DR - Administativ III Nicola Iordan

Capitolul XI
ACTUL ADMINISTRATIV FORMA CONCRET PRINCIPAL DE REALIZARE A

ACTIVITII EXECUTIVE
1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept comparat.

Relevm faptul c, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudena i legislaia au folosit
diverse expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administraiei publice.
Astfel, n literatura din perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu distinge, mai nti,
ntre actele puterii executive n raporturile sale cu Parlamentul, actele fcute de puterea
executiv n raporturile cu cetenii i cele care au intervenit ntre diversele servicii publice ale
statului1. Apoi, autorul citat consider c actele puterii executive n raporturile sale cu cetenii se
mpart n trei categorii, distingnd: actele administrative de autoritate, actele administrative de
gestiune i actele jurisdicionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voin fcut de un organ
administrativ competent, prin care se creeaz o situaie juridic general sau individual, guvernat
de norme de drept public, n care se regsete ideea de dominaiune i comandament.
Actul de gestiune era neles ca fiind manifestarea de voin fcut de un organ competent,
ce tinde s creeze unui organism administrativ, o situaie juridic cu caracter patrimonial,
reglementat de normele dreptului privat.
Actul jurisdicional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o
manifestare de voin exprimat de funcionarii publici determinai de lege, n scopul de a constata,
cu putere de adevr legal, o situaie juridic sau anumite fapte2.
Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv, de gestiune, era larg rspndit n
literatura juridic european a perioadei interbelice. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele
cursuri de drept administrativ, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthlmy, de la sfritul secolului al
XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea3.
Autorii de drept administrativ, att din Frana, ct i din alte ri, au fost preocupai de
elaborarea unei definiii unice i certe a actului administrativ, avnd ns puncte de vedere
diferite. n acest sens, A. de Laubadre analizeaz cele trei sensuri ale actului administrativ: formal,
material i funcional. Teoria actului administrativ de autoritate i, respectiv, de gestiune, vizeaz
sensul formal. Autorul arat ns c se apeleaz la termenul de act administrativ, att n doctrin ct
i n jurispruden, pentru a desemna i actele unilaterale ce eman de la persoanele private n
exercitarea diferitelor servicii publice.4
Literatura juridic postbelic a formulat mai multe terminologii (acte cu caracter
administrativ, acte ale administraiei de stat, acte de administraie etc.) 5, dar, dintre toate s-au
remarcat dou formulri care au avut rezonan n legislaie, n practica judiciar i n literatur de
specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ i de act administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovat de profesorul Tudor Drganu,
mentorul colii de drept constituional i administrativ de la Cluj, n ideea de a evidenia cu claritate
regimul juridic al elaborrii i, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraiei de
stat, emise n realizarea puteri de stat.6 Autorul a urmrit a releva, chiar prin denumire, faptul c
aceste acte se supun unui regim juridic propriu i diferit de cel al altor categorii de acte juridice,
precum i de regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele administraiei de
stat.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediia a IV-a, Editura E. Marvan, Bucureti,
1934, p. 290
2
Ibidem, p. 294
3
H. Berthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, 5 eme d., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17
4
Andre de Laubadre, Trait de droit administratif, 6eme dition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218
5
Romulus Ionescu, op. citat, p. 216
6
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 58
Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul colii de drept administrativ de la Bucureti,
consider c denumirea de acte administrative este cea mai potrivit pentru a evoca actele juridice
ale organelor administraiei de stat7.
Acestor dou mari curente de gndire s-au raliat discipolii colilor de drept administrativ,
n literatura de specialitate fiind enunate o varietate de definiii, cu nuanri de la un autor la altul.
Astfel, actele de drept administrative sunt definite de profesorul Ioan Santai drept actele
juridice unilaterale, emise n cadrul activitii executive de autoriti publice n calitatea lor de
subiecte speciale investite cu atribuii de realizare a puterii de stat.8
n opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezint manifestri
unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti ale administraiei
publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.9
ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina consider c actul administrativ reprezint o
manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public, precum i
controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoritile administrative sau
de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii
corelative10.
Analiznd aceast problematic, profesorul Antonie Iorgovan apreciaz c pot fi utilizate
ambele denumiri, n funcie de contextul de idei i de opiunea legiuitorului sau a doctrinarului.
Dup prerea noastr, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe
ideea activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept
administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil11.
n acest context, autorul definete actul administrativ ca fiind acea form juridic
principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i
expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puteri
publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.12
n ceea ce ne privete, considerm c, n prezent, nu exist suport constituional i legal
dect pentru denumirea de act administrativ.
Aceast denumire este consacrat de art. 52 din Constituia Romniei, republicat, precum i
de alte acte normative, dintre care enumerm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art.
1), Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, etc.
Fa de opiniile exprimate n doctrina de specialitate, considerm c actul administrativ
poate fi definit ca fiind o manifestare unilateral de voin care eman de la o autoritate public, de
regul din sfera puterii executive, cu scopul de a natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii n
regim de putere public i care, la nevoie poate fi pus n executare n mod direct, prin fora de
constrngere a statului.
2. Trsturile actului administrativ
2.1. Situaia n doctrin

Trsturile actelor administrative sunt definite ca fiind acel ansamblu de nsuiri care
determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le
difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept.13
Aa cum s-a relevat n doctrina de specialitate, nu exist o unanimitate de opinii cu privire
la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ (de drept administrativ)14.
7
8
Ioan Santai, op. citat, vol II, p. 18
9
Rodica Narcisa Petrescu, op.citat, p. 287
10
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 84
11
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 23
12
Ibidem, p. 24
13
Ioan Santai, op. citat, vol. II, 2002, p. 18
14
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
Motivaia acestei diversiti rezid n faptul c autorii de drept administrativ atribuie
conotaii diferite noiunii de administraie public, n dubla sa accepiune, respectiv de activitate i
de sistem de organe (autoriti publice).
Cu toate acestea, existnd un fond comun de idei, s-au conturat unele trsturi constante,
dintre care amintim urmtoarele: sunt acte juridice, manifestri unilaterale de voin, se emit n
realizarea puterii publice, pe baza i n vederea executrii legii i a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita n cele ce urmeaz cteva dintre cele mai autorizate opinii
exprimate n materie.
Astfel, profesorul Tudor Drganu15 consider c actul de drept administrativ se
particularizeaz printr-un numr de ase trsturi, i anume:
a) eman de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestrii de voin;
c) obligativitatea emiterii pe baza i n conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;
f) actualitatea.
ntr-o alt opinie, profesorul Romulus Ionescu identific cinci trsturi ale actului
administrativ, dup cum urmeaz:
a) form principal de activitate a administraiei de stat;
b) este manifestare de voin juridic unilateral;
c) este emis n realizarea puterii de stat;
d) eman numai de la un organ al administraiei de stat;
e) are o form specific16.
Tot cu un numr de cinci trsturi opereaz i profesorul Ilie Iovna, pe care le formuleaz
17
altfel :
a) este act juridic;
b) este manifestare de voin unilateral emis n temeiul puterii de stat;
c) este obligatoriu;
d) organizeaz executarea i execut n concret legile i celelalte acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, n opinia prof. Al. Negoi 18, patru trsturi, n concret fiind vorba
despre urmtoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilateral de voin;
c) voina provine, n principal, de la organe ale administraiei publice;
d) voina unilateral este supus unui regim juridic specific.
Reprezentanta colii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu 19 opineaz c exist
apte trsturi ale actului administrativ prin care acesta se difereniaz de celelalte categorii de acte
juridice (lege, contract, hotrre judectoreasc). Aceste trsturi sunt urmtoarele:
a) principalul act juridic al autoritilor administraiei publice;
b) manifestare de voin unilateral;
c) se emit n temeiul i pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor
i a celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
15
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pp. 51 57
16
Romulus Ionescu, op. citat, p. 221 235
17
I. Iovna, op. citat, pp. 211 219
18
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, 1993, pp. 111 114
19
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 288292
Profesorul Valentin I. Priscaru20 consider c actul administrativ de autoritate, se
particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraiei
publice, instituii publice i regii autonome);
b) cuprind o dispoziie, un ordin;
c) pot avea caracter normativ sau individual;
d) sunt emise pentru executarea unei legi existente;
e) produc efecte numai pentru viitor;
f) produc efecte de la data la care au fost publicate sau aduse la cunotina celor interesai;
g) sunt asigurate sub aspectul executrii de puterea public.
Profesorul Antonie Iorgovan21 apreciaz c anumite trsturi reliefate de unii autori (cum ar
fi caracterul obligatoriu i caracterul executoriu) reies din alte trsturi, de exemplu: actele
administrative reprezint manifestri unilaterale de voin; sunt emise n temeiul puterii publice;
sunt emise n realizarea administraiei publice.
n acest context, autorul consider c actul administrativ are urmtoarele trsturi:
a) este forma juridic principal a activitii organelor administraiei publice;
b) este o voin juridic unilateral;
c) este emis numai n realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ
(Legea nr. 554/2004).
Fa de diversitatea opiniilor exprimate n literatura de specialitate, n ceea ce ne privete,
considerm c actul administrativ se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) este un act juridic, manifestare unilateral de voin;
b) este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea autoritilor
administraiei publice;
c) autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei publice;
d) este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice;
e) are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu;
f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituie i
pe Legea contenciosului administrativ22.
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilateral de voin

Aa cum s-a artat n mod constant n literatura de specialitate, aceast trstur are menirea
de a determina includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de alt
parte, de a diferenia actul administrativ de operaiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele
material-juridice svrite de administraia public.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei
publice n scopul de a produce n mod direct efectele juridice, adic de a da natere, a modifica sau
a stinge drepturi i obligaii. Voina manifestat de ctre organul administraiei publice trebuie s fie
expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul
manifestrii ei23. Pentru aceste considerente se apreciaz c, un act administrativ, de vreme ce
cuprinde o manifestare de voin juridic, nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri
sau a unui sentiment.24
Caracteristica principal a manifestrii de voin din actele administrative o constituie
unilateralitatea acesteia. Prin aceast trstur se nelege acea calitatea a actului juridic de a fi
adoptat sau emis fr participarea ori consimmntul subiectelor de drept crora li se adreseaz,
sau cu privire la care d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii. Fiind specific tuturor
actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, mpreun cu legile i hotrrile
judectoreti, unilateralitatea manifestrii de voin din actele administrative se particularizeaz prin
20
Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pp.
198, 199
21
22
A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 288-292
23
Ibidem, p. 223
24
Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 29, 30
faptul c are loc n cadrul activitii executive a statului, de organizare i executare n concret a
legilor i provine de regul, de la o autoritate din sfera puterii executive.
Dup cum este cunoscut, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar din
oficiu, sau la cererea persoanelor interesate.
n situaia emiterii sau adoptrii din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau
individual, unilateralitatea manifestrii de voin ne apare ct se poate de evident. Aceast tez
doctrinar i gsete astzi i un suport legal n art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparena
decizional n administraia public25, conform cruia:
(1) Adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice.
(2) Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele menionate la
art. 8 au valoare de recomandare.
Exist ns situaii n care, modul de adoptare sau emitere, precum i cel de executare al
unor acte administrative pun sub semnul ntrebrii caracterul unilateral al manifestrii de voin i
anume:
a. actul administrativ se adopt/emite cu efectuarea unei prestaii sau a unei pli de ctre
subiectul pasiv al raportului de drept administrativ;
b. actul administrativ se adopt n comun de dou sau mai multe autoriti publice sau cu
participarea mai multor persoane;
c. actul administrativ se adopt cu ndeplinirea unor formaliti procedurale.
a) Astfel, exist unele situaii n care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este
precedat, nsoit sau succedat de efectuarea unor prestaii sau a unor pli, efectuate de
cellalt subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul dect organul emitent.
De pild, livretul militar se elibereaz persoanelor care i-au satisfcut stagiul militar 26;
autorizaiile de construire sau demolare se elibereaz, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea
executrii lucrrilor de construcie27, dup caz, de primar sau preedintele consiliului judeean, la
cererea persoanei interesate i cu plata anticipat a taxei legale.
Se poate pune ntrebarea, n aceste cazuri, dac ne aflm n prezena unei contraprestaii
oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel nct acestea s dobndeasc un caracter
bilateral? Rspunsul dat n literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece att prestaia,
precum i plata taxelor sunt obligaii ce rezult direct din lege i nu ca urmare a unui acord de
voin intervenit ntre cele dou subiecte ale raportului de drept administrativ.
b) n general, autoritile administraiei publice au o componen colegial i sunt investite
cu atribuii de realizare a puterii publice, care se realizeaz prin adoptarea unor acte administrative.
Acestea sunt rezultatul unui proces decizional care cunoate mai multe etape respectiv, dezbaterea,
deliberare i n final aprobarea (cu majoritatea prevzut de lege) persoanelor care compun organul
colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n aceste situaii deoarece voina
fiecrei persoane component a organului colegial nu are relevan juridic dect numai n
mecanismul decizional al autoritii publice n cauz, nu n ceea ce privete caracterul unilateral al
actului.
De asemenea, actul administrativ este unilateral i n situaia n care a fost adoptat n comun
de dou sau mai multe autoriti administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui
contract intervenit ntre autoritile emitente. Se susine acest lucru ntruct contractul presupune nu
numai existena unui acord de voin, ci i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte,
drepturi i obligaii opozabile ntre prile contractante. Cu totul deosebit, n cazul actelor
administrative adoptate n comun, drepturile i obligaiile apar opozabile nu ntre organele n cauz,
ci fa de subiecii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin.
Un astfel de exemplu l constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea
unitar a dispoziiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil, adoptat n comun de
fostul Departament pentru Administraia Public Local i Ministerul de Interne28.
25
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003
26
Art. 42 din Legea nr. 49/1996 privind pregtirea populaiei pentru aprare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 120 din 11 iunie 1996
27
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
28
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
Actul normativ citat stabilete un cadru unitar de lucru n materia actelor de stare civil, ce
trebuie aplicat de ctre toi ofierii de stare civil.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n cazul adoptrii sau emiterii
sale cu respectarea unor formaliti procedurale, de exemplu: cererea solicitantului, avizul sau
acordul cerute de lege, etc.
Astfel, spre pild, autorizaia de construire se elibereaz la cererea persoanei fizice sau
juridice ndreptite29; persoanele fizice de cetenie romn care ndeplinesc condiiile prevzute de
lege pot fi autorizate, la cerere, s procure arme letale30.
n cazul actelor administrative emise la cerere31, solicitanii au deplina libertate de a se folosi
de beneficiul acestor acte. Aa cum rezult din textele legale citate, cererea prealabil are doar
valoarea unei condiii prevzute de lege n vederea eliberrii actului administrativ, nefiind vorba
despre un consimmnt al prilor n ceea ce privete emiterea actului. n consecin, i n astfel de
situaii manifestarea de voin are caracter unilateral i provine exclusiv de la autoritatea
administrativ competent. De aici, rezult implicit faptul c actul administrativ poate fi revocat
numai prin voina organului emitent.
De altfel, n literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoate semnificaia juridic a
renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu
alte cuvinte, s-a pus ntrebarea: Renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de
ncetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?. Rspunsul la aceast ntrebare dat de
profesorul Antonie Iorgovan a fost urmtorul: Renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n
sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului
administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ,
manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structura actului 32. Se apreciaz c,
din momentul n care dorina beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent,
acesta are obligaia s o examineze i s emit actul de revocare.
n opinia profesorului Ioan Santai, renunarea la beneficiul unui act administrativ individual
(de exemplu, o autorizaie) de ctre titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevan n
ceea ce privete existena actului juridic. ncetarea efectelor trebuie s fie exclusiv rezultatul
manifestrii de voin a organului de stat care l-a emis n mod unilateral. Pentru a putea determina
ncetarea efectelor juridice ale actului administrativ, renunarea beneficiarului actului respectiv
trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competent, acestea fiind
modaliti de desfiinare legal ale actului administrativ33.
n acelai sens, relevante sunt dispoziiile, art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 conform
crora: Revocarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune de ctre organul
competent care a acordat acest drept, atunci cnd titularul dreptului se afl n una dintre urmtoarele
situaii: a) renun s mai dein armele nscrise n permisul de arm.
n concluzie, nvederm faptul c formalitile procedurale anterioare, concomitente sau
ulterioare adoptrii/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului
administrativ, ns efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecina manifestrii unilaterale de
voin a organului emitent.
2.1.2. Actul administrativ este cea mai important form juridic prin care se realizeaz
activitatea administraiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaie juridic, prin
intermediul crora autoritile administraiei publice i realizeaz competena conferit de lege.
Necesitatea i oportunitatea acestei trsturi ne apare n mod elocvent din aprecierile
profesorului Antonie Iorgovan, conform cruia: Actul administrativ este, ns, forma cea mai
29
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare
30
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
31
Tudor Drganu, op. citat, pp. 56-62
32
33
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 133
important, aceasta datorit unor aspecte de natur calitativ - fora efectelor pe care le produce - i
unor aspecte de natur cantitativ - ponderea pe care o ocup.34
De altfel, diferenierile fcute n doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau
altora dintre formele concrete n activitatea diferitelor autoriti din sistemul administraiei publice,
nu ni se mai pare a fi astzi de actualitate, n contextul descentralizrii, deconcentrrii i autonomiei
locale.
n legtur cu aceast trstur, autoarea Verginia Vedina consider c: Prin aceast
caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin
care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important.35
n acelai timp i n consonan de idei, rmne opinia profesorului Romulus Ionescu
potrivit creia: acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau
nejuridice, realizate de organele administraiei de sat, dar care nu fac parte din administraia de stat,
i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat,
operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive.36
2.1.3. Autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei publice

Aa cum am artat deja, actul administrativ reprezint cea mai important form concret,
cu semnificaie juridic, prin care se realizeaz administraia public.
De regul, actul administrativ este emis/adoptat de ctre autoritile ce compun sistemul
administraiei publice.
Sintagma de regul semnific faptul c art. 48 al Constituiei Romniei din 1991 37 a extins
sfera autoritilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretat de art. 1 din
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, la autoritile publice i nu doar autoritile
administrative.
n acelai sens art. 52 din Constituia Romniei, republicat, intitulat Dreptul persoanei
vtmate de o autoritate public statueaz:
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public,
printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit
s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea
pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.
Comentnd textul constituional, autoarea Elena Simina Tnsescu susine: Referitor la
actele vizate de alin. (1) i (2) trebuie precizat c textul nu se refer doar la actele administrative
emise de ctre autoritile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de
autoritile publice, fr deosebire de natura lor juridic38.
Aadar, legea fundamental consacr dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau
al conductorilor de instane judectoreti de a emite acte administrative, n msura n care exercit
atribuii ce in de puterea executiv, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autoritilor
administrative, crora, ns, le este specific.
n acelai spirit, autoarea Verginia Vedina apreciaz c: Prin aceast trstur, identificm
actul administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care eman, fiind vorba despre
actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraia public, i despre actul
administrativ emis prin delegaie, adic de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative
de realizare a administraiei publice, prin actul de autoritate dat n scopul realizrii unor servicii
publice.39
34
Ibidem, p. 28
35
Verginia Vedina, op. citat, p. 85
36
37
Devenit art. 52 din Constituia Romniei, republicat
38
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit, comentarii i explicaii,
Editura All Beck, Bucureti, 2004, pp. 106-107
39
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice
n doctrin, se apreciaz c aceast trstur difereniaz actul administrativ de autoritate de
celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice40.
Aa cum am relevat, actul administrativ eman, de regul, de la autoritile administraiei
publice ca subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere public.
Actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale organului
administraiei publice, ci ele concretizeaz numai voina acestor organe ca subiecte n raporturile
juridice ce presupun exerciiul autoritii publice, voina de a da natere, a modifica sau stinge
drepturi i obligaii, n regim de putere public.41
Scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului public. Pentru a-i realiza aceast
menire, administraia public este nzestrat de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care
i confer o poziie de superioritate fa de cei administrai, persoane fizice i juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazeaz pe egalitatea juridic a
prilor, raporturile stabilite ntre autoritile administraiei publice i particulari se caracterizeaz
prin poziia de inegalitate a prilor, administraia ocupnd o poziie supraordonat n raport cu cei
administrai, activitatea acesteia exercitndu-se n regim de putere public.
Puterea public semnific ansamblul prerogativelor cu care este nzestrat o autoritate
public, n scopul de a apra interesul public uneori, chiar n detrimentul intereselor individuale (ex.
exproprierea pentru cauz de utilitate public; asigur ordinea i linitea locuitorilor; stabilete
msuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor manisfetri publice
care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public etc.)42.
Din aceast trstur deriv caracterele obligatoriu i executoriu din oficiu ale actelor
administrative.
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu

A. Caracterul obligatoriu
Aceast trstur este abordat n doctrin fie n mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa
Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecin a faptului c actul administrativ se emite n regim de
putere public (a se vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedina, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizat sub trei aspecte i anume: obligativitatea
fa de organul emitent, fa de subiectele de drept care cad sub incidena actului i fa de organele
ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, fcndu-se distincie ntre
actele normative i cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare (pn n
momentul revocrii, anulrii sau abrogrii)43.
Actele individuale trebuie s respecte, n toate cazurile, dispoziiile actelor cu caracter
normativ adoptate n materie, de respectiva autoritate a administraiei publice. n situaia n care
actul se adreseaz chiar organului emitent, dispoziiile sale trebuie respectate att n aceast calitate,
ct i ca subiect obligat s l execute.
Ori de cte ori ns, organul emitent dorete s adopte un nou act administrativ cu caracter
normativ ntr-o anumit materie, el nu va mai fi obligat s-i respecte propria reglementare
normativ, mai mult chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecin abrogarea, tacit
sau expres, dup caz, a vechiului act normativ44.
Dac actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaia de a-l executa,
avnd n vedere principiul legalitii care guverneaz regimul juridic al actului administrativ.
40
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p.290; Verginia Vedina, op.
citat, p. 88
41
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33
42
Vezi art.68 alin.1 lit. h i l din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i
completrile ulterioare
43
44
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea s se fac n mod expres (art. 61 alin. 3)
b. Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor,
indiferent dac sunt sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii att actele cu caracter normativ, ct i
cele cu caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod obinuit
autoritii emitente atunci cnd aceasta are un rol coordonator ntr-o ramur sau domeniu de
activitate. Spre exemplu, ordinele emise de ministrul finanelor publice prin intermediul crora se
reglementeaz execuia bugetului de stat sunt obligatorii att pentru autoritile administrative
subordonate (direciile generale ale finanelor publice, administraiile financiare etc.), precum i
pentru agenii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au
obligaii fa de bugetul de venituri i cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii i pentru organele administrative ierarhic
superioare organului emitent. ns aceast problem trebuie analizat nuanat, n funcie
de anumite situaii concrete i de caracterul normativ sau individual al actului.
Astfel, n activitatea de ndrumare i control pe care o exercit organul superior asupra
activitii desfurate de autoritatea ierarhic inferioar, primul trebuie s respecte actele
administrative ale subordonatului. Cu alte cuvinte, n activitatea de verificare organul ierarhic
superior va ine cont de reglementrile emise n materie de organul controlat (obligaia de
conformare). Dimpotriv ns, dac constat c un anumit act este ilegal, organul ierarhic superior
n temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea actului n cauz.
Pe de alt parte, ori de cte ori organul ierarhic superior adopt un act cu caracter normativ
nu este obligat s respecte actele normative adoptate n aceeai materie de o autoritate ierarhic
inferioar, mai mult chiar le poate modifica, revoca sau abroga.
n cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarc faptul c, de regul, ele nu
sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Exist ns cazuri n
care emiterea sau adoptarea actului este de competena exclusiv a organului inferior, situaie n
care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau s adopte/emit un nou act individual.
Chiar dac sunt obligatorii, actele administrative au for juridic diferit, determinat de
mai muli factori: poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ; competena
organului emitent; procedura de elaborare a actului; caracterul normativ sau individual al actului;
caracterul novator al actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge dou categorii
de acte juridice45 i anume:
a) acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel
ndreptit se adreseaz unei autoriti statale pentru a obine un titlu executor susceptibil
de realizare prin fora de constrngere a statului;
b) acte pentru a cror executare, atunci cnd cel obligat refuz, se realizeaz direct, prin
fora de constrngere a statului, fr o formalitate deosebit, ele constituind titluri
executorii.
Actele administrative se ncadreaz n cea de-a doua categorie, lipsa caracterului executor
fiind o excepie, doar atunci cnd se prevede prin norm special acest lucru 46. Motivaia care
determin caracterul executoriu al actelor administrative o regsim n urmtoarele argumente:
a) actele administrative se adopt sau se emit n realizarea puterii publice;
b) actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate.
Aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor
administrative nu se identific cu cel obligatoriu47. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar n
caz de nevoie executarea se realizeaz prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al
unor acte juridice semnific faptul c executarea, inclusiv prin intermediul forei coercitive a
statului, se realizeaz n mod direct, din oficiu.
45
46
47
Ibidem, p. 55
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifest chiar din momentul adoptrii lor
legale.
Aa, spre pild, potrivit art. 15 lit. a) din Ordonana de urgen nr.45/2003 privind finanele
publice locale, bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale care au i competena de a stabili
anumite impozite i taxe locale, conform art. 23 din ordonan 48. Prin aceeai hotrre, consiliile
locale stabilesc i termenele pn la care contribuabilii, persoane fizice i juridice, au obligaia de a
achita impozitele i taxele ce le revin. n cazul n care aceast obligaie nu se execut de bun voie,
pe baza hotrrii adoptate de consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale
(serviciile de specialitate) pot aplica executarea silit prevzut de Ordonana Guvernului nr.
92/2003 privind Codul de procedur fiscal49.
Pe de alt parte, menionm c exist i unele acte administrative care nu dobndesc n mod
direct caracter executoriu i, pe cale de consecin, nu pot fi puse direct n aplicare.
Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul
juridic al contraveniilor, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii (act administrativ) se poate face plngere, n termen de 15 zile de la data nmnrii sau
comunicrii acestuia. Plngerea suspend executarea, astfel cum prevd dispoziiile art. 32 alin. (3)
din actul normativ citat50.
Alte excepii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se ntlnesc n situaiile n
care actele administrative dau natere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a
cror existen juridic este hotrt, dup caz, de pri (pe cale amiabil) sau, de instanele
judectoreti (n cazul unor litigii).
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de

Constituie i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
n opinia profesorului Antonie Iorgovan: Aceast trstur a actului administrativ ne ajut
s deosebim actul administrativ, care este emis n special de organele administraiei publice, de
actele de autoritate specifice altor categorii de organe.51
Literatura de specialitate definete regimul juridic al actelor administrative ca fiind un
ansamblu de reguli de fond i form pe care se fundamenteaz naterea, modificarea i desfiinarea
acestor acte.52
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 i art. 52 din
Constituia Romniei, republicat i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum
se arat n mod constant n doctrina de specialitate. Att legea fundamental precum i legea
organic sus-menionat instituie principiul conform cruia actele administrative se supun
controlului de legalitate exercitat de instanele specializate de contencios administrativ.
Totui, aceast trstur nu trebuie privit n mod absolut din urmtoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice se
supun controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ,
constituind excepiile prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ i
actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum i de
conductorii diferitelor instane judectoreti53.
48
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 431 din 19 iunie 2003, cu modificrile i completrile
ulterioare
49
Republicat n temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea i completarea O.G. nr. 92/2003 privind Codul
de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificrile i
completrile ulterioare
50
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat cu modificri i completri
prin Legea nr. 180/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu
modificrile i completrile ulterioare
51
52
53
3. Clasificarea actelor administrative
n doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate n funcie de mai multe
criterii, cel mai frecvent fiind utilizate urmtoarele: ntinderea efectelor juridice, conduita prescris,
situaia juridic generat, autoritatea public de la care eman (autorul acului), procedura de
elaborare, etc.54
3.1. Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc

Dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se
grupeaz n dou categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ i acte administrative
cu caracter individual.
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizeaz prin faptul c ele cuprind
reguli generale, abstracte, impersonale i sunt de aplicabilitate repetat.
n spiritul doctrinei, legiuitorul definete actul normativ ca fiind:actul emis sau adoptat de o
autoritate public, cu aplicabilitate general.55
Avnd n vedere faptul c actele normative conin reglementri de principiu, obligatorii i
impersonale, se aplic tuturor situaiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar eficiena
acestora nu nceteaz printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice
erga omnes, fa de toi subiecii de drept ce cad sub incidena normei n cauz.
Actele normative trebuie redactate ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud
orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie.
Normele de tehnic legislativ conform crora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc.
actele normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative i respectiv, n H.G. nr. 50/2005.
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestri de voin care produc efecte
juridice cu privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-
uri, etc.).
Aceste acte se particularizeaz prin faptul c i epuizeaz coninutul prin executare, nefiind
de aplicabilitate repetat.
La rndul lor, actele administrative individuale se mpart n mai multe categorii, dup cum
urmeaz56:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul de drept
cruia i se adreseaz.
Spre exemplu, n conformitate cu dispoziiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici57: Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs n
condiiile art. 51 alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conductorul autoritilor i
instituiilor publice din administraia public central i local.
Potrivit alineatelor (4) i (5) ale aceluiai articol, prin actul administrativ de numire se
stabilesc att drepturile salariale precum i obligaiile, sarcinile specifice funciei publice pe care
urmeaz s o ocupe persoana beneficiar a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire n funcie se stabilesc fa de
un subiect de drept determinat (ctigtorul concursului) att drepturi, precum i obligaii concrete,
specifice funciei publice.
b) Acte prin care se confer un statut personal sau acte atributive de statut personal
54
Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 37-39, Rodica Narcisa
Petrescu, op. citat, pp. 292-296, Verginia Vedina, op. citat, pp. 90-91
55
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparena n administraia public, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
56
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-296
57
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
n aceast categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv fa
de o activitate anterioar desfurat de beneficiarul actului i cruia i confer un complex de
drepturi i obligaii, n condiiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii
(colare, universitare), deciziile de pensionare, diversele permise, etc.
c) Acte administrative prin care se aplic constrngerea administrativ
Exemplul tipic citat n doctrina de specialitate l reprezint procesul-verbal prin care se
constat svrirea unei fapte contravenionale i de aplicare a sanciunii contravenionale. Materia
este reglementat de Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
care constituie legea-cadru.
n aceeai categorie se includ i actele administrative individuale prin care se instituie
msuri asiguratorii n sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanei Guvernului nr.
92/2003 privind Codul de procedur fiscal. Astfel, potrivit art. 119 alin. (4) din Ordonan,
Msurile asiguratorii se dispun prin decizie emis de organul fiscal competent, care trebuie
motivat i semnat de conductorul organului fiscal respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicionale
Aceste acte juridice sunt acte administrative pentru c sunt emise (pronunate) de un organ
de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul unui organ al administraiei publice i sunt de jurisdicie
pentru c, prin ele, se soluioneaz dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict juridic
ivit ntre un serviciu public i un particular (persoan fizic sau juridic).58
n legtur cu aceast categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca
fiind necesar i oportun elucidarea chestiunii dac actele administrativ-jurisdicionale mai sunt
sau nu de actualitate, n contextul modificrilor aduse prin revizuirea Constituiei. Astfel, art. 21
alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, statueaz Jurisdiciile speciale administrative sunt
facultative i gratuite.
n opinia noastr, legea fundamental nu elimin, ci dimpotriv, consfinete activitatea
administrativ-jurisdicional, n condiiile legii speciale. Comentnd textul n cauz, autoarea Elena
Simina Tnsescu relev c: Se exprim astfel rolul acestor jurisdicii n descongestionarea
justiiei, iar gratuitatea este un mijloc de ncurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.59.
Actele administrativ-jurisdicionale se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici:
sunt emise/adoptate de ctre autoriti ale administraiei publice sau, de structuri
administrative create n cadrul sau pe lng acestea;
obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii, pe baza sesizrii persoanei
interesate;
emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicionale se face dup o procedur bazat
pe principiul contradictorialitii;
emitentul actului este independent n luarea soluiei, care trebuie motivat n toate
cazurile;
se bucur de o stabilitate mai mare dect celelalte acte administrative, constituind o
excepie de la principiul revocabilitii. Aceast particularitate nu echivaleaz ns cu
puterea de lucru judecat de care se bucur hotrrile judectoreti;
mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale pot fi formulate numai cile de atac
prevzute de legea special.
3.2. Clasificarea actelor administrative dup conduita prescris

n raport cu acest criteriu, actele administrative se clasific n trei categorii, respectiv:
onerative, prohibitive i permisive, care pot avea caracter normativ sau individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care oblig subiecii de drept crora li se
adreseaz la o anumit conduit sau prestaie.
Un astfel de exemplu, l regsim n dispoziiile pct. 69.7 din Normele metodologice de
aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform crora:
Orice persoan impozabil, care, ulterior nregistrrii ca pltitor de tax pe valoarea adugat, nu
58
V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1994, p. 134
59
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 34; n acelai sens, a se vedea Rodica
Narcisa Petrescu, op. citat, p. 295
mai realizeaz dect operaiuni fr drept de deducere datorit obiectului de activitate, are obligaia
s solicite scoaterea din evidena de pltitor de tax pe valoarea adugat, n termen de ....60
Aadar, prin actul administrativ menionat se stabilete conduita de urmat pentru
contribuabilii care nu mai desfoar activiti supuse taxei pe valoarea adugat.
b) Actele prohibitive se caracterizeaz prin faptul c interzic anumite aciuni.
n general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicie, cu caracter
contravenional sau se consacr constrngerea administrativ n cele mai diverse forme.
Spre pild, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: Se interzice amplasarea
reclamelor pe: a) cldirile ce adpostesc sedii ale autoritilor publice;.61
c) Acte permisive care se particularizeaz prin faptul c las subiecilor de drept facultatea
(libertatea) de a-i alege conduita de urmat.
Aceast categorie de acte se particularizeaz prin faptul c nici nu oblig i nici nu interzic o
anumit aciune, ci las subiectelor de drept libertatea de a-i alege conduita pe care o vor urma. De
regul, n cazul actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfura
anumite aciuni se exercit de ctre titular pe baza unor verificri prealabile care au n vedere
legalitatea aciunii.
Aa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr.
1050/2004: Cnd pentru lmurirea unor mprejurri de fapt, organul fiscal consider necesar
consultarea unor experi, poate numi unul sau mai muli experi, stabilind obiectivele asupra crora
acetia trebuie s se pronune.
n mod generic, aceste acte se mpart n autorizaii i acte atributive de statut personal62.
Autorizaiile se mpart la rndul lor n dou categorii, respectiv autorizaii impuse de lege i
autorizaii libere.
Pentru prima categorie legiuitorul stabilete obligaia administraiei de a le elibera, dac sunt
ntrunite condiiile cerute de lege n vederea eliberrii lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicat, cu completrile i
modificrile ulterioare Autorizaia de construire se emite n cel mult 30 de zile de la data
nregistrrii cererii, pe baza documentaiei depuse la autoritile prevzute la art. 4 (primari,
respectiv preedinii consiliilor judeene s.n.) ...63.
Este evident c, n aceste cazuri, autoritile administraiei publice au o dubl obligaie,
respectiv de a verifica dac solicitantul a depus documentaia complet i de a elibera autorizaia de
construire. n cazul n care documentaia tehnic este incomplet va notifica acest lucru
solicitantului, cu indicaia de a depune documentele necesare.
Pe de alt parte, n cazul aa-ziselor autorizaii libere legea las administraiei libertatea de
a aprecia dac elibereaz sau nu autorizaia solicitat.
Un exemplu concret, l constituie autorizaia pentru exercitarea activitii de transport
persoane sau bunuri n regim de taxi, materie reglementat prin Legea nr. 38/2003 privind
transportul n regim de taxi i n regim de nchiriere.64
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: Numrul maxim de autorizaii taxi permanente i
sezoniere pentru perioada acordat, se va stabili prin hotrre a consiliului local, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu consultarea asociaiilor.
Din textul legal menionat, rezult c legiuitorul las administraiei publice locale facultatea
de a stabili un anumit numr de autorizaii n funcie de necesitile specifice ale unitii
administrativ-teritoriale.
60
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003 privind Codul de
procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004
61
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementrilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privind organizarea i
funcionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public i privat de interes local, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004
62
63
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor,
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.3/1997, modificat i completat prin Legea nr. 453/2001
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 i prin Legea nr. 401/2003 publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
64
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
3.3. Clasificarea dup situaia juridic generat
Dup criteriul situaiei juridice generate distingem dou categorii de acte administrative
respectiv, acte constitutive i acte declarative (recognitive) de drepturi i obligaii.
Actele constitutive se particularizeaz prin faptul c instituie situaii juridice cu caracter de
noutate, dau natere, modific sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive sunt actele de
autorizare, actele de sancionare, etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea c, prin ele se constat o situaie
preexistent emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele
administrativ jurisdicionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter
confirmativ, etc.
Importana acestei distincii rezid n aceea c actele declarative, stabilind drepturi i
obligaii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptrii lor, adic din momentul
n care faptul juridic constatat s-a produs. Nu acelai lucru se ntmpl n cazul actelor constitutive
care, genernd prin ele nsele noi raporturi juridice, produc, de regul, efecte doar din momentul
emiterii lor, pentru viitor.
3.4. Clasificarea actelor dup autorul lor

n funcie de autorul de la care eman, actele administrative pot fi clasificate avndu-se n
vedere natura organului emitent, competena acestuia, precum i numrul de manifestri de voin
care concur la adoptarea actului.
3.4.1. Dup natura organul de la care eman, actele administrative pot fi emise/adoptate,
dup caz:
3.4.1.1. De autoriti din sfera puterii executive: Preedintele Romniei (decrete); Guvern
(hotrri i ordonane); de la primul-ministru (decizii); minitrii (ordine); consiliile locale i
judeene (hotrri); preedinii consiliilor judeene (dispoziii); primari (dispoziii); prefeci
(ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului i de ctre preedinii judectoriilor,
tribunalelor i curilor de apel, n msura n care exercit atribuii specifice administraiei publice.
Actele administrative emise/adoptate de autoritile centrale ale administraiei publice
produc efecte pe ntreg teritoriul rii, n vreme ce actele administraiei locale genereaz efecte
numai n unitatea administrativ-teritorial n care acestea au fost alese sau numite, dup caz.
3.4.2. Dup competena organelor de la care eman, actele administrative pot fi acte de
administraie general (care eman de la organele cu competen general) i acte de administraie
special (care eman de la organele cu competen special), acestea din urm trebuind s fie
conforme cu cele dinti.
3.4.3. Dup numrul manifestrilor de voin care concur la formarea lor, actele
administrative pot fi acte simple (cnd sunt rezultatul unei singure manifestri de voin, provenind
de la o singur autoritate public i acte complexe (cnd cuprind dou sau mai multe manifestri de
voin, provenind de la mai multe autoriti publice).
Actele simple pot fi revocate numai de ctre autoritatea emitent i de cea ierarhic
superioar, n timp ce actele complexe pot fi revocate doar prin aciunea comun a organelor care
au contribuit la constituirea actelor respective, precum i de autoritatea public superioar ierarhic.
n funcie de subiectele crora le sunt adresate, actele administrative se mpart n acte
interne care produc efecte n interiorul organului i acte externe care produc efecte n afara
organului emitent.
3.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura de elaborare

n funcie de acest criteriu, actele administrative se clasific inndu-se cont de gradul de
complexitate al procedurii administrative, iniiativa n elaborare, modul de aducere la cunotin i
forma exterioar, etc. 65.
3.5.1. Dup gradul lor de complexitate, actele administrative pot fi elaborate dup o
procedur simpl sau dup o procedur complex. Actele elaborate dup o procedur simpl nu
presupun ndeplinirea unor formaliti procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate
65
A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 121-122
dup o procedur complex, care trebuie s ndeplineasc cerinele unor formaliti deosebite,
pentru a putea produce n mod valabil efecte juridice.
3.5.2. Dup modul de iniiere, actele administrative se mpart n acte emise din oficiu
(acestea fiind, de regul, revocabile) i acte emise la cerere (acestea fiind, n general, irevocabile).
3.5.3. Dup modul de aducere la cunotin, deosebim acte comunicate (cele individuale) i
acte publicate (cele normative).
3.5.4. Dup forma lor exterioar, distingem acte administrative emise n form scris i
acte emise fr ndeplinirea acestei condiii (sau acte orale). n cazul nclcrii cerinei formei
scrise cerute de lege intervine nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate i n funcie de alte criterii.
Dup coninutul efectelor pe care le genereaz, actele individuale pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaii (ex: actele de sancionare contravenional);
c) creatoare de drepturi i obligaii (ex: diverse categorii de autorizaii).
n funcie de coninutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenei
construciei contra unei taxe numite redeven);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile
instituiilor administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren n folosin gratuit tinerilor
cu vrsta cuprins ntre 18 i 35 de ani pentru construirea unei locuine proprietate
personal66);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziia de schimbare a numelui pe cale administrativ).
Dup modul lor de executare, actele administrative se clasific dup cum urmeaz:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancionare contravenional);
b) acte cu executare succesiv (autorizaia de construcie).
n literatura francez de specialitate,67 actele administrative sunt clasificate n:
1. acte normative i acte individuale;
2. acte creatoare (de situaii juridice noi), acte modificatoare (de situaii existente) i
acte abrogative;
3. acte creatoare de drepturi i faciliti pentru particulari, acte care impun obligaii,
acte care confer un statut personal (drepturi i obligaii);
4. acte exprese i acte tacite.
4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli de fond i de
form, care contureaz personalitatea actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c evoc
criteriile de valabilitate ale acestora.68
Dei, n prezent nu exist unanimitate de opinie n privina definirii regimului juridic, autorii
de drept administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante. Majoritatea
autorilor consider c atunci cnd se vorbete despre regimul juridic al actelor administrative,
trebuie avute n vedere reguli ce guverneaz formarea, modificarea sau desfiinarea lor.
Din analiza acestor reguli, se constat c actele administrative se supun unui regim juridic
distinct, specific lor, i anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de Constituie i
de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifest cu privire la
legalitatea actelor administrative, fora juridic i fora probant a acestora, intrarea lor n vigoare,
punerea n executare i ncetarea efectelor juridice.69
66
Art. 1 alin. (1) i (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea unei locuine
proprietate personal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003
67
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme dition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
68
69
4.1. Legalitatea actelor administrative
Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative,
al ntregii activiti desfurate de administraia public.
Suportul constituional al acestui principiu l regsim n articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52,
123 i art.126 ale legii fundamentale, republicat.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituia Romniei, republicat: n Romnia, respectarea
Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, text care abrog vechiul art.51.
Din analiza textului menionat putem desprinde dou concluzii, i anume:
a) legea fundamental consacr principiul ierarhiei actelor juridice, sitund n vrful
piramidei Constituia. Principiul supremaiei Constituiei semnific faptul c toate celelalte acte
juridice (legi, ordonane i hotrri ale Guvernului etc.) trebuie s respecte normele constituionale,
altfel spus s se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituiei, a legii n sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toi
subiecii de drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezint preeminena legii
n reglementarea relaiilor sociale, principiu consfinit de art.16 alin.2 din Constituia Romniei,
republicat, conform cruia: Nimeni nu este mai presus de lege.
n ceea ce privete administraia public, menionm c legalitatea se manifest n alegerea,
organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor administraiei publice, principiul legalitii fiind
consacrat n mod expres n art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraia public local.
Pentru actele administrative, legalitatea reprezint elementul fundamental al regimului
juridic care le guverneaz, literatura de specialitate conturnd n timp dou mari teze.
Dup un curent de gndire (coala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerat o
condiie de valabilitate a actelor administrative, distinct de oportunitate.
Dup ali autori (coala de drept public de la Bucureti), legalitatea este considerat a fi
corolarul condiiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerin (o
dimensiune) a legalitii.70
n opinia profesorului Ilie Iovna, reprezentant de seam al colii de la Cluj, prin
oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli
minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor
mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.71
Legalitatea actelor administrative poate fi definit ca fiind conformitatea acestora cu legea
fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte
normative care au o for juridic superioar.72
n acest context de idei, relevante sunt dispoziiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, conform crora:
(1) Actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de
autoritatea public competent s le adopte.
(2) Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt
stabilite prin Constituie i prin celelalte legi.
(3) Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor de Guvern se
emit n limitele i potrivit normelor care le ordon.73
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaia autoritilor administraiei publice de a
meniona n preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamenteaz actul
respectiv74.
n ceea ce privete actele administraiei publice locale, art. 77 alin.(2) al Legii nr. 24/2000,
republicat, stipuleaz: Reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor
judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot
contraveni Constituiei i reglementrilor din actele normative de nivel superior.75
70
71
Ilie Iovna, op. citat, p. 24
72
73
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
74
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicat
75
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
Fiind adoptate sau emise pe baza i n vederea executrii legii, actele administrative se
bucur de prezumia de legalitate, cu alte cuvinte se consider c sunt conforme cu legea sub toate
aspectele, att de fond, ct i de form.
Condiiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase i variate, de
multe ori ele fiind prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care
acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge ntre condiiile generale de legalitate i condiiile
specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.76
Autorul consider ca fcnd parte din sfera condiiilor generale de legalitate urmtoarele
cerine:
a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei;
b) actul administrativ s fie emis n litera i spiritul legilor i ordonanelor;
c) actul administrativ s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice
care sunt superioare organului administrativ emitent;
d) actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei
sale;
e) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege.
n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le
include pe urmtoarele:
a) momentul n care este adoptat actul administrativ;
b) locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ;
c) mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz decizia administrativ, precum i a
duratei pe care o reclam aplicarea ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiiile generale de via i de cultur;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
ntr-o alt opinie, creia ne raliem, prof. Ilie Iovna consider c actele administrative
trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii de valabilitate:
a) actul s fie emis de organul competent n limitele competenei sale;
b) conformitatea actului cu coninutul legii i al actelor cu for juridic superioar;
c) actul s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege;
d) oportunitatea actului, care la rndul su este influenat de mai muli factori
precum: momentul adoptrii actului, locul i condiiile concrete n care se aplic
actul, mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz aplicarea actului i
durata de timp pe care o reclam aplicarea lui, conformitatea actului cu condiiile
generale de via i de cultur i conformiatea actului cu scopul legii.77
Nendeplinirea uneia din condiiile de legalitate atrage aplicarea sanciunilor specifice
dreptului administrativ. Trebuie menionat ns, c pe lng tragerea la rspundere a organului
administraiei publice sau, dup caz, a funcionarilor publici, vor interveni sanciuni cu privire la
actul administrativ, adic se va pune problema nulitii acestuia. Autorii de drept administrativ
apreciaz n unanimitate c nu toate condiiile de legalitate au aceeai valoare i prin urmare, nu
toate determin acelai gen de sanciune. n funcie de importana acestora, nendeplinirea unei
(unor) condiii va atrage, dup caz, sanciunea inexistenei sau nulitii (absolute sau relative)
actului administrativ.
4.2. Fora juridic a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau natere, modific sau sting raporturi
juridice, aadar produc efecte juridice, cu o anumit for juridic.
n literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forei juridice a actelor
administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaiei executrii lor, se face apel la prezumia de
76
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 49, 50
77
I. Iovna, op. citat, pag, 35
legalitate78, o prezumie relativ (juris tantum), dar suficient de puternic, pe care se bazeaz
teoria regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consider c atta timp ct actul
administrativ este n vigoare, se prezum c a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i
de form prevzute de lege, de aceea ideea respectrii lui apare desprins din ideea respectrii
legii.79
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: de autenticitate i de
veridicitate.
Prezumia de autenticitate, conform creia se consider c actul administrativ a fost
emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice pe care nscrisul constatator al actului o
indic prin forma sa exterioar (antet, tampil, semntur). n acest sens, art. 42 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative prevede c
pentru atestarea autenticitii Actul normativ adoptat se semneaz de reprezentantul legal al
emitentului, se dateaz i se numeroteaz.
Prezumia de veridicitate este acea prezumie potrivit creia actul administrativ exprim
adevrul.
Pe cele trei prezumii se fundamenteaz fora juridic a actului administrativ, subiectele
crora li se adreseaz fiind obligate, dup caz, s-l execute sau s-l respecte.
n literatura de specialitate, se face distincie ntre obligaia de executare (n general, o
obligaie pozitiv, de a face), care privete numai subiectele titulare de drepturi i obligaii, ca
efect al emiterii actului, i obligaia de respectare sau opozabilitatea (n principiu, o obligaie
negativ, de a nu face), care privete alte subiecte de drept dect cele obligate la executare.
Referitor la fora juridic a actului administrativ, se susine c este identic cu a altor acte
unilaterale emise de organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar forei juridice a
legii.80
Fora juridic a actelor unilaterale de putere, din categoria crora fac parte i actele
administrative, este ntr-adevr, superioar forei juridice a celorlalte acte juridice (exceptnd legea
i restul actelor juridice specifice organelor puterii legislative), indiferent de la cine eman
(organe de stat, organizaii neguvernamentale).
Aadar, fora juridic a actelor de putere este superioar actelor de drept civil, de drept
comercial, de dreptul muncii etc. Totodat, este firesc s existe o difereniere sub aspectul forei
juridice ntre diverse acte administrative, dat fiind structura organizrii administraiei publice.
n principiu, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul
emitent n sistemul organizrii administraiei publice, precum i de natura organului respectiv 81.
Spre exemplu, de la nivelul Guvernului eman ordonane (care pot fi simple sau de urgen, acestea
din urm putnd fi adoptate de Guvern numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu
poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora 82) i hotrri ale
plenului, precum i decizii ale primului-ministru, ns nu toate au aceeai for juridic. Ordonanele
au fora juridic cea mai mare, urmnd hotrrile Guvernului i apoi deciziile primului-ministru.
Acelai lucru este valabil i n privina actelor administrative ce eman de la alte organe ale
administraiei publice, inclusiv ale administraiei publice locale (spre exemplu, hotrrile adoptate
de consiliul judeean au for juridic superioar dispoziiilor emise de preedintele consiliului
judeean).
4.3. Fora probant a actelor administrative

Prin fora probant a unui act administrativ se nelege puterea acestuia de a se constitui ca o
dovad n legtur cu cele cuprinse n coninutul su.
Spre deosebire de actele civile, care se ncheie valabil prin simplul acord de voin al
prilor (cu excepia vnzrii cumprrii de terenuri cu sau fr construcii) 83, pentru actele
78
Romulus Ionescu, op. citat, pp. 252, 253
79
80
81
82
Art. 115 alin. (4) din Constituia revizuit
83
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaia juridic a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma n domeniul proprietii
i justiiei, precum i unele msuri adiacente, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie
administrative se cere, de regul, forma scris. Aceast condiie formal este necesar, printre altele,
i pentru a se constitui, cnd este cazul, n mijloc de prob.
n faa instanelor judectoreti, actele administrative au fora probant a nscrisurilor
autentice. Aceast for probant este dat i de prezumiile de autenticitate i de veridicitate.
n consecin, efectele actului administrativ nu pot fi nlturate dect ca urmare a revocrii,
anulrii sau abrogrii actului administrativ de ctre autoritile competente.
4.4. Intrarea n vigoare a actelor administrative

Momentul intrrii n vigoare al actelor administrative prezint o importan deosebit din
punct de vedere teoretic i practic, acest moment genernd o serie de consecine juridice, precum
existena sau inexistena obligaiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative, n doctrin este consacrat
principiul conform cruia actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare de la data
aducerii lor la cunotin public (printr-o diversitate de modaliti: publicare n monitorul oficial,
n mijloacele mass-media, afiare, etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicrii84.
Acest principiu doctrinar trebuie revizuit, ca o consecin fireasc a principiului instituit de
art. 78 din Constituia Romniei, republicat, potrivit cruia: Legea se public n Monitorul Oficial
al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n
textul ei.
Fa de dispoziiile cu caracter novator ale Constituiei, legiuitorul ordinar a adoptat
modificrile de rigoare.
Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea
actelor normative85, republicat, intitulat Intrarea n vigoare a actelor normative statueaz: (1)
Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3
zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar
prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie
sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.
(3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr
n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este
prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data
publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat
ulterioar stabilit n text.
Fa de cele de mai sus, se desprind urmtoarele reguli privind intrarea n vigoare a actelor
administrative:
a) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor, cu
condiia de a fi depuse n prealabil la una dintre cele dou camere ale Parlamentului,
competent a fi sesizat potrivit legii fundamentale;;
b) Ordonanele simple, adoptate n baza unei legi speciale de abilitare, intr n vigoare la 3
zile dup publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar
prevzut n textul acestora;
c) Hotrrile Guvernului, actele normative ale autoritilor administrative autonome i cele
ale organelor administraiei publice centrale de specialitate intr n vigoare de la data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau de la o dat ulterioar
prevzut expres n textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului 86: Ordinul
prefectului care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost
2005
84
85
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
86
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificrile i completrile
ulterioare
adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu
de la data comunicrii ctre persoanele interesate
Ne permitem doar s constatm c, dei este o lege intrat n vigoare dup republicarea
Constituiei Romniei cu modificrile i completrile aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziiile novatoare aduse de legea fundamental n
aceast materie.
Pe de alt parte, n legtur cu intrarea n vigoarea a actelor administrative ale administraiei
locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicat, stipuleaz: n vederea intrrii lor n vigoare,
actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public,
n condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian
local de mare tiraj.
n consecin, din coroborarea celor dou texte legale rezult urmtoarele reguli:
a) Hotrrile consiliilor locale i consiliilor judeene, cu caracter normativ, devin obligatorii
i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale de la
comunicare (art. 50 i art. 109).
Menionm c aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se poate face
n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001.
b) Dispoziiilor emise de primari i de preedinii consiliilor judeene li se aplic regulile
privind intrarea n vigoare a hotrrilor adoptate de consiliile locale i judeene, astfel
cum rezult din art. 71 i art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice
locale.
n sfrit, relevm c prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicat se instituie n sarcina
autorilor actelor normative obligaia de a insera n dispoziiile finale data intrrii n vigoare a
fiecrui act. Textul menionat are urmtorul coninut: (1) Dispoziiile finale cuprind msurile
necesare pentru punerea n aplicare a actului normativ, data intrrii n vigoare a acestuia conform
art. 11 (i art. 78, n opinia noastr), implicaiile asupra altor acte normative, ca: abrogri,
modificri, completri, precum i dispoziia de republicare, dac este cazul.
Aadar, putem concluziona c, n principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor,
fiind acte active, i nu acte retroactive. De la principiul neretroactivitii actelor administrative
exist i unele excepii, situaii n care actul retroactiveaz, excepii datorate dup caz, caracterului
lor (exemple: actele administrative declarative, actele administrative jurisdicionale, ori actele
adoptate n baza unei hotrri judectoreti), sau unor dispoziii exprese ale legii.
Cea mai important categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepii o
constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constat existena unor
drepturi i obligaii care au luat natere datorit unor fapte juridice produse anterior emiterii sau
adoptrii actului administrativ (spre exemplu, actele de stare civil certificatul de natere, de deces
ori actele de aprobare sau de confirmare).
4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice, emise n realizarea puterii publice, se
caracterizeaz, sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executrii din oficiu (executio
ex officio).87
n situaia n care obligaia ce rezult din act, ca efect juridic al aplicrii acestuia, nu este
executat de bunvoie, cel ndreptit a pretinde aceast obligaie poate solicita intervenia forei de
constrngere a statului direct n baza actului de putere respectiv (n cazul nostru a actului
administrativ), fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca
orice alt act de putere, este prin el nsui un titlu executoriu, putndu-se trece la executarea silit
direct n baza lui, fr a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executoriu de ctre un organ de stat (de
regul, o instan judectoreasc), cum se cere n cazul actelor juridice civile.
Astfel, conform art. 130 din Codul de procedur fiscal:
87
(1) Executarea silit a creanelor fiscale se efectueaz numai n temeiul unui titlu
executoriu emis de organul fiscal competent sau al unui nscris care, potrivit legii constituie titlu
executoriu.
(2) Titlul de crean devine titlu executoriu la data la care creana fiscal este scadent prin
expirarea termenului de plat prevzut de lege sau stabilit de organul competent ori n alt mod
prevzut de lege88.
n temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce
constituie el nsui titlul de crean, se va putea efectua executarea silit a creanelor fiscale;
executarea va ncepe numai dup ce debitorul a fost ntiinat s plteasc, iar dup ntiinare au
trecut 15 zile de la comunicare (art. 130 alin. 3).
n aceeai ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor: Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut la art. 31, precum i hotrrea
judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo
alt formalitate.
Principiul executrii din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existena
anumitor excepii, n cazurile prevzute expres de lege. n principal, aceste excepii vizeaz actele
administrative care nu genereaz raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de
dreptul muncii, raporturi proteguite prin aciune n faa instanelor judectoreti.89
4.6. Modul de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare care,
de regul, se realizeaz de ctre autoritatea emitent, de ctre autoritatea ierarhic superioar sau de
ctre o instan judectoreasc. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale produc
efecte juridice atta vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a acestora, de exemplu: anularea,
revocarea, suspendarea, abrogarea, prescripia, executarea, etc.
n consecin, renunarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de
natur s conduc la ncetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o
manifestare unilateral de voin, este firesc ca voina beneficiarului actului s nu aib nici o
relevan cu privire la ncetarea efectelor acestuia. Aadar, dac o persoan renun la beneficiul
actului administrativ (autorizaie, carnet de conducere, etc.), pentru ca acesta s nceteze s mai
produc efecte juridice, este necesar s fie revocat de ctre emitent sau de ctre organul ierarhic
superior, aa cum am mai artat n cuprinsul lucrrii.
ncetarea efectelor juridice semnific pierderea caracterului obligatoriu al actelor
administrative, desfiinndu-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adic sunt
desfiinate drepturile i obligaiile administrative generate de actul respectiv.
ncetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin dou
modaliti, i anume:
producerea unui fapt material - juridic cruia legea i confer acest efect;
intervenia unui alt act juridic care conine dispoziii contrare celui dinti i vizeaz
suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
a) ncetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material juridic
Menionm c faptele material - juridice produc doar n mod excepional ncetarea efectelor
juridice ale actelor administrative, numai atunci cnd legea le atribuie aceste efecte.
n cazul actelor cu caracter normativ, ncetarea efectelor juridice prin aceast modalitate este
foarte rar ntlnit, ntruct aceste acte sunt de aplicabilitate repetat i nu-i pierd eficiena prin acte
de executare. Un astfel de exemplu l constituie categoria actelor normative temporare. Acestea se
particularizeaz prin faptul c produc efecte juridice numai pn la data n care nceteaz
evenimentul care le-a determinat apariia ori, dup caz, pn la expirarea termenului de aplicare
prevzut n coninutul lor.
n legtur cu aceast categorie de acte, relevm c legislaia acrediteaz teza doctrinar, art.
53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
88
Ordonana Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003
89
normative, republicat, stipulnd: La actul normativ cu caracter temporar se prevede i perioada de
aplicare sau data ncetrii aplicrii sale.
Dimpotriv, n cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de
aplicabilitate repetat), ncetarea efectelor juridice se produce, n mod obinuit, prin executare sau,
prin producerea anumitor fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripia, mplinirea termenului
de valabilitate). Aa spre exemplu, conform art. 103, art. 105 i art. 106 din O.G. nr. 92/2003
privind Codul de procedur fiscal, stingerea creanelor fiscale poate avea loc prin plat,
compensare sau restituire.
De asemenea, ncetarea existenei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice
contraveniente are drept consecin ncetarea executrii sanciunii contravenionale. n cazul
persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea i dizolvarea pot
conduce la ncetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de ncetare a efectelor produse de
actele administrative i gsesc explicaia n caracterul strict personal al drepturilor i obligaiilor
administrative, ceea ce face imposibil realizarea actelor prin ncetarea existenei subiectului de
drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la ncetarea efectelor produse de actul administrativ
l constituie ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru paaport, carnet de
conducere, carte de identitate, etc.).
Tot astfel, prescripia stinge, atunci cnd este reglementat de acte normative, efectele
produse de actele administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr.
2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, Executarea sanciunii amenzii contravenionale se
prescrie n termen de 2 ani de la data aplicrii.
n final relevm c executarea unui act administrativ este modalitatea care determin, cel
mai frecvent ncetarea efectelor produse de actele administrative.
b) ncetarea efectelor juridice ca urmare a interveniei unui act juridic
Apariia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul ierarhic
superior acestuia sau de la o instan judectoreasc de natur s nlture n tot sau n parte, definitiv
sau temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specific de ncetare.
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe
modaliti, dup cum urmeaz:
a) prin anulare, care poate fi dispus de o instan judectoreasc, de organul ierarhic
superior sau de parchete, n cazurile expres prevzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior n baza raporturilor
de subordonare sau de ctre emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de ctre instana judectoreasc, organul ierarhic
superior sau de emitentul actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de ctre Parlament, organul ierarhic superior sau de
organul emitent; abrogarea poate fi expres sau tacit.90
5. Condiiile de valabilitate i caracterele actelor administrative

n opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile i a produce efecte juridice, actele
administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii generale, comune oricrei decizii
administrative, precum i o serie de condiii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice,
denumite condiiile de valabilitate ale actului administrativ91.
Acest enun doctrinar i gsete suportul legal n Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat i n Hotrrea Guvernului
nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.92
90
Vezi Verginia Vedina, op. citat, pp. 108-109
91
Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 32-34
92
5.1. Condiiile generale
Condiiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile tuturor
deciziilor, n sens larg, i anume: fundamentarea tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea
formei i legalitatea.
Fundamentarea tiinific a deciziei presupune selectarea unor criterii tiinifice ce stau la
baza pregtirii i adoptrii ei. n consecin, proiectele de acte normative trebuiesc motivate pe
studii de fundamentare social-economic, politic i juridic, pe metode moderne de analiz i
luarea deciziei, precum i pe procedee de tehnic legislativ adecvate concretizate, dup caz, n
expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare93.
Unitatea deciziei administrative trebuie privit ntr-un dublu sens, i anume:
a) decizia administrativ trebuie s fie n concordan cu prevederile actelor normative de
nivel superior, de acelai nivel i n corelaie cu reglementrile comunitare i tratatele
internaionale la care Romnia este parte, aa zisa concordan extern a deciziei (actului
administrativ)94;
b) dispoziiile deciziei administrative trebuie s fie concordante, astfel nct s nu se
contrazic unele pe altele (concordana intern a actului).
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea i executarea actului n timp util
i la condiiile date, precum i abrogarea lui atunci cnd, datorit evoluiei relaiilor sociale, actul
juridic a ncetat practic s mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem n vedere faptul c, sub aspect extern, adoptarea
deciziei trebuie s se fac fr formaliti procedurale deosebite, care s ngreuneze n mod inutil
procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie s aib un caracter dispozitiv, s fie
redactat ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea
strict a regulilor gramaticale i de ortografie, aa cum prevd dispoziiile art. 34 i art.35 din
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai n baza unui drept legal de decizie
i numai de ctre persoanele sau organele investite cu putere legal de decizie, n temeiul i pentru
executarea legilor sau, dup caz, a hotrrilor i a ordonanelor de Guvern.95
n acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 Actele normative ale autoritilor
administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes
local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au
atribuii legale.
5.2. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drganu consider c valabilitatea actelor administrative reprezint obligaia
ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare. Autorul enumer
urmtoarele condiii de valabilitate96: actul administrativ s fie emis/adoptat de organul competent
n limitele competenei sale; actul administrativ s fie emis/adoptat n forma i cu respectarea
procedurii prevzute de lege; actul s fie conform cu coninutul legii; actul s fie conform cu scopul
legii.
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de ctre organul competent i n limitele

competenei sale legale
Competena autoritilor administraiei publice nu este definit n mod unitar n doctrina de
specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai definete competena ca fiind ansamblul activitilor cu i fr
semnificaie juridic svrite de un subiect de drept n vederea realizrii atribuiilor sale97.
93
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat
94
Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicat
95
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
96
97
ntr-o alt opinie, competena reprezint ansamblul drepturilor i obligaiilor care revin
unei autoriti a administraiei publice sau unui funcionar public, acordate de lege, i limitele
exercitrii lor.98.
Fiecare autoritate (categorie de autoriti) a administraiei publice are o anumit competen,
determinat de cumulul atribuiilor ce-i revin potrivit legii i de scopul pentru care a fost nfiinat.
Ea trebuie s fie n concordan cu principiile constituionale, concret determinat i exercitat
potrivit dispoziiilor legale prin care a fost stabilit.
n doctrin s-a relevat c reglementarea competenei se realizeaz pe dou ci, i anume:
a) n mod sumar, cnd legea indic doar organul competent i actele pe care acesta le poate
emite sau adopta, dup caz99;
b) n mod detaliat, cnd stabilirea competenei se face prin coroborarea reglementrii
organice cu cele speciale, care au caracter complementar sau derogator100.
Precizm c, exercitarea competenei legale constituie o obligaie a fiecrei autoriti a
administraiei publice i nu o facultate.
n consecin, regulile de competen se impun administraiei ntr-o manier strict, fiind
necesar aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative s fie legale i, n consecin,
s produc n mod valabil efecte juridice, ele trebuie s fie adoptate doar de autoritile competente
i n limite prevzute de lege.
Competena autoritilor administraiei publice se particularizeaz prin anumite trsturi i
101
anume :
a. Competena are caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a administraiei publice este
nzestrat cu o anumit competen, strict determinat de lege.
n consecin, autoritile administrative i titularii funciilor publice trebuie s-i exercite n
mod nemijlocit competena conferit prin lege. Cu toate acestea, n mod excepional i doar atunci
cnd legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuii sau totalitatea acestora pot fi transmise
altor persoane (funcionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (nlocuirii) sau a delegrii de
competen.
Suplinirea const n nlocuirea titularului funciei publice de o alt persoan (demnitar sau
funcionar public) cnd titularul competenei se afl n imposibilitate obiectiv de a-i ndeplini
atribuiile102. Suplinirea se caracterizeaz prin faptul c se transmite totalitatea atribuiilor de la
persoana titular a competenei la cea care o nlocuiete temporar. Suplinirea poate fi de drept, cnd
opereaz n temeiul unor dispoziii legale exprese, n mod direct, sau, se poate realiza prin act
administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituie: Dac primul-ministru se
afl n una dintre situaiile prevzute la art. 106 (pierderea drepturilor electorale, demisia,
incompatibilitate, etc.) cu excepia revocrii, sau este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile,
Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru
a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern.
Delegarea de competen reprezint ncredinarea unor atribuii care, potrivit legii, revin
unui demnitar sau funcionar public, ctre un alt demnitar sau funcionar public subordonat ierarhic,
legea permind acest lucru. n cazul delegrii opereaz transmiterea ctre o singur persoan a unei
pri din atribuii i nu a tuturor atribuiilor precum n ipoteza nlocuirii (suplinirii) 103. Ca exemplu,
putem meniona art. 70 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 potrivit cruia: Primarul deleag
viceprimarului sau, dup caz, viceprimarilor, prin dispoziie emis n cel mult 30 de zile de la
validare, exercitarea atribuiilor ce i revin potrivit art. 68 alin.(1) literele j, m, r, v, x i y.
98
Tudor Drganu, op. citat, p. 108
99
De exemplu, art. 108 din Constituie, n alin. (1) prevede: Guvernul adopt hotrri i ordonane, fr s fac vreo
precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
100
De exemplu, competena autoritilor administraiei publice locale rezult, n principal, din Legea organic a
administraiei publice locale nr. 215/2001, dar i din alte reglementri speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la
actele de stare civil, Legea nr. 114/1996 a locuinei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
101
102
Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinele administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,
1977, p. 123
103
Mircea Anghene, nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ romn, n Revista
Romn de Drept, nr. 10/1997, p. 24
b. Competena are caracter obligatoriu, ceea ce nseamn c atribuiile conferite prin lege
autoritilor administraiei publice trebuiesc realizate ntocmai, exercitarea lor neavnd un
caracter facultativ pentru autoritatea public104.
Dac un organ al administraiei publice emite un act administrativ fr a avea competen n
materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputnd fi acoperit prin confirmare. Organul competent
poate s adopte un act cu un coninut similar, act care va produce efecte juridice din momentul
emiterii sale105.
c. Competena are, de regul, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit n mod
continuu, fr ntreruperi, autoritatea administraiei publice competent putnd s
emit/adopte un act administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile de fapt prevzute de
lege106.
n doctrina de specialitate107, se consider c competena mbrac mai multe forme, dup
cum urmeaz:
1) Competena material care desemneaz sfera i natura raporturilor sociale pe care le poate
reglementa sau n care poate aciona o autoritate a administraiei publice, demnitar sau
funcionar public.
Competena material poate fi general sau special.
2) Competena teritorial care determin limitele geografice ale exercitrii atribuiilor
(competenei materiale) de ctre o autoritate a administraiei publice.
La rndul su, competena teritorial este de dou feluri:
naional, autoritile publice abilitate cu o astfel de competen exercitndu-i
atribuiile pe ntreg teritoriul rii;
local (judeean, municipal, oreneasc sau comunal).
3) Competena personal este determinat de calitatea subiectului de drept administrativ, n
condiiile i cazurile reglementate n mod expres de lege.
4) Competena temporal care desemneaz limitele n timp nuntrul crora se exercit
atribuiile conferite de lege unei autoriti administrative, demnitar sau funcionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiii de valabilitate,
trebuie s avem n vedere toate formele competenei.
n situaia n care actul administrativ a fost emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei
publice competent i n limitele competenei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat
legal i va produce n mod valabil efecte juridice. Dimpotriv, dac actul a fost emis/adoptat cu
nclcarea competenei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.
5.2.2. Adoptarea actelor administrative n forma i cu procedura prevzute de lege

n general, manifestarea de voin din actele juridice nu trebuie exprimat ntr-o anumit
form pentru a produce efecte juridice. Aceast regul este ntlnit n materia dreptului civil,
guvernat de principiul consensualismului. Exist i n aceast materie excepii, spre pild, cea
prevzut de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum i de art. 2 din Legea nr. 247/2005 108, Titlul
X Circulaia juridic a terenurilor, conform crora contractele de vnzare-cumprare care privesc
bunurile imobile (terenuri cu sau fr construcii) trebuie s mbrace forma scris i a actului
autentic, sub sanciunea nulitii absolute.
n dreptul administrativ, dimpotriv, s-a consacrat teza conform creia actele administrative
trebuie s mbrace o form specific att sub aspect exterior, precum i sub aspect interior, n ceea
ce privete mecanismul de adoptare a acestora.
Actele administrative, n majoritatea cazurilor, mbrac forma scris, apreciat ca fiind o
garanie a respectrii legalitii109.
104
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p.210
105
106
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 298
107
Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 69-70
108
Privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum u unele msuri adiacente, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
109
Aceast tez din doctrin i gsete astzi i un suport legal, fiind impus n mod expres de
tot mai multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici 110
prevede: Actul administrativ de numire (n funcie public, s.n.) are form scris i trebuie s
conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de
la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a
activitii.
n motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente, cum
sunt:
a) obligativitatea autoritilor administraiei publice de a aduce la cunotin public sau de
a comunica actele administrative111;
b) necesitatea cunoaterii exacte a coninutului actelor administrative adoptate (emise) de
autoritile administraiei publice locale, pentru a fi transmise instituiei prefectului, n
vederea exercitrii controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea prilor dintr-un raport administrativ s-i cunoasc cu
exactitate drepturile i obligaiile;
d) pentru a se constitui mijloc de prob n caz de litigiu, etc.
Menionm c actele administrative normative trebuie s mbrace n toate cazurile forma
scris, legislaia impunnd obligaia aducerii lor la cunotin public.
Actele administrative individuale pot mbrca dar, foarte rar i forma oral sau nescris, n
condiiile prevzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 care reglementeaz
regimul juridic al contraveniilor, avertismentul, ca sanciune administrativ-contravenional, poate
fi aplicat i n form nescris (art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezint ansamblul formelor necesare
pentru ca actul s produc efecte juridice112. Instituirea formelor procedurale necesare
adoptrii/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efecturii acestora cu toate
precauiunile prevzute de lege, astfel nct s corespund, prin coninut, form i scop, att
intereselor generale, precum i celor individuale. Se urmrete astfel, mpiedicarea administraiei
publice de a adopta unele decizii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a soluiilor, precum
i ntrirea legalitii, ntruct anumite forme procedurale asigur un control eficient din acest punct
de vedere.
Formalitile procedurale administrative au fost clasificate, n literatura de specialitate, dup
mai multe criterii.
Astfel, dup importana lor, ele se clasific n forme eseniale i forme neeseniale 113.
Formele procedurale eseniale asigur legalitatea i oportunitatea actului administrativ,
nerespectarea lor avnd drept consecin nulitatea actelor respective. Formele procedurale
neeseniale stimuleaz operativitatea activitii administraiei, nerespectarea lor neafectnd
valabilitatea actelor administrative.
Dup criteriul complexitii lor, formalitile procedurale au fost clasificate n forme simple
(forma scris i forma oral) i forme complexe.
n raport de momentul adoptrii/emiterii actului administrativ, formalitile procedurale se
mpart n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare.
Precizm c, spre deosebire de materia dreptului civil i a dreptului penal, n dreptul
administrativ nu exist nc un Cod de procedur administrativ care s stabileasc n mod unitar
regulile ce ar trebui urmate de ctre autoritile administraiei publice. Un nceput exist, fiind
redactat de ctre un colectiv coordonat de prof. Ioan Santai Proiectul Codului de procedur
administrativ al Romniei, lucrare ce a vzut lumina tiparului sub egida Centrului Regional de
Formare Continu pentru Administraie Public Local Sibiu.
n acest context, procedura administrativ este reglementat de o multitudine de acte
normative specifice unor domenii de activitate.
110
111
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
112
113
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu coninutul legii
Aa cum se susine n literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu
coninutul legii presupune conformitatea acestuia cu cele trei elemente care formeaz structura
logico-juridic a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziia i sanciunea acesteia sau, n
celelalte acte normative cu for juridic superioar pe care urmeaz s le aplice114.
a. Astfel, aplicnd legea i celelalte acte normative, autoritatea administraiei publice va
trebui s examineze dac sunt ndeplinite condiiile de fapt cerute de ipoteza normei
legale.
n caz afirmativ, autoritatea administrativ are obligaia de a emite actul administrativ iar, n
absena acestor condiii, are obligaia de a nu emite actul administrativ. Dac, autoritatea
administraiei publice alege o alt variant la adoptarea/emiterea actului administrativ rezult c nu
i ndeplinete aceast obligaie i, pe cale de consecin, actul va fi ilegal prin coninutul su pe
temeiul c nu a respectat ipoteza legal.
b. Autoritatea administraiei publice poate s stabileasc corect condiiile de fapt cerute de
ipoteza normei juridice, dar s interpreteze greit dispoziia acesteia ori, s aplice o alt
dispoziie dect cea care trebuia aplicat raportului social respectiv115.
Actul administrativ adoptat/emis n astfel de condiii va fi, de asemenea, ilegal pentru
nerespectarea dispoziiei prevzut de norma legal.
c. n sfrit, un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s-a aplicat o alt sanciune
sau o sanciune eronat, fa de sanciunea stabilit prin norma legal.
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se nelege rezultatul pe care legiuitorul urmrete s-l realizeze prin
reglementarea respectiv. El poate reiei n mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din
coninutul legii. n primul caz, legiuitorul insereaz n mod clar, explicit, de regul, ntr-unul din
primele articole scopul urmrit. Un exemplu, n art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr.
339/2004 se stipuleaz: Prezenta lege reglementeaz principiile fundamentale i regulile generale,
precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i
financiar n Romnia116.
Pentru cea de-a doua ipotez, scopul legii rezult indirect din ntregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul su, trebuie s fie concordant cu scopul legii, pentru a
produce n mod valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, n situaia n care scopul actului administrativ (normativ sau individual)
contravine scopului legii, consecina este nulitatea actului administrativ.
Unii autori consider scopul legii ca fiind un element ce ine de legalitate, iar mijloacele
pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate 117. Ca urmare, conformitatea unui
act administrativ cu scopul urmrit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc
legalitatea actului, ci i al unor elemente care au n vedere oportunitatea sa.
6. Procedura de elaborare a actelor administrative
6.1. Noiunea de procedur administrativ

Actul administrativ este rezultatul unui proces raional, care ncepe cu sesizarea necesitii
adoptrii lui, continu cu colectarea, n acest scop, a informaiilor necesare, prelucrarea acestora,
elaborarea proiectului n mai multe variante i alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului,
deliberarea i, n final, adoptarea actului. Procedura adoptrii actelor administrative cuprinde un
complex de activiti desfurate de funcionarii autoritilor publice care adopt actul mpreun cu
cei ai altor autoriti publice care colaboreaz cu acestea.
114
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 315-316
115
116
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificrile i completrile
ulterioare
117
n opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativ poate fi definit n dou sensuri. Astfel,
ntr-un prim sens, procedura administrativ reprezint ansamblul formalitilor ndeplinite de
organele administraiei publice de a-i realiza competena conferit de lege.
Pe de alt parte, procedura administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care
reglementeaz forma n care se nfptuiete activitatea executiv118. n aceast accepiune, precizm
c procedura administrativ nu este n prezent codificat. Cu alte cuvinte, nu exist un act normativ
care s stabileasc n mod unitar i siste,matizat regulile procedurii administrative, aceasta fiind
reglementat de o multitudine de acte normative.
Fa de aceast stare de drept i de fapt, autorul citat relev pe deplin justificat, c procedura
administrativ se deosebete de procedura judiciar civil sub mai multe aspecte, printre care citm:
n activitatea executiv nu exist un Cod de procedur administrativ care s constituie
un ansamblu unitar i sistematizat de norme juridice, acestea rezultnd dintr-o mulime
de acte normative, spre deosebire de procedura instanelor judectoreti care este
codificat;
procedura administrativ are un caracter mai complex fa de procedura judiciar, fiind
constituit dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite;
procedura administrativ se declaneaz, n general, din oficiu, spre deosebire de
procedura judiciar care se declaneaz numai la sesizarea instanei de judecat de ctre
prile aflate n litigiu, procuror sau de alte organe prevzute de lege;
cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de hotrrile
judectoreti care nu au acest caracter, prin pronunarea lor instanele dezinvestindu-se
de soluionarea litigiului.
Din legislaie i doctrin putem identifica principiile care guverneaz procedura
administrativ, dup cum urmeaz:
principiul legalitii i oportunitii;
principiul obligativitii de a exercita cu bun-credin competena legal;
principiul motivrii actelor i msurilor administrative;
principiul exercitrii ierarhice a recursului administrativ;
principiul transparenei n activitatea administraiei publice;
principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate i msurilor dispuse;
principiul exercitrii controlului activitii executive, al celeritii rezolvrii problemelor
cetenilor;
principiul colaborrii i cooperrii dintre diferitele autoriti;
principiul rspunderii administrative;
principiul subsidiaritii.119
Avnd n vedere importana lor pentru validitatea actului administrativ, n cele ce urmeaz
vom analiza formalitile procedurale anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii/emiterii
actului administrativ.
6.2. Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului administrativ

Pentru a-i realiza competena conferit de lege i a sluji interesul public i privat,
autoritile administraiei publice desfoar o complex activitate de pregtire a adoptrii/emiterii
actelor administrative, realiznd n acest scop o serie de operaiuni de documentare, informare i
prelucrare a datelor i informaiilor, menite a fundamenta respectivele acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazeaz pe ntocmirea unor
formaliti sau acte pregtitoare120 i efectuarea unor operaiuni tehnico-administrative, n
absena crora nu ar fi posibil adoptarea/emiterea n mod valabil a actului administrativ.
Menionm ns, c aceste acte pregtitoare nu produc prin ele nsele efecte juridice.
118
119
Tezele privind Codul de procedur administrativ al Romniei, Centrul Regional de Formare Continu pentru
Administraia Public Local Sibiu, 2001, p. 8.
120
n doctrin se consider c fac parte din categoria formalitilor procedurale prealabile:
sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum i alte forme
procedurale.
a. Sesizarea reprezint acea form procedural prealabil prin intermediul creia o
autoritate a administraiei publice ia cunotin despre o situaie ce impune
adoptarea/emiterea unui act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o alt autoritate public (de exemplu, situaia n care primarul
sesizeaz prefectul pentru a constata dizolvarea de drept a consiliului local121) sau, de la orice alt
persoan fizic sau juridic (dreptul de petiionare fiind garantat de lege 122, autoritile publice
avnd obligaia s rezolve petiiile cetenilor i ale organizaiilor legal constituite).
Pentru declanarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficient orice
sesizare ci, este necesar ca aceasta s fie adresat unor subiecte prevzute de lege care au dreptul de
iniiativ. Acest drept confer titularului su facultatea de a declana procedura de elaborare i apoi
de adoptare a unui act administrativ. Datorit coninutului dreptului de iniiativ nu se poate afirma
c exist acte administrative emise din iniiativa unor organizaii sau a unor persoane fizice, ci
numai acte emise la sesizarea acestora123. n concluzie, relevm c sesizarea poate s provin de la
orice subiect, dar dreptul de iniiativ aparine numai subiectelor determinate de lege.
Sesizarea i iniiativa nu sunt forme procedurale n sine, ci ele conin, de regul, propuneri,
acorduri prealabile sau sunt nsoite de avize124.
b. Propunerea reprezint un act pregtitor prin care un organ administrativ sesizeaz un alt
organ n vederea lurii unor msuri n sensul recomandrii fcute de autorul
propunerii125.
Astfel, consiliul local aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama,
statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului
propriu de specialitate126.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiionat de existena prealabil a unei
propuneri astfel nct autoritatea administrativ competent s emit/adopte actul administrativ
acioneaz la propunerea alteia.
Elocvente n acest sens ni se par dispoziiile art. 35 alin. (4) din O.U.G. nr. 45/2003 privind
finanele publice locale127, conform crora: n 5 zile de la expirarea termenului de depunere a
contestaiilor prevzut la alin. (3) proiectul bugetului local, nsoit de raportul primarului, al
preedintelui consiliului judeean sau al primarului general al municipiului Bucureti, dup caz, i
de contestaiile depuse de locuitori, este supus aprobrii consiliului local, judeean sau Consiliului
General al Municipiului Bucureti, dup caz, de ctre ordonatorii principali de credite.
Din analiza textului legal sus-menionat rezult indiscutabil faptul c autoritile deliberative
ale administraiei publice locale (consiliile locale i consiliile judeene) au competena de a aproba,
prin hotrre, bugetele locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv
a primarilor, primarului general al capitalei i a preedinilor consiliilor judeene).
Propunerile se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici:
a) provin de la o alt autoritate dect cea care are competena de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri
care se elibereaz la solicitarea organului emitent;
c) n unele cazuri prevzute de lege, condiioneaz valabilitatea actului administrativ emis.
c. Proiectul actului administrativ constituie o soluie privind modul de reglementare a
unei situaii concrete, ntr-o form apropiat sau identic cu cea pe care o va mbrca
viitorul act administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie s instituie reguli necesare, suficiente i posibile care s
conduc la o ct mai mare stabilitate i eficien legislativ. Soluiile pe care le conine trebuie s fie
121
Art. 58 din Legea nr. 215/2001
122
Art. 51 din Constituia revizuit, art. 3 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002
123
124
125
126
Art. 38 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local
127
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 431 din 19 iunie 2003
temeinic fundamentate, avndu-se n vedere interesul general, politica legislativ a statului i
corelarea cu legislaia naional i cu cea comunitar.
Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere i adoptare nsoite de o expunere de
motive, o not de fundamentare sau un referat de aprobare128.
Proiectele se fundamenteaz i se ntocmesc de ctre departamentele de specialitate din
cadrul autoritii publice ndreptite s iniieze actul administrativ (normativ sau individual), la
solicitarea acesteia129. n redactarea proiectelor trebuie s se aib n vedere normele de tehnic
legislativ prevzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea
actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregtitor, o formalitate procedural
prealabil adoptrii actului administrativ.
d. Avizul reprezint opinia pe care un organ al administraiei publice o solicit altui organ
administrativ ntr-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa i a decide n
deplin cunotin de cauz130.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o
solicit unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie legal i oportun.
n doctrin, avizele au fost clasificate dup mai multe criterii.
Astfel, dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dac provin chiar de
organul emitent al actului juridic sau de la o structur intern a acestuia), sau externe (cnd eman
de la un alt organ dect cel competent s emit actul).
Un alt criteriu l constituie treapta ierarhic pe care se situeaz organul emitent al avizului.
Acesta poate proveni131 de la organe inferioare, egale sau superioare 132 ierarhic autoritii
competente s emit actul administrativ.
n sfrit, dup modul de conformare al organului solicitant fa de opinia exprimat, avizele
133
pot fi : facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are n vedere o dubl obligaie pentru emitentul actului administrativ, i anume
aceea de a solicita i, respectiv, de a respecta opinia exprimat n aviz.
Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea competent s adopte sau s
emit actul administrativ este liber s le solicite sau nu unei alte autoriti, iar n cazul n care le-a
cerut, nu are obligaia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fr solicitarea sau cu
ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecin juridic asupra valabilitii lui. De regul, aceast
categorie de avize nu este prevzut de lege.
Avizele consultative se particularizeaz prin faptul c organul care emite/adopt actul
administrativ este obligat s le solicite altui organ, dar nu este obligat s se conformeze acestora.
Nesolicitarea avizului consultativ conduce ns la nulitatea actului administrativ, pe temeiul c n
astfel de situaii s-ar nclca o cerin imperativ a legii i nu pentru nerespectarea avizului.
n sprijinul doctrinei, invocm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonana
Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr.
48/2003134:
(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, n cazurile prevzute la art.3 alin.
(1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ i se emite cu votul majoritii membrilor
comisiei, n termen de cel mult 60 de zile de la data solicitrii.
128
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000
129
De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30 aprilie 2004
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai 2004, proiectele de hotrre pot fi propuse de
consilieri, de primar sau de ceteni, redactarea proiectelor fcndu-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului i
al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale.
130
131
Ibidem, p. 127
132
n sens contrar fa de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p.56 i Mircea Preda,
op. citat, p. 185
133
134
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
(2) n cazul n care avizul comisiei nu este emis n termenul prevzut la alin. (1), consiliul
local ori judeean, dup caz, poate adopta hotrrea de atribuire sau schimbare de denumiri i n
lipsa acestuia.
(3) Hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene adoptate fr solicitarea avizului
comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de
contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricrei persoane interesate.
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul c, emitentul actului are
doar obligaia legal de a solicita avizul consultativ i nu ns i obligaia de a-l respecta.
Aceast categorie de avize reprezint regula n dreptul administrativ, fiind prevzute de lege.
Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea competent s adopte sau s
emit actul administrativ este obligat att s le solicite precum i s se conformeze acestor avize.
n consecin, actul administrativ emis/adoptat fr solicitarea sau cu nerespectarea avizului
conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevzute n mod expres de lege, fiind calificate ca
atare.
Spre exemplu, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, inclusiv
rectificarea acestora, se aprob de ctre conducerea instituiei, cu avizul conform al ordonatorului
principal de credite astfel cum prevd dispoziiile art. 15 lit. c) din O.U.G. nr.45/2003 privind
finanele publice locale.
Menionm c indiferent de categorie, avizele nu produc prin ele nsele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezint manifestarea de voin a unei autoriti determinate de lege,
prin care aceasta i d consimmntul la emiterea unui act administrativ, de ctre o alt
autoritate a administraiei publice135.
Facem precizarea c, emiterea acordului nu oblig autoritatea administraiei publice s
elaboreze actul administrativ condiionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege
determin nevalabilitatea actului administrativ.
Pe de alt parte, subliniem faptul c acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ
la care se refer, iar dac se cere anularea acestuia, n litigiu calitatea de prt o are autoritatea
emitent a actului i nu aceea care i-a dat acordul136.
Realiznd o analiz comparativ ntre acordul prealabil i avizul conform, trebuie observat
c dei au unele elemente comune (ambele sunt emise anterior i la solicitarea autoritii
administrative competente s adopte/emit actul administrativ), acestea nu pot fi totui confundate.
Astfel, n timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, n cazul acordului prealabil, efectul
juridic apare ca fiind rezultatul manifestrii de voin a dou sau mai multe autoriti 137. Pentru acest
considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ, precum
i cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea, sunt considerate acte
administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizeaz prin faptul c iau natere ca urmare a
reunirii unui numr de dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la autoriti
administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiai efect juridic, formnd o unitate
juridic.
f. n doctrin sunt citate i alte forme procedurale care pot fi ntlnite n etapa pregtitoare
a actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale,
sau comune celor dou categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a
proiectului, anchetele, cercetrile, rapoartele, referatele, drile de seam, procesele -
verbale, dezbaterea public, ndeplinirea unei proceduri jurisdicionale etc138.
6.3. Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului administrativ

n etapa adoptrii sau emiterii actului administrativ, formalitile procedurale cel mai
frecvent citate n literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesar pentru adoptarea
actului administrativ, motivarea i redactarea.
135
136
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 302
137
Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 103
138
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 85-86
a. Cvorumul reprezint numrul minim de membri necesar a fi prezeni la edin, raportat
la numrul total al membrilor unei autoriti administrative colegiale, pentru ca
deliberrile autoritii respective s se desfoare n mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegial s lucreze n mod valabil poate s fie
prevzut sau nu de lege. Astfel, n cazul Guvernului i al consiliilor locale, legea prevede n mod
expres cvorumul necesar i anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectiv139.
ndeplinirea cvorumului este obligatorie ntruct normele ce l reglementeaz sunt stabilite
n legi organice sau ordinare i, n consecin, autoritatea administrativ trebuie s le respecte i s li
se conformeze. Aceste dispoziii constituie o condiie de valabilitate a reuniunii i funcionrii
legale a oricrei autoriti administrative cu componen colegial i, implicit, determin
valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesar adoptrii unui act administrativ este acea formalitate procedural
care are n vedere numrul minim de voturi ce trebuie exprimate n favoarea actului
administrativ, pentru ca actul respectiv s fie adoptat n mod valabil.
Majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simpl,
absolut sau calificat.
Majoritatea simpl semnific faptul c adoptarea actului administrativ se realizeaz cu votul
favorabil al majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin140.
Majoritatea absolut presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al
majoritii membrilor care formeaz organul colegial141.
Majoritatea calificat reprezint adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a dou
treimi sau trei ptrimi din numrul membrilor ce compun organul colegial142.
Cvorumul nu trebuie s fie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act
administrativ; primul are n vedere numrul necesar de membri prezeni la edin pentru ca o
autoritate administrativ colegial s lucreze n mod valabil, pe cnd, cea de-a doua stabilete
numrul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiioneaz funcionarea legal a unui organ colegial, pe cnd
majoritatea necesar are n vedere procesul votrii actului administrativ.
c. Motivarea este formalitatea procedural prin intermediul creia se expun considerentele
de fapt i de drept, care justific i-n acelai timp determin adoptarea unui act
administrativ.
Fiind o condiie formal, de procedur, motivarea este un element obiectiv i extern actului
administrativ143.
Legislaia i practica administrativ au consacrat obligaia motivrii actelor administrative
normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare144.
Motivarea actelor administrative individuale este prevzut n reglementri speciale. Actele
administrative individuale cu caracter jurisdicional sunt acte motivate 145 n virtutea procedurii
specifice dup care se elaboreaz i a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a
acestora.
Coninutul motivrii trebuie s se refere la mprejurrile determinante n emiterea actului.
n cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele146:
139
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent
majoritatea consilierilor n funcie.
140
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabilete: consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor
prezeni.
141
Art. 46 alin. (2) din Legea nr. 21/2001 prevede c: Hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se
stabilesc impozite i taxe locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie.
142
Art. 46 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 stipuleaz: Hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile
legii, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare
judeean, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea
teritoriului, precum i cele privind asocierea i cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, cu
persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie.
143
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 97-98
144
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicat i art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotrrea Guvernului nr.555/2001, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 334 din 21 iunie 2001
145
146
a) cerinele care justific intervenia normativ;
b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmrite n funcie de obiectul
reglementrii;
d) implicaiile pe care le are asupra reglementrilor n vigoare;
e) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, etc.
n cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt i de drept
ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza crora se stabilesc msurile concrete.
Spre pild, conform art. 38 alin. (1) din Codul de procedur fiscal 147, Actul administrativ
fiscal se emite numai n form scris, iar alin. (2) prevede c: Actul administrativ fiscal cuprinde
urmtoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis i data la
care i produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de
drept ....
Documentele de motivare trebuie s fie redactate ntr-un stil explicativ, clar, folosindu-se
terminologia proiectului de act normativ pe care l reprezint. n doctrin se relev c atunci cnd
un act, pentru care obligaia motivrii rezult din lege, nu este totui motivat de organul
administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al procedurii de
elaborare i va trebui considerat nul. Pe de alt parte, atunci cnd actul este motivat, dar
considerentele sale sunt n contradicie cu dispoziiile legale n vigoare, actul administrativ va fi
emis valabil sub aspect formal, n schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al
coninutului sau scopului su148.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaiunea de ntocmire a unui nscris
(document) care s reflecte ntr-un mod ct mai fidel manifestarea de voin exprimat
de autoritatea administraiei publice care adopt/emite actul respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicat i Hotrrea Guvernului nr.50/2005 republicat, stabilesc
regulile generale de tehnic legislativ ce trebuiesc avute n vedere de ctre autoritile abilitate de
lege s iniieze i s adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se refer la:
a) prile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductiv,
partea dispozitiv i formula de atestare a autenticitii actului149);
b) structura i forma actului, elementul structural de baz fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor administrative;
d) redactarea i stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat: Actele normative trebuie
redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud
orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie, reguli aplicabile i n
cazul actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redacteaz n form scris, n toate cazurile, iar actele
administrative cu caracter individual pot mbrca i forma nescris, dar numai n cazurile expres
prevzute de lege.
6.4. Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ

Aceast categorie cuprinde formalitile procedurale ce se realizeaz dup momentul
constituirii actului juridic, efectuarea lor avnd menirea de a consfini valabilitatea actului
administrativ i a efectelor sale. n doctrin, sunt consacrate urmtoarele formaliti procedurale
ulterioare adoptrii actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea,
comunicarea, publicarea i ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic neleas ca fiind manifestarea de voin a unui organ superior al
administraiei publice determinat de lege, prin care se ncuviineaz un act deja emis de
un organ ierarhic inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar
produce efecte juridice conform legii150.
147
Aprobat prin O.G. nr. 92/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003,
cu modificrile i completrile ulterioare
148
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, p. 135
149
150
n opinia prof. Tudor Drganu i a reprezentanilor colii de drept administrativ de la Cluj
aprobrile mbrac trei forme, respectiv: aprobrile propriu-zise, aprobrile substitutive i aprobrile
improprii151.
Aprobrile propriu-zise presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor
ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena acestora din
urm152. n acest caz, rolul hotrtor l are actul aprobat, aprobarea reprezentnd o cerin de
valabilitate i nu de existen, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptrii sale
legale.
Aprobrile substitutive reprezint aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte
prin care un organ administrativ inferior acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate i de
raporturi sociale de competena celui supraordonat. n cazul acestui tip de aprobri, elementul
esenial l constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentnd un element de existen a actului
administrativ complex153.
Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate
unor organe ale administraiei publice. Astfel de aprobri stau la baza eliberrii de permise,
certificate, nscrisuri etc. Aprobrile improprii sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece
au o existen juridic proprie i nu desvresc un alt act juridic.
n opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul colii de drept administrativ de la
Bucureti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea i ratificarea sunt considerate a fi
condiii procedurale posterioare adoptrii/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobrii dou semnificaii, dup cum urmeaz:
a) act condiie, n concret manifestare de voin a organului superior, prin care acesta se
declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fr aceast manifestare
de voin posterioar lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.154
b) act administrativ propriu-zis, situaie n care organul ierarhic superior aprob o
propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pild, conform art. 11 din Legea ceteniei nr. 21/1991 155 acordarea ceteniei romne
se face de ctre Guvernul Romniei, prin hotrre, la propunerea ministrului justiiei.
b. Confirmarea
Aceast form procedural ulterioar adoptrii/emiterii actului administrativ este abordat
de doctrin n mai multe sensuri: confirmare improprie, confirmare propriu-zis i confirmare
aprobativ156.
Confirmarea improprie reprezint un act prin care un organ al administraiei publice
ncunotineaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior.
Aceast manifestare de voin nu produce nici un efect juridic fa de actul confirmat, iar acesta nu
dobndete caracterul de act complex. Un astfel de exemplu l constituie rspunsul emis de un
consiliu local privind legalitatea hotrrii sale la solicitarea prefectului formulat conform art. 26
din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.
Confirmarea propriu-zis urmrete s acopere un viciu al unui act administrativ emis
anterior de acelai organ sau, s acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. n
aceast accepiune, confirmarea reprezint un act administrativ distinct de actul confirmat,
contribuind la valabilitatea acestuia din urm.
Confirmarea aprobativ reprezint, de fapt, o validare dat de un organ administrativ
ierarhic superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Aceast
form de confirmare nu produce i nu adaug efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul
instituiei de nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor facultilor cu privire la rezultatele
concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
151
Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 97
152
Art. 38 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001
153
n opinia profesorului Ilie Iovna, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act juridic de care organul
superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act n limitele competenei sale legale, op.
citat, p. 243
154
155
156
c. Semnarea i contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate att de Constituie
precum i o serie de acte normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz
de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare 157. Tot
astfel, hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz,
pentru legalitate, de ctre secretarul comunei sau al oraului158.
Ne raliem opiniilor exprimate n doctrina de specialitate cu privire la semnificaia diferit a
semnrii/contrasemnrii actelor administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice
cu componen colegial i respectiv unilateral, dup cum urmeaz:
a) n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea i
contrasemnarea reprezint condiii neeseniale de valabilitate ale actului
administrativ.
Motivaia rezid n faptul c, n astfel de situaii, actul administrativ a fost
aprobat cu majoritatea prevzut de lege (condiie esenial de valabilitate a actului).
b) Dimpotriv ns, n situaia actelor emise de autoriti publice unipersonale,
semnarea i contrasemnarea lor constituie condiii eseniale pentru valabilitatea
actului administrativ, absena lor atrgnd nulitatea actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedural mai rar ntlnit n procedura administrativ.
Noiunea de ratificare este utilizat n dou sensuri i anume: ratificarea propriu-zis i
ratificarea improprie159.
Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act administrativ anterior
adoptat de o alt autoritate public, act care i produce n mod propriu i deplin efectele juridice,
urmrindu-se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt
vizate, aadar, numai raporturile dintre organele n cauz, fr s fie afectate i efectele actului
juridic fa de teri.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voin a unui organ superior prin care
acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depirea competenei
legale a acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului superior.
Constituia Romniei, n art. 91 alin (1), face referire expres la dreptul Parlamentului de a
ratifica tratatele internaionale. Oricum, nu poate fi confundat ratificarea Parlamentului cu
aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunotin a actelor administrative este operaiunea prin care emitentul
actului ncunotineaz subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la
existena i coninutul actului.
Aceast operaiune se poate realiza pe dou ci: prin comunicare i prin publicare.
Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ competent aduce la
cunotina persoanei interesate un act administrativ, predndu-l direct acesteia sau unui membru din
familie, prin afiare la domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice n cauz, etc.
Comunicarea este utilizat, de regul, n cazul actelor administrative individuale, care oblig la o
anumit prestaie, al actelor administrativ-jurisdicionale i al celor cu caracter sancionator-
contravenional.
Comunicarea opereaz cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar i n cazul
unor persoane ndreptite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii160.
Uneori, comunicarea se ntlnete i n cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe
ale acestora care se comunic direct celor interesai sau, al hotrrilor de guvern cu caracter
militar161.
Publicarea este operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina
cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare162.
157
Art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat
158
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale
159
Tudor Drganu, op. citat, p. 107; Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 104-105
160
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului verbal, n copie, se va
face de organul care a aplicat sanciunea ctre contravenient, partea vtmat i proprietarului bunurilor confiscate
161
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituia Romniei, republicat
162
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
Publicarea este o form procedural posterioar obligatorie pentru actele administrative
normative, prevzut de Constituia Romniei i de alte acte normative. Astfel, hotrrile i
ordonanele adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sub
sanciunea inexistenei163. Sunt exceptate de la obligaia publicrii n Monitorul Oficial, dac legea
nu dispune altfel, ordinele, instruciunile i alte acte cu caracter normativ care au ca obiect
reglementri din sectorul de aprare, ordine public i siguran naional164.
Publicarea actelor individuale are loc n situaia n care este imposibil s se comunice aceste
acte ctre toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidailor reuii la un concurs, listele
electorale.
Cerina publicrii actelor normative este impus printre altele i de principiul de drept
potrivit cruia nici o persoan nu poate invoca n aprarea sa necunoaterea legii. Prin publicare se
ofer subiecilor de drept posibilitatea de a cunoate existena i coninutul normelor juridice.
6.5. Procedura aprobrii tacite

Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativ romneasc i n scopul
de a asigura celeritatea n activitatea administraiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura
aprobrii tacite165.
Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobrii tacite constituie
modalitatea alternativ de emitere sau rennoire a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei
publice i urmrete urmtoarele obiective:
a) nlturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autoritilor administraiei publice n vederea respectrii termenelor
stabilite de lege pentru emiterea autorizaiilor;
c) impulsionarea dezvoltrii economice prin oferirea unor condiii ct mai favorabile
ntreprinztorilor, implicnd costuri de autorizarea ct mai reduse;
d) combaterea corupiei prin diminuarea arbitrariului n decizia administraiei;
e) promovarea calitii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative.
Sfera de aplicabilitatea a dispoziiilor ordonanei este foarte larg, aproape exhaustiv.
Astfel, pe de o parte, se au n vedere procedurile de emitere i de rennoire a autorizaiilor,
precum i procedurile de reautorizare ca urmare a expirrii termenului de suspendare a autorizaiilor
sau, dup caz, a ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control competente.
Pe de alt parte, procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de
autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor
care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i al
autorizaiilor din domeniul siguranei naionale166.
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonana de urgen nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin
hotrre, la propunerea motivat a unei autoriti administrative i alte excepii de la aplicarea
procedurii aprobrii tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice i juridice interesate, actul normativ citat
instituie n sarcina autoritilor administraiei publice competente s emit diverse tipuri de
autorizaii, obligaia de a afia la sediu sau pe pagina proprie de Internet, urmtoarele documente:
a) formularul cererii care trebuie completat de ctre solicitant, precum i modul de
completare a acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaii i modul n
care acestea trebuie prezentate autoritii administraiei publice;
c) toate informaiile privind modul de ntocmire a documentelor i, dac este cazul,
indicarea autoritilor administraiei publice care au competena de a emite acte
163
Art. 108 alin. (4) din Constituia republicat
164
Art. 35 alin. (3) din Hotrrea Guvernului nr. 50/2005
165
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 291 din 25
aprilie 2003, aprobat prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
827 din 22 martie 2003
166
A se vedea art. 1 alin. (2) i art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat, cu modificri i completri, prin Legea
nr.486/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003
administrative ce fac parte din documentaia ce trebuie depus 167, precum: adresa,
numrul de telefon, fax, programul cu publicul.
Articolul 3 al Ordonanei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia
utilizat, avnd urmtoarea redactare:
(1) n sensul prezentei ordonane de urgen, termenii i expresiile de mai jos au urmtorul
neles:
a) autorizaie - actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente
prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau
exercitarea unei profesii; noiunea de autorizaie include i avizele, licenele, permisele, aprobrile
sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile sau ulterioare autorizrii;
b) procedura aprobrii tacite - procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac
autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru
emiterea respectivei autorizaii.
(2) Rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente n termenul prevzut
de lege pentru emiterea autorizaiei nu echivaleaz cu aprobarea tacit.
Fa de textul legal sus-menionat, considerm necesare i oportune cteva observaii.
n primul rnd, apreciem c definirea noiunii de autorizaie nu este riguros tiinific, fiind
de natur s produc incertitudine i confuzie cu privire la noiunile de act administrativ i cea de
formalitate procedural (operaiune administrativ) anterioar sau ulterioar adoptrii actului
administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite n doctrin. Mai fericit ni se prea
formularea care utiliza un alt verb, spre pild: a asimila sau a extinde, etc. n locul verbului a
include168.
n al doilea rnd, apreciem c, dei se dorete a fi edificatoare i atotcuprinztoare definiia
autorizaiei nu se refer n mod explicit la executarea i desfiinarea construciilor, materie
reglementat prin Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri
pentru realizarea locuinelor, republicat169.
n al treilea rnd, reiterm faptul c procedura aprobrii tacite opereaz numai n cazul n
care, autoritatea administraiei publice competent s emit o anumit autorizaie nu rspunde n
termenul legal solicitantului, fiind sancionat astfel neglijena, lipsa de operativitate sau reaua-
credin manifestat prin tcerea administraiei. Rspunsul negativ al autoritii administrative nu
echivaleaz cu aprobarea tacit, dac ndeplinete n mod cumulativ dou condiii, respectiv:
s fie remis solicitantului n termenul prevzut de lege;
s fie motivat.
Coninutul procedurii privind aprobarea tacit rezult din dispoziiile art. 6 i art. 7 alin. (1)
ale Ordonanei de urgen nr. 27/2003, din analiza crora se desprind urmtoarele reguli:
a) autorizaiile se elibereaz de ctre autoritatea administraiei publice competente, la
cererea persoanei interesate;
b) cererea trebuie nsoit de documentaia complet, prevzut de legea special. Cu titlu
exemplificativ, relevm c:
pentru eliberarea autorizaiei de construire documentaia necesar este prevzut de
art. 7 din Legea nr. 50/ 1991, republicat cu modificrile i completrile ulterioare;
pentru autorizarea persoanelor fizice i a asociailor familiale care desfoar
activiti economice n mod independent, la cerere se anexeaz documentele
prevzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/2004170, etc.
c) autorizaiile se emit n termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dac legea special
nu prevede un alt termen;
d) n cazul n care constat o neregularitate a documentaiei depuse, autoritatea
administraiei publice are obligaia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaiei,
dup caz:
167
Ibidem, art. 4 alin. (1)
168
n acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 308-309
169
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
170
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru aprobarea Normelor de
aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice i a asociaiilor familiale care desfoar activiti
economice n mod independent
cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea
autorizaiei, dac acest termen este mai mare de 15 zile;
cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea
autorizaiei, dac acest termen este mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui s indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularitii
constatate.
n astfel de situaii, termenul de emitere sau, dup caz, de rennoire a autorizaiei se
prelungete n mod corespunztor cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonan.
e) autorizaia se consider acordat sau, dup caz, rennoit, dac autoritatea
administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru
emiterea sau rennoirea respectivei autorizaii, astfel cum prevd dispoziiile art. 6 alin.
(1) din Ordonan.
n astfel de situaii, solicitantul autorizaiei poate desfura activitatea, presta serviciul sau
exercita profesia de drept n temeiul legii chiar i n absena actului administrativ de autoritate
(autorizaia).
Pentru obinerea actului administrativ de autoritate, n spe autorizaia, beneficiarul
procedurii de aprobare tacit poate opta, potrivit dispoziiilor art. 7 alin. (2) din Ordonana de
urgen, la una din urmtoarele variante:
a) se adreseaz autoritii administraiei publice competente solicitnd eliberarea
autorizaiei;
b) se adreseaz direct instanei de contencios administrativ competente.
a)n prima variant, persoana ndreptit se va notifica autoritii administrative existena
cazului de aprobare tacit solicitndu-i-se eliberarea documentului oficial prin care se permite
desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii 171. Formularea
legiuitorului ni se pare a fi cel puin discutabil, n fapt i n drept fiind vorba despre actul
administrativ, respectiv autorizaia, care s ateste exercitarea unui drept subiectiv dobndit pe calea
procedurii de aprobare tacit, fapt ce trebuia s rezulte neechivoc din text.
Dac autoritatea administraiei publice n cauz nu rspunde sau refuz s elibereze
autorizaia, solicitantul se poate adresa instanei de contencios administrativ.
b)n situaia n care beneficiarul aprobrii tacite opteaz pentru cea de-a doua variant i se
adreseaz direct instanei de contencios administrativ, procedura administrativ menionat nu este
obligatorie.
Relevm c procedura de soluionare a litigiilor de ctre instanele de contencios
administrativ n astfel de situaii, prezint att asemnri precum i deosebiri fa de dreptul
comun, instituit prin Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ172.
Din categoria asemnrilor enumerm urmtoarele:
1) Reclamantul introduce cererea de chemare n judecat a autoritii administraiei publice
avnd ca obiect constatarea aprobrii tacite i de obligare a acesteia la emiterea autorizaiei, la
instana de contencios administrativ competent, conform art. 9 alin. (2) din Ordonana de urgen.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare n judecat, copia cererii de autorizare
purtnd numrul i data nregistrrii la autoritatea administraiei publice prte, nsoit de ntreaga
documentaie depus de acesta.
3) Autoritatea administrativ prt, prin ntmpinare, poate invoca n aprarea sa, dup caz:
existena unui rspuns adresat solicitantului autorizaiei n termenul prevzut de lege;
notificarea formulat n temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului
remedierea neregularitii constatat la documentaia depus n vederea emiterii
autorizaiei.
4) Instana va soluiona cererea n termen de cel mult 30 de zile de la nregistrare, cu citarea
prilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea n judecat este scutit de taxa de timbru.
171
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 486/2003
172
Ibidem, art.9, 10 i 11
Analiznd ntreg probatoriul administrat n cauz, instana de contencios administrativ va
pronuna una dintre soluiile prevzute de art. 11 din Ordonana de urgen, dup cum urmeaz:
a) dac instana constat existena rspunsului autoritii administraiei publice sau, dup
caz, a notificrii transmise conform art. 6 alin. (4), remise n termenul prevzut de lege,
va respinge cererea reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonan.
b) n cazul n care instana constat ndeplinirea condiiilor prevzute de Ordonan pentru
aprobarea tacit pronun o hotrre prin care oblig autoritatea administraiei publice
s elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului s desfoare o
anumit activitate, s presteze un serviciu sau s exercite o profesie173.
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonana de urgen: Hotrrile se redacteaz n termen de 10
zile de la pronunare i sunt irevocabile.
Aadar, spre deosebire de procedura stabilit de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 potrivit creia hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n cazul
procedurii aprobrii tacite instituit de O.U.G. nr. 27/2003 hotrrea pronunat n primul grad de
jurisdicie este irevocabil.
n opinia noastr dispoziiile art.11 alin.3 din Ordonan comport unele discuii cu privire la
constituionalitatea i legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituia Romniei, republicat, garanteaz accesul liber la justiie al
persoanei. n acest context, att doctrina ct i legislaia au consacrat n mod constant c nfptuirea
justiiei se desfoar cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea i
contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotrrilor, posibilitatea de exercitare a cilor de atac
etc. Or, excluznd orice cale de atac mpotriva unei hotrri judectoreti pronunate n prim
instan, dispoziiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca fiind neconstituionale.
Pe de alt parte, n practic s-ar putea ridica i chestiunea nelegalitii dispoziiilor n
discuie, avndu-se n vedere cel puin dou argumente i anume:
a) fora juridic a celor dou acte normative care conin dispoziii contrare,
respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organic
potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituie, fa de Ordonana de urgen nr.
27/2003;
b) caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune n mod firesc ntrebarea dac Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat n mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
n ceea ce ne privete, apreciem c dispoziiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care
exclud posibilitatea executrii unei ci de atac mpotriva hotrrii judectoreti pronunate n prim
instan sunt deopotriv neconstituionale i nelegale.
Rmne ca doctrina, jurisprudena ori legiuitorul s confirme sau s infirme acest punct de
vedere.
Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administraiei publice nu emite autorizaia sau
nu o emite n termenul stabilit prin hotrrea judectoreasc, la cererea reclamantului, instana poate
obliga conductorul autoritii administrative n cauz la plata unei amenzi judiciare reprezentnd
20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de ntrziere, precum i la plata unei
despgubiri pentru daunele cauzate prin ntrziere.
Cererea se judec de urgen i este scutit de taxa de timbru.
Hotrrea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare174.
Dei actul normativ nu specific instana competent, apreciem c soluionarea cererii de
chemare n judecat este de competena instanei de contencios administrativ.
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonana de urgen: Dac se solicit aplicarea amenzii
judiciare prevzut de art. 12 alin. (1), conductorul autoritii administraiei publice poate chema n
garanie persoanele vinovate de neexecutarea hotrrii.
Pentru recuperarea despgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonana de urgen
i suportate de autoritatea administraiei publice, conductorul acesteia poate introduce aciune,
potrivit dreptului comun, mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii.
173
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
174
Ibidem art. 12
n sfrit, alturi de ali autori175 vom realiza o succint analiz asupra art. 16 din Ordonana
de urgen care, conine norme de excepie, derogatorii de la doctrina consacrat n dreptul
administrativ, de natur a crea incertitudini i o practic administrativ neunitar.
Astfel art. 16 alin. (1) stipuleaz: n cazul n care, dup obinerea documentului oficial prin
care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii,
autoritatea administraiei publice constat nendeplinirea unor condiii importante prevzute pentru
eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, n cel mult 3 luni de
la data expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, neregularitile constatate, modul de
remediere a tuturor deficienelor identificate, precum i termenul n care titularul trebuie s respecte
aceast obligaie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile.
n opinia noastr, textul citat comport o serie de observaii i comentarii.
Astfel, n primul rnd, din interpretarea logico-gramatical a textului (... dup obinerea
documentului oficial prin care se permite ...), rezult cu certitudine c dispoziiile menionate au n
vedere o dat ulterioar celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobrii tacite.
Or, aa fiind, ni se pare firesc s se aib n vedere la stabilirea termenului de notificare, dup
caz:
data emiterii documentului oficial de ctre autoritatea administrativ, n fapt actul
administrativ de autoritate, denumit n concret autorizaie;
termenul stabilit prin hotrre judectoreasc.
n al doilea rnd, relevm c formularea nendeplinirea unor condiii importante, ne
conduce la concluzia c actul administrativ de autoritate, n spe autorizaia, s-a emis cu nclcarea
condiiilor de legalitate consacrate n doctrina de specialitate. n astfel de situaii, regula este
anularea sau, dup caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al ordonanei de urgen
instituind sub acest aspect o norm de excepie, cel puin discutabil.
n al treilea rnd, se isc ntrebarea dac, este vorba despre anularea sau revocarea actului
administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinm n sensul c, n spe se impune utilizarea
noiunii de revocare i nu a celei de anulare176.
n sfrit, defectuoas ni se pare i formularea de a anula documentul, n fapt i n drept
fiind vorba despre anularea (n opinia noastr, revocarea) actului administrativ i nu a nscrisului
constatator al actului administrativ.
Pe de alt parte, apreciem ca fiind discutabile i prevederile alin.(2) al aceluiai articol, n
urmtoarea redactare: Autoritatea administraiei publice va anula documentul oficial prin care se
permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat
potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonan de urgen, n cazul n care constat
nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public, siguranei naionale,
ordinii sau sntii publice i care nu pot fi remediate sau n cazul n care deficienele identificate
nu au fost remediate n termenul stabilit potrivit alin.(1).
Fa de textul legal citat, formulm cteva observaii critice.
n primul rnd, relevm c instituia anulrii actului administrativ i gsete suportul
constituional n art. 52 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia este recunoscut
persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritatea public, printr-un
act administrativ, posibilitatea de a obine recunoaterea dreptului, anularea actului i repararea
pagubei, n condiiile i limitele stabilite prin lege organic.
Pe de alt parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi
dispus, dup caz, de organul ierarhic superior (n baza raportului de subordonare), de instana
judectoreasc i de autoritile Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare
i urmrire penal i ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor).
n acest context, considerm c textul art. 16 alin. (2) din ordonana de urgen presupune
unele clarificri sub aspect doctrinar cu privire la constituionalitatea sa, organul competent s
dispun anularea actului administrativ i instituia revocrii respectiv, instituia anulrii actului
administrativ.
175
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 312-313
176
A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 112-121
n al doilea rnd, nvederm c textul supus analizei stabilete dou situaii n care
autoritatea administraiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv:
nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public i care nu pot fi
remediate;
faptul de a fi remediate n termenul stabilit de autoritatea administraiei publice
deficienele identificate i notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacit.
7. Executarea actelor administrative
7.1. Obiectul execuiei administrative

Potrivit specificului su, administraia public desfoar o intens activitate de organizare a
executrii i de executare n concret a legilor i altor acte normative subordonate legii. n
ndeplinirea atribuiilor sale, autoritile administrative execut att propriile decizii, ct i actele
altor organe de stat, organe i organizaii neguvernamentale, persoane fizice i juridice.
Deciziile proprii pe care administraia le execut pot fi acte juridice (administrative, civile,
de dreptul muncii), sau pot fi operaiuni tehnico-materiale, lipsite de caracter juridic (avize,
comunicri, evidene etc.).
7.2. Subiectul execuiei administrative

n general, sarcina executrii actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului de
drept administrativ, titular al obligaiei stabilit prin actul respectiv (ex. contribuabilii,
contravenienii, etc.).
Exist ns unele cazuri n care sarcina punerii n executare a actului revine organului
administrativ, cu toate c el apare titular al unor drepturi. De exemplu, n caz de neplat la termen a
impozitelor i taxelor datorate bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt
obligate s declaneze procedura executrii silite177.
7.3. Formele execuiei administrative

n opinia profesorului Ioan Santai178, executarea sarcinilor de ctre administraia public se
poate face n afara rspunderii juridice sau n cadrul acesteia.
n situaia n care organele administrative execut sarcini n afara rspunderii juridice,
msura executrii nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de
drept administrativ (de exemplu, n cazul ntocmirii listelor de alegtori 179, a ntocmirii actelor de
identitate etc.)
Pe de alt parte, exist situaii n care, executarea unui act administrativ intervine n cadrul
rspunderii juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii contravenionale 180,
executarea msurii confiscrii administrative181 etc.).
7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relev c metodele de executare utilizate de administraia public sunt metoda
convingerii i metoda constrngerii182.
177
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedur fiscal stipuleaz: n cazul n care debitorul nu-i pltete de bun voie
obligaiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru stingerea acestora, vor proceda la aciuni de executare
silit, potrivit prezentului cod.
178
179
Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale
180
Art. 39 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
181
182
Convingerea reprezint atitudinea psihic de nsuire sau aprobare a unei idei i de
recunoatere a ei ca fiind adevrat. Convingerea juridic se exteriorizeaz printr-o conduit a
subiectului de drept conform cu prevederile legale183.
Cu toate c legea nu reglementeaz expres ce procedur trebuie s urmeze organele
administraiei pentru a-i asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, n doctrin au
fost enunate unele reguli184 i anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfurat la nivel individual sau colectiv, raportat la
subiecii crora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare a necesitii unei msuri se face fie n vederea pregtirii opiniei
publice sau a celor n cauz pentru o hotrre ce urmeaz s fie luat, fie se desfoar
cu privire la o decizie deja adoptat;
c) explicarea se face direct celor interesai sau, prin intermediul mijloacelor mass-media.
Metoda convingerii n executarea unor acte i msuri administrative poate fi utilizat n
afara rspunderii juridice (de exemplu, rechiziionarea unor bunuri), sau n cadrul acesteia (de
exemplu, plata pe loc a amenzii contravenionale fcut direct agentului constatator185).
Constrngerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduit pe care
nu o mprtete. Constrngerea juridic se manifest prin obligarea unui subiect de drept s
execute un act administrativ, la nevoie folosindu-se fora de constrngere a statului. Administraia
public dispune de o for de constrngere proprie, utilizat att pentru executarea actelor sale, ct
i a actelor adoptate de alte autoriti publice sau organisme neguvernamentale.
n literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de baz n utilizarea metodei
constrngerii, dup cum urmeaz186:
a) constrngerea trebuie ntrebuinat doar atunci cnd metodele de convingere folosite nu
au determinat rezultatele scontate;
b) nainte de a se recurge la constrngere, trebuie s se fac avertizarea sau somarea
prealabil a subiectului n cauz i numai ulterior se va trece la utilizarea constrngerii;
c) constrngerea se utilizeaz numai cu respectarea normelor i n cazurile prevzute de
lege, cu procedura i metodele legale.
Metoda constrngerii poate aprea att n afara rspunderii (de exemplu, rechiziionarea
forat a unor bunuri), ct i n cadrul rspunderii administrative (de exemplu, executarea silit a
amenzii contravenionale).
7.5. Forme procedurale ale execuiei administrative

Aceste formaliti pot fi analizate n afara rspunderii administrative (cnd executarea are
loc din convingere sau prin constrngerea subiectului) sau n cadrul rspunderii administrative
(cnd, la fel, executarea se face pe baza convingerii sau prin constrngerea subiectului).
n cazul executrii benevole, n afara rspunderii, se ntlnesc forme procedurale mult
simplificate, uneori lipsind orice form procedural n realizarea obligaiei juridice (de exemplu, n
cazul impozitului privind imobilele, ntiinarea de plat, urmat de efectuarea plii).
Tot n afara rspunderii administrative, dar n procesul executrii prin constrngere, ntlnim
forme procedurale cum sunt, de exemplu, somaia n caz de neplat a impozitelor.187.
n situaia executrii din convingere n cadrul rspunderii administrative, legea prevede, de
regul, formaliti simplificate188.
n cazul execuiei prin constrngere n cadrul rspunderii, formalitile sunt mai numeroase
i mai complexe, ca de exemplu n cazul executrii silite a amenzii contravenionale189.
183
184
J. Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, pp. 276, 297-300, 304
185
186
187
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedur fiscal, Executarea silit ncepe prin comunicarea somaiei.
188
Art. 27 alin (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 prevede: Plata amenzii se face la Casa de Economii i
Consemnaiuni sau la trezoreria finanelor publice, iar o copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului
constatator sau se trimite prin pot organului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte,
n termenul prevzut la alin (1).
189
Art. 39 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 stipuleaz: n vederea executrii amenzii, organele prevzute
la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direciilor generale ale finanelor publice judeene,
8. Cile administrative de atac
8.1. Definirea cilor administrative de atac

Raiunea de a fi a administraiei publice const n satisfacerea deopotriv a interesului public
i a celui privat.
Sarcinile administraiei publice sunt aduse la ndeplinire prin formele sale concrete de
activitate, respectiv prin acte administrative, operaiuni tehnico-materiale i fapte material-juridice,
care se realizeaz din oficiu sau, la cererea subiectelor interesate. n practic, exist situaii n care
actele i aciunile organelor administrative dau natere la nemulumiri, leznd drepturi subiective i
interese legitime. n aceste cazuri, persoanele nemulumite au dreptul s formuleze reclamaii prin
intermediul crora se urmrete eliminarea carenelor din activitatea administraiei, pe de o parte, i
satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor administrai (particularilor), pe de
alt parte.
Dreptul de petiionare al cetenilor este garantat de Constituie 190, de Ordonana Guvernului
nr. 27/2002 privind reglementarea activitilor de soluionare a petiiilor191 i de alte acte normative.
De asemenea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art. 52 din Constituia
Romniei, republicat, orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei judectoreti competente, n
scopul recunoaterii dreptului pretins sau interesului legitim i anulrii actului administrativ,
eventual, reparrii pagubei cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: n sensul prezentei ordonane, prin petiie se nelege
cererea, reclamaia, sesizarea sau propunerea formulat n scris ori prin pota electronic, pe care un
cetean sau o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor publice centrale
i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale,
companiilor i societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i
regiilor autonome denumite n continuare autoriti i instituii publice192.
n doctrin, aceste modaliti de sesizare a autoritilor i instituiilor publice au fost definite
astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adreseaz unei autoriti
administrative n scopul lurii unei msuri destinate s-i asigure realizarea unui drept
subiectiv sau a unui interes personal.
b) Propunerea reprezint sugestia adresat unei autoriti administrative, n scopul
determinrii autoritii respective n luarea unor msuri menite a satisface interese
generale.
c) Reclamaia poate fi definit ca fiind solicitarea prin care se urmrete determinarea unei
autoriti a administraiei publice s revin asupra unor msuri deja luate i despre care
petentul pretinde c i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
d) Sesizarea reprezint formalitatea procedural care urmrete aprarea unui drept sau
interes general lezat, prin determinarea autoritii administrative competente n luarea
unor msuri care s restabileasc legalitatea nclcat.
mpotriva actelor sau a oricror msuri ale administraiei publice considerate a fi abuzive,
persoanele interesate pot exercita calea administrativ de atac, prin intermediul reclamaiei sau al
sesizrii, att la organul emitent, ct i la organele ierarhic superioare acestuia.
n doctrin, calea de atac este definit ca fiind mijlocul procedural care creeaz subiecilor
de drept posibilitatea de a corecta nclcarea drepturilor subiective i a intereselor legitime, n urma
unor vtmri cauzate de ctre autoritile administraiei publice 193. n mod generic, calea
respectiv a municipiului Bucureti, i unitilor subordonate acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are
sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare i sancionare sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti
prin care s-a soluionat plngerea.
190
Art. 51 din Constituie Romniei, republicat
191
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 i aprobat prin Legea nr.
233/23.04.2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002
192
Art. 2 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002, modificat prin Legea nr. 233/2002
193
administrativ de atac poart denumirea de recurs. n dreptul administrativ ns, termenul nu are
aceeai semnificaie ca n dreptul procesual civil sau penal.
Avnd n vedere dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, conform
cruia Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, s-ar putea pune ntrebarea
dac recursul administrativ mai este de actualitate sau nu? n opinia noastr, noul text constituional
consfinete existena recursului administrativ care se exercit gratuit.
Sintagma jurisdicii speciale administrative are n vedere acele activiti de soluionare a
litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act
administrativ-jurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute
de unele acte normative drept condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea
contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe
baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.194
Cile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, n
raport de autoritatea administrativ a crei activitate se contest, precum i de subiectele de drept ce
le promoveaz, poart diferite denumiri, precum: reclamaie i sesizare195 (denumiri generice),
plngere196 (n materie contravenional), ntmpinare197 (n materie electoral), cerere de
revizuire198 (n materie fiscal), contestaie199 (n materia inveniilor, achiziiilor publice,
concesiunii), etc.
8.2. Clasificarea cilor administrative de atac

n literatura de specialitate200, s-au ntrebuinat dou criterii pentru clasificarea cilor
administrative de atac.
Astfel, dup autoritatea administrativ creia i se adreseaz calea de atac, distingem recursul
ierarhic i recursul neierarhic. Cnd recursul este adresat autoritii publice ierarhic superioare
celei de la care eman actul sau msura atacat, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic
(graios) n situaiile n care este introdus la autoritatea administrativ de la care eman actul sau
msura atacat.
Dup actul juridic prin care este soluionat calea de atac, distingem recursul jurisdicional
i recursul nejurisdicional. Recursul jurisdicional reprezint calea de atac mpotriva unui act
administrativ jurisdicional sau nejurisdicional, dar pentru soluionarea cruia legea prevede o
procedur jurisdicional, finalizat prin adoptarea unui act de jurisdicie. Recursul nejurisdicional
(necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva unei msuri administrative care se finalizeaz
prin adoptarea unui act administrativ.
8.3. Elementele i caracteristicile cilor de atac administrative

Subiecii care pot exercita cile administrative de atac pot fi, dup caz, persoane fizice sau
juridice, autoriti publice, precum i organisme i organizaii nestatale legal constituite.
Ordonana Guvernului nr. 27/2002 reglementeaz numai cile de atac exercitate de ctre
persoanele fizice n faa autoritilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome i
a societilor comerciale.
Constituia Romniei, republicat, garanteaz n art. 51 dreptul la petiie tuturor cetenilor,
precum i organizaiilor legal constituite, n cazul celor din urm, petiiile putnd fi formulate
exclusiv n numele colectivelor pe care le reprezint.
Nu pot fi subieci ai cilor administrative de atac autoritile administraiei publice ierarhic
superioare fa de emitentul actului sau a unei msuri administrative. Explicaia rezid n
raporturile de subordonare ierarhic, n temeiul crora autoritatea administrativ ierarhic superioar
194
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. citat, pp. 34-35
195
Art. 2 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002
196
197
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
198
Art. 29 din Ordonana Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
199
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 27 2 din
Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificrile i completrile ulterioare
200
are dreptul de control asupra activitii desfurate de organul inferior ierarhic, ale crei acte
nelegale le poate revoca sau anula.
Reclamantul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o calitate deosebit pentru
exercitarea cii administrative de atac; el trebuie doar s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv
sau a unui interes legitim propriu ori al unui ter201, sau a nclcrii unor drepturi ori interese
generale.
Obiectul cii de atac administrative este foarte diversificat, putnd fi atacat orice act
administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice msur administrativ.
Cauza recursului const n nclcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori ai
altor subieci, sau n vtmarea unor drepturi i interese generale.
Calea de atac poate fi exercitat att la autoritatea administrativ care a adoptat actul sau
msura administrativ, ct i la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepia cazurilor n care
prin norma legal se indic n mod expres organul competent. Neexistnd limitri legale ale
exercitrii ei, calea de atac poate fi promovat simultan sau succesiv la dou sau mai multe organe,
sau reintrodus succesiv la acelai organ.
Cile administrative de atac se caracterizeaz prin urmtoarele elemente:
a) pot fi exercitate mpotriva oricrei msuri administrative (act administrativ, operaiune
tehnico-material sau fapt material juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricrei autoriti administrative;
c) pot viza legalitatea i/sau oportunitatea msurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autoriti administrative
sau, poate fi sesizat succesiv aceeai autoritate;
e) recursul nu suspend executarea msurii atacate, cu excepia cazurilor expres prevzute
de lege (de exemplu, plngerea suspend executarea sanciunii contravenionale202);
f) actul de soluionare a recursului este, de regul, revocabil, n afara cazului n care legea
l declar n mod expres definitiv sau irevocabil.
8.4. Procedura de soluionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice msur administrativ, cu excepia contractelor care
pot fi atacate numai n faa instanelor judectoreti. n temeiul art. 51 din Constituie i al
Ordonanei Guvernului nr. 27/2002, recursul administrativ (graios sau ierarhic) poate fi introdus
att de ctre ceteni, precum i de ctre organizaiile legal constituite, prin intermediul
reprezentanilor legali. n mod corelativ, autoritilor administrative le revine obligaia s primeasc,
s examineze i s clarifice toate problemele de interes general sau personal ce le-au fost puse n
atenie.
Considerm c solicitrile se pot face oral, cu prilejul audienelor, sau n scris, prin petiii.
nscrisurile urmeaz regimul specific al corespondenei adresate unei autoriti
administrative n ceea ce privete nregistrarea, evidena i pstrarea documentelor 203. Conductorii
autoritilor i instituiilor publice sunt direct rspunztori de buna organizare i desfurare a
activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor ce le sunt adresate, de legalitatea soluiilor
i comunicarea n termenul legal a acestora. n acest scop, prin art. 6 din O.G nr. 27/2002 a fost
instituit obligaia de a se organiza n fiecare autoritate sau instituie public un compartiment
distinct pentru relaii cu publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, nregistra i
expedia rspunsurile ctre petiionari, n termenele prevzute de lege.
n situaia n care petiia adresat nu este de competena organului solicitat, este totui
obligatorie primirea, nregistrarea i transmiterea acesteia din oficiu 204, n maximum 5 zile ctre
organul competent. Acest lucru trebuie adus la cunotin petiionarului.
n cadrul solicitrilor verbale, organul administrativ este obligat s le consemneze n form
scris, deoarece n aceeai form trebuie s rspund petentului.
201
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice
locale, orice alegtor poate face ntmpinare mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de
alegtori, chiar dac privesc alte persoane.
202
Art. 32 alin. (3) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contraveniilor
203
204
Art. 61 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002, aprobat prin Legea nr. 233/2002
Termenul general de soluionare a recursului administrativ este de 30 de zile 205. Pentru
situaiile deosebite, care impun o cercetare mai ndelungat, conductorii autoritilor i instituiilor
administrative care au primit petiiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile 206.
n mod cu totul excepional, pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest termen, se poate aproba
prelungirea acestuia.
Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii de specialitate, iar
problemele de importan deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i ndrumarea
direct a conducerii autoritii respective. n toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la
care se refer petiia. Dac sesizrile i reclamaiile sunt ndreptate mpotriva conducerii, se
cerceteaz i se rezolv de ctre organele ierarhic superioare acestora.
n ceea ce privete efectele declanrii recursului, subliniem c nici recursul graios i nici
cel ierarhic nu suspend executarea actului administrativ, avnd n vedere caracterul executoriu al
acestuia.
Alturi de recursul administrativ general consacrat prin Ordonana Guvernului nr. 27/2002,
exist i recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) i (4) din Legea
nr. 67/2004207, ntmpinrile cetenilor mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite sau oricror erori
din listele electorale permanente se fac n scris i se depun la primar, acesta fiind obligat s se
pronune, n scris, n cel mult 3 zile de la nregistrarea ntmpinrii.
9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise n scopul de a produce efecte juridice, cu alte
cuvinte pentru a nate, modifica sau stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se
cunosc, de regul, din momentul adoptrii actului administrativ.
n primul rnd, actele administrative genereaz n principal, efecte juridice de drept
administrativ, raporturi juridice care iau natere n cadrul i pentru realizarea activitii executive a
statului, avnd la baz subordonarea (inegalitatea) subiecilor de drept.
n afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da natere i unor
raporturi juridice de alt natur: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lng efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, i consecine n plan
economic, social i cultural etc.
Doctrina analizeaz efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte i anume:
a) momentul producerii efectelor juridice;
b) ntinderea efectelor juridice;
c) ncetarea efectelor juridice.
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

n literatura de specialitate se considera c momentul de la care actele administrative produc
efecte juridice este cel al publicrii actelor normative i, respectiv, al comunicrii actelor
individuale208. Cu alte cuvinte, este vorba despre intrarea n vigoare a unui act administrativ, care
are dou consecine principale: producerea de efecte juridice i punerea n executare a actului
administrativ.
Astfel, de la data publicrii actelor administrative normative i respectiv de la data
comunicrii actelor administrative individuale, subiecii de drept au posibilitatea de a cunoate
coninutul acestora i pe cale de consecin le revine obligaia de a le respecta.
Pe de alt parte, pentru autoritatea emitent actul administrativ nate cel puin dou obligaii
chiar din momentul adoptrii/emiterii lui, respectiv:
a) obligaia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, dup caz;
205
Art. 8 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ
206
207
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
208
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 130; Rodica Narcisa Petrescu, op.
citat, p. 318 .a.
b) obligaia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ dect
n condiiile prevzute de lege209.
Aceste reguli doctrinare i regseau suportul constituional n art.15 alin. (2), art. 78 i art.
114 alin. (4) ale legii fundamentale care, n forma iniial, aveau urmtoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale mai
favorabile.
Art. 78: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la data
publicrii sau la data prevzut n textul ei.
Art. 114 alin. (4): n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen.
Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament ....
Aadar, cu valoarea de principiu, Constituia instituia regula neretroactivitii legii. Legea
intra n vigoare, de regul, la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a i, prin
excepie, la o dat ulterioar specificat n mod expres n cuprinsul su.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. n
cazul ordonanelor de urgen, legea fundamental instituia o condiie suplimentar, respectiv
depunerea lor spre aprobare la Parlament.
Revizuirea Constituiei Romniei aduce modificri de substan n ceea ce privete intrarea
n vigoare a legii i, n mod implicit, unor acte administrative.
Sediul materiei l regsim n art. 15 alin. (2), art. 78 i art. 115 alin. (5) din Constituia
Romniei, republicat, care au urmtoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau
contravenionale mai favorabile.
Art. 78: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la
data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei.
Art. 115 alin. (5): Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre
dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n
Monitorul Oficial al Romniei (...).
Comparnd cele dou variante ale textelor constituionale desprindem urmtoarele reguli
novatoarea reglementate prin Constituia republicat:
a) de la principiul neretroactivitii legii, n cadrul excepiilor, pe lng legea penal a fost
inclus i legea contravenional mai favorabil;
b) legea intr n vigoare la 3 zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I-a (termenul se calculeaz n zile calendaristice i nu n zile libere, s.n.) sau, la o dat
ulterioar specificat n coninutul su (prevedere identic cu cea din vechea
reglementare);
c) ordonanele de urgen intr n vigoare dup publicarea n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, cu condiia prealabil de a fi depuse spre dezbatere Camerei
competente a fi sesizat, dezbaterea urmnd procedura legislativ de urgen.
Avnd n vedere modificrile constituionale n ceea ce privete intrarea n vigoare a legii, n
doctrina de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea n vigoare a actelor
administrative210.
Clarificrile necesare au fost aduse de legiuitor prin modificrile i completrile Legii nr.
24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative 211, care
constituie dreptul comun n materie. Ceea ce trebuie reinut este faptul c, nu se mai poate reine o
singur regul cu privire la data intrrii n vigoare a diferitelor acte normative.
Analiznd dispoziiile art. 10, art. 110 i art. 81 din Legea nr.24/2000 republicat,
desprindem urmtoarele reguli privind intrarea n vigoare a actelor administrative cu caracter
normativ:
a) Ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare, intr n vigoare la 3
zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a sau, la o dat
ulterioar prevzut n textul acestora.
209
Ilie Iovna, op. citat, pp. 249
210
Corneliu Liviu Popescu, n Revista Dreptul, nr. 4/2004, pp. 23-40
211
Republicat n temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25
august 2004
Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin.
1);
b) Ordonanele de urgen intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie
sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar (art.11 alin. (2);
c) Hotrrile normative emise de Guvern, actele normative emise de autoritile
administrative centrale autonome, precum i ordinele, instruciunile i alte acte
normative emise de organele administraiei publice centrale intr n vigoare la data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, dac n cuprinsul lor nu este
prevzut o dat ulterioar (art. 11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data
publicrii, emitentul actului trebuie s stipuleze n textul actului data intrrii n vigoare, obligatoriu
ulterioar celei n care s-a publicat.
d) n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative cu caracter normativ
adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezum
doar la modalitatea aducerii lor la cunotin public.
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: n vederea intrrii n vigoare, actele normative
adoptate de autoritile administraie publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii
nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj.
n consecin, distingem urmtoarele reguli:
a) hotrrile normative ale consiliilor locale i judeene intr n vigoare de la data
aducerii lor la cunotin public, astfel cum prevd dispoziiile art. 50, coroborate
cu cele ale art. 110 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale.
Se impune precizarea conform creia, publicitatea acestor hotrri poate fi fcut n termen
de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr.
215/2001.
b) dispoziiile normative emise de primari i, respectiv, de preedinii consiliilor
judeene devin executorii la data aducerii lor la cunotin public (art. 71 alin. 1 i
art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001), meninndu-se regula instituit prin art.50
alin. (2) din legea organic a administraiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefeci devin executorii la data aducerii la
cunotin public (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului).
n concluzie, relevm c nu exist o singur regul cu privire la data intrrii n vigoare a
actelor administrative cu caracter normativ.
n ceea ce privete actele administrative cu caracter individual, apreciem c se menine
regula consacrat conform creia acestea produc efecte de la data comunicrii lor prin orice
modalitate consacrat.
Aadar, n principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice
active i nu retroactive.
De la aceast regul exist i unele excepii, respectiv: actele administrative care produc
efecte retroactive, fie datorit caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele
administrative cu caracter jurisdicional, actele administrative date n aplicarea unor hotrri
judectoreti), fie datorit unor dispoziii exprese ale legii. Cea mai important categorie de astfel
de acte o constituie cea a actelor administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constat
(recunosc) existena unor drepturi i obligaii ce au luat natere ca urmare a unor fapte juridice
anterioare emiterii lor i produc efecte juridice de la data la care au avut loc respectivele fapte
juridice (de exemplu: actele de stare civil- natere i deces, somaiile de plat, actele administrative
de aprobare, anulare, confirmare etc.).
Pe de alt parte, exist actele administrative care ultraactiveaz, producnd efecte i dup
data ieirii lor din vigoare. Astfel, n cazul n care un nou act de reglementare contravenional
prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior acestuia va fi sancionat n baza
actului normativ n vigoare la data svririi ei212.
9.2. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative

ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizat sub trei aspecte i
anume: ntinderea n spaiu, ntinderea asupra persoanelor i ntinderea n timp a efectelor juridice
ale actelor administrative.
9.2.1. ntinderea n spaiu a efectelor juridice
n spaiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competena teritorial a
organului emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice centrale
(Preedintele Romniei, Guvern, minitri, conductorii celorlalte organe centrale, etc.) produc
efecte juridice pe ntreg teritoriul rii.
Actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale (consilii
locale, primari, consilii judeene, preedinii consiliilor judeene), prefeci i conductorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale produc
efecte n limitele unitilor administrativ-teritoriale n care au fost alese sau numite, dup caz.
Alturi de ali autori, considerm c mai exist i alte criterii pentru determinarea
competenei teritoriale i a efectelor n spaiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau
reedina persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul svririi
faptei (n materie contravenional213), locul siturii bunului imobil (n materia impozitului pe
imobile), etc.
De asemenea, relevm c n anumite situaii, efectele juridice ale actelor administrative
adoptate de o autoritate administrativ se impun i altor organe ale administraiei publice214.
9.2.2. ntinderea efectelor juridice asupra persoanelor
Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecilor de drept crora li se adreseaz
respectiv, autoriti publice i particulari (persoane fizice sau juridice), fr a conta, n mod
deosebit, calitatea acestor subieci. n toate situaiile, cel puin unul dintre subiecii raportului de
drept administrativ trebuie s fie subiect calificat i anume organul emitent al actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc avnd n vedere calitatea
special a subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. ntinderea n timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrrii lor n vigoare, pn la
data scoaterii lor din vigoare.
n ceea ce privete actele administrative cu caracter normativ, precizm c, de regul, nu
cuprind dispoziii referitoare la ieirea lor din vigoare (cu excepia actelor temporare) ntruct, n
momentul adoptrii/emiterii lor nu se cunoate data la care nceteaz starea de fapt sau de drept care
a determinat adoptarea actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada
prevzut n coninutul lor sau, pn la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu, ncetarea
evenimentului care le-a justificat apariia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizndu-se prin faptul c nu sunt de
aplicabilitate repetat, se consum odat cu producerea faptului respectiv.
212
Art. 12 alin (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
213
214
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, n vederea executrii sanciuni amenzii
contravenionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localitii unde domiciliaz sau i
are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a contraveniei. Executarea se va face de ctre organul
financiar (altul dect cel de sancionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile
prevzute de lege.
9.3. ncetarea efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare care,
de regul, se realizeaz de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanele
judectoreti215. Cu alte cuvinte, actele administrative normative i individuale produc efecte
juridice atta vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a acestora (anularea, revocarea, abrogarea,
prescripia, etc.)216
Majoritatea doctrinelor apreciaz c renunarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un
act administrativ nu este de natur s duc la ncetarea efectelor juridice ale acestuia 217. ntruct
actul administrativ este o manifestare unilateral de voin, este firesc ca voina beneficiarului de
act s nu aib nici o relevan asupra ncetrii efectelor acestuia. n consecin, n cazul n care o
persoan renun la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta s nceteze s mai produc
efecte juridice este necesar s fie revocat de organul emitent sau de organul su ierarhic superior.
Edificatoare n acest sens sunt, spre exemplu, dispoziiile art. 13 alin. (1) din Legea nr.
300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice i a asociaiilor familiale care desfoar activiti
economice n mod independent218, conform crora Anularea autorizaiei se realizeaz n baza
cererii de renunare sau cnd una dintre condiiile de autorizare prevzute de art. 5 nu mai este
ndeplinit, cererea de renunare la autorizaie urmnd a fi adresat autoritii administraiei
publice emitente, astfel cum prevd dispoziiile alin. (2) ale aceluiai articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabilete neechivoc faptul c beneficiarul unui drept conferit
prin act administrativ poate doar solicita emitentului, s dispun ncetarea efectelor juridice produse
de actul n cauz.
n opinia prof. Tudor Drganu, ncetarea efectelor juridice reprezint pierderea caracterului
obligatoriu al actelor juridice prin desfiinarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea
drepturilor i a obligaiilor219. Doctrina de specialitate relev c ncetarea efectelor juridice ale unui
act administrativ poate avea loc prin dou modaliti i anume:
a) producerea unui fapt material - juridic cruia legea i atribuie acest efect;
b) intervenia unui alt act juridic contrar primului i care vizeaz suprimarea efectelor
juridice ale actului anterior.
9.3.1. ncetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material juridic
Cu privire la aceast modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative,
trebuie fcut distincie ntre actele administrative cu caracter normativ i cele cu caracter
individual.
Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetat, nu i pierd eficiena prin
fapte de executare. n consecin, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform creia
efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a
interveniei unui fapt material-juridic220. Fac excepie de la aceast regul actele administrative
temporare care-i pierd eficiena la data indicat n coninutul lor sau, la ncetarea evenimentului
care le-a determinat.
n cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetat, remarcm
faptul c efectele lor juridice se epuizeaz printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat,
limitat ns la un anume numr de cazuri. n consecin, raporturile juridice create de aceste acte se
sting, adeseori, n urma interveniei unor fapte materiale de producerea crora legea leag acest
efect, cum sunt: ncetarea existenei subiectului de drept, prescripia, mplinirea termenului,
executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc.
Aa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, raportul de serviciu al funcionarului public nscut ca urmare a unui act
administrativ individual de numire n funcie, nceteaz de drept la data decesului acestuia. n cazul
persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea i dizolvarea acesteia
215
216
Ioan Santai, op. citat, vol.II, p 133
217
n sens contrar Romulus Ionescu, op. citat, p. 274
218
219
220
Ibidem, p. 176
pot duce la ncetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunate i gsesc explicaia n caracterul strict
personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil realizarea lor odat cu
ncetarea existenei subiectului pasiv al raportului de drept administrativ.
Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative, efectele unor acte
administrative individuale. Astfel, aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n
termen de ase luni de la svrirea faptei221.
Un alt fapt materialjuridic care conduce la ncetarea efectelor produse de actul
administrativ individual l constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paaportul
pentru ceteanul romn se emite pe o perioad de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Spre
exemplu, plata amenzii contravenionale stinge efectele actului sancionator.
9.3.2. ncetarea efectelor juridice prin intervenia unui act juridic
Cazurile de ncetare a efectelor juridice prin intervenia unui act presupun apariia unui nou
act juridic care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o
instan judectoreasc, ultimul act nlturnd n totalitate sau n parte, definitiv sau temporar,
efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea i
anularea.
9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este definit n literatura de specialitate ca fiind operaiunea juridic ce
determin ncetarea temporar (vremelnic) a efectelor actelor administrative 222. n doctrin s-a
afirmat c suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a garanta legalitatea
acestora, ce intervine n cazuri de excepie, n cazuri limit 223. Este vorba, aadar, de ntreruperea
vremelnic a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce presupune ca actul
administrativ s fie n vigoarela data suspendrii.
n legtur cu instituia suspendrii, edificatoare ni se par dispoziiile art. 64 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n urmtoarea
redactare:
(1) n cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendat printr-un alt act
normativ de acelai nivel sau de nivel superior. n aceast situaie se vor prevedea, n mod expres,
data la care se produce suspendarea, precum i durata ei determinat.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziia afectat de suspendare
reintr de drept n vigoare.
(3) Prelungirea suspendrii ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziiei
suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziii exprese, cu aplicare de la
data expirrii suspendrii.
Dei textul menionat are n vedere actele normative, considerm c aceste dispoziii sunt
aplicabile i n cazul actelor administrative cu caracter individual.
Cauzele care determin suspendarea constau n existena unor dubii cu privire la legalitatea
sau oportunitatea unui act administrativ, putnd fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii
actului.
Suspendarea unui act administrativ poate fi determinat de unul dintre urmtoarele
motive224:
a) contestarea legalitii de ctre un particular (persoan fizic sau persoan juridic)
sau de o autoritate public;
b) schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului, de natur s pun sub semnul
ntrebrii legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelrii actului administrativ cu actele autoritilor ierarhic superioare,
emise ulterior actului n cauz;
d) aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ;
221
Art. 13 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor
222
223
224
Corneliu Manda, op. citat, pp. 229 230
e) clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc.
n astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate realiza
pe dou ci: prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, n temeiul legii.
A. Suspendare prin act juridic poate fi dispus, dup caz, de urmtoarele
autoriti publice:
1) Autoritatea emitent a actului administrativ care, avnd dreptul de a emite sau revoca
actul, cu att mai mult l va putea i suspenda;
n spiritul celor menionate, sunt edificatoare dispoziiile art. 46 din Legea nr. 295/2004
privind regimul armelor i muniiilor225, conform crora (1) Suspendarea dreptului de port i
folosire a armelor letale se dispune de ctre organul competent care a acordat acest drept, n
urmtoarele situaii:
a) titularul dreptului se afl n situaia prevzut la art. 15 alin. (1) lit. d);
b) titularul dreptului nu mai ndeplinete condiia prevzut la art.15 alin. (1) lit. e);
c) a svrit una sau mai multe contravenii, pentru care legea prevede sanciunea
contravenional complementar a suspendrii dreptului de port i folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port i folosire a armelor se dispune pentru ntreaga perioad n
care persoana se afl n oricare dintre situaiile prevzute la alin. (1).
2) Autoritatea administrativ ierarhic superioar emitentului actului administrativ. n
temeiul dreptului su de a exercita controlul ierarhic i, n consecin, de a anula actele
ilegale ale unei autoriti subordonate, se prezum i dreptul de a suspenda astfel de acte;
3) Instanele judectoreti. Spre pild, potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unor pagube iminente,
instana poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la
pronunarea instanei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce
desfoar urmrirea i cercetarea penal, actele organelor de deinere i de executare a
pedepselor, propriile acte administrative i cele ale organelor de procuratur
subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraiei de
stat226.
B. Suspendarea de drept presupune existena unor prevederi exprese ale
legii, n baza crora actul administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine n cazul atacrii de ctre prefect n faa instanei de
contencios administrativ a unui act al consiliului judeean, consiliului local sau al primarului,
considerat ilegal227. Un alt exemplu l regsim n materia contraveniilor, unde plngerea
contravenientului formulat mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a
sanciunii contravenionale are ca efect suspendarea executrii actului n cauz228.
Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a actelor administrative n
cauz sau, dup caz, specific instanelor judectoreti.
Suspendarea actelor administrative nceteaz n urmtoarele situaii:
a) n momentul n care actul suspendat este revocat de autoritile competente ca urmare a
constatrii caracterului su ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ
de revocare229;
b) ca urmare a repunerii n vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesar i n
aceast situaie intervenia unui act administrativ;
c) de drept230, n cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, cnd
mprejurrile de fapt, care au determinat ca executarea actului s fie inoportun, au
disprut;
225
226
Gheorghe Bobo, Ion Deleanu, Organele statului socialist romn, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1974,
p. 311
227
Art. 123 alin . (5) din Constituie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului
228
Art. 32 alin (3) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
229
Tudor Drganu, op. citat, pp. 294 295
230
Ibidem, p. 296
d) prin soluionarea aciunii pe fond, cnd suspendarea actului administrativ fusese hotrt
de instana judectoreasc, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului
administrativ
9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

Revocare reprezint operaiunea juridic prin care organul administrativ emitent sau organul
su superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ231. Cnd revocarea este dispus de
autoritatea emitent a actului administrativ, suntem n prezena retractrii sau a retragerii actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil
acestei categorii de acte juridice232 determinat de specificul activitii autoritilor administrative, de
organizare i executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.
Principiul revocabilitii actelor administrative consacrat n mod constant de doctrin, i
gsete astzi att un suport constituional, n art. 21 i 52 din legea fundamental, precum i un
suport legal, reieit din art. 7 alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004,
din art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul i instituia prefectului nr. 340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: Cu cel puin 10 zile naintea
introducerii aciunii prevzute la alin. (1), prefectul va solicita autoritilor care au emis actul, cu
motivarea necesar, reanalizarea actul socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a
revocrii acestuia.
Aa cum n mod constant s-a artat n literatura de specialitate 233, cauzele care determin
revocarea, pot fi analizate sub dou aspecte, astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (coninutului) cauzei distingem:
revocarea pentru cauz de nelegalitate a actului administrativ;
revocarea pentru cauz de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului n care intervin fa de adoptarea/emiterea actului,
indiferent de faptul c vizeaz nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
cauze anterioare, care determin ca efectele juridice ale revocrii s fie ex tunc,
pentru trecut, ca i cnd actul nici nu ar fi existat;
cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeai natur (ex tunc);
cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice n viitor (ex nunc), avnd
drept consecin ncetarea efectelor juridice produse de actul n cauz din momentul
revocrii.
n doctrin este unanim opinia conform creia revocabilitatea actului administrativ
constituie un principiu specific regimului juridic care guverneaz acest tip de act juridic.
n anumite situaii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sanciune ndreptat
mpotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu l constituie revocarea dreptului de port i
folosire a unei arme letale ca urmare a faptului c titularul prezint pericol pentru ordinea public,
sigurana naional, viaa i integritatea corporal a persoanelor234.
Alteori ns, revocarea poate s nu aib acest caracter sancionator. Spre pild, n ipoteza
aceluiai drept de port i folosire arme, autorizaia se revoc atunci cnd titularul nu mai are
calitatea de magistrat, demnitar etc.235.
Avnd n vedere efectele produse, s-a apreciat c revocarea constituie un caz particular al
nulitii236.
Menionm c ntre revocare (caz particular de nulitate) i suspendare exist mai multe
deosebiri, dintre care citm urmtoarele:
revocarea constituie un principiu ce guverneaz regimul juridic al actelor
administrative, spre deosebire de suspendarea care intervine doar n situaii de
excepie;
231
232
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilitii actelor administrative s fie consacrat expres n viitorul Cod
de procedur administrativ (op. citat, vol. II, 2002, pp. 81-82)
233
Verginia Vedina, op. citat, pp. 112 113
234
Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor
235
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
236
revocarea se dispune n situaiile n care se constat cu certitudine nelegalitatea sau
neoportunitatea actului administrativ, n timp ce suspendarea este dispus atunci
cnd exist incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea actului n
cauz;
revocarea are drept consecin ncetarea definitiv a efectelor produse de actul
administrativ, n timp ce suspendarea determin ntreruperea temporar (vremelnic)
a efectelor produse de actul n cauz.
Dreptul de revocare are ca consecin, cu unele excepii, i dreptul de reformare sau de
modificare a actelor237.
Acest drept aparine organului emitent al actului administrativ, care, avnd dreptul de a-i
desfiina propriul act, poate i s modifice (reformeze) dispoziiile aceluiai act.
n ceea ce privete revocarea actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar
emitentului actului, problema este privit nuanat. Astfel, se apreciaz c actele administrative
normative pot fi modificate de ctre autoritatea supraordonat prin emitere unor noi acte normative
care, fiind nzestrate cu for juridic superioar, le pot modifica pe cele ale autoritilor
subordonate. Pe de alt parte, actele administrative individuale care sunt de competena exclusiv a
autoritii inferioare nu pot fi modificate de ctre autoritatea supraordonat, chiar dac aceasta le-a
revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire n
atribuiile autoritii inferioare. n acelai sens, se consider c modificarea de ctre organul
superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat i care este de competena
exclusiv a autoritii administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se
bucur organul emitent. Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, n baza raporturilor
ierarhice, ndrumri obligatorii pentru organul subordonat, n sensul modificrii actului considerat
ilegal sau inoportun238.
Apreciem c revocarea trebuie s urmeze aceleai reguli de procedur ca i adoptarea sau
emiterea actului n cauz, principiu ce este valabil i pentru reformare.
9.3.2.2.1. Excepiile de la principiul revocabilitii239
Dac n cazul actelor administrative normative principiul revocabilitii are caracter absolut,
toate actele administrative de acest gen fiind revocabile, n cazul actelor administrative individuale,
acest principiu nceteaz a avea caracter absolut, existnd unele excepii prevzute de lege ori, ca
efect al naturii drepturilor i obligaiilor generate de actele administrative respective. Principale
excepii de la principiul revocabilitii citate de doctrin sunt urmtoarele240:
a. Actele administrativ-jurisdicionale sunt irevocabile ntruct dispun de stabilitatea
lucrului judecat, necesar pentru a mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantat, pe de o parte, de obiectul lor (soluionarea anumitor
conflicte juridice) precum i de procedura special dup care se adopt, riguros reglementat de
lege i, pe de alt parte, de o complexitate sporit. Dei actele administrativ-jurisdicionale sunt
irevocabile, precizm c n toate situaiile normele juridice care reglementeaz aceast materie
prevd i cile de atac (fie o cale administrativ de atac, fie una judectoreasc, ori ambele)
stabilind, n acelai timp, i procedura dup care pot fi anulate. n acest context, apreciem c trebuie
interpretate dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, care stipuleaz c
Jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite.
n opinia noastr, rolul jurisdiciilor administrative este acela de a descongestiona activitatea
instanelor judectoreti, astfel nct se justific intervenia lor numai dac litigiul poate
incontestabil s fie soluionat pe aceast cale, cu celeritate i cheltuieli minime pentru particulari. n
acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de ncurajare a particularilor pentru a recurge la
asemenea proceduri. Acest principiu constituional este posibil a fi interpretat n mod neunitar de
doctrin i jurispruden, cu consecina de a genera o practic neunitar n administraie i justiie.
237
238
239
Romulus Ionescu analizeaz dou categorii de excepii (op. citat, pp. 277-280); Ilie Iovna are n vedere cinci
categorii de excepii (op. citat, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizeaz opt categorii (op. citat, vol. II, 2002, pp.
83-91)
240
Tudor Drganu, op. citat, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 327-330; Ioan Santai, op. citat, vol.
II, pp. 140-144, Verginia Vedina, op. citat, pp. 113 116 etc.
n acest context, considerm, c, de lege ferenda, se impune o reglementare expres n aceast
materie, pentru a se delimita situaiile n care se poate apela la jurisdiciile administrative, precum i
condiiile, termenele i modul de soluionare a respectivelor conflicte juridice.
b. Actele administrative n baza crora se nasc raporturi juridice de alt natur (de drept
civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru c genereaz
raporturi juridice neadministrative, a cror legalitate sau oportunitate nu mai intr n
competena de verificare a emitentului respectivului act administrativ.
Aceste raporturi juridice pot nceta pe dou ci: prin voina prilor sau pe baza unei hotrri
judectoreti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (2) lit. u) din Legea nr.215/2001, legea administraiei
publice locale, primarul are competena s numeasc i s elibereze din funcie, n condiiile legii,
personalul din aparatul propriu de specialitate. Numirea i respectiv eliberarea din funcie se fac
prin act administrativ individual emis n conformitate cu dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, n cazul funcionarilor publici i potrivit dispoziiilor Codului
muncii241, n cazul personalului contractual.
Actul administrativ individual de numire d natere raporturilor juridice dintre funcionarii
publici i autoritatea public (n cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite raporturi de
serviciu conform art. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat.
Pe de alt parte, n cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire
constituie temeiul ncheierii contractului individual de munc conform art. 10 din Codul muncii,
dintre angajator (primarul, n exemplul nostru) i salariat, ntre cele dou pri lund natere
raporturi de munc. Din momentul semnrii contractului individual de munc, executarea,
modificarea, suspendarea i ncetarea acestuia se supun prevederilor Codului muncii, actul
administrativ individual de numire fiind irevocabil.
De altfel, n doctrina de drept privat este consacrat teza conform creia actele
administrative cu caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (n sensul larg al
termenului), pot fi revocate pn n momentul n care intr n circuitul civil, ulterior devenind
irevocabile242.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale sunt
irevocabile, stabilirea acestora rezultnd n mod expres sau implicit din normele de
drept, astfel nct autoritatea emitent s nu mai poat reveni asupra actului.
n aceast categorie, literatura de specialitate menioneaz:
actele administrative care confer drepturi patrimoniale importante;
actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civil, diplomele de
absolvire a unei instituii de nvmnt, actele de identitate etc.)
Se consider c revocarea acestor acte ar fi inutil din moment ce persoana interesat poate
cere oricnd emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelai coninut, fcnd dovada c a
prestat activitatea respectiv i c ndeplinete condiiile cerute de lege243.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din momentul
executrii lor, revocarea lor neputnd restabili situaia anterioar.
Motivaia acestei excepii rezid n raiuni care au n vedere efectele materiale, patrimoniale
produse i de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, n condiiile n care acesta a fost
realizat material. Din categoria acestor acte fac parte, n special, autorizaiile care dau natere la
drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaiile de construire i de
demolare a unor imobile). Prin urmare, n aceast categorie se ncadreaz numai actele
administrative ce se realizeaz material printr-una sau mai multe operaiuni determinate.
Ne raliem opiniei exprimate n doctrin, potrivit creia irevocabilitatea unui act
administrativ nu mai poate fi invocat, chiar dac acestea se ncadreaz ntr-una din excepiile de la
principiul revocabilitii actelor administrative, n ipoteza n care actul administrativ pe care i
ntemeiaz un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau dolosive244.
241
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003
242
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, pp. 86 87
243
244
Tudor Drganu, op. citat, p. 244, Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 144-145
9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative
n mod frecvent, ncetarea definitiv a efectelor produse de actele administrative se
realizeaz prin abrogare.
n procesul de elaborare a oricrui act administrativ, cu precdere a celor cu caracter
normativ, punerea de acord a noilor reglementri cu cele n vigoare, altfel spus, integrarea
proiectului n ansamblul legislaiei reprezint o regul de necontestat. Prin elaborarea i adoptarea
unor noi norme administrative, se urmrete fie acoperirea unui vid legislativ n materia
respectiv, fie nlocuirea unor norme n vigoare, care ns, nu mai corespund strii de drept sau
strii de fapt aflate ntr-o permanent dinamic.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida Abrogarea este operaiunea de asanare a sistemului
legislativ de ramurile uscate ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele
reglementri juridice care nceteaz s se mai aplice, datorit faptului c ele nu mai sunt necesare
sau c n locul lor apar noi norme juridice, cu un coninut diferit fa de cele anterioare245.
Rolul instituiei abrogrii este acela de a contribui la armonizarea legislaiei, context n care
se apreciaz c abrogarea are urmtoarele funcii:
a) nltur textele de conflict ntre noul act i vechea reglementare;
b) nltur eventualele paralelisme din legislaie;
c) nltur discrepanele i necorelrile;
d) ajut la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de
cerine de aplicare, ca urmare a schimbrilor petrecute n societate246.
Abrogarea poate fi expres, cnd noul act prevede, de regul, n articolul final, abrogarea
vechii reglementri sau tacit, denumit i implicit, situaie care rezult din contextul noii
reglementri.
Pe de alt parte, n ceea ce privete ntinderea sa, abrogarea poate fi total, situaie n care
are drept consecin ncetarea efectelor juridice ale ntregului act administrativ la care se refer, sau
parial cnd vizeaz doar anumite dispoziii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitent, de o autoritate
ierarhic superioar sau de Parlament, prin lege, n cazul ordonanelor.
n acest sens, sunt relevante dispoziiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative conform crora:
(1) Prevederile cuprinse ntr-un act normativ, contrare unei noi reglementri de acelai
nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi total sau parial.
(2) n cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la
ntregul act normativ, nu numai la textele rmase n vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca
prin abrogarea unui act administrativ anterior s se repun n vigoare actul normativ iniial. Fac
excepie prevederile din ordonanele Guvernului care au prevzut norme de abrogare i au fost
respinse prin lege de ctre Parlament.
9.3.2.4. Anularea i inexistena actelor administrative.
9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaia n doctrin.
Nulitatea unui act juridic, implicit i a actelor administrative, este considerat a fi o
sanciune care intervine n situaiile n care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalitii.
Aa cum am artat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul
legalitii. n practic ns, pot exista situaii n care administraia public, prin actele i aciunile
sale ncalc acest principiu, consecina fireasc fiind sancionarea activitii sale ilegale, precum i a
funcionarului public vinovat.
n acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: Aceste acte (acte de autoritate i acte de
gestiune - s.n.) trebuie s fie fcute legal, trebuie s fie fcute cu respectarea normelor juridice. Dar
245
I. Vida, Manual de legistic formal. Introducere n tehnica i procedura legislativ, Editura Lumina Lex, Bucureti,
2000, p. 168
246
I. Mrejeru, Tehnica legislativ, Editura Academic, Bucureti, 1979, p. 137
se poate ntmpla ca agenii administrativi, n activitatea lor, s comit acte neregulate, care nu
respect n totalitate cerinele legii, uneori violnd legea pe o chestiune de principii, alteori pe o
chestiune de form (...). Am artat c, ntr-un stat de legalitate, trebuie s existe domnia legilor i ca
o consecin, actele fcute cu nerespectarea legilor, trebuie nlturate. Prin urmare sanciunea
nerespectrii cerinelor legii n nfptuirea unui act juridic nu ar putea fi dect nulitatea actului247.
n timp, teoria nulitii actelor administrative a relevat o serie de asemnri cu nulitatea din
dreptul civil, precum i o serie de deosebiri fundamentale. Sub aspectul diferenierilor, elocvent
este teza profesorului Jean Vermeulen conform creia n raportul privat nu exist nulitate fr text,
pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist fr text.248
Teoria nulitii actelor administrative a constituit o preocupare constant a doctrinei de
specialitate.
Astfel, n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu, avnd ca puncte de reper teoria nulitii
consacrat n dreptul privat i legile administrative, consacr urmtoarele categorii de nuliti:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparen legal, dar sunt lovite de un viciu profund ce poate
fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit de trecerea timpului;
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de form ce pot fi invocate doar ntr-
un interval de timp determinat i numai de acele subiecte de drept care au interes direct
i personal249.
Autorul apreciaz c ori de cte ori analizm problema nulitii actului administrativ, trebuie
s avem n vedere condiiile de fond i de form prevzute de lege pentru actul respectiv, fiind
necesar s cercetm urmtoarele aspecte: ce influen are nerespectarea uneia sau alteia dintre
condiii asupra valabilitii actului, cine poate s invoce viciul i n ce termen. n acelai timp,
autorul consider c teoria nulitii n dreptul administrativ trebuie s aib n vedere mai multe
categorii de interese, respectiv:
interesele generale, adic interesele colectivitii la nivel naional, reprezentate prin
Stat;
interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin jude, comun sau
stabilimente publice;
interesul individual, adic interesul particularilor, al administrailor.
Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar
inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toat
sanciunea nu e dect o pedeaps pentru funcionarul care a fcut actul.250
n doctrina romn postbelic, primul autor care dezvolt teoria anulabilitii este Mircea
Anghene. Autorul consider c, n funcie de gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate ale
unui act administrativ, viciile acestuia l pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin, astfel
nct nu produc nici un efect juridic, nu dau natere la nici un fel de drepturi i obligaii.
Actele anulabile sunt acelea care conin nclcri de mic nsemntate ale condiiilor de
valabilitate, astfel nct aceste acte nu-i pierd caracterul obligatoriu i executoriu. Totui, datorit
acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativ sau
judectoreasc. n concepia autorului citat, o caracteristic esenial a actelor anulabile o reprezint
posibilitatea remedierii viciului prin confirmare251.
n opinia prof. Tudor Drganu, o caracteristic comun a actelor lovite de nulitate absolut
sau relativ const n faptul c ele se bucur de prezumia de legalitate pn n momentul cnd
aceste nuliti sunt constatate sau declarate de organul competent. Atta vreme ct aceste acte nu au
fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistena
actului neavnd nevoie de a fi constatat pentru a-l lipsi de efecte juridice252.
247
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1937, p. 424
248
Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1947, p.
107
249
Paul Negulescu, op. citat, p. 426
250
Ibidem, p. 426
251
Mircea Anghene, Controlul judectoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
252
Prof. Romulus Ionescu opereaz cu noiunea de anulabilitate n cazurile n care actul
administrativ ncalc o condiie de legalitate de mic importan, cum sunt condiiile privitoare la
forma exterioar sau la procedura de adoptare. Autorul citat nelege anulabilitatea ca fiind nsi
nulitatea relativ. El mai adaug c, n linii generale, exist aceleai deosebiri juridice ntre cele
dou feluri de nuliti ce sancioneaz ilegalitatea actelor administrative i anume: nulitate sau
nulitatea absolut i anulabilitate sau nulitate relativ, ca pentru toate categoriile actelor juridice253.
Prof. Ioan Santai consider c, sub aspectul cauzelor care le determin i al regimului
juridic, nulitile se divid n nuliti absolute i nuliti relative. Astfel, nclcarea normelor
imperative (prin care se apr interesul general) atrage nulitatea absolut, iar nclcarea unor norme
dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determin nulitatea relativ. n categoria normelor
imperative intr prevederile care se refer la elementele eseniale i la condiiile de valabilitate ale
actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la formalitile procedurale
neeseniale, cum ar fi, de exemplu, semnarea nscrisului constatator al unui act administrativ
adoptat, n mod valabil, de un organ colegial254.
Prof. Antonie Iorgovan relev c teoria nulitii actelor administrative a fost i continu sa
fie amplu cercetat n literatura juridic, tezele specialitilor n drept administrativ intersectndu-se
cu cele ale specialitilor n drept civil. n principal, doctrina urmrete clarificarea urmtoarelor
problematici255:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulitii absolute i relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilitii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenei;
d. raportul dintre nulitate i revocabilitate.
Cu privire la prima problem, opinia dominant, cu nuanri de la un autor la altul, de la
dreptul administrativ la dreptul civil, este ndreptat spre un rspuns pozitiv. Majoritatea autorilor
de drept administrativ au admis c i n materia actelor administrative opereaz att nulitatea
absolut, ct i nulitatea relativ, n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul
administrativ i de gravitatea viciilor de ilegalitate256.
Fcnd o sintez a teoriilor exprimate n literatura de specialitate autorul 257 consider c
orice teorie privind nulitatea actelor administrative trebuie s plece de la faptul c viciile care pot
afecta legalitatea unui act nu au aceeai valoare juridic. Astfel, este evident c pentru a produce n
mod legal efecte juridice, actele administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii de fond i
de form, nclcarea unora sau a celorlalte fiind de natur s atrag nulitatea absolut sau, dup caz,
nulitatea relativ.
Nulitatea absolut intervine n situaia n care este nclcat o condiie de legalitate de mare
importan, stabilit n mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.
Pe de alt parte, nulitatea relativ intervine atunci cnd actul administrativ este lovit de vicii
de o mai mic importan.
Trebuie menionat ns faptul c departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative,
dup criteriul importanei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Dei
doctrina a consacrat condiiile de fond i de form ale actelor administrative, prezumndu-se c
primele ar avea o importan mai mare pentru valabilitatea acestora, exist situaii n care, potrivit
unei dispoziii exprese a legii, nerespectarea unor condiii de form ori de procedur considerate a fi
de mic importan, determin nulitatea absolut a actului afectat. Aceast afirmaie doctrinar
este susinut n mod expres de unele dispoziii legale.
Astfel, n art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, se stipuleaz
c procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu un anumit numr
de meniuni, inclusiv codul numeric personal n cazul persoanei fizice, elemente care nu erau
prevzute de vechea reglementare. n art. 17 al ordonanei, sunt precizate meniunile a cror absen
atrag nulitatea actului: Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului
constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, a denumirii i
253
254
255
256
257
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 72-75
sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
n opinia noastr, analiza textelor legale la care am fcut referire ne conduce la urmtoarele
concluzii:
a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancioneaz, dup caz,
cu nulitatea absolut sau nulitatea relativ;
b) nerespectarea condiiilor prevzute n art. 16 atrage nulitatea relativ a procesului-
verbal, la solicitarea prii interesate (contravenientul);
c) nerespectarea condiiilor prevzute n art. 17 atrage nulitatea absolut a procesului-
verbal, la solicitarea prii interesate (contravenientul), ori la iniiativa instanei
judectoreti, din oficiu.
Teza existenei celor dou forme de nulitatea (absolut i relativ) n dreptul administrativ
este consfinit i de alte acte normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001 are
urmtoarea redactare:
(1) Nu poate lua parte la deliberarea i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie
personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes
patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului local.
(2) Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea dispoziiilor alin. (1) sunt nule de
drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus
de orice persoan interesat.
Atta vreme ct legea consacr o nulitate de drept, cu alte cuvinte nulitate absolut, care
poate fi invocat de orice persoan interesat, per a contrario rezult c exist i o alt form a
nulitii, respectiv nulitatea relativ.
B. Noiune. Clasificare.
Instituia anulrii actelor administrative are vechi tradiii n doctrina de specialitate, fiind n
acelai timp consacrat de Constituie i de alte acte normative.
Astfel, suportul constituional al materiei l regsim n art. 21, art.52 alin. (1) i art. 126 alin.
(6) din Constituia republicat, n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum i n alte
acte normative, etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricrui act juridic, se definete ca fiind
operaiunea juridic ce const ntr-o manifestarea de voin n scopul de a determina, n mod
direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta258.
ntr-o alt opinie259, anularea actelor de drept administrativ reprezint sanciunea aplicat
acestora pentru considerente de ilegalitate i poate fi dispus de ctre organele administraiei de stat
ierarhic superioare, de organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind acea sanciune de drept civil, care lipsete
actul juridic de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru ncheierea sa valabil.260
Aadar, se poate concluziona c nulitatea este o sanciune aplicabil actelor administrative
afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmrete desfiinarea actului i ncetarea efectelor sale.
Nulitatea poate viza att actele administrative cu caracter normativ precum i pe cele cu
caracter individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinat deopotriv de motive care vizeaz
nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de
nelegalitate sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulitii pot viza
nelegalitatea actului administrativ, n sensul nclcrii condiiilor de fond, form i procedur
prevzute de lege pentru valabilitatea sa, precum i netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea
eronat a legii la situaia de fapt reglementat prin actul administrativ.
Efectele anulrii actului administrativ se produc att pentru trecut (ex tunc), ct i pentru
viitor (ex nunc).
258
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 69-70
259
260
Gheorghe Beleiu, Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa de Editur ansa
S.R.L., Bucureti, 1995, p. 178
Dup cum am menionat, o problem deosebit de important legat de instituia anulrii
actelor administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a ti dac n dreptul
administrativ sunt valabile principiile dreptului civil n materia nulitii absolute i respectiv a
nulitii relative.
Nulitatea absolut se particularizeaz prin faptul c sancioneaz nerespectarea unor norme
legale de importan deosebit sau, care ocrotesc interesul general.
Nulitatea relativ este aceea sanciune aplicabil actelor administrative afectate de vicii de o
importan mai mic sau, care ocrotesc un interes particular261.
Sub aspectul celor dou categorii de nuliti care pot sanciona actul administrativ ilegal,
regsim att asemnri precum i deosebiri fa de regimul juridic aplicabil actului civil n cazul
nulitii absolute i a celei relative.
Aa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le genereaz, observm c se menine distincia
din dreptul civil conform creia nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond,
eseniale pentru valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativ care intervine ori de cte
ori sunt nclcate condiii de mai mic importan, neeseniale pentru valabilitatea actului.
n dreptul administrativ, pot aprea ns situaii n care nclcarea unor condiii de form,
care n mod firesc ar trebui s determine nulitatea relativ, determin totui nulitatea absolut.
Pe de alt parte, aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, din punct de vedere al
efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difer de cea a actului civil, astfel262:
a) n dreptul administrativ, indiferent de importana condiiilor de valabilitate care au fost
nclcate, organul competent va putea s dispun anularea actului;
b) dac n dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativ pot fi nlturate prin confirmare,
n dreptul administrativ pot fi confirmate, dup caz, ambele categorii de nuliti sau
numai nulitile relative, potrivit legii.
n cazul n care cenzurarea legalitii unui act administrativ se face de ctre o instan
judectoreasc, inclusiv de cele de contencios administrativ n temeiul Legii nr. 554/2004 putem
distinge dou situaii, dup cum urmeaz:
a) nulitatea relativ va putea fi invocat numai de partea vtmat;
b) nulitatea absolut poate fi invocat de orice persoan interesat sau din oficiu, de
instana judectoreasc competent (spre exemplu, ipoteza reglementat de art. 47 din
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001).
Menionm c att Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum i alte
legi speciale prevd termenele n care poate fi introdus aciunea n anulare.
n afara criteriului deja menionat, care distinge nulitile n absolute i relative, nulitile
actelor administrative au fost clasificate i dup alte criterii i anume263:
a. Dup modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese (prevzute de lege), sau virtuale
(neprevzute de lege, dar care decurg din normele juridice).
b. Dup ntinderea efectului lor distructiv, nulitile sunt totale, atunci cnd desfiineaz
actul n integralitatea sa, sau pariale, dac l desfiineaz numai n parte.
c. Dup modul lor de constatare, distingem nuliti de drept i nuliti constatate de
autoriti publice (administrative sau judiciare).
d. Dup obiectul lor (elementul la care se refer), nulitile pot fi de fond (vizeaz
coninutul actului juridic), sau de form (deriv din nclcarea condiiilor procedurale ale
actelor de drept).
C. Autoritile competente s constate nulitatea actelor administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatat de organele
competente care pot fi, dup caz:
a) organul administrativ ierarhic superior, n temeiul raporturilor de subordonare
administrativ.
261
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedina, op. citat, pp. 117-119
262
I. Iovna, op. cit., p. 63
263
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia
prefectului Ministerul Administraiei Publice i Internelor poate propune Guvernului, anularea
ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice.
b) instanele judectoreti, n temeiul dispoziiilor exprese ale art.21 i art. 52,
coroborate cu dispoziiile art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, precum
i cu dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i a altor legi speciale
(Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil
etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complex i difer n funcie de
autoritatea competent s dispun anularea.
Astfel, n constatarea nulitii, organul administrativ ierarhic superior este obligat s
respecte doar acele reguli procedurale specifice propriei activiti.
Procedura pe care trebuie s o respecte organele judectoreti este diferit, dup cum este
vorba de instanele de contencios administrativ sau de instanele de drept comun.
Ministerul Public i exercit competena de anulare a actelor administrative n baza
normelor dreptului procesual penal.
D. Efectele nulitii
De regul, anularea are efect retroactiv, astfel nct actele de anulare sting efectele actelor
anulate, considerndu-se c acestea din urm nici nu ar fi existat 264. n cazul n care actul
administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalitii, efectele anulrii se produc nu doar pentru viitor
(ex nunc), ci i pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptrii sale. Cu alte cuvinte,
actul de anulare desfiineaz efectele juridice ale actului anulat.
Evident ns c pot fi terse doar efectele juridice, nu i faptele materiale, care prin nsi
existena lor pot da natere unor efecte juridice deosebite265.
Dac ns actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice
produse nainte de anulare rmn valabile, anularea actului producnd efecte juridice numai pentru
viitor (ex nunc).
9.3.2.4.2. Inexistena actelor administrative

A. Definiie
Teoria actelor inexistente este elaborat de mult vreme i pus n eviden nc din perioada
interbelic de autorii de drept administrativ francezi i romni 266, iar practica judectoreasc din
aceste ri a consacrat categoria actelor inexistente. n prezent, aceast sanciune are i un suport
constituional pe care l regsim n dispoziiile art. 100 alin. (1) i art. 108 alin. (4) din legea
fundamental.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat: n exercitarea
atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al
Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului, iar art. 108 alin. (4) statueaz: Hotrrile i
ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii
care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei.
Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se
comunic numai instituiilor interesate.
Actul administrativ inexistent se caracterizeaz prin lipsa unuia, unora sau tuturor
elementelor sale eseniale, fr de care actul nu poate fi conceput267.
Actele inexistente sunt lovite de vicii att grave i de vizibile, nct o persoan cu inteligen
mijlocie, cum se exprim prof. Tudor Drganu, nu le poate recunoate, nici mcar o singur clip,
caracterul obligatoriu268.
Aa cum am mai artat, n baza prezumiei de legalitate ce caracterizeaz actele
administrative, ele sunt executorii de drept, producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor. n
264
265
Romulus Ionescu, op. citat, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
266
Paul Negulescu, op. citat, pp. 430-431
267
268
Ibidem, p. 64
cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii
fiind att de evident nct orice persoan o poate sesiza. Neopernd aceast prezumie, pe cale de
consecin, rezult c actul respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu i executoriu.
Importana sanciunii inexistenei trebuie privit i din perspectiva excepiilor de la controlul
judectoresc exercitat asupra actelor administrative n condiiile Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004. Astfel, dac instanele judectoreti nu se pot pronuna asupra legalitii acestor acte,
ele pot contesta existena lor. De altfel, excepia de ilegalitate se poate ridica n faa oricrei
instane, nu numai a instanelor de contencios administrativ.
B. Efectele inexistenei
n opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenei actelor administrative sunt urmtoarele269:
1. Actul nu beneficiaz de prezumia de legalitate i nu opereaz caracterul executoriu al
acestuia. n consecin, existena actului poate fi contestat, iar executarea lui poate fi
refuzat;
2. Invocarea inexistenei unui act administrativ poate fi fcut de orice subiect de drept
interesat i oricnd, neopernd prescripia;
3. Viciul inexistenei unui act administrativ poate fi constatat de orice instan
judectoreasc270, independent de competena material i teritorial ale acesteia;
4. Cile administrative de atac mpotriva unui act inexistent se pot exercita oricnd;
5. Dac viciul inexistenei afecteaz acte administrative din categoria celor definitive sau
irevocabile, problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaz
numai actele legal emise271, nu i pe cele inexistente;
6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative
inexistente se desfiineaz dup procedura specific acelor ramuri de drept;
7. Actul inexistent nu produce efecte juridice n mod valabil nici pentru trecut, nici pentru
viitor;
8. Un organ administrativ nu are obligaia s emit un act individual n temeiul unui act
normativ inexistent i nici s execute un act individual inexistent.
9. Inexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului administrativ
conduce la nevalabilitatea acestuia din urm.
Avnd n vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenei, doctrina francez
relev c actul administrativ inexistent poate fi revocat oricnd, spre deosebire de actul lovit de
nulitate care poate fi revocat numai nuntrul termenului de recurs.272
269
270
Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 60
271
Idem, Nulitile actelor administrative individuale, p. 86
272
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-me dition, Prcis Dalloz, 2000, pag. 114

DR - Administativ III Nicola Iordan

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DR - Administativ III Nicola Iordan

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV FORMA CONCRET PRINCIPAL DE REALIZARE A

1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept comparat.

2. Trsturile actului administrativ

2.1. Situaia n doctrin

2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilateral de voin

2.1.3. Autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei publice

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu

2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de

3.1. Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

3.2. Clasificarea actelor administrative dup conduita prescris

3.4. Clasificarea actelor dup autorul lor

3.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura de elaborare

4. Regimul juridic al actelor administrative

4.2. Fora juridic a actelor administrative

4.3. Fora probant a actelor administrative

4.4. Intrarea n vigoare a actelor administrative

4.5. Modul de executare al actelor administrative

4.6. Modul de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

5. Condiiile de valabilitate i caracterele actelor administrative

5.2. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

5.2.1. Adoptarea actelor administrative de ctre organul competent i n limitele

5.2.2. Adoptarea actelor administrative n forma i cu procedura prevzute de lege

5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

6. Procedura de elaborare a actelor administrative

6.1. Noiunea de procedur administrativ

6.2. Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului administrativ

6.3. Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului administrativ

6.4. Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ

6.5. Procedura aprobrii tacite

7. Executarea actelor administrative

7.1. Obiectul execuiei administrative

7.2. Subiectul execuiei administrative

7.3. Formele execuiei administrative

7.4. Metode de executare a actelor administrative

7.5. Forme procedurale ale execuiei administrative

8.1. Definirea cilor administrative de atac

8.2. Clasificarea cilor administrative de atac

8.3. Elementele i caracteristicile cilor de atac administrative

8.4. Procedura de soluionare a recursului administrativ

9. Efectele actelor administrative

9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

9.2. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative

9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

9.3.2.4. Anularea i inexistena actelor administrative.

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

9.3.2.4.2. Inexistena actelor administrative

S-ar putea să vă placă și