Sunteți pe pagina 1din 91

Analiza politicilor publice

Cuprins

I. Apariia i evoluia domeniului de politici publice.


I.1. Contextul apariiei domeniului i relaionarea cu tiinele administrative

I.2. Definiia politicilor publice.

I.2.1. Ce sunt problemele de politici publice?

I.3. Actorii proceselor de politici publice.

II. Evoluia domeniului de analiz de politici publice.


II.1. Cadru conceptual privind analiza politicilor publice.

II. 2. Rolul i utilitatea analizei de politic public

III.3. Evoluia domeniului de analiz a politicilor publice n Romnia.

II.4. Studiu de politici publice vs. document de analiz de politici publice.

II.5. Modele teoretice privind analiza politicilor publice.

III. Modelul procesual de analiz a politicilor publice.


III.1. Abordarea procesual privind analiza politicilor publice.

III.2. Definirea, detalierea i structurarea problemelor de analizat.

III.3. Stabilirea criteriilor de evaluare.

III.4. Identificarea de alternative de politici publice.

III.5. Selectarea alternativelor de politici publice.

III.6. Comunicarea rezultatelor analizei de politici publice.

III.7. Monitorizarea i evaluarea rezultatului analizei de politici publice.


IV. Metode de analiz
IV.1. Rolul metodelor de analiz.

IV.2. Metoda arborelui de decizie.

IV.3. Metoda multiatribut.

IV.4. Metoda cost-beneficiu.

2
1. Apariia i evoluia domeniului de politici publice.
1.1. Contextul apariiei domeniului i relaionarea cu tiinele
administrative
Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu n perioada de dup cel de-al doilea
rzboi mondial, o dat cu acordarea unei atenii sporite activitii structurilor
guvernamentale. Aceast atenie s-a datorat mai multor factori. n primul rnd, criza
economic mondial din perioada 1929-1933 a scos la iveal rolul important pe care
interveniile guvernamentale l pot avea pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica
de laissez faire1 nu a mai putut fi considerat drept un rspuns adecvat, cel puin n
domeniul proteciei sociale, iar programele New Deal au oferit un exemplu de implicare
tot mai puternic a statului n cadrul societii. Astfel a devenit tot mai clar faptul c
intervenia statului va duce la modificarea spaiului disponibil pentru intervenie
guvernamental ntr-un anume sector al politicilor publice2. De unde n perioada
antebelic se consider, de exemplu, c omajul este o problem a individului, marea
criz economic a artat c statul poate i chiar trebuie s se implice pentru susinerea
persoanelor fr loc de munc. Astfel, spaiul politicilor publice s-a lrgit, i s-a extins
rolul avut de ctre instituiile publice i administraia public n cadrul societii. Apoi, al
doilea rzboi mondial a necesitat un efort susinut din partea guvernelor, aducnd astfel
activitatea acestora n atenia publicului. S-a constat c aprarea naional este mai presus
de eforturile individului i de aceea statul trebuie s i asume rolul de protejare a
siguranei i securitii naionale i internaionale.

n al doilea rnd, s-a observat c abordarea tradiional din cadrul tiinelor socio-umane
nu mai rspundea problemelor practice cu care se confruntau instituiile publice (Howlett
i Ramesh, 1995, p. 4). tiinele politice clasice aveau tendina a se concentra asupra
dimensiunilor normative i morale ale organelor administraiei publice sau asupra

1
Acesta este o filosofie adoptat de mai multe state occidentale n secolul al XIX-lea. Doctrina respectiv
arat c statul trebuie s intervin ct mai puin n treburile economiei, iar deciziile economice trebuie s se
ia n funcie de jocul cererii i ale ofertei de pe pia.
2
De aici s-a propus conceptul de spaiu al politicilor publice (sau policy space) ca delimitnd aria de
intervenie a statului ntr-un anumit domeniu sectorial (Colebatch, pp. 3-4).

3
detaliilor operaionale ale anumitor instituii politice. Cercettorii studiau textele
importante de filozofie politic n ncercarea de a gsi rpunsuri la ntrebri cum ar fi: ce
este politica perfect?, cum ar trebui s arate societatea perfect? cutnd s neleag
care este scopul guvernrii. Studiile efectuate de cercettori au generat discuii complexe
despre natura societii, rolul statului, drepturile i responsabilitile cetenilor. n aceste
condiii diferena aprut ntre teoria politic clasic i practica politic din statele
moderne a determinat un grup de cercettori s caute nite metode teoretice pe baza
crora s analizeze practica politic n scopul reducerii discrepanei dintre teorie i
practic. Ca rspuns la aceast preocupare a aprut domeniul politicilor publice care la
nceput a fost formulat ca i o negaie a tiinelor politice tradiionale.

Un rol important n conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de


expansiune economic postbelic cnd a crescut ncrederea raional n capacitatea
guvernului de a rezolva problemele societii, lucru care a fost susinut de programele
guvernamentale create n ncercarea de a gsi soluii la aceste probleme. Dezvoltarea
tiinelor sociale a avut, de asemenea, o contribuie semnificativ la dezvoltarea
domeniului. tiinele politice, administrative, juridice, economice i manageriale au
contribuit, mpreun sau pe rnd, la dezvoltarea unei abordri tiinifice a politicilor
publice.
Primul autor care a ncercat s diferenieze ntr-un sens pozitiv noul domeniu al
politicilor publice de cel al tiinelor politice clasice este Harold Lasswell (H. Lasswell,
1951, p.3-15). El a identificat trei caracteristici distincte ale domeniului politicilor
publice, i anume: multidisciplinaritatea, orientarea spre rezolvarea problemelor i
normativitatea. Prin caracterul multidisciplinar ne referim la faptul c trebuie s
abandonm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucturilor i instituiilor
guvernamentale i s folosim instrumente i din alte domenii cum ar fi: sociologia,
dreptul, tiinele economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell dorete
s accentueze faptul c domeniul politicilor publice trebuie s renune la discuiile
academice i s se orinteze spre rezolvarea unor probleme globale concrete. Prin
caracterul normativ se sugera c domeniul de politic public nu trebuie s se deghizeze
n mantia obiectivitii tiinifice, ci trebuie s recunoasc imposibilitatea separrii
scopurilor de mijloace sau a valorilor de tehnici.

4
ntr-o prim parte a existenei acestui domeniu , n anii perioada 1960 1970, s-a
considerat, de ctre o parte din cei care se ocupau de studiul acestui domeniu c ar fi
vorba de o nou ramur a tiinelor politice, care va revoluiona acest domeniu (Dror,
1971). Ulterior, a devenit acceptat ntr-un sens mai larg concepia lui Wildavsky care
considera c acesta, (n.a. domeniul de politici publice) reprezint de fapt o abordare
aplicat care nu poate fi interpretat din perspectiva tiinelor clasice i e nevoie de
cunotine aplicate n legtur cu problemele concrete studiate i adaptate contextului n
care acestea apar (A. Wildavsky, 1979).
n zilele noastre este acceptat concepia conform creia domeniul de politici publice
aparine tiinelor administrative moderne i reprezint una dintre domeniile de referin
n care viitorii funcionari publici vor trebui s fie instruii. Drept urmare, n cadrul
programelor de administraie public cursurile n domeniul politicilor publice ocup un
loc aparte alturi de cele viznd managementul instituiilor publice, economie, finane
publice, drept administrativ.
1.2. Definiia politicilor publice.

nainte de a ncepe trecerea n revist a definiiilor propuse politicilor publice este util
precizarea c termenul: politici publice i are originea n diferenierea existent n
limba englez ntre politics i policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis
definit de Aristotel ca o comunitate de oameni egali, care acioneaz n vederea unei viei
potenial mai bune. n limba englez, termenul de politics semnific politica n ansamblul
ei, activitile variate din cadrul sferei politicului, de la organizarea cetenilor n funcie
de orientarea ideologic i cutarea activ de a obine prin mijloace legale i legitime a
puterii politice n stat, pn la participarea mai larg la viaa politic prin vot sau
manifestaii de protest. Termenul de policy se refer la msuri concrete luate de
structurile guvernamentale n vederea oferirii de soluii la problemele cu care se
confrunt societatea. Diferenierea a fost preluat i n limba francez, prin distincia
propus tot mai des ntre la politique (cu sens de politic n ansamblu) i politiques
publiques (cu sens de politici publice).

Dar de ce este util aceast distincie pentru limba romn? Cu ce contribuie ea (dac
ntr-adevr aceast contribuie exist) la dezvoltarea tiinelor sociale din Romnia?

5
Alinierea la evoluia tiinelor sociale din rile occidentale, dei un rspuns serios,
considerm c este doar unul parial. Pentru a completa rspunsul trebuie s lum n
considerare nevoia de reform care se nregistreaz la ora actual n administraia public
din Romnia.

Termenul de politic este unul general, care se refer mai puin la concepte concrete, pe
cnd cel de politici publice nu doar c sugereaz o varietate de opiuni de rspuns ntr-
un domeniu sau referitoare la o problem dat dar, i accentueaz faptul c preocuparea
ine n mod nemijlocit de temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui termen ar
orienta discursul specialitilor, al oficialilor i al publicului larg dinspre discuii posibil
sterile legate de politic (n sens general) spre dezbaterea unor opiuni concrete pe
domenii specifice, oblignd, astfel, la formulri mai clare ale opiunilor posibile.

Cercettorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulrii unei definiii
acceptate de majoritatea comunitii tiinifice. Foarte multe formulri au fost propuse,
fiecare accentund unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, n funcie de obicei,
de preferinele profesionale ale propuntorului. Una dintre definiiile generale propuse
este cea a lui Thomas Dye conform creia politicile publice reprezint tot ceea ce
structurile guvernamentale3 hotrsc s fac sau s nu fac (Dye, 1998, p. 2). Este
interesant aici nu doar precizarea clar a actorilor politicilor publice (structuri
guvernamentale) i introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de non-
decizie, adic decizia de a nu face nimic n legtur cu problema pus n discuie. Ca i
un neajuns al definiiei propuse de Dye este faptul c rmne la un nivel general i prea
puin specific. Citind aceast definiie putem crede c orice aciune sau inaciune
guvernamental ine de domeniul politicilor publice ceea ce nu este adevrat.

Un grup de cercettori s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor i


resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consider c politicile publice se
refer la alocarea de ctre o autoritate a valorilor pentru ntreaga societate. Apoi,
Harold Lasswell i Alexander Kaplan afirm c, de fapt, termenul se refer la un
program pentru proiectarea obiectivelor, valorilor i practicilor, n timp ce Carl Friedrich
3
Pentru termenul governments am preferat traducerea prin structuri guvernamentale ntruct este mai
larg dect Guvernul iar termenul guvernaminte reprezint , n opinia noastr, un calc lingvistic. n plus,
n limba englez termenul governments include att instituiile centrale, ct i cele locale.

6
consider c pentru conceptul de politici publice este esenial s fie prezente un scop i
obiective (Dye, 1998, p. 3).

Se observ tranziia spre componenta de scop i obiectiv a politicilor publice. n fine, o


alt component major a conceptului este cea a aciunii specifice orientat n vederea
atingerii scopului propus. Printre formulrile care reprezint aceast orientare includem
cea a lui William Jenkins care consider c politicile publice se refer la un set de
decizii conectate ntre ele luate de un actor politic sau de un set de actori referitoare la
selectarea de obiective i de mijloace pentru atingerea acestora ntr-o situaie specific n
care aceti actori ar trebui, n principiu, s aib puterea de a lua aceste decizii (Howlett
i Ramesh, 1995, pp. 5-6). Aici se introduce n mod explicit i componenta de decizie,
precum i ideea c politicile publice iau forma unor procese care se desfoar n timp.
James Anderson descria politicile publice drept un curs de aciune orientat n vederea
atingerii unui anumit scop urmat de ctre un actor n abordarea unei probleme de interes
(Howlett i Ramesh, 1995, pp. 5-6).

Pn acum am identificat urmtoarele componente ale definiiilor: aciune (alocare,


decizie, non-decizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituii
guvernamentale precizate explicit n definiia lui Thomas Dye sau implicit n definiia lui
David Easton ntruct doar ele pot lua msuri pentru ntreaga societate). Un studiu
efectuat de C. Hodgwood i W. Dunn a identificat nu mai puin de zece nelesuri n care
este utilizat termenul de politici publice.

1. Afirmaii care exprim scopuri generale, precum cele de tipul politica noastr
este de a dezvolta economic regiunea;
2. Afirmaii cu sens specific, precum afirmaia politica noastr va scdea inflaia cu
10%;
3. Afirmaii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice Politica noastr
n domeniul sntii va fi s cretem numrul medicamentelor compensate;
4. Enunuri n care se prezint produse ale politicii Ca urmare a politicii noastre de
dezvoltare local s-au nfiinat 500 de noi locuri de munc;
5. Enunuri n care se prezint rezultate Ca urmare a politicii noastre n domeniul
educaional a sczut rata abandonului colar n judeul nostru;

7
6. Enunuri care prezint politicile publice drept decizii Politica noastr de reform
n domeniul aprrii a inclus msuri referitoare la scurtarea serviciului militar,
restructurarea corpului de ofieri i noi modaliti de realizare a achiziiilor.
Merit observat aici c tendina analitilor este de a se ocupa n principal de
decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau decizia de a privatiza
combinatul Sidex ), i este explicabil prin proeminena acestora. Totui, nu
trebuie pierdut din vedere faptul c politicile publice se refer la seturi de decizii,
iar studierea doar a unei componente a acestui lan decizional fr a lua n calcul
ntregul set nu ajut la nelegerea politicii publice n domeniul respectiv.
7. Enunuri referitoare la autorizarea oficial a unor msuri. Politicile sunt de obicei
autorizate oficial printr-o lege, hotrre, ordonan, etc.
8. Enunuri care prezint politicile drept programe, de ex. Programul de privatizare
cuprinde un pachet diversificat de msuri;
9. Enunuri care prezint politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii
cauzale, de ex. Politica noastr de a atrage investitori va duce la crearea de noi
locuri de munc i astfel la reducerea omajului n zon;
10. Enunuri care prezint politicile publice drept procese care au loc n timp, de ex.
Politicile de privatizare n ultimii doisprezece ani au dus la obinerea unor
rezultate care pot fi discutate din diverse perspective;
Discuia de mai sus poate sugera la prima vedere c, de fapt, politicile publice sunt un
domeniu fr o delimitare precis i c termenul politici publice acoper o arie vast
care ar putea fi mai bine abordat din perspectiva tiinelor socio-umane tradiionale.
Totui, dac se ia n considerare dezvoltarea societii contemporane, precum i a
tiinelor tradiionale nu mai este suficient. n consecin, considerm c abordarea inter-
i multidisciplinar propus n cadrul politicilor publice este mai eficient i eficace n
vederea rezolvrii problemelor societii. n concluzie, propunem definirea politicilor
publice drept un domeniu de studiu al aciunilor ntreprinse (sau nu) de ctre structurile
guvernamentale n vederea ndeplinirii unor scopuri i obiective stabilite n urma
activitii legitime de obinere a puterii n stat.
1.2.1 Ce sunt problemele de politici publice?

8
Evenimentele reprezint acte, aciuni umane i naturale percepute ca avnd consecine
sociale. Problemele reprezint nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care
necesit rezolvarea acestora. Problemele de politic public sunt acele nevoi umane,
indiferent cum sunt identificate, care nu pot fi satisfcute pe cale privat. Multe dintre
acestea pot s reprezinte probleme controversate (issues), ajungnd s reprezinte mize.
Aceste mize nu sunt generate neaprat de probleme noi, dar ele aduc n discuie public
controverse ntre diferite valori sau credine care exist la nivelul societii. de vzut citat

Problemele rezult din evenimente care afecteaz oamenii n mod diferit. De exemplu
seceta (eveniment) poate genera n unele zone ale rii compromiterea anumitor recolte
(problem) i n alte zone poate fi folositoare pentru turism care poate fi practica o
perioad mai lung de timp dintr-un an. O problem apare n urma unui eveniment n
funcie de modul n care observatorii sau cei afectai percep evenimentul. Unele probleme
sunt soluionate de ctre cei afectai, fiind probleme private (repararea caselor inundate,
dac pagubele nu sunt foarte mari). Alte probleme, cauzate de acelai evenimente in de
competena instituiilor publice (repararea podului care a fost drmat de ploi) sau, chiar
dac sunt probleme private, nu pot fi satisfcute de cei afectai (persoanele afectate care
i-au pierdut toate bunurile n urma inundaiilor nu mai au posibilitatea de a reconstrui
casele drmate i au nevoie de sprijin n acest sens). Soluionarea problemelor nu
urmeaz ntotdeauna dup perceperea acestora i de aceea pot rezulta mai multe probleme
din acelai eveniment.

Trebuie precizat c oamenii definesc problemele att pentru ei, ct i pentru alii. Pentru
rezolvarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legislativ, voin politic,
acoperire media i preocupare public, la care se adaug resurse financiare i umane
(Junjan, Bere, 2002, pag.2).

Modul n care o problem este perceput este important pentru definirea ei ulterioar de
ctre cei afectai. Perceperea problemei este legat de cauzele posibile ale situaiei trite
ca problematice. Persoanele sau grupurile, fie ele din sfera public sau privat,
confruntate cu un fenomen care le pune n pericol sigurana, interesele, valorile vor cuta
motivele care au dus la o asemenea situaie, argumentarea problemelor aprute.

9
n argumentarea cauzelor, a definirii problemelor vor interveni calitile cognitive ale
actorilor implicai n procesul de definire a problemei, precum i elemente de retoric
pentru transmiterea mesajului (Muller i Surel, 1998, p. 15).

Referitor la problemele de politic public, trebuie menionate urmtoarele afirmaii cu


sens de axiome, relevnd caracteristici ale realitilor iniiale, ale problemelor (Junjan,
Bere, 2002, pag.7):

1) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit de diferii oameni n momente


diferite.
2) Multe probleme rezult din acelai eveniment.
3) n administraia public se acioneaz asupra tuturor problemelor publice.
4) n administraia public se acioneaz asupra multor probleme private.
5) n administraia public se acioneaz asupra multor probleme private ca i cum ar fi
publice.
6) Cele mai multe probleme nu sunt soluionate de ctre administraia public, dei se
acioneaz asupra multora dintre ele.
7) Decidenii nu sunt confruntai cu o singur problem o dat.
8) Cei mai muli oameni nu i menin interesul pentru problemele altor oameni.
9) Problemele publice pot s nu aib public susintor n rndul celor afectai.
10) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar
administraia public nu acioneaz asupra tuturor mizelor.

Conform lui Gerston (2002) problemele de politic public sunt acele probleme care intr
pe agenda instituiilor publice pentru dezbatere i care au mari anse s fie soluionate.
Factorii de decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probleme importante, dar ei
nu trebuie s fie responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilitile
instituiilor publice sunt redefinite n permanen. Linia de demarcaie dintre sectorul
public i cel privat se afl ntr-o continu schimbare.

Cadrul legislativ existent la un moment dat ntr-o societate, precum i ateptrile


cetenilor definesc cadrul general cu privire la ce trebuie s fac sau s nu fac factorii
de decizie. Cu toate acestea, responsabilitile actorilor implicai n procesul de elaborare

10
a politicilor publice nu sunt i nu rmn strict stabilite. Aceste responsabiliti sufer
transformri o dat cu evoluiile care au loc n societate i de aceea ele sunt supuse
schimbrii. De exemplu, schimbrile din domeniul social, economic sau tehnologic se
reflect n ateptrile referitoare la ce ar trebui factorii de decizie s fac. De asemenea,
acetia trebuie s i adapteze responsabilitile la situaiilor noi, de urgen.

n acelai timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbtor, pentru c


la un moment dat factorii de decizie pot s acorde mai mult atenie unei probleme n
detrimentul altora. Acest lucru se poate schimba anul urmtor, o dat cu apariia unor
probleme noi i cu rezolvarea parial a unor probleme aprute n anii precedeni.

Cum pot fi identificate problemele de politic de acele probleme care sunt de interes
privat sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente
i care nu necesit o dezbatere public? Nu este uor s se rspund la aceast ntrebare
pentru c diferite grupuri de persoane sunt afectate de probleme diferite i nu exist un
acord cu privire la care ar trebui s fie problemele care ar trebui s intre n dezbatere
public i s fie soluionate de ctre instituiile publice.

Pe lng acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competena instituiilor
publice, diferite grupuri din cadrul societii ncearc s redefineasc sfera de competen
a acestora prin adugarea unor responsabiliti noi sau prin renunarea la prestarea unor
servicii tradiionale n favoarea sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi
generat de schimbrile care au loc n cadrul societii (de exemplu, schimbri
tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe
naturale, rzboaie) sau de recomandri ale unor foruri de specialitate internaionale
(Uniunea European, alte organizaii internaionale la care o ar este afiliat), etc.
Schimbarea partidului sau a coaliiei de partide aflate la guvernare de asemenea joac un
rol important n schimbarea problemelor prioritare ale guvernului. Privatizarea unor
ntreprinderi de stat este un bun exemplu n acest sens. Chiar dac actorii implicai n
acest proces se schimb de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu.

Cu toate c problemele din cadrul societii sunt schimbtoare, chiar dac valorile sunt n
schimbare, factorii de decizie se schimb i nu exist consens la nivelul societii, unele

11
probleme ajung s fie discutate public i s se formuleze politici pentru soluionarea lor,
n timp ce altele nu ajung pe agenda public. n acest context apare ntrebarea referitoare
la acei factori care au o putere destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor
deveni probleme de politic public i au posibilitatea de a fi soluionate.

Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a
prezice dac o problem are anse s devin o problem de politic public. Aceti factori
sunt: amploarea, intensitatea, durata i resursele pentru rezolvarea problemei. Cu ct o
problem ndeplinete mai muli factori, cu att exist mai multe anse s devin o
problem de politic public.

1.) Amploarea problemei (Cte persoane sunt afectate de problem?)


Dac un numr mare de persoane sunt afectate de o problem, atunci problema are
amploare. Dac un procent mic de ceteni sunt ngrijorai de aceast problem, atunci
aceasta nu are amploare i nu poate capta atenia necesar pentru a trece pe agenda
public. Persoanele aflate n funcii de decizie, sunt sensibile la amploarea problemei,
fr existena unei mase critice, problema va rmne doar a ctorva oameni afectai de
aceasta.

Amploarea se exprim prin numere sau prin procente. Cu ct procentul persoanelor


afectate de o problem dintr-o anumit zon este mai mare, cu att este mai probabil c
aceasta va capta atenia decidenilor. Pentru a determina amploarea unei probleme,
aceasta se poate raporta i la o arie geografic. n funcie de localizarea problemei,
aceasta poate s fie important la nivel local sau la nivel naional. Amploarea unei
probleme poate determina ct de important este o problem prin estimarea numrului
persoanelor potenial afectate care sunt contiente i ngrijorate de consecinele unei
probleme.

2.) Intensitatea problemei (Ct de mult sunt preocupate persoanele afectate de


problem?)

12
Intensitatea problemei se refer la gradul n care cetenii devin ngrijorai de o potenial
problem sau sunt implicai afectiv n rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitiv
sau negativ. Uneori, o problem poate s atrag reacii puternice din partea cetenilor.

n condiiile n care n fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajut ca problemele de


politic public s fie separate de restul problemelor. Dac un numr mare de persoane
nu sunt preocupate sau nu sunt angajate afectiv ntr-o anumit situaie, este foarte
probabil ca problema s nu evolueze ntr-o problem de politic public.

Intensitatea poate fi perceput cu referire la toate etapele procesului de elaborare a


politicilor publice. Intensitatea este trectoare, reducnd posibilitatea ca o problem s
intre pe agenda public. Viaa fiecrei persoane este ncrcat cu problemele de zi cu zi,
ceea ce face puin probabil ca o persoan s aib timpul necesar sau interesul pentru o
problem care este n afara rutinei de zi cu zi (Gerston, 2002, p. 32). De obicei, unei
persoane i este destul de greu s rmn preocupat de o problem. Este mult mai uor
s fii preocupat de lucruri mai plcute. De obicei, cnd o persoan este preocupat de o
problem, acest lucru este de scurt durat.

3.) Durata problemei (De ct timp dureaz o problem?)


Cu ct o problem capteaz atenia populaiei afectate pentru o perioad mai lung de
timp, cu att este mai probabil ca o parte semnificativ a grupului de persoane afectate s
solicite o schimbare a situaiei din partea decidenilor. Dac o problem apare i dispare,
aceasta nu va reui s capteze suficient atenie pentru a intra pe agenda public. Cu ct o
problem rmne mai mult timp pe agenda public, cu att factorii de decizie simt o
presiune mai mare s rezolve aceast problem. Cu ct o problem rmne mai mult timp
fr o soluie, cu att capacitile factorilor de decizie vor fi puse sub semnul ntrebrii.
Aceasta poate fi primul semn al scderii suportului fa de factorii de decizie.

4.) Resursele necesare pentru soluionarea problemei


Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se refer la costuri
financiare i materiale, precum i la valorile personale, idealuri i loialitate. Resursele
sunt percepute mai degrab ca i nite constrngeri n soluionarea problemei de politic

13
public, pentru c ele impun anumite limite n ce se poate face pentru rezolvarea
problemei.

Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp.
Alteori, aceste probleme pot aprea cu o vitez neateptat (de exemplu, inundaiile).
Resursele pot fi contestate din perspectiva valorilor, n special n situaiile n care mai
multe probleme se afl n competiie.

Cu ct sunt ndeplinii mai muli factori, cu att este mai probabil c factorii de decizie
vor aborda problema n cauz. Cu ct agenda public devine mai lung i mai complex,
cu att mai multe persoane i grupuri de persoane vor solicita aciune i rezolvarea
problemelor lor.

Cteodat politicile publice sunt elaborate mai degrab ca un rspuns la o oportunitate,


dect ca un rspuns la o problem stringent. Este posibil ca o combinaie potrivit de
resurse s devin accesibil pentru a fi adresat o problem care altfel nu ar fi putut primi
o foarte mare atenie. n alte cazuri, factorii de decizie pot defini o problem singuri, fr
ca populaia s tie. Cnd acest lucru se ntmpl nseamn c autoritile au decis s fac
ceva pentru c ele au crezut c este important. Acionnd n acest fel, cteodat factorii
de decizie rezolv o problem nainte ca aceasta s atrag atenia publicului.

Ce se ntmpl atunci cnd o problem este inut n afara agendei publice? Unele
persoane argumenteaz c grupuri restrnse de lideri sunt att de puternici nct
blocheaz anumite probleme s ajung pe agenda public (prin controlul presei,
manipularea celor care au mai puine resurse sau prin meninerea puterii n cteva poziii
cheie).

I.3. Actorii proceselor de politici publice.

O enumerare i o analiz exhaustiv a tuturor actorilor care pot juca un rol n elaborarea
politicilor publice nu este posibil deoarece o varietate de actori pot fi implicai n acest
proces, n plus actorii pot varia n funcie de ara n care problema de politic public este
dezbtut i de domeniul creia problema i aparine. Mai mult, nivelul de implicare a

14
diferiilor actori poate varia n timp, iar n diferite momente ale procesului de elaborare a
unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995).

Prin actori ai unei politici publice se nelege indivizii, organizaiile i instituiile care
particip n procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dac unii au o participare
mai activ dect alii. Clasificarea actorilor de politici publice n literatura de specialitate
s-a fcut n funcie de mai multe criterii:

- apartenenei acestora - actorii pot aparine att instituiilor statului,


organizaiilor societii civile, ct i organizaiilor internaionale (Howlett i
Ramesh, 1995).
- calitii - actorii pot fi att indivizi: ceteni, Preedintele, Primul-Ministru,
sau pot fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998).
- poziiei fa de structurile publice - J. Kingdon (1984) grupeaz participanii la
elaborarea politicilor publice n actori din interiorul sistemului politico-
adminsitrativ (Preedintele, oficialii numii politic, funcionarii publici,
Parlamentul) i n actori din afara sistemului politico-administrativ (grupurile
de interese, cercettorii, experii, profesorii, mass-media, participanii n
campaniile electorale). O clasificare asemntoare cu cea a lui Kingdon o au
Theodoulou i Chan (1995) care grupeaz actorii n actori instituionali
Parlamentul, Preedintele, Guvernul i n actori non-instituionali mass-
media, partidele politice i grupurile de interese

Nici una dintre aceste clasificri nu vorbesc ns despre importana diferitelor categorii de
actori care difer de multe ori n funcie de sistemul politic, de legislaie sau de
implicarea acestora n probleme concrete. Diferitele categorii de actori au propriile
interese, iar mijloacele prin care urmresc s le ating sunt influenate de rolul i cultura
instituiei creia i aparin.

Rolurile pe care actorii de politic public le joac variaz n funcie de modul n care
acetia privesc procesul de politici publice i ce urmresc s ctige din acesta. Conform
lui Jones (1984) pot fi identificate patru tipuri de actori: raionalist, tehnician,
incrementalist i reformist. Cele patru tipuri de actori variaz n rolurile pe care le joac

15
n procesul de elaborare a politicilor publice, n funcie de valorile pe care urmresc s le
promoveze, de scopurile pe care urmresc s le ating i de stilul de operare al fiecruia.
n diferite momente n procesul de elaborare a unei politici publice, unul sau mai multe
tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, numrul i tipul actorilor poate varia
i n funcie de problema de politic public dezbtut.

Perspectiva Caracteristici

Rol Valori Scopuri Stil Critici

Raionalist Analist Aplicarea Care pot fi Comprehensiv Eec n a


politic/ unor metode descoperite contientiza
planificator tiinifice limitele

Tehnician Expert/ Training/ Stabilite de Explicit Specializare


specialist expertiz alii pe un
domeniu

Incrementalist Politician Meninere Stabilite de Negociere Conservator


Status quo- noi cereri
ului

Reformist Cetean/ Schimbare Stabilite de Implicare Nerealist,


lobbyist preocupri activ care nu tie
de coninut, s fac
de substan
compromisuri

Tabel 1. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice.

Sursa: Jones, 1984

Pe baza modelului prezentat de Jones (1984) se poate constata c indiferent de poziia,


sau calitatea avut de diveri actori de politic public acetia pot avea un comportament
diferit n probleme de politic public.

16
2. Evoluia domeniului de analiz de politici publice.

2.1. Cadrul conceptual privind analiza politicilor publice.


Este una dintre conceptele folosite frecvent n cadrul tiinelor administrative i care a
aprut la jumtatatea secolului XX pentru prima dat n lucrrile lui Charles Lindblom.
De-a lungul timpului au fost formulate mai multe definiii conceptului de analiz de
politic public. Diferii autori n funcie de experiena, specializarea avut dar i de
caracteristicile reinute au formulat definiii care accentueaz aspecte complementare
acestui concept. Acest aspect a fost reinut i de Clemons i Mark (2009, pag XI), care
spuneau c: Analiza politicilor publice este legat de cultur i sistemul de valori, i da,
valorile analistului pot avea efect asupra analizei.

n cele ce urmeaz vom ncerca s prezentm cteva din aceste abordri conceptuale
legate de analiza politicilor publice. Bunoar, Walter Williams (1971) oferea, spre
exemplu, urmtoarea definiie: Analiza politicilor publice este constituit dintr-un grup
de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate n domeniul public
(definirea opiunilor alternative) i determinarea informaiilor necesare pentru viitoare
decizii.

Ce putem reine din aceste definiii este legat de faptul c Williams leag conceptul de
analiz a politicilor publice procesul de luarea deciziilor, utilitatea principal a acestuia
fiind legat de punerea la dispoziia decidenilor a informaiilor necesare n procesul de
luarea a deciziei. O alt concluzie dup aceast definiie se leag de stabilirea
apartenenie concpetului de domeniul tiinelor sociale aplicate, recunoaterii faptului c
acesta presupune utilizarea unor metodologii de cercetare i argumentare tiinifice, lucru
observat de altfel i de ali autori. De exemplu, Weimer i Vinning (1989) n demersul lor
de a defini ce nelegem prin analiza politicilor publice realizeaz o scurt comparaie a
acestuia cu alte cinci paradigme n ncercarea de a clarifica, i mai mult trsturile
principale ale acestuia. Cele cinci concepte sunt: cercetarea social academic, cercetarea
politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism i coala clasic de
administraie public. Weimer i Vining se axeaz pe cinci criterii majore: obiectiv

17
principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe (pentru detalii a se vedea tabelul 2). O
definiie apropiat de cea a lui Wiliams a fost formulat i de Dunn (1986, pag. 60) care
spunea c analiza politicilor publice este o disciplin n cadrul tiinelor sociale aplicate
care utilizeaz metode multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i
transforma informaia relevant n procesul de luare a deciziei care poate fi utilizat n
cadrul politic pentru a rezolva probleme de politici publice.

O orientare care s-a dezvoltat ulterior i a prins rdcini puternice este legat de Client.
Aceast orientare a fost explicat i promovat de David Weimer i Aidan Vining n
Policy Analysis: Concepts and Practice (Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1993).
Clientul pentru care este adresat discursul analizei politicilor publice este un factor
determinant n distingerea specificitii profesionale a domeniului. Motivul principal al
acestei afirmaii este dat de faptul c produsul analizei este o recomandare, o opiune sau
un grup de opiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de complexitate, de la adoptarea
programului X va duce la consecinele a, b, i c, la adoptarea programului X, urmnd
strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C i beneficiile sociale B. Firete, nu
toate sfaturile sunt exemple de analiz.

O condiie principal pus de cei doi autori este c sfatul/consilierea/analiza s se refere


la decizii publice. Aceste decizii pot s fie luate att n domeniul public ct i n cel
privat4. Adesea firmele particulare solicit analize referitoare la diverse decizii luate de
exemplu, de legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor n care se
practic analiza politicilor publice se gsesc n structurile guvernamentale, chiar dac nu
se numesc aa. Prin activitatea lor zilnic, aceste organizaii au de-a face cu decizii care
afecteaz domeniul public. Orientarea impus de autorii de mai sus i care este
promovat de prezentul material susine existena unor clieni pentru analiz, clieni care
particip la procesul de luare a deciziei.

n concluzie, analiza politicilor publice este prezentarea de opiuni orientate ctre client,
opiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente n domeniul public.
Aceast definiie ofer o perspectiva mult mai practic asupra domeniului, i permite
cititorului s-i formeze o prere mai clar despre specificul domeniului. Accentuarea

4
Se exclud din definiie deciziile legate de relaii personale sau cele referitoare la activiti de rutin.

18
clientului va conduce la dezvoltarea unui cadru de gndire profesional n care stpnirea
diferitelor metode i tehnici de analiz este vzut ca o modalitate de a rspunde mai
eficient nevoilor clientului pentru care se execut solicitarea.

19
Tabel 2. Analiza politicilor publice n perspectiv ( conf. Weimer i Vining)

Paradigma Obiectiv principal Client Stil Limite de timp Puncte slabe

Cercetarea Construirea de teorii care Adevrul definit Metodologie riguroas n Constrngeri externe Adesea irelevant pentru
social s ajute la nelegerea de ctre disciplinele construirea i testarea de timp foarte rare nevoile informaionale ale
academic societii tiinifice; ali teoriilor: adesea persoanelor de decizie
membri ai corpului retrospectiv
academic

Cercetarea Predicii asupra Actorii din arena Aplicarea metodologiilor Presiuni din cauza Dificultate n
politicilor impactului provocat de politic: disciplinele formale la probleme unor temene limita n transformarea rezultatelor
publice ctre schimbri formulat apropiate relevante pentru domeniul anumite cazuri, uneori n aciune guvernamental
n variabile asupra politicilor specifice ntr-un uurate de recurena
crora se poate aciona domeniu; predicii asupra problemelor respective
din partea structurilor consecinelor
guvernamentale

Metode clasice Definirea i obinerea Interesul public Normele i regulile Presiune redus pe Planificarea decurge
de planificare unor stri sociale definit ca profesie profesionale stabilite; temen scurt, pentru c conform dorinelor
dezirabile n viitor specificarea scopurilor i a trateaz problemele planificatorului atunci
obiectivelor ntr-o perspectiv pe cnd procesul politic este
termen lung ignorat

20
coala clasica Executarea eficient a Programul stabilit Managerial i legal Decizii luate prin Excluderea alternativelor
de administraie programelor stabilite n prin mandat politic proceduri de rutin; externe programului
public cadrul proceselor politice cicluri bugetare

Jurnalism Orientarea ateniei publice Publicul general Descriptiv Trebui acionat att Lipsa de profunzime
asupra problemelor timp ct problema este analitic
societale de interes imediat

Analiza Analizarea i prezentarea O persoana sau un Sinteza cercetrii i teoriei Completarea analizei Miopie produs de
politicilor alternativelor disponibile grup de persoane existente pentru estimarea este legat de obicei de orientarea ctre client i
publice pentru actorii politici implicate n luarea consecinelor diferitelor un punct specific de presiune
implicai n rezolvarea deciziilor referitoare alternative n vederea lurii luare a deciziei
problemelor publice la probleme de unei decizii
interes public

21
Actualitatea acestui concept reiese att din analiza definiiilor dar i din trecerea n revist a
principalelor probleme cu care se confrunt societile actuale:

- criza datoriilor publice,


- reglementarea / nereglementarea pieelor financiare,
- ponderea omerilor n populaia activ,
- mbtrinirea populaiei,
- implicarea politicului n activitatea administraiei publice, etc..

Chiar dac definiiile propuse conceptului au fost formulate de autori diferii n contexte
diferite parcurgnd temele de actualitate reiese utilitatea crescut a acestui concept.

2.2. Rolul i utilitatea analizei de politic public.

Utilitatea domeniului de analiz de poltici publice se leag n principal de focusarea acesteia


asupra unor probleme reale care vizeaz aspecte concrete ale aciunii sau opiunilor de aciuni
avute de diveri actori. Departe de a fi un demers simplu, aspect reliefat i din definiiile
prezentate anterior, analiza de politici publice are rolul principal de a produce i a transforma
informaiile relevante i necesare n procesul de luare a deciziei. Complexitatea domeniului
decurge i din paleta extrem de diversificat de probleme care trebuie rezolvate i de
gravitatea acestora.

Exist i ali autori (Charles Lindblom, 1959, pp79 88) care leag utilitatea domeniului de
procesul de luarea a deciziilor dar menioneaz n acelai timp c deciziile nu se iau exclusiv
pe baza analizelor de politici, ci acest proces este inluenat de o serie de ali factori i
comportamente ale diferiilor actori: Atunci cnd spunem c politicile publice sunt decise de
analize, ne referim la faptul c o investigaie a meritelor diverselor aciuni posibile dezvluie
raiunile de alegere a unei politici n detrimentul alteia. Atunci cnd spunem c politica i nu
analizele determin politicile publice, ne referim la faptul c politica este determinat de
modaliti diferite prin care oamenii exercit unii asupra celorlai control, influen sau
putere.

Prin umrare pe baza definiiilor prezentate i a literaturii de specialitate consultat considerm


c utilitatea domeniului de analiz se leag n principal de dou componente:

- furnizare i interpretare de informaii,


- dezvoltarea de alternative.

22
Prima component vizeaz att producerea de informaii relevante n procesul de soluionare a
problemelor ct i delimitarea ntre diferitele categorii de informaii. Chiar dac principalul
obiectiv urmrit de analiza de politici publice este de a culege, furniza informaii relevante se
poate observa c nu acesta este singurul obiectiv urmrit n procesul de analiz. De multe ori,
decidenii nu se confrunt n mod necesar cu o lips de informaii ci primesc prea multe
informaii, unele contradictorii i trebuie s decid care sunt informaii relevante i care nu
(Kissinger, 1961, pp.351).

Stabilirea de alternative de soluionare a problemelor analizate reprezint un alt obiectiv al


analizei de politic public. Determinarea posibilitilor de aciune, posibile i fezabile sunt
elemente care ajut procesul de soluionare a problemelor de politici publice i genereaz o
utilitate practic aciunii specialitilor din domeniu.

II.3. Evoluia domeniului de analiz de politici publice n Romnia

Evoluia domeniului de politici publice din Romnia, att n sens general ct i n sens
specific (analiza politicilor publice) cunoate o istorie relativ recent att din perspectiva
preocuprilor teoretice ct i a celor practice. Chiar dac n literatura de specialitate exist o
dezbatere legat de momentul apariiei domeniului, unii autori (Dye, 1995) considernd c
evoluia domeniului de politic public este strns corelat cu cea a domeniului de tiine
politice observnd c n vechi lucrri de specialitate apar procupri legate de aciunile
guvernamentale, de forele care le generau i de impactul acestora. Totui, dominant este
percepia prezentat i n primul capitol al prezentei lucrri care consider c domeniul de
politici publice a aprut cu precdere n secolul XX.

n ceea ce privete apariia acestui fenomen la nivel naional putem afirma cu certitudine c
acest lucru s-a produs dup 1990. ntr-o prim faz putem observa apariia domeniului mai
ales la nivel teoretic, n cadrul tematicilor ce se predau la universiti i apariia primelor
lucrri de specialitate sub forma unor suporturi de curs sau articole. La nivel universitar
cursuri din domeniul politicii publice i analizei de politic public au aprut cu precdere n
programa specializrilor din domeniul Administraie public sau tiine politice. Primele
cursuri n domeniul de politici publice au aprut imediat dup nfiinarea acestor specializri
dup 1992.

n ceea ce privete lucrrile de specialitate putem observa ntr-o prim faz (1992 1998)
publicarea cu precdere a unor traduceri a lucrrilor de referin n domeniu. Ulterior, trebuie

23
menionat apariia unor cri, colecii de studii de specialitate, suporturi de curs scrise de
autori autohtoni. La momentul redactrii acestu material domeniul de politici publice este una
dintre domeniile n care se public destul de mult, existnd o preocupare i la nivelul apariiei
unor colecii de specialitate n domeniu. Evoluia este vizibil att din perspectiva publicrii
de cri dar, i n ceea ce privete un interes mai crescut fa de politicile publice ce se
manifest prin introducera n tematica i a altor programe universitare cum ar fi: sociologia,
comnicare i relaii publice, tiine economice, studii europene, etc. . Apar tot mai des studii
de caz, analize realizate pe teme de politic public de actualitate de diferite structuri de
cercetare private sau publice toate acestea demonstrnd actualitatea temei.

O evoluie interesant remarcm i al nivelul centrelor, institutelor sau think thankurilor de


politic public nfiinate n ultimii ani n Romnia. Fr a avea pretenia unei evaluri a
acestora ntr-un mod exhaustiv se pot identifica n mediul virtual cteva zeci de asemenea
structuri. O parte din acestea sunt structurate n cadrul unor instituii publice sub forma unor
uniti de politici publice care sunt subordonate ministerelor de resort i se afl n coordonarea
Secretariatului General al Guvernului (de ex.Unitatea de Politici Publice de la Ministerul
Adminitraiei i Internelor http://www.upp.mai.gov.ro/). Cele mai multe centre, institute sunt
ns entiti independente organizate sub forma juridic de ONG-uri (cu precdere asociaii
sau fundaii) dintre care unele sunt specializate n domenii sectoriale de politici publice (de
ex. Centrul pentru Politici Economice, Centrul pentru Politici i Servicii de Sntate, etc.) iar
altele sunt interesate de domeniul analizei n general (Institutul pentru Politici Publice,
Societatea Academic Romn, etc.). Din prisma materialului de fa nu att numrul acestor
entiti este intersant ci contribuia acestora la nivel profesionalizrii domeniului i oferirii de
asisten n procesul de anliz.

La nivelul activitii practice, guvernamentale primele structuri care avea atribuii n domeniul
analizei de politici publice au fost nfiinate ncepnd cu anul 2003. La vremea respectiv,
printr-o decizie a Primului ministru (nr. 258) a fost nfiinat prima Unitate pentru Politici
Publice, n cadrul Secretariatului General al Guvernului
(http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_upp) i care a primit ulterior denumirea de
Direcie de Politici Publice (DPP). Conform cadrului legal care reglementeaz activitatea
acestei instituii, cadru ce a fost amendat succesiv n anii 2005, 2006 i 2007 prevede atribuii
cu precdere n trei domenii:

24
- Stabilirea cadrului metodologic i organizatoric pentru sistemul de planificare,
elaborare i implementare a politicilor publice la nivelul ministerelor i al altor
organe de specialitate ale administraiei publice centrale,
- Stabilrea cadrului general pentru definirea prioritilor Guvernului, urmrirea i
corelarea acestora cu politicile publice,
- Asigurarea suportului metodologic i consultan acordat ministerelor n procesul
de formulare a politicilor publice.
Pe lng aceste aspecte prin Hotrrea de Guvern nr. 775/2005 privind aprobarea
Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice la nivel
central i care prevede nfiinarea unor uniti de politici publice (UPP) n cadrul ministerelor
i al celorlalte instituii ale administraiei publice centrale, impune obligativitatea includerii n
propunerea de politic public a criteriilor pentru evaluarea politicii publice i termenele la
care s se realizeze evaluarea.

Ce putem remarca este c la nivelul att DPP-lui ct i a UPP-lor nfiinate o responsabilitate


important este legat de monitorizarea, evaluarea politicilor publice i oferirea de
recomandri n ceea ce privet corelarea obiectivelor guvernamantele cu iniiativele de politici
publice. Demn de remarcat este c pn n acest moment nu exist iniiative la nivelul
autoritilor locale, sau dac ele exist nu sunt promovate, n privina introducerii unor
componente de analiz de politici publice n activitatea desfurat.

II.4. Studiu de politici publice vs. document de analiz de politici publice.

Aspecte ce sunt foarte importante se leag de specificul materialelor de politici publice, a


modului cum informaia ce este adunat ntr-o analiz este transpus n formatul unui
document. n literatura de specialitate se face o discticie cu precdere ntre dou tipuri de
documente de politici publice: studii de poltici publice i analize de politici publice.
Diferenele dintre cele dou tipuri de documente sunt consistente att din punct de vedere
structural, a lungimii sau al grupului int crora li se adreseaz. Pentru succesul demersului
de analiz este imperios necesar s avem n vedere toate aspectele care caraterizeaz acest
timp de document. Utilitatea documentelor de politici publice este foarte mare i vizeaz
diverse scopuri n cadrul procesului de politici publice (Young, E., Quinn, L., 2002, pp 15).
Ele pot avea ca i baz doar una dintre etapele procesului de politici (ex. identificarea de
alternative, evaluarea impactului, etc.) sau tot procesul n ansamblul su.

25
Studiul de politici publice este un document care prin excelen se adreseaz comunitii
academice sau a celorlali specialiti instersai de acest subiect i mai puin decidenilor (celor
care adopt decizii) de politici publice. Prin urmare documentul are de obicei un caracter cu
precdere teoretic, limbajul folosit este unul foarte specializat. Metodologia utilizat n
realizarea acestor documente presupune cu precdere analiza primar de date. Din punct de
vedere al lungimii aceste lucrri presupun o abodare mai detaliat a unor noi teorii, a
impactului acestora asupra anumitor elemente concrete de politici publice. Conform
aprecierilor din literatura de specialitate aceste documente pot s aib mai mult de 20.000 de
de cuvinte (Young, E., Quinn, L., 2002, pp 18).

n ceea ce privete documentele de tipul analizelor de politici publice se apreciaz c acestea


se adreseaz cu precdere practicienilor din domeniu, a celor care pe baza acestor materialele
i formeaz o poziie n privina unei probleme concrete. Prin urmare analizele de politici
publice vizeaz aspecte concrete din activitatea de zi cu i care trateaz subiecte ce preocup
factorii de decizie din administraia public sau actori privai ns avnd interese legate de
subiectul de politici vizat. n ceea ce privete aspectele metodologice se apreciaz c
analizele de politici prespun o metodolgie tiinific de realizare ns de cele mai multe ori
acestea se bazeaz pe analiza unor date secundare. Pentru acest material focusul nostru sau
unul dintre obiective este tocmai acela de a reui s furnizm instrumentar metodologic i nu
numai pentru viitori practicieni care urmeaz s redacteze aceste document.

Tabel 3 Diferena dintre Studiile de politici publice i Analiza de politici publice ( preluat
din Young, E., Quinn, L., 2002, pp 18 19).

Tipul de document de politici publice


Domenii de difereniere Studiu de politici publice Analiz de politici publice
Grup int Specialiti Decideni
Focus Recomandri generale Pe procesul de luare a deciziilor
abordare specific clientului
Metodologie Include cercetar primar Rareori include cercetare primar
Limbaj Tehnic Clar i simplu
Lungime Peste 20.000 de cuvinte Nu mai lung de 5000 de cuvinte

n ceea ce privete documentele de tip analiz de politici publice pe baza informaiilor


prezentate putem s stabilim urmtoarele caracteristici pentru acestea (Young, E., Quinn, L.,
2002, pp 16):

26
- acestea sunt un instrument utilizat n procesul de luare a deciziei.
- reprezint un set de recomandri formulate pentru client care pe baza acestora
poate s i fundamenteze opinea de politic public,
- este un document aplicat care vizeaz aspecte concrete i nu teoretice.

Ca i structurare documentul de analiz de politici publice trebuie structurat avnd n vedere


urmtoarele capitole ca i elemente componente:

- Abstract/sumar executive,
- Introducere
- Descrierea problemei
- Opiuni de politici publice
- Concluzii - recomandri
- Anexe
- Bibliografie
- Note finale
Aspecte de coninut privind analizele de politici publice sunt cuprinse cu precdere n
capitolul 3 al prezentului material.

II.5. Modele teoretice privind analiza politicilor publice.

Un model este o reprezentare simplificat a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizic
real - un avion model, de exemplu, sau macheta construciilor pe care arhitecii urbani o
folosesc pentru a demonstra cum vor arta lucrurile cnd proiectele propuse vor fi completate.
Un model mai poate fi o diagram - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care
politologii demonstreaz cum o propunere devine lege.

Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi n studiul politicii sunt modele
conceptuale. Acestea sunt modele n cuvinte care ncearc:

1. s simplifice i clarifice gndirea noastr despre politic i politica public,


2. s identifice aspecte importante ale problemelor politice,
3. s ne ajute s comunicm ntre noi, concentrndu-ne asupra trsturilor eseniale ale
vieii politice,
4. s dirijeze eforturile noastre nspre o mai bun nelegere a politicii publice,
sugerndu-ne ceea ce este i ceea ce nu este important,

27
5. s sugereze explicaii pentru politica public i s i prevad consecinele.
Modele politice selectate. Stiinele politice, ca i alte discipline tiinifice, au creat n timp
un numr de modele care ne ajut s nelegem viaa politic. Vom ncerca aici s vedem dac
aceste modele sunt utile n studiul politicii publice.

Un model este doar o abstractizare a reprezentrii vieii politice. Cnd ne gndim la sisteme
politice, ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raionale sau incrementalism sau
jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica, clarifica i nelege ce este cu
adevrat important n politic. nainte de a ne ncepe studiul asupra politicii publice, s
expunem cteva criterii generale pentru evaluarea utilitii conceptelor i modelelor.

Ordoneaz i simplific realitatea. Desigur, utilitatea unui model se gsete n capacitatea sa


de a ordona i simplifica viaa politic aa nct s le putem concepe mai clar i s putem
nelege relaiile pe care le gsim n lumea real. Totui, o prea mare simplificare poate
conduce la inadvertene n modul n care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dac un
concept e prea ngust sau identific doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica
public. Pe de alt parte, dac un concept e prea larg i sugereaz legturi prea complexe,
poate deveni att de complicat si de greu de folosit nct nu mai este de folos nelegerii.
Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, n timp ce
altele pot fi prea simpliste.

Identific aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui s identifice aspectele cu


adevrat semnificative ale politicii publice. Ar trebui s dirijeze atenia de la variabilele sau
circumstanele irelevante nspre cauzele reale i consecinele semnificative ale politicii
publice. Desigur, ceea ce e real, relevant sau semnificativ este, ntr-o anumit msur o
funcie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toii de acord c utilitatea unui
concept este legat de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevrat important n politic.

Este congruent cu realitatea. n general, un model trebuie s fie congruent cu realitatea


adic, trebuie s aib referiri empirice reale. Am putea avea dificulti cu un concept care
identific un proces care nu exist n realitate sau care simbolizeaz fenomene care nu exist
n lumea real. Totui, nu trebuie s ne grbim s negm conceptele nerealiste dac acestea
reuesc s ne dirijeze atenia ctre motivele pentru care sunt nerealiste. De exemplu, nimeni
nu contest c procesul decizional guvernamental e complet raional autoritile publice nu
acioneaz ntotdeauna pentru a maximiza valorile sociale i pentru a minimiza costurile
societii. Totui conceptul de proces decizional raional poate fi folositor, chiar i nerealist,

28
dac ne ajut s ne dm seama cum este procesul decizional guvernamental iraional n
realitate i ne ndeamn s ne ntrebm de ce.

Furnizeaz o comunicare semnificativ. Un concept sau un model trebuie s comunice ceva


semnificativ. Dac prea muli oameni sunt n dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea
lui n comunicare este diminuat. De exemplu, dac nimeni nu e de acord asupra a ceea ce
constituie elita, conceptul de elit nu nseamn acelai lucru pentru toi. Dac cineva definete
o elit drept un grup de autoriti publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru
public n general, se comunic o idee diferit de ctre cel care folosete acest concept fa de
cel care definete elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativ care ia decizii pentru societate,
bazndu-se pe propriul interes.

Dirijeaz anchete i cercetri. Un model ar trebui s ajute la dirijarea anchetelor i


cercetrilor n politica public. Un concept ar trebui s fie operaional adic, ar trebui s se
refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, msurate i verificate. Un
concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de model)
trebuie s sugereze relaii din lumea real care pot fi testate i verificate. Dac ideile sugerate
de un concept nu pot fi dovedite adevrate sau false, nu e cu adevrat folositor n dezvoltarea
unei tiine a politicii.

Sugereaz explicaii. n fine, o abordare-model trebuie s sugereze o explicaie pentru politica


public. Trebuie s sugereze ipoteze pentru cauzele i consecinele politicii publice ipoteze
care pot fi testate cu date din lumea real. Un concept care doar descrie politica public nu e
la fel de util ca un concept care explic politica publica sau care cel puin sugereaz nite
explicaii posibile.

n cele ce urmeaz vom ncerca s facem o prezentare la nou modele teoretice care, chiar
dac nu au fost dezoltate strict pentru domeniul politicilor publice, ele pot fi folosite n
demersul de analiz de politici.

Instituionalism: Politica ca produs instituional. Instituiile guvernamentale au fost de


mult punctul central de studiu al tiinelor politice. Tradiional, tiinele politice au fost
definite drept studiu al instituiilor guvernamentale. Activitile politice se centreaz, n
general, n jurul instituiilor guvernamentale particulare - Parlament, preedinie, curi,
birocraii, municipaliti, .a.m.d.. Politica public este determinat, implementat i aplicat

29
autoritar de aceste instituii, care reprezint doar o parte din actorii implicai n procesele de
politici publice.
Relaia ntre politica public i instituiile guvernamentale e foarte strns. Strict vorbind, o
politic nu devine politic public pn cnd nu este adoptat, implementat i aplicat de
anumite instituii guvernamentale. Instituiile guvernamentale confer politicii publice trei
trsturi caracteristice. Mai nti, guvernul ofer legitimitatea politicilor. Politicile
guvernamentale sunt n general privite ca obligaii morale care impun loialitatea cetenilor.
Oamenii pot privi politicile altor grupuri i asociaii din societate - corporaii, biserici,
organizaii profesionale, asociaii civice, .a.m.d. - ca importante i chiar obligatorii. Dar
numai politicile guvernului implic obligaii legale. n al doilea rnd politicile
guvernamentale implic universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra
tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri i organizaii ating doar o parte a
societii. n sfrit, guvernul monopolizeaz constrngerea n societate - doar guvernul poate
s condamne legitim la nchisoare pe cei care i ncalc politicile. Sanciunile care pot fi
impuse de alte grupuri sau organizaii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea
guvernului de a impune loialitate tuturor cetenilor, de a legifera politicile care guverneaz
ntreaga societate i de a monopoliza folosirea legitim a preferinelor lor n politic.

Tradiional, abordarea instituional n tiinele politice nu acord o mare atenie legturilor


dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicii publice. n schimb, studiile
instituionale descriu, de obicei, instituiile guvernamentale specifice - structurile lor,
organizare, ndatoriri i funcii - fr a se ntreba n mod semnificativ despre impactul
caracteristicilor instituionale asupra rezultatelor politicii. Activitatile legale i constituionale
au fost descrise n detaliu, la fel ca i institutiile publice locale si nationale. Totui, legturile
dintre structurile instituionale i politic au rmas, n general, neexplicate. n ciuda slabei
concentrri a studiilor instituionale n tiinele politice, abordarea instituional nu este
neaprat neproductiv. Instituiile guvernamentale sunt mostre structurale ale
comportamentului individual i de grup. Prin structurale nelegem c aceste mostre de
comportament tind s persiste n timp. Mostrele stabile de comportament individual i de grup
pot afecta coninutul politicii publice. Instituiile pot fi structurate pentru a facilita anumite
rezultate politice i pentru a le obstruciona pe altele.

Instituiile pot avantaja anumite interese n societate i pot s nu acorde avantaje altora.
Anumite persoane sau grupuri pot avea un acces mai mare la puterea guvernamental datorit

30
unui set de trsturi structurale fa de alt set. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale
pot avea importante consecine asupra politicii.

Abordarea instituional nu trebuie s fie restrns sau descriptiv. Ne putem ntreba ce relaii
exist ntre preparativele instituionale i coninutul politicii publice, i putem investiga aceste
relaii n mod sistematic comparativ. De exemplu, pentru domeniul dezvoltrii urbane putem
ntreba: Cum afecteaz diviziunea responsabilitii ntre autoritatile locale i cele naionale
coninutul politicii publice? sau n ce msur relaiile de cooperare sau conflict ntre
autoritile locale i pun amprenta asupra creterii investiiilor strine la nivel local? Aceste
ntrebri, de care ne putem ocupa sistematic, implic preparative instituionale.

E important s ne amintim faptul c impactul preparativelor instituionale asupra politicii


publice este o problem empiric ce merit a fi investigat. Frecvent se afirm c o schimbare
anume n structura instituional ar provoca schimbri n politica public fr investigarea
adevratei relaii ntre structur i politic. Aceste propuneri trebuie examinate cu atenie
pentru a nu cdea n capcana presupunerii c schimbrile instituionale vor provoca schimbri
n politic. Trebuie s fim precaui cu afirmaia asupra impactului structurii asupra politicii.
Putem descoperi c att structura, ct i politica sunt masiv determinate de fore sociale sau
economice i c implicarea neavizat n preparativele instituionale pot avea un impact
independent sczut asupra politicii publice dac forele implicate rmn constante.

Modul procesul: Politicile ca activitate politic. Procesele i atitudinile politice au fost


punctul central al tiinelor politice pentru multe decenii. tiinele politice comportamentale
moderne au studiat, de la al doilea rzboi mondial ncoace, activitile alegtorilor, ale
grupurilor de interes, legislatorilor, preedinilor, birocrailor, judectorilor i altor actori
politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau
proceselor. De curnd, anumii politologi au ncercat s grupeze diferite activiti n
concordan cu relaia lor cu politica public. Rezultatul este un set de procese ale politicilor
publice care urmeaz de regul aceast schem:
Tabel 4 Procesul de politici publice, Dye

Identificarea problemelor - se adreseaz (de ctre publicul larg sau de grupuri


interesate) solicitri de aciune din partea structurilor
guvernamentale

Stabilirea calendarului pentru - se decide care probleme vor fi hotrte i care probleme

31
pentru luarea deciziilor vor fi abordate

Formularea propunerilor de politici - se elaboreaz propunerile de msuri pentru rezolvarea


problemelor

Legiferarea politicilor - se selecteaz o propunere

- se construiete un suport politic pentru aceasta

- legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor - organizarea birocraiilor

- furnizarea plilor sau serviciilor

- colectarea de impozite

Evaluarea politicilor - studierea programelor

- raportarea rezultatelor programelor guvernamentale

Evaluarea impactului indirect al - sugerarea de schimbri i adaptri


programelor

Pe scurt, procesul politicii publice poate fi vzut ca o serie de activiti politice -


identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea i
evaluarea. Un exemplu popular al abordrii procesului e ilustrat n tabelul 1.

S-a argumentat c politologii trebuie s-i limiteze studiile referitoare la politicile publice la
aceste procese i s evite analizele substanei politicilor.

Conform politologului Charles O. Jones: Afirm c scopul special de studiu al


politologilor este procesul politic i modul su de funcionare. Interesul lor legat de substana
problemelor i politicilor, const n investigarea modului de interaciune al acestora cu
procesul i nu neaprat n substana nsi a problemei ... acest lucru sugernd c multe
remedii pentru sistemul social tind s fie legate de varietatea procesului un mai mare accent
pentru un interes sporit, furniznd critici i opoziii, decizii de publicare i modul n care sunt
luate aceste decizii.

Aceast afirmaie permite studenilor n tiine sociale s studieze cum sunt luate
deciziile, i poate chiar cum ar trebui luate. Dar nu le permite s comenteze substana politicii

32
publice - cine ce anume primete ce i de ce. Cri privitoare la tema acestui proces au
seciuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor,
formularea de propuneri, legiferarea politicilor, .a.m.d. Nu coninutul politicii publice trebuie
studiat, ci procesul prin care politica public se formeaz, se implementeaz i se schimb.

n ciuda centrrii limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totui folositor n
a ne ajuta s nelegem diferitele activiti implicate n elaborarea politicii. Vrem s reinem
faptul c elaborarea politicii implic fixarea unui program (capturarea ateniei celor care o
elaboreaz), formularea propunerilor (elaborarea i selectarea opiunilor politice), legiferarea
politicii (formarea suportului politic; ctigarea aprobrii curilor, preedintelui i
Congresului), implementarea politicii (crearea birocraiilor, cheltuirea banilor, ntrirea
legilor), i evaluarea politicii (studierea eficienei politicilor i a popularitii acestora).

ntr-adevr, se poate chiar ntmpla ca modul n care politicile sunt elaborate s afecteze
coninutul politicii publice i vice versa. Cel puin aceasta este o problem care necesit
atenie. Dar avertismentul prezentat la discuia modelului instituional este valabil i aici: nu
vrem s cdem n capcana presupunerii c o schimbare n procesul elaborrii politicii publice
va provoca ntotdeauna schimbri n coninutul politicii. S-ar putea dovedi c unele
constrngeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor de decizie sunt att de mari
nct nu prea conteaz n coninutul politicii dac procesul elaborrii politicii este deschis sau
nchis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau altcumva. Politologilor le place s discute
modul n care o propunere devine lege i chiar cum diferite interese reuesc s nving n
probleme politice. Dar schimbnd procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate
sau nu s schimbe coninutul politicii publice.

Putem prefera s trim ntr-un sistem politic unde fiecare are o influen egal n
elaborarea politicii; unde multe interese separate ofer soluii problemelor publice, unde
discuiile, dezbaterile i deciziile sunt deschise i accesibile tuturor, unde toate deciziile
politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabil, cinstit i flexibil. Dar nu
nseamn c, numai pentru c noi preferm un astfel de sistem politic, el va produce politici
diferite n aprarea naional, educaie, ajutor social, sntate sau protecia mediului.
Legturile ntre proces i coninut trebuie s fie totui investigate.

Unitatea 3. Modelul grupurilor. Modelul grupurilor afirma c interaciunea dintre grupuri


este factorul central al politicilor publice. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau
neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un

33
grup de interes este un grup cu atitudine comun care are anumite pretenii de la alte grupuri
din societate, un asemenea grup devine politic dac i cnd emite o pretenie prin sau asupra
unei instituii sau a unui guvern. Persoanele fizice sunt importante n politic doar atunci
cnd acioneaz ca parte a, sau n numele unor interese de grup. Grupul devine puntea de
legtur principal dintre individ i guvern.
Politica este n realitate lupta ntre grupuri pentru influen politic. Sarcina sistemului politic
este de a dirija conflictele de grup prin:
stabilirea regulilor jocului n lupta grupurilor,
aranjarea compromisurilor i echilibrarea de interese,
crearea compromisurilor sub forma politicilor publice, i
impunerea acestor compromisuri.
Conform unor teoreticieni ai modelului grupului, politica public, la oricare moment dat, este
rezultat al echilibrului atins n lupta dintre grupuri. Acest echilibru e determinat de influena
relativ a oricrui grup de interes. Schimbrile n influena relativ a oricrui grup de interes
pot duce la schimbri n politica public; politica se va muta n direcia dorit de grupurile
care ctig influena i se va ndeprta de direcia dorit de cele care pierd influena.

Politologul Earl Latham a descris politic public din punctul de vedere al modelului
grupurilor dup cum urmeaz: ceea ce poate fi numit politic public este de fapt un
echilibru atins n lupta ntre grupuri la un moment dat i reprezint un echilibru pe care
fraciunile sau grupurile respective se lupt n mod constant s-l alterneze n favoarea lor.
Legislatura arbitreaz lupta grupurilor, ratific victoriile coaliiilor nvingtoare i
nregistreaz termenii capitulrii, compromisurilor i cuceririlor sub forma unor statute.
Influena grupurilor este determinat de numrul lor, de bogia, puterea de organizare,
conducere, acces la factorii decizionali i unitatea intern.

Modelul grupurilor pretinde c poate descrie toate activitile politice importante implicate n
lupta dintre grupuri. Factorii de decizie sunt privii ca rspunznd n mod constant presiunii
grupurilor - negocierilor, tocmelilor i compromisurilor pentru cererile emise de grupurile de
influen. Politicienii ncearc s formeze o coaliie majoritar a grupurilor. Astfel, au o
anumit libertate n a determina care grupuri pot fi incluse n coaliia majoritar. Cu ct zona
reprezentat de un politician este mai mare, cu att numrul diverselor interese este mai mare
i la fel i libertatea sa n selectarea grupurilor pentru formarea coaliiilor majoritare.

34
ntregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic n sine - este inut n echilibru de
cteva fore. Mai nti, exist un grup latent mare, aproape universal, ce susine sistemul
constituional i legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi
activat pentru administrarea admonestrilor copleitoare la adresa oricrui grup care atac
sistemul i amenin cu distrugerea echilibrului.

n al doilea rnd, extinderea apartenenei la grup ajut la meninerea echilibrului prin


prevenirea deplasrii unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care
aparin unui grup aparin i altor grupuri, i acest fapt modereaz preteniile grupurilor care
trebuie s evite ofensarea membrilor lor care au afiliaia la alte grupuri.

n sfrit, verificarea i echilibrul care rezult din competiia grupurilor ajut la meninerea
echilibrului n sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate n societatea. Puterea
fiecrui grup e verificat de puterea grupurilor concurente. Contrabalansarea centrelor de
putere funcioneaz pentru a verifica influena oricrui grup unic i pentru a proteja
persoanele de a fi exploatate.

Modelul elitei. Politica de guvernare poate fi privit i ca rezultat al preferinelor i valorilor


elitei care guverneaz. Dei se afirm adesea c politica public reflect cererea poporului,
acesta este mai degrab un mit dect o realitate a democraiei. Teoria elitei sugereaz c
populaia este apatic i prost informat asupra politicii publice, c de fapt elita formeaz
opiniile de mas asupra problemelor politice mai mult dect masele formeaz opinia elitei.
Astfel, politica public se dovedete a fi preferina elitelor. Autoritile publice i
administratorii nu fac dect s ndeplineasc aceste politici decise de elit. Politicile urmeaz
un traseu descendent, dinspre elite nspre mase; ele nu se formeaz ca urmare a cererii
maselor.
Teoria elitei poate fi rezumat dup cum urmeaz:

- societatea este divizat n cei puini care au puterea i cei muli care nu o au. Doar un numr
mic de persoane aloc valori societii; masele nu decid politici publice.

- cei puini care guverneaz nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese
n mod disproporionat din ptura socio-economic superioar a societii.

- micarea nonelitelor nspre poziia elitelor trebuie s fie nceat i continu pentru a menine
stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de baz pot fi
admise n cercurile de guvernare.

35
- elitele mprtesc consensul n numele valorilor de baz ale sistemului social i al
prezervrii sistemului. n America, spre exemplu, bazele consensului elitelor sunt date de
respectul pentru proprietatea privat, libertatea individual i guvernarea limitat.

- politica public nu reflect cererile maselor, ci mai degrab valorile importante ale elitei.
Schimbrile din politica public vor fi incrementale i nu radicale.

- elitele active sunt supuse unei influene relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele
influeneaz masele mai mult dect invers.

Care sunt implicaiile modelului elitei pentru analiza politicilor publice? Mai nti, elitismul
implic faptul c politica public nu reflect nevoile populaiei n aceeai msur cu valorile
elitelor. De aceea, schimbarea i inovaia n politica publica apar ca rezultat al predefinirii de
ctre elit a propriilor valori. Datorit conservatorismului general al elitelor - adic interesul
lor pentru pstrarea sistemului - schimbarea n politica public va fi mai degrab incremental
dect revoluionar. Politicile de guvernare sunt adesea modificate dar rareori schimbate.
Schimbrile n natura sistemului politic apar cnd evenimentele amenin sistemul i elitele,
acionnd n baza propriului interes cluzitor, instituie reforme pentru a menine sistemul i
a-i pstra locul n cadrul acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte atente la cele ale publicului.
Un sim de noblesse oblige poate ptrunde valorile elitei i bunstarea maselor poate fi un
element important n elaborarea deciziilor de ctre elite. Elitismul nu nseamn c politica
publica va fi dirijat mpotriva bunstrii maselor, ci doar c responsabilitatea bunstrii
maselor se sprijin pe umerii elitelor i nu ai maselor.

n al doilea rnd, elitismul consider masele ca fiind n general pasive, apatice i prost
informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrab dect valorile
elitei influenate de sentimentele maselor; i, n general, comunicarea ntre elite i mase este
descendent. De aceea, alegerile populare i competiia dintre partide nu permit maselor s
guverneze. Problemele politice sunt rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea
alternativelor politice de ctre partide. n general, aceste instituii democratice - alegerile i
partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolic. Masele sunt legate de sistemul
politic, prin rolul n ziua alegerilor i un partid politic cu care s se identifice. Elitismul
consider c masele au, cel mult, o influen indirect asupra comportamentului decizional al
elitelor.

36
Elitismul mai afirm c elitele au ajuns la consens cu privire la normele fundamentale de la
baza sistemului social, c elitele sunt de acord asupra regulilor de baz ale jocului, la fel ca i
asupra continuitii sistemului social. Stabilitatea sistemului, i chiar supravieuirea sa, depind
de consensul elitei n numele valorilor fundamentale ale elitei i doar alternativele politice
care se nscriu n consensul comun vor primi o atenie deosebit. Desigur, elitismul nu
nseamn faptul c membrii elitei nu sunt niciodat n dezacord sau n competiie cu restul
pentru ntietate. Probabil n-a existat niciodat vreo societate n care s nu existe competiie n
cadrul elitei. Dar elitismul implic faptul c doar un numr foarte mic de probleme constituie
centrul competiiei i c elitele sunt mai mult de acord dect n dezacord.

Modelul raional. O politic raional este aceea prin care se obine un ctig social
maxim; adic, guvernele ar trebui s aleag acele politici care aduc societii ctiguri care s
depeasc costurile cu mult i, respectiv, guvernele ar trebui s renune la politicile n care
costurile nu sunt depite de ctiguri.
De observat c exist dou direcii majore n aceast definiie a ctigului social maxim.
Prima e c nici o politic n-ar trebui s fie adoptat dac implic costuri ce depesc
beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie s aleag acea
politic ce produce cele mai mari beneficii comparate cu costurile sale.

Astfel spus, o politic este raional cnd diferenele ntre valorile realizate i cele sacrificate
sunt pozitive i mai mari dect ale oricrei alte politici alternative. Raionalismul nu ar trebui
conceput dup o schem ngust adic doar exprimarea costurilor n valor monetare - n care
valorile sociale de baz sunt sacrificate pentru economisirea banilor. Raionalismul implic un
calcul al tuturor valorilor politice i economice (att directe ct i indirecte) sacrificate sau
ctigate de o politic de guvernare i nu doar al acelora care pot fi msurate n dolari.

Pentru a seleciona o linie politic raional, factorii de decizie trebuie:

(1) s cunoasc toate preferinele valorice ale societii i ponderea lor relativ;

(2) s cunoasc toate politicile alternative disponibile;

(3) s cunoasc toate consecinele fiecrei alternative;

(4) s calculeze rata beneficiilor fa de costuri pentru fiecare politic alternativ (5) s
selecteze cea mai eficient alternativ.

37
Raionalismul presupune c preferinele valorice ale societilor ca ntreg pot fi (i trebuie)
cunoscute i msurate. Nu e suficient doar cunoaterea i msurarea valorilor unor grupuri i
ale altora nu. Trebuie s existe o nelegere complet a valorilor societii. Elaborarea
raional a politicii necesita i o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de
prevedere de a prezice cu exactitate consecinele politicilor alternative i inteligena de a
calcula corect rata costurilor fa de beneficii. i, n sfrit, elaborarea raional a politicii
necesit un sistem de luare a deciziilor care s faciliteze raionalismul n formarea politicii.
Astfel, se obine ctigul social maxim i apoi nu ar mai trebui fcute alte cheltuieli. Modelul
ctigului social maxim este aplicat elaborrii politice n analize cost-beneficiu. Primele
aplicaii ale analizei cost-beneficiu au fost fcute de ctre Corpul Inginerilor Americani pentru
evaluarea alternativelor disponibile n cazul deciziilor de amenajare a barajelor i bazinelor pe
ruri. Metoda este astzi aplicat (n Statele Unite) tuturor politicilor i programelor
guvernamentale. Este principala schem analitic folosit pentru a evalua deciziile
cheltuielilor publice.

Totui, exist multe bariere la aplicarea metodei raionale de luare a deciziilor. De fapt, exist
att de multe bariere n calea elaborrii raionale a deciziilor nct rareori acest lucru se mai
ntmpl n guvern. Totui, modelul rmne important pentru scopuri analitice pentru c ajut
la identificarea barierelor n calea raionalitii. Se pune ntrebarea: De ce luarea deciziilor nu
este un proces mai raional? De la nceput putem avansa ipoteza ctorva obstacole importante
n calea elaborrii raionale a politicii :

- nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi i
grupuri specifice, multe dintre acestea fiind conflictuale

- multe beneficii i costuri conflictuale nu pot fi comparate sau msurate; de exemplu este
imposibil de comparat sau cntrit valoarea demnitii individuale fa de sporirea
impozitelor.

- factorii de decizie nu sunt motivai s ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci ncearc s-i
maximizeze propriile beneficii - putere, statut, realegeri, bani, .a.m.d.

- factorii de decizie nu sunt motivai s maximizeze ctigul social net, ci doar s satisfac
cererea pentru progres; nu caut pn cnd gsesc o alternativ care funcioneaz.

- investiii mari n programele i politicile existente (costul de oportunitate sau costul ansei
ratate) mpiedic factorii de decizie s reconsidere alternativele posibile;

38
- exist nenumrate bariere n calea culegerii tuturor informaiilor necesare pentru a cunoate
toate politicile alternative posibile i consecinele fiecruia, inclusiv costul culegerii
informaiilor, disponibilitatea informaiilor i timpul implicat n aceast culegere;

- nici capacitile de prezicere ale tiinelor sociale i de comportament, nici acelea ale
tiinelor fizice i biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie
s neleag toate beneficiile sau costurile fiecrei alternative ;

- cei care elaboreaz politicile, chiar i cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate,
nu au suficiente informaii pentru calcularea exact a costurilor i beneficiilor cnd un mare
numr de diverse valori politice, sociale, economice i culturale sunt n joc.

- nesigurana n privina consecinelor diferitelor politici alternative oblig factorii de decizie


s se menin alturi de fostele politici ct de strns posibil pentru a reduce posibilitatea unor
consecine deranjate i neanticipate.

- natura segmentat a procesului decizional n marile birocraii face dificil coordonarea lurii
deciziilor.

Modelul incremental. Incrementalismul consider politica public ca o continuare a


activitilor fostului guvern, doar cu anumite modificri incrementale. Politologul Charles E.
Lindblom a prezentat prima explicaie a modelului incremental n cursul unei critici a
modelului raional de luare a deciziilor. Dup Lindblom, factorii de decizie nu revd anual
ntreaga gam a politicilor propuse i existente, nu identific elurile societii, nu studiaz
beneficiile i costurile politicilor alternative n realizarea acestor eluri, nu clasific n ordinea
preferinei fiecare politic alternativ n funcie de beneficiile nete maxime i apoi s treac la
o selecie pe baza tuturor informaiilor relevante. Din contr, constrngeri legate de timp,
informaii i cost i mpiedic pe cei care elaboreaz politica s identifice ntregul spectru al
politicilor alternative i consecinele acestora. Impedimente politice mpiedic situaia s
estimeze elurile societii i s calculeze exact costurile i beneficiile. Modelul incremental
recunoate natura lipsit de caracter practic a elaborrii obligatoriu raional a politicii i
descrie un proces mai conservator al lurii deciziilor.
Incrementalismul este conservator prin faptul c programele existente, politicile i cheltuielile
sunt considerate drept baz, i atenia este concentrat asupra noilor programe i politici i
asupra creterii, descreterii sau modificrii programelor curente (de exemplu, politica
bugetar pentru activitatea sau programul guvernamental din 2002 poate fi privit

39
incremental). Factorii de decizie accept n general legitimitatea programelor instituiei i sunt
de acord asupra continurii politicilor precedente.

Fac acest lucru, n primul rnd pentru c nu dispun de timp, informaii sau bani pentru a
investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaii este prea
mare. Factorii de decizie n politic nu au suficiente capaciti de a prevedea, chiar n era
computerelor, toate consecinele fiecrei alternative. Nici nu pot calcula raportul cost -
beneficiu pentru politicile alternative atunci cnd sunt implicate diverse valori politice,
sociale, economice i culturale. Astfel, politica total raional se poate dovedi ineficient
(n ciuda contradiciei n termeni) dac timpul i costul desfurrii unei politici raionale sunt
excesive.

n al doilea rnd, cei care elaboreaz politica accept legitimitatea politicilor anterioare
datorit nesiguranei legate de consecinele unor politici diferite sau complet noi. E mai sigur
s pstrezi programe cunoscute cnd consecinele noilor programe nu pot fi prezise. n
condiii de nesiguran, factorii de decizie continu fostele politici sau programe chiar dac
acestea s-au dovedit sau nu eficiente.

n al treilea rnd, n programele existente pot exista investiii masive (costuri de oportunitate)
care exclud orice schimbare radical. Aceste investiii pot fi n bani, construcii sau alte
elemente complexe, sau pot fi de natur psihologic, preuri administrative sau structuri
organizatorice. Este cunoscut faptul c organizaiile tind s persiste n timp, n ciuda
inutilitii lor, c formeaz rutine dificil de schimbat i c persoanele se implic n
continuitatea structurilor organizatorice i a practicilor, toate acestea fcnd schimbarea foarte
dificil. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate serios n considerare, ci doar cele care
cauzeaz dislocri fizice, economice, organizatorice i administrative minore.

n al patrulea rnd, incrementalismul este eficient din punct de vedere politic. Este uor s se
ajung la un acord n elaborarea politicii cnd problemele disputate sunt doar creterea sau
diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se agraveaz cnd
luarea deciziilor se concentreaz asupra schimbrilor politice majore care implic mari
ctiguri sau pierderi sau decizii de genul totul sau nimic, da sau nu. Pentru c tensiunea
politic implicat n obinerea de noi programe sau politici elaborate n fiecare an ar fi foarte
mare, politicile victorioase trecute sunt continuate i n viitor, dac nu exist o realiniere
politic substanial. Astfel, incrementalismul este important pentru reducerea conflictului,
pentru meninerea i pstrarea nsui a sistemului politic.

40
Caracteristicile factorilor de decizie nii recomand de asemenea modelul incremental.
Fiinele umane ncearc rareori s-i minimizeze valorile: mai des acioneaz pentru
satisfacerea cerinelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori caut unicul drum drept,
dar, n schimb, se opresc din cutat, atunci gsesc un drum care duce undeva. Cutarea
ncepe, de obicei, cu familiarul - adic cu politicile alternative apropiate politicilor curente.
Doar dac aceste alternative se vor dovedi nesatisfctoare se vor aventura factorii de decizie
nspre o inovaie politic radical. n cele mai multe cazuri modificarea programelor existente
va satisface cerinele particulare i marile modificri politice necesare maximizrii valorilor
vor fi trecute cu vederea.

i, n fine, n absena unor eluri sau valori de lung durat ale societii, e mai uor pentru
guvernul unei societi pluraliste s continue programele existente dect s se implice n
planificri politice totale pentru anumite scopuri ale societii.

Modelul teoriei jocurilor. Teoria jocurilor se refer la studiul deciziilor raionale luate n
situaii n care doi sau mai muli participani au de fcut o alegere i rezultatul depinde de
alegerea fcut de fiecare dintre participani. Se aplic domeniilor funcionale ale politicilor
publice n care nu exist nici o alegere perfect independent pe care cineva o poate face -
n care cele mai bune rezultate depind de ce fac i ceilali.
Ideea de joc vine de la faptul c factorii de decizie sunt implicai n alegeri interdependente.
Juctorii trebuie s-i adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinele lor proprii i
abilitile lor, ci i ateptrile lor cu privire la aciunile celorlali. Poate conotaia de joc este
nefericit aleas, sugernd c teoria jocului nu este tocmai potrivit cu situaii conflictuale
serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului poate fi aplicat unor decizii privitoare
la rzboi i pace, la utilizarea armelor nucleare, n diplomaia internaional, n negocieri i
construirea coaliiilor din Adunarea General a O.N.U. i diferitelor alte situaii politice. Un
juctor poate fi un individ, un grup sau un guvern naional - ntr-adevr, oricine cu scopuri
bine definite care e capabil de o aciune raional.

Teoria jocului este un model abstract i deductiv al elaborrii politicii. Nu descrie modul n
care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curnd modul n care oamenii s-ar comporta n luarea
deciziilor n situaii competitive dac ar fi complet raionali. Astfel, teoria jocului este o form
a raionalismului, dar aplicabil n situaii competitive n care rezultatul depinde de aciunile a
doi sau mai muli participani.

41
Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor juctorilor. Opiunile sunt
adesea descrise ntr-o matrice - o diagram care prezint opiunile alternative ale fiecrui
juctor i toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi - cte doi este cea mai simpl;
exist doar 2 juctori i fiecare are doar 2 alternative.

Juctorul A

Alternativa A1 Alternativa A2

Juctorul B Alternativa B1 Rezultat Rezultat

Alternativa B2 Rezultat Rezultat

Exist patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o celul a
matricei. Rezultatul n sine depinde de alegerile ambilor juctori, A i B.

n teoria jocului, consecinele se refer la valorile pe care le primete fiecare juctor ca


rezultat al alegerilor fcute att de el ct i de oponent. Consecinele sunt adesea reprezentate
de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasate n interiorul fiecrei celule a matricei
i corespund valorilor pe care fiecare juctor le plaseaz n fiecare rezultat. Pentru c
judectorii evalueaz diferite rezultate n mod distinct, exist dou valori numerice n
interiorul fiecrei celule - una pentru fiecare juctor.

Gndii-v, la jocul lailor. Doi adolesceni conduc cu vitez mare dou maini care se
ndreapt una ctre alta, fiecare cu o parte pe mijlocul strzii. Dac nici unul nu vireaz,
mainile se vor lovi. Cel care vireaz este laul. Amndoi oferii ar vrea s evite moartea,
dar mai vor s evite i dezonoarea de a fi la. Rezultatul depinde de ceea ce fac amndoi
oferii i fiecare ofer trebuie s prevad ce va face cellalt. Aceast form de bravad este
uzual n relaiile internaionale.

Fig. 1. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laului.

Rezist n curs Vireaz

oferul B Rezist n curs A: - 10 A: - 5

B: - 10 B: + 5

42
Vireaz A: + 5 A: - 1

B: - 5 B: - 1

Teoreticianul jocului furnizeaz valorile numerice ale consecinelor. Dac A alege s stea n
curb i la fel i B rezultatul este -10 pentru ambii oferi i vor distruge mainile. Dar dac A
alege s stea n curb i B vireaz, atunci A primete +5 (curaj) i B -5 (dezonoare). Dac A
vireaz i B rmne n curs rezultatul va fi invers. Dac vireaz amndoi, fiecare e uor
dezonorat (-1), dar nu ca i atunci cnd unul ar fi rmas n curs. O cercetare a consecinelor
matricii sugereaz c ar fi mai bine pentru ambii oferi s vireze pentru a minimaliza
posibilitatea unei pierderi mari (-10).

Dar matricea este prea simpl. Unul sau ambii juctori pot acorda o valoare diferit
rezultatelor fa de valoarea oferit aici. De exemplu, un juctor poate prefera moartea unei
dezonorri. Fiecare juctor trebuie s ncerce s calculeze valorile celuilalt i nici unul nu are
informaii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea
eronat deliberat a valorilor sau resurselor de ctre un oponent este ntotdeauna posibil. De
exemplu, o strategie posibil n jocul lailor este s permii oponentului s vad c bei mult
nainte de nceperea jocului, s te mpleticeti pn la main i s murmuri despre prea lunga
ta via n lumea asta nenorocit. Efectul acestei informaii asupra oponentului poate s-l
determine s considere c vei rmne mai mult n curs, i acest lucru s-l determine s vireze
i s-i permit s ctigi.

Un concept - cheie n teoria jocului este strategia. Aceasta se refer la luarea raional de
decizii n care un set de micri este desemnat s aduc o rsplat optim, chiar i dup
evaluarea tuturor micrilor posibile ale aparenelor. Teoreticienii jocului folosesc termenul
minimax cnd se refer la strategia raional care sau minimizeaz pierderea maxim sau
maximizeaz ctigul minim pentru un juctor, indiferent de ce face oponentul. Strategia
minimax este conceput pentru a proteja un juctor mpotriva jocului mai bun al oponentului
su. Poate fi privit ca o strategie conservativ, fiind desemnat s reduc pierderile i s
asigure un ctig minim, mai curnd dect s asigure ctiguri maxime cu riscul unor mari
pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bun
strategie (juctorul raional n jocul laitii va vira, fiindc alegerea aceasta minimizeaz
pierderea maxim a juctorului).

43
Din aceast discuie trebuie s rezulte clar c teoria jocului accept idei att foarte simple ct
i foarte complexe. Problema crucial este dac vreuna dintre ele este cu adevrat folositoare
n studiul politicii publice.

Teoria jocului este mai des propus ca o unealt analitic de ctre sociologi i nu ca un ghid
practic n elaborarea politicii de ctre guvernatori. Condiiile teoriei jocului sunt rareori
aproximate n viaa real. Rareori politicile alternative se prezint net ntr-o matrice. Mai
important, rareori pot factorii de decizie s cunoasc adevratele valori ale consecinelor
pentru ei nii sau pentru oponenii diverselor alternative. n fine, dup cum am mai indicat,
exist multe obstacole n calea elaborrii raionale a politicii de ctre guverne.

i totui, teoria jocului furnizeaz un mod interesant de reflectare clar asupra opiunilor
politice n situaii conflictuale. Poate c adevrata utilitate a teoriei jocului n analiza politic
n ziua de azi const n a sugera probleme interesante i a oferi un vocabular care s trateze
elaborarea politicii n situaii conflictuale.

Teoria opiunii publice. Opiunea public se refer la studiul economic (dar nu de pia) al
proceselor decizionale din mediul politic, n special aplicarea analizelor economice n
procesul decizional politic. n mod tradiional, tiinele economice studiaz comportamentul
pe pia i presupun c indivizii i urmresc propriile interese, iar tiinele politice studiaz
comportamentul n arena public i presupun c indivizii urmresc propriile lor noiuni de
interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivrii umane s-au format n tiinele
economice i politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care
ncearc s-i maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor
animat de interese publice ncercnd s maximizeze bunstarea social. Dar teoria opiunii
publice discut ideea conform creia indivizii acioneaz diferit n politic fa de aciunile lor
pe pia. Aceast teorie presupune c toi actorii politici - alegtori, contribuabili, candidai,
legislatori, birocrai, grupuri de interes, partide, birocraii i guverne - ncearc s-i
maximizeze beneficiile personale n politic la fel ca i pe pia. James Buchanan, economist
laureat al Premiului Nobel i erudit de elit al teoriei opiunii publice moderne, argumenteaz
c indivizii se unesc n politic pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc i pe pia;
i prin acorduri (contracte) ntre ei i pot spori bunstarea personal, la fel ca i prin comer
pe pia. Pe scurt, oamenii i urmresc propriul interes att pe pia ct i n politic, dar chiar
avnd motivaii egoiste, pot beneficia reciproc prin luri celebre de decizii.

44
Guvernul nsui se formeaz printr-un contract social ntre indivizi care sunt de acord, pentru
beneficiul reciproc, s se supun legilor i s susin guvernul n schimbul proteciei propriilor
lor viei, a libertilor i corectitudinii. Astfel, teoreticienii opiunilor politice pretind a fi
motenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke i ai lui Thomas Jefferson,
care a inclus aceast noiune a contractului social n Declaraia de Independen a Americii.
Interesul propriu clar conduce indivizii nspre un contract constituional care stabilete un
guvern pentru a proteja viaa, libertatea i corectitudinea.

Teoria opiunii publice admite c guvernul trebuie s ndeplineasc anumite funcii crora
piaa nu le poate face fa; adic trebuie s remedieze anumite eecuri ale pieei. Mai nti,
guvernul trebuie s furnizeze bunuri publice - bunuri i servicii care trebuie furnizate tuturor
dac sunt furnizate cuiva. Piaa nu poate furniza bunuri publice pentru c atunci costul
acestora i-ar depi valoarea pentru un singur cumprtor i un singur cumprtor nu ar putea
s-i determine pe necumprtori s-l foloseasc. Aprarea naional este cel mai bun exemplu:
protecia de invaziile strine este prea costisitoare pentru o singur persoan i odat oferit,
nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de ea. Aa c oamenii trebuie s acioneze
colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de aprare comun. n al doilea
rnd, externalitile constituie un alt tip recunoscut de eec al pieei i o justificare pentru
intervenia guvernului. O externalitate apare atunci cnd activitatea unui individ, a unei firme
sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune
exemple sunt poluarea apelor i a aerului: eliberarea de ap i aer poluate impune costuri
altora. Guvernele reacioneaz fie prin controlul activitilor care produc externalitile, fie
prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activiti pentru a le compensa costurile
pentru societate.

Teoria opiunii politice ajut la explicarea faptului c partidele i candidaii politici nu


reuesc, n general, s ofere politici alternative clare n campaniile electorale. Partidele i
candidaii nu sunt interesai de oferirea de principii, ci de ctigarea alegerilor. Ei i
formuleaz poziiile politice pentru a ctiga alegerile; i nu ctig alegerile pentru a formula
politici. Astfel, fiecare partid i candidat caut poziii politice care s atrag cel mai mare
numr de alegtori. Fiind dat un singur mod de distribuie a opiniilor asupra unei probleme de
politici, partidele i candidaii se vor mica nspre centru pentru a-i maximiza numrul de
voturi. Doar ideologii (oameni motivai ideologic, iraionali) ignor strategia centrist de
maximizare a voturilor.

45
Dar teoria opiunii publice i-a realizat propria critic a modelului alegtorului mediu prin
recunoaterea intereselor separate ale politicienilor i birocrailor n contrast cu interesele
alegtorilor. Interesele politicienilor i ale birocrailor sunt ctigarea (re)alegerilor, adunarea
de contribuii generoase pentru campaniile lor, extinderea bugetelor ageniilor, ctigarea unei
mai mari autoriti i prestigiu i extinderea puterii de guvernare. Regulile constituionale
pentru procesul decizional guvernamental nu asigur ntotdeauna c interesele politicienilor i
ale birocrailor coincid cu cele ale alegtorului mediu. Chiar i o autoritate public altruist i
total lipsit de egoism, care ncearc din greu s implementeze preferinele alegtorului din
circumscripia sa - alegtorii medii - poate ntmpina multe obstacole. Autoritile
guvernamentale nu dein informaii continue pentru a estima preferinele schimbtoare ale
contribuabililor - consumatori. Spre deosebire de consumatorii de pe pia, consumatorii
alegtori nu sunt implicai n votri continue. Cnd politicienii afl ce doresc alegtorii poate
fi prea trziu, pentru c alegerile vor fi ctigate sau pierdute. Chiar i dup nfruntare,
autoritile alese pot doar ghici ce au fcut bine i ce ru. Rezultatele voturilor nu au
ntotdeauna valoare informaional pentru factorii de decizie.

n absena unei bune informaii asupra preferinelor cetenilor, tendinele naturale ale
politicienilor i birocrailor de a-i extinde puterea n societate nu pot fi verificate. Acetia
exagereaz beneficiile programelor de consum ale guvernului i subestimeaz costurile.
Diferite iluzii fiscale - impozite camuflate, deducii pe statele de plat i finanri deficitare
- contribuie la subestimarea costurilor guvernamentale de ctre ceteni. Aceste eecuri ale
structurilor guvernamentale contribuie la furnizarea exagerat a guvernului de bunuri i
servicii publice i la supraimpozitarea cetenilor.

Teoria opiunii publice ne ajut s nelegem mai bine grupurile de interes i efectul pe care l
au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor produc bunuri cvasi-
politice - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiaz mai mult dect altele.
Este raional pentru persoanele ce urmresc anumite beneficii, subvenii, privilegii sau
protecie pentru a se putea organiza aa nct s fac presiuni pentru anumite aciuni
guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice poate fi extins asupra tuturor
contribuabililor, nici unul dintre cei care nu beneficiaz suportnd suficient din cost pentru a
merita consumul de timp, energie sau bani pentru a organiza o opoziie n faa extinderii.
Aceast concentraie de beneficii pentru cei puini i distribuirea costurilor ctre cei muli
rezult ntr-un sistem de grup de interes care favorizeaz interesele omogene mrunte i bine
organizate, care caut expansiunea activitii guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar

46
mai prost organizate ale cetenilor contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp
activitatea multor grupuri de interes speciale, fiecare cutnd beneficii concentrate pentru ei i
costuri dispersate pentru alii, rezult ntr-o supraproducie de reglementri guvernamentale,
de programe i servicii. ntr-adevr, efectul cumulativ al activitii grupurilor de interes
asupra societii este o scleroz organizatoric - o economie politic att de plin de
subvenii, beneficii i reglementri, protecii i tratamente speciale pentru grupurile de interes
organizate nct munca, productivitatea i investiia sunt descurajate.

Pentru a atrage membri i contribuii, grupurile de interes trebuie s-i amplifice i s-i fac
cunoscut cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie s concureze pentru membri i bani prin
exagerarea pericolelor societii, care le ignor cerinele. Chiar i atunci cnd guvernele le
ndeplinesc cererile iniiale, grupurile de interes trebuie s genereze noi cereri cu noi
avertizri de pericol, dac vor s rmn n via. Pe scurt, grupurile de interes, ca i restul
actorilor politici, i urmresc interesele proprii pe piaa politic.

Modelul teoriei sistemelor. Un alt mod de a concepe politica public este s o privim ca pe
un rspuns al unui sistem politic n faa unor fore care fac presiuni asupra lui din mediu.
Forele generate n mediu care afecteaz sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o
condiie sau circumstan definit ca fiind extern zonelor de legtur ale sistemului politic.
Sistemul politic este acel grup de structuri i procese interdependente care funcioneaz
autoritativ pentru a aloca valori societii. Rezultatele sistemului politic sunt alocrile valorice
autoritative ale sistemului i aceste valori constituie politica public.
Aceast conceptualizare a activitii politice i a politicii publice poate fi prezentat ca n
figura urmtoare:

Figura 2 Sistemul politic i politicile publice

Mediu Mediu Mediu

Intrri ieiri
Sistem politic

Mediu Mediu

47
Diagrama este o versiune simplificat a ideii de sistem politic, descris pe larg de politologul
David Easton. Noiunea de sistem politic a fost folosit, implicit sau explicit, de muli erudii
care au ncercat s analizeze cauzele i consecinele politicii publice.

Teoria sistemului descrie politica public drept un rezultat al sistemului politic. Conceptul de
sistem implic nti identificarea instituiilor i activitilor din societate care funcioneaz
pentru a transforma cererile i deciziile venite din partea publicului, necesitnd susinere din
partea ntregii societi. Conceptul de sistem implic i faptul c elementele sistemului sunt
interdependente i c sistemul poate rspunde forelor n mediul su i c o va face pentru a se
proteja. Intrrile (inputurile) sunt primite n sistemul politic att sub forma cererilor, ct i a
sprijinului. Cererile apar cnd indivizi sau grupuri, ca rspuns la condiii de mediu reale sau
percepute ca atare, acioneaz pentru a influena politica publica. Se primete suport atunci
cnd indivizi sau grupuri accept rezultatele alegerilor, se supun legilor, i pltesc taxele i,
n general, se conformeaz deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de cereri,
dintre care unele sunt n conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri n rezultate
(output uri), adic politic de guvernare, trebuie fcute aranjamente i acestea trebuie
impuse prilor implicate. Se tie c rezultatele (politica de guvernare) pot avea un efect
modificator asupra mediului i cererilor care provin de aici i trebuie s mai aib i un efect
asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se pstreaz n timp prin producerea unor
rezultate satisfctor de rezonabile; bazarea pe ataamente adnc nrdcinate n sistem;
folosirea sau ameninarea cu folosirea forei.

Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politic se gsete n ntrebrile pe care le pune:

Care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care genereaz cereri asupra sistemului
politic?
Care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce i permit s transforme
cererile n politic de guvernare i s se pstreze n timp?
Cum afecteaz alimentrile (input urile) din mediu caracterul sistemului politic?
Cum afecteaz caracteristicile sistemului politic coninutul politicii publice?
Cum afecteaz politica publica prin feedback mediul i caracterul sistemului politic?

48
III. Modelul procesual de analiz a politicilor publice.

III.1. Abordarea procesual privind analiza politicilor publice.

Avnd n vedere abordarea de tip raionalist a studiilor de analiz a politicilor publice,


literatura de specialitate descrie, sub diverse formulri (D. L.Weimer , A. R. Vining, 1999, pp.
257); etapele modelului raional de rezolvare a unei probleme. Acestea sunt similare etapelor
din realizarea unei cercetri. Astfel, n definirea lui David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy
Analysis. Concepts and Practice, procesul de analiz a politicilor publice se mparte n dou
etape majore: analiza problemei i analiza soluiei. Acestea sunt precedate de o etap
preliminar a colectrii informaiei, care este util att pentru faza nti a analizei problemei
ct i pentru faza a doua a analizrii soluiei.

Faza I: Analiza problemei cuprinde:

1). nelegerea problemei

- Definirea problemei: evaluarea simptomelor


- ncadrarea problemei: identificarea cauzelor
- Modelarea problemei: identificarea variabilelor
2). Alegerea i explicarea scopurilor i constrngerilor relevante

3). Selectarea unei soluii

Faza II. Analiza soluiei cuprinde:

4). Alegerea criteriilor de evaluare

5). Specificarea alternativelor

6). Evaluarea: previziuni asupra impactului alternativelor i ponderarea lor un raport cu


criteriile alese

7). Recomandarea de aciuni

Faza III: reprezentat de comunicarea rezultatelor ctre client.

Pe de alt parte, Carl V. Patton i David S. Sawicki n Basic Methods of Policy Analysis and
Planning, consider c analiza politicilor publice se realizeaz dup urmtorul plan:

49
1. Verificarea, definirea i detalierea problemei
2. Stabilirea criteriilor de evaluare
3. Identificarea alternativelor
4. Evaluarea alternativelor
5. Descrierea i compararea alternativelor
6. Monitorizarea i evaluarea politicii implementate.
Dup cum se observ, etapele sunt n linii mari asemntoare, diferenierea ntre cele dou
perspective fiind ilustrativ pentru afirmaia referitoare la accentuarea anumitor metode sau
abordri n funcie de formarea profesional a analistului5. Acest lucru accentueaz
flexibilitatea abordrilor analizei de politici publice, acestea depinznd n mare msur de
pregtirea profesional a analistului i de specificul problemei tratate. Punctul comun este dat
de rigoarea aplicrii metodelor de cercetare tiinific specifice fiecrui domeniu al tiinelor
sociale.

III.2. Definirea, detalierea i structurarea problemelor de analizat.


Ciclul Diagnoz-Propunere-Implementare este propus de o parte a literaturii de specialitate
(Junjan, V., 2000, pp 7.) pentru analizarea problemelor de politici publice. O etap depit de
obicei repede este cea de diagnoz a problemei. De obicei se tie care este problema, i doar
trebuie s gsim soluii. n cadrul discuiilor preliminare sunt aduse de regul multe
argumente n favoarea trecerii, de obicei din cauza constrngerilor de timp, la cea de
Propunere. Pentru analiza politicilor publice, o definire clar a problemei este crucial,
ntruct o problem clar definit este de obicei pe jumtate rezolvat, iar efortul de a rezolva o
problem definit impropriu duce n cele din urm la risip (timp si resurse,) i, n cele din
urm, la propuneri care nu sunt potrivite pentru problema de rezolvat, crendu-se astfel
ntrzieri i probleme suplimentare. Merit astfel s ne oprim puin asupra etapei de Diagnoz,
i n cadrul ei s dezbatem felul n care poate avea loc structurarea problemelor.

n literatura de specialitate se pot gsi nenumrate exemple pentru afirmaia conform creia
structurarea clar a problemelor duce la mbuntirea felului n care se iau deciziile i, n
consecin, la rezultate mai bune. Exist foarte multe articole i cri care, n ultimii treizeci
de ani, au argumentat n favoarea afirmaiei de mai sus (Laufer (1997) n domeniul alocrii
resurselor, Willoughby (1991) i Kuo (1998) pentru domeniul bugetar, Peters (1995) n
domeniul sntii publice). Printre domeniile n care structurarea judecilor a nregistrat

5
n acest caz diferentierea intre abordarea economica si cea de planificare strategica fiind vizibila.

50
succese notabile se numr: prognozele meteo, deciziile de investiii financiare,
constraspionajul militar sau aviaie. n plus, au fost elaborate multe instrumente care ajut la
structurarea i analiza problemelor precum arbori de decizie i modelele multiatribut. Dac
exist multe domenii care au beneficiat de pe urma dezvoltrii domeniului, nu nseamn c
aplicaiile sale rmn limitate: mai sunt i alte sectoare de activitate care pot beneficia de pe
urma aplicrii acestor modele, dar nc nu au fcut-o. n literatura de specialitate exist multe
exemple n acest sens, ns aplicarea acestora pentru sectorul public romnesc se las
ateptat.

n majoritatea situaiilor, ideea de structurare este asociat cu operaiuni cantitative, calcule,


formule i modelare computerizat. Nu este chiar aa, ntruct operaiunile de mai sus
reprezint partea opional a procesului. Se poate ajunge la rezultate bune de structurare i
dac ne limitm la aspectele calitative. De fapt, este recomandat oprirea la oricare nivel de
structurare este necesar, n funcie de natura problemei.

n schimb, etapa obligatorie a procesului de structurare const n urmtoarele


(www.albany.edu/faculty/ts460/pad634):

descompunerea problemei;
explicitarea asumpiilor i valorilor;
structurarea procesului;
controlarea felului n care se iau deciziile:
ce se decide?
cine decide?
prin ce metod?

51
Un exemplu elocvent de structurare a unei probleme este prezentat n figura urmtoare:

Fig. 3 Nivele de analiz (conf. Thomas R. Stewart - www.albany.edu/faculty/ts460/pad634)

Nivele de analiz, ex. protejarea recoltei mpotriva frigului

Analiza cantitativ

- Optimizare

- Construirea unui model

cantitativ

- Descrierea cantitativ Protejeaz cnd T<C+1

a relaiilor

- Descrierea calitativ Protejeaz cnd temperatura curent se


a relaiilor apropie de cea critic
Analiza duce
la
structurare
- Descompunerea pb. Prognoz de temp. joas, temp. critic., temp.

curent

Identificarea problemei Protejarea recoltei mpotriva ngheului utiliznd


echipamentul disponibil

Analiza calitativ

Discuia referitoare la structurarea problemelor a inclus, n timp, accentul pe avantajele i


dezavantajele rezultate n urma efecturii acestei operaiuni. n cele ce urmeaz vom descrie
punctele principale ale dezavantajelor, dup care vor fi prezentate avantajele ei.

Sunt cinci argumente aduse de obicei mpotriva efecturii operaiunii de structurare a


problemelor, argumente legate de eficacitatea, costurile, valorile metodologice, rezistena
cultural, i, n final, cel legat de putere (www.albany.edu/faculty/ts460/pad634).

52
Obieciile legate de eficiena structurrii unei probleme vin din cteva direcii diferite. n
primul rnd, se consider c structurarea unei probleme tinde s o ngusteze i s se piard din
vedere imaginea de ansamblu. Apoi, se reproiecteaz lipsa complexitii: Kleinmuntz (1990,
pp. 296 310) aduce n discuie argumentul recunoaterii patternurilor, al configuraiilor, ca
baz pentru luarea deciziilor. n studiul efectuat, acesta realizeaz analogii ntre recunoaterea
patternurilor n cazul jocului de ah i n cazul deciziilor medicale de diagnostic. Totui,
asocierea este forat, ntruct, spre deosebire de jocul de ah, care este unul puternic
structurat, cu reguli precise, i fr riscuri deosebite la adresa juctorilor, deciziile din
domeniul medical se desfoar ntr-un mediu imprevizibil, i n condiii de risc ridicat.

Un alt argument adus frecvent n discuie este cel referitor la rigiditate; acesta susine c
structurarea impune o lips de flexibilitate n nelegerea unei probleme. Apoi, se mai
reproeaz c exerciiile de structurare a unei probleme duc la rezultate care nu sunt intuitive.
De obicei acest argument este exprimat de profesioniti cu experien, care se bazeaz mult n
judecile pe care le fac pe nelepciunea acumulat n decursul carierei. Este poate util s fie
amintite aici posibilitile de eroare de judecat care apar n cazul utilizrii instrumentelor
heuristice detaliate n celebrul studiu realizat de Amos Tverski i Daniel Kahnemann.
n final, argumentele referitoare la eficiena structurrii problemelor se ncheie cu cel care
susine c structurarea distorsioneaz problema prin cuantificare.

ntr-adevr, se pot face o serie de greeli n cadrul cuantificrii, greeli care afecteaz profund
paii ulteriori ndeplinii pentru rezolvare. Prima posibilitate este cea prin care se msoar
doar elementele care pot fi msurate uor, ceea ce nu duce la probleme mari pna la un
moment dat. Pasul urmtor const n neglijarea a ceea ce nu poate fi msurat sau acordarea de
valori cantitative arbitrare variabilei n cauz. Acest lucru duce la rezultate artificiale n cel
mai bun caz sau pur i simplu greite. A treia greeal major este de a presupune c ceea ce
nu poate fi msurat uor nu este important, ceea ce este pur i simplu orbire. n final, i cea
mai rea situaie este cea n care se consider c variabilele care nu pot fi msurate nici nu
exist, ceea ce din punct de vedere metodologic echivaleaz cu o sinucidere (I. I., Mitroff,
1985, pp. 195-202).

Argumentele legate de costul operaiunii sunt relativ obinuite, i se refer la perspectiva din
care se percepe problema. Costurile sunt asumate pe termen scurt i sunt palpabile, n timp ce
beneficiile par nesigure i se simt doar pe termen lung. Aversiunea la risc este motivul
principal pentru care se aduce n discuie acest argument. n plus, el este asociat de multe ori

53
cu lipsa tipic i cronic de bani pe care o resimt instituiile publice, iar rezultatul acestei
asocieri este unul destul de puternic pentru a ctiga ntr-o disput cu membri neprevenii ai
grupului de decizie.

Un alt set de argumente mpotriva structurrii este cuprins de obicei sub umbrela valorilor
metodologice. Astfel, structurarea este asociat cu aversiunea (prtinirea) mpotriva a ceea ce
este perceput drept caracterul inuman al mainilor (citete calculatoarelor) i al mecanizrii,
care, n viziunea susintorilor acestei opinii, nu ar trebui s ia decizii legate de destinul
fiinelor umane. Aceast prere este cuplat de regul cu acuzaiile de intelectualism,
raionalizare i matematizare a fenomenelor/deciziilor care influeneaz domeniul public. n
plus, mai pot apare i mpotriviri cauzate de anumite metode ca de ex. experiena rezultat n
urma unei aplicri greite a unei metode anume sau critici la adresa punctelor slabe ale
analizei de decizie.

O alt problem este pus de rezistena cultural sau de ineria caracteristic existent n
organizaii. Rezistena la schimbare este un fenomen notoriu i studiat pe larg. Pentru a
beneficia de avantajele structurrii este nevoie de un anumit nivel de pregtire i de expertiz
n cadrul organizaiei. Dac programele de pregtire pentru introducerea unor metode noi de
decizie coordonate de mangementul de vrf nu sunt susinute n mod concret, dac proiectele
care reunesc decideni din mai multe servicii/birouri nu beneficiaz de atenie constant, riscul
eecului este mare.

Totui, argumentul legat de puterea asumat n cadrul etapei de structurare a problemei are
dou fee. Una se refer la situaia n care eful ierarhic asum conducerea procesului i i
impune viziunea proprie asupra problemei aflat n dezbatere. Cealalt este puin mai delicat,
ntruct este vorba de situaia n care managementul consider c este nevoie de expertiz
exterioar organizaiei i n consecin este chemat un consultant (sau o echip de consultani)
Acesta trebuie s fie foarte atent s nu asume un rol de conductor al procesului (chiar dac,
uneori organizaia l va considera salvator), i va trebui s-i orienteze activitatea de
consultan spre crearea capacitii de rezolvare a problemei n interiorul organizaiei.

n sfrit, alte argumente nregistrate mpotriva realizrii procesului de structurare a


problemelor se refer la valorile implicite nglobate n modele (precum eficien, economie,
atunci cnd unul dintre obiectivele instituiilor publice este s asigure echitatea) sau faptul c
nelegerea este limitat n cazul modelelor complexe.

54
Exist ns o serie de avantaje pe care numai structurarea le poate aduce pentru rezolvarea
unei probleme, i ele depesc dezavantajele enumerate mai sus. Structurarea problemelor
ajut n primul rnd la identificarea beneficiilor primare dar i a efectelor secundare ale unei
probleme.

Dintre beneficiile primare cel mai important este consistena calitativ constant pentru
identificarea corect a componentelor unei clase de probleme. Este, desigur, important s fim
siguri c am identificat corect componentele problemei cu care ne confruntm. Altfel, soluiile
gsite pentru o problem identificat incorect nu doar c nu rezolv discrepana ntre starea de
lucruri existent i cea dorit, dar mai creeaz n plus noi disensiuni.

Structurarea ajut, de asemenea, la reducerea erorilor de judecat i de decizie. Printre erorile


cele mai des discutate de literatura de specialitate (A. Tversky, D., Kahnemann, 1974, pp.
1124-1131) se numr cele de aplicare incorect a probabilitilor, disponibilitate, precum i
de ancorare i ajustare.

n plus, un avantaj deloc de neglijat al structurrii (din perspectiv managerial dar nu numai)
este c asigur justificarea i explicarea public a unor decizii, deci contribuie la
mbuntirea transparenei n luarea deciziilor. Acest avantaj este cu att mai important cu ct
pentru sectorul public transparena cu care se iau anumite decizii este (sau ar trebui s fie,
pentru cazul Romniei) o condiie important. Motivul principal este mai degrab de natur
etic: - este vorba de alocarea fondurilor publice, o responsabilitate enorm n faa publicului.6
S ne gndim doar la audierile publice efectuate n faa Parlamentului, cnd minitri sau nali
funcionari sunt chemai s explice, n urma interpelrilor, anumite situaii sau decizii.

De asemenea, structurarea furnizeaz baza pentru compararea alternativelor propuse i ajut


la clarificarea prioritilor i a valorilor care stau la baza unei decizii sau a alteia. Astfel de
discuii se pot observa uneori la probleme de tipul alocrilor bugetare, cnd divergenele de
opinii sunt exprimate n termeni de valori, sau obieciile se pot aduce prin raportri la
programele electorale.

La beneficiile deja enumerate se mai adaug cele legate de mbuntirea comunicrii ntre
diversele pri implicate. Procesul de comunicare ntre dou sau mai multe pri este o surs
important, dei adesea neglijat, de introducere a erorilor n procesul de decizie; structurarea

6
Din pcate, funcionarea acestei motivaii solicit un nivel mai ridicat de cultur civic din partea ceteanului
romn. Cert este c Barometrele de opinie efectuate n ultimii ani arat o cretere nceat, dar pozitiv, totui, a
reaciei publice la acest tip de argumente.

55
ajut la minimizarea ei. De asemenea, viteza de rspuns, viteza de reacie la o anumit situaie
este mult mbuntit, ceea ce duce la creterea flexibilitii i adaptabilitii la o situaie
nou. De exemplu, structurarea problemei n cazul unei creteri a numrului roztoarelor ntr-
un ora poate fi adaptat n cazul apariiei unei specii noi de tnari care pune n pericol
sntatea public. Tot structurarea ajut la eliminarea informaiei inutile aprut, nu de puine
ori, n anumite situaii de criz, i care mai poate introduce elemente nerelevante pentru
rezolvarea problemei n cauz. Per ansamblu, se poate spune c procesul repetat de structurare
n cazuri relativ apropiate duce la o mbuntire general a procesului de decizie n anumite
clase de probleme.

O alt latur mai puin menionat n discuiile referitoare la avantajele structurrii


problemelor este i cea legat de legitimizarea unei probleme i de consolidarea suportului de
grup. O dat ce un anumit grup a investit timp, energie i efort n structurarea unei probleme,
va tinde s se ocupe atent i de implementarea deciziei la care se ajunge. De asemenea,
discuiile purtate cu aceast ocazie ajut la mbuntirea relaiilor din interiorul grupului
respectiv (i n ultim instan a coordonrii ntre ele) factor important atunci cnd din grupul
managerial de decizie fac parte efi ai unor servicii/birouri diferite, care sunt toate
responsabile de implementarea deciziei i care altfel nu ar avea modaliti de interaciune. Ca
o consecin a factorilor de mai sus, structurarea duce la creterea i dezvoltarea expertizei n
domeniul elaborrii deciziilor n cadrul organizaiei.

Avantajele i dezavantajele enumerate mai sus ne permit s concluzionm n legtur cu


posibilele domenii de aplicare a structurrii problemelor. Pentru domenii precum previziunile
meteo, deciziile de investiii financiare, contraspionaj militar, sau aviaie, avantajele
structurrii problemelor s-au fcut simite de mult. Cantitatea de studii i articole existente cu
aplicaii pentru aceste domenii este un argument serios n favoarea acestui argument.
Cercetrile ultimilor ani au deschis noi perspective pentru deciziile n domeniul selectrii
personalului, managementul crizelor i pentru unele ramuri n domeniul medical. De ex.
diagnoza cancerului mamar: introducerea controalelor periodice pentru detectarea acestuia au
dus la creterea ratei de detectare timpurie, urmat de tratament adecvat n acest sens.
Tratamentul realizat n faza timpurie este mai puin costisitor, astfel costurile directe si
indirecte ale actului medical scad7. Trebuie, totui, precizat c exist i domenii n care

7
Acest tip de raionament funcioneaz n contextul n care exist un cadru coerent de aplicare a medicinei
preventive si in care cetenii sunt informaI asupra posibilitilor existente , lund decizia respectiv n
cunostin de cauz.

56
ncercrile de a structura o problem sunt mai puin fructuoase. Se poate afirma ns c
structurarea problemelor pur i simplu este mai puin util n domenii n care mediul
problemei variaz aleator.

Structurarea problemelor de politici publice. Structurarea problemei face parte din


recomandrile propuse de obicei pentru mbuntirea proceselor de decizie. O recomandare a
literaturii de specialitate (www.albany.edu/faculty/ts460/pad634) susine crearea unui mediu
care maximizeaz potenialul uman pentru a atinge performana i pregtirea unui grup de
experi care s funcioneze la modul optim n acel mediu. Aceste recomandri pot fi uor
ncadrate n funciile generale ale managementului unei instituii, fie ea public sau privat.
Observaia care se impune aici este c managementul din sectorul public confrunt mai multe
piedici dect omologul su din sectorul privat atunci cnd ncearc s-i ndeplineasc aceast
funcie.
Paii cei mai importani care trebuie realizai pentru ndeplinirea acestui obiectiv sunt (idem):

Structurarea problemei;
Alinierea/ordonarea motivaiilor i obiectivelor (stabilirea prioritilor);
mbuntirea calitii alternativelor propuse decidentului;
mbuntirea calitii informaiei disponibile i a felului n care aceasta este prezentat;
mbuntirea procedurilor de decizie i a instrumentelor folosite n cadrul procesului de
decizie;
Preocuparea pentru mbuntirea pregtirii profesionale a factorilor de decizie i a
personalului.
Primele trei puncte sunt tratate deja, fie aici (n etapele urmtoare) sau n lucrri similare.

Calitatea i felul de prezentare a informaiei este un aspect important n cadrul procesului de


analiz a unei politici publice. O tendin frecvent este de a aduna i a prezenta ct mai mult
informaie referitoare la o problem anume, neglijndu-se faptul c nu cantitatea conteaz, ci
relevana. S nu uitm nici c unul dintre avantajele majore ale structurrii problemelor,
const tocmai n eliminarea informaiei nerelevante pentru problema aflat n discuie.

Exist cteva proceduri relativ simple care pot asigura un proces ordonat, clar de acumulare a
informaiei. n primul rnd, construirea unei liste de verificare pe baza ideilor proprii dar i a
sugestiilor venite din cadrul grupului de lucru (sau, de ce nu, din exterior) asigur colectarea
organizat a informaiei necesare. Organizarea informaiei pentru a asigura o prezentare i o

57
internalizare de calitate se face funcie de urmtoarele cerine: descompunerea i structurarea,
eliminarea redundanei, claritate, i direcie (asigurarea c graficele funciilor asociate variaz
pozitiv). Pentru integrarea i obinerea rezultatelor se folosesc punctele forte att ale factorului
uman ct i ale mijloacelor tehnice (calculatorul). Pentru integrarea datelor i obinerea
direcionrii potrivite literatura de specialitate (L.,R., Goldberg, 1991) recomand aplicarea
modelelor statistice de regresie. Motivaia alegerii modelelor de regresie const n avantajele
pe care acestea le aduc procesului, i anume: ajustarea diferenelor de validitate ale
variabilelor, echivalarea unitilor de msur ale variabilelor i ale criteriilor, asigurarea
consistenei judecilor rezultate din aceleai patternuri, calcularea corelaiilor ntre variabile,
i calcularea efectelor de regresie (idem).

O schem care rezum procesul de mai sus este urmtoarea (R.,Hogarth, 1980):

Figura 4.
Acumulare

Procesare

Produs

Aciune

Rezultat

Mediul sarcinii

Un aspect important al mediului n care se realizeaz acest proces n sectorul public se


refer la incertitudine. Incertitudinea este definit drept situaia n care se cunosc
posibilitile/alternativele de rezolvare a unei probleme dar nu se tiu probabilitile lor de
ndeplinire. Spre deosebire de incertitudine, riscul este definit drept situaia n care se tiu att
alternativele de rezolvare a unei situaii dar i probabilitile cu care aceste alternative se pot

58
petrece. Exist cteva ci prin care se poate micora incertitudinea ntr-o anumit situaie. O
prim modalitate este obinerea de informaie mai bun, lucru care nu este posibil ntotdeauna.
Apoi, cutarea de noi variabile i cercetarea pentru a gsi informaie de calitate poate duce la
o definire mai clar a problemei. n fine, un alt tip de cercetare este util pentru reducerea
incertitudinii, i anume cea care duce la mai buna nelegere a proceselor i a mediului.
Aceasta poate contribui la utilizarea mai eficient a informaiei deja disponibile.

n sfrit, pregtirea personalului se face prin furnizarea de experiene cu studii de caz i


feedback valid. Acesta poate fi de dou feluri: cognitiv, prin explicarea clar a sarcinii de
efectuat, precum i referitor la rezultate, cu explicarea retroactiv a felului n care s-a ajuns la
anumite rezultate.

Prima i poate cea mai mai important etap a analizei, i care de obicei este mai uor trecut
cu vederea este este cea de definire a problemei. La o prim vedere, problemele sunt uor de
definit. De exemplu, cine nu a auzit de problema copiilor strzii? ns ne putem ntreba, pe
bun dreptate, la ce se refer aceasta. Rspunsul oferit cel mai des este cel de minori care
locuiesc n instalaiile de canalizare, fr supravegherea prinilor. ns de aici decurg o serie
de ramificaii legate de prostituie, consum de droguri, ceretorie, ca s numim doar cteva
dintre ele i care complic gsirea de soluii adecvate. Iar atunci cnd cei care discut pe
aceast tem se refer la aspecte diferite ale ei, se ajunge uor la discuii paralele.

Literatura de specialitate (Patton, C.V. i Sawicki, D.S., 1993, pp. 147) consider c n aceast
etap are loc prima ncercare de a preciza termenii concrei ai problemei, att n sens tehnic
ct i o ncadrare a dimensiunilor politice ale situaiei supus analizei. Exist dou perspective
majore asupra felului n care se poate face acest lucru: una care susine c definirea se face n
termeni neutri, obiectivi, cantitativi, i cealalt care consider c n cadrul definirii se iau n
considerare i aspecte calitative, ale valorilor i normelor considerate acceptabile ale
grupurilor interesate de/afectate de situaia respectiv. n plus, procesul de definire a
problemei se poate discuta, la rndul lui, din mai multe perspective. Prima ar fi cea
pragmatica, n care analizarea unei probleme de interes public este justificat doar atunci cnd
exist diferene de opinie asupra subiectului/temei/problemei n cauz i cnd, n acelasi timp,
pot fi gsite cel puin dou soluii pentru rezolvarea lui/ei. Pe de alt parte, exist abordarea
criteriului social, n care analistul ncearc s gseasc probleme care sunt relevante din punct
de vedere social i care ar trebui rezolvate pe calea interveniei guvernamentale. Aici discuia
este puin mai ramificat, deoarece ncadrarea problemelor de interes public n raport cu cele

59
de interes privat poate cauza controverse. De exemplu, pn la declanarea Marii Crize
economice din 1929 omajul era considerat o problem care afecta direct individul i era strict
de interes privat. Revenind la zilele noastre, violena domestic, dei recunoscut drept
frecvent n Romnia, este considerat n multe sondaje drept un fenomen de interes privat,
care nu necesit intervenie public. n plus, definirea unor standarde poate duce la
interpretarea unor situaii drept problematice. De exemplu, definirea omajului: nainte de
1989 obiectivul anunat oficial era omaj 0%,chiar dac exista omaj mascat. Schimbrile post
1989 au dus la creterea cifrei anunat oficial pentru omaj pn la 13-14% ceea ce a cauzat
comentarii intense.

O modalitate relativ uoar de a detecta influena modului de definire a problemei asupra


soluiilor propuse poate fi obinut prin consultarea felului n care mass-media contribuie la
definirea unei probleme majore: de ex. relatarea n cadrul unor conferine de pres de la nivel
ministerial referitoare la calamiti i la msurile propuse pentru mbuntirea situaiei. De
cele mai multe ori se accentueaz aspecte diferite ale problemei (ceea ce este normal i uor
de explicat, avnd n vedere preferinele autorilor), se pot furniza inclusiv cifre diferite pentru
recompensele acordate celor afectai de calamitate (diferene explicabile prin erori aprute n
cadrul procesului de comunicare a informaiei), iar acest lucru duce, n cazul documentrii
incomplete, din partea analistului, la definirea limitat sau prtinitoare a problemei n cauz.

Patton si Savicky recomand respectarea unei serii de pai pentru definirea problemei (1993,
pp.151) si anume: verificarea enunului iniial al problemei, utilizarea celor mai bune date
disponibile8 pentru a contura dimensiunea real a problemei, definirea problemei din
perspectiva prilor interesate, identificarea potenialilor ctigtori i a celor care pierd i
realizarea unei prime aproximri a analizei. n continuare, analistul va trebui s modifice
nivelul de analiz, de la cel al definirii problemei la identificarea concret a msurilor de
aplicat n vederea rezolvrii problemei, astfel nct s se poat trece mai departe la
identificarea alternativelor propuse pentru rezolvare. Tot cei doi autori recomand o serie de
aciuni pentru definirea problemei (idem, pp.152-154):

1. A gndi pe marginea unei probleme. n aceast etap trebuie structurate ideile deja
existente referitor la o anumit problem. De cele mai multe ori avem foarte multe informaii

8
Acest lucru nu se refer la limitarea analizei n funcie de datele care se pot gsi cel mai uor, ci la asumarea
explicit a limitrilor existente din cauza nedisponilbilitii datelor, dup ce s-au realizat toate eforturile posibile
pentru a ne asigura c dispunem de datele posibile. Problema accesibilitii datelor este foarte frecvent n
realizarea de analize pentru Romania, din motive care pot fi discutate alt dat.

60
i date despre problema n cauz, ns, fiind colectate dezorganizat i intercalate cu valorile pe
care le asociem unor aspecte sociale, ele duc la conturarea unei imagini mai puin clare asupra
a ceea ce este de fapt problema n cauz. De exemplu, n afirmaia copiii ar trebui mai bine
protejai prin implementarea legislaiei deja existente n domeniul drepturilor copilului sunt
cteva asumpii prezente, care pentru clarificarea problemei ar trebui explicitate. n primul
rnd este asumpia referitoare la faptul c protecia copiilor nu este suficient dezvoltat; apoi,
c exist mecanisme de protecie la nivel legal, i n al treilea rnd, se propune implicit o
soluie referitoare la protecia copiilor prin implementarea legislaiei existente.

Pentru clarificare, aici se poate realiza o scurt inventariere a legislaiei existente n domeniul
proteciei copilului, a aciunilor i programelor existente n acest sens, a organizaiilor non
guvernamentale care sunt active n acest sens, precum i o colectare a datelor statistice
referitoare la existena copiilor abandonai.

2. Clarificarea limitelor problemei. Aici Patton i Savicky recomand specificarea locaiei


problemei, a duratei de manifestare i a evoluiei ei n timp. De exemplu, putem fi interesai
de o difereniere a problemei pe zone geografice, dac exist diferene ntre zona rural i cea
urban, sau dac exist diferene ntre oraele mari i cele mijlocii sau mici, sau dac exist
diferene ntre situaia de la nceputul, mijlocul sau sfritul anilor 90.

3.Clarificarea tipului de informaie de care este nevoie. De exemplu, aici trebuie clarificat la
cine se refer termenul copii: minori n general, 0-6 ani, 7-13 ani, 14-18 ani; copii care
sunt victime ale violenei familiale sau copii abandonai; care sunt condiiile care trebuie
ndeplinite pentru a spune c acetia sunt protejai (sau neglijai), de exemplu reglementrile
UE, UNICEF; se nregistreaz o cretere/scdere a programelor destinate proteciei copiilor,
etc. n plus, la ce se refer protecia mai bun pentru copii?

4. Evidenierea scopurilor i a obiectivelor. O listare, mcar provizorie, a scopurilor i a


obiectivelor este necesar pentru a evalua acceptabilitatea posibilelor soluii i, de asemenea,
pentru a estima punctele de vedere ale prilor implicate. Scopurile se precizeaz ntr-un enun
cu caracter general, iar obiectivele se precizeaz astfel nct s fie clar felul n care ele
contribuie la ndeplinirea scopului. Obiectivele trebuie specificate astfel nct s poat fi
msurate, calitativ si cantitativ. Pentru exemplul n discuie, scopul poate fi asigurarea
dezvoltrii protejate a copiilor. Obiectivele pot fi asigurarea accesului la servicii sanitare,
reducerea violenei mpotriva copiilor, asigurarea accesului la uniti colare. Msurarea
acestor obiective se poate face de exemplu prin asigurarea programelor de vaccinri, de
controale obligatorii ale sntii pentru copiii de vrst colar, existena i popularizarea

61
modalitilor de raportare a situaiilor de abuz asupra copiilor, numrul de programe de
transport a copiilor din zone mai puin accesibile la uniti colare, alocaiile financiare pentru
facilitile de transport urban i suburban pentru copii, etc.

5. Identificarea cadrului problemei prin stabilirea palierului de variabile utilizate n


identificarea unei probleme. Uneori acesta este predeterminat de ctre client, alteori el trebuie
identificat de ctre analist, sau acesta mai poate depinde de constrngeri legate de timp i
resurse. La clarificarea acestui palier vor contribui i ali actori implicai n /afectai de
problema respectiv - de exemplu ONG-uri sau grupuri de interes. Acum se pot identifica
punctele de intervenie care pot duce la schimbri majore, se pot identifica factorii de decizie
responsabili. Pentru centrarea pe componenta de sntate se pot lua n considerare
modalitile de aplicare a programelor de vaccinare obligatorie (aplicarea vaccinrilor la
populaia colar, aplicarea vaccinrilor la copiii care au abandonat coala), furnizarea
medicamentelor compensate pentru copii, etc.

6. Clarificarea costurilor i a beneficiilor poteniale. Acestea se pot stabili prin diverse metode
(CBA, analiz cost-eficacitate, analiz statistic, etc) i se prezint sub forma de rezumat,
grafice sau tabele. n plus, se indic i cine cstig i cine pierde n urma rezolvrii problemei,
ns nu la nivelul analizei de impact, ci mai degrab se urmrete identificarea marjei de
opiuni disponibile. De exemplu, copiii au de ctigat n urma mbuntirii strii de sntate;
pot apare cheltuieli suplimentare la buget n urma aplicrii unor liste mai mari de compensri
pentru medicamente destinate copiilor; medicii pot avea sarcini mai mari de rezolvat n urma
controalelor periodice ale copiilor pe care i au n evidene.

7. Recapitularea felului n care s-a enunat problema. Se poate identifica astfel dac problema
a fost enunat clar, dac se pot identifica prile interesate i punctele lor de vedere, daca
asumpiile valorice fcute sunt clare. Tot acum se pot chestiona asumpiile fcute i verifica
flexibilitatea enunului. De exemplu, n discuia de pn acum s-a accentuat aspectul
preventiv (vaccinri, controale periodice) . n ce msur copiii (i prinii) sunt contieni de
responsabilitatea pe care trebui s i-o asume pentru realizarea acestora? Nu exist cumva
costuri indirecte asociate acestor msuri care diminueaz (sau chiar anuleaz) efectele lor
pozitiv (lipsa de aces la serviciile medicale, ntrzieri n furnizarea vaccinurilor sau a
medicamentelor necesare, lipsa reurselor financiare necesare, etc?)

III.3. Stabilirea criteriilor de evaluare.

62
O dat ce problema a fost definit n linii mari, etapa urmtoare este cea care se refer la
stabilirea criteriilor de evaluare a alternativelor. Se poate ntreba cum se justific stabilirea
criteriilor de evaluare naintea identificrii alternativelor disponibile. Rspunsul este dat de
faptul c, stabilind criteriile de evaluare naintea identificrii alternativelor, se evit
posibilitatea gsirii de argumente justificative pentru opiunea favorit. Exist o serie de
modaliti de abordare i de lucru cu factorii de decizie n stabilirea acestor criterii.

n cadrul etapei de definire a problemei s-au stabilit, orientativ, i criteriile de evaluare a


alternativelor, ca parte a stabilirii variabilelor de lucru i de identificare a msurilor folosite.
Criteriile se pot contura pe o scal de la general la specific i sunt scopuri, obiective, criterii i
msuri. Conform literaturii de specialitate acestea sunt definite definite (Patton, C.V. i
Sawicki, D.S., 1993, pp. 187):

- scopurile se refer la enunuri generale privind ceea ce se dorete a se mplini pe termen


lung. Se pot asimila enunurilor generale de politici publice, de tipul Dorim s ncurajm
dezvoltarea economic la nivelul comunitii noastre

- obiective: enunuri formulate concret despre scopuri, cuprinznd de obicei populaia int i
un cadru de timp - de exemplu n urmtorii 4 ani vom aloca resurse n vederea ncurajrii
dezvoltrii IMM-urilor n cadrul comunitii noastre.

- criterii : se descriu n mod specific dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Includ
costuri, beneficii, eficacitate, eficien, risc, fezabilitate politic, legalitate, incertitudine,
echitate, stabilirea momentului potrivit n timp. Un grup de criterii se poate referi la costuri:
Exist, n prezent, condiiile necesare pentru a atrage investiii n IMM-uri la nivelul
comunitii? Exist infrastructura necesar (accces rutier, cale ferat, avion? Reeaua de
comunicaii (telefon, cablu, acoperirea reelelor de telefonie mobil) este suficient? Trebuie
fcute investiii suplimentare pentru modernizarea infrastructurii? Dac da, de unde se pot
atrage fonduri n acest sens? Promovarea potenialului comunitii n ce mod s-a realizat?

- msuri: definiii operaionale ale criteriilor; fiecrui criteriu i sunt asociate mai multe
msuri, care pot fi utilizate n mod comparativ pentru evaluri ex-ante i ex post sau pentru
compararea situaiilor similare care se desfsoar n locaii geografice diferite. De exemplu,
pentru comunitatea din exemplu, reeaua rutier este ntr-o stare proast, ns este la mai
puin de 10 km de un nod important de cale ferat, accesul pe cale ferat este foarte bun.

III.4. Identificarea de alternative de politici publice.

63
ntregul proces de analiz a politicii publice se desfoar n jurul unor alegeri. Dei se poate
ajunge la acord n legtur cu scopurile i obiectivele de ndeplinit, mijloacele de ndeplinire a
acestor obiective pot cauza discuii suplimentare interminabile. Abordarea general
recomandat de Patton-Savicky este de a identifica un numr ct mai mare de alternative,
pentru ca apoi s se poat delimita cteva care sunt ntr-adevr utile pentru soluionarea
problemei. Sunt cteva capcane aici: identificarea unor alternative marginale (diferenele ntre
ele sunt minime), eliminarea timpurie a unor alternative care nu par fezabile sau par
inacceptabile din punct de vedere politic, al costurilor, sau sunt foarte noi si se ateapt un
nivel ridicat de rezisten.

Pentru identificarea alternativelor se recomand o atitudine ct mai deschis i utilizarea unor


surse ct mai variate de informaii. Astfel, Patton-Savicky includ aplicarea metodelor de
cercetare clasice (ancheta cu chestionar, interviu, etc) pentru investigarea problemei atunci
cnd exist resursele necesare; analiza status-quo, adic realizarea de prognoze asupra a ceea
ce s-ar ntmpla n cazul continurii tendinelor curente; comparaii cu o stare ideal;
contactarea unei reele de experi n domeniu; analiza literaturii de specialitate; comparaii cu
alternative aplicate n practic pentru identificarea situaiilor similare, e vorba de consultarea
modelelor de succes aplicate deja n alte pri; nregistrarea alternativelor sugerate de alii,
atunci cnd analistul nu are libertate de identificare a tuturor alternativelor noi.
Realizarea de tipologii pentru clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta n
investigarea de alternative, att n interiorul clasei de probleme, ct i dezvoltarea de idei din
clasele paralele de probleme.
Metodele clasice de dezvoltare a creativitii (brainstorming, brainwriting, sinectica, analogia
si metafora, Phillips 66), discutate n literatur (A. Androniceanu, 1999) sunt extrem de utile
pentru identificarea de alternative noi.
Problema cea mare apare atunci cnd alternativele identificate trebuie adaptate la problema n
discuie. Aici analiza devine ntr-o anumit msur o form de art, ntruct nu exist reete
funcionale definite n prealabil. Experiena se obine n timp i se pot obine sugestii n urma
verificrii soluiilor care au avut deja verificare n practic. Computerul poate fi util de
asemenea, avnd n vedere faptul c sunt programe care pot ajuta analiza calitativ a unor
opiuni prin identificarea temelor comune, care pot ajuta procesele de luare a deciziei prin
cutri paralele sau prin identificarea arborilor de decizie, ns n ultim instan factorul

64
uman este cel care stabilete parametrii de rezolvare a problemei i care are responsabilitatea
deciziei i a judecii finale.

III.5. Selectarea alternativelor de politici publice.

Activitatea privind selectarea alternativelor de politici publice n cadrul analizelor realizate se


recomand a fi una ct se poate de obiectiv. Se recomand n acest demers utilizarea unor
instrumente suplimentare care s ajute analistul n departajarea alternativelor identificate i
identificrii ct mai exacte a parametrilor acestora.

n acest sens, utile n acest proces pot fi cele trei metode detaliate n capitolul urmtor al
acestei lucrri. Acestea sunt: metoda arborelui de decizie, metoda multiatribut i analiza cost-
beneficiu.

III.6. Comunicarea rezultatelor analizei de politici publice.

De regul clientul pentru care se realizeaz analiza este o persoan de decizie care are un
program aglomerat i care are prea puin rabdare, timp i disponibilitate pentru parcurgerea
unui material exhaustiv. De obicei clientul/decidentul dorete s fie la curent cu mersul
analizei/proiectului, ns nu dorete s o realizeze el/ea; de asemenea, clientul lucreaz sub
presiunea timpului, i, n fine, atunci cnd lucreaz cu analiti tocmai ieii de pe bncile
colii tinde s-i trateze cu o oarecare lips de ncredere ((D. L.Weimer , A. R. Vining, 1999,
pp. 290-295).

Pentru dezvoltarea unei relaii de ncredere cu clientul este important s se respecte o


serie de reguli nescrise (idem):

- pregtirea n avans a unor rapoarte intermediare pentru prezentarea/documentarea felului n


care se deruleaz analiza. Acestea se pot prezenta la intervale de dinainte stabilite pentru a
implica clientul n proces, fr ns a-l aglomera cu detalii;

- descompunerea analizei n prile componente, n vederea comunicrii ct mai structurate

- prezentarea n interiorul subunitilor trebuie facut ct mai clar, cu ambiguiti ct mai


puine. Acest lucru nu nseamn c neclaritile, acolo unde exist (i de obicei sunt puncte
mai puin clare sau mai dificil de definit) trebuie ascunse de client, ci trebuie prezentate
separat, n cadrul discuiilor intermediare, n vederea pregtirii clientului pentru observaii din

65
partea potenialilor oponeni, care vor fi rapizi n identificarea neclaritilor din materialul
clientului.

Rapoartele de analiz au o structur diferit de cea a unui eseu sau a unei lucrri academice.
Astfel, trebuie s fie ct mai uor de citit i sa permit clientului/cititorului s identifice rapid
punctele de interes (idem):

trebuie s conin un rezumat la nceput, n care s se prezinte n mod concis


elementele principale ale analizei, o definire a problemei i de asemenea
recomandrile. Atunci cand raportul scris nu e mai lung de cteva pagini, rezumatul
este trecut n primul paragraf i se ncheie, de asemenea, cu un enun scurt al
recomandrii
tabla de materii/cuprinsul, prezent/ de asemenea la nceputul lucrrii, permite
parcurgerea rapid a coninutului;
stabilirea de prioriti n prezentarea informaiei, ajut, de asemenea, la transmiterea
eficient a informaiei;
utilizarea de titluri i subtitluri care sugereaz coninutul seciunii ajut, de asemenea,
n comunicare;
exprimarea se recomand a fi succint, n textul raportului se recomand a se include
informaia esenial ntr-un limbaj ct mai accesibil cu evitarea jargonului profesional
i a termenilor tehnici; descrierea metodologic, rezultate statistice, etc. se recomand
a fi incluse la anexe;
se recomand utilizarea precaut a graficelor, a ilustraiilor, a diagramelor, astfel nct
s se comunice informaia ct mai clar cu ajutorul lor.
Cele de mai sus reprezint o serie de recomandri specifice pentru comunicarea ct
mai eficient a informaiei i a analizelor de politici publice, datorit publicului divers la care
poate ajunge raportul: decideni care nu au pregtirea de specialitate, timpul i disponibilitatea
de a rezolva arade sau de a urmri intrigi de roman poliist, mass media i, n sfrit, dar nu
n cele din urm, publicul larg.

III.7. Monitorizarea i evaluarea rezultatului analizei de politici publice.

Activiti specifice de monitorizare i evaluare sunt parte component a analizei de politici


publice. Monitorizarea continu, a modului n care evolueaz analiza, a schimbrilor ce se

66
produc n cadrul mediului extern sunt cteva din sarcinile specifice ale echipei sau a persoanei
responsabile cu analiza.

IV. Metode de analiz


IV.1. Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut)

Exist n domeniul public, ca i n cel privat, multe situaii n care deciziile trebuie luate
funcie de mai multe caracteristici, sau condiii, care de regul se afl n conflict unele cu
altele. Astfel de exemple pot fi:

decizia de stabilire a celei mai bune locaii pentru o groap de gunoi ecologic pentru o
localitate. Aceasta depinde de condiii precum: distana fa de zona locuit cea mai
apropiat, tipul de teren pe care se amplaseaz (stabilitatea geologic, potenialul su
agricol), sau posibilitatea de protecie a terenului respectiv, etc.
decizia de alegere ntre mai muli candidai pentru un anumit post ntr-o instituie, care
poate depinde de rspunsul candidatului la anumite caracteristici (atribute) ale postului,
precum experiena de munc ntr-un domeniu similar, abiliti de comunicare
interpersonal, abiliti analitice, motivaie sau contiinciozitate.
decizia de stabilire a celei mai potrivite locaii pentru o parcare subteran ntr-un ora
mare poate fi evaluat funcie de atribute ale terenului de tipul distana fa de zona cu
solicitri mari de parcri, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcie.
decizia de selectare a candidailor la examenul de admitere la universitate sau n liceu pe
baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat sau pe baza unui
chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializrii respective.
n fine, unele decizii precum cea de alegere a unui automobil personal sau a unei locuine
se nscriu, de asemenea, n categoria deciziilor care pot fi abordate folosind modelul
multiatribut.
Situaiile de mai sus sunt doar cteva exemple de probleme care pot fi rezolvate folosind
modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trebuie precizate ns o serie de concepte care ajut
la structurarea modelului.

Scenarii (sau situaiile viitoare posibile, stri ale naturii, sau, pur i simplu lucruri
care pot merge prost) sunt situaii posibile care pot fi imaginate, care se petrec dup ce
decizia a fost luat i care nu se afl sub controlul decidentului. Adesea aceste scenarii
posibile nu sunt luate n considerare pentru c nu se afl sub controlul factorilor de decizie i,

67
datorit presiunilor multiple sub care i desfoar activitatea, managerilor nu le place s se
ngrijoreze n mod inutil. O astfel de situaie poate aprea n cazul unei decizii asupra unei
investiii importante care trebuie luat ntr-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu
se tie dac partidul/coaliia care va obine puterea va aloca bugetul necesar continurii
investiiei. Totui, de regul, singurul scenariu care, de regul, va fi luat n considerare va fi
cel referitor la continuarea investiiei, deoarece decidenii tiu c nu au control (sau n caz
fericit acesta este redus) asupra rezultatului alegerilor. Notaia obinuit pentru scenarii este
cu cifre romane I, II, III, etc.

Alternativele sunt i posibilele direcii de aciune, opiuni, sau posibiliti de alegere.


Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative i raiune de aciune,
curs de aciune, sau strategie candidat (Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negrua, 1999,
pp.131). Alternativele pot varia ca numr de la minimum dou pn la cteva mii. Astfel,
posibilele locaii pentru o groap de gunoi ecologic pot fi trei, dar candidaii pentru admitere
ntr-o facultate pot fi cteva mii. Numrul alternativelor poate rezulta din investigaii n teren
sau ca rezultat al creativitii decidenilor. Alternativele se noteaz convenional cu literele
mari ale alfabetului A, B, C, etc.
Criteriile, cunoscute i sub denumirea de atribute, obiective, puncte tari i puncte slabe,
sunt de regul specifice problemei. Ele sunt identificate de ctre factorul (factorii) de decizie,
iar numrul lor poate varia ntre doar cteva i 150, numr considerat maxim de ctre unii
cercettori (idem). De exemplu, pentru evaluarea alternativelor pentru un apartament se pot
lua n considerare ca atribute spaiul locuibil, distana fa de serviciu, renumele/calitatea
colii din cartier (dac decidentul are copii de vrst colar), existena sau posibilitatea
construirii unui garaj (dac are main), existena unor surse de poluare fonic n apropiere
(strzi puternic circulate, discoteci, gri, etc). Este mai puin recomandat n aceast situaie
includerea preului ca i criteriu de departajare, deoarece factorul financiar impune de obicei
anumite bariere la ncercrile de evaluare obiectiv. Linia obinuit de decizie pentru resurse
limitate de tipul bani sau timp merge pe direcia cu ct mai puin, cu att mai bine.

Altfel spus, constrngerile financiare sau de timp pot impune evalurii o direcie nedorit
iniial, decidenii ncercnd s minimalizeze costurile financiare sau de timp. Modelul
atributelor multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea alternativelor cu costuri
egale sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor cu costuri diferite, literatura de
specialitate recomand aplicarea analizei cost-beneficiu, n vederea obinerii de beneficii
maxime cu minimalizarea costurilor.

68
Mai trebuie precizat c atunci cnd numrul de atribute este mare, ele pot fi aranjate ntr-o
structur ierarhic. n urma discuiilor ntre factorii de decizie se pot stabili un numr de
atribute-cheie, iar pentru fiecare dintre acestea se pot identifica subatribute. O structur
ierarhic a atributelor poate arta precum urmeaz (idem).

Fig. 5 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negrua
cheie

X1 X11

X2

Atribute X3

X4 X17

X5

X6 X61

X7

X67

De foarte multe ori atributele aflate n discuie sunt n competiie unele cu altele. n cazul
parcrii subterane, de exmplu, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale oraului poate
fi n conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu nevoia de protejare a
unor relicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau mcar minimaliza prin
discuii n cadrul grupului de decizie, n care s se stabileasc de comun acord prioriti i
chiar o ierarhie a criteriilor. Aceste discuii sunt de mare importan pentru obinerea
susinerii ulterioare a deciziei att n faa superiorilor ierarhici (dac este cazul), dar mai ales
n faa publicului. Nu trebuie omis faptul c, spre deosebire de sectorul privat unde o decizie
de acest tip este nscris n seciunea deciziilor de investiii, n sectorul public ea este o decizie
de alocare bugetar (C., Hinea, C., Mora, 2000, pp.179). Acetia sunt bani publici, iar
responsabilitatea pentru buna lor gospodrire se exercit n ultim instan n faa locuitorilor
comunitii respective.

69
Un alt aspect care trebuie luat n considerare la construirea matricii de decizie este faptul c,
deseori, atributele au unitile de msur diferite. Pentru decizia referitoare la alegerea unui
apartament, de exemplu, poluarea fonic se msoar n decibeli, distana fa de locul de
munc n kilometri, iar calitatea colii din cartier printr-un indice compozit. O soluie la
aceast problem poate fi dat de evaluarea fiecrui atribut funcie de o scal calitativ cu
cinci sau apte trepte, de exemplu de la foarte ru la foarte bine, urmnd ca apoi s
acordm echivalente numerice pentru aceast scal, echivalente cu care s lucrm ulterior.

Discuia se continu cu stabilirea importanei criteriilor, sau mai precis a ponderilor pe care
atributele luate n considerare le au unele n raport cu celelalte. Exist metode matematice de
evaluare i calculare a acestor ponderi (Gh,.Gh., Ionescu, E., Cazan, A.,L., Negrua, 1999, pp.
132), care sunt mai uor de aplicat atunci cnd este un singur decident sau atunci cnd analiza
este pregtit de ctre un specialist pentru factorul de decizie politic. Ponderile se pot stabili
sau estima i prin discuii ntre componenii grupului de decizie, discuii care pot fi facilitate
fie de ctre o persoan de conducere din instituie sau de ctre un facilitator extern care
acioneaz n calitate de consultant pentru organizaia respectiv. Desigur, metodele
matematice menionate mai sus pot fi incluse ca argumente n cadrul discuiei de grup, sau,
chiar mai mult, aceasta poate include evaluarea diverselor variante propuse de analitii din
cadrul instituiei.
Totui, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimrii importanei ponderilor
n cadrul unei discuii ntr-un grup de factori de decizie (format, de exemplu, din directori ai
mai multor servicii descentralizate dintr-un jude implicai ntr-un proiect comun sau din
primari ai mai multor comune care urmresc formarea unei microregiuni):

stabilirea unui limbaj comun pentru participani, clarificarea unor termeni specifici i, n
consecin, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
clarificarea prioritilor pentru fiecare dintre prile implicate (ar putea exista diferite
prioriti, operaionale sau politice);
construirea unei atmosfere de ncredere ntre membrii grupului care poate fi util att
pentru implementarea deciziei, ct i pentru viitoare proiecte comune;
evidenierea prioritilor comune i clarificarea felului n care acestea afecteaz pe fiecare
membru;
obinerea suportului comun pentru decizia final i a satisfaciei de ansamblu pentru
aceast decizie.

70
n final, raportul ntre alternative i criterii se poate exprima sub forma unei matrici
decizionale pe ale crei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile.
Se elaboreaz cte o matrice (un tabel) pentru fiecare scenariu posibil.

Pe scurt, etapele elaborrii unui model multiatribut se prezint astfel:

1. stabilirea scenariilor de viitor posibile;


2. identificarea alternativelor disponibile;
3. evidenierea criteriilor de evaluarea a alternativelor;
4. construirea tabelelor de decizie: Criterii (linii), Alternative (coloane) pentru fiecare
scenariu posibil;
5. aplicarea unei etichete calitative pe scala foarte ru pn la foarte bine cu cinci sau
apte trepte, n funcie de complexitatea problemei pentru evaluarea performanei fiecrei
alternative pentru fiecare criteriu luat n considerare;
6. echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici, fie pe scala de la zero (minimum) la
unu (maximum), de la zero(minimum) la zece(maximum) sau de la zero (minimum) la o
sut (maximum) n funcie de preferine sau de problem. Se recomand cu insisten
evitarea valorii de mijloc (adic 0.5, 5, sau 50) pentru obinerea predominanei unei
alternative sau a alteia;
7. stabilirea ponderilor (importanei) fiecrui criteriu;
8. efectuarea calculelor;
9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului obinut.
Avnd n vedere c s-a lucrat n aceast variant cu estimri ale criteriilor, pentru analiza de
sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori estimate pentru
ponderile criteriilor. La apariia unor discrepane ntre rezultatele iniiale i cele de verificare
(i ansele sunt destul de mari ca aceste diferene s apar), se impune o reconsiderare a
etapelor 5-8 sau chiar, la apariia unor date noi despre problem, a ntregului proces.

Acest model i-a demonstrat utilitatea n multe situaii cu care s-au confruntat, n timp,
managerii din instituiile publice din strintate, iar n Romnia cel puin n sectorul privat cu
siguran. Este un instrument relativ uor de aplicat, i care, n aceast form, nu solicit un
nivel ridicat de cunotine matematice (Se impune totui precizarea c teoria care st la baza
acestui model este mult mai puternic formalizat i componenta matematic este mult mai consistent
dect ceea ce s-a prezentat aici. Pentru referine, vezi Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negrua,
Modelarea i optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, 1999). Modelul multiatribut este

71
foarte util ca ghid pentru luarea deciziilor n care se alege ntre mai multe variante distincte de
rezolvare a unei probleme, precum i ca instrument pentru structurarea problemelor. Paii
enumerai mai sus oblig decidentul dar l i ajut n acelai timp s listeze alternativele i s
expliciteze criteriile pe baza crora ia decizia, precum i motivele care stau la baza alegerii
sale. Astfel se clarific mult din raionamentul care sta la baza deciziei respective, iar aceasta
poate fi comunicat i neleas mai uor n etapa de implementare.

n continuare se prezint un exemplu adaptat dup unul oferit de prof. John.W. Rohrbaugh
(Note de curs, Decision Making in Government, Graduate School of Public Affairs,
University at Albany, State University of New York). n acest caz, problema se pune n
termenii alegerii ntre patru candidai pentru postul de Director General n Prefectura judeului
X9.
1. Identificarea scenariilor de viitor posibile: Status quo, Subprefectul demisioneaz fr
candidat imediat pentru nlocuire, Investigaii din partea Comisiei Administrative, i
Implicarea Guvernului n criza din judeul X.
2. Listarea alternativelor (candidailor): Murean, Farkas, Gabor, Moldovan.
3. Enumerarea atributelor (criteriilor de analiz): Experiena de munc n domeniu, Abiliti
interpersonale, Abiliti analitice, Motivaie (contiinciozitate).
4-8. Elaborarea matricilor de decizie pentru fiecare scenariu i efectuarea calculelor

Scenariul I Status Quo

Ponderi Murean Farkas Gabor Moldovan

Experien de munc .20 0 45 80 100


n domeniu
0.00 9.00 16.00 20

Abiliti .30 20 100 90 0


interpersonale
6.00 30.00 27.00 0.00

Abiliti analitice .30 100 0.00 25 75

30.00 0.00 7.50 22.50

Motivaie/contiin- .20 100 40.00 0 85

9
Toate datele i persoanele incluse n acest exemplu sunt fictive, orice asemnare cu realitatea este
ntmpltoare.

72
ciozitate 20.00 8.00 0.00 17.00

Total 1.00 56.00 47.00 50.50 59.50

Scenariul II Subprefectul
demisioneaz fr nlocuitor

Ponderi Murean Farkas Gabor Moldovan

Experien de munc .29 0 45 80 100


n domeniu
0.00 12.86 22.86 28.57

Abiliti .43 20 100 90 0


interpersonale
8.57 42.86 38.57 0.00

Abiliti analitice .00 100 0.00 25 75

0.00 0.00 0.00 0.00

Motivaie/contiin- .29 100 40.00 0 85


ciozitate
28.57 11.43 0.00 24.29

Total 1.00 37.14 67.14 61.43 52.86

Scenariul III Investigaii din partea


Comisiei Administrative

Ponderi Murean Farkas Gabor Moldovan

Experien de munc .00 0 45 80 100


n domeniu
0.00 0.00 0.00 0.00

Abiliti .29 20 100 90 0


interpersonale
5.80 30.00 26.10 0.00

Abiliti analitice .57 100 0.00 25 75

57.00 0.00 14.25 12.82

73
Motivaie/contiin- .14 100 40.00 0 85
ciozitate
14.00 5.60 0.00 11.90

Total 1.00 76.80 35.60 40.35 24.72

Scenariul IV Implicarea Guvernului


n criza din judeul X

Ponderi Murean Farkas Gabor Moldovan

Experien de munc .40 0 45 80 100


n domeniu
0.00 18.00 32.00 40.00

Abiliti .40 20 100 90 0


interpersonale
8.00 40.00 36.00 0.00

Abiliti analitice .10 100 0.00 25 75

10.00 0.00 2.50 7.50

Motivaie/contiin- .10 100 40.00 0 85


ciozitate
10.00 4.00 0.00 8.50

Total 1.00 28.00 62.00 70.50 56.00

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patru scenarii ntruct fiecare solicit un alt tip
de puncte tari din partea fiecrui candidat. Pentru o astfel de situaie, n afar de efectuarea
analizei de sensibilitate, este recomandat estimarea atent a probabilitilor de ndeplinire a
fiecrui scenariu.

Rndurile de mai sus au schiat diverse posibiliti de aplicare a modelului atributelor multiple
n situaii pentru instituii publice. Trebuie ns reamintit nevoia de identificare corect a
tipului de problem pentru care se aplic acest model.

IV.2. Arborele de decizie

74
Atunci cnd sunt prezentate ca i studii de caz, spre exemplificarea unor metode, problemele
sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilitile diferitelor
direcii de aciune sunt, de asemenea, specificate de la bun nceput. Totui, n activitatea de zi
cu zi acest lucru se ntmpl rareori (dac totui se petrece vreodat). La prima nfiare, o
problem se prezint ca o aglomeraie de valori inconsistente care contureaz o diferen ntre
situaia curent i cea dorit. Aceasta este combinat cu o senzaie de confuzie a decidentului
care nelege, treptat, c trebuie s gseasc un curs de aciune care, cel puin n parte, trebuie
s le satisfac cel puin parial. n consecin, un prim pas important este aici decelarea
alternativelor i valorilor, precum i identificarea opiunilor i obiectivelor. Abia ntr-o etap
ulterioar decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele opiuni,
precum i de identificarea modalitilor de reducere a acestora.

Exist mai multe instrumente disponibile pentru structurarea incertitudinilor n cadrul unei
probleme. Arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvene de evenimente
ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de evenimente, de
greeli i de inferene pentru structurarea incertitudinilor sunt doar cteva exemple de
instrumente utile pentru analiza unei decizii (D., Von Winterfeld i, W., Edwards, 1986, pp. 26).

Procesul de construire a unui arbore (ne vom referi n continuare doar la arborii de decizie)
respect paii de baz ai paradigmei rezolvrii de probleme i poate fi mprit n mare n trei
etape dup cum urmeaz:

a) Definirea problemei, schiarea unei structuri analitice generale i formalizarea ei parial.


Aici se rspunde la ntrebri de tipul: Care este mediul problemei i care este natura ei? Cine
este decidentul? Care sunt valorile acestuia? Care sunt opiunile generice posibile? Care sunt
grupurile sociale afectate de decizie? Nu n ultimul rnd, o ntrebare important este i: Care
este scopul analizei? Acum se construiete doar o schem aproximativ a problemei. n urma
acestei etape rmn rezultate de tipul matricelor simple de listare a obiectivelor n raport cu
opiunile sau liste de posibile grupuri int afectate de decizie.

b) n funcie de rezultatele etapei precedente, se aleg acum modele generice de structurare a


problemei (de ex. modelul atributelor multiple, inferena ierarhic sau detectarea semnalelor
pentru diagnoz). ntrebrile tipice pentru aceast etap sunt: Care este problema important
aici, conflictul ntre valori sau incertitudinea? Cum pot fi combinate diferite modele pentru a
rspunde cerinelor problemei? Un aspect important pentru aceast etap este recomandarea
conform creia este util s fie ncercate mai multe modele, fr a se hotr de la bun nceput

75
doar unul singur. Motivul acestei recomandri a fost discutat pe larg ntr-un capitol precedent:
dac se ia prea repede hotrrea asupra modelului care va fi aplicat, fr a se explora i alte
alternative, riscul de a aplica o structur nepotrivit pentru tipul de problem cu care ne
confruntm este mare. O cale bun de verificare a structurilor alese iniial este prin realizarea
unor estimri numerice aproximative i efectuarea unor calcule primare. Adesea, aceast
verificare preliminar duce la restructurare i simplificarea problemei.

c) Etapa a treia const n rafinarea structurilor identificate n etapa precedent. Abia acum, o
dat ce gradul de siguran referitor la corectitudinea structurii alese pentru analiza problemei
este suficient de mare, se poate trece la elicitarea unor date, cifre mai detaliate legate de
problema n cauz (idem).

Totui, se pune ntrebarea: Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin care
are loc descompunerea procesului de decizie n componentele sale naintea lurii deciziei
(Connoly, T., Arkes, H. i Hammond, K., 2000, pp. 4-5). Aceste componente includ probabilitile
de ndeplinire a alternativelor luate n considerare precum i utilitatea ataat fiecrei
alternative. Schiarea unui arbore de decizie naintea lurii deciziei propriu-zise este o
modalitate bun de a uura procesul de decizie. Ea ajut la descompunerea procesului n
elemente care pot fi estimate pe baza probabilitilor i a utilitilor, furniznd astfel o
imagine clar asupra deciziei i a componentelor sale.

Sunt necesare patru tipuri de informaie pentru costruirea unui arbore de decizie
(idem):

1. Care sunt alternativele?


2. Care sunt rezultatele posibile?
3. Care este probabilitatea fiecrui eveniment?
4. Care este valoarea fiecrui eveniment pentru decident?
n plus, mai sunt cteva notaii specifice utilizate la construirea arborilor de decizie (Gh.,Gh.,
Ionescu, E., Cazan, A., L., Negrua, 1999, pp. 102-103):

1. Noduri decizionale (puncte de decizie), reprezentate printr-un ptrat, sunt punctele unde
decidentul trebuie s aleag un anumit curs de aciune dintr-un numr finit de alternative
posibile.
2. Nod ans (punct de ramificaie, punct ans), reprezentat printr-un cerc, arat c un
anumit eveniment, asupra cruia decidentul nu are un control, urmeaz s se ntmple.

76
3. Alternativele (cile de aciune) sunt reprezentate prin ramificaii care ies dintr-un nod
decizional. Costul asociat alternativei respective, dac exist, se scrie pe ramificaia
corespunztoare alternativei respective, iar dac ea se respinge atunci ramificaia
respectiv se bareaz cu o linie vertical.
Un exemplu de problem ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie este prezentat
n cele ce urmeaz (prelucrat dup T., Connoly, H, Arkes, K, Hammond, 2000, pp.4-5). O persoan
primete o ofert de promovare n carier foarte tentant, dar care implic mutarea ntr-o alt
localitate. Oferta este motivant i sub aspect financiar, dar mai ales sub aspectul
posibilitilor de dezvoltare profesional. La ora primirii acestei oferte persoana respectiv are
probleme la locul de munc, sentimentul inutilitii predomin, pe scurt, oferta de promovare
vine la un moment potrivit. Totui, i se precizeaz c exist 40% anse ca nici noul post s nu
fie ceea ce i dorete, iar n caz de eec va fi concediat. Dac nu se mut, atunci exist 20%
anse ca problemele care le are la locul de munc s se nruteasc i n consecin s fie
concediat. Nu este nici o ans ca problemele s se rezolve de la sine. Ce ar trebui s fac
acest persoan? Figura urmtoare arat arborele de decizie

Figura 6

Succes p=0.60 U=1.0

Acceptare

Insucces p=0.40 U=0.0

Acceptare sau nu?

Problema treneaz p=0.80 U=0.6

Respingere

nrutire p=0.20 U=0.0

n figura de mai sus sunt prezente trei tipuri de informaii. Acestea sunt :

Alternativele: acceptarea promovrii sau pstrarea postului


Rezultatele fiecrei alternative: Succes, Insucces, Problema treneaz, nrutire
Probabilitile asociate cu fiecare dintre acestea.

77
Urmeaz estimarea utilitii fiecreia dintre alternative pentru decident. Utilitatea variaz pe o
scal de la 0.0 (cel mai ru) la 1.0 (cel mai bine). Persoana a considerat c varianta mutare-
succes este ce mai bun i a evaluat-o cu maximum pe scala sa, adic 1.0. Variantele eecului,
adic terminate cu concedierea, au fost evaluate cu 0.0 pe scala utilitilor sale. n sfrit,
decidentul nostru a considerat c varianta muncii n situaia de tensiune i disconfort valora
totui 0.6 pentru el.

Acum urmeaz faza de evaluare. Se studiaz rezultatele. Utilitatea fiecrui rezultat trebuie
ponderat funcie de probabilitatea sa de ndeplinire. Aceasta se face matematic prin
nmulirea probabilitii fiecrui rezultat cu valoarea estimat de decident pe scala utilitii
sale. Astfel se calculeaz utilitatea ateptat pentru fiecare alternativ.

n consecin,

pentru alternativa Acceptare avem: UA=(0.6*1.0)+(0.4*0.0)= 0.60

iar pentru alternativa Respingere avem UA=(0.8*0.6)+(0.2*0.0)= 0.48

Comparnd utilitile ateptate pentru cele dou alternative, va fi aleas cea mai mare, a
alternativei de Acceptare.

Totui, poate ca decidentul nu se simte confortabil cu o diferen de doar 0.12 ntre utilitile
celor dou alternative. Pentru a vedea ct de sensibil este modelul la cifrele/ estimrile
folosite, se poate face o analiz de sensibilitate. Astfel, la un moment dat poate considera ca
utilitatea variantei Problema treneaz este mai mare pentru el dect cifra iniial de 0.6 luat
n considerare. Chiar dac modific aceast cifra la 0.7, calculul utilitii ateptate ne arat c
tot utilitatea celeilalte alternative este mai mare ( 0.60 fa de 0.56).

Cert este c n situaiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie s facem tot ceea ce este
posibil pentru a avea estimri ct mai corecte pentru probabilitatea de ndeplinire a
alternativelor i pentru utiliti. Totui, cu toate aceste eforturi, nu trebuie s uitm c
avantajul cel mai mare al arborilor de decizie este c foreaz decidentul s clarifice
elementele pe care le include, cele excluse, precum i intervalul de timp pe care i
proiecteaz rezultatele. Acest din urm element este important, de asemenea, ntruct pot
exista situaii n care concentrarea pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei
decizii, n timp ce rezultatele pozitive se pot detecta printr-o abordare pe termen lung.

78
Discuia de pn acum a prezentat o serie de aspecte legate de definirea problemei,
identificarea alternativelor i, prin ele modelul atributelor multiple i arborii de decizie,
structurarea alternativelor i modaliti de suport a deciziei. ns rezultatele obinute trebuie
comunicate ntr-un mod ct mai eficient, ntruct una dintre constrngerile cele mai puternice
ale factorilor de decizie (ale clientului pentru care s-a realizat analiza) este timpul.

IV.3. Analiza cost- beneficiu.

Analiza cost-beneficiu (ACB) permite analitilor s compare mai multe alternative de


soluionare a unei probleme prin cuantificarea costurilor i beneficiilor monetare totale.
Scopul acestui tip de analiz este de a facilita folosirea eficient a resurselor societii.

ACB este de dou tipuri: ex-ante i ex-post. ACB ex-ante (care este i accepiunea uzual a
ACB) se folosete n perioada n care un proiect sau o politic se afl nc n faza de studiu,
cnd se analizeaz diferite alternative de rezolvare a unei problem n vederea recomandrii
unei aciuni de politic public. ACB ex-post este folosit pentru evaluarea performanei unei
politici publice i se aplic retrospectiv.

Tipuri de costuri i beneficii

Pentru realizarea ACB este esenial s fie luate n considerare toate costurile i beneficiile
unei alternative de soluionare a unei probleme de politic public, chiar dac este un demeres
dificil de realizat. Dar, acest demers trebuie a fi realizat pentru a reduce erorile care ar putea
sa apar ca urmare a unei analize incomplete. Dunn (2008) propune mai multe tipuri de
costuri i beneficii care s fie analizate atunci cnd se ncearc realizarea unei ACB.

a) Costuri i beneficii interne versus externe. Aceast tipologie se refer la costuri i beneficii
interne sau externe grupului int sau unei anumite jurisdicii. De exemplu, o problem cu
care se confrunt oraul Bistria este faptul c romii care locuiesc n casele din zona istoric a
oraului (zona central) nu le ngrijesc, iar acestea se afl ntr-o stare avansat de degradare,
lucru care duneaz atractivitii i potenialului turistic al oraului. Astfel, o zon care n alte
orae este un punct de atracie turistic, n Bistria este evitat. Dac Primria, alturi de alte
instituii i firme private, ar interveni pentru rezolvarea acestei probleme prin mutarea romilor
n alte locuine sociale i ar investi n refacerea cldirilor istorice, ntreaga comunitate ar avea
beneficiat datorit fondurilor care se vor investi pentru renovare, afacerilor care vor fi aduse
n zon i locuinelor care se vor crea. Pe de alt parte, aceast iniiativ implic costuri pentru
comunitate legate de construirea de locuine sociale pentru romii care vor fi mutai.

79
Reabilitarea cldirilor istorice genereaz ns i beneficii externe pentru c de acestea se vor
bucura i turitii care vor vizita oraul.

b) Costuri i beneficii msurabile direct versus costuri i beneficii msurabile indirect.


Costurile i beneficiile msurabile direct sunt cele pentru care se cunoate preul de pia.
Costurile i beneficiile msurabile indirect sunt cele pentru care trebuie s se realizeze
estimri. De exemplu, dac se decide construirea unei poriuni de autostrad prin intermediul
unui parteneriat public-privat, iar partenerul privat va impune utilizatorilor o tax pentru a
circula pe poriunea respectiv de autostrad, putem estima destul de precis care este costul
construirii drumului i venitul pe care firma l va ncasa. Dar, construirea autostrzii poate s
contribuie i la reducerea congestionrii pe alte altere de drum i la salvarea de viei omeneti.
Pentru aceste dou beneficii sunt mult mai greu de estimat ctigurile, n special monetare.

c) Costuri i beneficii primare versus secundare. Un cost sau beneficiu primar este cel legat
de cele mai importante obiective ale unui proiect sau ale unei politici publice. Un cost sau
beneficiu secundar este cel legat de obiective mai puine importante. De exemplu, obiectivul
principal al unui program de dezvoltare economic local este creterea numrului de locuri
de munc din comunitate, iar printre beneficiile primare s-ar numra creterea nivelului de
bunstare a populaiei, creterea veniturilor la bugetul local. Un beneficiu secundar ar fi
reducerea fondurilor alocate pentru programe de asisten social.

Etapele analizei cost-beneficiu

Pentru ilustrarea etapelor ACB, precum i a unei pri din calculele care sunt efectute n
cadrul acestei analize, vom folosi un exemplu preluat din Boardman et al. (2004).

Studiu de caz

n anul 1986 unui analist care lucra pentru administraia provinciei British Columbia,
Canada i s-a cerut s efectueze o ACB pentru un proiect de construire a unei autostrzi ntre
oraul Hope, care se afla n partea central-sudic a provinciei, i oraul Merritt, situat n partea
nordic a provinciei. n urma realizrii analizei concluziile la care a ajuns sunt sintetizate n
tabelul de mai jos. n continuare vor fi analizai paii parcuri pentru realizarea ACB.

Figura 6 : Exemplu de analiz cost-beneficiu. Sursa: Boardman et al. (2004), p. 9:

80
Pasul 1. Specificarea setului de proiecte alternative

n cazul studiat, autoritile locale au cerut analistului s ia n considerare 2 variante pentru


proiectul de autostrad: un proiect n care utilizarea autostrzii se face cu ncasarea de taxe,
iar cellalt fr ncasarea de taxe. Departamentul de Transporturi a provinciei British
Columbia a stabilit c, n cazul n care vor fi percepute taxe, acestea s fie n valoare de 8$
pentru autoturisme i de 40$ pentru maini cu tonaj mare.

Pasul 2. Identificarea subiecilor care vor beneficia de pe urma proiectului, precum i a


celor care vor suporta costuri

n exemplul analizat, autoritile provinciei British Columbia au dorit ca analiza s fie


efectuat din dou perspective: local i global. Analiza din perspectiv local trebuia s ia

81
n considerare beneficiile care vor fi aduse locuitorilor provinciei, precum i costurile care vor
fi suportate de locuitori i de autoritile locale. Perspectiva global se refer la costurile i
beneficiile care revin oricrui individ, indiferent de locul de reziden (fie c sunt turiti,
rezideni ai altor provincii din Cananda, rezideni americani, etc.).

Pasul 3. Identificarea impactului pe care l va avea proiectul i selectarea indicatorilor de


msurare a impactului.

Au fost identificate mai multe categorii de beneficii i costuri (Boardman et al., 2004, p. 12).
Beneficii:

Timpul economisit i reducere costurilor de funcionare a vehiculelor care vor circula pe


noua autostrad (Timpul i costurile operaionale economisite)
Valoarea rezidual rmas dup trecerea unei perioade de 20 de ani (Valoarea de final a
autostrzii)
Accidentele evitate (incliznd i vieile salvate) datorit utilizrii de ctre conductorii
auto a unei rute mai scurte i mai sigure (Beneficii constnd n securitate)
Decongestionarea drumurilor alternative existente (Beneficii aduse drumurilor
alternative)
Venituri acumulate din colectarea taxelor (Venituri din taxe)
Beneficiile aduse de noii utilizatori (Noi utilizatori)
Au fost anticipate urmtoarele costuri legate de realizarea autostrzii:

Costurile de construcie (Construcie)


Costuri adiionale de ntreinere i dezpezire (ntreinere)
Costuri de colectare a taxelor (Colectarea taxelor)
Construcia i ntreinerea cabinelor de colectare a taxelor (Construcia cabinelor de
colectare a taxelor)
Unele persoane au criticat analiza datorit faptului c nu a luat n considerare efectele asupra
sntii generate de emisiile de gaze ale automobilelor, precum i impactul asupra florei i
faunei din zona pe unde trece autostrada. Dup ce sunt identificate benificiile i costurile se
trece la specificare indicatorilor de msurare a categoriilor de impact; acest demers poate fi
realizat concomitent cu specificarea categoriilor de efecte.

82
Pasul 4. Previzionarea cantitativ a efectelor pe toat durata de via a proiectului

Analistul trebuie s prevad pentru fiecare alternativ de autostrad, cu sau fr percepere de


taxe, pentru fiecare an i pentru fiecare categorie de vehicule (camioane, automobile,
aumobile de vacan): numrul de vehicule care parcurg autostrada, numrul de vehicule care
parcurg vechile drumuri i proporia de persoanele care cltoresc n provincia British
Columbia. n urma estimrii efectelor, lund n considerare c autostrada va avea 195 km i
folosind i alte informaii (de exemplu alte date statistice), analistul poate determina: costurile
totale de funcionare a vehiculelor pe care utilizatorii le economisesc, numrul de accidente
evitate i numrul de viei salvate.

De exemplu, n ceea ce privete beneficiile constnd n securitate, analistul a determinat c


autostrada va salva 6,5 viei/an. n continuare vor fi prezentate calculele care au stat la baza
acestei estimri. Analistul a pornit de pornit de la dou aspecte pentru care autostrada poate fi
considerat c va contribui la salvarea de viei: (1) n primul rnd, pentru c este mai scurt
dect celelalte drumuri i (2) n al doilea rnd, pentru c ofer un grad mai ridicat de siguran
pe kilometru parcurs.

(1) Analiza din perspectiva distanei mai mici: datorit distanei mai mici, analistul a
preconizat c pasagerii care vor circula pe autostrad vor evita parcurgerea a 130
milioane km pe an10. Datele statistice pentru Canada, provincia British Columbia, n
anul 1986, arat c, n medie, sunt 0,027 mori la 1 milion kmv. Prin urmare,
micorarea distanei urmeaz s salveze aproximativ 3,5 viei pe an.
130 kmv * 0,027 viei pierdute/kmv 3,5 viei/an

(2) Analiza din perspectiva siguranei mai ridicate: Noua autostrad se preconizeaz c va
oferi un grad mai mare de siguran conductorilor auto pe kilometru parcurs.
Autostrada va avea dou benzi de circulaie pe sens, n loc de una. Pe baza calculelor
efectuate, analistul a estimat c vor fi parcuri 313 milioane kmv pe an. Pe baza
datelor tehnice anterioare despre trafic, analistul a estimat c noua autostrad va
micora rata accidentelor mortale la 1:3 (adic la 3 accidente care au avut loc n trecut,
acum se va produce doar 1). n consecin, noua autostrad urmeaz s salveze 3 viei

10
n continuare vom folosi abrevierea kmv pentru a ne referi la numr total de km parcuri de toate vehiculele
ntr-o anumit perioad, de regul un an.

83
pe an datorit unui grad mai ridicat de siguran, iar prin combinarea celor doi factori,
rezult c vor fi salvate 6,5 viei pe an.
313 km * 0,027 viei pierdute/kmv * 0,33 3 viei/an

Pasul 5. Calcularea valorii monetare a efectelor

Pasul urmtor n realizarea ACB este s se cuantifice fiecare impact, adic s se atribuie o
valoare monetar fiecrui efect produs. De exemplu, pentru cazul analizat, trebuie s se
cuantifice timpul economisit, vieile salvate i accidentele evitate. Pentru aceasta, este nevoie
s aproximm valoarea monetar a unei viei salvate sau a unui accident evitat. n continuare
vor fi prezentate valorile acordate ctorva tipuri de impact pentru proiectul analizat, valori
care, aa cum menionam anterior, trebuie nelese ca fiind specifice pentru anul 1986 i
pentru zona analizat:

timpul liber economisit/vehicul (25% din salariul brut pe numrul mediu de pasageri) =
6,68$/or vehicul;
timpul de lucru economisit/vehicul = 12$/or vehicul;
timpul economisit al conductorilor de camioane/vehicul = 4$/or vehicul;
valoarea unei viei salvate = 500.000$/via.
Estimrile care au fost folosite s-au bazat pe unele studii desfurate pentru anul 1986. Aceste
valori difer de valorile folosite n prezent; spre exemplu, valoarea unei viei salvate este
estimat n prezent la aproape 2 milioane $ n preurile anului 1986. Aceste valori pot fi
contestate ns deoarece n special unele tipuri de impacturile sunt foarte greu de evaluat n
termeni monetari. De exemplu, n aceast categorie intr impactul asupra calitii aerului sau
asupra solului sau asupra unei specii de animale aflate pe cale de dispariie.

Conform Boardman et al. (2004), n ACB, valoarea este msurat n disponibilitatea de plat
a unei persoane. Dac nici o persoan aflat n cunotin de cauz nu este dispus s
plteasc o anumit sum pentru aceste efecte, atunci acestea vor avea valoarea 0 n ACB.
Astfel, dac construcia unui dig va duce la dispariia unei specii de peti i nimeni nu este
dispus s plteasc o sum de bani pentru salvarea acestei specii, atunci exterminarea speciei
va avea valoarea 0 n analiza cost-beneficiu a proiectului de construcie a digului (Boardman
et al., 2004, p. 17).

84
Pasul 6. Actualizarea valorii beneficiilor i a costurilor pentru obinerea valorii actuale

Pentru proiectele care se desfoar pe o perioad de mai muli ani, pasul urmtor const n
nsumarea tuturor beneficiilor i a costurilor obinute n fiecare an. nsumarea trebuie s se
realizeze la valoarea prezent, iar pentru aceasta valorile pe care estimm c le vom obine n
viitor trebuie s le aducem n prezent, obinnd valoarea actual. Un cost sau un beneficiu
care se obine n anul t este transformat n valoare actual prin mprirea lui la (1+s)t, unde s
este rata de actualizare social. n exemplu folosit, valoarea ratei de actualizare social care a
fost folosit (ajustat cu rata inflaiei) a fost de 7,5%. Alegerea celei mai potrivite rate de
actualizare social este ns un subiect controversat.

Pasul 7. Calcularea valorii actuale nete a fiecrei alternative

Valoarea actual net a unei alternative (VAN) se calculeaz ca diferena dintre valoarea
actual a beneficiilor VA(B) i valoarea actual a costurilor VA(C):

VAN = VA(B) VA(C)

Regula principal pentru luarea unei decizii n cazul n care nu exist variante de soluionare
care s se compare ntre ele este ca proiectul s se accepte dac VAN este pozitiv, adic
VA(B) > VA(C). Cnd sunt mai multe variante la un proiect, se selecteaz varianta cu cea mai
mare valoare VAN; acest lucru presupune c cel puin o valoare VAN este pozitiv. Dac nici
o VAN nu este pozitiv, lucru care nseamn c nici o variant nu este superioar situaiei
actuale, situaia actual ar trebui s rmn neschimbat. Experii n realizarea ACB mai
consider c valoarea actual a beneficiului social net a unui proiect este identic cu VAN:

VAN = VA(BSN)

n exemplul pe care l discutm, varianta de construire a autostrzii fr taxe are o VAN mai
mare dect VAN a variantei cu taxe, att dac analizm proiectul din perspectiv global, ct
i din perspectiv local. Din perspectiv local, VAN a variantei fr taxe este mai mic, dei
pozitiv. Folosind criteriul VAN pentru a alege ntre mai multe variante obinem o alocare
eficient a resurselor, dar recomandarea fcut s-ar putea s nu fie cea mai echitabil soluie
sau cea mai acceptat din punct de vedere politic.

Pasul 8. Efectuarea analizei de sensibilitate

85
Analistul realizeaz analiza sensibilitii proiectului att din perspectiv global, ct i local.
Prin aceast analiz ncearc s identifice robusteea estimrilor beneficiului net la diferite
soluii ale situaiei cu privire la care exist incertitudine. Analistul se confrunt adesea cu
incertitudini n ceea ce privete impacturile previzionate i valorile monetare care au fost
atribuite fiecrui tip de efect. Aa cum am exemplificat anterior, analistul poate fi nesigur de
numrul de numrul de viei care pot fi salvate pe an datorit construirii autostrzii, precum i
de valoarea monetar atribuit unei viei salvate. Analistul mai poate fi nesigur de valoarea
ratei de actualizare social.

Pasul 9. Formularea de recomandri pe baza VAN i a analizei de sensibilitate

n general, analistul trebuie s recomande adoptarea variantei cu cea mai mare VAN. n cazul
proiectului analizat, construirea autostrzii fr perceperea unei taxe este cea mai bun. Din
aceast analiz putem identifica c colectarea taxelor duce la reducerea VAN pentru c
mpiedic oamenii s foloseasc autostrada i astfel puini vor avea parte de beneficii.

Limitri ale ACB

Pune accentul exclusiv pe eficien economic, ceea ce poate nsemna c criteriul echitii
nu are importan sau este inaplicabil.
Valoarea monetar este o unitate de msur nepotrivit pentru c valoarea venitului
depinde de la persoan la persoan. De exemplu, 100$ obinui n plus sunt mai importani
pentru o familie srac, dect pentru un milionar.
Cnd nu pot fi atribuite preuri pentru bunuri importante (aer curat sau servicii sanitare),
analitii sunt adesea forai s estimeze nite preuri, adic s fac nite estimri subiective
ale preului pe care oamenii ar fi dispui s l plteasc pentru bunuri i servicii.

86
BIBLIOGRAFIE GENERAL

1. Androniceanu, A., (1999), Managementul Schimbrilor, Bucureti, Ed. Economic.


2. Bardach E., (1977), The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a
Law. Cambridge, Massachusetts, MIT Press.
3. Bardach, E., (2003), Policy Analysis and Public Participation. Journal of Public
Policy Analysis and Management. no. 22, pp. 115-117.
4. Baumgartner, F.R. & Bryan, D.J. (1993), Agendas and Instability in American
Politics. Chicago, University of Chicago Press.
5. Boardman, A.E., Greenberg, D.H., Vining, A.R. i Weimer, D.L., (2004), Analiza
Cost-Beneficiu. Concepte i Practic, Bucureti, Editura Arc.
6. Cobb, R. i Elder, C.D., (1983), Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building. Baltimore, John Hopkins University Press.
7. Colebatch, H.K., (1999), Policy. Buckingham, Open University Press.
8. Connoly, T., Arkes, H. i Hammond, K., (2000), Judgment and Decision Making. An
Interdisciplinary Reader, (2nd. ed.) Cambridge University Press.
9. de Leon, The Stages Approach to the Policy Process, in Sabatier, P.A., (1999),
Theories of the Policy Process, Colorado, Westview Press.
10. Downs, A., (1972), Up and Down with Ecology The Issue-Attention Cycle. The
Public Interest. No. 28, pp. 38-50
11. Dror, Y., (1993), Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service, n
Classics of Public Administration, Shafritz, J. (ed.), Boston: Thomson Wadsworth.
12. Dror, Yehezkel, (1971), Design for Policy Sciences, Elsevier, New York.
13. Dunn, W.N., (, 1986), Policy Analysis: Perspectives, Concepts and Methods, JAI
Press Inc. Connecticut.
14. Dye, T., (1998), Understanding Public Policy (9th edition), New Jersey, Upper Saddle,
River Prentice Hall.
15. Eyestone, R., (1977), Confussion, Diffussion, and Innovation in American Political
Science Review, No. 71, pp. 441-447.
16. Galster, G., (1996), Reality and Research. Social Science and U.S. Urban Policy since
1960. Washington, D.C., The Urban Institute Press.
17. Grboan, R., (2006), Metode Utilizate n Evaluarea Programelor: Analiza Impactului
Social, Cluj-Napoca, Ed. Accent.

87
18. Gerston, L.N., (2002), Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic
Engagement. New York, M.E. Sharpe.
19. Goldberg, L.,R , (1991), Human Mind versus regression equation: Five contrasts, in
D. Ciochetti, W.M. Groove ( ed.) Thinking clearlyu about psychology: Vol. 1.Matters
of public interest pp. 173-184. Minneapolis: University of Minnesota Press.
20. Heller, W.P. i Starrett, D. A., (1976), On the nature of externalities, Academic Press.
21. .Hogarth, R, 1980, Judgment and Choice, New York , John Wiley and Sons.
22. Howlett, M. & Ramesh, M., (1995), Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Decisions. Oxford University Press
23. Howlett, M. i Ramesh, M., (2004), Studiul Politicilor Publice. Cicluri i Subsisteme
ale Politicilor Publice, Chiinu, Editura Epitaf.
24. Kleinmuntz, Benjamin, (1990), Why We Still Use Our Heads Instead of Formulas:
Towards an Integrative Approach, in Psychological Bulletin, n JDM Reader.
25. Ionescu, Gh., Cazan, N. i Negrua, A.L., (1999), Modelarea i optimizarea deciziilor
manageriale, Bucureti: Ed. Dacia.
26. Irwin, L.G., (2003), The Policy Analysts Handbook. Rational Problem Solving in a
Political World, New York, M.E. Sharpe.
27. Junjan, V., (2001), Decizia n Administraia Public, Cluj-Napoca, Ed. Accent.
28. Junjan, V., (2002), Modele Cantitative de Luare a Deciziilor, n Revista Transilvan
de tiine Administrative, vol. 2, nr. 8.
29. Junjan, V., Bere, R., (2002), Elaborarea politicilor locale, n Revista Transilvan de
tiine administrative, no 8/ 2002, Cluj-Napoca.
30. Kingdon, J. W., (1995), Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,
Harper Collins College Publishers.
31. Kingdon, J.W., (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little
Brown.
32. Kissinger, Henry A., (1961), The Necessity for Choice, New York, Harper& Row
Publishers.
33. Kozak, D.C. i Macartney, J.D., (1990), Congress and Public Policy. A Source Book
of Documents and Readings. Illinois, Waveland Press, Inc.
34. Lane, J.E., (1993), The Public Sector. Concepts, Models, and Approaches, Sage
Publications.

88
35. Lasswell Harold, (1951), The Policy Orientation, n D. Lerner i H.D. Laswell (red.)
The Policy Science: Recent Developments in Scope and Methode, Stanford University
Press, Stanford.
36. Lindblom, C., (1959), The Science of Muddling Through. Public Administration
Review. No. 19, pp.79-88.
37. MacRae, D. i Whittington, D., (1997), Expert Advice for Policy Choice. Analysis &
Discourse. Washington, D.C., Georgetown University Press.
38. March, J.G. i Olsen, J.P., (1989), Rediscovering Institutions: The Organizational
Basis of Politics. New York. Free Press.
39. March, J.G., (1994), A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New
York, The Free Press.
40. Meltsner, A.J., (1993), The Seven Deadly Sins of Policy Analysts, n Classics of Public
Administration, Shafritz, J. (ed.), Boston: Thomson Wadsworth.
41. Mitroff, I.,I., (1985), Two fables for those who believe in rationality, in Technological
Forecasting and Social Change, 1985/28,
42. Mungiu-Pippidi, A. i Ioni, S. (coord.), (2002), Politici Publice. Teorie i Practic.
Bucureti, Ed. Polirom.
43. Nagel, S.S. (1975), Policy Studies and the Social Sciences. Massachusetts, D.C. Heath
and Company Lexington.
44. Osborne, D. i Gaebler, T., (1992), Reinventing Government. Reading, MA. Addison-
Wesley.
45. Ostrom, E., (2003), Governing the Commons. The Evolution of Institutions for
Collective Action. New York, Cambridge University Press.
46. Parsons, W., (1995), Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of
Policy Analysis. Massachusetts, Edward Elgar.
47. Patton, C.V. i Sawicki, D.S., (1993), Basic Methods of Policy Analysis and Planning
(2nd Ed). New Jersey, Prentice Hall.
48. Plous, S., (1993), The Psychology of Judgment and Decision Making. New York,
McGraw-Hill, Inc.
49. Pressman, J.F i Wildavsky, A., (1973), Implementation, Berkley, University of
California Press.
50. Profiroiu, M., (2006), Politici Publice. Teorie, Analiz, practic, Bucureti, Ed.
Economic.

89
51. Sabatier, P., (1998), The Advocacy Coalition Framework: Revisions and Relevance
for Europe. Journal of European Public Policy. No. 5, pp. 98-130.
52. Sabatier, P.A (Ed.)., (1999), Theories of the Policy Process. Colorado, Westview
Press.
53. Sabatier, P.A., (1986), Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation
Research: A Critical analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy, vol.
6, no. 1, pp. 21-48.
54. Samuelson, P.A. i Nordhaus, W.D., (2000), Economie politic, Bucureti, Ed. Teora.
55. Savas, E.S., (2000), Privatization and Public-Private Partnerships. New York, Seven
Bridges Press.
56. Simon, H.A., (1977), The New Science of Management Decision, New Jersey.
Englewood Cliffs, Prentice Hall.
57. Stillman, R., (1992), Public Administration: Concepts and Cases, (5th ed.), Boston
MA: Houghton Muffin Company.
58. Stone, D., (1997), Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York,
W. W. Norton & Company.
59. Randy, S., Clemons, Mark, K., McBeth, (2009), PublicPolicy Praxis a case
approach for understanding policy and analysis, second edition Pearson Education.

60. Tversky, Amos, Kahnemann, Daniel, (1974), Judgment under Uncertainty: Heuristics
and Biases, in Science.
61. Theodoulou, S.Z. i Cahn, M.A., (1995), Public Policy. The Essential Readings. New
Jersey, Prentice Hall.
62. Von Winterfeld, D.i Edwards, W., (1986), Decision Analysis and Behavioral
Research, New York, Cambridge University Press.
63. Walter, Williams, (1971), Social Policy Research and Analysis, New York, American
Elsevier Publishing Company.
64. Weimer, D.L. i Vining, A.R., (1989), Policy Analysis. Concepts and Practices. New
Jersey, Prentice Hall.
65. Wildavsky, A., (1979), Speaking Truth to Power:The art and Craft of Policy Analysis,
Little Brown, Boston.
66. Williams, W., (1971), Social Policy Research and Analysis, New York, American
Elsevier Publishing Company.

90
67. Young, E. i Quinn, L., (2002), Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for
Policy Advisers in Central and Eastern Europe [Online] disponibil pe LGI website
www.lgi.osi.hu

Legi, hotrri:

1. H.G. 157/2005, modificat prin H.G. 402 din 19 martie 2006 i H.G. 402 din 4 mai
2007
2. HG 755 din 2005.

Resurse internet:

1. www.albany.edu/faculty/ts460/pad634
2. http://www.upp.mai.gov.ro/

91