Sistema de Ciudades DNP - CEPAL Pol Sociales Dif Ciudades Inf Final

INFORME FINAL
Polticas Sociales Diferenciadas para las Ciudades en Colombia
Una nueva generacin de Polticas Sociales
ENTREGADO A:
UN HABITAT
Bogot, Noviembre 20 de 2014

Este informe corresponde al producto final del convenio entre las Agencias UN HABITAT y la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) firmado en mayo de 2014.
Este informe fue preparado por los siguientes autores: Juan Carlos Ramrez J., Director de la Oficina de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en Colombia, Olga Luca Acosta, Asesora
Regional de la CEPAL, Renata Pardo, Laura Gonzalez y Luis Javier Uribe, Asistentes de Investigacin de
CEPAL, los Consultores Consuelo Corredor, Alberto Maldonado y Rafael Orduz, y Natalia Perdomo,
asistente en la fase inicial del proyecto.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Presentado a: UN Habitat
Nov 20 de 2014
En el Marco de la Misin para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades de Colombia, dirigida

por el Departamento Nacional de Planeacin - DNP, la oficina de la Cepal en Colombia ha
realizado el estudio Polticas Sociales Diferenciadas para las Ciudades en Colombia: una nueva
generacin de Polticas Sociales. En este estudio se plantea la formulacin de polticas sociales
y econmicas que buscan al 2035 fortalecer el sistema de ciudades como motor de crecimiento
del pas, promoviendo la competitividad regional y nacional, con el fin de mejorar la calidad de
vida de los habitantes de una manera sostenible.
El estudio se compone de una primera parte en la que se realiz un diagnstico de las ciudades,
las cuales se agrupan segn su desempeo en el aseguramiento de derechos sociales, el nivel de
ingresos y la existencia de desigualdades. Luego se propone una agenda de polticas sociales
diferenciadas por ciudades en funcin del comportamiento demogrfico y el acceso a los
derechos y desarrollo humano.
La segunda parte presenta tres reflexiones sobre el desarrollo y la importancia de la integralidad

de las polticas, la institucionalidad y las juventudes para el fortalecimiento de los sistemas de
ciudades. Estas reflexiones fueron realizadas por Consuelo Corredor, Alberto Maldonado y
Rafael Orduz.
TABLA DE CONTENIDO
1 Diagnstico y visin ............................................................................................................ 6
1.1 El bono demogrfico .......................................................................................................... 8
1.2 Dimensin educativa ........................................................................................................ 20
1.3 Salud ................................................................................................................................. 22
1.4 Pobreza Multidimensional ............................................................................................... 23
1.5 Pobreza econmica .......................................................................................................... 25
1.6 Dimensin laboral ............................................................................................................ 26
1.7 Vivienda y servicios domiciliarios ..................................................................................... 33
1.8 Institucionalidad y capacidades ....................................................................................... 35
2 Agenda de polticas sociales diferenciadas por ciudades ................................................ 36
2.1 polticas diferenciadas segn etapa del bono demogrfico............................................. 37
2.2 La igualdad. Derechos y desarrollo humano. La ciudadana social .................................. 46
2.3 Pobreza de ingresos, empleo y sostenibilidad econmica de los hogares ...................... 52
2.4 Las polticas sociales diferenciadas .................................................................................. 56
2.5 Capacidades institucionales generales............................................................................. 64
3 Polticas sociales diferenciadas e integrales.................................................................... 66
3.1 Las debilidades institucionales en y entre los diferentes niveles de gobierno ................ 69
3.2 La perspectiva parcial en la formulacin de las polticas sociales y su divorcio con las
polticas econmicas, en particular, con las polticas laborales ................................................ 74
3.3 Dos atributos como marco de las polticas ...................................................................... 76
3.4 Sugerencias de poltica en los mbitos territorial, poblacional y en variables crticas del
IPM 78
3.5 Educacin y formacin, mercado de trabajo y vivienda .................................................. 81
3.6 Sugerencias para varios grupos de ciudades.................................................................... 91
4 Situacin y condiciones institucionales para el desarrollo de polticas pblicas sociales en

las ciudades colombianas .............................................................................................................. 93
4.1 La poltica de fortalecimiento de capacidades ................................................................. 93
4.2 Elementos para un diagnstico de las capacidades institucionales ................................. 99
4.3 Propuestas ...................................................................................................................... 118
5 Tecnologas de la informacin (TI) para la juventud ...................................................... 124
5.1 TI, sociedad del conocimiento y juventud...................................................................... 125
5.2 La economa digital: ecosistema y brechas en las ciudades colombianas ..................... 133
5.3 Propuestas ...................................................................................................................... 136
Bibliografa .................................................................................................................................. 141
ANEXOS........................................................................................................................................ 143
ANEXO I. METODOLOGA DE AGRUPACIN ............................................................................ 143
ANEXO II. VARIABLES DE ANLISIS .......................................................................................... 147

1 DIAGNSTICO Y VISIN
Recuadro 1. Dinmica urbana en Colombia
Entre 1985-2010 Colombia pas de 3 a 4 ciudades de ms de un milln de habitantes (a Cali,
Medelln y Bogot se sum Barranquilla); a 2020 se espera que se sume Cartagena. Se espera un
aumento significativo del nmero de ciudades medianas (entre 500 mil habitantes y un milln),
mientras en 1985 solo dos (Barranquilla y Cartagena) hacan parte de este grupo, se espera que
sean nueve a 2020, todas distintas (Valledupar, Santa Marta, Villavicencio, Ccuta, Bucaramanga
e Ibagu) y otras que hacen parte de reas metropolitanas: Bello, Soledad y Soacha). Mientras
en 1985 eran seis las ciudades pequeas (Manizales, Pasto, Ccuta, Pereira, Bucaramanga e
Ibagu), en 2020 sern trece: tres que permanecen: Manizales, Pasto y Pereira, y diez nuevas:
Popayn, Montera, Neiva, Riohacha, Armenia, Sincelejo y Buenaventura, y Floridablanca, Itag,
y Palmira que hacen parte de reas metropolitanas.
Fuente: Ramrez y Parra Pea 2013
En el marco de la Misin para el Sistema de Ciudades, CEPAL aporta este documento que tiene
como objetivo identificar diferencias entre ciudades en dimensiones, variables y polticas, como
factores relevantes de las diferencias y brechas entre ciudades en los logros en derechos
sociales, ingresos y desigualdades.
Si bien el tamao de las ciudades ha sido un factor tradicional de clasificacin de las ciudades, el
comportamiento de indicadores en distintos mbitos sociales, econmicos y demogrficos
presenta diferencias significativas en ciudades de tamaos similares. El presente trabajo lleva a
cabo un anlisis multidimensional para las ciudades, en el que se tienen en cuenta cinco
dimensiones: estructura demogrfica, situacin del mercado laboral, pobreza monetaria y
multidimensional, y desempeo institucional. El estudio se concentra en las 23 principales
ciudades de Colombia y sus respectivas reas metropolitanas, en los casos en los que existe
conurbacin e informacin similar disponible.
Para analizar dinmicas de poblacin, transicin demogrfica y ciclo de vida se tomaron las
proyecciones demogrficas (lvaro Pachn) con base en la informacin del DANE. Para el
anlisis de las dimensiones de anlisis, fue seleccionada la Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH), como fuente principal de informacin, por ser representativa para 23 ciudades de
estudio y peridica en el tiempo, lo que permite un anlisis de la evolucin de variables sociales.
Los aos 2002, 2008 y 2012 fueron seleccionados para el ejercicio. La GEIH proporciona
informacin acerca de la calidad de vida y pobreza monetaria, la cobertura en salud, pensiones y
educacin, y mercado laboral1.
Como resultado de este ejercicio, se han organizado seis conjuntos de ciudades (Cuadro 1), que
comparten caractersticas relativamente comunes entre s, y que diferencian cada conjunto
frente a los otros. Las agrupaciones y diferencias se generan en razn de (a) los escenarios
demogrficos, (b) la pobreza ciudadana, (c) educacin y juventud, (d) la pobreza econmica, (e)
la salud, (f) las condiciones del mercado de trabajo y (g) la capacidad institucional de las
ciudades.
Para evaluar el desempeo de las ciudades en cada dimensin se seleccion un conjunto de

variables; posteriormente, utilizando el mtodo de Anlisis por Componentes Principales (ACP),
se seleccion la variable que pudiese capturar en mayor medida la relacin entre las variables
de anlisis de la dimensin y el ordenamiento de las ciudades; por ltimo, con el mtodo de
clusters jerrquicos, se agruparon las ciudades. El Anexo I presenta en detalle la metodologa de
agrupacin que se utiliz. La conformacin de cada conjunto de ciudades se presenta en el
Cuadro 1, a continuacin:
Cuadro 1. Grupos de ciudades conformados
1
La GEIH tiene como principal objetivo proveer informacin sobre el mercado laboral, tambin
proporciona informacin acerca de la cobertura en salud, pensiones, educacin, calidad de vida y pobreza
monetaria.
Los aos 2002, 2008 y 2011 fueron seleccionados para el ejercicio. En 2002 la encuesta fue representativa
para las 13 reas metropolitanas y a partir de 2008 para las 23 principales ciudades del pas. Tambin se
consideran los resultados de los estudios que se adelantaron en el marco de la Misin sobre Mercado
laboral (Jaime Tenjo), Capacidad de pago y provisin de bienes sociales (Manuel Ramrez), Amenities
(Adolfo Meisel).
Grupo y Denominacin Ciudades
Smbolos
1 Ciudades mayores Bogot, Tunja, Bucaramanga AM, Medelln AM,

Pereira y Manizales AM
2 Ciudades maduras Cali y Armenia
3 Ciudades adultas Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto
4 Ciudades grandes y jvenes Barranquilla AM, Cartagena, Ccuta AM, y

Villavicencio
5 Ciudades adolescentes Santa Marta, Montera, Valledupar Sincelejo y
6
- Ciudades Embrionarias
Florencia
Riohacha y Quibd
1.1 EL BONO DEMOGRFICO
La transicin demogrfica explica el paso de un estado de altas tasas de natalidad y de

mortalidad a uno de bajas tasas, acompaado de un fuerte incremento de la poblacin (Lam y
Leibbrandt, 2013). Durante la transicin demogrfica, se presenta un periodo de especial
inters, que es el del bono demogrfico, caracterizado por un aumento sin precedentes en la
poblacin en edades potencialmente activas (15-64 aos), en comparacin con la poblacin
dependiente (menores de 15 y mayores de 64), derivado de una reduccin en las tasas de
fecundidad y acompaado de una creciente participacin de las mujeres en el mercado laboral2.
El bono no es indefinido; tiene fecha de trmino, cuando la poblacin de adultos mayores

aumenta significativamente su peso relativo, y el total de la poblacin dependiente alcanza
nuevamente valores superiores a 2 dependientes por cada 3 no dependientes (entre 15 y 65
aos).
El perodo de bono demogrfico puede dividirse en tres fases:
2
Aunque no existe una medida exacta de los lmites del bono, usualmente se considera que es el periodo
durante el cual la relacin de dependencia se mantiene por debajo de 2 dependientes por cada tres
personas en edades activas.
Pre bono: la relacin de dependencia disminuye, pero se mantiene relativamente alta,
con ms de dos dependientes por cada tres personas en edades activas.
Bono 1: La primera fase, sucede cuando la tasa de dependencia alcanza menos de dos
dependientes por cada tres personas en edades activas hasta alcanzar su valor mnimo.
Este periodo est caracterizado por una fuerte disminucin en la tasa de natalidad y
consecuentemente en el nmero de nios menores de 15 aos.
Bono 2: la tasa de dependencia se mantiene en niveles inferiores a 2 dependientes por
cada 3 activos, pero aumenta por el aumento proporcional de personas mayores.
En trminos generales Colombia, se encuentra en la etapa 2, la ms favorable, porque la

relacin de dependencia se mantiene en descenso, pero se acerca en varias ciudades a la etapa
3, cuando se inicia un perodo de envejecimiento poblacional.
El periodo de bono demogrfico para Colombia inici aproximadamente en el ao 1996 y se

mantendr, segn estimaciones, hasta incluso el ao 2050. Actualmente, Colombia se encuentra
en la primera etapa del bono, la ms favorable, porque la relacin de dependencia3 se mantiene
en descenso a causa de la disminucin en la tasa de dependencia de menores de 15 aos
(Grfico 1).
Grfico 1. Evolucin de la tasa de dependencia demogrfica en Colombia, 1985 2050

Tasa de dependencia demogrfica Descomposicin de la tasa de dependencia demogrfica
Lmite bono demogrfico: 70 0-14

70,0
ms 2 dependientes por cada 3 no dependientes
68,0 60 65+
66,0
50
Bono demogrfico
64,0
62,0 40
60,0
58,0 30
56,0
54,0 20
52,0 10
50,0
1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Tasa de dependencia demogrfica
Fuente: Clculos propios con Proyecciones de lvaro Pachn para la Misin de ciudades
3La tasa de dependencia demogrfica es la proporcin de personas dependientes respecto a las

potencialmente activas: (menores de 15 aos + mayores de 64 aos) / poblacin de 15 a 64 aos.
Las dinmicas del bono demogrfico y el comportamiento de las tasas de dependencia tienen
implicaciones sobre el desempeo de las ciudades en el mediano y largo plazo. Estos cambios en
la dinmica demogrfica de las ciudades implican modificaciones en la estructura etaria, con
impactos en las demandas sectoriales. Por consiguiente, las polticas pblicas requieren ajustes
para que respondan a la demanda diferenciada de servicios de educacin, salud, proteccin
social y cuidado de personas dependientes y sus formas de financiacin. Al registrarse una
menor proporcin relativa de personas dependientes, estos recursos pueden orientarse a
fortalecer las capacidades de insercin de los jvenes en el mercado laboral. As, en general la
mayor capacidad de la poblacin activa incrementar las posibilidades de ahorro y de
crecimiento econmico.
Esto implica una disminucin en la tasa de dependencia demogrfica, en la medida en que la

poblacin en edad de trabajar crece a una tasa superior a la de los nios y jvenes en edad
escolar (menores de 15 aos) y a la de las personas en edad de retiro (de 65 aos o ms). Estas
condiciones favorecen la actividad econmica y el ahorro, en la medida en que crece ms rpido
la capacidad de producir que la de consumir4. Esta situacin favorable debe aprovecharse para
hacer una mayor inversin en capital fsico y humano, fundamentalmente entre los jvenes, que
permita afrontar las pocas en las que crece la relacin de dependencia y disminuye la
capacidad de inversin (Pachn, 2012).
Recuadro 2. Estructura demogrfica, ciudades y financiacin
A lo largo del ciclo de vida, existen dos perodos importantes de dependencia econmica en que
el consumo excede la produccin laboral: la niez y la vejez (Grfico 2).
Grfico 2. Consumo e ingreso laboral por edades
4 Una menor proporcin de personas requieren inversin en educacin y salud

Gran parte de las necesidades de consumo de las personas que integran los dos grupos de
dependientes se satisfacen a travs de flujos de recursos econmicos de la poblacin en edad
de trabajar. Estas transferencias pueden ser de padres a hijos (directas), de gobiernos u
organizaciones sociales (indirectas), o provenir de flujos de ingreso provenientes de ahorros. Al
disminuirse la proporcin relativa de personas dependientes, disminuyen las presiones sobre los
recursos de las personas en edad activa y se incrementan las posibilidades de ahorro.
Los beneficios asociados a esta ventana de oportunidad dependen de fuertes inversiones en la

educacin de los jvenes, de la adopcin de polticas macroeconmicas que incentiven la
inversin productiva, aumenten las oportunidades de empleo y promuevan un ambiente social y
econmico estable.
Fuente: Saad et al, 2008
En la calidad de vida en las ciudades en el mediano plazo, es fundamental la dimensin

demogrfica de su poblacin. Cambios en la dinmica demogrfica de las ciudades implican
cambios en la estructura etaria, con impactos en las demandas sectoriales que deben conllevar
ajustes en las polticas pblicas.
Lo anterior se traduce en cambios en la composicin de las inversiones en desarrollo de

capacidades en las ciudades que respondan a la demanda diferenciada de servicios de
educacin, salud, proteccin social y cuidado de personas dependientes.
La etapa demogrfica en que se encuentran las ciudades es central en la definicin de nfasis

particulares de polticas y de acciones orientadas a fortalecer las capacidades y logros de la
poblacin en las diferentes etapas del ciclo de vida. Demogrficamente las ciudades no se
comportan de la misma manera debido a dinmicas propias de fecundidad, envejecimiento,
migracin y actividad econmica. En las ciudades se presentan diferencias en las estructuras por
edad de la poblacin, y tambin en la evolucin (ms rpida o ms lenta) hacia un mayor
envejecimiento, acompaado de procesos migratorios por causas econmicas, sociales o de
violencia.
Para el anlisis de la dimensin demogrfica se tuvieron en cuenta variables como el tamao de

la ciudad, el ndice de envejecimiento, y la tasa de dependencia demogrfica total y desagregada
para menores de 15 y mayores de 64 aos, tanto para 2013 y 20355.
Armenia, Manizales y Medelln alcanzaron el nivel ms bajo de la tasa de dependencia

demogrfica hacia 2013 y estn en la segunda etapa del bono (fase creciente). Pereira, Bogot y
Cali alcanzar la mnima tasa de dependencia entre 2015 y 2016; seguidas de Barranquilla,
Cartagena, Popayn, Neiva, Pasto, Ccuta, Sincelejo, Bucaramanga e Ibagu hacia 2020. Santa
Marta, Montera, Valledupar y Florencia seguirn en la primera etapa del bono hasta 2035.
Quibd y Riohacha, tienen actualmente las tasas de dependencia demogrfica ms altas,
explicadas por un alto porcentaje de dependientes menores de 15 aos; estas ciudades entrarn
en periodo de bono demogrfico alrededor de 2026, y para 2035 habrn disminuido la tasa de
dependencia a niveles de 60%, consecuencia de una disminucin en la dependencia de menores
de 15 aos (Grfico 3).
Grfico 3. Etapas del bono demogrfico por ciudades
5
Las tendencias demogrficas de las ciudades siguen las proyecciones demogrficas realizadas para la
Misin de Ciudades (Pachn, 2012)
Armenia
Manizales
Medelln
Pereira
Bogot, D.C.
Cali
Ibagu
Bucaramanga
Sincelejo
Ccuta
Pasto
Neiva
Popayn
Cartagena
Barranquilla
Tunja
Villavicencio
Santa Marta
Montera
Valledupar
Florencia
Riohacha
Quibd
2015
2029
2005
2007
2009
2011
2013
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2031
2033
2035
Pre-Bono Bono1 Bono2
Fuente: clculos propios con base en proyecciones de lvaro Pachn
Estas diferencias entre ciudades son igualmente evidentes en otros indicadores demogrficos
(Cuadro 2). Las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y Manizales)
tienen en 2013 la menor tasa de dependencia demogrfica (44.7), que representa cerca de 1.3
personas dependientes por cada 3 activos. Lo anterior se explica por la menor dependencia de
menores de 15 aos, ms que por una baja dependencia de adultos mayores. De hecho, estas
ciudades exhiben un alto ndice de envejecimiento6 en 2013 (34.7 adultos mayores por cada 100
menores de 15 aos) y tendrn el ms alto ndice en 2035 (94).
Las ciudades maduras (Cali y Armenia) y las ciudades adultas (Popayn, Pasto, Ibagu y Neiva),
tienen en 2013 una tasa de dependencia demogrfica de 47 (unos 1.4 dependientes por cada 3
6El ndice de envejecimiento es la razn entre la poblacin de 65 aos y ms, sobre la poblacin menor de
15 aos.
personas potencialmente activas). Para estos dos grupos de ciudades, la tasa de dependencia de
menores de 15 aos se encuentra alrededor de 35. Las ciudades maduras, sin embargo, tienen
en 2013 el ndice de envejecimiento y la tasa de dependencia de adultos mayores ms alta (35.8
y 12.4, respectivamente). En estas ciudades, consecuentemente, se observar una elevada tasa
de dependencia demogrfica en 2035 que llegar a 55.5, explicada por el envejecimiento de la
poblacin; cerca de 1.7 personas dependientes por cada 3 activos. Las ciudades adultas, por el
contrario, alcanzarn en 2020 la tasa de dependencia ms baja entre todos los grupos de
ciudades, de 44.5, y solo se incrementar a 47.8 en 2035.
Las ciudades grandes y jvenes (Barranquilla, Cartagena, Ccuta y Villavicencio), con una tasa de
dependencia demogrfica de 50.1, tienen en 2013 cerca de 1.5 dependientes por cada 3 activos,
cifra que se mantendr por lo menos hasta 2035. Lo anterior, debido al cambio compensado
que se presenta en las tasas de dependencia de menores y de adultos mayores. Entre 2013 y
2035, la tasa de dependencia demogrfica de menores de 15 aos disminuir 9.5 puntos
porcentuales (p.p.) al pasar de 40.5 a 31, y la tasa de dependencia de personas de 65 aos o
ms, se incrementar en 9.2 p.p. al pasar de 9.6 a 18.8. El ndice de envejecimiento para este
grupo de ciudades en 2013 (23.7), se encuentra por debajo del promedio de los seis grupos
(26.4) y se mantendr por debajo del promedio an en 2035 (60.8 vs. 67.2).
Las ciudades adolescentes (Santa Marta, Montera, Valledupar, Sincelejo y Florencia), tienen en
2013 una tasa de dependencia de 55.2 (10 p.p. por encima de la de las ciudades mayores),
equivalente a 1.7 dependientes por cada 3 activos. Estas ciudades, aunque se encuentran en
periodo de bono demogrfico, presentan todava elevadas tasas de dependencia de menores de
15 aos, y solo hasta 2035 alcanzarn niveles similares a los de las ciudades mayores (33). La
tasa de dependencia de adultos mayores para este grupo de ciudades es de 9.1 en 2013 y
pasar a 17.3 en 2035, similar al de las ciudades grandes y jvenes. Las ciudades adolescentes,
en consecuencia, tienen en 2013 un bajo ndice de envejecimiento (20), que se incrementar en
32.4 p.p. en 2035.
Las ciudades embrionarias (Quibd y Riohacha), tienen las ms altas tasas de dependencia y an
no entran en periodo de bono demogrfico. En 2013, la tasa de dependencia total para este
grupo es de 74.1, lo que significa cerca de 2.2 personas dependientes por cada 3 no
dependientes. En 2035, a pesar de que el nmero de dependientes habr disminuido a 1.8 por
cada 3 activos, este seguir siendo el ms alto entre todos los grupos de ciudades, pues seguir
manteniendo una elevada tasa de dependencia de menores de 15 aos (de 47 en 2035). Lo
anterior, simultneamente implica que las ciudades embrionarias tendrn el menor ndice de
envejecimiento en 2035 (27 adultos mayores por cada 100 menores de 15 aos).
Las tendencias demogrficas de las ciudades se reflejan en el promedio de edad de la poblacin

Cuadro 2, parte derecha). La edad promedio estimada para las ciudades mayores y maduras,
que presentan los ms elevados ndices de envejecimiento en 2035, ser de 40 y 39 aos,
respectivamente. Para las ciudades embrionarias, que tienen el menor envejecimiento, la edad
promedio de su poblacin ser 10 aos inferior (29.9 aos).
Cuadro 2. Indicadores demogrficos por grupo de ciudades

Tasa de Tasa de Nmero de
Tasa de Edad
dependencia dependencia dependientes ndice de
dependencia promedio
demogrfica demogrfica por cada 3 envejecimiento
Grupo Denominacin demogrfica (estimada)
< 15 aos 65 aos activos
2013 2035 2013 2035 2013 2035 2013 2035 2035 2035 2013 2035
1 Mayores 44.7 52.1 33.4 27.0 11.4 1.3 1.6 1.6 34.7 94.0 33.6 40.0
2 Maduras 47.0 55.5 34.6 29.3 12.4 1.4 1.7 1.7 35.8 89.6 33.3 39.1
3 Adultas 46.9 47.8 35.6 26.7 11.3 1.4 1.4 1.4 31.8 79.2 32.3 38.3
4 Grandes y Jvenes 50.1 49.9 40.5 31.0 9.6 1.5 1.5 1.5 23.7 60.8 30.9 36.6
5 Adolescentes 55.2 50.4 46.0 33.1 9.1 1.7 1.5 1.5 20.0 52.4 29.3 34.9
6 Embrionarias 74.1 59.7 65.7 47.0 8.3 2.2 1.8 1.8 12.7 27.0 25.3 29.9
Fuente: Clculos propios con proyecciones de poblacin de lvaro Pachn para la Misin Ciudades
La estimacin de edad promedio se realiza utilizando la proporcin de personas por grupo quinquenal de edad.
Las diferencias entre los grupos de ciudades disminuyen entre 2013 y 2035, para el caso de la
tasa de dependencia demogrfica total y de menores de 15 aos (Grfico 4). La diferencia
observada en la tasa de dependencia demogrfica entre las ciudades embrionarias y las
mayores, por ejemplo, pasa de 29.3 puntos en 2013 a 7.7 puntos en 2035. De forma contraria,
se observa un aumento de las brechas en la tasa de dependencia de adultos mayores y, en
consecuencia, en el ndice de envejecimiento (la diferencia en el ndice de envejecimiento entre
las ciudades mayores y las embrionarias pasa de 22 puntos en 2013 a 67 puntos en 2035).
Las diferencias de la tasa de dependencia demogrfica se reducirn entre las ciudades en los
prximos veinte aos, fruto de una reduccin con convergencia de la tasa de dependencia de los
menores de 15, con un crecimiento divergente de la dependencia de mayores de 65 aos entre
las ciudades, al igual que el ndice de envejecimiento.
Grfico 4. Indicadores de la dimensin demogrfica
Tasa de dependencia Tasa de dependencia Tasa de dependencia ndice de

1 2 3 4
demogrfica demogrfica < 15 aos demogrfica de 65 aos envejecimiento
80 70 30
92
75 65
82
60 25
70 72
55
65 20 62
50
60 52
45
15
55
40 42
50 35 10 32
45 30 22
40 25 5
12
2013 2035 2013 2035 2013 2035
2013 2035
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en las proyecciones de poblacin de lvaro Pachn
1
Personas menores de 15 aos + mayores de 64 aos / Personas entre 15 y 64 aos
2
Personas menores de 15 aos / Personas entre 15 y 64 aos
3
Personas de 65 aos o ms / Personas entre 15 y 64 aos
4
Personas de 65 aos o ms / Personas menores de 15 aos
Ciudades mayores Ciudades maduras Ciudades adultas
Ciudades grandes y jvenes Ciudades adolescentes Ciudades Embrionarias

-
Los estados del bono demogrfico varan ampliamente entre ciudades, as como tambin el
nivel de las tasas de dependencia. Las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga,
Medelln, Pereira y Manizales), tienen tasas de dependencia que alcanzarn el mnimo
(alrededor de 44%) en 2015, momento a partir del cual entrarn en la segunda etapa del bono
hasta alcanzar tasas de 53% en 2035 (Grfico 5). Las ciudades maduras, Armenia y Cali,
alcanzarn en 2035 tasas cercanas al 55%. Las ciudades adultas (Popayn, Pasto, Ibagu y
Neiva), que se encuentran en periodo de bono, alcanzarn en 2020 las tasas de dependencias
ms bajas entre todas las ciudades (42%), con excepcin de Ibagu, y solo se incrementarn en
2035 a 45%. Las ciudades jvenes y grandes (Barranquilla, Cartagena, Villavicencio y Ccuta), en
la segunda etapa del bono que iniciar despus de 2020, registrarn tan solo un ligero aumento
hasta 2035, debido a que la tasa de natalidad no disminuye tanto como en otras ciudades y
tienen una proporcin ms alta de dependientes menores de 15 aos. Las ciudades
adolescentes (Florencia, Montera, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar) vienen registrando un
descenso constante en la tasa de dependencia, desde niveles relativamente altos de 62% en
2005, y conservarn esta tendencia hasta 2035, ao en el que tendrn tasas de 50%. Las
ciudades embrionarias (Quibd y Riohacha), tienen actualmente las tasas de dependencia
demogrfica ms altas, explicadas por un alto porcentaje de dependientes menores de 15 aos.
Estas ciudades entrarn en periodo de bono demogrfico aproximadamente en el ao 2026, y
para 2035 habrn disminuido la tasa de dependencia a niveles de 60%, consecuencia de una
fuerte disminucin en la dependencia de menores de 15 aos (-19 puntos porcentuales).
Grfico 5. Tasa de dependencia demogrfica por grupos de ciudades, 2005 - 2035

Ciudades mayores Ciudades maduras
68%
68%
64% 64%
60% 60%
56% 56%
52% 52%
48%
48%
44%
44%
40%
40%
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
Manizales_AM Bogota B/manga_AM

Armenia Cali_AM
Pereira_AM Medellin_AM Tunja
Ciudades adultas Ciudades jvenes y grandes

68% 68%
64% 64%
60% 60%
56% 56%
52% 52%
48% 48%
44% 44%
40% 40%
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
Popayan Pasto Barranquilla Cartagena

Ibague Neiva Cucuta_AM Villavicencio
Ciudades adolescentes Ciudades embrionarias

68%
93%
64% 88%
60% 83%
56% 78%
52% 73%
68%
48%
63%
44%
58%
40%
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
Monteria Sincelejo Santa_Marta Riohacha Quibdo
Valledupar Florencia
Envejecimiento
Vale la pena resaltar que la tasa de dependencia demogrfica de personas de 65 aos y ms en
2013 es bastante similar para los 6 grupos de ciudades, pero se dispersa en 2035. No obstante,
en comparacin con los dems grupos de ciudades, las ms rezagadas tendrn en 2035 el ndice
de envejecimiento ms bajo.
Existen diferentes expresiones del envejecimiento: el envejecimiento demogrfico o incremento

de la proporcin de personas mayores en la poblacin; el envejecimiento domstico, o aumento
de la proporcin de adultos mayores en los hogares; y el envejecimiento individual, o
incremento de la edad de las personas (Bertranou, 2008; CEPAL, 2008; Corbinos, 2001).
Las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y Manizales) tendrn el
ms alto ndice de envejecimiento en 2035 (en promedio 94 adultos mayores por cada 100
menores de 15 aos (Grfico 6). En este grupo, Manizales y Medelln tendrn un ndice de
envejecimiento superior a 100, lo que implica un mayor nmero de personas dependientes
mayores de 64 aos que de menores de 15 aos. En segundo lugar estn las ciudades maduras
(Cali y Armenia) que alcanzarn en promedio un ndice de envejecimiento de 89,6. En el
extremo inferior, las ciudades embrionarias (Quibd y Riohacha) que, por las altas tasas de
dependencia de menores de 15 aos, tan solo tendrn un ndice de envejecimiento de 27.
Grfico 6. ndice de envejecimiento por grupos de ciudades, 2005 - 2035

Ciudades mayores Ciudades maduras
120
110 100
100
90
90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
Manizales_AM Medellin_AM
Pereira_AM Bucaramanga_AM Armenia Cali_AM
Bogota Tunja
Ciudades adultas Ciudades jvenes y grandes

100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
Popayan Ibague Pasto Neiva Barranquilla_AM Cartagena

Cucuta_AM Villavicencio
Ciudades adolescentes Ciudades embrionarias

100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
Sincelejo Monteria Florencia

Santa_Marta Valledupar Quibdo Riohacha
Segn sexo, se observa que mientras el ndice de envejecimiento ser de 55,9 para los
hombres en 2035, el ndice ser casi 20 puntos superior entre las mujeres (75,6) (Grfico 7).
Grfico 7. ndice de envejecimiento por sexo

ndice de envejecimiento por sexo
75,6
80,00
70,00
60,00 50,1
50,00
55,9
40,00 31,7 47,0
30,00 22,4 38,2
16,7
20,00 13,0
24,5
10,00 18,0
11,2 14,0
0,00
Mujer Hombre
Fuente: DANE y Proyecciones A. Pachn
1.2 DIMENSIN EDUCATIVA
En la dimensin educativa resalta la necesidad de dedicar especiales esfuerzos a ampliar la

cobertura educativa de la poblacin joven, de manera especial en las ciudades adolescentes
(Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar y Santa Marta) y en las embrionarias (Quibd y
Riohacha). En estas ltimas, la cobertura neta de educacin media de jvenes entre 15 y 16
aos es de tan solo 13%; alrededor del 14% de los jvenes entre 17 y 25 aos no estudia, ni
trabaja, ni busca trabajo (NINI) y se observan bajos rendimientos educativos. Segn lo indican
las pruebas SABER 11, ms del 21% de los alumnos obtienen resultados que los ubican en el
decil nacional de puntaje ms bajo.
Las ciudades grandes y jvenes (Barranquilla, Cartagena, Ccuta y Villavicencio), tienen tasas de
cobertura de educacin media (20%) y superior (31%) un poco superiores al promedio nacional,
al tiempo con un alto porcentaje de jvenes NINI (16.4%). En calidad de la educacin, 11% de los
alumnos en el decil ms bajo de la prueba SABER 11.
Por su parte, en las ciudades adultas (Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto), en donde ms crecer la
poblacin activa respecto a la dependiente, los indicadores son ms alentadores, y en general se
ubican cerca a los de las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y
Manizales), en donde la cobertura neta de educacin media es de 20%, la cobertura bruta de
educacin superior alcanza 37%, hay un bajo porcentaje de NINI (cerca de 9%) y tienen el menor
porcentaje de estudiantes en el decil ms bajo de puntaje de las pruebas SABER 11 (5%).
En las ciudades maduras, el porcentaje de alumnos con resultados insuficientes en la prueba
SABER 11 es bajo; hay un menor porcentaje de jvenes NINI (12%), pero presentan bajas
coberturas en educacin media (17%) y superior ( 27%).
Las mayores brechas entre ciudades se presentan en la calidad de la educacin, medida con los
resultados de la prueba SABER 11, y en la cobertura de educacin superior (Grfico 8).
Grfico 8. Indicadores de la dimensin educativa

Cobertura neta Cobertura bruta Jvenes entre 17 y 25 Estudiantes que Rezago escolar de
educacin media educacin superior aos que ni estudia, ni obtienen los puntajes nios entre 7 y 17 aos
trabaja, ni busca trabajo ms bajos en SABER (%)
(NINI)(%) 11(%)
22 22 48
39 19
20
20 46
37 17 18
18 35 15 16 44
33 13 14
16 42
12
31 11
14 10 40
29 9
8
12 38
27 7 6
10 25 5 4 36
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en datos de la GEIH 2011 y pruebas SABER11 del ICFES.

-
A pesar de haberse logrado altas tasas de cobertura neta en educacin bsica, la educacin
inicial para nios entre 3 y 5 aos sigue siendo insuficiente. El porcentaje de nios en estas
edades que asiste a alguna institucin educativa es en promedio de 61% para las 23 ciudades.
Entre los grupos de ciudades, las maduras tienen la tasa de asistencia ms baja (51%), seguidas
por las adolescentes y las embrionarias (57%) (Grfico 9). Las ciudades adultas y las grandes y
jvenes tienen las tasas ms altas, cercanas a 65%. Las ciudades mayores tienen en promedio
61% que, de no tenerse en cuenta Pereira, tendra el promedio ms alto (67%).
Grfico 9. Tasa de asistencia escolar de nios entre 3 y 5 aos

70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Fuente: Clculos propios con datos de la GEIH 2011 del DANE
1.3 SALUD
Los rezagos en la universalizacin del aseguramiento en salud son importantes en las ciudades
grandes y jvenes, donde cerca del 15% de la poblacin an no cuenta con aseguramiento en
salud. Particularmente, en Ccuta y Villavicencio el dficit de aseguramiento es cercano al 20%
de la poblacin. Les siguen las ciudades adolescentes y embrionarias, cuyos dficits de cobertura
son en promedio del 13% de la poblacin. Entre las adolescentes, Montera y Santa Marta tienen
los mayores dficits, de 16% y 18%, respectivamente.
Los elevados niveles de la tasa de mortalidad infantil de las ciudades embrionarias, y en algunas
de las adolescentes (17.4 y 32.8 por cada mil nacidos vivos, respectivamente) resaltan los retos
que enfrentan para mejorar el acceso efectivo a servicios de salud y fortalecer las acciones de
salud pblica. Vale la pena resaltar que la tasa de mortalidad infantil en Quibd fue de 42.7 en
2009 (ms de dos veces la tasa nacional de 18.8 y ms de cuatro veces la tasa de las ciudades
maduras (Armenia y Cali) que fue de 10.5 ese ao.
La razn de mortalidad materna (Grfico 10) presenta apreciables desigualdades entre los
primeros cuatro grupos de ciudades, donde est alrededor de 50 madres por cada 100.000
nacidos vivos, mientras en las ciudades adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar
y Santa Marta) se incrementa a 72, y es considerablemente ms alto en las ciudades
embrionarias (Quibd y Riohacha) donde la razn de mortalidad es de 201.
Grfico 10. Indicadores de la dimensin de salud

Cobertura de aseguramiento Tasa de mortalidad infantil Razn de mortalidad materna
en salud 2011 2009 2009
95 35 205
185
30
165
25 145
90 125
20 105
85
15
65
85 10 45
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Estadsticas Vitales 2009 del DANE y clculos propios con base en datos de la GEIH 2011

-
1.4 POBREZA MULTIDIMENSIONAL
El ndice de Pobreza Multidimensional de Colombia (IPM) est compuesto por 5 dimensiones: a)

condiciones educativas del hogar, b) condiciones de la niez y juventud, c) trabajo, d) salud, y e)
acceso a servicios pblicos y condiciones de la vivienda; las cuales se miden a travs de 15
variables. Estas dimensiones y variables contemplan el alcance y la satisfaccin de servicios
sociales, algunos de ellos derechos fundamentales, y situaciones socio econmicas (de inclusin)
de los hogares (Cuadro 3). De acuerdo con la medida, se considera que una persona est en
condicin de pobreza multidimensional, si experimenta privacin en 33% o ms de las variables
que componen el ndice.
Cuadro 3. Dimensiones y Variables del IPM para Colombia
Dimensin Variables (servicio, derecho, situacin)
Logro educativo
Condiciones educativas del hogar
Analfabetismo
Asistencia escolar
Condiciones de la niez y la Rezago escolar
juventud Acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia
Trabajo infantil
Desempleo de larga duracin
Trabajo
Empleo formal
Aseguramiento en salud
Salud
Acceso a servicio de salud dada una necesidad
Acceso a fuente de agua mejorada

Eliminacin de excretas
Acceso a servicios pblicos y
Material de pisos
condiciones de la vivienda
Material paredes exteriores
Hacinamiento crtico
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin
El sentido de los resultados es similar para la incidencia de pobreza multidimensional7. En

Quibd, 47,6% de la poblacin se encuentra en condicin de pobreza multidimensional, seguido
de Montera (37,2%) y Riohacha (33,6%). Las mayores proporciones (superior a 25%) se
presentan tambin en todas las ciudades adolescentes y embrionarias, as como en Ccuta,
Pasto y Villavicencio. Tunja presenta la menor incidencia (9,9%), seguida de Manizales (13,3%) y
Bogot (16%).
Cuadro 4. Indicadores de la dimensin de pobreza

Pobreza
Pobreza Pobreza
Ciudad Monetaria
Monetaria multidimensional
Extrema
Bogot 2.0 13.1 16.2
Bucaramanga 1.1 10.7 22.1
Manizales 2.3 19.2 13.5
7Por limitaciones de informacin de la GEIH de 2011, el ndice de Pobreza Multidimensional (IPM)

que se construy presenta las siguientes diferencias respecto al IPM oficial: i) el indicador de
Barreras de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia se sustituye por Inasistencia
escolar de los nios entre 3 y 5 aos; ii) el indicador de Barreras de acceso a servicios de salud dada
una necesidad se sustituye por Barreras econmicas de acceso a servicios de salud en los ltimos 12
meses; iii) el indicador de aseguramiento en salud, que en el IPM oficial se mide solo para la
poblacin mayor de 5 aos, en el presente ejercicio toma como referencia a toda la poblacin.
Medelln 4.0 19.2 19.2
Pereira 2.2 21.6 16.5
Tunja 1.9 18.3 9.9
Ciudades mayores 2.3 17.0 16.2
Armenia 8.4 33.9 17.9
Cali 5.2 25.1 23.4
Ciudades maduras 6.8 29.5 20.7
Ibagu 2.7 22.0 23.9
Neiva 3.9 24.9 23.1
Pasto 8.8 40.6 26.3
Popayn 7.9 36.9 21.3
Ciudades adultas 5.8 31.1 23.6
Barranquilla 5.3 34.7 20.8
Cartagena 4.7 33.4 22.2
Ccuta 5.7 33.9 33.0
Villavicencio 4.0 23.0 27.9
Ciudades grandes y jvenes 4.9 31.3 26.0
Florencia 7.6 41.5 28.7
Montera 6.5 37.5 37.2
Santa Marta 7.9 38.3 31.5
Sincelejo 3.5 36.9 32.4
Valledupar 5.6 36.0 30.1
Ciudades adolescentes - 6.2 38.0 32.0

Quibd 12.7 46.7 47.6
Riohacha 9.3 42.7 33.6
Ciudades embrionarias 11.0 44.7 40.6
Fuente. DANE y clculos propios del IPM con datos de la GEIH 2011
1.5 POBREZA ECONMICA
Algunas ciudades tienen un alto porcentaje de poblacin en condicin de pobreza e indigencia

econmica (pobreza extrema). En 2011, la proporcin de personas en pobreza super el 35% en
todas las ciudades adolescentes y embrionarias, as como en Pasto; casi ms de tres veces la
incidencia de Bogot y cuatro veces la de Bucaramanga.
La proporcin de poblacin en situacin de pobreza extrema tiene una distribucin con un

patrn ms diverso. Los mayores niveles de incidencia (ms de 7%), se presentan en las
ciudades embrionarias, en Florencia y Santa Marta entre las adolescentes, en Pasto y Popayn
(adultas), y en Armenia (mayor).
Por su parte la pobreza monetaria total es significativamente mayor e las ciudades embrionarias
y adolescentes. En los jvenes supera 30%. En las adultas es muy alta en Pasto y Popayn, y es
relativamente superior en Armenia.
La tasa de dependencia demogrfica en las ciudades presenta una relacin positiva con la
incidencia de pobreza; as, las ciudades con mayor tasa de dependencia tienen mayor incidencia
de pobreza. Quibd y Riohacha presentan tasas de dependencia superiores a 70% y las mayores
incidencias de pobreza. Cuando la tasa de dependencia supera 50%, la pobreza es superior al
35%. Con una tasa de dependencia inferior a 50%, pero con alta pobreza monetaria se
encuentran Armenia, Barranquilla, Pasto y Popayn. Por su parte, Bucaramanga y Bogot
presentan las menores tasas de pobreza y sus tasas de dependencia estn entre las ms bajas
(Grfico 11).
Grfico 11. Relacin entre la tasa de dependencia demogrfica y la pobreza monetaria
Fuente: Clculos propios con datos del DANE
1.6 DIMENSIN LABORAL
Presiones demogrficas diferenciadas sobre el mercado de trabajo
Pese a las pocas diferencias que se observan en las tasas de ocupacin entre los diferentes
grupos de ciudades, el rpido crecimiento poblacional, en especial de la poblacin
potencialmente activa (entre 15 y 64 aos), generar presiones diferentes sobre el mercado de
trabajo, con efectos que se vern acentuados o atenuados segn tengan las ciudades capacidad
de absorber la mayor oferta de mano de obra.
Entre 2015 y 2035, los mayores crecimientos de la poblacin potencialmente activa se
observarn en Riohacha (87.8%), Villavicencio (45.8%), Valledupar (44.9%), Tunja (36.8%) y
Santa Marta (36.3%). Por el contrario, en las ciudades del eje cafetero, Manizales, Pereira y
Armenia se registrarn los menores crecimientos (menores a 1% en Manizales y Armenia, y de
3% en Pereira).
En conjunto, las ciudades maduras tendrn el menor crecimiento de poblacin activa entre 2015
y 2035 (7%), seguidas de las adultas (10%) y las mayores (12%). Por el contrario, las ciudades
embrionarias enfrentarn el mayor crecimiento de la poblacin en edad de trabajar en este
periodo (46%), seguidas de las ciudades adolescentes (34%) y las grandes y jvenes (24%). Las
presiones del crecimiento de la poblacin en edades activas sobre el mercado laboral sern
mayores en estas ciudades, por la magnitud del fenmeno y por las menores capacidades para
generar empleos formales y asalariados, tienen tasas de desempleo juvenil cercanas al 23%, y
las embrionarias, adicionalmente, registran las mayores tasas de desempleo femenino. En estos
tres grupos de ciudades el crecimiento se dar principalmente entre 2015 y 2020 (Grfico 12).
Grfico 12. Crecimiento de la poblacin potencialmente activa (15 a 64 aos), 2015 - 2035
Crecimiento
Crecimiento quinquenal
2015 - 2035
12 47
10 42
37
8
32
6
27
4
22
2
17
0 12
2015-2020 2021-2025 2026-2030 2031-2035
7
Mayores Maduras Adultas
GrandesyJvenes Adolescentes Embrionarias 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en proyecciones de lvaro Pachn
Para las ciudades embrionarias, donde en 2013 hay un alto porcentaje de menores de 15 aos,
el crecimiento de la poblacin joven, entre 15 y 24 aos, ser importante hasta 2035. Para las
adolescentes y las grandes y jvenes, solo entre 2015 y 2020 se observar un crecimiento
positivo de este grupo de edad. Los dems grupos de ciudades registran crecimientos de la
poblacin joven negativos o cercanos a cero, lo que indica una concentracin fuerte de la
poblacin activa en edades mayores, particularmente en las ciudades adultas (Grfico 13).
En consecuencia, las ciudades embrionarias, adolescentes y grandes y jvenes tienen el corto

plazo un reto importante en trminos de generar empleo para la poblacin joven, mientras que
en las adultas, maduras y mayores la tendencia es hacia el envejecimiento de la fuerza laboral.
Grfico 13. Crecimiento de la poblacin joven potencialmente activa (15 a 24 aos), 2015
2035
Crecimiento
Crecimiento quinquenal
2015 - 2035
34
10
28
8
6 22
4 16
2
10
0
4
-2
-4 -2
-6 -8
2015-2020 2021-2025 2026-2030 2031-2035
-14
Mayores Maduras Adultas
GrandesyJvenes Adolescentes Embrionarias 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en proyecciones de lvaro Pachn

-
El mercado de trabajo
La tasa de ocupacin (ocupados/PET) se encuentra alrededor de 55% en 2011, con poca

variacin entre los distintos grupos de ciudades. Con la ocupacin mayor se encuentran las
ciudades mayores (57.5%), y con la menor las ciudades maduras (53%) (Grfico 14).
Se destacan las brechas en la tasa global de participacin (entre 69% en Ibagu y 48% en
Quibd).
En la tasa de desocupacin (desempleo) hay una dispersin menor que en otras dimensiones
laborales, y se presentan ms bien dos patrones diferentes: las ciudades maduras, adultas y
embrionarias (entre 14 y 17%), mientras las adolescentes y las embrionarias tienen condiciones
mejores de ocupacin.
En todos los casos es evidente el mayor nivel de desempleo en mujeres, y an ms en jvenes,

que es en promedio 1.8 veces el total. Llama la atencin los altos niveles de desempleo juvenil
de las ciudades maduras, con tasas de 28% para jvenes, mayor en seis puntos a las de las
ciudades mayores y las jvenes y grandes.
Las proyecciones de crecimiento de las economas de las ciudades que garantizaran la absorcin
de la oferta laboral, manteniendo tasas de desempleo de 8% a 2020, significara crecimientos de
alrededor del 5% del PIB en la mayora de las ciudades Tenjo (2012). Por grupos de ciudades, las
ciudades adultas y maduras requeriran un crecimiento de 5.1% del PIB, las mayores y las
embrionarias un crecimiento de 5.5%, las adolescentes 5.9% y las grandes y jvenes, entre las
que se encuentra Villavicencio, un crecimiento de 6.3%. Villavicencio, sin embargo, requerira un
crecimiento de 12.6% y Pereira de 10.7%. Ciudades como Bogot, Barranquilla y Bucaramanga,
alcanzaran estas tasas de desempleo con un crecimiento anual del 3% del PIB.
Las estructuras ocupacionales por grandes sectores de la produccin son muy similares entre las
13 principales ciudades. La mayor proporcin de trabajadores se concentra en el sector
servicios, en segundo lugar transporte, seguido por las manufacturas y el comercio. Sin
embargo, s existen diferencias entre trabajadores calificados y no calificados. La gran mayora
de los trabajadores calificados se concentra en las ciudades ms grandes (Bogot, Medelln, Cali
y Barranquilla tienen casi el 80% del empleo calificado entre las 13 reas metropolitanas). Entre
los trabajadores calificados, cerca del 66% est en el sector servicios. (Tenjo, 2012).
El porcentaje de ocupados con educacin superior (entre 37% en Tunja y 15% en Villavicencio) y
el porcentaje de asalariados (entre 58% en Manizales y 27% en Valledupar y Riohacha).
Informalidad y trabajo asalariado
Se diferencian fuertemente las ciudades mayores, con el mayor porcentaje de asalariados (52%).
Las ciudades maduras, las adultas, y las grandes y jvenes se agrupan en torno a 40% de
asalariados entre todos los ocupados. Las ciudades adolescentes y las embrionarias, presentan el
menor grado de salarizacin: 33% y 29% respectivamente.
La proporcin de ocupados formales (con seguridad social) entre todos los ocupados vara
fuertemente entre las ciudades. Mientras es 46% en las ciudades mayores, 38% para las
maduras, 32% para las adultas, 30% para las ciudades jvenes y grandes, y se reduce a 26% para
las adolescentes y 23% para las embrionarias.
Grfico 14. Indicadores de la dimensin laboral

Tasa de ocupacin Tasa Global de
Tasa de desocupacin
Ocupados/PET Participacin
58 29 64,0
27
57 62,0
25
23 60,0
56
21
58,0
55 19
17 56,0
54 15
54,0
13
53
11 52,0
Total
Jvenes
Mujeres
52 50,0
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Ocupados Ocupados formales(%)1 Cotizantes a pensiones

Asalariados (%)
54 48 50,0
52 46
50 44 45,0
48 42
46 40 40,0
44 38
42 35,0
36
40 34 30,0
38 32
36 30 25,0
34 28
32 26 20,0
30 24
28 22 15,0
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en datos de la GEIH 2011

1
Ocupados con cotizaciones a pensiones y a salud

-
Se observan relaciones estrechas entre la informalidad y la cobertura en salud. La informalidad

se asocia negativamente con las tasas de cobertura en salud. En Ccuta la afiliacin es inferior al
85% y la informalidad superior al 75%, mientras Medelln y Manizales presentan tasas de ms de
90% en afiliacin con tasas de informalidad alrededor del 45%.
Grfico 15. Relacin de la cobertura de afiliacin a salud y la informalidad con la pobreza

Informalidad y cobertura de salud Informalidad y pobreza
95
50
TUNPER
QB
MZL
RIO
FLO
PSO
40
MED
NVA
ARM FLO SMR
BOG SIN MTR SIN
90
CTG PPN
VUP
VUP
RIO BAQ
BGA ARM CTG CUC
PSO
pobreza
BAQ
afil
30
IBA
PPN
CAL
QB CAL NVA
85
VVC
MTR PER IBA
20
MZL
MED
TUN
SMR CUC
VVC BOG
BGA
80
10
40 50 60 70 80 40 50 60 70 80
informal informal
Fuente: Clculos propios con datos de la GEIH 2011 del DANE
En forma estructural se encuentra una relacion fuerte y robusta entre los niveles de
informalidad y los de pobreza econmica en las ciudades. Se destaca Bucaramanga que, para el
nivel de informalidad, presenta los menores niveles de pobreza. En contraste, Manizales y
Medelln presentan una condicin relativa de mayor pobreza en medio de menor informalidad.
En las ciudades mayores, 45.6% de los ocupados se encuentran en 2011 cotizando al sistema de
pensiones. Entre estas ciudades, Medelln tiene la ms alta proporcin (52.3%). El porcentaje de
cotizantes a pensiones en las ciudades maduras es de 37.6%, seguidas de las ciudades adultas y
las grandes y jvenes, alrededor del 30%. La menor proporcin de cotizantes a pensiones se
observa en las ciudades adolescentes y embrionarias, 25.7% y 22.3%.
El elevado grado de informalidad del mercado laboral y las diferencias en la insercin laboral de
las mujeres se refleja en la proporcin de hombres y mujeres mayores que reciben pensin. En
las ciudades mayores 23% de las mujeres de 55 aos o ms recibe pensin y esta proporcin se
duplica para hombres de 60 aos o ms (46% tiene pensin).
En las ciudades embrionarias (grupo 6) y las adolescentes (grupo 5), alrededor del 22% de los
hombres mayores recibe pensin y tan solo el 11% de las mujeres mayores de 54 aos tiene
pensin.
Grfico 16. Cobertura de pensiones

50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Mujeres (>55 aos) Hombres (>60 aos) Total
1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en datos de la GEIH 2011

-
1.7 VIVIENDA Y SERVICIOS DOMICILIARIOS
La vivienda y sus condiciones adecuadas son esenciales de la calidad de vida, particularmente la

estructura de la vivienda, los servicios sanitarios, y la ocupacin (relacin entre espacios y
personas)8. La vivienda digna hace parte de los derechos sociales reconocidos. Sin embargo los
estndares y su logro progresivo no tienen parmetros establecidos ni obligatorios. Estos logros
son muy importantes por la calidad de vida directa que proporciona y por sus externalidades
(salud, rendimiento escolar, productividad, seguridad, otros destinos del gasto) y, adems, es un
activo de la familia que se traduce en una mitigacin efectiva ante la vulnerabilidad.
Los mayores dficits de vivienda se encuentran en las ciudades jvenes, en las adolescentes y en
las embrionarias. La mayor intensidad del dficit tiene relacin con el hacinamiento (personas
por dormitorio), por lo que el mejoramiento debe estar concentrado en este campo.
8Aqu nos centramos en la condicin de la vivienda. Los temas de acceso y usos del suelo han sido
presentados en los estudios de Econometra y Costa.
En la garanta de vivienda digna para la poblacin se presentan las mayores desigualdades. El
hacinamiento, por su parte, es una condicin que caracteriza principalmente los hogares en las
ciudades del Caribe colombiano9, siendo particularmente alta esta privacin en Riohacha.
Mientras en Quibd aproximadamente 82% de los hogares carecen de conexin a acueducto y

alcantarillado, en Manizales tan solo el 1% tiene esta privacin.
Grfico 17. Acceso a servicios pblicos y condiciones de las viviendas

Hogares con pisos en Hogares con paredes Hogares en Dficit cobertura de Dficit cobertura de
tierra (%) inadecuadas1 hacinamiento acueducto (%) alcantarillado (%)
8 16 25 45
7 14 40
50
6 12 20 35
40
5 30
10
25 30
4 8 15
20
3 6 20
15
2 4 10 10 10
1 2 5
0 0 5 0 0
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3
Fuente: Clculos propios con base en datos de la GEIH 2011 del DANE
1
Se consideran paredes inadecuadas de material vegetal, de desecho o que no tiene paredes

-
La continuidad en el suministro de agua, como indicador de calidad (criterios de la Resolucin

2115), en general muestra continuidad en la provisin del servicio para la mayora de ciudades
(ms de 23 horas al da de suministro). Manizales, Ibagu, Florencia y Riohacha presentan
continuidad suficiente (entre 18 y 23 horas al da). En Ccuta y Villavicencio la continuidad del
agua es no satisfactoria (17 horas al da en promedio), y Sincelejo tiene la ms baja continuidad,
de 10.6 horas al da. El agua suministrada es apta para consumo y se encuentra sin riesgo
(Informacin de la SUI para 2011) 10.
9
Montera (22,6%), Sincelejo (23%), Cartagena (23,5%), Valledupar (26%), Santa Marta (28%) y Riohacha
(31%)
10
ndice de Riesgo de la Calidad del Agua para Consumo Humano (IRCA) que tiene en cuenta el
cumplimiento de criterios en cuanto a caractersticas fsicas, qumicas y microbiolgicas. No hay
informacin para Popayn, Valledupar, Quibd, Neiva y Ccuta.
1.8 INSTITUCIONALIDAD Y CAPACIDADES
El ndice de Desempeo Integral (DNP-DDT) evala el desempeo de las ciudades en el

cumplimiento de las metas de sus planes de desarrollo, la eficiencia en la provisin de los
servicios bsicos y el cumplimiento de los requisitos de ejecucin presupuestal. Las ciudades
embrionarias alcanzan un puntaje de 46.1, mientras que las adultas tienen en promedio 87.3
(Grfico 18).
En el ndice de desempeo fiscal (DNP-DDT)11 no se observan diferencias significativas. Las

ciudades embrionarias tienen el desempeo ms bajo (72.5). En particular, resalta la diferencia
en la dependencia financiera; las ciudades embrionarias dependen en casi 90% de las
transferencias que reciben de la Nacin. Les siguen las ciudades adolescentes (75%), las adultas
(64%), las maduras, las grandes y adolescentes (54%); las ciudades mayores tienen en promedio
la menor dependencia financiera (42%). Dentro de este grupo, Bogot y Medelln tienen la
dependencia financiera ms baja, cercana a 25%.
Grfico 18. Indicadores de la dimensin de capacidad institucional

ndice de desempeo integral ndice de desempeo fiscal Dependencia financiera
2011 2011 2011
11
Este ndice incorpora seis indicadores: 1) Porcentaje de ingresos corrientes destinados a
funcionamiento; 2) Magnitud de la deuda; 3) Porcentaje de ingresos que corresponden a transferencias;
4) Porcentaje de ingresos que corresponden a recursos propios; 5) Porcentaje del gasto total destinado a
inversin; y 6) Capacidad de ahorro.
82 90
90
85
85
80 80
80
75
75 78 70
70 65
65 76 60
60 55
55 74 50
50 45
72 40
45
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
1 2 3 4 5 6
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin

-
2 AGENDA DE POLTICAS SOCIALES DIFERENCIADAS POR CIUDADES

Este trabajo identifica factores relevantes y diferencias entre ciudades en dimensiones sociales
del desarrollo, logros en derechos sociales, polticas sociales, e ingresos y desigualdades, con el
propsito de formular propuestas de polticas orientadas a reducir las brechas en calidad de
vida, a priorizar y a potenciar logros.
El conjunto de situaciones sociales de las ciudades no son similares ni guardan el mismo patrn.
Para cada grupo de ciudades, e incluso para cada ciudad en particular, se pueden identificar las
polticas, los nfasis por poltica, y el diseo de programas efectivos que promuevan la
convergencia social.
2.1 POLTICAS DIFERENCIADAS SEGN ETAPA DEL BONO DEMOGRFICO
Las tendencias demogrficas de la poblacin hacen explcita la urgencia de articular acciones del
estado, de los hogares y de las comunidades, para enfrentar situaciones que exigen
innovaciones radicales en las polticas pblicas, mejores articulaciones de diferentes instancias
nacionales, regionales y locales, y de agentes pblicos, privados, familiares y comunitarios. Las
tendencias demogrficas de varias ciudades de Colombia sugieren la imperiosa necesidad de
adecuar las polticas para acelerar el logro de los objetivos para cerrar brechas, mediante una
mejor comprensin de la etapa de la transicin en que se encuentran.
La transformacin de la estructura por edad de la poblacin, resulta de un descenso prolongado

de la fecundidad. El perodo que se conoce como bono o dividendo demogrfico representa una
oportunidad para implementar polticas que potencien la capacidad de la poblacin, en la
medida en que se alivia el peso de la inversin en poblacin infantil y adolescente, y los costos
por el envejecimiento no son an tan representativos. Sin embargo, este perodo tiene una
fecha de trmino, cuando progresivamente va ganando peso la poblacin de adultos mayores
(Martnez, 2012).
Este cambio en la estructura de edades de la poblacin a favor de las edades productivas,

importante en trminos demogrficos, representa un impacto favorable en el desarrollo
econmico, del pas, de la regin o de la ciudad. Este perodo es considerado una ventana de
oportunidades, por su aporte en trminos de trabajo, produccin, ahorro e inversin (UNFPA,
2012), y por su potencial innovador y de mayor cohesin social.
Durante el periodo del bono demogrfico se liberan recursos que iban a cuidar dependientes,
que pueden utilizarse para incrementar el bienestar de las familias e invertir en el desarrollo de
capacidades y de capital fsico, adems del potencial relativo incrementado de produccin. Este
estadio es clave para reducir brechas sociales en las nuevas generaciones y para construir una
base ms slida de capital humano.
Dos argumentos adicionales sustentan la necesidad de sacar mejor provecho de esta etapa. El
primero, porque es un perodo transitorio y, segundo, porque resulta necesario realizar
inversiones para obtener sus beneficios, pues estos no son automticos.
Los programas de transferencias condicionadas deben promover la secuencia virtuosa que

representa para los jvenes su permanencia en el ciclo educativo. En forma simultnea y
urgente para algunas ciudades, es necesario avanzar en enfoques y polticas ms transversales
de juventud, encaminadas a preparar esta poblacin para el mundo del trabajo, con capacidades
que garanticen continuidad, proyeccin profesional y mejores niveles de bienestar. Es necesario
ofrecer oportunidades, servicios y educacin adecuados; en palabras del informe Invertir en
Juventud (UNFPA, 2012), la juventud no puede esperar: requiere una oferta de posibilidades de
desarrollo de sus potencialidades. Solo este trnsito virtuoso de la niez hasta la edad adulta,
con polticas que complementen y se articulen a los esfuerzos de familias y comunidades para
enfrentar y superar los riesgos de cada etapa, puede garantizar que la etapa (no productiva) de
la vejez cuente con el ahorro para su sostenimiento.
Las principales polticas pertenecen al campo de la educacin, la salud y el cuidado, y se analizan

en las secciones siguientes.
nfasis segn etapa del bono demogrfico

Se identifica la necesidad de promover, en todos los grupos de ciudades, polticas diferenciales
segn el estado del bono demogrfico en las ciudades. Para que se d un aprovechamiento real
del bono demogrfico y por tanto una preparacin slida para las etapas subsecuentes, debe
hacer una mirada intersectorial y comprensiva a la economa del cuidado.
Se propone que las ciudades enfoquen sus polticas con mayor intensidad con criterios
poblacionales. La etapa del bono demogrfico en la que se encuentran las ciudades tiene
implicaciones significativas en la calidad de vida y las necesidades de la poblacin. La mayor
proporcin de la poblacin potencialmente activa que predomina por un periodo y la situacin
en la tasa de dependencia de menores de 15 aos o mayores de 65 implican retos y
oportunidades diferentes para la poltica pblica.
El objetivo es que las ciudades puedan aprovechar al mximo el bono demogrfico (con las
diferencias de acuerdo con la situacin de cada una) para avanzar en las coberturas, calidad y
pertinencia de los servicios que se prestan, condicin que debe redundar en el futuro en bases y
condiciones propicias para el desarrollo.
El crculo virtuoso, que se propone, es alcanzar la cobertura universal (en curso) para la primera
infancia, con paquetes de cuidado y educacin, que posibiliten el aprovechamiento y el logro en
el sistema educativo (primaria, bsica y media). Existe tambin un inmenso dficit de acceso a la
educacin superior (tcnica o universitaria), garanta para lograr la mejor insercin en el
mercado laboral.
Por esto, para algunas de ellas es ms urgente concentrarse en polticas que fortalezcan la
poblacin joven (educacin) y tambin su ingreso al mercado laboral. Ello no significa disminuir
los esfuerzos y fortalezas en garantizar los derechos, y en avanzar en la reduccin de la pobreza
en todas sus dimensiones.
La transformacin demogrfica conllevar cambios en la composicin de las inversiones en

desarrollo de capacidades en las ciudades, que respondan a la demanda diferenciada de
servicios de educacin, salud, proteccin social y cuidado de personas dependientes.
El envejecimiento demogrfico ser uno de los aspectos de la transicin demogrfica que ms
impactar cambios en las demandas de servicios de salud, proteccin social y cuidado, y por lo
tanto tiene efectos sobre el financiamiento al sistema de proteccin social (salud y vejez) y
sobre variables econmicas y sociales.
La clasificacin de las ciudades muestra la mayor urgencia y tambin la mayor capacidad de un

nfasis en las polticas que se concentren en sus jvenes en las ciudades mayores (Bogot,
Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y Manizales), as como de las maduras (Cali y Armenia),
que estn transitando por la etapa de bono demogrfico, con el propsito de no perder esta
oportunidad, puesto que se avecina el fin de este perodo. Estas polticas enfocadas en los
jvenes son de carcter urgente, porque para este grupo de ciudades el tiempo de invertir en
juventud se agota, y con l la oportunidad de sacar provecho de su potencial productivo, de
ahorro, de innovacin y de sostenibilidad para su etapa de envejecimiento. Aunque varias
ciudades ya avanzan en las coberturas bsicas, es necesario insistir en cerrar las actuales
brechas, y fortalecer familias de polticas de educacin, salud y capacitacin de jvenes,
logrando un alcance universal para este grupo de poblacin. Simultneamente se requiere
impulsar y reforzar polticas que fortalezcan los activos de los jvenes y sus posibilidades de
insercin productiva y potencien sus capacidades para provechar las oportunidades de
generacin de ingresos.
As mismo, en las ciudades se deben comenzar a disear esquemas de articulacin de las

polticas de provisin de servicios de cuidado, articulando esfuerzos de diversos agentes, y con
una orientacin mayor hacia la poblacin adulta mayor. Las ciudades con alta proporcin de
adultos mayores requieren esfuerzos significativos en proteccin a la vejez y de integracin de
servicios de cuidado. El envejecimiento aporta tanto oportunidades como desafos. La poblacin
adulta mayor aporta a la familia servicios de cuidado (algunas veces invisibles y por regla general
gratuitos) que se traducen en fortalezas de las nuevas generaciones12.
Medelln y Manizales, con tasas de envejecimiento superiores a 55% en 2020 enfrentarn

renovados desafos en el futuro, como el aumento rpido y sostenido de la demanda de
servicios y cuidados en la vejez, especialmente cuarta edad (mayores de 75 aos), que generan
12
La informacin y medicin sobre el bienestar de los adultos mayores, es necesaria para mejorar el
diseo de polticas (Agewatch Index, Helpage International 2013).
presin sobre la familia, particularmente sobre la mujer, tradicionalmente encargada de brindar
asistencia y cuidado en la vejez; al mismo tiempo que se da mayor participacin laboral
femenina. Se requiere el respaldo a las redes comunitarias locales (capacitacin y creacin de
servicios) para brindar apoyo para el cuidado de las personas mayores para que puedan
desarrollar su vida en un ambiente propicio y favorable a sus condiciones (Bernal, 2012).
Por su parte, las ciudades adultas (Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto), as como las jvenes y
grandes (Cartagena, Ccuta, Barranquilla y Villavicencio), son las que tendran los mayores
desafos en materia de inversin en polticas de juventud, pero as mismo los mayores
beneficios potenciales en crecimiento, ahorro y sostenibilidad de la proteccin para la vejez,
cuando ya se ha iniciado el bono demogrfico. Es necesario que las polticas fortalezcan sus
esfuerzos al mejoramiento en la calidad de la educacin, la universalizacin de la educacin
tcnica y universitaria, y la construccin de capacidades para nios y jvenes. Aquellas ms
conectadas con la economa rural, tienen oportunidades especficas de mejorar la educacin y la
capacitacin con esta vocacin de sus territorios. As mismo, estas ciudades estn en plena
ventana de oportunidades, por el tamao, el crecimiento y la participacin creciente de su
poblacin joven.
En las ciudades adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar y Santa Marta) donde
apenas se ha iniciado el perodo de bono demogrfico y en las embrionarias (Riohacha y Quibd)
con alta dependencia de menores de 15 aos, es necesario un esfuerzo especial de polticas de
infancia y de los jvenes.
Teniendo en cuenta los desafos de la transicin demogrfica, se reconocen como prioridad una
poltica pblica nacional de juventud as como una poltica nacional del cuidado. Ambos temas
requieren de una agenda integral y transversal de largo plazo que permita preparar a las
ciudades preparase para los desafos y oportunidades de las diferentes etapas demogrficas que
enfrentarn las ciudades.
Los jvenes de hoy, de hoy, actores estratgicos del desarrollo
La urgencia de aprovechar esta etapa demogrfica por la cual atraviesan las ciudades en
Colombia, con distinto grado de avance, exige plantear un enfoque ms transversal, con una
familia de polticas de juventud. Entre esta familia de polticas de juventud se encuentran, la
educacin primero, y las de afirmacin de su identidad y proyecto de vida, la formacin de
nuevos hogares, el inicio de la vida laboral y la participacin poltica (UNFPA, 2012).
Esta etapa de bono demogrfico debiera implicar mayor participacin de los jvenes en el
proceso y en las decisiones del desarrollo. Son los resultados de las polticas para este grupo de
poblacin las que harn posible romper la reproduccin intergeneracional de la exclusin y de la
desigualdad. As mismo en esta etapa se definen los compromisos con la generacin ms
numerosa que est llegando al envejecimiento en condiciones de desproteccin y que tendr un
peso relevante en un futuro prximo.
Hoy en el mundo, los jvenes son la cuarta parte de la poblacin, con mayor educacin que
cualquier otra generacin anterior y con la posibilidad abierta por la era digital, donde
desarrollo y conectividad se vinculan de nuevas formas. Las agendas de desarrollo humano que
se discuten para el post-2015 los convierten en sujetos del progreso e identifican como meta y
accin para su desarrollo, adems de las ms conocidas en materia de educacin, y de salud y
derechos sexuales reproductivos, su insercin y su sostenibilidad productiva (Naciones Unidas,
2013). La interaccin de mltiples actores en varios mbitos de la poltica que no deben
limitarse al mbito de la educacin. Una poltica nacional de jvenes requiere de la concurrencia
e interaccin de mbitos tan diversos como la salud sexual y reproductiva, la provisin de
espacios y para el aprovechamiento de las TIC, la pertinencia y la calidad de la educacin, y el
mercado laboral entre muchas otras13.
La vida laboral y las condiciones de insercin en el mercado de trabajo de los jvenes exige que
fortalezcan sus capacidades (educacin, formacin), para mejorar su empleabilidad y
13
El Informe del Grupo de Alto Nivel para la agenda de desarrollo post-2015, recomienda establecer
prioridades que refieren a los jvenes. De acuerdo con el informe, los jvenes reclaman educacin ms
all de la escuela primaria, pero no slo un aprendizaje formal, sino tambin formacin profesional y en
habilidades para la vida que los preparen para la vida laboral. () acceso a trabajos decentes. ()
orientacin, desarrollo profesional () acceso a la informacin y la tecnologa para poder participar en la
vida pblica de sus pases, especialmente en el trazado de su camino hacia el desarrollo econmico. Se
requiere de una poblacin joven capacitada que pueda absorber nuevas tecnologas y mejorar su
insercin en el mercado laboral. En este sentido, se propone incluir en el nuevo marco de objetivos,
metas asociadas al empleo juvenil, mejor educacin, garanta de sus derechos sexuales y reproductivos,
as como fomento de su participacin activa en la toma de decisiones.
productividad14; la extensin de la formacin tambin disminuye la presin prxima en el
mercado de trabajo. Otras polticas adecuadas de educacin y formacin continua deben
mejorar la sostenibilidad laboral y productiva.
En la perspectiva de salud y formacin de hogares, es muy importante el desarrollo y calidad de

los servicios de salud sexual y reproductiva de los adolescentes, particularmente de barrios
pobres, para romper la secuencia negativa de fecundidad, pobreza y exclusin.
RECUADRO 2. EL PROGRAMA DE ACCIN MUNDIAL PARA LOS JVENES

El Programa de Accin Mundial para los Jvenes, adoptado en 1995, propone una hoja de ruta
contemplando diez reas de accin prioritarias para mejorar la situacin de los jvenes:
educacin, empleo, hambre, pobreza, salud, medio ambiente, uso indebido de drogas,
delincuencia juvenil, actividades recreativas, nias y mujeres jvenes, y plena participacin de la
juventud en la sociedad y en los procesos de toma de decisiones. Posteriormente, se aadieron
otros cinco mbitos prioritarios: globalizacin, tecnologas de la informacin y comunicacin,
VIH/SIDA, conflictos armados y asuntos intergeneracionales. Ms recientemente se ha
propuesto un pacto de inversin en juventud, con cuatro pilares: 1) incluir a la juventud de
forma transversal en las polticas de desarrollo; 2) fortalecimiento de las capacidades de los
jvenes y de sus oportunidades; 3) esfuerzos especficos para enfrentar vulnerabilidades; y 4)
medidas de discriminacin positiva para enfrentar exclusiones .
Fuente:UNFPA, 2012
El cuidado, un bien de inters social
Las polticas orientadas hacia la poblacin demogrficamente dependiente (menores de 15 y

mayores de 65) deberan avanzar hacia una mejor articulacin (economa del cuidado).
Desde hace ya varias dcadas se insiste en valorar el trabajo que se realiza al interior de los
hogares. Hoy se ha reforzado este enfoque con el inters en los temas de cuidado 15. Se han
14
Ver evaluacin Jvenes en Accin.
estudiado los servicios que provee la familia, por lo general las mujeres, para ofrecer cuidado a
los menores, a los adultos mayores y a quienes enfrenten algn tipo de discapacidad.
En Colombia, la ENUT (Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, DANE 2012), se ocupa de medir las
horas que dedican las personas del hogar a este trabajo, lo que aporta un insumo valioso para
repensar las polticas que permitiran que las mujeres se integren al mercado laboral, o para
promover la institucionalizacin de las labores de cuidado, como ya ocurre en pases con
mayores ndices de envejecimiento (Argentina, Chile, Costa Rica). Este enfoque podra abarcar
una familia de polticas, que hoy se representa en proteccin a la niez y a los adultos mayores.
Todas las ciudades, tanto las que estn en las etapas ms avanzadas como en las iniciales del
bono demogrfico, y que tienen, respectivamente, una proporcin mayor o menor de poblacin
mayor de 65 aos, vern dobladas las proporciones en el periodo 2020-2035.
Los cambios que se derivan del proceso de transicin demogrfica, como el envejecimiento de la
poblacin, cambio en el tamao y las estructuras familiares, sumados a la creciente
participacin laboral de la mujer, resaltan la necesidad de disear e implementar una poltica de
cuidado que reconozca gastos y necesidades diferenciadas de los hogares de acuerdo con las
caractersticas de sus dependientes.
Los gastos en cuidado de los hogares con adultos mayores son superiores a aquellos con nios
menores de 5 aos (Panorama Social para Amrica Latina 2012, CEPAL): puede especularse
que en parte tal vez se deba a que se cuente con menor apoyo intergeneracional e
intrafamiliar, porque la complejidad de los cuidados es mucho mayor que la de la infancia
15
Se trata del trabajo no remunerado o del cuidado, objeto reciente de medicin en las encuestas, en la
bsqueda de reconocer y actuar ante hondas desigualdades de gnero. Este enfoque resalta una tarea
por lo general econmicamente invisible que se realiza al interior de los hogares. Los expertos sealan
que se trata de ocuparse por el bienestar de alguien; se refiere tambin a la proteccin, a la preocupacin
por su bienestar, y se plantea tambin en trminos de poner el bienestar propio y el de otras personas en
el centro de la existencia humana (Tronto, 2006, citado por Cepal, 2012). Otros autores lo denominan el
gigante escondido (Durn, 2012), refirindose a la produccin de servicios de los ms de dos mil millones
de hogares que hay en el mundo y que no hacen parte de las mediciones tradicionales del PIB.
debido a los cuadros de morbilidad y discapacidades en juego; tambin porque en la biografa
familiar la persona adulta mayor deja de prestar este servicio solidario implcito en el cuidado
no remunerado de la infancia y pasa a ser sujeto de cuidado, aunque, las mujeres de avanzada
edad frecuentemente deben asumir el papel de cuidadoras principales de sus esposos, lo que,
por su dificultad, incluso puede acelerar su propia vulnerabilidad (Valenzuela, 2010, pgs. 267 a
268 en CEPAL 2013).
Convertir el cuidado en otro pilar de la proteccin social y de las polticas pblicas y considerarlo
como fuente de derechos sociales implica numerosos desafos. Requiere financiar, articular y
regular una red de instancias pblicas, privadas y mixtas que provean los servicios necesarios.
De manera complementaria, es indispensable efectuar cambios en la regulacin de la esfera
productiva y en la organizacin laboral a fin de lograr condiciones laborales equitativas para
mujeres y hombres que hagan posible compatibilizar las actividades productivas con el derecho
y la obligacin del cuidado (CEPAL, 2007, pgs. 126 y 136).
Con esto en mente, algunas acciones concretas orientadas a la generacin de clusters de

cuidado para la primera infancia, la poblacin adulta mayor y la poblacin discapacitada, son las
siguientes:
o Construccin de capacidades en la primera infancia (por medio de actividades

ldicas, la estimulacin temprana y adecuada nutricin) como en los adultos
mayores.
o Identificacin de la demanda existente del cuidado, las personas que proveen los
servicios y el rgimen de bienestar que se hace cargo de esa demanda.
o Formacin de capital humano especializado en diferentes aspectos del cuidado y
segn la poblacin a atender (menores, adultos mayores y discapacitados)
o Creacin de una red de instituciones de hospedaje, lugares de estancia diurna y
cuidado con trabajadores formados para este propsito.
o Disponer de espacios de recreacin para los diferentes grupos de edad que
garanticen entornos amigables (espacios pblicos seguros y adecuados, y facilidad
de transporte entre otros).
La promocin de la igualdad en una poltica de cuidado debe orientarse a reducir las barreras y
brechas de acceso al cuidado, as como generar capacidades para la provisin de servicios del
cuidado que disminuyan las condiciones de vulnerabilidad de caer en la pobreza de estos grupos
de poblacin.
Las polticas del cuidado deben sobrepasar el mbito de los servicios y ser complementadas con
adecuada infraestructura, recursos y capital humano de diferentes niveles. Esta aproximacin
puede constituir una fuente potencial de empleo de profesionales del cuidado (CEPAL, 2013).
Las polticas de cuidado implican el establecimiento de un nuevo equilibrio en las
interrelaciones entre el Estado, el mercado, la comunidad y las familias, que pueden apuntar a
muy diversos objetivos y retroalimentarse positivamente en el transcurso del tiempo (Sojo,
2011, pgs. 8 y 9 en CEPAL, 2013).
Las nuevas demandas por servicios del cuidado deben verse como un mecanismo de
disminucin de la pobreza y una oportunidad de obtener trabajos de mayor calidad para las
mujeres de bajos ingresos. El cuidado como un bien social, logra articular la oferta pblica,
privada y comunitaria, as como fomentar desde la oferta de servicios de cuidado, empleos de
calidad para las personas que trabajan en el sector. La capacitacin y formacin de cuidadores,
su acreditacin o certificacin de competencias podra conformar un cluster de cuidado que
articulara diferentes esfuerzos de las polticas sociales.
2.2 LA IGUALDAD. DERECHOS Y DESARROLLO HUMANO. LA CIUDADANA SOCIAL
En lo social, las ciudades y sus habitantes presentan demandas y necesidades insatisfechas para
el desarrollo humano y econmico: unas conocidas y otras emergentes, unas que debe
garantiazar el estado por constitucin, y otras ms amplias de la agenda de desarrollo.
An, ms de 20 aos despus de la declaracin de la Constitucin Poltica de 1991, algunas de

las 23 principales ciudades del pas no alcanzan las obligaciones de igualdad en los derechos
fundamentales de salud, educacin, agua potable y saneamiento ambiental16.
16
La Constitucin Poltica de 1991 establece como finalidad social del Estado garantizar el bienestar
general y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Con tal propsito, determina que en los
planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tenga prioridad
A partir de identificar las diferencias (brechas) en el desarrollo de las ciudades en los logros en
derechos sociales, ingresos y desigualdades, es necesario formular propuestas de polticas
orientadas a reducir las brechas en calidad de vida, al tiempo que se priorizan y potencian los
logros en el Sistema de Ciudades.
El conjunto de situaciones sociales de las ciudades no son similares ni guardan el mismo patrn.
Es necesario que para cada grupo de ciudades, e incluso para cada ciudad en particular, se
puedan identificar las polticas y los nfasis por poltica, y el diseo de programas efectivos que
promuevan la convergencia social.
Bienes y servicios de inters social
La primera condicin de convergencia e igualdad es la universalidad en los logros sociales

considerados derechos ciudadanos, sobre los que hay una amplia legitimidad social. En algunos
de ellos, a pesar de estar establecidas las condiciones, la institucionalidad, las responsabilidades
y la financiacin, an no se alcanzan los mnimos necesarios y exigibles. En particular la
cobertura universal en educacin, la atencin en salud, el acceso a agua y saneamiento, y la
superacin de la pobreza extrema. Aunque se han alcanzado avances significativos en la mayora
de las ciudades en los ltimos 50 aos, y en los ltimos 20 en particular, persisten deficiencias
importantes.
Las polticas nacionales deben apoyar a las ciudades para que puedan dar respuesta a los
mandatos de la Constitucin en trminos de servicios bsicos: educacin, salud, bienestar,
servicios pblicos. Desde la declaracin de la Constitucin de 1991, las ciudades han logrado
avances notables en trminos de coberturas del aseguramiento en salud, educacin bsica y
abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental. No obstante, persisten brechas
regionales en tanto algunas ciudades, como las adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera,
sobre cualquier otra asignacin para solucionar las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de
saneamiento ambiental y de agua potable.
Valledupar y Santa Marta) y las embrionarias (Quibd y Riohacha), an se encuentran rezagadas
frente a la provisin de estos servicios y derechos sociales. Ambos grupos de ciudades cuentan
an con la posibilidad de anticiparse al bono demogrfico haciendo nfasis en la educacin, la
atencin a los menores y el mejoramiento del empleo. Se propone una estrategia encaminada a
disminuir estas brechas, con nfasis en estas ciudades del pas que an no alcanzan las
obligaciones de igualdad que establece la Constitucin.
En educacin bsica, en las ciudades el nfasis debe estar dirigido, en primer lugar, a asegurar
universalidad de la educacin media y secundaria; y en forma simultnea a un mejoramiento de
la calidad y la pertinencia. Las condiciones de cobertura presentan deficiencias an
considerables en las ciudades embrionarias, adolescentes, y grandes y jvenes, al igual que en
Cali. As mismo, persisten desafos para la extensin de la cobertura de enseanza inicial, al
menos desde los 4 aos de edad, en programas escolares e integrados con los de proteccin
infantil.
Es imperativo disear mecanismos para extender la jornada escolar con un propsito de mejorar
la calidad. Es posible que una extensin a travs de formas extracurriculares, que incorporen
nuevos espacios y nuevas tecnologas como la digital, puedan apuntar al logro de este
propsito. Los jvenes abandonan el sistema escolar con argumentos de falta de pertinencia de
la educacin, en muchos casos estn tambin relacionados con sus condiciones de pobreza.
Algunas propuestas de accin concretas son las siguientes:
o Implementacin de la jornada nica escolar

o Complementar la educacin tradicional con la creacin de centros especiales
para los jvenes, en donde se realicen actividades ldicas, deportivas, artsticas
y desarrollo de competencias en nuevas tecnologas
o Apostar a la universalidad, con una agenda que mira hacia el futuro, se debe
incrementar la cobertura en educacin media y post secundaria (tcnica,
tecnolgica y universitaria), hasta alcanzar su universalidad.
o Definicin de contenidos ms pertinentes con las apuestas de desarrollos
productivos regionales.
o Mejoramiento de la calidad en la educacin; con incentivos para contar con
docentes mejor capacitados, la integracin de las TIC al proceso educativo
dentro y fuera del colegio y la creacin de espacios de interaccin entre
estudiantes.
o Impulsar polticas y programas que faciliten la insercin de los jvenes en el
mercado laboral; como la Ley de primer empleo (Ley 1429 de 2010).
Una dimensin central de los logros educativos son las instalaciones y los soportes tcnicos y
administrativos para la gestin. La estructura de la descentralizacin reconoce flujos razonables
y equitativos por estudiante, pero las condiciones de partida y el estado de la infraestructura
son desiguales entre las ciudades. Esto amerita la estructuracin de un programa de
mejoramiento de esta dimensin.
La cobertura de la proteccin en salud est muy asociada a la formalidad laboral (el rgimen
contributivo), y al desarrollo del rgimen subsidiado, que se aproximan en conjunto a la
universalidad. Una necesidad sera la ejecucin de un programa de apoyos institucionales
temporales y con temas especficos, que aseguren una afiliacin de al menos 95%. En todos los
casos, ciudades con cobertura revelada inferior a 90%, debern hacer esfuerzos especiales. Los
menores niveles de afiliacin (ms del 13% de la poblacin sin afiliacin) se presentan hoy en
Villavicencio, Santa Marta, Ccuta, Montera, Quibd, Cali, Popayn e Ibagu. El sector de la
salud est en proceso de reforma (POS amplio subsidiado, financiacin del aporte patronal, ley
de reforma en discusin).
En agua y saneamiento, se presentan an casos de extrema gravedad y atencin. Dficit

mayores a 5% se presentan en Villavicencio, Ccuta, Sincelejo y Florencia; en proporciones
mayores en Santa Marta, Montera, Cartagena y Riohacha; y en condiciones alarmantes en
Quibd.
Dada la estructura institucional del sector, es definitiva la generacin de proyectos de inversin

con las alcaldas y empresas, con combinaciones de diseo, crdito, inversin nacional y
vigilancia.
Para alcanzar las coberturas universales en estos servicios bsicos, es indispensable la

formulacin y puesta en marcha de planes de choque o tutoras multisectoriales a ciudades
rezagadas en los cubrimientos exigidos por la Constitucin.
Con este propsito se debe contar con proyectos orientados a igualar las dotaciones en estos
municipios (infraestructura y capital humano), y con la alineacin de distintas fuentes hacia el
objetivo (regalas, recursos propios de los municipios, SGP y recursos del sector privado). Es
necesaria la implementacin de procesos de acreditacin e intervencin, para garantizar el logro
de los objetivos; acreditacin que permita identificar adecuadas condiciones institucionales para
ejecutar los proyectos, y mecanismos de intervencin que puedan aplicarse en casos en que se
considere en riesgo la ejecucin del proyecto.
Aunque efectivamente la frmula de reparticin de transferencias tiene un impacto en la

equiparacin del gasto pblico, pues los municipios con menos ingresos reciben un mayor
volumen per cpita de transferencias, esta diferenciacin no es suficiente y algunos municipios
an no obtienen los resultados esperados. Algunos estudios plantean la creacin de fondos de
equiparacin como un instrumento para mejorar la distribucin de recursos a nivel local (Misin
de Ingresos; Bird y Smart, 1997; y Chaparro, Smart y Zapata, 2005). Para el sistema de ciudades,
los recursos del fondo se asignaran a las ciudades ms rezagadas, condicionando su uso a la
consecucin de los derechos sociales bsicos.
Las deficiencias en pobreza multidimensional exigen de esfuerzos focalizados (oferta y acceso al

conjunto de servicios sociales).
Logros sociales emergentes y decisivos
Se proponen, para las ciudades que han logrado un cumplimiento de igualdad en el acceso a
derechos mnimos, esfuerzos diferenciados segn caractersticas regionales y poblacionales. Se
identifican como igualdades emergentes aspectos de calidad, tanto en educacin, como en
salud y provisin de servicios pblicos, adems de la necesidad de alcanzar la universalizacin de
la educacin post secundaria. En vivienda, se identifican aspectos de mejoramiento relacionados
con solucin de hacinamiento y materiales de la vivienda.
Existen una serie de derechos y logros sociales que no estn definidos en forma explcita, y el
alcance de universalidad es discutido; pero que al mismo tiempo se consideran esenciales desde
la perspectiva de la calidad de vida y de la insercin socioeconmica. Son los casos de la
educacin post secundaria, de las actividades de cuidado a las personas (valoradas por la
sociedad), de la vivienda, y los estndares mnimos de calidad relacionados con estos temas. Las
polticas nacionales y locales estn en la necesidad de impulsarlas, en forma diferenciada segn
objetivos y capacidades generales y locales.
Los progresos culturales y productivos exigen de la poblacin un nivel de preparacin educativa

cada vez ms desarrollada. La organizacin productiva demanda trabajadores ms calificados;
en la prctica una educacin mnima de 11-12 aos. No haberlos concluido significa una
condicin de rezago individual social importante que conduce a tener ingresos que no alcanzan
para superar los niveles de pobreza en el transcurso de la vida laboral. Las ciudades colombianas
han ampliado sustancialmente la cobertura, an reconociendo los problemas de rezago y las
deficiencias y diferencias de calidad. El desempeo productivo de los jvenes que culminan la
educacin secundaria y media requiere ser complementado y desarrollado con niveles de
preparacin tcnica y superior que aseguren desempeos de mayor productividad, diversidad y
creatividad; e incluso de formacin continuada durante la vida laboral. La formacin de
competencias de jvenes entre 15 y 20 aos es muy relevante para su acceso y promocin en el
mercado laboral. En consecuencia, resulta indispensable avanzar en forma decidida y progresiva
en universalizar la cobertura de la educacin superior de calidad (tcnica y universitaria).
Los rezagos ms importantes se presentan en Ccuta, Villavicencio, Sincelejo, Montera, Santa

Marta, Cali, Barranquilla y Florencia. Las mejores situaciones se alcanzan en Tunja y Popayn y le
siguen Medelln, Bogot, Bucaramanga, Neiva, Manizales y Quibd.
Con el propsito de mejorar las posibilidades y los procesos de insercin y permanencia

productiva, es necesario promover mejores y ms profundas formas de articulacin del sistema
de formacin para el trabajo, con programas de vinculacin de la oferta educativa y el mundo
productivo, y los programas de informacin e intermediacin laboral.
La financiacin del gobierno central para estos propsitos (centrada en el SENA, la universidad
pblica y el crdito para estudios) se revela insuficiente. Resulta indispensable ampliar las
oportunidades para que se produzca una cobertura relevante (una meta de 80% en 10 aos,
crecer 5% por ao durante 10 aos), combinando estrategias de oferta y demanda, y de
financiacin, en alta sintona con las demandas predecibles del sistema productivo y con
formaciones que, en lo posible, permitan caminos profesionales flexibles hacia el futuro, y con
transmisin de conocimientos y prcticas especficas, con contenidos de competencias laborales
y sociales. Un programa de mejoramiento progresivo de las calidades en esta formacin es
importante.
Las innovaciones en la oferta de formacin tambin deben poner especial atencin pertinencia
de los contenidos y de las formas de impartirlos, con el fin de avanzar en mayor atractivo,
elemento fundamental en temas como el desaliento de los jvenes.
Una de las caractersticas contemporneas de la vida social es la conectividad virtual y las

mayores interacciones que se producen en la vida metropolitana. Estas caractersticas en s
mismas deben ser promovidas como condicin y situacin del mejoramiento de la calidad de
vida 17 . Pero adicionalmente, con perspectivas sinrgicas, estos desarrollos tecnolgicos y
culturales deben ser utilizados como instrumentos de mejoramiento de los servicios y las
capacidades sociales, tanto en los aspectos bsicos del desarrollo humano (educacin bsica,
atencin en salud, difusin de las ofertas sociales, oportunidades laborales) como para
propsitos de mejoramientos de calidad y promocin de las mayores interacciones y
diversidades que se logran con estos medios (clever cities).
2.3 POBREZA DE INGRESOS, EMPLEO Y SOSTENIBILIDAD ECONMICA DE LOS HOGARES
La situacin de pobreza por insuficiencia de ingresos est determinada por condiciones de corto
y de largo plazos. En el corto plazo resultan determinantes las condiciones de empleo (ingresos)
y la variacin de los precios de los bienes y servicios de la canasta bsica. En el largo plazo
resultan tambin determinantes los niveles de educacin (y productividad) y los demogrficos,
en particular el tamao del hogar.
17 Ver Felipe Targa, seccin del documento sobre TIC para Sistema de Ciudades.
La reduccin de la tasa de dependencia demogrfica es una gran oportunidad para reducir la
pobreza en los hogares y permitir que ellos consoliden su situacin econmica, para crear
proteccin y capacidad de desahorro cuando la tasa de dependencia (global y en el hogar)
vuelva a incrementarse por el aumento proporcional de la poblacin mayor.
En el trabajo (asalariado o independiente) los hogares pobres consiguen virtualmente el total de

sus ingresos. Por ello, el escenario laboral es un campo esencial en la definicin de las
condiciones de pobreza, adems del significado social de la realizacin personal y la insercin
social a travs del trabajo. Los espacios para la poltica pblica son amplios.
Las condiciones generales del nivel de ocupacin tienen determinantes amplios, muchos de
ellos lejanos a las competencias polticas de las ciudades (poltica macroeconmica, comercial,
etc). Pero los administradores de las ciudades s pueden mejorar las condiciones de
empleabilidad y productividad de los trabajadores en aspectos como la formacin laboral, inicial
y continua (capacitacin y actualizacin profesional), en asocio con programas de informacin
sobre el mercado de trabajo (Tenjo, 2012) e iniciativas orientadas a transformar condiciones de
informalidad (contractual, trabajo independiente, pequeas unidades productivas), donde
existe un gran espacio para la innovacin en iniciativas pblicas orientadas, tanto para mejorar
el desempeo individual como colectivo en las actividades econmicas.
Es necesario que las ciudades cuenten con instrumentos y programas para promover la
productividad y el desarrollo de agrupaciones productivas diversas donde se desempean gran
parte de estos trabajadores18 con nfasis en aquellas de demuestren densidad, sostenibilidad.
En los ingresos de los hogares, particularmente entre los ms pobres, pesan de manera
importante el conjunto de las transferencias que provee el estado, ya sea en dinero o en
servicios, que tienen impacto en la reduccin de pobreza. En este sentido cuentan tambin las
polticas y acciones como la gratuidad educativa y de actividades recreativas, los bonos de
transporte, y las tarifas de los servicios pblicos con el subsidio cruzado que contempla.
Precios y canasta bsica
18Tiendas, panaderas, taxis, vendedores ambulantes, servicios a residencias plomeros, etc.-,

servicios de reparacin, cluster manufactureros o de servicios, etc.
Los rubros ms importantes en la estructura de gasto de los hogares en todas las ciudades son
alimentos y vivienda. En el promedio nacional los hogares destinan 30.6% del gasto total a la
alimentacin y 24.6% a vivienda19. En siete de las 23 ciudades, el gasto en alimentacin es
superior al promedio nacional (Ccuta, Bucaramanga, Riohacha, Villavicencio, Sincelejo, Quibd
y Neiva). Armenia y Medelln AM tienen el gasto ms bajo (inferior a 25%). En Bogot, Cali y
Barranquilla, ciudades de mayor ingreso, la proporcin del gasto de los hogares en alimentos es
inferior al promedio nacional (alrededor de 26.5%).
La proporcin del gasto de la poblacin pobre y la no pobre tiene mayores diferencias entre
ciudades. Mientras los hogares pobres en Sincelejo destinan ms de 41% a gasto en alimentos
(1.8 veces la proporcin de gasto de los hogares no pobres), en Medelln este porcentaje es 26%
(slo 1.2 puntos porcentuales superior al de los hogares no pobres).
Por grupos de ciudades, las maduras registran la menor proporcin de gasto destinado a
alimentos, seguidas de las ciudades mayores. En las ciudades adultas, grandes y jvenes y las
adolescentes, la proporcin del gasto en alimentos es cercana a 29%, y ligeramente superior a
31% en las ciudades embrionarias.
En vivienda (24,6% de gastos a nivel nacional), los porcentajes ms altos de gasto se observan en
Valledupar, Quibd, Montera y Armenia, en donde los hogares destinan entre 28 y 29.5%. En
las grandes ciudades (Bogot, Medelln y Cali) el gasto en vivienda es similar al gasto en
alimentacin (25%).
Las inequidades entre hogares pobres y no pobres son menores en vivienda que en alimentos; la
proporcin del gasto que se destina a vivienda es similar en hogares pobres y no pobres. En
vivienda, las ciudades maduras mantienen la menor proporcin de gasto (24.7%), las siguen las
ciudades grandes y jvenes (25.2%), las maduras y las adolescentes (26%). En las ciudades
mayores los hogares destinan una alta proporcin del gasto a vivienda, cercano a 27%, y las
embrionarias, en donde hay un mayor porcentaje de hogares pobres, el gasto destinado a
vivienda es cercano a 28% (Grfico).
19 Ver Manuel Ramrez: sobre servicios pblicos y gasto de los hogares

El tercer rubro ms representativo es el gasto en transporte (9%). Este rubro es particularmente
alto en ciudades grandes como Cali, Medelln y Bogot (11.2% en promedio). All, las polticas de
transporte y movilidad juegan un papel importante.
Grfico 21. Distribucin del gasto en alimentos, vivienda y transporte

Alimentos Vivienda Transporte
28 14
32
13
31 12
27
30 11
10
29 26 9
28 8
7
27 25
6
26 5
24 4
25
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
1 2 3 4 5 6
Fuente: Promedios con base en datos de Ramrez, M. (2012)

-
Es posible que las polticas pblicas logren mejorar la capacidad adquisitiva de los ingresos de
los pobres en las ciudades. Las polticas y acciones pueden mejorar la eficiencia en los sistemas
de provisin y distribucin de bienes a escala urbana, abaratando el nivel relativo de los precios
de los bienes y servicios de la canasta bsica, y en particular de los alimentos (50% del valor de
la canasta bsica de pobreza y casi 30% de la canasta bsica (Dane, IPC).
Una nueva dimensin que bien debe asumir la poltica social en la ciudad es mitigar las
condiciones de vulnerabilidad que enfrentan los hogares que transitan cerca de los niveles de
pobreza y han empezado a superar las condiciones de pobreza, pero que an no cuentan con
condiciones econmicas de sostenibilidad.
Las condiciones de pobreza econmica extrema son indignas e intolerables. Es verdad que la
proporcin de hogares con niveles de ingresos insuficientes para adquirir siquiera la canasta
bsica de alimentos se ha reducido en las ciudades en forma importante20. Dado que las
transformaciones positivas que se produzcan por el desarrollo econmico (empleo,
productividad), por el cambio demogrfico y en la educacin sern progresivas, es necesario
asegurar que las familias que viven en condicin de pobreza puedan mejorar su situacin
presente, posible mediante transferencias pblicas, y mejor si estn condicionadas a que se
invierta y se mejoren las condiciones de desarrollo.
La desigualdad de ingreso en las ciudades, al igual que en el pas, es bastante alta, lo que
incrementa los problemas de cohesin social, al tiempo que limita las posibilidades de desarrollo
econmico.
Son particularmente grandes las desigualdades (Gini superior a 0.5) en Armenia, Medelln,
Bogot, Pasto, Popayn, Manizales, Cali y Quibd. Las ciudades con menos desigualdad (inferior
a 0.47) son: Florencia, Bucaramanga, Sincelejo, Neiva y Villavicencio.
Una primera accin para mejorar la distribucin del ingreso en las ciudades es el incremento de
los ingresos de los hogares en los niveles inferiores. Para ello, es importante fortalecer los
programas de transferencias, subsidios, insercin laboral y acceso a activos (vivienda, crdito,
entre otros).
Pueden tener alto impacto los incentivos a la participacin laboral en Cartagena, Santa Marta y
Valledupar.
2.4 LAS POLTICAS SOCIALES DIFERENCIADAS
Se identifican las siguientes estrategias, las cuales deben promoverse para todos los grupos de
ciudades pero que requerirn una intensidad diferenciada de acuerdo a las caractersticas las
ciudades
Las ciudades mayores (Bogot, Medelln, Manizales, Pereira, Bucaramanga, Tunja), presentan el
bono demogrfico ms avanzado, con mayor dependencia demogrfica de mayores de 65 aos.
20
En 2011 solo 2% de las personas no logran este lmite en el conjunto de las 23 ciudades.
Cuentan con los mejores niveles de desarrollo social (pobreza monetaria y ciudadana,
condiciones de vivienda, cobertura de servicios pblicos y menos problemas de mercado de
trabajo).
Sus retos generales son: desarrollos en calidad de la educacin; desarrollos en el mercado de

trabajo; programas de cuidado, particularmente con adulto mayor; y polticas para la atraccin
de jvenes para prolongar el bono21.
Se destacan algunas particularidades por ciudades. Tunja presenta menor ndice de

envejecimiento y retos en lo institucional. Medelln enfrenta retos en educacin superior y
calidad. Bucaramanga debe mejorar la calidad del empleo
Las ciudades maduras (Cali, Armenia), presentan un bono demogrfico relativamente avanzado,
con tendencia fuerte al envejecimiento. Sus niveles de desarrollo social son relativamente altos.
Sus retos generales son: consolidar los servicios sociales, mejoramiento de la calidad de la
educacin, algunos rezagos crticos. Fortalecimiento institucional de atencin, desarrollar
programas de cuidado para adultos mayores.
En sus particularidades, Cali tiene problemas en dimensiones sustanciales de IPM (educacin), y

en pobreza econmica. Armenia enfrenta serios problemas de empleo y formalidad, y de
pobreza econmica. Es relativamente ms joven.
Las ciudades adultas (Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto), estn en pleno bono demogrfico, con
necesidad de crecimiento y ahorro. Sus niveles de desarrollo social son relativamente altos, con
fortalezas en salud, educacin y coberturas de servicios pblicos. Son ciudades bastante
conectadas con la economa rural.
Sus retos generales son: consolidar los logros sociales (educacin), promover un desarrollo del
mercado de trabajo, con mayor calidad (formalidad, productividad), lograr mejores resultados
21
Estas constelaciones son favorables para la sociedad, ya que con el rejuvenecimiento de la poblacin
se favorece la sustentabilidad del financiamiento de la proteccin social en el mediano y largo plazo, al
modificarse el equilibrio entre la poblacin inserta laboralmente y la dependiente (Sojo, 2011, pg. 9 en
CEPAL, 2013).
en pobreza ciudadana y monetaria, iniciar programas de cuidado para adulto mayor y lograr una
consolidacin institucional.
Entre las particularidades: Ibagu tiene mayores tasas de dependencia; Neiva es la ms joven
entre ellas; Popayn enfrenta retos en pobreza econmica; y Pasto tiene retos en salud y
pobreza econmica.
Las ciudades grandes y jvenes (Cartagena, Ccuta , Barranquilla y Villavicencio) presentan altas
tasas de dependencia demogrfica, especialmente de menores (el bono apenas comienza). Son
ciudades dinmicas, con importantes deficiencias sociales, al igual que en calidad educativa, alta
informalidad laboral, y niveles de pobreza entre intermedios y altos.
Sus retos generales son: superar los dficit sociales importantes y lograr su universal oferta
educativa de calidad; el fortalecimiento institucional, en particular programas anti pobreza; un
dficit importante en vivienda y servicios pblicos (excepto Barranquilla); y definir rutas
productivas y de empleo, en medio de encontrar sinergias.
Entre las particularidades, se observa heterogeneidad institucional entre las ciudades de este
grupo. Adems, Barranquilla tendr un envejecimiento ms temprano, mientras Ccuta tiene los
mayores problemas de empleo.
Las ciudades adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar y Santa Marta) han
iniciado el periodo de bono demogrfico, y todava presentan altas tasas de dependencia de
menores. Con logros en algunas metas mnimas, presentan intensos problemas de pobreza
ciudadana y econmica, y dficit de vivienda y servicios pblicos, as como problemas de
mercado de trabajo.
Sus retos generales son: acelerar el cumplimiento de logros mnimos en servicios y capacidades
sociales, universalidad; anticiparse al aprovechamiento de bono (atencin al menor, educacin y
mejoramiento del empleo).
Estas ciudades deben reforzar las polticas dirigidas a cuidado, proteccin y educacin de la
niez: el cuidado de la primera infancia, extensin de la cobertura de enseanza inicial22, calidad
y pertinencia de la educacin, reducir el embarazo adolescente y romper la secuencia negativa
de fecundidad- pobreza exclusin.
Entre las Particularidades, Valledupar tiene mejores servicios pblico y Montera presenta alta
incidencia de la indigencia
En las ciudades embrionarias (Riohacha y Quibd) no ha iniciado el bono demogrfico. Tienen

altas tasas de dependencia de menores. Su desempeo en derechos y condiciones sociales es
muy precario y no alcanzan las metas mnimas.
Sus metas generales son: alcanzar metas mnimas de universalidad del desarrollo social (salud,
educacin, vivienda, servicios pblicos), hasta llegar a promedios urbanos de hoy. Inversin
importante en primera infancia, educacin y servicios pblicos. Enfrentar en forma estructural
los altos niveles de indigencia. Desarrollo de la institucionalidad.
En sus particularidades, en Quibd el acueducto y alcantarillado es una necesidad esencial y

estructural de la ciudad. Su mercado laboral no es tan malo.
El Cuadro 5 presenta una sistematizacin de las polticas diferenciadas por ciudades para las
diferentes dimensiones.
Cuadro 5 Polticas Diferenciadas, Diferentes Dimensiones
22
Con programas como De cero a siempre, que busca actuar de manera ms integral sobre las
condiciones de vida de los nios, compensa las carencias de hogares de menores recursos y facilita el
acceso al mercado laboral de las madres.
60
Tipo de ciudad
Mayores
Jvenes y Grandes Adolescentes
Dimensin Bogot, Tunja, Adultas
Maduras Barranquilla, Sincelejo, Florencia, Embrionarias
Bucaramanga, Ibagu, Neiva, Popayn
Cali y Armenia Cartagena, Ccuta y Montera, Valledupar y Quibd y Riohacha
Medelln, Pereira y y Pasto
Villavicencio Santa Marta
Manizales
No han iniciado bono

Apenas empieza el
Envejecimiento En pleno bono Alta proporcin de demogrfico
Mayor envejecimiento bono. Alta dependencia
rpido demogrfico jvenes Alta dependencia de
de menores de 15 aos
menores de 15 aos
Cuidado de la primera infancia

Demogrfica
Proteccin a la vejez Fomento al ahorro Polticas de disminucin del embarazo adolescente
Polticas de cuidado Cualificacin de capital humano y fortalecimiento de la educacin sexual y
reproductiva
Atraccin de jvenes
Polticas de juventud
para prolongar bono
Dficit de cobertura
Adecuada cobertura Adecuada cobertura Adecuada cobertura Dficit de cobertura Dficit de cobertura
Altas tasas de
Bajas tasas de Bajas tasas de Bajas tasas de Tasas medias de Tasas medias de
mortalidad infantil y
mortalidad infantil mortalidad infantil mortalidad infantil mortalidad infantil mortalidad infantil
materna
Salud Polticas de acceso efectivo a servicios de salud
Consolidar cobertura universal

Atencin enfermedades crnicas Fortalecimiento de acciones de salud pblica, promocin y prevencin
(controles prenatales, vacunacin, saneamiento)
61
Baja cobertura de Baja cobertura Bajas coberturas
Mejor desempeo en Mejor desempeo en Alto porcentaje de
educacin media y educacin media educacin media y
coberturas y coberturas y NINI
superior Bajos rendimientos superior
rendimientos rendimientos Bajos rendimientos
Buenos rendimientos educativos Bajos rendimientos
educativos educativos educativos
Educacin educativos Alto porcentaje de NINI educativos
Fomentar la calidad
Ampliar cobertura
educacion media y Ampliar cobertura educacion media y superior
superior
Dficits significativos de
Hacinamiento acueducto y
Condiciones Condiciones Condiciones
Precariedad de la alcantarillado
habitacionales habitacionales habitacionales Hacinamiento
vivienda Hacinamiento
adecuadas adecuadas adecuadas
Dficits significativos Precariedad de la
Vivienda y vivienda
Servicios pblicos
Avanzar en la provisin
de servicios pblicos
Sostenibilidad Ampliar proyectos de vivienda nueva y de
bsicos
Fortalecer planificacion de las reas metropolitanas mejoramiento de vivienda
Disminuir el dficit
habitacional
Pobreza
Pobreza Pobreza Pobreza
Pobreza multidimensional por
Pobreza multidimensional multidimensional multidimensional por
multidimensional encima del promedio
multidimensional baja intermedio intermedia encima del promedio
Pobreza intermedia nacional
Rezagos crticos Dficit sociales nacional
multidimensional Logros precarios
Sostenibilidad Consolidar servicios sociales
Nuevas dimensiones Atencin integral para acceso a servicios sociales
del bienestar Reducir las brechas que persisten en algunos componentes de bienestar focalizados a la poblacin pobre
62
Pobreza por debajo Pobreza por encima Pobreza e indigencia
Pobreza por debajo del Pobreza por encima del Pobreza por encima del
del promedio del promedio por encima del
promedio nacional promedio nacional promedio nacional
nacional nacional promedio nacional
Pobreza monetaria
Construir rutas productivas y de empleo
Programas condicionados y focalizados a la
poblacin pobre
Informalidad Informalidad
Bajas ocupacin Informalidad Altas desocupacin
Informalidad Informalidad Informalidad
Altas desocupacin Bajo empleo asalariado femenina
Laboral total y de jvenes Bajo empleo asalariado
Formalizacin
Debilidades en el
Intermediacin Formalizacin
mercado de trabajo
Clusters
Bajo ndice de
desempeo
Desempeo institucional
institucional
Desempeo intermedio
Desempeo integral Desempeo integral Desempeo integral Bajo ndice de
institucional Alta dependencia de
alto alto alto desempeo fiscal
intermedio recursos de
Alta dependencia de
transferencias
Institucionalidad recursos de
transferencias
Diversidad
institucional
Consolidacin Consolidacin
Nuevas capacidades Fortalecimiento de Programas de desarrollo institucional local
institucional social institucional
capacidades
institucionales
63
2.5 CAPACIDADES INSTITUCIONALES GENERALES
Las polticas e iniciativas sectoriales son fundamentales en el logro de resultados determinados y

relativamente precisos; pero su planificacin, desarrollo y consecuencias se encuentran
relacionados con capacidades y dinmicas de otras actividades. Aunque esas relaciones son de
amplia gama, es posible identificar aqullas ms relacionadas, comprometidas y sinrgicas. Unas
pueden ser incluso desencadenadoras de otras, marcar trayectorias, atraer y transmitir
innovaciones.
Ante la multidimensionalidad del desarrollo, la visin y el alcance de las polticas pblicas deben
tener los atributos de ser intersectoriales e intergubernamentales. Un segundo atributo es la
sostenibilidad de las acciones (capacidad pblica, financiacin, continuidad).
En este sentido, y ante las competencias locales en aspectos esenciales de los logros sociales en
las ciudades, es definitivo emprender programas para fortalecer las estructuras sectoriales
locales (secretaras, agencias, otras), en forma diferenciada, a partir de diagnsticos finos. Estos
deben favorecer desarrollos diferenciados y autnomos. Estos programas deben estar asociados
con el montaje de instrumentos giles y flexibles (por ciudad, en el tiempo).
La orientacin de algunos de los programas debe ser con fin de complementar a la

descentralizacin (recursos y competencias), para mejorar logros y equidad en temas como
calidad e infraestructura.
Todas las ciudades estn en la capacidad y necesidad de fortalecer los distintos mecanismos de
coordinacin institucional y programtica para los programas sociales, para privilegiar atencin
y logros ms integrales, que aumenten los impactos y oportunidad de las atenciones. Esto
demanda esfuerzos especiales en las ciudades en informacin de base y sobre actuaciones,
beneficiarios, etc, entre entidades de distintos sectores y entre las agencias nacionales y locales.
Incluso es deseable progresar en descentralizar muchas de las acciones de las agencias de
gobierno nacional (ICBF, SENA).
La disminucin de las brechas sociales en las diferentes regiones del pas y el aprovechamiento
de las condiciones actuales de la estructura de la poblacin para incrementar el desarrollo
64
implican poner en prctica un conjunto de polticas desde el nivel nacional en coordinacin con
las autoridades locales responsables de su gestin.
Este conjunto de polticas requiere la articulacin de las acciones del Estado, los hogares y las
comunidades para enfrentar problemas que exigen innovaciones radicales en las polticas
pblicas, mejores articulaciones de diferentes instancias nacionales, regionales o locales, y de
agentes pblicos, privados, familiares y comunitarios, para responder a la etapa de transicin
demogrfica en que se encuentran las ciudades, considerando las enormes diferencias entre
unas y otras.
Todos los nuevos programas y el fortalecimiento de los actuales requieren de mayor

financiacin que la Nacin podr asegurar y promover va las transferencias, la cofinanciacin y
el crdito.
65
3 POLTICAS SOCIALES DIFERENCIADAS E INTEGRALES23
El documento Polticas sociales diferenciadas para las ciudades de Colombia, plantea desafos
importantes en la formulacin de polticas sociales y laborales diferenciadas por grupos de
ciudades.
Es enorme la importancia de hacer este ejercicio de formulacin de poltica diferenciada, para lo

cual es necesario abordar algunos de los problemas que estn en la base de las enormes
desigualdades poblacionales y territoriales.
Actualmente son varias las iniciativas orientadas a un mejor conocimiento de las ciudades, sus
limitaciones y potencialidades, de tal forma que se logren mejores decisiones de poltica y se
oriente adecuadamente la inversin, ya sea privada o pblica. El Indice de Prosperidad Urbana -
IPU24 busca incorporar lo espacial a los mbitos socioeconmicos. Para ello considera cinco
dimensiones: productividad, infraestructura, calidad de vida, equidad, y medio ambiente
sostenible. El ejercicio tambin se hace para las 23 ciudades principales del pas, en razn a que
solo ellas tienen la informacin necesaria. Esto de hecho comprueba las dificultades que an
afronta Colombia en materia de informacin y cmo sta tambin se convierte en un factor de
exclusin.
Un primer aspecto es que, de las 23 ciudades, solamente seis son grandes, con ms de 900 mil
habitantes, diez son ciudades intermedias que tienen entre 300 mil y 900 mil habitantes, y las 7
restantes son pequeas con menos de 300 mil habitantes. Esto es importante en tanto el
estudio muestra que, de las 5 dimensiones, solo la productividad tiene relacin directa con el
tamao de la ciudad y, sin embargo, son las medianas y pequeas donde an los niveles de
pobreza son mayores y las oportunidades de empleo son ms reducidas. La mayor
productividad incide en otras dimensiones, y de ah que las ciudades grandes tengan el IPU ms
alto. Esto plantea un serio desafo, pues se reitera la conveniencia de trazar polticas que logren
aumentar la productividad, generar oportunidades de empleo e ingreso, y reducir pobreza, as el
tamao de la ciudad, como es el caso de las medianas y pequeas, sea una restriccin para el
logro de esos objetivos.
Bogot, Medelln, Bucaramanga, Tunja y Villavicencio son las ciudades con mayor productividad.
De hecho las economas de aglomeracin generan ms prosperidad. Sin embargo, tambin se
23
Seccin preparada por Consuelo Corredor Martnez
24
Este estudio fue presentado el 31 de octubre de 2014 por ONU-Habitat. Se trata de una medicin
multidimensional de la situacin de las ciudades para identificar oportunidades y potenciales reas de
intervencin. Ms de 300 ciudades lo han calculado, teniendo en consideracin cinco mbitos:
productividad, infraestructura, calidad de vida, equidad e inclusin social y sostenibilidad ambiental.
66
presentan enormes diferencias entre las reas consolidadas y las reas informales al interior de
todas las ciudades.
Para lograr aumentar los niveles de productividad, se requieren: una mayor articulacin
regional, mayor conectividad, planeacin urbana que propicie economas de aglomeracin
(densidades residenciales y concentracin de infraestructura) y diversificacin en los usos del
suelo (ONU Habitat, 2014).
Este estudio concluye que Colombia es un pas moderadamente slido, lo que significa que las
5 dimensiones no se desarrollan armnicamente; que las instituciones y marcos regulatorios
estn en proceso de construccin pues tienen importantes rezagos histricos, pero hay
creatividad; que la planeacin de las economas locales se debe vigorizar, que las externalidades
positivas de alguna manera compensan las negativas y que es imperativo cerrar las brechas
urbano-rurales.
El estudio concluye identificando un trpode de la prosperidad que se constituye en retos para

el pas: a) diseo y planeacin urbana, b) dinamizar las economas locales, y c) fortalecer las
instituciones y los marcos regulatorios (leyes y normas)
Este estudio aporta un conocimiento detallado sobre la dinmica de las ciudades, en particular
en materia de calidad de vida y equidad, pues comprometen la salud, la educacin, la vivienda,
el espacio pblico y la seguridad. Igualmente importante es su relacin con la dimensin de
productividad, pues la generacin de oportunidades de ingreso y de empleo son sustanciales
para la calidad de vida, y por supuesto, para reducir la pobreza econmica y lograr una inclusin
productiva, lo que implica condiciones dignas de trabajo.
Los mejores resultados en calidad de vida y equidad se presentan en Bucaramanga, Bogot y

Tunja, ciudades que tambin tienen los mejores resultados en productividad. Las ciudades
pequeas tienen buenos niveles de calidad de vida, pero se destacan como sus principales retos
la equidad econmica, la inclusin social y la equidad de gnero.
Una variable de gran inters es la vivienda, pues sus condiciones afectan la productividad, el
ndice de infraestructura, del medio ambiente, la equidad y la calidad de vida. Ms
exactamente, la importante existencia de tugurios, pues el 14% de las personas que viven en las
23 ciudades, viven en tugurios: 50% de ellas en las ciudades pequeas y el 20% en las medianas
y en las grandes el 30%.
Los dficit institucionales
Como bien lo seala el trpode de la prosperidad, uno de los retos del pas es fortalecer su
institucionalidad, lo cual se confirma con los resultados recientes del Indice Global de
67
Competitividad del Foro Econmico Mundial25, segn el cual entre 2010 y 2014 Colombia
desmejor su posicin, pues pas del puesto 68 entre 139 pases al puesto 66 entre 144 pases.
Entre los factores ms explicativos de esta situacin est el ambiente institucional por cuanto
ste incide en la competitividad y la dinmica del crecimiento, e incluye aspectos como:
confianza en las instituciones pblicas, independencia judicial, transparencia en las polticas
pblicas, entre otros.
En el componente institucional Colombia presenta los resultados ms bajos, y baja 8 puestos al

pasar del 103 en 2010 al puesto 111 en 2014. La preocupacin por esta situacin llev al
Consejo Privado de Competitividad, a incluir por primera vez en la Agenda de Competitividad,
un captulo dedicado a la Eficiencia del Estado, el cual se refiere a tres aspectos principales: i.
Coordinacin para la ejecucin de las polticas de competitividad; ii. Cualificar el capital humano
del sector pblico; iii. Mayor interaccin entre el empresariado y el sector pblico.
Por lo anterior, bien podra afirmarse que los problemas ms relevantes que se presentan en
algunos grupos de ciudades estn asociados a los dficit que presentan en sus capacidades
institucionales, polticas y de gestin, a pesar de que muchas veces se invoca como factor ms
explicativo la estrechez de recursos financieros.
Las distintas propuestas de polticas que se plantearn parten de la consideracin de que ellas
solo podrn ser robustas y efectivas si se superan los dficit enunciados. La apuesta es lograr
unas polticas integrales que superen la mera intersectorialidad, interinstitucionalidad y
transversalidad, tantas veces invocada, pero con enormes dificultades para su implementacin.
No menos importante es lograr una mayor fortaleza tcnica y administrativa que permita una
mejor formulacin de polticas, planes y programas, y que su ejecucin sea eficaz, eficiente y
transparente.
Las diferentes categoras municipales deberan ser un elemento de diferenciacin en el

tratamiento de los municipios y sus reas de influencia por parte de la Nacin. El margen de
maniobra es muy diferente, y el Gobierno Nacional debe hacerse cargo de superar las barreras
ms explicativas de la situacin de pobreza y de exclusin de los municipios menores, si se
quieren cerrar brechas de equidad. Las corresponsabilidades exigidas no pueden ser las mismas.
Hay que apoyar con provisin directa de servicios y de infraestructura social a los municipios
ms rezagados y a sus reas de influencia. Lo anterior en razn a que no es muy acertado tratar
en forma igual y esperar cofinanciacin, para las iniciativas nacionales, por parte de estos
municipios, que son justamente los que necesitan ms oportunidades para lograr su desarrollo
local. Se impone el criterio de tratar en forma desigual a los desiguales (A. Sen), si se quiere
avanzar en equidad.
25 Consejo Privado de Competitividad (2014): Informe Nacional de Competitividad 2014-2015.

68
Para efectos del desarrollo de este texto, conviene diferenciar cuatro partes:
Partir del reconocimiento de dos tipos de limitaciones, que en general se presentan en

todo el pas y que cobran especial relevancia para los propsitos aqu buscados: las
debilidades institucionales en los niveles nacional y territorial; y la perspectiva parcial en
la formulacin de la poltica social y su divorcio con la poltica econmica, en particular
con la poltica laboral, pues justamente la dinmica y caractersticas del mercado de
trabajo es uno de los criterios de diferenciacin entre los grupos de ciudades.
Formular dos atributos que deben tener las polticas para que sean ms pertinentes,
sostenibles y eficaces: diferenciadas poblacional y territorialmente, e integrales.
Proponer lineamientos de poltica en materia territorial, poblacional y en reas que son
explicativas de las principales barreras a la reduccin de la pobreza multidimensional:
educacin, mercado laboral y vivienda, mbitos que pueden abordarse tambin de
forma integral en una poltica de inclusin productiva.
Propuestas de polticas especficas segn grupos de ciudades
3.1 LAS DEBILIDADES INSTITUCIONALES EN Y ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DE

26
GOBIERNO
En los diferentes anlisis que se realizan sobre las barreras que tiene el pas en materia de
desarrollo, de polticas econmicas y sociales, siempre se identifica la debilidad institucional
como una de ellas. El Indice de Prosperidad Urbana para las 23 principales ciudades
colombianas (UN Habitat) seala cmo los retos de cara a la paz y la reconciliacin hacen an
ms relevantes los roles de las autoridades nacionales y territoriales para atender las causas
estructurales de la inequidad y la exclusin, y para cerrar las brechas urbano rurales que han
marcado la historia del pas. Estos retos no podrn abordarse si no se identifican las principales
debilidades institucionales y se avanza hacia formas de relacionamiento ms autnomas y
concertadas desde la nacin con los territorios, as como de los diferentes actores al interior de
stos. Igualmente importantes son las relaciones entre ciudades, y entre las ciudades y sus reas
metropolitanas o reas de influencia.
Principales debilidades institucionales en el nivel nacional:
o Ausencia de integralidad en las polticas. Cada entidad responde solo en su perspectiva

misional
26
Ver Corredor C (2013): Propuesta de Poltica para la generacin de empleo e ingresos para PPED y lineamientos
en materia de gestin, rutas de intervencin y ajuste programas. USAID-DPS, en el marco de la Misin para las
Polticas de Generacin de empleo e ingresos para PPEV. Bogot
69
o Poca coordinacin interinstitucional con los territorios
o Incipiente descentralizacin, en tanto en el mejor de los casos se ha dado una
desconcentracin de funciones, que muchas veces no va acompaada de los adecuados
procesos de capacitacin, asistencia tcnica, ni de los recursos suficientes para su
ejecucin
o Falta de claridad en la distribucin de competencias y duplicidad de funciones
o El poco conocimiento de las dinmicas y apuestas regionales
o Tratamiento igual a regiones desiguales
o La formulacin de polticas desde el centro, y la prevalencia de los programas ms que de
polticas
o La oferta programtica es ms de carcter institucional y no responde a las demandas
regionales
o La falta de continuidad de polticas y programas ante los cambios de gobierno
o En algunos casos, la alta movilidad de los funcionarios de alto rango en la administracin
pblica, lo cual dificulta la continuidad y avance de los procesos
o Debilidad, en la mayor parte de los casos, en los sistemas de informacin, monitoreo y
seguimiento, que orienten las decisiones de poltica y de inversin y que permitan hacer
ajustes pertinentes y oportunos.
70
Principales debilidades institucionales en el nivel territorial
o Administraciones pblicas con serias limitaciones de recursos humanos y financieros

o Baja capacidad tcnica y deficiencia en los instrumentos para la adecuada intervencin
o Desarticulacin entre los mbitos urbano y rural
o En algunos casos, gran debilidad y desarticulacin del tejido empresarial
o Debilidad en las alianzas pblico-privadas
o Debilidad en los sistemas de informacin, monitoreo y seguimiento
71
o La falta de continuidad de las polticas y programas ante los cambios de gobierno, en
tanto ellos se asocian con los intereses polticos del mandatario de turno, sin valorar su
conveniencia para la ciudad
o Los frecuentes relevos de funcionarios de la administracin pblica con lo cual se
retrasan los procesos; su importancia y compromiso vara en forma considerable
o La intervencin de la Nacin en los territorios a travs de operadores de programas que
muchas veces son ajenos al territorio, desconocen el entorno y no contribuyen a crear
capacidades locales
o Limitado margen de accin por la inflexibilidad de las polticas y de los programas
diseados desde el centro
A continuacin se proponen algunos lineamientos tiles para identificar las estrategias que
coadyuven a superar las limitaciones en lo institucional:
Las polticas deben tener fundamento en las caractersticas socioeconmicas

poblacionales y territoriales, ojal en una perspectiva de desarrollo regional, pues las
72
ciudades no son entes aislados y autrquicos; muchas de sus potencialidades pueden
tener un mejor desarrollo en articulacin con sus reas circundantes y aportar al cierre
de las brechas urbano rurales. Incluso, la articulacin conviene con otras ciudades
prximas para adelantar proyectos de inters y de beneficio comn (infraestructura
social, infraestructura fsica, conectividad, etc).
Conviene hacer una lectura estratgica del territorio, con participacin de actores
pblicos, privados y lderes ciudadanos, para identificar potencialidades y retos y
plantear hiptesis de accin que deben ser concertadas y ejecutadas en forma
compartida.
Otorgar una mayor autonoma local y propiciar un mayor empoderamiento; mejorar la
gestin para cerrar las brechas entre formulacin y ejecucin; y contar con adecuados
sistemas de seguimiento que permitan hacer los ajustes de manera tcnica y oportuna.
Contar con asistencia tcnica pertinente y de calidad para crear capacidades locales y
promover la innovacin social, con lo cual se trasciende la mera desconcentracin de
funciones.
Fortalecer las instancias e instrumentos de la planeacin territorial que permitan la
construccin de escenarios de corto, mediano y largo plazo
Propiciar la participacin y apropiacin de las polticas en los territorios y exigir la
rendicin de cuentas por parte de todas las instancias en las que la ciudadana ha
delegado su confianza y representacin
Mayor articulacin y sinergias entre los niveles nacional, regional y local, en especial a
travs de instancias que sean estratgicas para el territorio, que permitan una
intervencin ms integral, que no reproduzcan la duplicidad de funciones, no desgasten
a los actores locales, y que estos tengan poder de decisin en beneficio del territorio
Fortalecimiento de las administraciones regionales y locales en recurso humano,
organizacional, en capacidad tcnica, de gestin y financiera, para la implementacin y
desarrollo de las polticas, planes y programas
Promover y articular las alianzas pblico-privadas y de la cooperacin internacional
(administraciones pblicas, gremios, cmaras de comercio, cajas de compensacin,
ONG, IES e IETDH, agencias)
Identificacin de las iniciativas locales y regionales, y bsqueda de sinergias tcnicas y
financieras
Instancias colectivas para la identificacin de programas robustos e integrales que
tengan mayor impacto
Planes de accin que concreten las responsabilidades programticas, permitan el
seguimiento y faciliten la transparencia en la rendicin de cuentas
Gestionar la inclusin consistente de los programas y proyectos en los planes de
desarrollo, en los planes regionales de competitividad, en los planes locales de empleo,
y en general en las apuestas concertadas y colectivas de ciudad, ojal con perspectiva
regional
73
Agenda: Cmo contribuir a conformar regin? Cmo cerrar las brechas urbano rurales y
entre municipios? Cmo fortalecer la institucionalidad? Cmo crear autonoma local? Cmo
construir capacidades locales? Cmo lograr que el diseo de programas en el nivel territorial,
atendiendo las orientaciones de poltica nacional, cuando sea el caso, y respondiendo a las
dinmicas e iniciativas concertadas en lo regional?
3.2 LA PERSPECTIVA PARCIAL EN LA FORMULACIN DE LAS POLTICAS SOCIALES Y SU

DIVORCIO CON LAS POLTICAS ECONMICAS, EN PARTICULAR, CON LAS POLTICAS
LABORALES
Una segunda limitacin que existe en el pas, es que en la formulacin de las polticas no se
tiene una lectura estratgica, y se adoptan acciones parciales y desarticuladas entre los
diferentes componentes.
Esto deriva en gran medida de la conformacin sectorial del sector pblico, en el cual cada una
de las entidades tiene una misin asignada y una partida presupuestal para responder por sus
compromisos, a pesar de que muchos de ellos comprometan en forma importante a otras
entidades.
Igualmente inconveniente es la concepcin independiente de las polticas, pues no tienen en

consideracin los efectos mutuos entre ellas. As por ejemplo, las polticas sociales muchas
veces no tienen en cuenta sus implicaciones econmicas y, a su vez, las polticas econmicas no
consultan los efectos sociales que se derivarn de su aplicacin y que afectan de manera
desigual a poblaciones y territorios. Es el caso, por ejemplo, de las polticas de competitividad y
productividad, que solo estn referidas a las empresas y unidades de negocio formales, y muy
pocas veces se relacionan con los niveles de pobreza y de exclusin, que contribuyen a que los
mercados laborales sean informales y fragmentados.
Las polticas laborales estn divorciadas de las polticas educativas. No se trabaja de manera
conjunta para lograr la articulacin entre la educacin vocacional media y las oportunidades en
niveles tcnico y tecnolgico, de acuerdo con los requerimientos locales del mercado de trabajo
y pocas veces se tiene como apuesta comn reducir la presin sobre el mercado laboral a partir
de polticas de retencin escolar, mejorando la pertinencia de la formacin que se imparte. La
formacin tcnica FTDH sigue bajo la tutela del Ministerio de Educacin, sin una articulacin con
el Ministerio de Trabajo, y lo propio ocurre con las IETDH. Por su parte, el SENA, de forma
independiente y autnoma define la oferta programtica y los requisitos de acceso a sus
servicios, con poca consulta de las demandas concretas de formacin identificadas por el
Ministerio de Trabajo o desde las direcciones territoriales.
74
En relacin con las polticas sociales, en particular las dirigidas a poblacin en pobreza extrema
y vctima PPEV-, ha sido importante la creacin del sector de inclusin social y la
reconciliacin (Decreto Ley 4155 de 2011), en cabeza del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social DPS-, con el ICBF como entidad adscrita, y cuatro Unidades Administrativas
Especiales. Sin embargo cada una de las entidades adelanta sus compromisos y no hay un
trabajo concertado en lo poblacional y territorial, a pesar de que su propsito es liderar las
polticas de Estado conducentes a superar la pobreza, mejorar la equidad, atender a los nios y
nias desde su gestacin hasta la adolescencia, y reparar a las vctimas del conflicto armado,
entre otros.
Esta desarticulacin se da tambin con el Ministerio de Trabajo, a pesar de que un componente

esencial en el sector de inclusin social es liderar las oportunidades de empleo y generacin de
ingresos, a travs de una poltica para PPEV. Una de las consecuencias graves de esta
desarticulacin, es que las oportunidades de generacin de empleo y de ingresos siguen
teniendo un carcter muy micro, de poco alcance y escalabilidad, en tanto el DPS y las Unidades
adscritas no tienen el msculo necesario para incidir de manera efectiva en las polticas
laborales, ni incidir en el contenido, la pertinencia y la calidad de las instituciones y programas
de formacin para el trabajo.
Diferentes factores estn en la base de esta situacin; cabe destacar:
La formulacin de la poltica sigue la lgica sectorial: salud, educacin, trabajo, cultura,

etc
Las entidades del nivel nacional reproducen en los territorios su propia estructura,
logrando avanzar en desconcentracin de funciones pero sin autonoma que les permita
responder a las demandas concretas de los territorios
Las polticas son formuladas desde el nivel central, y en muchos casos estandarizadas,
desconociendo las particularidades y demandas poblacionales y territoriales
La relacin vertical y jerrquica de la Nacin con los territorios deja a estos poco margen
de maniobra para responder a las demandas territoriales locales, donde las relaciones
entre los diferentes mbitos cobran especial relevancia
Los afanes de la contratacin y ejecucin de recursos relegan la pertinencia y calidad de
las intervenciones sociales
La normatividad pblica contractual es muy restrictiva, lo cual impone barreras a la
ejecucin adecuada de las autoridades locales y limita las oportunidades de inclusin
productiva de actores locales a travs de la inversin pblica
75
3.3 DOS ATRIBUTOS COMO MARCO DE LAS POLTICAS
Las propuestas de lineamientos para la formulacin y ejecucin de polticas diferenciadas,

requieren de dos apuestas como marco de poltica: la conveniencia de la doble perspectiva
poblacional y territorial, y el carcter integral de las polticas
La conveniencia de polticas diferenciadas poblacional y territorialmente
El reconocimiento de Colombia, desde la Constitucin de 1991, como un estado social de

derecho, y su carcter pluritnico y multicultural, ha propiciado una intencionalidad importante
en el diseo de las polticas sociales y laborales, con el fin de reconocer las diferencias
poblacionales, ya sea por ciclo vital, por gnero, por etnia, por situacin de pobreza y
desplazamiento, o por condicin de discapacidad. Sin embargo en muchos casos son solo
enunciativas, pues en realidad no es amplio el conocimiento y la experiencia de estas prcticas
en otras latitudes, en especial en pases de similar desarrollo.
Algo similar ocurre con la diferenciacin territorial, si bien en este caso hay ms avances, en
tanto la evidencia de la heterogeneidad regional en el pas es contundente; sin embargo an se
persiste en formulaciones de poltica centralizadas y en un tratamiento homogneo a tan
diversas realidades.
Conviene tomar conciencia de que las estructuras poblacionales y las dinmicas

socioeconmicas en los territorios son diferentes, que no todas las polticas sirven para todas las
poblaciones y territorios, que la implementacin de las polticas no sigue los mismos procesos ni
obtiene los mismos resultados en todas partes, y que no se pueden ignorar los intereses,
potencialidades y limitaciones de los diferentes grupos poblacionales y de los territorios.
Las posibilidades de acertar en el diseo y ejecucin de las polticas es mayor si se adopta la

perspectiva poblacional, en tanto las personas son sujetos de derechos, y la perspectiva
territorial, entendiendo el territorio como un espacio de construccin de identidad, de sentido
de pertenencia y de tejido social.
Esta doble mirada requiere cambios institucionales y en la forma de relacionamiento de las

unidades territoriales, y de ellas y las distintas entidades estatales; de suerte que se responda a
sus demandas y se evite que prevalezca la oferta disponible por parte de las autoridades
pblicas. Ello propicia una mejor gestin, ms integral, eficaz y eficiente.
La mirada territorial permite tomar en consideracin las particularidades del contexto local en
los mbitos regional y nacional, para as superar las limitaciones y aprovechar sus
potencialidades. Las dinmicas econmicas y sociales estn claramente articuladas, pues los
buenos resultados en uno y otro mbito se impactan mutuamente
76
Adoptar la perspectiva territorial en la formulacin e implementacin de las polticas tiene un
enorme el valor agregado27:
La promocin del desarrollo humano. Se promueve el desarrollo humano al reconocer a sus

habitantes como sujetos sociales y actores de su territorio, capaces de construir lecturas
compartidas y objetivos comunes.
El reconocimiento de las capacidades y potencialidades. Permite la identificacin de sus
recursos humanos, organizacionales y naturales, y de equipamientos, as como dimensionar
prospectivamente sus relaciones con otras unidades territoriales del nivel local, regional,
nacional o internacional.
El impulso progresivo a los procesos de desconcentracin y de descentralizacin de la
gestin pblica. Las especificidades territoriales ponen de presente la necesidad de
construir relaciones ms autnomas, horizontales y complementarias con las instancias del
gobierno central en beneficio local y regional, en busca de fortalecer la gobernabilidad y
mejorar la pertinencia, eficacia y eficiencia de las polticas e intervenciones pblicas, a un
mayor empoderamiento de las comunidades, y a una consolidacin de la democracia local.
En suma, La doble mirada poblacional y territorial, lleva a tener en consideracin la bsqueda

de una doble capitalizacin, mediante las polticas y estrategias de desarrollo: la capitalizacin
humana y fsica. En la primera se alude a la capitalizacin individual, siendo prioritarias la salud,
la educacin y la nutricional; y la colectiva, que alude al capital social manifiesto en la
participacin, en las asociaciones y en el desarrollo institucional. Por su parte, la capitalizacin
fsica hace referencia a los bienes colectivos que coadyuvan a hacer efectivos los derechos, a la
infraestructura y el desarrollo urbano y a la propiedad de activos. Esta doble perspectiva, si bien
es compleja, constituye un verdadero reto pues se trata de polticas e intervenciones que
resulten pertinentes para escenarios caracterizados por una gran fragmentacin social y
econmica, culturalmente diversos y con profundas desigualdades socioespaciales (Corredor
2010 op.cit p.103).
El reto de la Integralidad en las polticas
La integralidad de las polticas es pertinente cuando pretenden trazar lineamientos para superar
problemas de carcter multidimensional y multicausal, como son las polticas sociales y las
polticas laborales. Esta integralidad se vuelve imperativa en consonancia con la conveniencia de
adoptar la doble perspectiva poblacional y territorial en su formulacin y ejecucin, pues los
27
Ver Corredor C (2010): La Poltica Social en clave de Derechos. Ed. Universidad Nacional de Colombia.
Bogot; Corredor C (2013), op.cit
77
sujetos y los lugares que habitan son escenarios de enorme complejidad, donde confluyen
mltiples factores y se expresan los ms diversos intereses.
La integralidad trasciende la mera coordinacin y articulacin entre instituciones, sectores,

acciones, etc, pues alude a una lectura integral del problema correspondiente, desagregando
sus factores explicativos, estableciendo sus relaciones y causalidades, e identificando las
intervenciones con mayor poder de remover las barreras que limitan su superacin.
La cualificacin conceptual en materia de polticas sociales y los resultados derivados de buenas

prcticas han coadyuvado a una mejor formulacin de polticas y a identificar estrategias que
permiten intervenciones simultneas en los diversos mbitos poblacionales y territoriales,
partiendo de un riguroso diagnstico -cualitativo y cuantitativo- que d cuenta de sus
manifestaciones diversas y de sus posibles causas. A partir del diagnstico, la planeacin es de la
mayor importancia para disear escenarios de intervencin en el corto, mediano y largo plazo,
involucrando los aspectos econmicos, polticos, sociales y culturales, que sean propios de los
contextos locales y regionales en los que se va a intervenir de manera integrada, y asignando
responsabilidades concretas a cada una de las entidades partcipes en la intervencin.
La intervencin integral requiere de arreglos institucionales que superen el fraccionamiento, las

decisiones unilaterales, las apuestas sectoriales, la duplicidad de esfuerzos, las lgicas
corporativas, las instancias de coordinacin meramente formales, y avancen hacia instancias de
decisin colectiva, de gestin de intervenciones integrales y como medio de resolucin de
intereses divergentes que afectan los resultados de la intervencin.
En este propsito, la conformacin de redes son una forma interesante y efectiva de gestin y
de intervencin para apuntarle a objetivos comunes. La lectura compartida de una realidad
determinada conduce a identificar prioridades y jerarquas que deben ser abordadas desde una
poltica integral, que exprese una comunidad de intereses, que sea un referente para movilizar
actores y lograr el compromiso en torno a una agenda comn, a unos planes y programas de
accin conjunta, y a una asignacin ms eficiente y de mayor impacto en resultados.
No menos importante es apostar a construir indicadores que den cuenta, en lo posible, de esa
integralidad, considerando los procesos, los productos y los resultados que permitan las tareas
de monitoreo, evaluacin y seguimiento peridicos, de forma que se puedan hacer las
concertaciones necesarias y los ajustes pertinentes.
3.4 SUGERENCIAS DE POLTICA EN LOS MBITOS TERRITORIAL, POBLACIONAL Y EN

VARIABLES CRTICAS DEL IPM
En el mbito territorial
78
Como se argument, la poltica social requiere de una perspectiva territorial, dada la
heterogeneidad que implica modalidades diferentes de intervencin, lo cual conduce a delimitar
un espacio y localizar el mbito de las acciones que se definan como ms pertinentes. No es lo
mismo si se trata de escenarios urbanos o rurales, si se trata de concentraciones de poblacin
con caractersticas similares, o de poblaciones que a pesar de compartir un mismo espacio fsico
tienen caractersticas socioeconmicas muy diferenciadas, como en ciudades que an presentan
alta incidencia de pobreza y alta recepcin de poblacin desplazada y vctima.
Para formular polticas integrales con perspectiva territorial, vale la pena tener en consideracin
algunos aspectos: la disponibilidad de recursos naturales, humanos, econmicos, sociales,
culturales, tcnicos y financieros; el grado de homogeneidad o heterogeneidad (situaciones
dispares de produccin y distribucin de recursos y equipamientos entre diferentes colectivos,
etnias o comunidades, o en el nivel de capacitacin y organizacin); la coincidencia o no del
territorio con las divisiones poltico- administrativas (que puede conducir a una mayor
legitimacin de actores, pero tambin a un mayor peso de las instancias y polticas verticales); la
identidad, uso y apropiacin del territorio (habitantes de vieja data o recin llegados, existencia
de elementos simblicos de identidad colectiva, vnculos permanentes con otros territorios)28.
Las propuestas especficas son:
o Polticas integrales territoriales, pues la diferenciacin es dbil y muchas veces enunciativa.

Enfrentar las problemticas en una perspectiva que integre los mbitos individual, familiar
y comunitario. Polticas integrales, intersectoriales e interinstitucionales que trasciendan la
coordinacin y articulacin. Eso significa hacer una lectura estratgica conjunta del
territorio, identificar limitaciones y potenciales.
o Invertir la perspectiva de relacionamiento entre la Nacin y los territorios: qu requieren
stos en materia programtica, de asistencia tcnica, de recursos
o Fortalecimiento institucional. Creacin de capacidades locales. Asistencia tcnica, de
gestin y financiera, diferenciada de acuerdo con los requerimientos locales, en la
perspectiva ciudad regin, en escenarios de corto, mediano y largo plazo. En especial en las
ciudades adolescentes y las embrionarios hay que apoyar la formulacin, diseo y
ejecucin de planes y programas, as como capacitar a los funcionarios pblicos locales
para que logren una adecuada identificacin de las reas prioritarias de intervencin, para
una asignacin y ejecucin eficaz y eficiente de recursos
o Hay que evitar la duplicidad de funciones de las entidades locales y muchas veces
nacionales , as como evitar las apuestas misionales individuales
o Hacer ms eficiente la cooperacin internacional para una intervencin integral en los
territorios, mediante una agenda concertada con los gobiernos locales
28
Ramrez, Clara (2005): Elementos para el diseo de una Poltica Social Integral. En Departamento
Administrativo de Bienestar Social DABS-. Plan Estratgico 2004-2008 Bogot. Ediciones Atropos
79
o La formulacin de polticas debe tener en consideracin los mbitos poltico, econmico,
cultural e institucional
o El diseo de polticas y estrategias debe contemplar una planeacin de corto, mediano y
largo plazo, que permita continuidad en la gestin y en las asignaciones presupuestales
o Fomentar un mercado local de proveedores de servicios con perspectiva integral y arraigo
territorial. Se trata de contar con socios estratgicos para el desarrollo local y regional, y no
meramente operadores. Se trata de mejorar la calidad y dejar instaladas capacidades, ojal
regionales
o Mejorar los sistemas de informacin, es especial a travs de los observatorio regional del
mercado de trabajo ORMET para conocer mejor las dinmicas socioeconmicas y laborales
locales
o Fomentar las alianzas pblico-privadas, en especial en materia de ampliacin de
oportunidades de generacin de empleo e ingreso
En el mbito poblacional
o Pobreza. El comportamiento del IPM muestra que las variables con mayor peso explicativo
son: trabajo informal, asociado a la baja formacin, lo que se comprueba y asocia con el
bajo logro educativo, el analfabetismo, la alta dependencia econmica y las bajas
condiciones de la vivienda. Estos deben ser los mayores nfasis de las ciudades que tienen
una incidencia de la pobreza mayor al promedio nacional.
o Levantar mapas de servicios sociales, pblicos y privados, con el fin de dar a conocer la
oferta de servicios y facilitar el acceso a ellos. Estos mapas deben contener, por lo menos:
el tipo de servicio, a quien est dirigido, las acciones que comprende, cmo se puede
acceder al servicio (donde, requisitos). La ruta de acceso es fundamental, por lo que se
requiere una capacitacin a los responsables dar la informacin, las orientaciones y
canalizar o referenciar las demandas. Esto es urgente en las ciudades con niveles de
pobreza mayores al promedio y con una institucionalidad no muy robusta.
o Polticas integrales para la primera infancia en todas las ciudades, con mayor nfasis en las
que hasta ahora comienzan el bono demogrfico o no ha iniciado y presentan una alta
dependencia de menores de 15 aos
o A la poblacin joven la convocan especialmente las oportunidades en materia de

comunicacin, cultura, educacin y trabajo.
Disear polticas que incluyan estrategias en educacin que permitan el acceso
a la FTDH, la formacin T&T y universitaria. Es importante promover los
institutos tcnicos, los politcnicos, los CERES, pues son ciclos de corta duracin
y habilitan para diferentes ocupaciones.
80
Crear incentivos para combatir la desercin y aumentar la retencin escolar,
como los subsidios condicionados para los grados 10 y 11. De esta forma
tambin se contribuye a reducir la presin sobre el mercado laboral. La poltica
nacional bien podra seguir la apuesta de Bogot (2004-2007): Nios y nias a
la escuela adultos al trabajo.
En la salud sexual y reproductiva, no son suficientes las campaas de
sensibilizacin, sino estrategias que ofrezcan oportunidades de crecimiento
personal y ocupacional que hagan evidente la conveniencia de evitar la
reproduccin intergeneracional de la pobreza y las ventajas de una maternidad
y paternidad adultas y por eleccin. Estas estrategias deben abordar distintas
acciones tendientes a ofrecer oportunidades integrales, tales como: educacin
sexual, formacin para el trabajo, alimentacin y nutricin en especial para
madres gestantes y lactantes-, acceso de los pequeos a programas de primera
infancia.
Promover las escuelas taller que proporcionan formacin integral, tcnica y
artstica en diversos campos de la cultura y el patrimonio, con importantes
resultados en emprendimientos y en vinculacin formal a artes y oficios.
o Para los mayores de 60 aos sin pensin, ampliar cobertura de subsidios monetarios,
programas de alimentacin y recreacin, lo que reducira gastos en cuidado y salud, y
mejorara situaciones de pobreza.
o Los programas de transferencias monetarias condicionadas, como Familias en Accin,

deben tener prioridad en las ciudades que: tienen una tasa de dependencia demogrfica
mayor al 50%, presentan niveles de pobreza mayores al promedio, tienen una alta
dependencia econmica y sus condiciones presupuestales son dbiles
o Para las mujeres: formular polticas integrales que apunten a reconocer y a valorar las
labores de cuidado social, superar la discriminacin laboral y en las remuneraciones,
eliminar la violencia intrafamiliar y sexual. El Servicio Pblico de Empleo SPE debe ofrecer
servicios complementarios y habilitantes. En este caso los complementarios son
fundamentales pues permiten resolver la atencin de deberes que tradicionalmente se le
asignan a las mujeres y que les impiden adelantar su ciclo escolar, su formacin para el
trabajo o su insercin productiva. Es el caso del cuidado de los nios, nias y ancianos o
personas enfermas o en discapacidad, as como la atencin a las tareas domsticas.
3.5 EDUCACIN Y FORMACIN, MERCADO DE TRABAJO Y VIVIENDA
Educacin y formacin para el trabajo
81
Una de las principales barreras para acceder al mercado laboral en condiciones dignas, es el
bajo nivel de educacin y/o de formacin para el trabajo, pues ello deriva en la falta de
competencias, destrezas o habilidades para desempear una ocupacin. Los grupos
poblacionales que estn en situacin de pobreza y de vulnerabilidad son los ms excluidos de las
oportunidades laborales, principalmente por sus dificultades para acceder a la educacin
formal, y por ello la formacin para el trabajo se convierte en un imperativo. Esta formacin
muchas veces requiere de programas a la medida, pues no tienen las competencias bsicas de
lecto-escritura o de matemticas para tener un adecuado rendimiento. Igualmente, la
formacin para el trabajo resulta pertinente para las personas con educacin formal y
experiencia laboral, que requieren de procesos de recalificacin, ya sea por cambios
tecnolgicos fuertes en sus reas de desempeo o por periodos prolongados de desempleo29.
De ah la importancia de identificar los principales problemas que presenta la formacin para el

trabajo, teniendo en cuenta los grupos poblacionales a los que se dirige, la pertinencia de la
formacin que se imparte, la calidad de las instituciones de FPT, los contenidos programticos,
los requisitos de operacin. No menos importante es contar con la informacin veraz y
oportuna sobre los requerimientos del mercado de trabajo en lo local, las dinmicas
territoriales, y las potenciales demandas de trabajo para responder con una formacin
adecuada.
Uno de los aspectos que merece mayor atencin es la enorme heterogeneidad de las
instituciones de educacin superior IES en particular de las instituciones de educacin para el
trabajo y el desarrollo humano IETDH; en calidad y pertinencia, que perpetan la inequidad, la
informalidad y las actividades con baj nivel agregado, lo cual pone en riesgo los esfuerzos
(individuales y colectivos) y recursos destinados a una mejor formacin.
Sugerencias de poltica:
o Hacer de la escuela un espacio por excelencia para adelantar polticas integrales en

educacin, salud, nutricin y alimentacin, cultura, recreacin, participacin y
convivencia.
o Ampliar la cobertura educativa, mejorar la calidad y la pertinencia para evitar la desercin,
y as reducir la presin sobre el mercado de trabajo.
o En las ciudades con mejores desempeos en cobertura y rendimiento educativo, la
poltica debe apostar a la universalizacin de la educacin, por lo menos desde la primera
infancia hasta la educacin media, y en algunos casos incluso avanzar hasta dos aos de
educacin superior tcnica y tecnolgica -T&T-.
o El sistema escolar debe articular la educacin media vocacional con la T&T.
29
Corredor C (2013): El componente de formacin en el SPE. Concepto elaborado en el PNUD para el Ministerio de
Trabajo. Bogot
82
o La orientacin vocacional debe ser pertinente y se debe brindar orientacin ocupacional o
profesional desde los grados 10 y 11, as como tambin a los buscadores de empleo, por
parte de las entidades que ofrecen la capacitacin.
o La FTDH debe ofrecer la posibilidad de formar para la empleabilidad o para el
emprendimiento.
o Se debe tener una orientacin calificada para identificar la opcin de mayor conveniencia
para la persona que busca la formacin. Segn los grupos poblacionales se debe prever la
orientacin personalizada.
o La FTDH debe evitar el desfase entre competencias y destrezas.
o Incentivar la oferta de programas y la inscripcin en reas pertinentes de acuerdo con los
intereses de los demandantes y de los potenciales territoriales.
o Flexibilizar la jornada, la intensidad horaria y las metodologas, de forma que resulten ms
adecuadas para el alcance de las competencias buscadas, segn el grado alcanzado y las
experticias adquiridas.
o Fortalecer y diversificar los procesos de certificacin de competencias, importantes como
seal de mercado, pues indica al empleador que el trabajador tiene los requisitos
buscados por su empresa, con lo cual se reducen los costos de transaccin dado que se
dispone de la informacin adecuada. Adicionalmente se convierte en un estmulo para
que la persona contine en procesos de formacin al ver que redunda en mejores
oportunidades laborales30.
o Acreditacin de las IES, en particular las IETDH, por el enorme dficit cuantitativo y
cualitativo, la gran concentracin, las diferencias en calidad, y la mnima acreditacin en
programas e instituciones31.
o Contar con mecanismos que permitan conocer la calidad y pertinencia de las instituciones
y los programas ofrecidos, mediante procesos de certificacin. Podra ser un escalafn de
instituciones, que conformen un banco, el cual sera de enorme importancia para quienes
30
El Ministerio de Trabajo es el responsable de trazar los lineamientos del esquema nacional de certificacin, segn
la Ley 1636 de 2012. El Ministerio seala las deficiencias institucionales para atender estas demandas, que no
provienen de todos los sectores. Por ejemplo, el trabajo en alturas que requiere esta certificacin; en 2012 el SENA
indicaba que tardara ms de 20 aos en otorgar las certificaciones demandadas. Hasta ese ao el SENA haba
certificado 15.625 personas en trabajo seguro en alturas, lo que correspondera al 1,3% de la demanda potencial en
construccin. Ver COMISIN INTERSECTORIAL PARA LA GESTIN DE RECURSO HUMANO- CIGERH Modelo de
certificacin de competencias. Hallazgos y consideraciones de poltica. Diana I Crdenas, Directora de Movilidad y
Formacin para el Trabajo.
31
Este punto se desarrolla con amplitud en Corredor (2013) USAID. All se muestra la alta concentracin de IEFTDH.
Existen 2603 instituciones que ofertan 12866 programas. Valle, Antioquia y Bogot concentran el 38%. Santander,
Cundinamarca, Atlntico y Meta el 19.8%. Es decir que en 7 departamentos (de 34) se concentra el 60% de la IETDH.
Por su parte, en Crdoba, Caldas, Nario y Boyac solo est el 10%, y en el extremo inferior Guaviare, Arauca y
Choco con tan solo el 1%.
83
demandan formacin, institucional o individualmente, para los entes de gobierno, en
tanto orientaran la seleccin de instituciones con las cuales hacer acuerdos, convenios o
contratos. Las instituciones ms calificadas podran adelantar los procesos de
certificacin, con lo cual se ampliara el portafolio de entidades autorizadas para ello32.
o Disear procesos de acreditacin y certificacin para las instituciones de FTDH y para las
que imparten formacin T&T, teniendo en consideracin los estndares mnimos y los
especficos segn el rea de que se trate. Para incentivar a las instituciones a iniciar estos
procesos se pueden establecer aportes monetarios o en especie que coadyuven a cumplir
requisitos en el marco de un plan de mejoramiento con objetivos, resultados y tiempos
precisos.
o Diferenciar las oportunidades de formacin complementaria (cursos inferiores a 300
horas) y de formacin titulada a nivel semi-calificado (300 a 840 horas, ms 100 de
emprendimiento o competencias para el empleo), y de certificacin de competencias, de
tal forma que las personas puedan optar por la que le sea ms conveniente. El
desconocimiento de estas opciones muchas veces ocasionan que los jvenes se ausenten
definitivamente de las oportunidades de formacin formal y no formal.
Es importante insistir en lograr una mayor pertinencia en la FTDH, lo que significa trascender la
prctica de estructurar la oferta programtica a partir de lo que pueden ofrecer las
instituciones, o por la demanda de quienes ofertan su mano de obra; es decir por sus intereses
o experiencias personales. La definicin de la oferta debe atender a las competencias,
habilidades y experticia de quienes ofrecen su mano de obra, de las competencias, destrezas y
habilidades requeridas por los demandantes de trabajo, y de la identificacin de los sectores
promisorios para las oportunidades de empleo e ingreso en el territorio. En ello las alianzas
estratgicas y las distintas instancias deben ser identificadas y articuladas33.
32
En esta direccin resulta de inters el proyecto que el Ministerio de Educacin adelanta para el Diseo y
formulacin de los referentes de calidad y la propuesta de criterios para evaluar las condiciones de calidad dentro
del sistema de aseguramiento de la calidad para la formacin para el trabajo y el desarrollo humano. En este
nuevo modelo de aseguramiento de la calidad de la ETDH, se identifican dos niveles: uno obligatorio, que regula
aspectos relacionados con licenciamiento de instituciones, aprobacin y renovacin de registros de programas; y
otro de carcter voluntario de acreditacin, en el que se desarrolla el proceso de certificacin de calidad a travs
mecanismos de evaluacin y promocin de la calidad del sector. Valdra la pena examinar la conveniencia del
carcter voluntario de la acreditacin, o en su lugar establecer incentivos de inters para la entidades, ms all
del reconocimiento. Corredor 2013 op.cit p.15
33
Cartagena y de Medelln tienen buenas prcticas. En Cartagena, en el proyecto DEI- PNUD, se cre la Red de
inclusin productiva (2010), que agrupa diversas entidades e instituciones cuyo quehacer le apuesta a la inclusin.
Tienen 5 mesas temticas de trabajo: formacin para el trabajo y vinculacin laboral, emprendimiento y acceso a
mercados, microfinanzas, innovacin y tecnologa y alianzas pblicas y privadas.
En Medelln son numerosas las instancias para la articulacin y apuesta colectiva: en las subregiones hay mesas de
universidad, empresa y estado para el anlisis de la pertinencia en la educacin. Hay una Mesa departamental de
84
formalizacin y empleo a la cual est ligado el ORMET; Mintrabajo tiene la secretara tcnica. Desde all se hace la
planeacin del Observatorio. Hay un plan departamental de empleo hecho por FUPAD. Hay un Consejo municipal
de empleo creado por Acuerdo 2010. En el Concejo Municipal ahora pasa a segundo debate la poltica pblica de
empleo decente.
85
Recuadro 3. Pocos Centros de Educacin Superior
Caracter Oficial No Oficial Rgimen Total

especial
Universidad 31 49 1 81
Institucin 15 93 12 120
Universitaria/ Escuela
tecnolgica
Institucin 6 38 6 50
Tecnolgica
Institucin Tcnica 9 28 0 37
Profesional
Total General 61 208 19 288
Fuente: Mineducacin 2013
Concentracin de las IETDH
La concentracin de las IETDH es alarmante: existen 2603 instituciones que ofertan 12866
programas. En Valle, Antioquia y Bogot, en su orden, est el 38% de las Instituciones y en
Santander, Cundinamarca, Atlntico y Meta, el 19.8% del total, lo que significa que en 7
departamentos de 34, se concentra prcticamente el 60% de las IETDH. En un nivel cercano
al 10% del total se concentran las instituciones en Crdoba, Caldas, Nario y Boyac,
mientras que en Guaviare, Arauca, Choco sumados, no alcanzan a representar el 1% del
total nacional. Ms exigua es la situacin en Vaups, San Andrs y Amazonas
IETDH certificadas. Ubicacin geogrfica
Solo 150 entidades estn certificadas NTC (Normas Tcnicas Colombianas), las cuales
ofertan 667 programas, especialmente como Tcnicos Laborales y tienen presencia solo en
22 departamentos y ms exactamente en 43 municipios del pas, principalmente en ciudades
capitales, as: Bogot (21), Medelln (19), Cali (11), Barranquilla (10), Cartagena (6), Pereira
Fuente: Corredor
(6). Le siguen conet.cinco
al. (2013)
(5) instituciones, Montera, Bucaramanga, Rionegro. Con cuatro (4),
Ibagu, Armenia, Valledupar, Manizales y Neiva. Con tres (3), Barrancabermeja, Envigado,
Villavicencio, Sincelejo y Neiva. Con dos (2) Ccuta, Popayn, y Sogamoso y con una (1)
institucin acreditada Girardota, Arauca, Apartad, Espinal Girardot, Melgar, Itag, La Ceja,
Bello, Calarc, Chiquinquir, Faca, Barrancas y Cinaga, Saravena, Lbano, Palmira, Tulu,
86
Funza y Sabaneta (SIET. Observatorio Laboral para la Educacin, Mineducacin).
Con relacin al Mercado de Trabajo
De lo expuesto con relacin a la FTDH, resulta clara la necesidad de conocer el comportamiento

del mercado de trabajo, su dinmica local, el desempeo econmico territorial, los sectores
ms promisorios en generacin de empleo y los requerimientos de la demanda, para lo cual la
disponibilidad de informacin rigurosa se vuelve imperativa. El problema que surge es cmo se
puede recaudar esa informacin, pues es limitada en la mayora de los territorios, diferentes a
las cuatro grandes capitales, y en otros casos hay estudios dispersos y poco confiables.
En esta direccin cobran importancia los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo
ORMET-, apoyados por el Ministerio de Trabajo, para que contribuyan a trazar rutas de
identificacin de la demanda actual y futura, los sectores promisorios, las cadenas de valor, los
perfiles ocupacionales, y las competencias requeridas, y as hacer gestin para incidir en los
contenidos programticos que ofertan las IETDH34. Es muy importante que los ORMET trabajen
muy de cerca con las Mesas Regionales del Sena, para identificar reas de formacin
pertinentes, no solo actuales sino en el mediano plazo, de acuerdo con las apuestas locales y
regionales.
Sugerencias de poltica para incidir en el mercado de trabajo:
o Cualificar el mercado de trabajo: formacin, trabajo digno, intermediacin, colocacin.

o Promover diversos instrumentos del orden nacional y local que estimulen la dinmica
econmica y la generacin de oportunidades de trabajo: tributarios, incentivos para
reactivar sectores promisorios, fomento a sectores lderes intensivos en mano de obra -
como la vivienda y obras de infraestructura.
o En buena parte de las ciudades, los mercados de trabajo son pequeos e informales y el
sector pblico puede ser un dinamizador importante mediante la democratizacin de las
oportunidades y las clusulas sociales. Estas consisten en otorgar puntos en las
convocatorias, para aquellos proponentes que se comprometan a incorporar mano de
obra local, personas en PPEV. Es el caso de contratos para adelantar obras de
infraestructura fsica y social, restaurantes escolares, prestacin de servicios generales,
34
Como lo ilustr en el concepto mencionado, la importancia de los ORMET se puede apreciar en el caso de
Medelln, donde el ORMET inici en octubre de 2012, y a pesar del corto tiempo dada la calidad de las instituciones
que lo conforman, los resultados son muy interesantes y se materializan en cuatro productos: 1. marco conceptual
del ORMET y se recomiendan lneas de estudio y escenarios de corto y mediano plazo para Medelln y el rea
metropolitana. 2. Diagnstico de brechas entre hombres y mujeres en (16) comunas. 3. U de Antioquia
Caracterizacin del mercado de trabajo en su regiones, anlisis y publicacin y comparan con Medelln. 4. Uraba -
Antioquia hicieron la caracterizacin. Todos en proceso de publicacin.
87
provisin de bienes y servicios de consumo. De esta forma se generan efectos
multiplicadores de la inversin pblica.
o En muchos casos es evidente el desfase entre las competencias que requieren los
empresarios y las que tienen los buscadores de empleo. Por ello es de enorme utilidad
estudiar e identificar los perfiles ocupacionales en el contexto local y regional, teniendo
en cuenta la dinmica territorial y la diversidad poblacional. Se trata de identificar las
caractersticas de la oferta de trabajo y sus potencialidades; conocer los requerimientos
de la demanda de trabajo con el fin de identificar las oportunidades de inclusin
productiva; identificar la oferta de formacin para el trabajo (formal y no formal) y
analizar si es pertinente para las oportunidades derivadas de la armonizacin entre la
oferta y la demanda; gestionar ajustes en los contenidos y en la superacin de las
barreras a la entrada a los distintos procesos de formacin. Los perfiles se pueden
adelantar para poblaciones especficas, para sectores promisorios, o por concentracin de
oportunidades35.
o Ampliar el portafolio de oportunidades de generacin de ingresos. Ofrecer rutas de
empleabilidad, emprendimiento, programas de desarrollo de proveedores y de negocios
inclusivos. Si se articulan estas oportunidades con iniciativas locales de los planes de
desarrollo municipal, regional, con los planes regionales de competitividad, y los planes
regionales y locales de empleo, es posible que los resultados sean de mayor impacto y
sostenibilidad.
o Crear redes de inclusin productiva que permitan aunar esfuerzos y promover las alianzas
pblico-privadas. En las redes se pueden identificar los requerimientos actuales y futuros
de mano de obra y de provisin de servicios e insumos.
o Formular planes de accin concertados, aprovechar los contratos plan, proyectos
financiados con regalas, PRC, planes departamentales y locales de empleo.
o Las ciudades con reas metropolitanas tienen una oportunidad para mejorar la
competitividad y productividad y ampliar las posibilidades de generacin de empleo e
ingreso, vinculando iniciativas urbanas con encadenamientos productivos rurales.
o Informacin y fomento a las oportunidades de inclusin productiva, tanto pblicas como
privadas.
35
En el PNUD se han adelantado estudios de perfiles ocupacionales. Desde el Proyecto ORMET se sigue esta
iniciativa, y se cuenta con 21 estudios. Son distintas las modalidades que se han ido perfilando: convenios de
cooperacin con entes territoriales departamentales o municipales, por poblaciones especficas (mototaxistas,
recicladores, jvenes), por sectores promisorios (turismo, agroalimentario, infraestructura), por iniciativa sectorial
(Automotor - Fundacin Chevrolet), por concentracin de oportunidades (zonas francas). Ver Corredor, 2013.
88
o Las polticas laborales deben diferenciar el desempleo estructural y el desempleo
coyuntural, pues en el primer caso se requiere de formacin y gestin para el empleo,
mientras que en el segundo lo ms importante es la intermediacin laboral.
o Promover y apoyar la formulacin de polticas de inclusin productiva, diferenciadas por
poblaciones y por territorio, en escenarios de competitividad, productividad y
sostenibilidad.
o El Servicio Pblico de Empleo SPE creado mediante Decreto 722 del 15 de abril de 2013 es
una valiosa oportunidad, si se concibe como un espacio de encuentro, articulacin y
concertacin de acciones entre todos los agentes del mercado de trabajo, de los diversos
niveles de gobierno, y los de carcter pblico y privado, para movilizar los recursos
disponibles, tanto de servicios como financieros, que permitan ampliar las oportunidades
de empleo e ingreso para la poblacin en edad de trabajar que busca una ocupacin (ver
Corredor, 2013).
Sugerencias para cualificar el SPE:
Los SPE no pueden ofrecer slo servicios blandos, como diligenciar hojas de vida. Tienen
que hacer gestin, lo que implica contar con portafolios para formacin previendo
servicios habilitantes (lecto-escritura, matemticas, libreta militar) y complementarios
(acceso de los nios a programas de primera infancia o a la escuela, cuidado para adultos
mayores).
Se debe garantizar una oferta suficiente de servicios con calidad y pertinencia, pues sta
es muy heterognea entre los diferentes tipos de ciudades, lo cual pone en riesgo los
esfuerzos y recursos de quienes buscan acceder al mercado de trabajo, as como de las
entidades que deben contratar la prestacin de estos servicios para atender sus
compromisos misionales y de ley.
Estas diferencias en cantidad y calidad de los servicios profundizan la situacin de
inequidad, y favorecen las actividades informales y de bajo valor agregado, por lo cual
conviene apoyar con provisin directa de servicios a los municipios con mayores
restricciones.
En todos los casos se debe facilitar el conocimiento de la oferta de servicios
complementarios a la cadena de inclusin productiva o para la referenciacin a otros
servicios que contribuyan a habilitar a las personas para su insercin en el mercado
laboral. Este conocimiento es particularmente determinante para los responsables de
operar los distintos programas, quienes adems deben tener conocimiento de la oferta
pblica, privada y de la cooperacin internacional, que permita hacer sinergias en sus
intervenciones y ampliar el portafolio de servicios asociados a la generacin de empleo e
ingresos, as como a los servicios de referenciacin pertinentes, buscando, en particular
que la PPEV tenga acceso preferente a esos servicios.
89
Se deben diferenciar los destinatarios de los servicios. Los que pueden recibirlos on line,
los que requieren de atencin personalizada, o de solo intermediacin, o de recalificacin,
etc. Esto podra ayudar a descongestionar los servicios para atender el desempleo
estructural y reducir los costos administrativos para atender el desempleo friccional.
Las polticas de inclusin productiva son un imperativo
Dado que el mercado de trabajo no es el llamado a generar equidad en las oportunidades de

empleo y generacin de ingresos, se requiere de intervenciones intencionales para ampliar esas
oportunidades, en especial para aquellos grupos poblacionales, que por su situacin o
condicin, tengan mayores barreras para su inclusin.
Por ello resultan pertinentes las polticas de inclusin productiva orientadas a ampliar las
oportunidades de empleo e ingreso, y stas deben ser un componente fundamental de las
polticas sociales, deben considerarse desde su mismo diseo, pues coadyuvan a construir
autonoma en las personas, les otorga sentido de pertenencia, elevan su autoestima y dan
identidad. Por otra parte la inclusin productiva contribuye a dar sostenibilidad a los logros
sociales, pues no es posible considerar una transferencia de ingresos o de servicios en forma
indefinida. No menos importante es su aporte al aumento de la competitividad y de la
productividad, con lo cual ser mayor la capacidad de crear riqueza colectiva, y as lograr una
mejor calidad de vida.
Los problemas de pobreza y exclusin no son de carcter individual y unidimensional, sino social
y multidimensional, por lo cual las polticas sectoriales son insuficientes. Se requiere la
articulacin de acciones con perspectiva poblacional y territorial, que apunten a modificar las
condiciones de comunidades y sus entornos. Por ejemplo disponer de una mejor infraestructura
urbana, de mayor acceso y mejor calidad a los servicios sociales bsicos, del desarrollo de
capacidades y oportunidades para la generacin de empleo e ingresos, todo lo cual tendr
especificidades de acuerdo con los territorios de que se trate y a las poblaciones concretas a las
que vayan dirigidas estas acciones.
Para que las polticas integrales tengan xito es necesario convocar e incorporar a muchos
participantes: distintas entidades y esferas del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil,
a travs de organizaciones comunitarias y no gubernamentales. La conformacin de redes es
una forma de gestin de asuntos de inters colectivo, que no implican estructuras pesadas y ni
burocrticas. Por el contrario se trata de convocar actores pblicos, privados y de la cooperacin
internacional, que tengan intereses comunes y le apuesten a objetivos concertados, con el fin
de evitar duplicidades, aprovechar ms eficientemente los recursos, hacer gestin conjunta de
recursos y lograr mayores resultados de impacto.
90
Vivienda
Las ciudades consideradas presentan reas consolidadas y reas informales, siendo en stas
ltimas donde los problemas de pobreza y de dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda se
hacen ms evidentes. El 14% de los habitantes de estas ciudades viven en tugurios, situacin
que conjuga diversos factores de exclusin y de inequidad. El 50% de ellas viven en ciudades
pequeas y el 20% en ciudades medianas.
Las densidades residenciales permiten generar y aprovechar economas de escala en materia de

servicios como de infraestructura, por lo cual todo proyecto, de las caractersticas que sea, debe
tener dotaciones complementarias, segn las caractersticas socioeconmicas de las
poblaciones que las habitan.
La vivienda adecuada es determinante en la calidad de vida de las personas y es un factor que

brinda seguridad, pues proporciona diferentes atributos: contribuye al bienestar, constituye
patrimonio, es un activo al que se puede acudir en momentos de crisis para la familia nuclear o
extendida, puede ser a la vez una unidad productiva y puede generar rentas por alquiler parcial.
El acceso a vivienda de calidad compromete el entorno, pues debe considerarse la

transformacin urbana necesaria para una vida digna familiar y en comunidad. Ello compromete
la cobertura y la calidad de los servicios pblicos, los equipamientos sociales segn las
caractersticas de las familias (jardines infantiles, escuelas, salud, parques), oportunidades de
trabajo, organizacin y participacin comunitaria, todos requerimientos que exigen
intervenciones articuladas, integrales, intersectoriales e interinstitucionales.
Por otra parte, la vivienda es un sector econmico que puede dinamizar la economa, pues es
una de las actividades ms intensivas en mano de obra, en especial de trabajo no calificado, a la
vez que requiere de insumos que pueden ser producidos localmente y facilitar una cadena de
proveedores, lo que hace que este sector se convierta en una oportunidad de generacin de
empleo e ingresos para las ciudades con altas tasas de desempleo, de informalidad y de
elevados niveles de pobreza.
3.6 SUGERENCIAS PARA VARIOS GRUPOS DE CIUDADES
En las ciudades -mayores, maduras y adultas- la poltica social debe apostar a la

universalizacin de la educacin, por lo menos desde la primera infancia hasta la educacin
media, y en algunos casos incluso avanzar hasta dos aos de educacin superior (T&T).
91
Para los mayores de 60 aos sin pensin, ampliar cobertura de subsidios monetarios, programas
de alimentacin y recreacin, lo que reducira gastos en cuidado, salud y mejorara situaciones
de pobreza (en especial ciudades mayores y maduras).
Los servicios complementarios y habilitantes y la economa del cuidado es especialmente

importante para las ciudades mayores y maduras que tienen mayor envejecimiento, as como
para las adolescentes y embrionarias por el peso de los menores de 15 aos.
Los programas de transferencias monetarias (Familias en Accin), deben dar prioridad a las
ciudades grandes y jvenes, adolescentes y embrionarias que tienen una tasa de dependencia
demogrfica mayor al 50%, presentan niveles de pobreza mayores al promedio, tienen una alta
dependencia econmica y sus condiciones presupuestales son dbiles
En las ciudades jvenes y grandes, adolescentes y embrionarias la construccin y mejoramiento

de vivienda permitira una mejora en sus viviendas, generacin de empleo, promocin de
unidades de produccin de insumos, etc.
En las adolescentes y embrionarias el comportamiento del IPM muestra que las variables con
mayor peso explicativo son: vivienda, formacin y trabajo informal, y la alta dependencia
econmica. Estos deben ser los mayores nfasis de las ciudades que tienen una incidencia de la
pobreza mayor al promedio nacional
Conviene levantar mapas de servicios sociales pblicos y privados, con el fin de dar a conocer la
oferta de servicios y facilitar el acceso a ellos. La ruta de acceso (dnde, requisitos) es
fundamental (informacin, orientaciones y canalizar las demandas). Esto es urgente en las
ciudades con niveles de pobreza mayores al promedio y con una institucionalidad no muy
robusta (adolescentes y embrionarias).
92
4 SITUACIN Y CONDICIONES INSTITUCIONALES PARA EL
DESARROLLO DE POLTICAS PBLICAS SOCIALES EN LAS CIUDADES
36
COLOMBIANAS
4.1 LA POLTICA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
Desde el comienzo del proceso de descentralizacin territorial en Colombia algunas entidades

como el Departamento Nacional de Planeacin y el Banco Mundial manifestaron su
preocupacin por la capacidad de los gobiernos locales para asumir las nuevas competencias y
para ejecutar adecuadamente los crecientes recursos transferidos. Esta preocupacin se
enfocaba principalmente en la gran mayora de municipios pequeos y atrasados pero tambin
se diriga hacia los municipios mayores y las ciudades capitales. Por esta razn, en ese momento,
se consider necesario establecer el requisito de elaborar un programa de inversiones con cargo
a los recursos de transferencia, programa que debera ser revisado por las oficinas de
planeacin de los departamentos y adicionalmente se asignaron funciones de apoyo a la ESAP y
se establecieron funciones de asistencia tcnica tanto a los departamentos como a un conjunto
de entidades nacionales.
Sin embargo, en trminos generales, el enfoque predominante consisti en asumir que la

asignacin gradual de competencias y recursos, sumada a la eleccin popular de alcaldes y
posteriormente de gobernadores, y a la puesta en marcha de diversos instrumentos de
participacin y control ciudadano, permitira que los municipios fueran desarrollando sus
capacidades. El modelo que se consolid con relacin a las capacidades institucionales en
Colombia fue el siguiente.
Las normas nacionales establecen los elementos bsicos que debe tener la gestin pblica
territorial, pero da un cierto margen de autonoma para que los municipios y departamentos
tomen decisiones. De este modo, se ha establecido, por ejemplo, la obligacin de elaborar
planes de desarrollo, presupuestos y proyectos de inversin; los lineamientos de la estructura
administrativa y las reglas para la conformacin y administracin del personal; la exigencia de
contar con control interno y sistemas de evaluacin; de poner en prctica esquemas de
transparencia y lucha contra la corrupcin; entre muchos elementos de la gestin37. En este
marco, sin embargo, las entidades territoriales tienen autonoma, dentro de las restricciones
fiscales existentes, para definir su estructura administrativa y para organizar su planta de
36Seccin elaborada por Alberto Maldonado

37 En el caso de los distritos se estableci inicialmente para Bogot un estatuto orgnico especial,
mediante el decreto con fuerza de ley 1421 de 1993 y luego mediante reformas constitucionales para
otros distritos, pero la mayora de normas sobre gestin son comunes a todos los municipios.
93
personal y escala salarial. Esto significa, que ms all de un esquema bsico de alcalda, concejo,
personera y contralora en algunos casos, no existe un esquema homogneo de estructura
administrativa municipal.
La financiacin del recurso humano y de los gastos de funcionamiento asociados debe ser
realizada principalmente con recursos propios de las entidades territoriales. Esto significa que la
creacin de las capacidades bsicas administrativas tiene como lmite la capacidad fiscal de cada
entidad territorial, lo cual a su vez est relacionado con el nivel de desarrollo econmico y
tributario. Reconociendo estas limitaciones, la ley permite que los municipios de categoras 4,
5 y 6 puedan destinar hasta el 42% de los recursos de la participacin de propsito general del
Sistema General de Participaciones38 para financiar sus gastos de funcionamiento. Sin embargo,
de otra parte, debido a los problemas de desajuste fiscal en muchas entidades territoriales,
durante la dcada de los noventa, se expidi la ley 617 de 2000 que estableci restricciones a la
proporcin del gasto de funcionamiento a todas las entidades territoriales, con lo cual se limit
la ampliacin de las plantas de personal.
La situacin anterior ha conducido a una tensin entre las presiones para incrementar las
plantas de personal y los gastos de funcionamiento asociados (presiones que provienen en
buena parte de la asignacin de funciones por parte de la nacin; por ejemplo en materia de
atencin a poblacin desplazada y vctima, de atencin a la primera infancia y los jvenes, de
atencin de desastres, poltica de derechos humanos, cultura, etc., etc.) y la restriccin legal o
material para incrementar dichos gastos.
La responsabilidad principal por la generacin de las capacidades administrativas requeridas

para cumplir con las competencias asignadas a las entidades territoriales le corresponde a las
propias administraciones municipales, incluyendo las ciudades capitales, y departamentales. De
acuerdo con la ley 489 de 1998 deben establecer sus sistemas de desarrollo administrativo39 y
elaborar y ejecutar los planes de desarrollo administrativo que deben ser un componente de sus
planes de desarrollo e incorporar todas las dimensiones de la gestin reglamentadas
legalmente.
38 La participacin de propsito general representa el 11,4% del total del SGP. Las otras
participaciones son educacin (58,5%), salud (24,5%) y agua potable y saneamiento bsico (5,6%).
39 Ley 489 de 1998. Artculo 15. Definicin del sistema. El Sistema de Desarrollo Administrativo es un
conjunto de polticas, estrategias, metodologas, tcnicas y mecanismos de carcter administrativo y

organizacional para la gestin y manejo de los recursos humanos, tcnicos, materiales, fsicos, y
financieros de las entidades de la Administracin Pblica, orientado a fortalecer la capacidad
administrativa y el desempeo institucional, de conformidad con la reglamentacin que para tal
efecto expida el Gobierno Nacional. Mediante el decreto 2482 de 2012 se estableci el Modelo
Integrado de Planeacin y Gestin, que regula las polticas de desarrollo administrativo para las
entidades nacionales y establece que le corresponde a las asambleas y concejos regular esta materia
en sus territorios.
94
Los municipios han venido realizando acciones de fortalecimiento. Aunque no hay diagnsticos
o sistemas de informacin consolidados, si hay muchas experiencias o casos, especialmente en
ciudades capitales, que muestran como las propias entidades fortalecen sus equipos, organizan
sus estructuras administrativas y realizan numerosas prcticas de gestin adecuadas, algunas de
las cuales han sido destacadas y reconocidas nacional e internacionalmente. Adems, entre los
propios municipios se realiza un proceso de aprendizaje mutuo, horizontal. En los sectores
sociales se han ido consolidando las secretaras de educacin y salud, en algunas ciudades
tambin las de bienestar social, as como las empresas de servicios pblicos domiciliarios.
En caso de no poder las propias entidades territoriales cumplir con sus compentencias y
desarrollar sus capacidades, la Constitucin y la ley determinan que en ejercicio del principio de
subsidiariedad la nacin y los departamentos deben apoyar a las entidades de nivel inferior,
tanto financieramente como en trminos de diversas acciones de apoyo al fortalecimiento
institucional territorial. En esta perspectiva, se han impulsado algunos programas generales de
fortalecimiento institucional territorial. A comienzos de la dcada del noventa se puso en
marcha el Programa de Desarrollo Territorial, con financiacin del Banco Mundial que buscaba
consolidar la Financiera de Desarrollo Territorial como instrumento de financiacin de proyectos
territoriales, mejorar el catastro y apoyar las capacidades administrativas territoriales, para lo
cual se ejecut el Programa de Desarrollo Institucional de los Municipios (PDI) que realiz
acciones de acompaamiento a 700 municipios, sin incluir a las ciudades capitales.
Posteriormente el Departamento Nacional de Planeacin con apoyo de la GTZ (hoy GIZ) ejecut
el Programa de Mejor Gestin de los Departamentos y en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014, Prosperidad para Todos, se determin la elaboracin de un Programa de Generacin y
Fortalecimiento de Capacidades Territoriales, al cual nos referiremos adelante.
Adems de los programas generales, algunos sectores han puesto en marcha iniciativas
orientadas a apoyar el fortalecimiento institucional en las reas de competencia. En el
Ministerio de Hacienda se cre la Direccin de Apoyo Fiscal, que cuenta con una Subdireccin
de Fortalecimiento Institucional Territorial, se cre la Direccin de Desarrollo Territorial del DNP,
que cuenta con un grupo de gestin pblica territorial, la Direccin de Gobierno Territorial del
Ministerio del Interior, la Subdireccin de Proyeccin Institucional de la ESAP junto con sus
direcciones territoriales y los centros territoriales de administracin pblica, la Direccin de
Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales en el Ministerio de Educacin y la
Direccin de Fomento Regional del Ministerio de Cultura. En otras entidades, aunque no hay
dependencias exclusivas, se han puesto en marcha diversos programas de apoyo, como por
ejemplo en en el Ministerio del Trabajo y en entidades como la Unidad para las Vctimas, para
mencionar algunas. En los sectores de educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico se
han concentrado los esfuerzos nacionales en materia de fortalecimiento de las capacidades y los
procesos de gestin territorial, como consecuencia del mandato de la ley 715 de 2001 y de la ley
1176 de 2007. En especial, el Ministerio de Educacin ha adelantado un programa permanente
de mejoramiento institucional de las secretaras certificadas.
95
Adicionalmente, diversas entidades de crdito y cooperacin tcnica internacional han realizado
acciones de apoyo al fortalecimiento institucional de los municipios y de las ciudades capitales,
como por ejemplo Banco Mundial, BID, CAF, GIZ, Unin Europea, PNUD, USAID, UNFPA, CEPAL,
OIM, ONU-Habitat, entre otras.
La situacin reciente
La situacin actual en materia de apoyo al fortalecimiento institucional territorial se caracteriza

por lo siguiente:
No existe una poltica general de fortalecimiento institucional de las entidades territoriales ni

tampoco una poltica especfica con relacin a las ciudades capitales. En el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 aunque no se present un diagnstico40 de la situacin de capacidades
institucionales de las entidades territoriales si se estableci el compromiso41 de disear y poner
en marcha un programa para la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales
para el desarrollo territorial:
Ley 1450 de 2011, Artculo 16. PROGRAMA PARA LA GENERACIN Y FORTALECIMIENTO

DE CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL. El
Departamento Nacional de Planeacin coordinar el diseo y ejecucin de un "Programa
para la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo
territorial", del que se beneficiarn a alcaldas, gobernaciones, grupos tnicos, cuerpos
colegiados y a la sociedad civil. Como acciones inmediatas de este Programa se contempla
la asistencia tcnica a las entidades territoriales en materia de: formulacin de planes
municipales, distritales y departamentales de desarrollo para el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, atencin integral a las Vctimas del Desplazamiento Forzado por la
Violencia, gestin del riesgo por cambio climtico, planes de desarrollo de las entidades
40 Se presentaron algunas observaciones generales sin sustentacin en anlisis y datos de la situacin.

Se afirm que persisten brechas importantes en los factores que determinan el desarrollo de las
regiones y especficamente se plante lo siguiente: Estas brechas estn relacionadas con debilidades
de algunas entidades territoriales en (1) procesos de planificacin estratgica participativa, (2)
construccin colectiva de visin, (3) ordenamiento del territorio, (4) identificacin y promocin de
potencialidades de desarrollo, (5) prestacin adecuada de los servicios a cargo, (6) la
implementacin de modelos gerenciales, (7) la promocin de alianzas con actores pblicos y
privados, (8) la vinculacin de la ciudadana en la gestin pblica, (9) la formulacin de programas y
proyectos estratgicos, (10) la construccin y uso de sistemas de informacin para mejorar la gestin
pblica y la prestacin de servicios, y (11) la implementacin de mecanismos para la autoevaluacin,
la rendicin de cuentas y la promocin del control social, entre otras. (Bases del Plan, p.541)
41 Una de las metas establecidas en el PND fue: Programa de Creacin y fortalecimiento de
capacidades institucionales de las entidades territoriales diseado e implementado en su primera

fase.
96
territoriales y formulacin de proyectos regionales estratgicos.
Pargrafo. En el marco de este Programa y como una de sus acciones prioritarias e

inmediatas, se conformar y operar el equipo Interinstitucional de Asistencia Tcnica
Territorial en materia de formulacin, ejecucin, articulacin y seguimiento de la poltica
dirigida a las Vctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia. Este Equipo estar
integrado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de
Planeacin, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Agencia Presidencial para la Accin
Social y Cooperacin Internacional. Para el logro de los propsitos de este equipo cada
una de las entidades involucradas asignar los recursos humanos y financieros necesarios
para tal fin.
El DNP inici unas actividades de apoyo a la formulacin de los planes de desarrollo de los
municipios, pero luego se enfoc en el apoyo al montaje del sistema de regalas, y el proceso de
diseo del programa pero finalmente no se cumpli con esta meta. En paralelo, con base en las
ideas iniciales del PND y algunos anlisis rpidos adicionales se tramit un documento CONPES
de aprobacin de un crdito con el Banco Mundial por valor de US$70 millones, sin contar
todava con el diseo del Programa.
Mediante el Documento CONPES 3765 de 30 de agosto de 2013 se dio concepto favorable a la

Nacin para contratar un crdito externo hasta por la suma de US70 milones destinado a
financiar el proyecto de fortalecimiento de las entidades territoriales. Este proyecto es la
iniciativa reciente ms grande, en cuanto a los recursos fiscales, para hacer acciones de apoyo al
fortalecimiento institucional territorial. El proyecto tiene los siguientes objetivos:
* Fortalecer la capacidad de formulacin y estructuracin de proyectos en las entidades

territoriales, con nfasis en aquellos con impacto regional.
* Estructurar un sistema de incentivos para mejorar el desempeo y los resultados de la

gestin territorial.
* Desarrollar una estrategia integral de asistencia tcnica y acompaamiento a 300

entidades territoriales en todas las reas de la gerencia pblica (planeacin,
presupuestacin, gestin de ingresos y gastos, formulacin de proyectos, gestin de
recurso humano, adquisiciones, seguimiento y evaluacin) y en la prestacin de
servicios a la ciudadana.
* Fortalecer la capacidad institucional y tcnica de las entidades del Gobierno Nacional

para formular y ejecutar polticas pblicas integrales con enfoque territorial.
* Apoyar procesos e instrumentos para el seguimiento y control de la gestin territorial.
97
Sin embargo, el proyecto no present informacin sobre las capacidades institucionales de las
ciudades ni precisa si dentro de las entidades territoriales a apoyar se encuentran las ciudades
capitales42.
No existe informacin suficiente y adecuada sobre las capacidades institucionales de las

entidades territoriales. Le corresponde normativamente al DNP43 disear un sistema de
indicadores para monitorear y analizar permanentemente la capacidad de gestin de las
entidades territoriales y los Ministerios deberan encargarse de medir la situacin dentro de sus
sectores respectivos 44 . Dentro del Indicador de Desempeo Integral de las Entidades
Territoriales45 del DNP se dise el ndice de Capacidad Administrativa (ICA) que busca medir
algunas variables como estabilidad de personal, profesionalizacin, disponibilidad de
computadores, sistematizacin de procesos y control interno, pero la informacin es de
insuficiente calidad y segn los datos disponibles, parecera que las entidades territoriales no
tienen problemas de capacidad de gestin, como veremos en un punto posterior de este
documento. Otras entidades hacen algunas mediciones de algunos aspectos institucionales
como el INTEGRA de la Procuradura, que incluye el ndice de Gobierno Abierto, el DANE con su
encuesta de Ambiente y Desempeo Institucional y Transparencia por Colombia, pero no existe
buena informacin sobre las capacidades institucionales de las ciudades capitales. Por ejemplo,
no se dispone de suficiente y adecuada informacin sobre las plantas de personal y estructuras
administrativas, o sobre la conformacin y calidad de sus equipos de planeacin, presupuesto y
formulacin de proyectos.
42 Los municipios que se selecciones para ser beneficiarios del proyecto, sern representativos de
diferentes categoras, que involucren variables como: tipologas o categoras que establezcan
diferencias entre entidades territoriales del mismo nivel, resultados de desempeo integral y fiscal,
resultados sectoriales de cobertura y calidad, magnitud de ingresos fiscales, estado de certificacin,
tamao poblacional y nivel de pobreza, representatividad regional, avances en procesos de
regionalizacin o asociatividad, participacin en otros programas o polticas nacionales, voluntad
poltica para participar en el proyecto, entre otros. (p.28), Documento CONPES 3765 de 2013.
43 Decreto 3157 de 2009, Artculo 24.16. Disear, poner en marcha y administrar un sistema de
indicadores para monitorear y analizar permanente la capacidad de gestin de las entidades
territoriales. Esta funcin se asigna la Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la
DDTS.
44 En el caso de la poltica de vctimas, por ejemplo, la ley 1448 de 2011 y su decreto reglamentario
4800 de 2011 determinaron que debera construirse un indicador de capacidad territorial para el
desempeo de las competencias en materia de atencin a esta poblacin.
45 https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/evaluacion-y-seguimiento-de-la-
descentralizacion/Paginas/documentos-de-evaluacion.aspx
98
No existe un mecanismo de coordinacin de acciones. Cada entidad nacional realiza acciones
de apoyo al fortalecimiento institucional de las entidades territoriales por su cuenta sin
coordinacin con las dems, a veces ni siquiera dentro del mismo sector e incluso dentro de la
misma entidad. No existe un instrumento que compile todas las acciones nacionales, ni de la
cooperacin internacional, y por tanto no es posible tener un conocimiento de conjunto de la
situacin.
No se cuenta con un informe peridico de las acciones realizadas y mucho menos de los
impactos alcanzados. No es posible actualmente saber cules han sido los resultados e impactos
de las acciones de apoyo al fortalecimiento institucional territorial para el conjunto de los
municipios y especficamente para las ciudades capitales.
4.2 ELEMENTOS PARA UN DIAGNSTICO DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES
Tal como lo plantea el documento de la CEPAL, despus de 20 aos de la Constitucin de 1991 y

casi 30 de la descentralizacin territorial, a pesar de los avances, todava las ciudades capitales
no logran garantizar completamente los derechos en los sectores bsicos de educacin, salud,
agua potable y saneamiento bsico, y presentan deficiencias en otros sectores relevantes como
infraestructura vial y transporte, ambiente y desarrollo econmico para mencionar algunos.
Indicios sobre el desempeo y las capacidades
Desempeo. No se cuenta con buenos sistemas de informacin sobre el desempeo de las

ciudades capitales. El indicador de desempeo integral de DNP es un buen esfuerzo pero
precario. La informacin sectorial est disponible para algunos sectores bsicos, pero tampoco
est bien organizada y actualizada. En la mayora de sectores no contamos con informacin de
impacto y los datos del censo son de 2005. En todo caso, la conclusin central con base en las
estadsticas disponibles es que las ciudades capitales han mejorado en sus resultados pero
podran haber tenido un desempeo mejor, lo cual se evidencia al observar las diferencias
existentes entre ellas.
La magnitud del gasto de inversin. En el ao 2010 los municipios reportaron a DDTS una
inversin total de 39,8 billones, de los cuales las 23 ciudades capitales ejecutaron 16,8 billones,
equivalente al 42% del total. Dentro de las 23 ciudades, Bogot y Medelln ejecutaron el 53% del
total. Por categoras CEPAL, las ciudades mayores ejecutaron el 60,7%, las maduras el 8,8%, las
adultas el 6%, las grandes y jvenes el 15,2%, las adolescentes el 7,8% y las embrionarias el
1,5%. La inversin promedio por habitante fue de $821.000 con un mximo de $1.265.217 en
Medelln y un mnimo de $541.700 en Ccuta. Por categoras CEPAL, el mayor valor lo tienen las
99
ciudades mayores y el menor las maduras, observndose que las adolescentes y embrionarias
estn un poco por debajo del promedio.
Categora CEPAL Inversin 2010 Pob 2010 Inv por

habitante
Mayores 10.215.170.268 11.247.566 908.212
Maduras 1.482.131.962 2.533.573 584.997
Adultas 1.009.962.099 1.534.499 658.171
Grandes y jvenes 2.564.461.504 3.180.793 806.233
Adolescentes 1.309.234.870 1.674.698 781.774
Embrionarias 252.585.318 327.615 770.982
Total 16.833.546.021 20.498.744 821.199
Fuente: Inversin, DDTS, ejecuciones presupuestales. Poblacin: Dane, proyecciones de

poblacin por municipios
Distribucin por sectores. La distribucin porcentual por sectores y categoras de ciudades se

presenta en la siguiente tabla donde se observa que para el total, educacin y salud representan
57% del total; los siguientes sectores con mayor participacin son transporte con 12,7%,
fortalecimiento institucional con 5,6%, atencin a grupos vulnerables con 4,9% y agua potable
con 3,5%. Los restantes sectores estn por debajo del 2%. Esta distribucin refleja los mandatos
constitucionales de priorizar la educacin y la salud y el peso de las transferencias del sistema
general de participaciones; agua potable no aparece con mayor porcentaje porque la inversin
se realiza por las empresas y estos datos se refieren a la inversin de la administracin central
de las ciudades. En el caso de fortalecimiento institucional se incluyen gastos de
reestructuraciones financieras y ajuste fiscal. Aunque en todas las categoras el peso de los tres
sectores bsicos es alto se observa que en las ciudades embrionarias y adolescentes es mucho
mayor; por ejemplo, las ciudades embrionarias destinaron 84,3% a educacin, salud y agua
potable, las ciudades adolescentes 81,2% y las grandes y jvenes 66,9%, mientras que las
mayores 53,4% y las maduras 59,4% lo cual evidencia que estas categoras tienen mayores
recursos propios provenientes de impuestos locales y por tanto pueden financiar en mayor
magnitud y proporcin otros conceptos de gasto.
100
Ciudades capitales por categoras- Composicin del gasto de inversin por sectores 2010
Sector / Categora Mayores Maduras Adultas Grandes Adolesc Embrio Total

y entes narias
jvenes
Educacin 30,3% 37,5% 31,2% 38,2% 43,9% 54,8% 34,5%
Salud 21,6% 18,2% 16,5% 25,0% 27,4% 24,0% 22,4%
Agua potable y saneamiento bsico 2,5% 1,7% 4,0% 3,7% 9,9% 5,5% 3,5%
Deporte y recreacin 2,0% 3,4% 0,8% 1,2% 1,5% 0,3% 1,9%
Cultura 1,9% 2,1% 0,6% 0,7% 0,5% 0,2% 1,5%
Servicios pblicos diferentes a acueducto, 0,7% 0,0% 0,3% 2,4% 2,1% 1,4% 1,0%
alcantarillado y aseo (Sin incluir proyectos de
vivienda de inters social)
Vivienda 1,9% 1,4% 2,7% 2,1% 0,4% 0,2% 1,9%
Agropecuario 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1%
Transporte 13,5% 24,0% 6,2% 9,6% 5,1% 1,5% 12,7%
Ambiental 1,5% 1,3% 1,0% 3,5% 2,2% 0,0% 1,9%
Centros de reclusin 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Prevencin y atencin de desastres 1,1% 1,2% 0,2% 0,8% 0,5% 0,4% 1,0%
Promocin del desarrollo 2,2% 0,3% 0,7% 0,3% 0,7% 0,1% 1,5%
Atencin a grupos vulnerables - Promocin social 7,2% 1,7% 1,0% 1,5% 0,9% 3,2% 4,9%
Equipamiento 3,0% 0,9% 0,2% 1,3% 1,0% 0,4% 2,2%
Desarrollo comunitario 0,8% 1,9% 0,1% 0,1% 0,0% 0,2% 0,7%
Fortalecimiento institucional 5,9% 2,8% 1,7% 8,5% 3,2% 7,2% 5,6%
Justicia 3,8% 1,5% 0,6% 0,8% 0,4% 0,5% 2,6%
Gastos especficos de regalas y compensaciones 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 68,1% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: DNP/DDTS, Ejecuciones presupuestales de los municipios, clculos del autor
El desempeo integral de las ciudades capitales. El nico ejercicio pblico de intentar medir el
desempeo integral de los municipios, incluyendo las ciudades capitales, es el Indicador de
101
Desempeo Integral que elabora anualmente la Direccin de Desarrollo Territorial (DDTS) del
Departamento Nacional de Planeacin. Este es un indicador compuesto que combina variables
de desempeo fiscal, de eficacia en la ejecucin del presupuesto, de eficiencia en el gasto en los
tres sectores prioritarios (educacin, salud y agua potable), de capacidad administrativa y de
cumplimiento de algunos requistos legales. En la tabla siguiente se presentan los resultados del
indicador para el ao 2013 para las 23 ciudades capitales.
Indicadores de desempeo integral

Municipio Eficacia Eficiencia Cumplimiento Desempeo Capacidad Gestin Indicador Puesto en el Puesto
de Requisitos Fiscal Administrativa Administrativa Desempeo total de entre
Legales y Fiscal Integral 2013 municipios ciudades
Medelln 90,05 96,99 95,67 84,83 89,33 87,08 92,45 1 1
Barranquilla 83,59 94,93 91,95 78,99 90,29 84,64 88,78 13 2
Bucaramanga 92,05 92,76 85,07 83,12 69,22 76,17 86,51 31 3
Pasto 72,81 93,74 94,60 70,15 97,58 83,87 86,25 34 4
Manizales 84,80 76,41 98,70 79,22 88,23 83,73 85,91 36 5
Tunja 76,11 86,47 92,67 78,50 90,03 84,27 84,88 50 6
Armenia 81,83 86,83 84,88 78,15 90,99 84,57 84,53 59 7
Neiva 95,53 66,03 88,63 77,17 93,99 85,58 83,94 73 8
Cali 62,77 93,00 95,04 74,18 88,99 81,58 83,10 93 9
Riohacha 81,94 66,09 86,42 76,79 88,21 82,50 79,24 212 10
Pereira 47,00 89,73 92,11 80,56 92,98 86,77 78,90 226 11
Ibagu 59,80 71,07 94,16 76,04 95,05 85,55 77,64 283 12
Florencia 66,94 65,45 94,40 70,53 95,46 83,00 77,45 297 13
Popayn 50,92 78,61 84,84 79,04 94,51 86,78 75,29 375 14
Cartagena 51,77 77,91 81,41 79,56 93,17 86,36 74,36 426 15
Sincelejo 62,27 72,13 68,74 82,39 75,52 78,95 70,52 565 16
Valledupar 42,59 59,07 91,73 79,23 84,09 81,66 68,76 640 17
Santa Marta 37,87 67,73 88,27 80,10 75,91 78,00 67,97 658 18
Ccuta 44,27 87,56 48,29 76,50 92,36 84,43 66,14 712 19
Bogot D.C. 36,14 97,31 40,33 84,49 74,14 79,31 63,27 783 20
Villavicencio 73,49 62,63 29,37 73,44 73,74 73,59 59,77 855 21
Quibd 28,46 18,81 91,84 76,95 88,58 82,76 55,47 919 22
102
Montera 17,37 57,08 84,14 77,08 15,71 46,39 51,24 966 23
Fuente: DNP / DDTS, Indicador de Desempeo Integral
Las ciudades capitales no ocupan, dentro del total de municipios, en 2013 los lugares ms altos
en el desempeo con la excepcin de Medelln que tiene el primer lugar entre todos los
municipios y Barranquilla que tiene el puesto 13, las dems no aparecen entre las 40 primeras e
incluso aparecen muy abajo, como son los casos de Montera en el lugar 966 sobre 1.102,
Quibd en el lugar 919, Villavicencio en el puesto 783 y Bogot en el puesto 712. Estos datos son
preocupantes en la medida en que se esperara que las ciudades capitales aparecieran en los
principales lugares considerando su mayor capacidad fiscal y administrativa.
Las diferencias en el desempeo integral son grandes entre las ciudades, con un mximo de
92,45 puntos en Medelln y un mnimo de 51,24 en Montera. Nueve de las ciudades tienen un
puntaje superior a 80 puntos, once entre 60 y 80 puntos y tres por debajo de los 60 puntos. En
eficacia (que consiste en el cumplimiento de las metas fijadas en los planes de desarrollo), el
valor promedio fue de 62,6, el ms bajo entre todos los componentes, y cinco ciudades
obtuvieron por encima de 80 puntos, seis entre 60 y 80 puntos, y la gran mayora 12 ciudades,
por debajo de los 60, con algunas que mostraron puntajes muy bajos y preocupantes, siendo el
caso extremo Montera con apenas 17 puntos, seguida por Quibd con 28 y, Bogot con apenas
36. En eficiencia el valor promedio fue de 76,5, observndose que 10 ciudades estuvieron en el
rango de 60 a 80 puntos, 9 en el rango de 60 a 80 puntos y solamente 4 por debajo de 60,
siendo Quibd la ciudad con menor resultado de apenas 18,8 puntos. Llama la atencin que
ciudades con bajo resultado como Bogot y Ccuta en eficacia, aparecen con muy buen
resultado en eficiencia. En cumplimiento de requisitos legales el resultado promedio es alto,
82,8, pero un pequeo grupo de ciudades obtuvo resultados muy bajos siendo el menor
Villavicencio con apenas 29 puntos. En desempeo fiscal el valor promedio fue de 78,3, apenas
seis ciudades estuvieron por encima de los 80 puntos y 17 en el rango de 60 a 80 (la gran
mayora muy cerca de 80), ninguna por debajo de los 60 puntos.
Indicador de desempeo integral por categoras CEPAL
Categora Eficacia Eficiencia Cumplimiento Desempeo Capacidad Gestin Indicador

requisitos fiscal Administrativa administrativa desempeo
legales y fiscal integral
2013
Mayor 71,03 89,94 84,09 81,79 83,99 82,89 81,99
Madura 72,30 89,91 89,96 76,16 89,99 83,08 83,81
Adulta 69,77 77,36 90,56 75,60 95,28 85,44 80,78
103
Grande y joven 63,28 80,76 62,76 77,12 87,39 82,26 72,26
Adolescente 45,41 64,29 85,46 77,87 69,34 73,60 67,19
Embrionaria 55,20 42,45 89,13 76,87 88,40 82,63 67,35
Las cifras de desempeo integral examinadas por las categoras de ciudades establecidas por
CEPAL46 muestran como en el indicador total las ciudades mayores, maduras y adultas tienen un
desempeo integral alto y similar, entre 80 y 84 puntos, las ciudadades grandes y jvenes de 72
puntos mientras que las adolescentes y embrionarias obtienen un puntaje medio mucho ms
bajo de 67. Las diferencias ms grandes se encuentran en los indicadores de eficacia y eficiencia,
porque en cumplimiento de requisitos legales las adolescentes y embrionarias muestran buenos
resultados y en desempeo fiscal obtienen resultados similares a todas las categoras, con
excepcin de las mayores. Como examinaremos luego, en capacidad administrativa y gestin,
las adolescentes estn por debajo, aunque el resultado no es tan malo, pero las embrionarias
estn emparejadas con las dems categoras.
Sobre la garanta de derechos a la poblacin y cumplimiento de metas en cuanto a impactos

sobre las condiciones de vida de la poblacin no existen sistemas integrales de informacin y
evaluacin para las ciudades. Las fuentes son las estadsticas sectoriales, basadas
principalmente en registros administrativos y las encuestas de hogares y de calidad de vida.
CEPAL utiliz para su ejercicio de anlisis en el documento sobre polticas sociales
principalmente 47 los datos provenientes de la gran encuesta integrada de hogares
correspondiente al ao 2011 que permite desagregacin por ciudades capitales y reas
metropolitanas. Los datos utilizados por CEPAL muestran que las ciudades capitales no han
logrado los resultados esperados y que existen diferencias grandes en el desempeo en muchos
de los indicadores considerados. En algunos de ellos, como la cobertura neta en educacin
bsica los resultados son altos para todas las ciudades y por tanto las diferencias entre ellas muy
bajas, en otros las diferencias son medianas, como en la cobertura neta bsica en secundaria o a
la afiliacin a la seguridad social, pero en otros casos son extremas, como ocurre en agua
potable y alcantarillado. (Ver anexo). Incluso, considerando solamente como meta ideal el
resultado alcanzado por la ciudad capital con mejor desempeo, hay un margen grande de
mejoramiento (o visto de otra forma, hay un desempeo insatisfactorio ms o menos grande).
En el artculo 357 de la Constitucin Poltica se determina que cuando una entidad territorial
alcance coberturas universales y cumpla con los estndares de calidad establecidos por las
46 CEPAL incluye unas reas metropolitanas pero aqu se utilizan los datos de la ciudad capital
exclusivamente.
47 Adems de la GEIH del DANE, se utilizaron datos del ICFES (Pruebas SABER), de estadsticas vitales
de DANE.
104
autoridades competentes, en los sectores de educacin, salud y/o servicios pblicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico, previa certificacin de la entidad nacional
competente, podr destinar los recursos excedentes a inversin en otros sectores de su
competencia. Hasta donde llega nuestra informacin ninguna ciudad capital ha cumplido con
esta expectativa constitucional pero tampoco el gobierno nacional ha reglamentado la materia.
Buena parte de los indicadores anteriores se combinan en el ndice de Pobreza

Multidimensional cuyos datos para 2011 se presentan en la tabla siguiente donde se ve las
grandes diferencias existentes desde un mnimo de 4% en Tunja a un mximo de 23,4% en
Quibd, con cerca de la mitad de las ciudades capitales con IMP superior al 10%. Si Tunja logr
llegar a un nivel 4% esto indicara (con las respectivas consideraciones sobre las situaciones
particulares) que las dems ciudades no tuvieron un adecuado desempeo y desperdiciaron un
potencial de mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin. Una parte importante de
las variables consideradas dependen principalmente de la gestin de la administracin distrital o
municipal (educacin, salud, agua potable), pero en otras los resultados dependen de la gestin
compartida o concurrente entre la nacin, el departamento (en algunos casos) y la ciudad, como
sucede con empleo y generacin de ingresos o vivienda. Sin embargo, la comparacin 2005 y
2011 muestra una mejora sustancial en la reduccin de pobreza, en todas las ciudades
capitales, incluidas aquellas que hoy tienen mayores niveles como Quibd y Riochaha (este es
un punto por indagar).
ndice de Pobreza Multidimensional 2005-2011
Municipio Incidencia Incidencia 2011

2005
Tunja 32,17% 4,0%
Manizales 29,56% 5,6%
Bogot D.C. 24,30% 6,7%
Pereira 33,66% 6,7%
Armenia 34,31% 7,5%
Medelln 32,40% 8,2%
Barranquilla 37,20% 8,8%
Popayn 41,05% 9,0%
Bucaramanga 28,49% 9,4%
105
Cartagena 42,58% 9,6%
Neiva 34,61% 9,9%
Cali 31,97% 9,9%
Ibagu 34,97% 10,2%
Pasto 42,01% 11,1%
Villavicencio 40,88% 12,0%
Florencia 55,91% 12,3%
Valledupar 53,22% 13,2%
Santa Marta 48,56% 14,0%
Ccuta 50,59% 14,4%
Sincelejo 54,53% 14,4%
Riohacha 66,88% 15,3%
Montera 68,46% 16,8%
Quibd 72,10% 23,4%
Fuentes: DANE, Censo 2005; CEPAL, 2011
Histricamente la mayora de municipios y las ciudades capitales haban venido reduciendo su

pobreza medida por NBI entre 1993 y 2005 segn el Censo. Sin embargo, no ocupan los
primeros lugares, como hemos visto con otras variables. En 1993 la ciudad con NBI ms bajo era
Bogot con 9,16, ocupando el puesto 7 entre todos los municipios, seguida por Manizales y Cali
en los lugares 11 y 12. Dentro de los 30 municipios con menor NBI haba en 2005 ocho ciudades
capitales, pero muchas de las dems tenan niveles muy grandes de pobreza como Quibd,
Sincelejo, Montera, Riohacha, Santa Marta y Valledupar y lugares muy inferiores en el conjunto
de todos los municipios. Igualmente en cuanto al mejoramiento (medido como la reduccin
proporcional de la pobreza entre 1993 y 2005), las ciudades capitales tampoco se destacaron,
ocupando el mejor lugar Bogot que apenas tuvo el puesto 49 entre todos los municipios; en
algunos casos, la reduccin de la pobreza en ese perodo de 12 aos fue muy bajo e incluso
Quibd la aument.
106
NBI 1993-2005
CIUDADES CAPITALES NBI 93 NBI 05 NBI05-NBI03 NBI05- Puesto Puesto NBI

NBI93/NBI93 mejoramient 2005
o NBI 05/93
BOGOTA D.C. 17,3 9,16 -8,12 -47,0% 49 7
CALI 20,6 11,01 -9,63 -46,6% 54 12
PEREIRA 22,7 13,01 -9,73 -42,8% 77 30
TUNJA 19,4 12,04 -7,36 -37,9% 147 21
PASTO 26,6 16,65 -9,95 -37,4% 157 62
BUCARAMANGA 17,9 11,31 -6,55 -36,7% 171 15
BARRANQUILLA 27,8 17,69 -10,07 -36,3% 184 77
MANIZALES 15,6 9,97 -5,61 -36,0% 190 11
VILLAVICENCIO 25,3 16,77 -8,54 -33,8% 233 64
NEIVA 26,2 17,61 -8,55 -32,7% 255 75
ARMENIA 17,9 12,90 -5,03 -28,1% 352 29
IBAGUE 22,0 16,20 -5,77 -26,3% 390 58
FLORENCIA 36,2 26,84 -9,39 -25,9% 398 237
CUCUTA 30,9 23,15 -7,70 -25,0% 423 156
MEDELLIN 16,1 12,17 -3,91 -24,3% 437 22
VALLEDUPAR 42,7 32,69 -10,05 -23,5% 460 356
CARTAGENA 33,1 26,16 -6,91 -20,9% 531 226
POPAYAN 22,2 17,58 -4,58 -20,7% 535 74
SANTA MARTA 34,8 29,05 -5,71 -16,4% 666 278
RIOHACHA 57,7 48,43 -9,25 -16,0% 680 688
MONTERIA 49,7 44,50 -5,22 -10,5% 807 597
SINCELEJO 45,8 42,16 -3,68 -8,0% 850 551
QUIBDO 80,9 89,51 8,56 10,6% 1027 1066
Fuente: DANE, Censos 1993 y 2005, clculos del autor
107
Balance de las capacidades. Como hemos sealado, se dispone con base en el Indicador de
Desempeo Integral de DNP de informacin sobre la capacidad fiscal agregada48 de las ciudades
capitales y sobre sus capacidades administrativas.
Sobre la capacidad fiscal. Como se muestra en tabla anterior (p.11), en desempeo fiscal el
mayor valor lo obtuvieron en 2013 las ciudades mayores con 81,8 puntos, pero las diferencias
no fueron grandes dado que las embrionarias tuvieron 76,9 y las adolescentes 77,9, por encima
de las ciudades adultas y similar a las maduras y grandes y jvenes. Sin embargo, dentro de los
componentes del indicador de desempeo integral no se incluye uno de los indicadores
principales que es el recaudo de ingresos tributarios, por cuanto refleja la capacidad y
compromiso de la propia comunidad local y es base para la generacin de capacidades
institucionales y financiacin de sectores que no tienen suficientes recursos en el sistema
general de participaciones. En el ao 2012 las 23 ciudades reportaron un recaudo total por
ingresos tributarios de 9,5 billones de pesos, de los cuales Bogot, Medelln y Cali recaudaron el
75%. El esfuerzo tributario por habitante muestra notorias diferencias: el promedio es de $454
mil por habitante ao, con un mximo de $717 mil en Bogot y un mnimo de $64.000 en
Riohacha (obviamente es necesario examinar este esfuerzo con relacin a la base tributaria
potencial para tener un indicador ms apropiado). Los datos por las categoras CEPAL se
presentan en la siguiente tabla:
Ingresos tributarios de las ciudades capitales por categoras 2012
Categora Ingresos tributarios Poblacin proyectada Ingreso tributario por

2012 (millones de 2012 habitante (pesos)
pesos)
Mayor 7.021.353,9 11.522.232,0 609.374,5
Madura 722.826,7 2.586.698,0 279.439,9
Adulta 304.596,9 1.566.514,0 194.442,5
Joven y grande 1.171.086,6 3.251.109,0 360.211,4
Adolescente 306.104,6 1.734.506,0 176.479,4
Embrionaria 28.936,8 346.705,0 83.462,2
48 La capacidad fiscal agregada da una aproximacin pero debera examinarse con relacin a las
competencias; una ciudad puede tener un indicador de recaudo tributario por habitante alto y contar
con recursos propios y de transferencias suficiente para prestar un servicio (educacin por ejemplo),
pero ser deficitario para prestar otro (como promocin del desarrollo econmico o generacin de
ingresos).
108
Total 9.554.905,4 21.007.764,0 454.827,3
Fuente: DDTS, Ejecuciones presupuestales, pgina web, Cifras en millones de pesos

DANE, proyecciones de poblacin.
Las diferencias por categoras son notorias entre las ciudades mayores que tienen $609 mil por
habitante ao y el resto, donde la siguiente, las ciudades jvenes y mayores alcanzan apenas
$360 mil, el 60%. Las ciudades adultan muestran un recaudo tributario bajo pero la peor
situacin se observa en las embrionarias que apenas logran recaudar $83 mil pesos por
habitante ao, evidenciando la precaria de recursos disponibles para el cumplimiento de sus
compentecias. Estos datos muestran las restricciones fiscales que tienen las ciudades capitales
embrionarias, adolescentes y adultas, principalmente, para poder financiar las plantas de
personal y estructuras administrativas requeridas, especialmente para las funciones
transversales (planeacin, hacienda, funcin pblica) y los sectores diferentes a educacin y
salud, que cuentan con recursos mayores por concepto del sistema general de participaciones,
lo cual le permite incluso a las ciudades con menor recaudo tributario por habitante financiar el
personal administrativo y tcnico necesario.
Sobre la capacidad administrativa. En capacidad administrativa el valor promedio calculado

por DNP fue el ms alto de los componentes del indicador de desempeo integral, 84,3 y 17
ciudades estuvieron en el rango de ms de 80 puntos, cinco entre 60 y 80 puntos y solamente
por debajo de 60 puntos Montera que obtuvo apenas 15,7 puntos. Sin embargo, comparadas
con el resto de municipios, las ciudades capitales no se destacan. Pasto, que obtuvo el primer
lugar entre las ciudades capitales con 97,6 puntos en capacidad administrativa, apenas ocup el
lugar 20 entre todos los municipios, superada por municipios ms pequeos, incluyendo de su
propio departamento como Providencia o Yacuanquer. La segunda ciudad, Ibagu ocup el
puesto 71 y la tercera, Popayn apenas el puesto 86. Qu estn indicando estos datos? Que
los municipios pequeos tienen mayor capacidad que las ciudades capitales?
Los datos del Indicador de Capacidad Administrativa por Componentes en 2013 para las 23
ciudades capitales muestran lo siguiente. La estabilidad del personal en cargos directivos de
libre nombramiento y remocin fue para el total de 94% (1.224 funcionarios permanecieron
sobre un total de 1.309). Del total49 de ciudades 17 tuvieron puntaje superior a 80 (de las cuales
10 con 100 puntos), estando por debajo Valledupar, Medelln (que ocupa el primer lugar en el
desempeo integral), Sincelejo y el caso extremo Santa Marta que apenas obtuvo 25 puntos. En
cuanto a la profesionalizacin de los cargos de nivel directivo, asesor y profesional, el nivel del
conjunto de ciudades es 96%, con un rango que va de 100% (en 8 ciudades) a un mnimo de 66%
en Sincelejo, pero las dems por encima de 86%. En total las 23 ciudades reportaron tener un
total de 26.237 cargos en estos niveles.
49 Dos ciudades reportaron datos inconsistentes.

109
En disponibilidad de computadores en los funcionarios de planta de la administracin central de
los niveles directivo, asesor, profesional y tcnico (un total de 29.293), el valor para el conjunto
de las ciudades fue de 90%, con 12 ciudades obteniendo 100 puntos y las dems por encima de
80 con la excepcin de Villavicencio que apenas tuvo 20 puntos (lo cual debe ser un error). En
sistematizacin de procesos el valor promedio fue de 86, con 19 ciudades por encima de 80
puntos (cinco de ellas con 100 puntos, donde estn Florencia y Santa Marta), tres con 73 puntos
y Montera con 0 puntos (debe ser por falta de reporte). En la implementacin del Modelo
Estndar de Control Interno el valor promedio fue de 78 puntos, con un mximo de 96,7 en
Bogot y un mnimo de 55 puntos en Santa Marta; 10 ciudades tuvieron resultados por encima
de 80 puntos, otras 10 entre 60 y 80 puntos y3 por debajo de 60.
Los datos anteriores nos muestran que las ciudades se encuentran bien en capacidad
administrativa dado que el valor promedio es de 84,3, siendo preocupante solamente el caso de
Montera por el bajsimo valor obtenido y algunas pocas que, aunque cerca, no alcanzaron los
80 puntos. Igualmente, las ciudades capitales obtienen un valor promedio alto en desempeo
fiscal de 78,3, siendo el valor ms bajo Pasto con 70,1. DNP suma el desempeo fiscal y la
capacidad administrativa, y se obtiene un indicador de gestin administrativa y fiscal con un
valor promedio de 81,2, siendo el caso preocupante Montera con apenas 46 puntos. Segn
estos datos de DNP se concluye que las ciudades colombianas tienen buen resultado en sus
capacidades administrativas y fiscales.
Los datos por las categoras CEPAL muestran que en desempeo fiscal el promedio fue de 78,13
con un mximo de 81,79 en las ciudades mayores y un mnimo de 75,60 en las adultas; las
embrionarias y adolescentes con 76,87 y 77,87 estuvieron por encima de las maduras y adultas y
no muy lejos de las mayores. En capacidad administrativa con un promedio de 84,26 las adultas
tuvieron el mayor puntaje con 95,28 pero las embrionarias con 88,40 superaron a las mayores y
se acercaron bastante a las maduras; en este indicador solamente las adolescentes mostraron
un resultado promedio mucho ms bajo con 69,34 puntos. Al agregar el desempeo fiscal y la
capacidad administrativa los datos de DNP muestran que, con excepcin de las adolescentes
que tienen 73,6 puntos, las dems categoras obtuvieron resultados altos entre 82 y 85 puntos,
incluyendo las embrionarias.
Si se tienen buenas capacidades fiscales y administrativas, se esperaran buenos resultados en

eficacia y eficiencia, y en indicadores sectoriales de impacto, pero no es siempre el caso; por
ejemplo, Quibd obtiene en gestin administrativa y fiscal 82,8 puntos (ligeramente por debajo
de Medelln que obtuvo 87,08) pero eficacia apenas 28 y en eficiencia 19. Esta situacin se
observa en otras ciudades, aunque las diferencias no son tan grandes y en otros casos los
resultados no son homogneos, como sealamos con relacin a Bogot que tiene 79 puntos en
gestin administrativa y fiscal, 36 en eficacia pero 97 en eficiencia, ocupando el primer lugar por
encima de Medelln en este componente. Qu puede estar indicando estos datos? Primero que
la informacin no es muy confiable; un lector que conozca administraciones locales como
Quibd, Florencia, Sincelejo y Riohacha, para mencionar algunas, se sorprender al encontrar
110
que segn estos datos de DNP estas ciudades tienen muy buenos resultados en sus capacidades
fiscales y administrativas. Segundo, suponiendo que los datos estn bien, que la existencia de
capacidades no significa necesariamente buenos resultados: puede ocurrir que por diversas
razones dichas capacidades no se utilicen adecuadamente. Tercero, que con base en lo anterior,
las acciones de mejoramiento no se deberan enfocar a fortalecer las capacidades sino otros
factores por precisar.
La adecuada gestin de las ciudades depende en gran medida de la cantidad, calidad y gestin
de su recurso humano. Los diferentes procesos de la gestin pblica son ejecutados por el
personal disponible en todos los niveles de la administracin y por tanto este es el factor crtico
principal dentro de las capacidades. A pesar de su importancia, no se dispone sin embargo de
estadsticas y evaluaciones sobre la situacin del recurso humano50 en las ciudades pero son
frecuentes las observaciones sobre las serias limitaciones existentes en cuanto a su cantidad con
relacin a las necesidades, en cuanto a su calidad en lo relativo a los perfiles de formacin y
experiencia, y en cuanto a su estabilidad. Dentro del ICA de DNP se indaga por la
profesionalizacin del personal directivo y por la estabilidad, y adicionalmente se recopila
informacin sobre el nmero de funcionarios. Con base en los datos del ICA del DNP para 2013,
el nivel de profesionalizacin51 es alto, 97% para las ciudades capitales, con un mximo de 100%
y un mnimo de 65,6%. Quibd tiene un nivel de profesionalizacin de 98% y Riohacha de 94%.
Igualmente, la estabilidad52 del personal en los niveles directivo, asesor y profesional es alto,
94% para el conjunto de las ciudades, con un mximo de 100% en varias ciudades y un mnimo
de 25% en Santa Marta. Aunque la DDTS recopila informacin sobre el nmero total de
funcionarios no hace un anlisis sobre su suficiencia cuantitativa; sin embargo, este es un
problema sealado recurrentemente por parte las administraciones municipales que plantean
que debido a las restricciones fijadas por la ley 617 de 2000 se han visto obligadas a suplir las
necesidades con la vinculacin de personal mediante la figura de contratos de prestacin de
servicios.
50 El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica diseo y est poniendo en funcionamiento

el Sistema de Informacin y Gestin del Empleo Pblico (SIGEP), pero todava no dispone de
informacin territorial. El SIGEP es un Sistema de Informacin y Gestin del Empleo Pblico al
servicio de la administracin pblica y de los ciudadanos. Contiene informacin de carcter
institucional tanto nacional como territorial, relacionada con: tipo de entidad, sector al que pertenece,
conformacin, planta de personal, empleos que posee, manual de funciones, salarios, prestaciones,
etc.; informacin con la cual se identifican las instituciones del Estado colombiano.
http://www.sigep.gov.co/que_es
51 mide la proporcin de funcionarios de la Administracin municipal que ocupan cargos del nivel
directivo, asesor y profesional, y tienen formacin profesional

52 Este indicador consiste en el nmero de funcionarios de libre nombramiento y remocin en los
cargos directivos que permanecieron en su cargo durante el ao 2012 y DDTS precisa que esta
medicin no fue en un ao de cambio de administracin.
111
En cuanto a las capacidades fsicas los indicadores muestran tambin resultados muy altos; en
disponibilidad de computadores del personal del nivel tcnico y superiores, el dato fue 90%, en
sistematizacin de procesos de 86% y en implementacin del modelo estndar de control
interno de 78%.
La Procuradura General de la Nacin elabora un ndice de gobierno abierto (IGA) que busca
medir la transparencia mediante variables como la organizacin de la informacin, su exposicin
y el dilogo. El total de municipios obtuvo en 2013 un puntaje promedio de 69,3, con un mximo
de 90,5 en el municipio de El Retiro Antioquia y un mnimo de 27,6 en el Guamal, Magdalena.
Las 23 ciudades capitales obtuvieron un promedio de 76,3 con un mximo de 84,2 en Medelln y
un mnimo de 63,7 en Sincelejo. En el conjunto de municipios la ciudad capital con mejor
resultado fue Medelln, que ocup el puesto 33 y varias de las ciudades tuvieron puestos muy
bajos.
Donde mejor les fue a las ciudades capitales fue en el componente exposicin de la informacin
con 81,6 y de dilogo de la informacin donde el valor promedio fue de 81,5; en organizacin de
la informacin el valor promedio fue muy inferior, de apenas 55,5, debido sobre todo al mal
resultado de la variable de gestin documental donde el promedio fue de apenas 19,9 (con
algunas ciudades que obtuvieron 0 puntos).
En la siguiente tabla se presentan los resultados agregados por las categoras CEPAL. Se observa
como el mayor puntaje lo tienen las ciudades maduras con 82,5 seguidas por las adultas con
79,5. El menor valor est en las ciudades embrionarias, pero no estn lejos de las ciudades
mayores, una diferencia de apenas 2 puntos y de las adolescentes.
T. T. T.
T. ORGANIZ T. T. T.
COMPETE SISTEMAS EXPOSICI RENDI DILOGO
CONT ACIN DE VISIBILIDA GOBIE ATENCI
GESTION NCIAS DE N DE LA CION DE LA TOTAL
Municipio ROL LA D DE RNO N AL
DOCUME BSICAS GESTIN INFORM DE INFORM IGA
INTER INFORMA CONTRAT EN CIUDAD
NTAL TERRITOR ADMINIST ACIN CUENT ACIN
NO CIN ACIN LINEA ANO
IALES RATIVA AS
Mayores 74,1 30,0 56,5 62,9 82,1 76,1 73,2 81,3 64,7 72,0 74,5 70,4
Maduras 76,9 16,0 52,5 77,2 94,8 92,7 87,3 100,0 83,5 89,1 92,7 82,5
Adultas 81,3 17,0 55,6 74,3 95,3 83,4 84,5 95,9 81,2 76,8 86,4 79,5
Grandes y
jvenes 81,0 24,3 58,3 81,1 88,5 88,5 85,6 83,5 74,5 61,0 74,1 75,5
Adolescent
es 71,8 11,4 47,6 62,2 94,5 83,5 79,3 80,1 94,8 64,3 78,3 72,6
Embrionari
as 70,7 10,5 46,6 50,8 93,5 74,5 72,6 83,4 76,8 60,9 74,6 68,2
112
Reflexiones sobre los factores que pueden incidir en el desempeo y la generacin de
capacidades
El desempeo insuficiente o inadecuado depende inicialmente de una gestin a su vez

inadecuada o insuficiente, la cual a su vez depende de una capacidad institucional baja y/o de
una gestin orientada por intereses particulares (clientelismo y corrupcin). En cada caso en
concreto habra que indagar cul es el peso especfico de cada uno de estos factores, por cuanto
las posibles soluciones variaran segn esto. Una ciudad puede tener una capacidad alta pero al
generarse prcticas corruptas o clientelistas no se lograrn los resultados esperados
socialmente. Estos factores a su vez dependen de otros que consideramos pueden ser los
siguientes, precisando que obviamente todos se encuentran interrelacionados.
Debilidades administrativas de las autoridades. La gestin de las ciudades depende en buena

medida de la capacidad administrativa de los alcaldes y de su equipo directivo. Estas
autoridades y sus equipos son los responsables de ejecutar las funciones administrativas bsicas
(planeacin, organizacin, recurso humano, direccin, control) y sus limitaciones en materia de
gerencia pblica pueden afectar seriamente la calidad de la gestin y el logro de los resultados.
Insuficiente voluntad poltica de mejorar el desempeo y de fortalecer las capacidades

institucionales. Adems de las limitaciones en las capacidades de los alcaldes y de los equipos
directivos puede ocurrir que no exista la voluntad suficiente para fortalecer las capacidades en
la medida en que la gestin est orientada principalmente por criterios clientelistas y por
prcticas corruptas, o por gestiones personalistas y transitorias. Es frecuente que los alcaldes o
los niveles directivos de las alcaldas no se preocupen por mejorar su recurso humano, las
condiciones fsicas de operacin y la disponibilidad de equipos e instrumentos de trabajo y
descuiden por completo los recursos bsicos para realizar una buena gestin. Esto se evidencia
en la ausencia de sistemas administrativos adecuados y en la carencia de planes administrativos
que apunten a mejorar permanentemente las capacidades y la gestin.
Restricciones fiscales. La conformacin de equipos humanos y la organizacin de las estructuras

administrativas adecuadas depende de la disponibilidad de recursos propios para la vinculacin
del personal y la operacin de las entidades y dependencias. La capacidad tributaria puede ser
baja y por tanto la disponibilidad de recursos insuficiente para financiar las plantas y la
operacin requerida. Adicionalmente, las restricciones legales al gasto de funcionamiento
pueden impedir la conformacin adecuada de dichas plantas, as la ciudad capital cuente con los
recursos propios requeridos53.
53La restriccin legal se establece como un porcentaje mximo de los ingresos corrientes de libre
destinacin que pueden ser destinados a financiar los gastos de funcionamiento; en la categora
113
Ausencia de mecanismos de coordinacin entre las propias ciudades para aprender de su
propia experiencia. Solo hasta hace poco tiempo las ciudades capitales crearon su propia
asociacin Asociacin Colombiana de Ciudades Capitales- independiente de la Federacin
Colombiana de Municipios, lo cual ha permitido iniciar un trabajo conjunto en materia de
discusin de polticas hacia este grupo de entidades territoriales. Dentro de las figuras
asociativas existentes legalmente, las ciudades capitales podran unirse para perseguir
determinados fines comunes pero en las indagaciones realizadas hasta el momento no se han
identificado experiencias en este sentido. En materia institucional, como hemos sealado, las
ciudades aprenden de la experiencia de otras ciudades, tanto del exterior como del pas pero
aparentemente no existe un mecanismo formal y organizado de cooperacin horizontal para el
mejoramiento de la gestin.
Gestin nacional en las ciudades sin enfoque territorial. La gestin nacional se concreta en los
territorios y especficamente en las ciudades capitales mediante la territorializacin, la
desconcentracin, la delegacin y la celebracin de acuerdos entre niveles de gobierno. En los
procesos de planeacin, presupuestacin y formulacin de proyectos de inversin se incluye la
dimensin regional, entendida como la territorializacin indicativa por departamentos
incluyendo Bogot54, que es la nica ciudad para la cual se realiza el ejercicio. Para las dems
ciudades capitales, la nacin no realiza el ejercicio explcito de territorializacin lo que conduce a
que se carezca de un instrumento de planificacin que permita presentar en forma conjunta y
articulada la intervencin nacional en cada una de las ciudades. En la prctica las entidades
actan cada una por su lado, atendiendo a sus metas sectoriales o poblacionales y no existen
mecanismos formales de coordinacin entre la nacin ni entre la nacin y cada una de las
ciudades. Aunque en teora la gestin territorial de la nacin debera basarse en las necesidades
territoriales y elaborarse en forma conjunta con las autoridades de dichas entidades, en la
prctica en la gran mayora de los casos actan como ruedas sueltas lo cual restringe las
posibilidades de tener mejores resultados y genera quiz duplicidades e ineficiencias,
especialmente en aquellos sectores donde la distribucin de competencias no es tan clara.
especial es 50%, en primera, 65%; en segunda y tercera, 70%; y en cuarta, quinta y sexta, 80%. Si la
ciudad capital aumenta sus ingresos corrientes, por la va de un aumento de los ingresos tributarios,
por ejemplo, tendra una base mayor para destinar a sus gastos de funcionamiento.
54 https://www.dnp.gov.co/programas/inversiones-y-finanzas-publicas/Datos-y-
Estadisticas/Inversion%20Regional/Paginas/Regionalizacion-Ajustada-Inversion-2014.aspx
114
Apoyo nacional al fortalecimiento institucional precario. Los problemas de la gestin nacional
en las ciudades se replican en las acciones de asistencia financiera y tcnica que son realizadas
aisladamente por cada entidad nacional. No existe un programa nacional articulado de apoyo al
fortalecimiento institucional de las ciudades construido a partir de las necesidades propias y
requerimientos, pero si algunos avances sectoriales; en el caso de educacin el Ministerio de
Educacin Nacional ejecuta el proyecto de modernizacin que busca El Proyecto de
Modernizacin es una iniciativa del Ministerio de Educacin, que busca que las Secretaras de
Educacin, renueven su gestin y sus estructuras con procesos orientados al cumplimiento de su
misin y con sistemas de informacin de soporte apropiados, con el fin de prestar un servicio
educativo en condiciones eficientes, con transparencia y equidad.55 Este proyecto tiene como
objetivos especficos modernizar las herramientas de gestin con el fin de optimizar la
utilizacin de los recursos de las secretaras para mejorar sus indicadores de cobertura y calidad,
implementar estructuras organizativas acordes con la misin de las secretaras para ampliar la
capacidad de apoyo a las instituciones educativas y promover cambios en la mentalidad y
actitud en dichas dependencias. El proyecto se enfoca en la prestacin de asistencia tcnica a las
secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales certificadas, mediante la
suscripcin de un convenio interadministrativo en el cual el Ministerio aporta el 60% y la entidad
territorial el 40% restante. La asistencia tcnica se desarrolla en los componentes de estructura,
procesos, sistemas de informacin, gente y cultura y actividades complementarias.
Adicionalmente, se elabora un ranking de las secretaras en algunos temas como atencin al
ciudadano, procesos y sistema de informacin de calidad. En el caso de agua potable y
saneamiento bsico desde comienzos de la descentralizacin se ha trabajado en los procesos de
modernizacin empresarial, pero en los dems sectores no se encuentran programas tan
estructurados como el del Ministerio de Educacin. El Ministerio de Trabajo ha venido
adelantando, por ejemplo, acciones de apoyo a la formulacin de planes de empleo territoriales
pero se trata de un ejercicio poco sistemtico.
Vacos en el diseo de las competencias y en la asignacin de los recursos. El CONPES56 de

ciudades plantea dentro del problema central que el pas no cuenta con un proceso de
descentralizacin que reconozca las diferencias, capacidades, y necesidades entre ellas (p.18).
Las capacidades en la administracin pblica se crean, en primera instancia, mediante las
decisiones legales de asignacin de competencias, recursos y procesos administrativos. En el
55 http://www.modernizacionsecretarias.gov.co/index.php/proyecto/que-es. Este proyecto inici en

2004 justificado por la precariedad institucional de las secretaras de educacin de las entidades
territoriales certificadas: infraestructura tecnolgica insuficiente, la ausencia de indicadores de
gestin, el desperdicio de recursos por falta de mecanismos de optimizacin, y la dispersin de la
informacin, muchas veces depositada en archivos imposibles de consultar sin poner en riesgo la
salud del funcionario.
56 Documento CONPES 3819, Poltica Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia,
Bogot, 21 de octubre de 2014.

115
caso de las ciudades, algunos sectores cuentan con competencias precisas y exclusivas y con
mayores recursos, tanto para su funcionamiento como para la inversin, por lo cual han podido
conformar una institucionalidad ms fuerte, como ocurre en los sectores de educacin, salud y
agua potable; en otros casos las competencias no son claras y se asignan adems sin una fuente
especfica de recursos lo que conduce a que solamente las ciudades capitales con mayores
fuentes tributarias puedan financiar las estructuras y plantas requeridas; igualmente, la
imprecisin en las competencias o las duplicidades conducen a la existencia de aparatos
nacionales y de las ciudades dedicados a temas similares (bienestar familiar, atencin a la
poblacin vulnerable, ambiente, generacin de ingresos y promocin del desarrollo econmico),
que genera descoordinacin y dificultades en la responsabilidad frente a los ciudadanos.
Insuficiente control social, poltico e institucional, que promueva un mejoramiento de la

gestin. Hasta el momento la nacin no ha logrado poner en marcha un esquema de monitoreo,
control y evaluacin que se enfoque en lo fundamental: los impactos en los derechos y en las
condiciones de vida de la poblacin y los productos ofrecidos para alcanzar dichos impactos,
aunque evidentemente hay avances. Mediante el decreto 28 de 2008 se organiz el sistema de
monitoreo, seguimiento y control del SGP, existe el sistema de control a las regalas, se cuenta
con el Formulario nico Territorial, con el Sistema de Seguimiento a las Ejecuciones
Presupuestales de DNP (SICEP), con el Indicador de Desempeo Integral, y con los sistemas de
informacin sectoriales y poblacionales, pero lo cierto es que no se dispone en forma oportuna
y completa de la informacin ms relevante, los impactos. No existe tampoco un esquema
especfico de seguimiento y evaluacin al desempeo de las ciudades. De otra parte, hay
experiencias interesantes de control social como el Programa Ciudades Como Vamos, pero en su
conjunto, es precario el control que la ciudadana ejerce sobre la gestin de las ciudades.
Finalmente, los rganos de control no tienen programas especficos de control sobre la gestin
de las ciudades capitales. Como hemos visto en la parte de diagnstico de este texto, la
informacin disponible es precaria, tanto sobre el desempeo, como sobre las capacidades y los
procesos de gestin. Este es un asunto obvio sobre el cual se han hecho muchos planteamientos
pero donde no se avanza lo suficiente. En 1992 en su informe sobre descentralizacin, insista
Wiesner en este punto y lo destacaba como uno de los elementos principales para el xito de la
descentralizacin.
Recuadro
La importancia de la informacin segn Wiesner en 1992
el nfasis del anlisis debe recaer ms en los resultados concretos y, en el caso de la

descentralizacin, lo que importa es que ella genere mayor desarrollo y una mejor
distribucin del ingreso (p.66).
Llegamos as a la cuarta rea crtica para una buena poltica de descentralizacin: la

disponibilidad de informacin. Con todo lo que se ha dicho atrs sobre la importancia de la
116
responsabilidad presupuestal, o sobre el papel del riesgo, ningn factor es tan subestimado y
tan prevaleciente en los pases en vas de desarrollo como la falta de suficiente informacin
estadstica confiable y oportuna. (p.75).
De otra parte, los que envan las transferencias desde arriba ven su principal responsabilidad
en la distribucin de esos recursos y, prcticamente, en nada ms. Lo que ocurre despus es
algo que no es, de facto, percibido como una parte de su responsabilidad directa. Se produce
as un vaco o limbo de vigilancia fiscal y poltica donde gigantescas sumas, en trminos
absolutos y relativos, quedan expsitas de cualquier atencin gubernamental. (pp.76-77).
Qu hacer frente a esta situacin? La respuesta es de una profunda sencillez. La mejor forma
de corregir el oscurantismo, y todo lo que de l se desprende es con informacin. La
informacin es ya la mejor poltica. Pero, para ello hace falta un gigantesco esfuerzo
especfico y permanente de carcter tcnico es institucional. Normalmente, esta tarea no
alcanza a ser cumplida con el rigor y la oportunidad necesaria por las instituciones
tradicionales de todo gobierno. Ellas viven sobrecargadas de responsabilidades normales y
este espacio queda desprovisto de serios estudios y de oportunas mediciones y
cuantificaciones. (p.77).
Uno de los ms costosos resultados por la falta de adecuada informacin es la dificultad o,

casi, la imposibilidad de hacer evaluaciones de resultados de un proceso de descentralizacin.
Este es el quinto requisito para una descentralizacin exitosa. (p.77). En contraste con otras
reas de la poltica econmica, como la crediticia, la de empleo, la cambiaria o la comercial,
donde si algo no marcha satisfactoriamente los encargados de la poltica econmica se
enteran rpidamente y pueden analizar los indicadores, hacer ajustes y evaluar los resultados
de sus acciones, esto no ocurre en el caso del sector pblico subnacional. Aqu no hay rpidas
y claras seales que alerten a los policymakers de que algo puede no estar funcionando
satisfactoriamente. (p.78)
Insuficiente utilizacin de formas asociativas de gestin El CONPES del sistema de ciudades

seala que No obstante lo anterior, no existe un marco institucional o niveles de coordinacin
inter jurisdiccional que garanticen una adecuada planeacin, ordenamiento territorial y la
gestin de recursos. (p.33). Los procesos de conurbacin han conducido a la conformacin de
reas metropolitanas en algunos sitios, pero se trata en estos casos de formas de articulacin
entre la ciudad capital y municipios de menor tamao; en otros casos se han explorado
esquemas de articulacin informales, como el caso de la Mesa de Planificacin Regional Bogot-
Cundinamarca y recientemente se conform la primera regin administrativa y de planificacin
(RAPE) entre Bogot y departamentos de Cundinamarca, Boyac, Meta y Tolima. En el marco de
la ley orgnica de ordenamiento territorial se establecen varias formas asociativas (la mayora
de las cuales ya exista en normas previas), dentro de las cuales podran desarrollarse
117
asociaciones entre ciudades capitales o entre estas ciudades y municipios de menor categora,
con el fin de mejorar sus capacidades y procesos de gestin.
4.3 PROPUESTAS
Con base en el anlisis anterior presentamos a continuacin unas recomendaciones con relacin
al fortalecimiento de capacidades institucionales de las ciudades capitales para el manejo de la
poltica social, examinando previamente las propuestas hechas recientemente por la Asociacin
de Ciudades Capitales y de la OCDE en su revisin de temas territoriales.
Los planteamientos de las ciudades
La Asociacin de Ciudades Capitales elabor un documento de propuestas57 para el Plan

Nacional de Desarrollo 2015-209, dentro de la cual incluye algunos temas relacionados con las
capacidades institucionales y la articulacin con la nacin, en un punto titulado gobernanza y
legislacin urbana. Las propuestas son las siguientes:
Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo con un enfoque territorial. Se propone territorializar el

diseo, implementacin y monitoreo del PND, con el fin de superar una planeacin sectorial que
llega de manera aislada y desarticulada por una planeacin realmente territorial.
Especficamente se propone: i) Precisar las escalas territoriales del PND; ii) Construccin de
capacidades nacionales y locales para pasar de la planeacin sectorial a la territorial; iii)
Constituir agencias de desarrollo regional; iv) Enfocar el sistema de monitoreo a resultados del
plan de desarrollo para superar un esquema formalista; iv) Definir metas estratgicas a nivel
central y entregar ms responsabilidades al territorio; v) Superar el centralismo de las polticas
sectoriales.
Estatuto de las ciudades capitales. Se propone expedir un Estatuto de la Capitalidad, que

permita que las ciudades tengan competencias especiales as como mayores recursos y mayor
autonoma en la determinacin y ejecucin de su presupuesto.
Mayor autonoma fiscal y reforma al Sistema General de Participaciones. Con relacin al SGP se
propone reducir las transferencias con destinacin especfica para poder realizar inversiones
acordes con las necesidades de sus territorios, por ejemplo inversiones en infraestructura vial o
57Esta propuesta, segn se informa en el documento, fue elaborada por la Asociacin de Ciudades
Capitales en su trabajo de preparacin del reporte del estado de las ciudades colombiana y recoge
recomendaciones de las cumbres de la Asociacin y de sus mesas de trabajo as como de la Misin de
Ciudades, de las recomendaciones de la OCDE y de los foros regionales realizados por ONU-Hbitat.
118
priorizaciones en poltica social. Con relacin a la autonoma fiscal se propone que se haga una
reforma tributaria para aumentar el recaudo local, flexibilizar niveles de endeudamiento, y
participacin de las ciudades en las polticas fiscales. Adems se recomienda revisar las
restricciones para el aumento de las plantas profesionales con lo cual se podr fortalecer las
capacidades tcnicas de los entes territoriales.
Gobernanza multinivel y fuentes de financiacin. Se propone construir visiones de desarrollo

compartidas y reorientar el sistema de regalas de una lgica de proyectos a una visin de
programacin regional integral, la adopcin de contratos plan entre el gobierno nacional y las
ciudades capitales, y reforzar la institucionalidad e instrumentos de la planeacin metropolitana.
Descentralizacin y fortalecimiento de los sistemas de informacin territorial. Se propone

mejorar la informacin descentralizando la gestin de registos administrativos y garantizando su
consolidacin desde el nivel local; crear entidades rectoras de catastro en las aglomeraciones
urbanas; reformar el sistema de registro civil para que sean los municipios los responsables de
gestionar los registros poblaciones y se sugiere introducir la obligaciones del empadronamiento
como herramienta y requisito para la focalizacin de los servicios.
Arquitectura institucional de la descentralizacin. Con el fin de reversar la centralizacin y de

fortalecer capacidades institucionales locales y la autonoma se propone: i) revisar los
mecanismos de control y monitoreo para que aumente la transparencia pero sin obstruir la
gestin; ii) revisar los mecanismos de dilogo y de control poltico de los concejos; iii) promover
una mesa de dilogo entre el Gobierno nacional, las ciudades capitales y el legislativo para
estudiar conjuntamente las reformas institucionales sobre los gobiernos urbanos.
Planteamientos de la OCDE58
En el documento de revisin de asuntos territoriales, la OCDE hace las siguientes

recomendaciones: i) Mejorar la cantidad y la calidad de las estadsticas territoriales y elaborar
una clasificacin que ayude a mejorar el ajuste de las polticas a los territorios; ii) Reformar el
proceso de planeacin para darle un enfoque territorial ms claro, donde la nacin fije objetivos
claves de la poltica y permita que las entidades territoriales los adecen a sus caractersticas y
para buscar una mejor articulacin entre el gasto de inversin y el gasto de funcionamiento; iii)
Promover esquemas de coordinacin de polticas regionales, escalando de los territorios hacia
organismos que permitan una planeacin ms integral; iv) Reformar el sistema de transferencias
y de monitoreo a la gestin territorial. Considerando que hay un desbalance entre entre
responsabilidades y recursos de los gobiernos territoriales, se propone que el gobierno nacional
considere implementar un sistema flexible en el cual los gobiernos subnacionales con suficiente
58 OECD Territorial Reviews, Colombia, Policy Brief, 2014

119
capacidad reciben autonoma para adecuar los gastos a las necesidades locales, asumen la
responsabilidad por la prestacin de los servicios e incentivan la participacin ciudadana. El
sistema de monitoreo debe enfocarse ms en resultados y menos en requerimientos formales,
con lo cual se podra aumentar la flexibilidad y la corresponsabilidad fiscal y crear incentivos y
capacidad para un manejo adecuado de las finanzas pblicas.
Recomendaciones
Con el fin de mejorar las capacidades institucionales de las ciudades para el cumplimiento de sus
competencias, con nfasis en la poltica social, consideramos que es necesario adelantar las
siguientes acciones:
* Definir metas de impacto comunes y hacerles seguimiento. Construir conjuntamente entre el

gobierno nacional y las ciudades capitales un esquema de monitoreo y evaluacin sobre los
impactos de la gestin territorial en las ciudades. Esta lnea de accin debera estar compuesta
por las siguientes actividades: a) Definicin conjunta y acordada de una batera de indicadores
de impacto y de producto comn a las polticas sociales y a todas las ciudades, as como sobre
las capacidades y procesos de gestin necesarios para lograr dichos impactos; b) Definicin y
mejoramiento de los instrumentos de recoleccin de informacin incluyendo registros
administrativos y encuestas (de calidad de vida o similares) para todas las ciudades,
cofinanciadas por la nacin; c) Elaboracin de un informe anual sobre desempeo de la gestin
de las ciudades capitales y de la nacin en dichos territorios, por parte de una entidad
independiente con una metodologa concertada con la sociedad civil. En los comienzos del
proceso de descentralizacin sealaba Eduardo Wiesner que uno de los principales problemas
era la carencia de informacin para verificar el desempeo de las entidades territoriales y
planteaba que la mejor poltica era la informacin: la mejor forma de corregir el oscurantismo y
todo lo que de l se desprende es con informacin. La sola informacin es ya la mejor poltica.
(p.77).
* Articular la nacin y el territorio. Conformacin de la comisin de articulacin nacin-

ciudades capitales. Creacin de una comisin de coordinacin entre la nacin y las ciudades
capitales en las cuales se discutan las propuestas de poltica nacionales y sus reformas, se haga
seguimiento a la ejecucin de las ciudades y de la nacin en sus territorios, se elabore el informe
anual de desempeo y se formulen recomendaciones para el ajuste de la poltica. Esta comisin
deber estar conformada por las entidades nacionales responsables de la poltica social
Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud, Ministerio de Cultura, Ministerio del Trabajo,
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y las entidades adscritas y vinculadas
pertinentes-, por entidades transversales nacionales Departamento Nacional de Planeacin,
Ministerio de Hacienda, Ministerio del Interior y Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica, y por representantes de cada una de las ciudades capitales Secretario de Planeacin y
120
responsable de la poltica social. La comisin en pleno debera reunirse por lo menos una vez al
ao y contar con un comit directivo que se reunira peridicamente y con los equipos tcnicos
de trabajo.
* Reorganizar el esquema de gestin de la nacin en las ciudades capitales. La nacin deber

nombrar un consejero presidencial para las ciudades capitales que coordinar un delegado
nacional por ciudades, delegado responsable de coordinar la accin nacional y su interlocucin
con las autoridades locales. En el plan nacional de desarrollo se deber incluir un captulo sobre
los objetivos, metas, acciones y recursos de la nacin en cada ciudad, que ser la base para la
elaboracin de un programa anual que deber incluirse expresamente en el presupuesto anual
de la nacin; en caso de quedar incluido, una vez aprobado el plan de desarrollo se proceder a
elaborar los programas nacionales por ciudad capital. Se buscara avanzar de la regionalizacin
actual del plan y del presupuesto que consiste principalmente en una distribucin estadstica de
las inversiones nacionales por departamentos a una construccin conjunta partiendo de las
necesidades locales. Todas las entidades nacionales tendrn la obligacin de definir sus metas,
acciones y recursos por cada ciudad capital, como insumo para la elaboracin de dicho
programa. Se conformar en cada ciudad un comit de articulacin nacin territorio
responsable de hacer seguimiento a la ejecucin del programa nacional y de los planes y
programas de las ciudades y de coordinar a las entidades nacionales. Ninguna entidad nacional
podr ejecutar sus acciones sin haber reportado previamente la informacin a las autoridades
locales e incluido en el programa nacional. Las ciudades capitales debern conformar una mesa
tcnica para la interlocucin con la nacin, en la cual deber haber participacin de la sociedad
civil como veedores del proceso. Se explorar la conveniencia de adoptar mediante un contrato
plan los compromisos de la nacin y de las ciudades capitales.
* Compromiso de las ciudades con el fortalecimiento de las capacidades y el mejoramiento de

la gestin. Las ciudades capitales deben asumir el fortalecimiento institucional como una meta
prioritaria. Los planes de desarrollo administrativo deben contener las acciones que realizar
cada ciudad capital para mejorar sus capacidades y procesos de gestin (planeacin, sistemas de
informacin, estructuras administrativas y plantas de personal, contratacin, control interno,
transparencia, evaluacin, etc.) y se incorporarn las acciones de apoyo por parte de las
diferentes entidades nacionales. De este modo, este plan se deber convertir en la herramienta
de coordinacin interna y de articulacin con la nacin.
* Apoyar el fortalecimiento de capacidades con base en las necesidades locales y ejecucin

coordinada. Elaboracin de programas de apoyo al fortalecimiento institucional territorial
concertados con las ciudades. En el marco de sus sistemas de desarrollo administrativo y sus
planes administrativos, dentro de los planes de desarrollo, las ciudades debern identificar sus
necesidades (temticas y tipo de apoyo) en materia de asistencia tcnica y acompaamiento por
parte de la nacin y de la cooperacin internacional, para cumplir adecuadamente con sus
responsabilidades en la poltica social. Con base en estos anlisis e identificacin de
necesidades, la nacin deber elaborar dentro de su programa de gestin para cada ciudad el
121
componente de apoyo al fortalecimiento institucional, incluyendo la promocin de acciones de
cooperacin horizontal entre las propias ciudades. En esta perspectiva debera aprenderse de la
experiencia del Ministerio de Educacin Nacional que ha mostrado compromiso con el tema al
crear una direccin exclusiva de apoyo al fortalecimiento institucional y ha garantizado la
continuidad durante una dcada de un proyecto de modernizacin de las secretaras de
educacin.
* Control social en serio. La nacin y las ciudades capitales debern adelantar acciones
sustanciales en materia de transparencia activa, ofreciendo a la ciudadana y sus organizaciones
y a los medios de comunicacin, informacin suficiente y oportuna sobre las metas en cada uno
de los programas, las acciones y recursos y sobre su ejecucin. Tanto el gobierno nacional como
las ciudades deben comprometerse a financiar esquemas sociales de control social
independientes, tanto de lite como los que vienen adelantando el programa Ciudades Como
Vamos, como de participacin popular mediante veeduras y los espacios de participacin
creados legalmente en cada uno de los sectores. Se promover que organizaciones
independientes realicen un control sobre los niveles de democracia local y transparencia y
formulen recomendaciones. En la comisin de articulacin nacin-ciudades capitales, en la
definicin de los indicadores de impacto y en la preparacin del informe anual del estado de las
ciudades deben participar representantes de organizaciones sociales.
* Gestin integral y coordinacin de lo social. Con base en las experiencias de planeacin

integral de algunas ciudades, que se enfocan a la solucin de problemas de poblaciones
especficas mediante la articulacin intersectorial, debern promoverse en la ciudades capitales
enfoques de gestin que privilegien la actuacin integral. Esto implica que dentro de los planes
de desarrollo se incluyan expresamente los objetivos y metas por poblaciones59 y los aportes
especficos de cada uno de los sectores, lo cual debe conducir a que entre el plan de desarrollo y
los planes estrategcos y de accin de cada entidad deben formularse los planes intersectoriales
con enfoque poblacional. Adicionalmente, es necesario que estos planes incluyan
explcitamente la dimensin territorial de acuerdo con las divisiones territoriales propias de
cada ciudad.
* Ajustar la descentralizacin. Hacer ajustes en el esquema de descentralizacin para las

ciudades capitales, lo cual comprende las siguientes acciones: a) La definicin precisa de
competencias de las ciudades, no solamente en materia de los tres sectores bsicos, sino en
todas las dems competencias sociales y restantes y su clara distribucin con relacin a la
nacin y a los departamentos; dentro de este esquema se asignarn a las ciudades capitales
aquellas competencias donde hay duplicidades o coincidencia de actores, como ocurre con
59 En esta perspectiva es conveniente la propuesta de las ciudades capitales de descentralizar

funciones de registros y avanzar hacia el empadronamiento con el fin de contar con informacin
adecuada sobre la poblacin que efectivamente reside en las ciudades.
122
buena parte de las polticas sociales poblacionales (vctimas y desplazados60, pobreza extrema,
subsidios condicionados) y otros sectores (generacin de ingresos, desarrollo econmico local,
etc.). Se precisar claramente las competencias de cada nivel de gobierno y los impactos
esperados en cada una de esas competencias; b) Asignacin de recursos mediante el SGP y otras
fuentes suficientes para el cumplimiento de las competencias asignadas, lo cual puede implicar
una flexibilizacin de las asignaciones actuales en las leyes 715 de 2001 y 1176 de 200761; c)
Otorgar mayor autonoma a las ciudades capitales para la creacin de nuevos tributos, que
incluye la posibilidad de crear una sobre tasa al impuesto de renta.
60 Bogot y Medelln han elaborado recientemente propuestas en este sentido que han presentado al
Gobierno Nacional.
61 Estas propuestas deben incluirse dentro de una reforma de la ley 715 de 2001 sobre competencias
y recursos e implica un proceso de elaboracin conjunta entre la nacin y las ciudades capitales.
123
5 TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN (TI) PARA LA JUVENTUD62
La presente seccin tiene como propsito sugerir algunos lineamientos de poltica pblica y de
articulacin entre actores econmicos y sociales alrededor del uso de las tecnologas de la
informacin (TI) por parte de los jvenes en las ciudades colombianas. En el contexto de
promover, por la va de las TI, el acceso de parte de los jvenes a los mercados, el
financiamiento y la formacin, los tipos de apropiacin de las TI sugeridos se enmarcan en el
aprovechamiento de las oportunidades de empleo que la economa digital (local y global)
genera. Tambin, en los procesos de adquisicin de determinadas competencias por las vas
formal y extra-curricular, incluida la del auto aprendizaje.
A pesar de que los jvenes son agentes fundamentales del cambio y la innovacin en las
modernas sociedades del conocimiento, son el grupo de la sociedad que sufre en mayor medida
la desdicha del desempleo. En el caso colombiano, haciendo omisin del fenmeno del
subempleo, el desempleo juvenil (personas entre 14 y 28 aos de edad) asciende a 15.9% frente
a la tasa de 9.2% de desempleo nacional63. El desempleo juvenil es an mayor en las zonas
urbanas, en las que asciende a 17.4%.
A pesar de que dichas tasas han disminuido ligeramente en los ltimos aos, representan una
situacin en extremo alarmante en la medida en que la sociedad no est aprovechando de la
mejor manera las ventajas potenciales de su bono poblacional.
Reconociendo que la apropiacin social de las TI genera notables impactos en el PIB, que
reorganiza el circuito produccin distribucin consumo por la va de reducir costos de
intermediacin, que son de uso general, aplicables en todos los sectores de la economa, que se
asocia con el surgimiento de nuevos servicios y nuevas formas de empleo y que, finalmente, las
destrezas asociadas a su uso son caractersticas de las sociedades contemporneas del
conocimiento, el enganche productivo de los jvenes en la economa digital puede contribuir
de forma notable a generarles valiosas oportunidades de bienestar.
Como lo estableci la Conferencia Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (WSIS, Naciones

Unidas) en sus sesiones de Ginebra (2003) y Tnez (2005)64, deben disearse y ponerse en
62 Seccin preparada por Rafael Orduz

63 Colombia Joven, Presidencia de la Repblica, Gran Encuesta Integrada de Hogares, Julio 2014.
64 Reafirmamos nuestro compromiso con la capacitacin de los jvenes como contribuyentes clave
para la construccin de una sociedad de informacin integradora. Fomentaremos activamente la

contratacin de jvenes para programas de desarrollo innovadores basados en las TIC y
ampliaremos las oportunidades de participacin de la juventud en procesos de ciberestrategia.
Cumbre de Tnez WSIS, 2005.
124
prctica polticas de apropiacin de T.I. dirigidas especficamente a los jvenes, en el contexto
de las modernas sociedades del conocimiento. En tales sociedades, segn UNESCO, las personas
desarrollan las capacidades no slo de adquirir informacin sino de transformarla en
conocimiento y entendimiento, lo cual les empodera hacia el mejoramiento de su propio
bienestar, contribuyendo al desarrollo social y econmico de sus sociedades. 65
Mejoramiento de su formacin y adquisicin de nuevas competencias y destrezas, auto-

aprendizaje, desarrollo de habilidades para el trabajo colaborativo y el emprendimiento en el
contexto de una cultura que conciba los mercados locales como parte de escenarios globales,
deben ser propsitos de polticas y programas de apropiacin de TI de parte de los jvenes.
5.1 TI, SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Y JUVENTUD
Los jvenes juegan un papel determinante en el aprovechamiento de las ventajas potenciales

del uso y apropiacin sociales de las tecnologas de la informacin en una nacin.
La apropiacin social de TI es crtica en el desarrollo social y econmico
Ya es lugar comn en la literatura asignar al uso de las TIC un papel determinante tanto en el
crecimiento del PIB como en la calidad de vida de los habitantes de las naciones. Los indicadores
de infraestructura de telecomunicaciones, as como aquellos asociados al uso y apropiacin de
las tecnologas digitales, forman parte del repertorio de mediciones para el desarrollo (de parte
la CEPAL, del Banco Mundial, el Foro Econmico Mundial, la Unin Internacional de
Telecomunicaciones y la OECD).
El carcter multipropsito de las tecnologas de la informacin, es decir, la posibilidad de su

aplicacin en los procesos que impliquen diversas formas de gestin de informacin, hace que
sectores tan diversos como la educacin, salud, administracin de gobierno, los negocios,
justicia, entre muchos, sean beneficiarios de su uso.
El uso de las TI est dando al traste con modelos tradicionales de gestin de la informacin en
campos como la educacin, la salud y los negocios, entre muchos. En un mundo en el que los
ciclos de innovacin son cada vez ms breves, en el que se generan nuevos procesos
productivos de los que resultan nuevos bienes y servicios, cuya produccin demanda nuevas
competencias y destrezas, el acceso al uso de las TI abre puertas de inmenso valor para los
jvenes.
65
UNESCO, WSIS http://www.unesco.org/new/en/communication-and-information/flagship-project-
activities/unesco-and-wsis/about/#bookmark1
125
Para los jvenes el acceso a la informacin por la va de las TI representa mejores posibilidades
de acceder a los mercados del capital, los mercados de bienes y servicios, y a diferentes formas
de entrenamiento. Las oportunidades de acceso a fuentes de conocimiento que permiten la
actualizacin y adquisicin de nuevas competencias se multiplican a diario (formal y extra-
curricularmente) y estn disponibles para aquellos que cuenten con el acceso a la red y, por
supuesto, con la posibilidad de construir capacidades para el aprendizaje y el uso productivo de
los conocimientos.
La apropiacin de las TI de parte de los jvenes forma parte de la solucin a los problemas
contemporneos del desempleo, incluyendo las soluciones de emprendimiento. Con la
posibilidad de eliminar costos de intermediacin, de acceder a las cadenas globales de
suministro, participando en procesos colaborativos, de contar con mecanismos de fuente
abierta (open access) para la vigilancia tecnolgica, los jvenes empresarios tienen la
oportunidad de acceder nichos de mercados (globales o locales) en forma directa.
En un planteamiento clsico, la UNCTAD considera la necesidad de incorporar el uso de las TI

por las razones siguientes:
El uso de las TI en la economa, ms que su produccin, tiene un considerable impacto

sobre el PIB
Una de la mayores externalidades del uso de las TI consiste en la reorganizacin del
consumo y la produccin; las transacciones se realizan con menor intermediacin y la
comunicacin entre los agentes econmicos es mayor y ms eficiente.
La alta tasa de innovacin en el mbito de las TI se asocia con la reduccin de precios,
promovindose con ello la democratizacin del acceso a las mismas.
Nuevos servicios emergen en la era digital: e-comercio, e-gobierno, telesalud, e-
finanzas, educacin virtual, entre muchos.
El uso directo de las TI se relaciona con nuevas destrezas y competencias. En tal medida,
cuanto mayor sea el porcentaje de la poblacin que cuente con tales destrezas, mayor
es la contribucin a las economas del conocimiento.
Se erige un nuevo modelo de gestin y apropiacin del conocimiento vinculado al
acceso abierto (open access), que pone a disposicin las herramientas TI al alcance de
cualquiera66.
La CEPAL plantea que las ventajas comparativas estticas deben dar paso a la asignacin de
recursos hacia sectores intensivos en conocimiento e innovacin tecnolgica67. En ellos, la
apropiacin de TI juega un papel de primera lnea. El desarrollo, segn CEPAL, se asocia con una
estructura productiva con dos tipos de dinmica, schumpeteriana y keynesiana:
66 UNCTAD, The Information Economy Report, 2008.

67 CEPAL, Economa digital para el cambio estructural y la igualdad, 2013.
126
Sin eficiencia keynesiana, asociada a la expansin de la demanda efectiva, el progreso
tcnico no garantiza la expansin del empleo. Sin eficiencia schumpeteriana no es
posible mantener la participacin en los mercados mundiales de las firmas y los bienes y
servicios producidos en el pas, ya que la competitividad internacional se basa
crecientemente en la competencia tecnolgica y la capacidad de generar o absorber
rpidamente el conocimiento y las innovaciones68
En tal contexto, Amrica Latina se encuentra rezagada en el concierto mundial y no ha

desplegado suficientes esfuerzos de poltica para aprovechar el inmenso potencial de la
apropiacin social de las TI.
TI, ecosistema digital: las nuevas condiciones de calidad de vida y productividad
Para comprender el marco de las propuestas para la apropiacin de TI de parte de los jvenes es
necesario contar con el contexto del ecosistema digital.
Definicin de las T.I.C. y ecosistema digital. La ley colombiana de TIC (L1341/2009, Art.6 )
define las TIC como:
el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informticos,

aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilacin, procesamiento,
almacenamiento, transmisin de informacin como voz, datos, texto, video e
imgenes.
Sin embargo, dicha definicin resulta insuficiente sin la introduccin del concepto de ecosistema
digital, que concibe la apropiacin de las TIC. dentro de una estructura que contiene diversos
componentes interdependientes.
Aunque hay algunas diferencias conceptuales en la forma en que autoridades de poltica pblica
en distintas regiones y pases plantean el ecosistema digital69, el gobierno colombiano (2010-
2018) lo ha definido como una estructura con cuatro componentes: infraestructura,
aplicaciones, usuarios y servicios70.
La CEPAL define el ecosistema de la economa digital de la siguiente forma:
68 CEPAL; ob.cit., Cap. III Cambio estructural e igualdad, p.47.

69 El Plan de banda ancha de los Estados Unidos
70 MinTIC
127
La economa digital consta de tres componentes principales que, segn su grado
desarrollo y de complementacin, determinan su nivel de madurez en cada pas. Estos
componentes son: la infraestructura de redes de banda ancha, la industria de
aplicaciones TIC y los usuarios finales.71
La interdependencia de los componentes de la economa digital es clara, aunque no

necesariamente de doble va: sin la autopista informtica (la infraestructura) resulta imposible,
por definicin, la apropiacin de TI por parte de los usuarios finales. As, por una parte, en
aquellas ciudades colombianas (particularmente las adolescentes y embrionarias) la
infraestructura para la conectividad resulta claramente deficiente en comparacin con la
correspondiente a las dems categoras. En consecuencia, la poltica debe considerar, en
primera instancia, programas para cerrar la brecha en la materia.
Es posible, por otra parte, que un pas o regin cuenten con una infraestructura mnima
aceptable de conectividad (como es el caso promedio en Colombia), sin que ello implique que
los usuarios posean las competencias para su aprovechamiento productivo72. La consecuencia
no es otra que, dadas las inversiones de una sociedad en la autopista informtica, de dotacin
de dispositivos y de marcos normativos que promuevan la competencia y protejan al usuario,
uno de los retos principales es la calificacin de sus habitantes en las competencias necesarias
para el uso productivo de las TI.
El aparato productor de bienes y servicios TIC. La industria de bienes y servicios TI es un sector

de gran dinamismo, altamente innovador y de caractersticas globales. Provee bienes y servicios
para el resto de la economa y tambin para s misma en el marco del ecosistema digital. Las
fuentes de empleo y emprendimiento para los jvenes se pueden encontrar en dicho sector o
en la provisin de servicios TI en el resto de la economa.
Una clasificacin apropiada sobre la estructura del sector TIC es provista por IDATE (DigiWorld)73
:
Sector Caractersticas tamao empresas

Servicios de telecomunicaciones Tamao grande
Equipos de telecomunicaciones Tamao grande
Software y servicios asociados Todo tipo de tamao
Equipo T.I. (computadores, otros) Tamao grande y mediano
71 CEPAL, ob.cit., Cap.I., 1. El ecosistema de la economa digital, p10.

72 En las pruebas PISA sobre competencias digitales (2009), los jvenes colombianos
obtuvieron el ltimo lugar entre 19 naciones participantes.
73 DigiWorld Yearbook 2014.
128
Servicios de T.V. (incluyendo videos) Tamao grande y mediano
Electrnica de consumo Tamao grande y mediano
Nuevos servicios de internet (ss de nube, video, Todo tipo de tamao
etc.)
Fuente: DigiWorld 2014.
Si bien el uso de bienes y servicios TIC es provisto por empresas que pertenecen a alguna de las
categoras sealadas, el impacto principal del uso de TI se presenta en los sectores no-TIC. En la
medida en que las TIC tienen carcter de uso general, la demanda potencial de bienes y servicios
de tales tecnologas proviene prcticamente de todos los sectores de la economa. De la misma
manera, la eventual vinculacin de jvenes en la provisin de servicios y bienes TIC puede darse
en el sector TIC, aunque principalmente en aquellos no-TIC.
Ubicuidad: la ruptura con la presencialidad. El uso de las tecnologas digitales ha cambiado

drsticamente en la ltima dcada. Hay enormes diferencias entre el acceso a internet de los
aos 90 del siglo pasado y las formas de acceso del ao 2005 en adelante.
En trminos simples, las innovaciones tecnolgicas permiten el despliegue del fenmeno de la

ubicuidad, a saber, la posibilidad de comunicarse donde, como y cuando se quiere. sta abre
posibilidades antes desconocidas que estn cambiando, en forma radical, los modelos de
gestionar la informacin. El impacto en mbitos como la educacin, la salud y el mundo
empresarial est alterando las formas en que los agentes involucrados se relacionaban entre s.
La modalidad web 2.074 marca una ruptura con la manera en que los usuarios accedan a
internet hasta el 2004.
De usuarios pasivos que podan acceder a internet, la web 2.0 se caracteriza por un hecho sin
precedentes: la posibilidad de que cualquier persona con acceso a la red pueda crear sus
propios contenidos. El impacto de tal interaccin ciudadana en actividades como el mercadeo
de bienes y servicios, la gestin de medios de comunicaciones, las actividades de la poltica y, en
general, la participacin de ciudadanos comunes en los quehaceres pblicos, va en aumento y
es una de las claves para comprender los cambios en los modelos de gestin en diferentes
sectores.
En tal contexto, tres aspectos relacionados con innovaciones significativas en el campo de las
TIC marcan la ruptura con modelos tradicionales de gestin de la informacin: internet mvil, de
redes sociales y la nube (cloud computing)
Internet mvil se est perfilando como la forma de acceso a internet que ser predominante en
pocos aos. De acuerdo con la Unin Internacional de las Telecomunicaciones, el crecimiento de
74 Concepto acuado por xxx en 2004

129
la conectividad mvil en el mundo en 2015 ser de xxx 75. Aunque las formas tradicionales de
acceso (particularmente la dedicada asociada a computadores fijos) seguir siendo vigente, el
trfico de internet mvil ser predominante. Sin duda, el fenmeno de internet mvil
contribuye a romper an ms el requisito tradicional de la presencia fsica de actores en lugares
determinados en contextos especficos (educacin, medios de comunicacin, salud, justica,
gobierno, entre otros).
Asociado al fenmeno de internet mvil est el auge de los telfonos inteligentes y las tabletas
que, sumado a la disponibilidad de otros dispositivos (consolas de juegos, por ejemplo), son los
vehculos para la comunicacin desde cualquier lugar cubierto por las respectivas redes. El
crecimiento del uso de tales dispositivos en los ltimos aos y el prospecto para los prximos es
dramtico.76 La multiplicacin de servicios ofrecidos a travs de la modalidad de internet mvil,
incluyendo las aplicaciones, abre a diario nuevos espacios de oferta y demanda para
emprendedores de cualquier parte del mundo en los ms variados campos. 77
Las redes sociales se han convertido en vehculos masivos de comunicacin. Facebook, una de
las ms populares, cuenta con 1.200 millones de usuarios en todo el mundo. Ms all del uso
por motivos de entretenimiento, la informacin pblica disponible en tales redes ofrece un
valioso acervo para mltiples propsitos, incluyendo las operaciones de mercadeo de las
empresas, el periodismo digital y, en general, el despliegue de numerosas formas de
participacin ciudadana en contextos de colaboracin.
Finalmente, los servicios de la nube rompen con esquemas vigentes hasta hace pocos aos, a
saber, relacionados con la dependencia de parte de individuos y organizaciones frente a
proveedores de servicios de almacenamiento de informacin, infraestructura y otros servicios
que han sido provistos a altos costos y con adquisiciones de costoso hardware.
Los tres fenmenos mencionados generan, en potencia, inmensas posibilidades para los
usuarios de las TI en la gestin de informacin para sus actividades de inters. Especficamente,
para los jvenes, abren importantes espacios para su participacin productiva en la economa
global.
El rol de los jvenes en la revolucin digital
75 U.I.T.
76 El nmero de suscriptores mviles a nivel mundial es xxx.
77 Las aplicaciones en el sistema operativo iOS (Apple) han aumentado en xxx. Las
categoras temticas incluyen xxx

130
Los jvenes son los protagonistas principales del fenmeno digital. Como empresarios
innovadores y usuarios, son los actores de primera lnea en los usos de las TI.
Las rupturas respecto de modelos tradicionales de negocios han sido realizadas por jvenes. La
creacin, en su momento, de empresas como Cisco, Apple, Microsoft y Google corri a cargo de
individuos menores de 30 aos. En el siglo XXI, fenmenos como el de Mark Zuckerberg se
replican a diario, en menor escala, en todo el mundo.
Entre de los distintos rangos etreos, el uso de las TI tiende a ser ms intenso en los grupos de
los ms jvenes. A finales de octubre de 2014 haba 1.350 millones de usuarios activos de la red
social Facebook en el mundo entero78 y de ellos prcticamente la mitad acceda por va mvil. El
48% de las personas en el rango de 18 a 34 aos en los Estados Unidos chequean Facebook al
despertarse.79 Tales tendencias son ms acentuadas en naciones en los que el bono poblacional
es mayor y que cuentan con dotacin mnima de infraestructura de telecomunicaciones.
No slo la mayora de los usuarios de las T.I. son jvenes, sino que la participacin de estos
respecto a sus rangos de edad es mayor que en los grupos de mayor edad. En los Estados
Unidos, slo el 45% de las personas de ms de 65 aos es usuaria de Facebook, en tanto que el
84% de aquellos dentro del grupo comprendido entre 18 y 29 aos tiene cuenta en dicha red
social80.
No obstante, conviene hacer la distincin entre nativos digitales e inmigrantes digitales. Estos
ltimos son aquellos nacidos antes de 1980, previo a la disponibilidad masiva del computador
personal y, por supuesto, del acceso a internet. Los menores de 35 suelen considerarse como
nativos digitales, aunque las redes sociales, internet mvil y los fenmenos de la web 2.0 han
permeado la niez y adolescencia de quienes nacieron despus de los aos 90. Los jvenes
cubiertos por las recomendaciones de poltica en el presente documento pertenecen a este
grupo etreo.
Los nuevos empleos de la economa digital
La diseminacin del uso de las TI en los distintos sectores de la economa se asocia con cambios
en los modelos de gestin de la informacin y, por ende, en la creciente demanda de nuevas
competencias en el mercado laboral. Nuevas ocupaciones surgen en la medida en que se
78 Free Report From Marketing Profs on Social Media Marketing Statistics

/www.expandedramblings.com
79 statisticsbrain.com Facebook statistics.
80 Pew, businessinsider. Social networking fact sheet.
131
rompen modelos de gestin de la informacin en mltiples sectores y se destruyen profesiones
tradicionales.
Por ejemplo, los medios de comunicacin impresos basados en el modelo tradicional de la

publicidad han dado paso a formas de gestin del mercadeo virtual orientadas a nichos; ello se
realiza mediante anlisis minuciosos del uso de redes sociales de parte de consumidores, entre
otras herramientas. En la relacin entre las empresas de cualquier sector productor de bienes o
servicios para el consumo y sus clientes juegan un papel de primera lnea los community
managers, gestores de las redes sociales que identifican las opiniones y tendencias en los
hbitos de los consumidores.
Un listado ilustrativo, no exhaustivo, de de ocupaciones propias de la era digital es el siguiente:
Analista de medios sociales

Gestor de redes sociales
Capacitador virtual
Gestor de reputacin
Responsable de imagen de marca
Analista de trfico virtual
Experto en S.E.O. (buscadores)
Gestor de comunidades virtuales
Gestor de contenidos (mltiples posibilidades dependiendo del medio internet,
difusin mvil-, del propsito corporativo, blogs-, de la forma de contenidos
imagen, video, textual)
Gestor de catlogos comerciales virtuales
Digitalizador de documentos analgicos
Gestor documental (bases de datos, bases documentales y relacionales, grabacin de
datos, destruccin de documentos)
Web master
Diseador virtual
Experto en animacin
Desarrollador de aplicativos (en funcin de los diferentes sistemas operativos y
tecnologas disponibles para el desarrollo)
Expertos en seguridad informtica (mltiples posibilidades)
Expertos en mercadeo electrnico (incluyendo el comercio virtual mvil y otros)
Fotgrafo digital
Tcnico de audio digital
Tcnico en grabacin digital
Compositor musical digital
Forense digital (cazador de delitos y contravenciones electrnicas, incluyendo plagios)
Programador (expertos en manejo de lenguajes de programacin que disean y
escriben programas).
132
La economa digital demanda, de forma creciente, expertos en los temas mencionados y en
otras nuevas ocupaciones. Dada la posibilidad de ubicuidad, algunos de los servicios pueden ser
ofrecidos a distancia. El problema a resolver es el siguiente: Cul es la forma en que los jvenes
pueden adquirir en forma expedita las competencias para convertirse en oferentes de algunos
de los servicios mencionados?
5.2 LA ECONOMA DIGITAL: ECOSISTEMA Y BRECHAS EN LAS CIUDADES COLOMBIANAS
En materia de la economa digital, los avances de Colombia en el contexto latinoamericano han

sido apreciables, especialmente en infraestructura (conectividad). Hay, sin embargo, algunas
diferencias notables de infraestructura de conectividad entre las ciudades objeto de propuesta.
Otros componentes del ecosistema digital colombiano han tenido notable desarrollo (por
ejemplo, gobierno en lnea), aunque como en otros pases en desarrollo, hay sectores que no
han actualizado sus modelos de gestin, incluyendo el educativo. Ello tiene un impacto sobre los
jvenes.
Colombia en el mundo y Amrica Latina
Apropiacin de las TIC en Colombia y en el mundo. Colombia ocup el puesto 69 entre 148
pases examinados en el ranking de competitividad global81. Entre los indicadores analizados hay
varios que directamente se refieren al ecosistema digital, por su impacto en la competitividad,
incluyendo al acceso de nios y jvenes a internet.
En cuatro de los indicadores de conectividad y uso de internet, la posicin de Colombia en el

ranking mundial es menos competitiva que su puesto promedio (69 de 148). Slo como
referencia, las posiciones de Chile y Argentina son mejores, destacndose la primera.
Puesto
Chile,
Indicador Pilar entre 148
Argentina
pases
Acceso a internet en colegios 5: Educacin entrenamiento 82 Chile: 48
Arg.: 79
Suscripciones de telfono Infraestructura 87 Chile: 30
mviles / 100 habitantes Arg.: 26
Ancho de banda Disponibilidad tecnolgica 89 Chile: 43
Arg.: 68
% Usuarios de internet Disponibilidad tecnolgica 66 Chile: 45
Arg.: 54
% Suscripciones internet fijo Disponibilidad tecnolgica 67 Chile: 51
81 FEM, World Competitiveness Report, 2013-14 xxx

133
Arg.: 57
% Suscripciones internet Disponibilidad tecnolgica 98 Chile: 56
mvil Arg.: 80
Fuente: World Economic Forum, World Competitiveness Report 2013-2014.
Algunos indicadores seleccionados revelan mayores detalles acerca del grado de apropiacin del
uso de las TIC82:
Indicador % Puesto entre 148 pases

Hogares con PC* 38.4 74
Hogares con acceso a internet 32.1 75
Uso de internet B2B** 62
Uso de internet B2C*** 56
Servicios de Gobierno en lnea 16
Puestos de trabajo intensivos en conocimiento 16.8 89
Impacto de las TIC en el acceso a servicios bsicos 70
*Computador personal / ** Negocio a Negocio /***Negocio a Consumidor
Fuente: FEM, The Global Information Technology Report 2014 xxx
Con el riesgo de incurrir en generalizaciones, los indicadores apuntan a que el uso de internet en
el sistema escolar es relativamente deficiente en Colombia, as como la penetracin de
dispositivos (PC) y de internet en los hogares, hecho que impacta el acceso de los jvenes al uso
de TI. Ello contrasta con la alta valoracin que el FEM confiere a los servicios de gobierno en
lnea en el pas. En general, los rangos de conectividad a internet fijo corresponden con el rango
medio de competitividad de Colombia, aunque la posicin en el uso de internet mvil es an
rezagada.
En el contexto latinoamericano, de acuerdo con CEPAL, UIT, Unctad, WEF.
Las brechas de conectividad en las ciudades colombianas
La distribucin de conectividad en las ciudades es desigual. En penetracin de suscripciones por

cada 100 habitantes83, la ciudad de mayor penetracin es Bucaramanga (23%), una ciudad
82FEM, The Global Information Technology Report 2014 xxx

83Debe diferenciarse del indicador Penetracin de usuarios de internet del de
Penetracin de suscripciones de internet. Este ltimo implica que, por cada suscripcin
134
mayor. En este rango de centros urbanos, con excepcin de Tunja (13%), la conectividad a
internet es relativamente alta, oscilando entre 17% y 23%84.
Los promedios tienden a ser menores a medida en que se desciende en las categoras de
ciudades. En las embrionarias, los ndices de penetracin son 9,4% y 4,7% respectivamente. La
brecha digital entre algunas de las ciudades es, en consecuencia, considerable. Las posibilidades
de jvenes de Bucaramanga o Manizales de acceder a las oportunidades de la economa digital
contrastan con las de los chicos de Riohacha y Quibd, por simple sustraccin de materia (nivel
de conectividad).
Penetracin de suscripciones de
Denominacin Ciudades
internet (por 100 hab.)
Ciudades mayores Bogot 18,5
Tunja 12,9
Bucaramanga AM, 22,9
Medelln AM, 19,7

Ciudades maduras Cali 14,8*
Pereira 17,0
Armenia 17,5
Manizales AM 17,8
Ciudades adultas Ibagu 15,6
Neiva, 17,4
Popayn 13,3
Ciudades grandes y jvenes Barranquilla
Pasto AM 14,7
12,2
Cartagena 12,7
Ccuta AM 12,7
Villavicencio 13,6
haya varios usuarios. En los hogares, por ejemplo, basta una suscripcin de internet para
que todos los miembros de la familia accedan a internet. As, el primero de los indicadores
mencionados es superior al segundo en varios mltiplos.
84 MinTIC, Boletn trimestral de las TIC, Trimestre II de 2004
135
Ciudades adolescentes Santa Marta 10,9
Montera, 8,1
Valledupar 9,6
Ciudades Embrionarias Riohacha

Sincelejo 9,9
4,7
Florencia
Quibd 7,5
9,4
Notas: * Dato del Trimestre I de 2014. //Para aquellas ciudades en las que se incluye el rea Metropolitana, los datos
slo se refieren a la ciudad respectiva.
Fuente: MinTIC, Boletn Trimestral, Trim.II de 2014.
El documento CONPES de Ciudades (3819/2014) reconoce la deficiencia de conectividad en y

entre las ciudades colombianas, y la insuficiente disponibilidad de dispositivos en los hogares85,
y la incluye como eje problemtico. De otra parte, hay una problemtica en zonas urbanas en las
que, a pesar de existir cobertura de infraestructura, hay utilizacin insuficiente86. Tal situacin
sugiere que los esfuerzos de dotacin de infraestructura deben ir acompaados, entre otras
actividades, de campaas de formacin y capacitacin alrededor de usos de las TI.
5.3 PROPUESTAS
Las recomendaciones que se presentan a continuacin se clasificanen : infraestructura, TI para

la educacin, emprendimiento, teletrabajo, compras pblicas de servicios TI, regalas y
seguimiento a los usos de internet.
85
En cuanto a conectividad digital, el avance en cobertura y desarrollo de infraestructura ha
sido notable en los ltimos aos. No obstante, pese a los recientes esfuerzos del Gobierno, los
hogares an enfrentan problemas que limitan su acceso a Internet los hogares an no
cuentan con un uso apropiado de la infraestructura TIC desplegada a lo largo y ancho del pas.
Conpes.
86
La mayora de las razones por las cuales los hogares que habitan cabeceras municipales y
zonas rurales no acceden a Internet estn relacionadas con problemas de utilizacin y no de
cobertura. En especfico, el 50% de los hogares en estas zonas respondieron que no lo
consideran necesario, el 40% lo encuentran muy costoso, el 30% no tiene acceso suficiente
desde un lugar sin costo, y un poco ms de 30% en zonas rurales y 5% en zonas urbanas dice no
saber usarlo. Conpes, ob.cit. p22.
136
Infraestructura
A pesar de la evidente expansin de las redes terrestres que han permitido articular centenares
de municipios a la red nacional de fibra ptica, as como de las inversiones realizadas en el
contexto del plan Vive Digital Colombia, es evidente que existe una brecha digital importante
entre las ciudades embrionarias y adolescentes, de un lado, y las dems, de otro. Al respecto, la
poltica pblica debe orientarse a promover la cobertura universal del acceso para los jvenes
de las ciudades reduciendo la brecha digital entre stas. En cuatro aos las ciudades
embrionarias y adolescentes deben contar con una tasa de penetracin de al menos 15% en
cuatro aos; las ciudades jvenes, adultas y maduras debern contar con una tasa de
suscriptores de internet de 20%; y las ciudades mayores debern tener una tasa de penetracin
de suscriptores de internet de 25%.
Entre las actividades requeridas para el cumplimiento del objetivo se deben cuantificar las
metas fsicas y presupuestales del documento CONPES 3819/2014 (componente digital del Eje 2
del plan de accin: Impulsar la Conectividad Digital en el Sistema de Ciudades)87.
TI para la educacin
Educacin formal / extra-curricular. En general, los distintos segmentos que conforman la

educacin formal en Colombia responden de manera insuficiente y desarticulada frente a los
nuevos requisitos del mercado laboral en los contextos de las economas del conocimiento, a la
vez que incorporan de manera dbil el uso de las herramientas TIC en los mtodos pedaggicos
aplicados. La ubicuidad, el trabajo colaborativo y el acceso a fuentes pedaggicas de primer
nivel, son oportunidades que deben aprovecharse mediante el uso de TI. A pesar de los
esfuerzos de entidades como el SENA y de los Ministerios de TIC y de Educacin Nacional, el
estado colombiano no ha dado pasos de poltica pblica de largo plazo articulada.
Objetivos:
Proveer formacin en competencias digitales en todos los tramos de la educacin

formal.88
87
La planeacin con visin sostenible del Sistema de Ciudades exige el fortalecimiento de las
diferentes formas de conectividad (fsica y digital). Con la expedicin de una poltica de
promocin para el desarrollo de ciudades inteligentes. Asimismo, promover el desarrollo de
infraestructura TIC almbrica e inalmbrica con el propsito de impulsar una estrategia para
consolidar en las ciudades un ecosistema digital local (infraestructura, usuarios, servicios y
aplicaciones) con visin regional. Conpes 3819/ 2014, ob.cit. p40.
88 Las competencias digitales no slo se refieren al uso de los dispositivos electrnicos y la
manera de acceder a internet y utilizar diferentes aplicaciones. Incluyen la habilidad de

137
Promover con actores de representacin gremial, fundaciones privadas e instituciones
educativas programas puntuales de formacin en competencias digitales.
Promover la formacin de competencias para el auto-aprendizaje a partir de los MOOC
(cursos abiertos masivos en lnea) tanto en la educacin formal como extra
curricularmente.
Promover el uso de MOOCs de universidades de primer nivel mundial dentro de los
currculos universitarios.
Realizar campaas masivas de comportamiento responsable en el uso de internet por
parte de los jvenes (respeto por los dems, proteccin frente a abusos de terceros,
respeto por la gestin de la informacin proveniente de otras fuentes).
Crear y construir cursos virtuales ofrecidos por el SENA orientados a la formacin en
competencias requeridas por las ocupaciones de la era digital ms demandadas.
Establecer normas que permitan proveer apoyo por la va de herramientas TIC a los
procesos de aprendizaje de jvenes en situacin de discapacidad en la educacin
formal.
Emprendimiento para la exportacin (dentro y fuera del pas)
La economa digital es de carcter global. El uso de las herramientas TI permite incursionar en

los mercados globales (sean locales o externos) con bajos costos de transaccin. El
emprendimiento por parte de los jvenes a travs de microempresas (start-ups) ha sido una
caracterstica comn en las naciones, regiones y pases exitosos en produccin y exportacin de
bienes y servicios TI. El financiamiento de las empresas, la provisin de informacin acerca de
oportunidades de negocios y trmites, el apoyo en procesos de bsqueda de proteccin a la
propiedad intelectual (marcas, patentes, etc.).
Los objetivos son:
Generar normas que, mediante estmulos tributarios, permitan el financiamiento de

capital de trabajo de start-ups a travs de fondos de capital de riesgo (venture
capital) cuya produccin de bienes o servicios T.I. sea potencialmente exportable.
Promover la formacin puntual masiva de jvenes en el desarrollo de aplicativos para
los distintos sistemas operativos mviles con miras a su comercializacin.
Promover la creacin de micro-empresas por parte de jvenes desarrolladores de
aplicativos en diversos mbitos: entretenimiento (videojuegos), salud, educacin,
productividad.
buscar, clasificar, analizar e interpretar informacin, la capacidad de desarrollar rutinas de

trabajo colaborativo presencial y virtual; y el uso creativo de la informacin.
138
Teletrabajo
Desde hace varios aos el Gobierno de Colombia viene promoviendo el uso de las prcticas de
teletrabajo en Colombia89. A pesar de tratarse de un concepto acuado en los aos 70 del siglo
pasado90, el desarrollo de internet y de diferentes herramientas TI en aos recientes otorga al
teletrabajo marcos de aplicacin de alto impacto en varios niveles, incluyendo el beneficio social
de favorecimiento de la movilidad y la proteccin del medio ambiente en los centros urbanos,
por un lado, y amplias ventajas para empresarios y trabajadores, por otro.
Para los jvenes, en particular, el teletrabajo representa una ventana de empleo importante,
tanto en calidad de empleados como de emprendedores contratistas. En la medida en que las TI
permiten el trabajo no presencial, las habilidades y competencias de los jvenes
(particularmente en el terreno de las nuevas ocupaciones generadas en la era digital)
El objetivo es promover pactos pblico privados de teletrabajo destinados exclusivamente a

jvenes, particularmente en mbitos de las nuevas destrezas, competencias y ocupaciones de la
era digital.
Demanda pblica de servicios TI
Colombia Compra Eficiente. El Gobierno de Colombia, a travs del Ministerio de las TIC, en
coordinacin con Colombia Compra Eficiente (CCE) , desarrolla un programa orientado a
racionalizar las compras de bienes y servicios TI de parte de instituciones pblicas, en los
diferentes ordenes territoriales. Frente al modelo tradicional de adquisiciones de TI, consistente
en la compartimentacin de la demanda por entidades, sin articulacin entre las mismas,
asociada a altos costos, carente de estndares unificados, el estado colombiano ha dado pasos
significativos para organizar mercados virtuales de TI91 a travs de Acuerdos Marco de Precios.
En el caso de las TI se han construido acuerdos alrededor de la provisin de bienes. Los acuerdos
por venir se refieren a servicios TI (incluyendo consultoras) en los que la oferta proveniente de
jvenes emprendedores puede verse beneficiada.
89 La ley 1221 de 2008 reconoce el teletrabajo como figura laboral en Colombia. Al vez que da
garantas para los tele-trabajadores, ofrece el marco que otorga seguridad jurdica a los empleadores.
En desarrollo de la ley, el decreto 884 especifica los requisitos para poner en marcha programas de
teletrabajo tanto en el sector privado como el pblico. El Gobierno Nacional ha adelantado diversos
estudios sobre las prcticas de teletrabajo en Colombia, a la vez que realizado ferias alrededor del
tema (2012, 2014), que han estado acompaadas de la firma de distintos pactos pblico-privados por
el teletrabajo.
90 Xxx
91 De hecho, uno de los dos objetivos principales del Plan Vive Digital 2014-2018 consiste en ser el
gobierno ms eficiente y ms transparente gracias a las TIC.

139
El objetivo es promover de forma explcita la participacin de jvenes emprendedores en la
construccin de Acuerdos Marco de Precio relacionados con servicios TI demandados por
instituciones pblicas.
Regalas departamentales. A pesar de las dificultades de trmite de las regalas asignadas a los
departamentos, asociadas con costos de intermediacin y retrasos en la ejecucin de proyectos,
los recursos de regalas representan una fuente considerable de recursos pblicos disponibles
para ejecutar proyectos de innovacin (en la cuenta de las regalas para ciencia y tecnologa) de
alto impacto social.
El objetivo es, de una parte, promover cofinanciamiento de proyectos de tele-salud (gobierno

nacional gobiernos departamentales) con la participacin de pequeas empresas TI (start-ups)
y, de otra, promover la presentacin de proyectos de desarrollo de aplicativos presentados por
jvenes emprendedores de impacto social (educacin, salud, participacin ciudadana, apoyo a
poblacin vulnerable).
El seguimiento y monitoreo a tendencias en usos de internet, ocupaciones demandadas,

ofertas de formacin y medios de difusin de la informacin. La informacin que el Gobierno
Nacional rene en materia de TI es minuciosa y actualizada, en lo que compete al componente
de infraestructura del ecosistema digital. En efecto, el Boletn Trimestral de las TIC, emitido por
MinTIC, ofrece valiosa informacin acerca de las tasas de penetracin de internet en funcin del
ancho de banda, de la modalidad (fijo o mvil) de la conectividad, por departamentos y ciudades
principales. Sin embargo, a pesar de que el DANE incluye usos de las TIC en las encuestas de
hogares, es prcticamente inexistente la informacin sistemtica sobre tendencias y detalles de
los usos de internet, de la evolucin de la demanda en nuevas ocupaciones, de la oferta de
oportunidades formales y extra-curriculares de formacin.
El objetivo es que los ministerios de TIC; Educacin; Comercio, Industria y Turismo; y Trabajo, en
alianza con universidades pblicas y privadas, y la participacin de centros de investigacin en
diferentes regiones, creen un sistema de seguimiento que provea informacin frecuente y
regular sobre:
o Demanda de ocupaciones nuevas de la economa digital

o Tendencias de usos de internet
o Oferta de programas alrededor de habilidades, destrezas y competencias
digitales, formales y extra-curriculares
o Disponibilidad de recursos de financiamiento a empresas TI
o Exportaciones de servicios TI
140
BIBLIOGRAFA
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de derechos e inclusin. Informe Regional de Poblacin en Amrica Latina y el
Caribe 2011
Notas
Los pases de Asia sudoriental, por ejemplo, muestran que el aumento de su productividad
se debi a la considerable inversin en la educacin de los jvenes durante el perodo de
bono demogrfico (UNFPA 1998, Cepal, 2008).
142
ANEXOS
ANEXO I. METODOLOGA DE AGRUPACIN
El anlisis se concentra en las 23 principales ciudades de Colombia 92 y sus respectivas reas

metropolitanas en los casos en los que existe conurbacin como es definido en la GEIH. As, para
llevar a cabo un anlisis multidimensional de la calidad de vida en estas ciudades, fueron
conformados seis grupos de ciudades de acuerdo a su similitud en siete dimensiones: estructura
demogrfica, situacin del mercado laboral, educacin, salud, pobreza monetaria y pobreza
multidimensional.
En primer lugar, para evaluar el desempeo de las ciudades en cada dimensin se tuvieron en
cuenta distintas variables estrechamente correlacionadas entre s.
1. Dimensin demogrfica. Esta dimensin pretende capturar la evolucin de la estructura

etaria de la poblacin. Se tuvieron en cuenta las tasas de dependencia demogrfica de los
menores de 15 aos y la de los mayores de 64 aos, para los aos 2013 y 2035.
Variable Frmula
15
Tasa de dependencia demogrfica de menores de 15
aos 15 64
65
Tasa de dependencia demogrfica de personas de 65
aos y ms 15 64
Fuente: Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn
2. Dimensin laboral. Para el anlisis de la ocupacin en las ciudades en grandes xxx y tipo de
vinculacin laboral, se incluyeron las siguientes variables:
Variable Frmula

Tasa global de participacin (%)
92Armenia, Barranquilla rea Metropolitana (AM), Bogot, Bucaramanga AM, Cali AM, Cartagena,
Ccuta AM, Florencia, Ibagu, Manizales AM, Medelln AM, Montera, Neiva, Pasto, Pereira AM,
Popayn, Quibd, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Tunja, Valledupar y Villavicencio.
143
+
Ocupados asalariados (%)

Ocupados que cotizan a seguridad social

(%)

Ocupados con contrato laboral (%)

Ingreso medio de la actividad principal 2011
Hombres pensionados de 60 aos o ms 60

(%) 60
55
Mujeres de 55 aos o ms (%) 55
Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares 2011
3. Dimensin educativa. Esta dimensin tiene en cuenta variables que discriminen en

trminos de acceso y calidad de la educacin. Incluye, adicionalmente, el porcentaje de
jvenes NINI.
Variable Frmula
15 16
Cobertura neta de educacin media 15 16

Cobertura bruta de educacin superior 17 21
17 24 , ,
Porcentaje de NINI
17 24
Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares 2011
Variable Frmula
Alumnos en el decil ms bajo del puntaje

SABER11 (%) 11
9o
Alumnos de 9 con desempeo insuficiente en
matemticas (%) 9
5o
Alumnos de 5 con desempeo insuficiente en
matemticas (%) 5
Fuente: ICFES, Resultados pruebas SABER 5, 9 y 11, ao 2011
144
4. Dimensin salud. Recoge las condiciones de acceso y calidad de la atencin en salud y las
condiciones sanitarias y de desarrollo de la poblacin.
Variable Frmula
1 1000
Tasa de mortalidad infantil, 2009

Razn de mortalidad materna, 2009 100.000

Fuente: DANE, Estadsticas Vitales 2009
5. Dimensin pobreza monetaria, que refleja la proporcin de poblacin que carece de

ingresos suficientes.
Variable Frmula

Incidencia de pobreza monetaria
Fuente: DANE
6. Dimensin pobreza multidimensional. Esta dimensin captura la proporcin de poblacin

que enfrenta simultneamente carencias en un conjunto de dimensiones asociadas a la
calidad de vida de la poblacin (ver cuadro xx en el texto)
Variable Frmula
. 33%
Incidencia de pobreza multidimensional
Fuente: Clculos propios con base en metodologa oficial del DANE-DNP.
7. Dimensin desempeo institucional.
El ndice de Desempeo Fiscal, 2011 (DNP) resume en una sola medida, con escala de 0 a 100,
los siguientes indicadores: 1) Porcentaje de ingresos corrientes destinados a funcionamiento; 2)
Magnitud de la deuda; 3) Porcentaje de ingresos que corresponden a transferencias; 4)
Porcentaje de ingresos que corresponden a recursos propios; 5) Porcentaje del gasto total
destinado a inversin; y 6) Capacidad de ahorro.
El ndice de Desempeo Integral, 2011 (DNP) con escala de 0 a 100, mide el desempeo de los
municipios en un ao determinado, integrando la evaluacin de los factores de eficacia,
eficiencia, cumplimiento de requisitos legales, gestin y entorno.
145
Una vez evaluadas cada una de estas variables, se utiliz el mtodo de Anlisis por
Componentes Principales para establecer un ordenamiento en cada dimensin, y capturar los
mayores determinantes en el ordenamiento. En cada dimensin se establecieron las variables
(una o dos) que aportaran la mayor parte de la variacin del puntaje. El Cuadro Anexo 1
presenta los indicadores seleccionados en cada dimensin.
Cuadro Anexo 1. Indicadores seleccionados para la agrupacin de ciudades
Dimensin Indicadores seleccionados

Tasa de dependencia demogrfica de menores de 15 aos 2013
Tasa de dependencia demogrfica de menores de 15 aos 2035
Dimensin demogrfica
Tasa de dependencia demogrfica de mayores de 64 aos 2013
Tasa de dependencia demogrfica de mayores de 64 aos 2035
Dimensin laboral Porcentaje de ocupados que cotizan a seguridad social
Porcentaje de alumnos en el decil ms bajo de la distribucin de
puntaje de la prueba SABER11
Dimensin educativa
Porcentaje de alumnos de 9 con desempeo insuficiente en
matemticas
Dimensin salud Tasa de mortalidad infantil
Dimensin pobreza monetaria Incidencia de pobreza monetaria
Dimensin pobreza multidimensional Incidencia de pobreza multidimensional
Dimensin desempeo institucional ndice de desempeo fiscal
Una vez reducida la informacin de cada dimensin, se utiliz el mtodo de clusters jerrquicos
para agrupar las ciudades segn el grado de similitud en cada una de las dimensiones. Como
resultado de este ejercicio, se conformaron los siguientes grupos de ciudades:
Cuadro Anexo 2. Grupos de ciudades conformados

Grupo y
Denominacin Ciudades
Smbolos
1 Ciudades mayores Bogot, Tunja, Bucaramanga AM, Medelln AM, Pereira y Manizales AM
2 Ciudades maduras Cali y Armenia
3 Ciudades adultas Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto
4 Ciudades grandes y jvenes Cartagena, Ccuta AM, Barranquilla AM y Villavicencio
5
- Ciudades adolescentes Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar y Santa Marta
6 Ciudades Embrionarias Quibd y Riohacha
146
ANEXO II. VARIABLES DE ANLISIS
Tema Dimensin Educativa- Cobertura

Cobertura neta Cobertura bruta Cobertura bruta % de bachilleres % entre 19 y 44
Cobertura neta Cobertura neta Cobertura neta
Indicador bsica en educacin en educacin de entre 19 y 44 aos con ttulo
bsica secundaria media
secundaria superior primera infancia aos superior
Personas entre Personas entre Personas entre Personas entre
Personas entre 6 Personas que Personas entre
11 y 16 aos que 11 y 14 aos que 14 y 16 aos que 19 y 44 aos que
y 14 aos que asisten a Nios que asisten 19 y 44 aos con
asisten a asisten a asisten a obtuvieron el
asisten a educacin a preescolar/ ttulo de educ.
Definicin educacin educacin bsica educacin ttulo de
educacin superior/ Pobl. Pobl. entre 3 y 5 superior/
secundaria/ secundaria/ media/ Personas bachiller/
bsica/ Personas entre 17 y 24 aos Personas entre
Personas entre Personas entre entre 14 y 16 Personas entre
entre 6 y 14 aos aos 19 y 44 aos
11 y 16 aos 11 y 14 aos aos 19 y 44 aos
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Tasa
Fuente DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE
Ao 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2000-2011pr
Armenia 94.1% 79.5% 77.8% 19.8% 45.2% 43.2% 66.9% 25.8%
Barranquilla rea Metropolitana 90.7% 76.1% 73.6% 21.1% 34.3% 88.3% 72.4% 25.6%
Bogot D.C. 92.5% 81.0% 79.8% 20.8% 55.9% 74.8% 72.7% 33.5%
Bucaramanga rea Metropolitana 93.3% 81.5% 82.3% 20.7% 55.3% 61.1% 70.2% 29.3%
Cali rea Metropolitana 91.3% 74.5% 71.3% 14.9% 32.5% 65.6% 65.8% 20.2%
Cartagena 94.3% 81.6% 79.6% 21.7% 48.1% 84.9% 70.6% 30.0%
Ccuta rea Metropolitana 93.5% 78.1% 78.5% 19.3% 38.5% 56.3% 56.0% 18.6%
Florencia 91.9% 73.1% 70.8% 14.9% 40.6% 39.6% 59.4% 18.0%
Ibagu 94.3% 80.1% 80.7% 20.9% 47.8% 75.1% 68.3% 26.2%
Manizales rea Metropolitana 92.4% 80.3% 78.6% 21.7% 51.0% 72.2% 74.2% 29.0%
Medelln rea Metropolitana 92.7% 78.3% 75.3% 15.0% 59.0% 66.9% 71.3% 31.7%
Montera 93.6% 77.8% 76.1% 17.6% 32.8% 72.8% 68.1% 19.8%
Neiva 94.0% 80.2% 80.3% 20.8% 57.8% 58.0% 68.2% 31.6%
Pasto 93.2% 78.2% 76.6% 15.9% 49.5% 71.3% 66.8% 28.1%
Pereira 94.2% 79.6% 78.1% 17.7% 40.8% 41.7% 66.3% 23.0%
Popayn 94.2% 80.0% 78.3% 22.3% 72.4% 71.3% 71.9% 32.0%
Quibd 94.5% 74.0% 71.0% 13.7% 54.0% 45.0% 67.7% 25.8%
Riohacha 89.7% 62.4% 57.2% 12.3% 40.8% 84.3% 63.5% 32.8%
Santa Marta 93.8% 78.0% 76.5% 17.9% 30.6% 66.6% 67.3% 19.4%
Sincelejo 95.9% 79.6% 78.8% 19.8% 34.6% 61.4% 63.7% 26.6%
Tunja 95.3% 84.8% 84.0% 26.0% 80.7% 59.2% 77.0% 39.1%
Valledupar 92.5% 77.6% 76.1% 23.1% 44.1% 62.5% 67.2% 28.8%
147
Villavicencio 93.0% 74.8% 75.4% 19.2% 33.7% 57.8% 64.7% 17.6%
Tema Dimensin Educativa- Calidad

% de estudiantes con % de estudiantes de Promedio del % de evaluados en el
Promedio municipal Promedio municipal
desempeo insuficiente en grado 9 con desempeo puntaje global en primer decil de la
Indicador en pruebas SABER 5 en pruebas SABER 9
el rea de matemticas en insuficiente en la prueba la prueba SABER distribucin nacional del
en matemticas en matemticas
la prueba SABER 5 de matemticas 11 puntaje global
Estudiantes con Evaluados cuyo promedio
Promedio de los Estudiantes con desempeo Promedio de los Promedio del
desempeo insuficiente est en el primer decil de la
puntajes de los insuficiente en el rea de puntajes de los puntaje global de
Definicin en el rea de matemticas distribucin nacional del
evaluados en el rea de matemticas -SABER5/ evaluados en el rea de los evaluados en la
SABER9/Estudiantes puntaje global/ Evaluados en
matemticas -SABER 5 Estudiantes evaluados matemticas -SABER 9 prueba SABER 11
evaluados el municipio
Puntaje Puntaje Puntaje
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje
100-500 100-500 0-100
Fuente ICFES-SABER 5 ICFES-SABER 5 ICFES-SABER 9 ICFES-SABER 9 ICFES-SABER 11 ICFES-SABER 11
Ao 2009 2009 2009 2009 2011 2011
Armenia 297 18.0 297 18.0 46 6.0%
Barranquilla rea Metropolitana 310 29.2 309 18.1 44 12.4%
Bogot D.C. 331 9.0 331 9.0 48 4.4%
Bucaramanga rea Metropolitana 333 18.9 335 9.0 48 5.0%
Cali rea Metropolitana 315 27.7 317 15.1 46 6.4%
Cartagena 293 22.0 293 22.0 44 14.4%
Ccuta rea Metropolitana 313 27.6 314 14.3 44 9.5%
Florencia 297 17.0 297 17.0 44 8.6%
Ibagu 318 11.0 318 11.0 46 6.4%
Manizales rea Metropolitana 314 25.8 315 13.9 47 5.1%
Medelln rea Metropolitana 304 32.5 303 19.4 45 8.6%
Montera 285 23.0 285 23.0 46 7.3%
Neiva 294 18.0 294 18.0 46 5.9%
Pasto 306 14.0 306 14.0 48 3.6%
Pereira 315 24.4 313 14.2 46 5.8%
Popayn 322 11.0 322 11.0 47 5.1%
Quibd 261 34.0 261 34.0 40 25.1%
Riohacha 274 28.0 274 28.0 42 17.8%
Santa Marta 294 20.0 294 20.0 45 16.1%
Sincelejo 294 19.0 294 19.0 48 8.7%
Tunja 327 9.0 327 9.0 44 4.0%
Valledupar 309 18.0 309 18.0 45 10.7%
148
Villavicencio 314 13.0 314 13.0 43 6.4%
Tema Dimensin Laboral

Tasa de Tasa de % de
Tasa Global de Tasa de Tasa de
Indicador desocupacin de desocupacin de desocupados % de NINI's
Participacin ocupacin desocupacin
jvenes mujeres aspirantes
Desocupados entre
Pobl. entre 17 y 25
Poblacin Desocupados/ 19 y 25 aos/ Desocupadas/
Ocupados/ aos que ni estudia ni
econmicamente Poblacin Poblacin entre 19 y Mujeres Aspirantes/
Definicin Poblacin en edad participa en el
activa/Poblacin en econmicamente 25 aos econmicamente Desocupados
de trabajar mercado laboral/Pobl.
edad de trabajar activa econmicamente activas
entre 17 y 25 aos
activa
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE DANE
Ao 2011 2011 2011 2011 2011 2000-2011pr 2000-2011pr
Armenia 61.9% 51.2% 17.3% 28.7% 21.3% 9.4% 12.5%
Barranquilla rea Metropolitana 59.4% 54.5% 8.2% 20.9% 11.2% 22.7% 20.5%
Bogot D.C. 70.9% 64.2% 9.5% 16.3% 11.3% 9.4% 8.2%
Bucaramanga rea Metropolitana 70.0% 63.3% 9.6% 17.9% 10.7% 11.5% 7.0%
Cali rea Metropolitana 64.9% 54.9% 15.4% 27.5% 17.9% 12.2% 11.9%
Cartagena 58.1% 52.1% 10.4% 23.7% 14.5% 22.2% 17.1%
Ccuta rea Metropolitana 65.6% 55.5% 15.4% 26.1% 18.4% 13.1% 12.1%
Florencia 59.4% 51.2% 13.7% 25.4% 15.9% 14.4% 17.1%
Ibagu 70.5% 58.4% 17.1% 28.1% 20.0% 11.6% 6.9%
Manizales rea Metropolitana 59.2% 51.3% 13.3% 22.8% 15.3% 11.1% 11.3%
Medelln rea Metropolitana 64.2% 56.3% 12.2% 22.4% 14.3% 11.7% 9.1%
Montera 69.3% 60.0% 13.4% 26.1% 16.6% 19.7% 12.6%
Neiva 65.9% 58.1% 11.8% 20.7% 12.9% 10.7% 10.3%
Pasto 66.7% 57.7% 13.5% 26.9% 15.6% 9.5% 11.9%
Pereira 66.3% 55.1% 16.8% 28.5% 19.5% 13.8% 7.4%
Popayn 58.6% 48.4% 17.4% 33.8% 20.6% 16.3% 12.6%
Quibd 62.2% 50.6% 18.7% 26.9% 24.3% 23.9% 11.0%
Riohacha 65.3% 58.2% 10.8% 19.4% 16.6% 26.3% 17.2%
Santa Marta 60.2% 54.1% 10.2% 20.8% 14.1% 15.6% 21.7%
Sincelejo 62.8% 54.6% 13.0% 27.9% 18.3% 22.3% 15.2%
Tunja 62.1% 54.7% 11.9% 22.7% 12.5% 16.0% 6.7%
Valledupar 60.8% 53.8% 11.6% 21.9% 14.8% 18.3% 15.8%
149
Villavicencio 66.1% 58.4% 11.6% 20.0% 13.7% 7.0% 15.8%
Tema Dimensin Laboral

% de ocupados con
% de ocupados con seguridad social en salud y % de ocupados % de ocupados que trabaja
Indicador Salario medio/ SMMLV
contrato cotizantes a fondo de asalariados en un lugar inapropiado
pensiones
Promedio del salario Ocupados afiliados como
Ocupados con un
correspondiente a la primera cotizantes a una EPS y a un Ocupados asalariados/ Desocupadas/ Mujeres
Definicin contrato verbal o
actividad/ Salario mnimo legal fondo de pensiones/ Ocupados econmicamente activas
escrito/ Ocupados
vigente en 2011 Ocupados
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente DANE DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH DANE-GEIH
Ao 2000-2011pr 2011 2011 2011 2011
Armenia 1.5 38.7% 36.5% 33.3% 14.9%
Barranquilla rea Metropolitana 1.1 49.6% 30.7% 40.5% 19.1%
Bogot D.C. 2.1 66.9% 44.3% 53.4% 12.4%
Bucaramanga rea Metropolitana 1.8 56.2% 37.3% 39.5% 16.2%
Cali rea Metropolitana 1.5 58.9% 40.4% 49.2% 13.2%
Cartagena 1.1 47.4% 34.2% 36.2% 13.5%
Ccuta rea Metropolitana 1.3 41.9% 24.4% 36.3% 20.0%
Florencia 1.4 47.9% 27.8% 40.4% 11.5%
Ibagu 1.5 51.0% 33.4% 44.7% 18.3%
Manizales rea Metropolitana 1.7 74.6% 52.8% 57.8% 10.1%
Medelln rea Metropolitana 1.9 64.5% 53.5% 57.2% 14.5%
Montera 1.4 46.6% 26.4% 36.7% 18.5%
Neiva 1.7 53.8% 36.6% 41.8% 10.4%
Pasto 1.1 52.3% 28.5% 43.6% 15.9%
Pereira 1.5 59.4% 44.3% 50.9% 16.1%
Popayn 1.3 44.9% 33.0% 30.9% 13.0%
Quibd 1.2 56.4% 23.5% 31.2% 12.8%
Riohacha 1.4 40.1% 22.8% 27.3% 15.8%
Santa Marta 1.1 39.5% 31.0% 31.4% 16.4%
Sincelejo 1.3 41.1% 23.6% 30.3% 19.0%
Tunja 1.9 62.7% 46.2% 52.9% 7.1%
Valledupar 1.3 36.3% 24.1% 27.2% 13.4%
150
Villavicencio 1.6 50.4% 30.5% 43.2% 16.3%
Tema Dimensin salud

Nacimientos totales en % de nacidos vivos con bajo Razn de mortalidad
Indicador Tasa de mortalidad infantil de menores de 1 ao
2009 peso al nacer materna
Defunciones maternas
producidas por causas
Nacidos vivos con bajo peso al Defunciones de menores de 1 ao por cada
Definicin Nmero de nacidos vivos relacionadas con el
nacer/ Nacidos vivos 1000 nacidos vivos
embarazo o parto por
100.000 nacidos vivos
Unidad Personas Porcentaje Tasa por mil nacidos vivos Porcentaje
Fuente DANE- Estadsticas Vitales DANE- Estadsticas Vitales DANE- Estadsticas Vitales DANE-GEIH
Ao 2009 2009 2005 2009 2011 2011

Armenia 4,715 7.6% 27.8 11.2 10.5 63.9
Barranquilla rea Metropolitana 36,424 8.7% 22.1 15.3 14.8 83.2
Bogot D.C. 126,848 12.9% 22.5 13.6 12.9 51.8
Bucaramanga rea Metropolitana 19,088 8.0% 28.5 11.4 10.8 35.8
Cali rea Metropolitana 38,011 9.2% 25.6 9.9 9.4 35.2
Cartagena 23,775 8.0% 22.0 16.6 16.4 71.1
Ccuta rea Metropolitana 16,407 6.3% 21.1 11.6 11.4 40.8
Florencia 5,595 6.3% 27.1 16.1 15.6 88.8
Ibagu 10,000 7.6% 21.6 12.8 12.2 50.7
Manizales rea Metropolitana 5,654 7.3% 26.3 12.0 11.6 43.7
Medelln rea Metropolitana 49,880 10.8% 16.0 12.2 12.0 51.2
Montera 12,800 9.5% 32.3 21.7 21.2 77.0
Neiva 9,064 6.6% 19.9 13.8 13.5 15.8
Pasto 8,371 10.4% 26.7 14.8 14.2 78.9
Pereira 10,510 8.7% 21.5 12.9 12.6 56.5
Popayn 7,598 8.8% 25.8 12.6 11.9 45.5
Quibd 3,368 10.5% 62.9 42.7 38.3 108.8
Riohacha 4,527 8.8% 43.5 23.0 21.3 293.6
Santa Marta 9,968 18.5% 25.4 14.6 14.3 95.8
Sincelejo 9,294 8.8% 24.2 18.8 18.6 56.2
Tunja 5,837 10.1% 33.0 13.7 13.0 34.5
Valledupar 12,216 9.6% 28.9 15.8 14.9 42.7
Villavicencio 11,279 6.8% 33.7 23.1 22.5 35.1
151
Tema Pobreza monetaria y Desigualdad
Indicador Pobreza Pobreza Extrema Gini
Poblacin pobre/ Concentracin del
Definicin
Poblacin total ingreso
Unidad Porcentaje Porcentaje

Fuente DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH
Ao 2011 2011 2011
Armenia 33.9 8.4 0.523
Barranquilla rea Metropolitana 34.7 5.3 0.464
Bogot D.C. 13.1 2.0 0.497
Bucaramanga rea Metropolitana 10.7 1.1 0.432
Cali rea Metropolitana 25.1 5.2 0.515
Cartagena 33.4 4.7 0.482
Ccuta rea Metropolitana 33.9 5.7 0.446
Florencia 41.5 7.6 0.512
Ibagu 22.0 2.7 0.451
Manizales rea Metropolitana 19.2 2.3 0.455
Medelln rea Metropolitana 19.2 4.0 0.500
Montera 37.5 6.5 0.501
Neiva 24.9 3.9 0.499
Pasto 40.6 8.8 0.502
Pereira 21.6 2.2 0.456
Popayn 36.9 7.9 0.501
Quibd 46.7 12.7 0.546
Riohacha 42.7 9.3 0.529
Santa Marta 38.3 7.9 0.485
Sincelejo 36.9 3.5 0.467
Tunja 18.3 1.9 0.471
Valledupar 36.0 5.6 0.481
Villavicencio 23.0 4.0 0.469
152
Tema Pobreza Multidimensional y Privaciones
Incidencia de Asistencia escolar
Bajo logro
Indicador pobreza Analfabetismo Inasistencia escolar Rezago escolar de nios entre 3 y 5 Trabajo infantil
educativo
multidimensional aos
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH
Ao 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011
Armenia 7.5% 46.3% 7.5% 3.0% 20.3% 7.6% 2.2%
Barranquilla rea Metropolitana 8.8% 37.3% 8.4% 4.3% 28.4% 4.7% 2.4%
Bogot D.C. 6.7% 35.4% 4.2% 3.2% 21.3% 4.9% 3.5%
Bucaramanga rea Metropolitana 9.4% 41.0% 7.1% 3.8% 18.5% 5.8% 4.8%
Cali rea Metropolitana 9.9% 45.1% 6.0% 3.8% 26.3% 6.4% 2.7%
Cartagena 9.6% 36.7% 7.2% 3.5% 24.7% 4.1% 2.2%
Ccuta rea Metropolitana 14.4% 55.8% 10.9% 4.5% 25.0% 9.9% 5.6%
Florencia 12.3% 52.7% 12.1% 5.9% 28.6% 12.8% 3.7%
Ibagu 10.2% 42.3% 6.3% 3.6% 20.5% 4.5% 6.4%
Manizales rea Metropolitana 5.6% 39.3% 5.9% 3.0% 20.8% 4.5% 1.8%
Medelln rea Metropolitana 8.2% 40.3% 6.7% 3.0% 23.3% 5.3% 2.6%
Montera 16.8% 43.6% 15.6% 4.2% 28.7% 7.1% 7.3%
Neiva 9.9% 41.4% 7.7% 3.8% 22.4% 7.0% 4.4%
Pasto 11.1% 43.5% 7.5% 3.8% 25.9% 5.6% 4.0%
Pereira 6.7% 47.5% 7.7% 3.0% 22.2% 8.5% 3.5%
Popayn 9.0% 38.3% 5.7% 2.8% 19.7% 4.4% 1.3%
Quibd 23.4% 39.2% 12.5% 4.7% 33.0% 15.6% 5.8%
Riohacha 15.3% 43.3% 11.8% 5.5% 33.7% 9.2% 6.0%
Santa Marta 14.0% 40.5% 8.9% 4.0% 29.2% 8.9% 3.1%
Sincelejo 14.4% 48.4% 18.1% 3.8% 27.6% 8.2% 4.3%
Tunja 4.0% 27.7% 4.7% 1.9% 18.2% 4.2% 2.3%
Valledupar 13.2% 41.9% 12.7% 5.6% 27.9% 8.4% 3.9%
Villavicencio 12.0% 46.0% 7.4% 5.2% 24.6% 7.6% 4.9%
Tema Pobreza Multidimensional y Privaciones
153
Alta tasa de Sin Barreras Sin acceso a Eliminacin
Pisos Paredes
Indicador dependencia aseguramiento econmicas al fuente de agua inadecuada de Hacinamiento
inadecuados inadecuadas
econmica en salud acceso a salud mejorada excretas
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH
Ao 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011
Armenia 10.7% 18.9% 7.2% 4.4% 5.6% 0.7% 2.6% 8.2%
Barranquilla rea Metropolitana 6.6% 27.8% 4.2% 7.9% 10.6% 1.2% 0.5% 19.9%
Bogot D.C. 5.4% 20.0% 16.2% 3.5% 3.5% 0.6% 0.5% 11.8%
Bucaramanga rea Metropolitana 6.1% 23.1% 18.3% 15.9% 16.9% 0.8% 1.3% 10.3%
Cali rea Metropolitana 9.2% 26.9% 15.6% 8.1% 8.3% 0.7% 0.9% 10.3%
Cartagena 7.2% 23.4% 9.6% 6.6% 17.4% 6.1% 8.2% 23.5%
Ccuta rea Metropolitana 6.6% 35.2% 15.8% 7.3% 9.3% 2.7% 5.5% 22.6%
Florencia 11.0% 18.5% 5.7% 4.0% 13.5% 3.2% 9.9% 15.8%
Ibagu 10.4% 25.5% 19.3% 4.3% 5.0% 0.4% 0.8% 10.8%
Manizales rea Metropolitana 12.3% 15.0% 10.1% 2.2% 2.5% 0.1% 1.9% 6.1%
Medelln rea Metropolitana 8.5% 17.8% 17.7% 3.1% 6.9% 0.4% 1.1% 8.2%
Montera 4.4% 35.7% 3.6% 10.2% 64.8% 9.4% 5.4% 22.6%
Neiva 9.3% 20.3% 16.8% 4.8% 8.2% 2.0% 2.8% 11.3%
Pasto 8.9% 24.1% 23.1% 4.4% 4.5% 1.0% 0.5% 16.0%
Pereira 8.9% 13.3% 10.6% 3.4% 4.2% 0.4% 1.2% 8.1%
Popayn 13.4% 26.2% 19.0% 8.5% 9.0% 2.3% 4.5% 11.1%
Quibd 9.9% 30.5% 15.4% 84.3% 85.7% 2.9% 27.5% 17.5%
Riohacha 5.9% 24.3% 9.0% 8.1% 29.0% 11.4% 3.0% 31.3%
Santa Marta 8.8% 36.1% 11.6% 13.7% 20.5% 2.4% 1.8% 28.2%
Sincelejo 5.7% 23.6% 9.3% 10.4% 8.2% 13.9% 4.7% 23.0%
Tunja 11.8% 11.8% 6.1% 8.5% 8.5% 0.2% 0.1% 7.1%
Valledupar 7.8% 23.8% 17.9% 2.7% 6.6% 3.3% 1.5% 25.5%
Villavicencio 8.6% 30.8% 15.6% 11.3% 9.2% 1.2% 1.0% 11.9%
154
Tema Dimensin demografa
Indicador Tasa de dependencia de jvenes Tasa de dependencia de adultos mayores ndice de envejecimiento de la poblacin
Poblacin menor de 15 aos/ Poblacin de 65 aos o ms/ Pobl. de 65 aos o ms/
Definicin
Pobl. entre 15 y 64 aos Pobl. entre 15 y 64 aos Poblacin menor de 15 aos
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn
Ao 2005 2015 2025 2035 2005 2015 2025 2035 2005 2015 2025 2035
Armenia 43.4% 37.0% 35.4% 32.4% 17.6% 23.1% 32.9% 39.0% 40.6% 62.3% 93.0% 120.4%
Barranquilla rea Metropolitana 47.2% 40.1% 36.1% 33.0% 13.2% 16.5% 24.1% 30.0% 28.0% 41.0% 66.9% 90.9%
Bogot D.C. 42.0% 34.9% 33.0% 31.2% 12.7% 17.5% 27.2% 35.7% 30.2% 50.0% 82.4% 114.6%
Bucaramanga rea Metropolitana 42.4% 34.2% 31.9% 29.6% 15.1% 18.9% 27.9% 36.3% 35.6% 55.3% 87.5% 122.8%
Cali rea Metropolitana 42.2% 35.0% 33.6% 31.2% 15.1% 18.6% 27.7% 35.3% 35.6% 53.1% 82.5% 113.0%
Cartagena 48.1% 40.6% 35.9% 31.7% 12.7% 16.9% 24.1% 28.9% 26.3% 41.7% 67.2% 91.1%
Ccuta rea Metropolitana 52.9% 42.5% 39.0% 35.6% 13.8% 16.4% 23.0% 27.9% 26.0% 38.6% 58.8% 78.3%
Florencia 58.0% 47.7% 41.7% 35.7% 13.0% 15.4% 20.5% 25.1% 22.3% 32.2% 49.1% 70.2%
Ibagu 47.9% 40.2% 37.3% 33.8% 17.1% 21.1% 29.1% 34.0% 35.8% 52.4% 78.1% 100.6%
Manizales rea Metropolitana 37.2% 32.3% 29.7% 27.1% 17.4% 23.1% 33.2% 39.9% 46.8% 71.5% 111.7% 147.1%
Medelln rea Metropolitana 36.8% 30.2% 28.8% 26.1% 16.1% 20.5% 30.8% 37.9% 43.7% 67.8% 106.7% 145.2%
Montera 52.8% 44.4% 39.0% 33.6% 12.5% 15.4% 20.6% 24.6% 23.7% 34.8% 52.9% 73.3%
Neiva 48.9% 37.3% 33.3% 28.8% 13.8% 17.0% 24.0% 28.3% 28.1% 45.7% 71.9% 98.4%
Pasto 44.4% 34.4% 29.3% 25.7% 14.7% 17.0% 22.8% 28.7% 33.2% 49.4% 77.9% 111.5%
Pereira 43.1% 35.4% 33.5% 30.7% 16.2% 21.3% 31.0% 37.1% 37.6% 60.2% 92.5% 120.9%
Popayn 41.5% 32.2% 30.1% 27.0% 14.9% 18.7% 26.4% 31.6% 35.8% 58.0% 87.8% 117.2%
Quibd 81.9% 68.2% 60.0% 48.9% 13.2% 13.4% 17.1% 18.6% 16.2% 19.7% 28.4% 38.0%
Riohacha 66.5% 65.8% 58.3% 49.4% 10.7% 12.1% 14.8% 17.0% 16.2% 18.5% 25.3% 34.3%
Santa Marta 55.1% 49.4% 41.7% 37.4% 11.7% 14.7% 20.5% 24.2% 21.2% 29.7% 49.3% 64.6%
Sincelejo 53.0% 42.8% 38.2% 33.7% 13.5% 17.2% 22.9% 26.9% 25.5% 40.2% 59.9% 79.8%
Tunja 45.9% 39.1% 33.4% 31.3% 11.0% 15.2% 22.1% 28.8% 24.0% 38.9% 66.0% 92.2%
Valledupar 59.2% 48.1% 41.4% 36.0% 10.4% 13.1% 19.1% 24.6% 17.5% 27.2% 46.1% 68.5%
Villavicencio 48.4% 41.4% 36.6% 32.8% 11.6% 14.2% 19.0% 23.0% 23.9% 34.2% 51.8% 70.2%
155
Cuadro. Composicin por tipo de gasto. % del gasto total
Grupo Ciudad Alimentos Vivienda Transporte
1 Bogot 26.4 26.1 9.4
1 Bucaramanga AM 32.1 26.7 8.9
1 Manizales AM 28 27.3 9.2
1 Medelln AM 24.8 27.2 11.9
1 Pereira AM 26.8 28.6 10.3
1 Tunja 26.7 24.9 11.2
2 Armenia 24.6 24.3 10.8
2 Cali AM 26.6 25 12.4
3 Ibagu 28.6 26.6 9.9
3 Neiva 30.9 24.5 8.7
3 Pasto 29 25.5 8.2
3 Popayn 29 27.1 9.6
4 Barranquilla AM 26.7 24.2 12.2
4 Cartagena 28.2 26.1 9.9
4 Ccuta AM 32.9 25.1 8
4 Villavicencio 31.3 25.2 8.9
5 Florencia 28.8 25 6.7
5 Montera 28 27.9 10.2
5 Santa Marta 30.2 24.9 7.9
5 Sincelejo 31.2 22.8 10.6
5 Valledupar 27.1 29.5 8.1
6 Quibd 31.1 28.5 3.4
6 Riohacha 31.3 27.2 5
Cuadro. Composicin promedio por tipo de gasto. % del gasto total

Grupo Alimentos Vivienda Transporte Suma
1 27.5 26.8 10.2 64.4
2 25.6 24.7 11.6 61.9
3 29.4 25.9 9.1 64.4
4 29.8 25.2 9.8 64.7
5 29.1 26.0 8.7 63.8
6 31.2 27.85 4.2 63.3
156
Continuidad Res.
Continuidad
Grupo Ciudad 2115 (Hora/Dia) Clasificacin
Res. 315 (%)
por Mes
Bogota 23.5 Continuo 98.9
Bucaramanga_AM 24.0 Continuo 100.0
Mayores
Manizales_AM 22.4 Suficiente 93.5
Medellin_AM 23.8 Continuo 99.5
Pereira_AM 23.9 Continuo 99.9
Tunja 23.6 Continuo 98.4
Maduras
Armenia 23.7 Continuo 99.1
Cali_AM 23.9 Continuo 99.6

Ibague 21.3 Suficiente 89.7
Adultas
Neiva 23.9 Continuo 99.7

Pasto 24.0 Continuo 99.9
Popayan 24.0 Continuo 99.8
Barranquilla_AM 23.9 Continuo 99.7
Grandes y
jvenes
Cartagena 23.5 Continuo 98.8

Cucuta_AM 17.9 No Satisfactorio 75.0
Villavicencio 17.1 No Satisfactorio 71.8
Florencia 22.6 Suficiente 94.9
Adolescentes
Monteria 24.0 Continuo 99.9

Santa_Marta 23.7 Continuo 99.4
Sincelejo 10.6 No Satisfactorio 44.5
Valledupar 23.8 Continuo 99.5
Embrionarias
Quibd N.D. N.D. N.D.
Riohacha 22.1 Suficiente 92.2
Fuente: Sistema nico de Informacin de Servicios Pblicos SUI
157

Sistema de Ciudades DNP - CEPAL Pol Sociales Dif Ciudades Inf Final

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INFORME FINAL

Polticas Sociales Diferenciadas para las Ciudades en Colombia

Una nueva generacin de Polticas Sociales

Bogot, Noviembre 20 de 2014

En el Marco de la Misin para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades de Colombia, dirigida

La segunda parte presenta tres reflexiones sobre el desarrollo y la importancia de la integralidad

1.1 El bono demogrfico .......................................................................................................... 8

1.2 Dimensin educativa ........................................................................................................ 20

1.3 Salud ................................................................................................................................. 22

1.4 Pobreza Multidimensional ............................................................................................... 23

1.5 Pobreza econmica .......................................................................................................... 25

1.6 Dimensin laboral ............................................................................................................ 26

1.7 Vivienda y servicios domiciliarios ..................................................................................... 33

1.8 Institucionalidad y capacidades ....................................................................................... 35

2 Agenda de polticas sociales diferenciadas por ciudades ................................................ 36

2.1 polticas diferenciadas segn etapa del bono demogrfico............................................. 37

2.2 La igualdad. Derechos y desarrollo humano. La ciudadana social .................................. 46

2.3 Pobreza de ingresos, empleo y sostenibilidad econmica de los hogares ...................... 52

2.4 Las polticas sociales diferenciadas .................................................................................. 56

2.5 Capacidades institucionales generales............................................................................. 64

3 Polticas sociales diferenciadas e integrales.................................................................... 66

3.3 Dos atributos como marco de las polticas ...................................................................... 76

3.5 Educacin y formacin, mercado de trabajo y vivienda .................................................. 81

3.6 Sugerencias para varios grupos de ciudades.................................................................... 91

4 Situacin y condiciones institucionales para el desarrollo de polticas pblicas sociales en

4.2 Elementos para un diagnstico de las capacidades institucionales ................................. 99

4.3 Propuestas ...................................................................................................................... 118

5 Tecnologas de la informacin (TI) para la juventud ...................................................... 124

5.1 TI, sociedad del conocimiento y juventud...................................................................... 125

5.3 Propuestas ...................................................................................................................... 136

Bibliografa .................................................................................................................................. 141

ANEXO I. METODOLOGA DE AGRUPACIN ............................................................................ 143

ANEXO II. VARIABLES DE ANLISIS .......................................................................................... 147

Para evaluar el desempeo de las ciudades en cada dimensin se seleccion un conjunto de

Cuadro 1. Grupos de ciudades conformados

1 Ciudades mayores Bogot, Tunja, Bucaramanga AM, Medelln AM,

3 Ciudades adultas Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto

4 Ciudades grandes y jvenes Barranquilla AM, Cartagena, Ccuta AM, y

1.1 EL BONO DEMOGRFICO

La transicin demogrfica explica el paso de un estado de altas tasas de natalidad y de

El bono no es indefinido; tiene fecha de trmino, cuando la poblacin de adultos mayores

El perodo de bono demogrfico puede dividirse en tres fases:

En trminos generales Colombia, se encuentra en la etapa 2, la ms favorable, porque la

El periodo de bono demogrfico para Colombia inici aproximadamente en el ao 1996 y se

Grfico 1. Evolucin de la tasa de dependencia demogrfica en Colombia, 1985 2050

Lmite bono demogrfico: 70 0-14

Tasa de dependencia demogrfica

3La tasa de dependencia demogrfica es la proporcin de personas dependientes respecto a las

Esto implica una disminucin en la tasa de dependencia demogrfica, en la medida en que la

Recuadro 2. Estructura demogrfica, ciudades y financiacin

Grfico 2. Consumo e ingreso laboral por edades

4 Una menor proporcin de personas requieren inversin en educacin y salud

Los beneficios asociados a esta ventana de oportunidad dependen de fuertes inversiones en la

En la calidad de vida en las ciudades en el mediano plazo, es fundamental la dimensin

Lo anterior se traduce en cambios en la composicin de las inversiones en desarrollo de

La etapa demogrfica en que se encuentran las ciudades es central en la definicin de nfasis

Para el anlisis de la dimensin demogrfica se tuvieron en cuenta variables como el tamao de

Armenia, Manizales y Medelln alcanzaron el nivel ms bajo de la tasa de dependencia

Grfico 3. Etapas del bono demogrfico por ciudades

Las tendencias demogrficas de las ciudades se reflejan en el promedio de edad de la poblacin

Cuadro 2. Indicadores demogrficos por grupo de ciudades

Grfico 4. Indicadores de la dimensin demogrfica

Tasa de dependencia Tasa de dependencia Tasa de dependencia ndice de

Ciudades grandes y jvenes Ciudades adolescentes Ciudades Embrionarias