Sistemul bugetar public naional

1. Consideraii generale

1.1. Finanele publice

Dreptul financiar este ramura dreptului public, ce reunete norme juridice privind
administrarea finanelor publice. Astfel, se reglementeaz regimul juridic al resurselor bneti,
aflate la dispoziia puterii centrale, necesare pentru ndeplinirea sarcinilor i funciilor sale,
care se constituie, gestioneaz i utilizeaz n cadrul sistemului bugetar naional.
Sistemul finanelor publice se prezint ca ansamblul de acte si operaiuni financiare
grupate n raport de finalitatea lor practic: constituirea resurselor financiare ale instituiilor
publice i utilizarea acestor resurse financiare n scopul de a ndeplini funciile specifice ale
acestor instituii publice.
Finanele publice se constituie pentru funcionarea administraiile publice centrale sau
locale, care efectueaz operaiuni de repartiie sau de producere de servicii necomerciale
pornind de la resursele provenind n majoritatea lor (direct sau indirect) din prelevri
obligtorii. Sunt astfel de servicii: servicii medicale publice, servicii educaionale publice,
servicii sociale, servicii administrative: evidena populaiei, administrarea drumurilor etc.
Finanele publice ndeplinesc o funcie de repartiie prin transferuri de resurse,
realizate, n virtutea legii, n dou sensuri: de la persoane fizice, juridice ori alte entiti ctre
fondurile publice i de la fondurile publice ctre beneficiarii acestora reprezentai de persoane
fizice, juridice ori alte entiti. Funcia de repartiie i are originea n proporionalitatea
obligaiilor fiscale cu veniturile i n accesarea serviciilor publice proporional cu nevoile.

1.2. Definiia dreptului financiar

Dup cum bine se tie, cea mai impotant diviziune a dreptului pe care o cunoate
doctrina juridic distinge ntre dreptul public i dreptul privat. Dreptul financiar public sau
dreptul finanelor publice este o ramur distinct i autonom a dreptului public, avnd un
obiect propriu i specific de reglementare.
Obiectul reglementrii juridice financiare nu reprezint altceva dect coninutul
dreptului finanelor publice, iar acesta se circumscrie, n principiu, componentelor structurale
ale finanelor publice cu respectarea delimitrii acestora fa de finanele private.
innd cont de faptul c o definiie trebuie s aib un caracter de maxim generalitate,
dar s i rein acele aspecte ce caracterizeaz esenial instituia definit, considerm c
dreptul financiar public reprezint ansamblul normelor juridice ce reglementeaz relaiile
sociale ce iau natere n legtur cu formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul
resurselor financiare ale statului sau ale unitilor administrativ-teritoriale.
Normele dreptului finanelor publice sunt definite ca fiind acea categorie a normelor
juridice ce au un obiect de reglementare specific, care se refer la drepturile i obligaiile
participanilor la raporturile de drept al finanelor publice i care prescriu conduita acestora n
procesul de formare, administrare, utilizare i control asupra banului public, respectarea lor
fiind garantat prin fora de constrngere a statului.

1
 Sistemul bugetar public naional

2. Sistemul bugetar

Sarcinile finanelor publice sunt aduse la ndeplinire, n mare msur, prin intermediul
bugetului de stat ca principal plan financiar al statului. Bugetul de stat este format din relaii
financiare prin intermediul crora au loc constituirea i repartizarea celui mai important fond
banesc al societatii, fondul bugetar.
n reglementarea actual, sistemul bugetar al rii este organizat ntr-o concepie nou
impus de economia de pia, renunndu-se la formula bugetului unic de stat derivat din
Planul naional unic, instrument al centralismului excesiv, trecndu-se la un sistem de bugete
distincte, elaborate, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie: bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale.
Noiunea de buget este definit legislativ, prin art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002
privind finanele publice i art. 2 pct. 6 din Legea nr. 273/2006 privind finanele publice
locale: document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile
sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice.
Pentru elaborarea, aprobarea i executarea bugetelor sunt stabilite competene precise
pentru Parlament, Guvern, Ministerul Finanelor Publice i alte organe.
Sistemul bugetar poate fi definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt
prevzute veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad determinat de timp, de obicei
un an.
Importana sistemului bugetar n cadrul finanelor publice poate fi sintetizat astfel:
- particip n mod direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului;
- asigur autonomia real a unitilor administrativ-teritoriale;
- garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante de
persoane;
- asigur echilibrul financiar i valutar al statului;
- are un important rol stabilizator al economiei naionale;
n ce priveste natura juridic a bugetului, n doctrin s-au exprimat mai multe teorii.
Conform unor teorii, bugetul ar avea natura unui act administrativ, iar potrivit altora, bugetul
ar fi un act legislativ. S-a impus, nsa, opinia potrivit creia bugetul are natura juridic de lege,
deoarece Parlamentul adopt numai legi i, prin urmare, i legea bugetar anual.

2.1. Coninutul sistemului bugetar

Aa cum rezult i din definiiile anterioare, orice buget, deci i bugetele publice, se
compun din dou pri: partea de venituri i partea de cheltuieli.
Evidenierea distinct a veniturilor de cheltuieli permite efectuarea analizei
comparative ntre cele dou pri. Astfel, balana (adic raportul dintre venituri i cheltuieli)
bugetar poate fi echilibrat, situaie generat de egalitatea dintre total venituri i total
cheltuieli. Ea poate, ns, s fie i dezechilibrat, mprejurare n care avem de-a face cu un
excedent bugetar (cnd veniturile sunt mai mari dect cheltuielile) sau cu un deficit bugetar
(cnd veniturile sunt mai mici dect cheltuielile).

2
 Sistemul bugetar public naional

Att veniturile bugetare, ct i cheltuielile bugetare sunt pri componente ale unui
buget public i ele vor prelua acest caracteristic mpreun cu toate conseciele economice i
juridice pe care le implic.
Banii publici (fondurile bneti publice) sunt administrai i circul prin intermediul
bugetelor publice, indiferent la care dintre ele ne-am referi, sub forma veniturilor, respectiv a
cheltuielilor bugetare.

a) Sistemul veniturilor bugetare

Veniturile publice au fost definite n literatura de specialitate ca fiind mijloacele
practice de constituire a fondurilor bneti publice. Modalitile de realizare a veniturilor
bugetare sunt insituite n raport cu necesitatea repartiiei venitului naional, cu structura
economiei naionale, cu gradul de dezvoltare teritorial a rii i cu nivelul de dezvoltare al
forelor de producie.
Veniturile bugetare presupun existena unor surse instituite de lege care sunt prelevate
de la persoanele fizice i juridice sub forma impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor surse
(amenzi, dobnzi penaliti, etc.) i care sunt menite s alimenteze bugetele publice.
Mai mult dect att, s-a mai artat c prin venit bugetar se nelege o sum de bani care
se vars la buget de ctre o persoan fizic sau juridic, n conformitate cu legea.
Cnd vorbim despre sistemul veniturilor bugetare ne referim la totalitatea surselor de
alimentare a bugetelor publice.
n literatura de specialiate, veniturile bugetare au fost clasificate dup mai multe
criterii.
A. Dup criteriul provenienei, distingem:
1. Venituri de la ageni economici;
2. Venituri de la persoane fizice, care la rndul lor pot fi:
a) Venituri de la persoane fizice implicate n activiti economice;
b) Venituri de la populaie;
B. Dup criteriul locului acestor venituri n repartiia venitului naional:
1. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale agenilor economici;
2. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale populaiei;
C. Dup criteriul destinaiei:
1. Venituri destinate bugetului de stat;
2. Venituri destinate bugetului asigurrilor sociale de stat;
3. Venituri destinate bugetelor locale;
4. Venituri destinate altor bugete publice.
D. Dup criteriul denumirii:
1. Impozite;
2. Taxe;
3. Contribuii;
4. Alte venituri.
E. Dup criteriul nscrierii n evidena curent:

3
 Sistemul bugetar public naional

1. Venituri cu debit;
2. Venituri fr debit.

b) Sistemul cheltuielilor bugetare

Asemeni veniturilor publice, n literatura de specialitate au fost definite i cheltuielile
publice, artndu-se c ele reprezint modaliti de repartizare i utilizare a fondurilor bneti
bugetare n vederea satisfacerii trebuinelor generale ale societii. Fiecare buget public are
stabilite prin lege propriile categorii de venituri menite s le alimenteze, precum i propriile
categorii de cheltuieli pe destinaiile precizate de legiuitor.
Spre deosebire de cheltuiala public (care este generat de nevoia public), cheltuiala
bugetar este acea sum de bani alocat de la un buget public conform destinaiei stabilit
prin acel buget.
Totalitatea sumelor ce se aloc de la bugetele publice pentru satisfacerea acelor
trebuine stabilite prin respectivele bugete formeaz sistemul cheltuielilor bugetare.
Cheltuielile bugetare au cunoscut numeroase criterii de clasificare, n literatura de
specialitate.
A. Dup criteriul teoretic, distingem:
1. Cheltuieli bugetare care au n vedere elementele economice, la rndul lor se mpart
n:
a) Cheltuieli care reprezint o avansare de venit naional (ex: cheltuieli pentru investiii);
b) Cheltuieli care reprezint un consum de venit naional (ex: cheltuieli pentru funcionarea
autoritilor publice ale statului);
2. Cheltuieli care au n vedere destinaia specific (ex: cheltuieli pentru sntate).
B. Dup criteriul structurii cheltuielilor, distingem:
1. Cheltuieli bugetare ordinare, care la rndul lor cuprind urmtoarea structur (fr de
care nu se poate desfura nici o activitate):
a) Cheltuieli curente, formate i ele cel puin din urmtoarele categorii de cheltuieli:
- Cheltuieli materiale;
- Cheltuieli de personal;
b) Cheltuieli de capital;
2. Cheltuieli bugetare extraordinare, care au caracter excepional.
C. Dup criteriul destinaiei lor, distingem:
- Cheltuieli social-culturale (ex: cheltuieli pentru nvmnt, sntate, cultur, sport,
tineret, culte religioase, etc.);
- Cheltuieli pentru aprare naional (ex: cheltuieli militare, pentru ordine public,
siguran naional);
- Cheltuieli pentru funcionarea aparatului de stat (ex: cheltuieli pentru funcionarea
autoritilor publice centrale sau locale, dup caz);
Cheltuieli pentru aciuni economice (n domenii ca: industrie, agricultur, silvicultur,
transporturi, infrastructur, protecia mediului, etc.);
- Cheltuieli pentru protecia social (ex: cheltuieli pentru plata pensiilor din sistemul
public de pensii, pentru plata indemnizaiei pentru omaj i alte ajutoare sociale);

4
 Sistemul bugetar public naional

- Cheltuieli pentru constituirea unor fonduri de rezerv bugetar (acestea se pot

constituii la nivelul oricrui buget public n funcie de normele legale n vigoare i sunt puse
la dispoziia celor chemai s administreze acel buget);
- Cheltuieli pentru diverse alte aciuni (ex: cheltuieli pentru construcia de locuine,
cheltuieli pentru cercetare tiinific, etc.).

2.2. Sistemul bugetar public naional

Primul act normativ care a aezat bazele finanelor publice n Romnia n condiii de
economie de pia a fost Legea nr. 10/1991 privind finanele publice care reglementa pentru
prima dat conceptul de Buget Public Naional. Aceast reglementare a fost preluat cu
unele nuanri i de ctre Constituia din 1991, n art. 137 alin. 1. Att dispoziia legal, ct i
cea constituional considerm c sunt criticabile, iar n literatura de specialitate s-au subliniat
unele aspecte.
Sesiznd existenta criticilor formulate in doctrina, ulterior adoptrii Constituiei,
legiuitorul introduce pentru prima dat sintagma de sistem unitar de bugete prin Legea nr.
72/1996 privind finanele publice care avea s abroge Legea nr. 10/1991, prima lege a
finanelor publice.
Apeciem ca fiind mult mai potrivit aceast denumire dat unui ansamblu de entiti
bugetare distincte, fiecare dintre ele avnd propriile lor surse de alimentare (venituri
bugetare), iar banii publici ce circul prin aceste bugete au destinaii distincte, proprii
fiecreia dintre ele (cheltuieli bugetare).
Aceste aspecte au rezultat, nendoielnic, din dispoziiile legale, iar punerea lor n
practic a generat, la ora actual, o realitate obiectiv. Cu toate acestea, dat fiind dispoziia
constituional mai sus invocat (care alimenteaz confuzia ce se menine nc n doctrin),
legiuitorul prin noua i ultima Lege a finanelor publice nr. 500/2002 evit s i mai dea vreo
denumire acestui ansamblu de entiti bugetare publice, limitndu-se la a arta c dispoziiile
prezentei legi se aplic urmtoarelor categorii de bugete:
- Bugetului de stat;
- Bugetului asigurrilor sociale de stat;
- Bugetelor fondurilor speciale;
- Bugetului trezoreriei statului;
- Bugetelor instituiilor publice autonome;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
- Bugetelor fondurilor provenite din credire externe contractate sau garantate de stat i
ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.

5
 Sistemul bugetar public naional

Fr a face alte precizri legiuitorul definete totui conceptul de sistem bugetar ca

fiind un sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin.2 (din Legea
nr. 500/2002) i bugetele locale.
Acelai act normativ definete i conceptul de buget general consolidat care reprezint
ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a
forma un ntreg. Bugetele componente ale sistemului bugetar sunt considerate ca fiind
consolidate dup ce sau eliminat transferurile intervenite ntre ele, operaiune care genereaz
consolidarea bugetului general (sau altfel spus a sistemului bugetar).
n faa unor astfel de dispoziii legale i a numrului mare de bugete publice
enumerate, nu putem s ne mai ndoim de faptul Bugetul Public Naional nu este el nsui o
entitate bugetar, ci doar un ansamblu de bugete. Acest sistem de bugete ale statului, n raport
cu caracteristicile comune pe care le prezint, poate fi denumit Sistem Bugetar Public Central.
Mai mult dect att, dup cum se poate observa bugetele locale nu mai fac parte din
aceast enumerare, i acest fapt nu este ntmpltor. nc din 1998 legiuitorul a neles s dea
finanelor publice locale o reglementare distinct prin Legea nr. 189/1998 care a fost abrogat
apoi prin Ordonana Guvernului nr. 45/2003, care la rndul ei a fost abrogat prin Legea nr.
273/2006. Dei n cuprinsul su enumer mai multe categorii de entiti bugatare locale, totui
legiuitorul evit i cu aceast ocazie s dea o denumire acestui ansamblu de bugete, toate
avnd caracteristicile de bugete publice i de bugete locale, pentru c ele sunt instrumente de
lucru ale autoritilor publice locale chemate s administreze banii publici ce aparin unitilor
administrativ-teritoriale.
Astfel, legea arat c dispoziiile sale se aplic tuturor acelor bugete locale prin
intermediul crora circul bani publici, i anume:
- Bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului
Bucureti, judeelor i municipiului Bucureti;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup
caz;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
- Bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor
comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin
din: mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor
administraiei publice locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din
subordinea acestora; mpumuturi externe contractate de autoritile administraiei
publice locale i garantate de stat; mpumuturi externe i/sau interne contractate sau
garantate de autoritile administraiei publice locale;
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
i aceast dispoziie legal ne conduce la aceeai concluzie potrivit creia ne aflm n
faa unui sistem al bugetelor locale, care poate fi denumit Sistemul Bugetar Public Local,
toate bugetele componente avnd n acelai timp i caracteristica de bugete publice ntruct
prin intermediul lor circul banii publici ai unitilor administrativ-teritoriale.

6
 Sistemul bugetar public naional

Din cele artate mai sus se poate observa faptul c ne aflm n faa a dou mari sisteme
bugetare. Pe de o parte, bugetele publice de interes naional (reglementate de Legea nr.
500/2002), iar pe de alt parte bugetele publice de interes local (reglementate de Legea nr.
273/2006). Aceste dou mari ansambluri bugetare distincte ntre ele, putem spune c
reprezint subsisteme ale Sistemului Bugetar Public Naional care opereaz pe ntreg teritoriul
rii, att la nivel central (prin bugetele ce aparin statului), ct i la nivel local (prin bugetele
ce aparin unitilor administrativ-teritoriale).
Considerm c aceast denumire este mai corect, dar chiar i mai sugestiv dect
aceea de Buget Public Naional pentru toate considerentele artate mai sus, dar, n principal,
pentru c ea reflect realitatea bugetar din Romnia n acest moment.
Cele mai importante entiti bugetare pe care le cuprinde Sistemul Bugetar Public
Naional sunt: Bugetul de Stat, Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat, fondurile bugetare
speciale (respectiv Bugetul fondului pentru omaj i Bugetul fondului pentru asigurri de
sanatate) i bugetele locale (respectiv bugetele judeene i bugetele locale).

Bibliografie:
LEGEA nr. 500/2002 privind finanele publice, modificat
LEGEA nr. 273/2006 privind finanele publice locale
Ioana Maria Costea, Drept financiar-note de curs, Editura Hamangiu 2013
Conf. univ. dr. Cristina One, Drept financiar, Editura Universitii Lucian Blaga din
Sibiu 2009