admin.desarro.

2015;46 (2): 235-250

Territorializacin de la accin pblica

en el contexto del cambio climtico
en el departamento del Quindo

REFLEXIN
Jaime Meja Gutirrez
John-Alejandro Pulgarn-Franco
Hugo Armando Moreno Rojas

Autores
Jaime Meja Gutirrez
Doctor en Ciencias de la Educacin. Miembro investigador de
HISULA. Magster en Administracin y Estudios Polticos. Especialista en
Proyectos de desarrollo y en Defensa Nacional y Resolucin de Conflictos.
Profesor de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP),
Risaralda, Colombia.
Contacto: jaimemejia1951@yahoo.es, direccin de correspondencia: carrera
11 nm. 18-16, Marsella, Risaralda, Colombia
John-Alejandro Pulgarn-Franco
Maestrante en Alta Direccin Pblica, Administrador Pblico y
Coinvestigador de la Escuela Superior de Administracin
Pblica (ESAP), Quindo, Colombia.
Contacto: john.pulgarin728@esap.gov.co, direccin de correspondencia:
barrio Los Andes Mz B, Casa 9 Etapa 1 Filandia, Quindo, Colombia.
Hugo Armando Moreno Rojas
Estudiante de Administracin Pblica, Auxiliar de investigacin de la Escuela
Superior de Administracin Pblica (ESAP), Quindo, Colombia.
Contacto: hugo.moreno401@esap.gov.co, direccin de correspondencia:
Club Residencial El Nogal Nro. 15-63 Avenida Las Amricas Carrera 31 84-20
Pereira, Risaralda.
Resumen
E ste artculo analiza la territorializacin de la accin pblica en el
contexto de cambio climtico en el departamento del Quindo para el
periodo 2000-2014. Plantea como interrogante de investigacin, cules
han sido las acciones pblicas para la territorializacin en el contexto de
cambio climtico en el departamento del Quindo, periodo comprendido
entre los aos 2000 a 2014?, teniendo como situacin problema las accio-
nes u omisiones de las administraciones municipales y departamentales
frente al abordaje del cambio climtico; luego, se establece la metodologa
de investigacin, la cual es de tipo cualitativo, y se analizan variables de
acciones pblicas en el territorio con un enfoque analtico e inductivo;
se exponen los resultados que evidencian la evolucin en el abordaje
del cambio climtico en planes de ordenamiento territorial y planes de
desarrollo y se identifica la territorializacin de la accin pblica, sus
debilidades y fortalezas en el contexto de cambio climtico; finalmente,
se concluye que existen acciones pblicas de carcter indirecto, cuando
las medidas son propias al sector ambiente y gestin del riesgo, y de
carcter directo, cuando las medidas son explcitas en planes de desar-
rollo mediante acciones tendientes a la mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, lo cual es importante en la medida que denota el inters de los
tomadores de decisin frente a las acciones de poltica ambiental y de
las polticas pblicas sustentadas en derechos humanos.

Palabras clave
Public action territorialization in the climate change context
Poltica de gobierno, cambio climtico, administracin pblica, poltica in the district of Quindio.
pblica, poltica ambiental.
Abstract
Key words
Government Policy, climate change, public administration, public policy,
T his article analyzes the territorialization of public action in the context
of climate change in the district of Quindio for the period of 2000 to
2014. The research question on which the study is based is, what are the
environment policy.
public actions for territorialization in the context of climate change in the
JEL: Q59; Q57, Q58, Q59, Q01, Q00
district of Quindio between the years of 2000 to 2014? The paper develops
as follows, first, by acknowledging the problem situation on the omission
Fecha de Recepcin: 15-12-2016
and the actions taken by the municipal and district administrations when
Fecha de Aprobacin: 1-04-2016
addressing the climate change. Secondly, the qualitative research method-
ology is established and the variables of the public action in the territory
Cmo citar este atculo are analyzed with both, analytic and inductive approaches. Thirdly, the
Meja Gutirrez, J., Pulgarn Franco, J., & Moreno Rojas, H. (2016). results are displayed, showing on one hand, the evolution in addressing the
Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico climate change in territorial management plans and development plans,
en el departamento del Quindo. Administracin & Desarrollo, 46(2), 235-250.
Recuperado de http://esapvirtual.esap.edu.co/ojs/index.php/admindesarro/
article/view/81 235
 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250

and on the other hand, the identification of the territorialization of the

public action, its weaknesses and strengths in the climate change. Lastly,
it concludes that there are both, indirect and direct actions. Indirect public
actions, when the actions are related to the environment sector and the
risk management. And on the other hand, the direct ones, when the ac-
tions are explicit in the development plans, through actions inclined to
reduction and adaptation to the climate change; this is important, in the
sense that, it shows interest by the decision makers in regards environ-
REFLEXIN

mental policy actions and the public policies anchored in Human Rights.

Territorializao da ao pblica no contexto da mudana

climtica no Departamento de Quindo
Resumo

O artigo analia a territorializao da ao pblia no contexto da mudan-

a climtica no Departamento de Quindo para o perodo 2000-2014. A
pergunta de pesquisa : Quais foram as aes pblica para a territorializa-
o no contexto das mudanas climticas no Departamento de Quindo,
durante o perodo de 2000-2014?, tendo como situao-problema as
aes ou omisses das administraes municipais e departamentais fren-
te abordagem da mudana climtica; finalmente, conclui-se que existem
aes pblicas de carter indireto, em que as medidas so prprias do
setor de meio-ambiente e da gesto de risco, e de carter direto, em que
as medidas so explcitas em planos de desenvolvimento mediante aes
que visam a mitigao e adaptao s mudanas climticas. Esse ponto
importante na medida em que denota o interesse dos tomadores de
deciso frente s aes de poltica ambiental e das polticas pblicas
sustentadas em direitos humanos.

Une territorialisation de laction publique dans le contexte

du changement climatique dans le dpartement de Quindo
Rsum

C et article 2000-2014 analyse la territorialisation de laction publique

Palavras-chave
Polticas de governo, mudana climtica, administrao pblica,
poltica pblica, poltica ambiental.
Mots-cls
Politique de gouvernement, de changement climatique, dadministration
publique, de politique publique, de politique environnementale.
dans le contexte de changement climatique dans le dpartement
du Quindo pour la priode. Il projette comme question de recherche:
quelles ont t les actions publiques pour la territorialisation dans le
contexte de changement climatique dans le dpartement du Quindo, de
priode comprise entre les annes 2000 2014 ?, ayant pour situation un
problme les actions ou les omissions des administrations municipales et
dpartementales en face de labordage du changement climatique; tout de
suite, on tablit, la mthodologie de recherche, qui est dun type qualitatif,
eton analyse les variables des actions publiques dans le territoire avec un
point de vue analytique et inductif; on expose les rsultats qui mettent en
vidence lvolution dans labordage du changement climatique dans des
plans dordonnance territoriale et des plans de dveloppement et on iden-
tifie la territorialisation de laction publique, de ses faiblesses et de forces
dans le contexte de changement climatique; finalement, on finit que des
actions publiques de caractre indirect existent, quand les mesures sont
propres au secteur ambiant et la gestion du risque, et dun caractre direct,
quand les mesures sont explicites dans des plans de dveloppement au
moyen des actions tendantes la mitigation et adaptation au changement
climatique, ce qui est important dans la mesure o lon dnote lintrt des
preneurs de dcision face aux actions de politique environnementale et
des politiques publiques soutenues dans des droits de lhomme.

236

Introduccin
La investigacin que, en esta fase, seala los marcos
normativos, jurdicos e institucionales para entender la
orientacin constitucional, reconoce lo dispuesto por
la autoridad ambiental del departamento del Quindo
en las determinantes ambientales encaminadas a la
gestin ambiental departamental y local, teniendo
como directriz el cambio climtico en el ordenamiento
del territorio. Estos esfuerzos analticos, en buena parte
exploratorios, no slo permiten caracterizar la situacin
ambiental en los municipios del Quindo, un departa-
mento con una ubicacin en paisajes de montaa, piede-
monte y valles que hace posible su riqueza ambiental,
conformado por 12 municipios de los cuales 11
poseen una poblacin inferior a 90 000 habitantes, solo
Armenia, la ciudad capital del departamento, posee una
poblacin aproximada de 300 000 habitantes, donde
10 de ellos se encuentran en categora sexta y solo dos
se encuentran en categora quinta, y la ciudad capital en
categora primera. Un departamento cuyas principales
actividades econmicas son agropecuarias, tursticas
y de servicios, pero tambin con una vocacin de ser
oferente de bienes y servicios ambientales, los cuales
deben ser protegidos por su fragilidad ecolgica, la
transformacin acelerada de sus ecosistemas originales
y las problemticas producto del cambio climtico. Lo
anterior, permite hacer una revisin para discusin y
debate por parte de las entidades territoriales y dems
entidades pblicas y privadas, desde el interrogatorio
en el saber administrativo de lo pblico que propone la
Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP), a
travs de la investigacin de esta estratgica manifes-
tacin de la poltica ambiental y de las polticas pblicas
sustentadas en derechos humanos.
Las proposiciones y relacionamientos que se derivan
de este trabajo no evaden la complejidad de la temtica
abordada, teniendo como eje epistemolgico cules
han sido las acciones pblicas para la territorializacin
en el contexto de cambio climtico en el departamento
del Quindo, periodo comprendido entre los aos 2000
a 2014? Los investigadores somos conscientes de que el
cambio climtico es una realidad que ofrece perspec-
tivas muy diversas desde las reas del conocimiento
cientfico, pero la preocupacin se enfoca en la accin
de la administracin pblica, disciplina que nos obliga
en la ESAP.
La sostenibilidad ambiental ya est puesta en riesgo, y
por lo tanto existen grandes incertidumbres para plan-
tear soluciones prospectivas eficientes que se comple-
jizan debido a las expectativas y posibilidades. Cuando
en este trabajo se hace referencia a polticas pblicas
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para mitigar y adaptar los contextos del territorio, la
territorialidad y la territorializacin en una realidad
de cambio climtico, se pretende generar nuevas ideas,
preguntas renovadas y proyectos investigativos que
involucran una gran multidisciplinariedad y un gran
esfuerzo de las comunidades cientficas y de ciudadanos.
REFLEXIN
El ser humano ha inventado modelos de sobrevivencia
que, en la evolucin de los largos periodos histricos,
ha sumado inevitablemente grandes cantidades de
inestabilidad y dao a las provisiones ambientales de
la naturaleza y de la tierra como ser vivo integral. No
es del caso explicar estos modelamientos perjudiciales,
pero s en forma modesta preocuparnos por la situacin
local en territorios de alta fragilidad ambiental, como lo
es el departamento del Quindo y, en general, la eco-re-
gin cafetera. Los investigadores rendimos disculpas
a quienes leyendo este artculo no resuelvan mltiples
inquietudes que suscitan las experiencias cotidianas
del aumento de la luminosidad y el calor, la presencia
de fenmenos climticos como El Nio y La Nia, y en
general todos los eventos de catstrofes o accidentes
relacionados en cada territorio y localidad. Llamamos
la atencin sobre la necesidad de construir ms conoci-
miento, de efectuar mayor coordinacin institucional y
debatir en serio las respuestas de polticas pblicas que
promuevan la defensa de los derechos humanos, en espe-
cial el de la vida digna y la posibilidad de sobrevivencia
como retos esenciales en la presencia de una administra-
cin pblica que instrumentaliza los grandes objetos del
Estado y la sociedad, determinados en la Constitucin y
la Ley. En este sentido, el artculo tiene por objeto el de
divulgar las acciones pblicas relacionadas con la miti-
gacin y adaptacin al cambio climtico en los munici-
pios del departamento del Quindo durante el periodo
2001-2014.
Planteamiento del problema
El cambio climtico ha recobrado importancia a partir
de los estudios cientficos de la dcada de 1970, lo cual
permiti que en la Cumbre de la Tierra de la Organiza-
cin de las Naciones Unidas (ONU) realizada en el ao
de 1972 en Estocolmo, se reconociera que debido al
aumento en la emisin de gases y destruccin de ecosis-
temas la temperatura media de la tierra se haya visto
alterada, trayendo como consecuencia olas de calor
intensas y olas invernales catastrficas, que repercuten
en aquellos ecosistemas que no han sido intervenidos y
en sus caractersticas de equilibrio ecolgico.
El caso del departamento del Quindo que ha sido un
territorio reconocido por la importancia regional en
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 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250
el ecosistema de montaa, la densidad de ocupacin
poblacional, la atraccin de visita turstica por paisaje,
infraestructura, sistema de servicios, parques tem-
ticos y conexiones estratgicas en el circuito econmico
del occidente colombiano, pero con evidentes fragili-
dades ecolgicas de sus ecosistemas de alta montaa,
bosques andinos y subandinos, presenta problem-
REFLEXIN
ticas asociadas al cambio climtico: la desaparicin de
hielos del nevado del Quindo hacia la dcada de 1970,
la fragmentacin de bosques de alta montaa en condi-
ciones de colonizacin no planeada con los bosques
subandinos; el crecimiento de la poblacin, que genera
una mayor demanda por servicios pblicos domicilia-
rios presionando la cantidad de recursos naturales tan
importantes como el agua y, a su vez, un incremento en
los vertimientos de aguas servidas y desechos slidos
con consecuencias de contaminacin grave de cuencas,
y los megaproyectos mineros, energticos y de infraes-
tructura, que se desarrollan en perspectiva de agrava-
miento de estos problemas, desconociendo a las autori-
dades locales y a la oposicin de las comunidades.
Entre dichos proyectos se encuentran las pretensiones
de multinacionales mineras para la exploracin y explo-
tacin de oro en la zona de cordillera, y proyectos ener-
gticos como el UPME09-2009, que consiste en la insta-
lacin de torres y cables de alta tensin por parte de
la Empresa de Energa de Bogot, de las cuales algunas
pasan por zonas de importancia ecolgica y cultural,
como lo son los Distritos de Conservacin de Suelos
(DCS) Barbas-Bremen. En infraestructura se encuentra
el tnel de La Lnea, el cual ha tenido afectaciones
ambientales por la contaminacin de las quebradas La
Gata y El Salado; el crecimiento de las extensiones de
monocultivos de pino y eucalipto, por parte de multi-
nacionales; actividades de ganadera, que deterioran
los suelos y destruyen los humedales necesarios en los
ciclos hdricos, y la ola invernal de los aos 2010-2011,
todo lo cual gener muchas afectaciones en el departa-
mento, como deslizamientos e inundaciones.
Lo mencionado anteriormente son algunas de las proble-
mticas asociadas al contexto de una realidad, el cambio
climtico en sus dos manifestaciones ms relevantes: el
fenmeno de El nio y el fenmeno de La Nia. En este
escenario, la Gobernacin del Quindo y las alcaldas
municipales, con la concurrencia de la Corporacin Aut-
noma Regional del Quindo (CRQ) autoridad ambiental
en el departamento, y la participacin de las ONGs y la
Sociedad Civil, han tomado acciones para la defensa del
territorio, preservacin y conservacin de los recursos
naturales, con polticas pblicas tendientes a la gestin
de los recursos naturales, acciones de reforestacin,
238
limpieza, constitucin de reservas naturales, adems de
los procesos de resistencia civil pacfica frente a mega-
proyectos, sobre todo los mineros, que pueden afectar
la vocacin y potencial natural del territorio, el cual se
destaca por la produccin de alimentos, oferta de bienes
ambientales favorables a la agroindustria del caf, las
frutas, el disfrute de paisajes y servicios de recrea-
cin y descanso. No obstante, las acciones no tienen el
impacto esperado debido a las facultades centralizadas
del Gobierno nacional y a las pretensiones de actores
econmicos multinacionales, ya que las mismas leyes
y decretos de autoridades jerrquicamente superiores
establecen un modelo de desarrollo econmico que
privilegia el crecimiento econmico frente a la protec-
cin y uso sostenible de los recursos naturales, situa-
cin que contrasta con la debilidad institucional en la
gestin local de decisiones en la triada constitucional de
la descentralizacin, en donde la concurrencia nacional
es superior en peso legal a la complementacin terri-
torial departamental, la subsidiariedad municipal y la
organizacin poltica de las comunidades.
Tal es el caso de las licencias ambientales de los proyec-
tos del Tnel de La Lnea y el UPME09-2009, las cuales
fueron otorgadas por la Autoridad Nacional de Licen-
cias Ambientales (ANLA), donde la CRQ solo tena fun-
ciones de supervisin, que finalmente poco son tenidas
en cuenta por parte de la ANLA para tomar medidas de
suspensin, y las sanciones ambientales que se hacen no
pasan de ser multas que no compensan el dao ambien-
tal ocasionado. En el contexto de cambio climtico se
hace necesario aprovechar las funciones y competencias
de las entidades territoriales y de la autoridad ambiental
del territorio, las normas y leyes existentes, para que
-desde el territorio- la territorializacin se encamine a
mitigar y adaptar el cambio climtico.
Es por esto que desde el proyecto de investigacin Terri-
torializacin de la accin pblica en el contexto de cambio
climtico en el departamento del Quindo, del Grupo de
Estudios en Poltica Ambiental GEPA (Grupo en forma-
cin), tuvo como pregunta de investigacin: cules han
sido las acciones pblicas para la territorializacin, en
el contexto de cambio climtico en el departamento del
Quindo, periodo comprendido entre los aos 2000 a
2014? En este sentido la investigacin busc analizar la
territorializacin de la accin pblica en el contexto de
cambio climtico en el Quindo, periodo comprendido del
ao 2000 al 2014, identificar la territorializacin de la
accin pblica y determinar las debilidades y fortalezas
de la misma en el escenario de cambio climtico en el
departamento y, finalmente, recomendar acciones para
dicha territorializacin en el mencionado contexto.

Los objetivos son desarrollados en la etapa de resul-
tados, y son referentes sobre la pertinencia social de
este proyecto de investigacin, que parte de la respon-
sabilidad de la administracin pblica en conocer la
situacin actual sobre las acciones adelantadas para
mitigar y adaptar al cambio climtico, y contribuir
desde la academia con estudios e investigaciones que
permitan formular o reformular los lineamientos de
poltica pblica para el cambio climtico, entendiendo
el comportamiento del desarrollo territorial y la focali-
zacin de las polticas pblicas.
Aproximacin al estado del arte
Dentro del estado actual del problema se encuentra
una serie de investigaciones asociadas como las ms
importantes, y que constituyeron un referente funda-
mental para esta investigacin. En sentido amplio, se
encuentra lo desarrollado por Melo, quien establece
aspectos descriptivos, analticos y comparativos de las
polticas pblicas en Colombia, Ecuador, Per y Bolivia,
relacionndolos con el conocimiento tradicional, sea-
lando, en primer lugar, la dominancia del proyecto
neoliberal en la ltima veintena; luego la inf luencia
de las agendas ambientales globales que a inicios de la
dcada del 2000 dio como resultado polticas espec-
ficas con el cambio climtico, debido a los compromisos
adquiridos por dichos pases; concluyendo que si bien
los procesos fueron anlogos, las realidades polticas
de cada pas generaron cambios en su concepcin,
empero, estuvieron desarticuladas con el conocimiento
tradicional.
Sin duda, el conflicto armado en el Per del noventa
permite explicar el relativo xito de la agenda neolibe-
ral en los gobiernos que se han sucedido hasta el pre-
sente. En Colombia, el neoliberalismo de las polticas
pblicas ha encontrado un contrapunto en la interpre-
tacin constitucional generada desde la Corte Consti-
tucional. En Ecuador y Bolivia, los procesos polticos
de cambio institucional desde mediados de la dcada
pasada han sido ms evidentes, habindose generado
ambientes ms propicios para generar polticas sobre
temas ambientales. (Melo, 2013, p. 21).
Ahora bien, se encuentra lo desarrollado por Andrade
y Vides (2010), quienes examinan los retos de las pol-
ticas pblicas encaminadas a lograr la conservacin de
la biodiversidad y la adaptacin al cambio climtico,
propendiendo por la integracin de sectores abordando
las problemticas ambientales, sociales y econmicas de
acuerdo a un enfoque ecosistmico.
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En el contexto de la conservacin de la biodiversidad
y la adaptacin al cambio climtico, el objetivo de la
poltica es responder de forma apropiada a las amena-
zas del cambio climtico y disminuir la vulnerabilidad
de los ecosistemas y la poblacin. Para esto, es funda-
mental orientar la gestin pblica hacia la adaptacin
al cambio global, articulando de manera coherente la
REFLEXIN
accin de los diferentes sectores en un territorio defi-
nido. (Andrade, & Vides, 2010, p.5).
En un contexto departamental se tiene a Meja, Ramrez,
Vsquez, Pineda, & Pulgarn, donde se realiz un estudio
de casos en los municipios de Armenia, Calarc, Crdoba,
Gnova, Filandia y Salento en el departamento del
Quindo, el cual consisti en la territorializacin en el
contexto de historia ambiental de estos municipios. En
relacin con las polticas pblicas en la proteccin de
bienes ambientales, esenciales en la sustentacin de los
servicios pblicos domiciliarios, se seala que:
El cambio climtico es una realidad que debe abor-
darse desde varias perspectivas de actuacin pblica,
social, econmica, poltica, comunitaria-civil y desde
las cooperaciones internacionales e institucionales. En
las dimensiones de las necesidades humanas y ciuda-
danas, los servicios pblicos domiciliarios esenciales
son una prioridad en la categorizacin de las polticas
pblicas y en la asignacin de recursos para preservar,
mantener y desarrollar los bienes ambientales estra-
tgicos de uso pblico que sustentan la prestacin de
estos servicios. (Meja et al, 2014, p. 21).
Contina sealando, refirindose a los bienes ambien-
tales en el departamento del Quindo:
Estos bienes son fundamentales en la mitigacin de las
consecuencias del cambio climtico y en la adaptacin
regional y local de este generador de desastres, de las
emigraciones, de los deterioros de la calidad de vida
y de las inestabilidades en la gobernabilidad, un todo
esencial en los entornos sociales y polticos de la socie-
dad. (Meja et al, 2014, p.21).
Ms adelante se enfatiza en la necesidad de modelos
de desarrollo alternativos, en recobrar las modali-
dades ancestrales para la agricultura y los modos de
vida basados en lo esencial para la vida; en captulos
subsiguientes se desarrolla todo lo correspondiente a
las acciones de las administraciones municipales de los
seis municipios en polticas de carcter ambiental. Sin
embargo, estas no abarcan las polticas ambientales de
carcter departamental.
239
 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250
La investigacin de Valencia et al, donde se realiz un
estudio de caso en la Ecoregin Eje Cafetero, expone sus
resultados en siete captulos, en los cuales se hace una
claridad frente al desplazamiento ambiental por factores
asociados al cambio climtico, para lo cual mencionan:
Uno de los hechos insobornables (ngel, 1996a) que evi-
REFLEXIN
dencia el cambio ambiental global es el cambio climtico,
con mltiples impactos sobre la vida en la tierra y sobre
la vida humana, el ms impactante, el desplazamiento
forzado de cientos de miles o de millones de personas
(ACNUR, 2012) que al cambiar drsticamente su hbitat,
su forma de vida, tienen que abandonar sus territorios
temporal o definitivamente. (Valencia et al, 2014, p. 18).
Empero, resaltan que la produccin investigativa en
Colombia sobre el tema de cambio climtico es escaso,
todava ms cuando son estudios que tengan en cuenta
factores propios del territorio y su fragilidad ecolgica,
sealando lo siguiente:
Al respecto, la produccin investigativa sobre esta te-
mtica, al menos en Colombia, an es escasa, as como
la generacin de soluciones desde lo estatal, jurdico
y social para prevenir, mitigar, compensar o corregir
estas situaciones. Lo anterior, hace necesario que la
comunidad acadmica avance en el estudio de estos
temas, aportando criterios para la construccin de
indicadores, la identificacin de tendencias y en ge-
neral, aporten conocimiento significativo que permita
identificar las incidencias del cambio climtico sobre
la poblacin humana, partiendo del anlisis de casos
locales, pues se considera necesario transitar de una
perspectiva macroreferencial, que generaliza los an-
lisis y elimina las particularidades contextuales, hacia
una perspectiva situada, es decir, una investigacin
contextualizada que permita dar cuenta de las formas
particulares como se manifiesta este fenmeno en re-
giones especficas y por tanto, pueda ser intervenido
estatalmente, de una manera pertinente, acorde con
las relaciones y similitudes de los contextos histricos,
socio-econmicos y ambientales de los territorios y
comunidades afectadas. (Valencia et al., 2014, p. 49).
En esta misma investigacin se contina sealando
cmo la degradacin ambiental ha conllevado al creci-
miento de los desastres naturales asociados a procesos
de cambio climtico.
La degradacin del medio ambiente, sin el componen-
te adicional del cambio climtico ha generado en di-
ferentes estadios de la humanidad crisis ambientales
fuertes, lo que ha llevado a civilizaciones enteras a des-
aparecer (ngel, 1996:115). En la actualidad la degra-
240
dacin ambiental tiene dos componentes adicionales,
que la diferencia de las otras crisis ambientales que se
han conocido en la historia de la humanidad, su carc-
ter global y el cambio climtico. El cambio ambiental
global y el cambio climtico, son la impronta actual del
proceso acumulativo de la degradacin ambiental. (Va-
lencia et al., 2014, p. 109).
A este panorama se suma que los principales genera-
dores de emisiones de carbono y de afectaciones al
ambiente son los pases desarrollados, pero quienes
sufren las inclemencias del cambio climtico son los
pases subdesarrollados, los cuales tienen altas tasas
de pobreza e insuficiencia de recursos para responder
a emergencias de tipo ambiental, as como las medidas
para mitigar o adaptarse al cambio climtico. Es por esto
que en el caso de la Ecorregin Eje Cafetero, el estudio
de Valencia et al. evidencia que existen matices en la
respuesta del Estado por la capacidad tcnica, adminis-
trativa y financiera de cada una de las entidades territo-
riales y las competencias legalmente asignadas.
No obstante, durante la ocurrencia de fenmenos pro-
ducto del cambio climtico, las entidades territoriales
por medio de acto administrativo declaran la urgencia
manifiesta, como una medida de contingencia ante la
situacin de emergencia. Es de sealar, que estas ac-
ciones no garantizan una atencin integral para los
desplazados ambientales, y ms bien se atienden como
damnificados, lo que les permite atender el momento
de la situacin y no a lo posterior. (2014, p.136).
Finalmente, en dicha investigacin se formulan los
lineamientos de poltica pblica para el desplazamiento
ambiental por efectos del cambio climtico, que parte de
analizar los planes, programas y proyectos de los sitios
en los que se realiz el estudio de caso, enfatizando en la
debilidad de dichos planes y en los vacos para adaptarse
al cambio climtico; luego de este anlisis se procede con
los lineamientos de poltica pblica, desde un enfoque de
participacin y de derechos, prevencin y precaucin,
justicia ambiental y enfoque diferencial.
El trabajo de Ramrez y Pulgarn aborda el Sistema de
Gestin Ambiental Municipal (Sigam) de los doce muni-
cipios del departamento del Quindo, en el cual se analiza
de alguna manera la poltica pblica ambiental de los
municipios como entidades territoriales, con amplias
e importantes atribuciones y competencias, pero con
presupuestos limitados para la ejecucin de los planes,
programas y proyectos ambientales. De la misma
manera toca aspectos terico-conceptuales importantes
sobre la gestin ambiental como un sistema constituido
en el orden municipal.

No obstante, recae en los municipios como entidad
fundamental de la divisin poltico-administrativa la
gestin pblica ambiental, que permita la aplicacin de
instrumentos para la gestin del agua, ecosistemas de
bosques, clima y aire, suelo y subsuelo, biodiversidad
y uso de recursos; procurando el bienestar comn, el
buen vivir y la dignidad humana que son la base de un
Estado Social de Derecho. (Ramrez, & Pulgarn, 2014,
p. 14).
Cabe aclarar, que el anterior trabajo slo se enfoc en
las acciones de la administracin municipal, por lo que
las nuevas investigaciones deben darse valorando un
contexto departamental, regional y nacional.
Si bien en el departamento del Quindo se han realizado
acciones para la conservacin, preservacin y uso soste-
nible de los recursos naturales, es imperante conocer
las acciones para mitigar, enfrentar y adaptar al cambio
climtico, ya sea desde el gobierno nacional, departa-
mental o municipal. Es decir, los planes de ordenamiento
territorial, de gestin del riesgo, de desarrollo, determi-
nantes ambientales y las acciones de reforestacin con
especies arbreas nativas, de conservacin de bosques
de alta montaa, bosque andino y subandino, y de reduc-
cin de emisin de gases de efecto invernadero.
Marco terico-conceptual
Las principales teoras que sustentan el problema de
investigacin y de las categoras conceptuales son:
El territorio, territorialidad y
territorializacin en las polticas pblicas
En primer lugar, es necesario tener claridad sobre los
conceptos de territorio, territorialidad y territorializa-
cin. De acuerdo con Monnet, territorio es un espacio
concreto: rea o red materializados por el ejercicio de
una accin humana repetitiva (Monet, 2013, p.5); la
territorialidad es el conjunto de valores asignados a un
territorio, y la territorializacin son las acciones sobre
el espacio material motivadas por una territorialidad.
Tambin se encuentra el concepto de territorializacin
suministrado por Vanier (2009): Insiste en la accin
humana que se fundamenta en un sistema de valor
para producir un territorio (citado por Monnet, 2013,
pp. 4-5). Es importante tener claro que el concepto de
la accin pblica, en el caso de la planeacin territorial
y urbana, se basa en orientaciones como esta: La terri-
torializacin corresponde al conjunto de las medidas
tomadas en cuanto a planeacin territorial para el
respeto y la garanta de los derechos humanos en este
admin.desarro.2015;46 (2): 235-250
hbitat humano urbano (Roa citada por Jolly, 2012, p.
11). Es decir, que la territorializacin de la accin pblica
son las polticas locales para administrar un territorio,
lo que significa que son outputs y procesos en combina-
cin y construccin permanentes.
Asimismo Jolly seala a partir de la descentralizacin,
REFLEXIN
del ordenamiento territorial y de la autonoma territo-
rial que implica la territorializacin de la accin pblica,
basado en sentencias de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado, que el papel de las autoridades locales
ha quedado relegado a regir el territorio, y menciona
que Ya no hay, o casi no hay, polticas pblicas locales
(2009, p. 116). La situacin de conflicto interno ha rele-
gado a regidor por la detentacin de un actor gobernante
ilegtimo representado en los actores armados ilegales,
mencionando la existencia de una dicotoma entre el
ejecutivo local un agente regidor, del otro, uno (o unos)
actor(es) gobernante(s) (2009, p. 117).
No obstante, seala Jolly un hecho esencial consistente
en que la territorializacin de la accin pblica que
implica poner en marcha el mandato constitucional de
la autonoma de las entidades territoriales en una rep-
blica unitaria, tal como lo indica el artculo primero de
la Constitucin (2009, pp. 104-105). En suma, las enti-
dades territoriales en uso de su autonoma deberan
poder imponer y desarrollar sus polticas pblicas.
Existe tambin una apreciacin bastante importante de
Hernando y Blanco, quienes sealan que el concepto de
territorializacin a partir de los trabajos de De Landa
(2006) y Herner (2009), y la aplicacin del concepto en
las polticas pblicas. Se asimila como un proceso de
apropiacin social de polticas y creacin desde el terri-
torio, desde la institucionalidad, desde la toma de deci-
siones interpretando el contexto y en perspectiva de la
solucin de problemas. Para lo cual sealan:
La incorporacin del estudio de los procesos de terri-
torializacin en las decisiones de poltica pblica no
est exenta de dificultades, ya que en muchos agentes
polticos persiste una comprensin lineal y simplifica-
da de las polticas, es decir la tendencia a identificar a
autoridades centrales que toman decisiones, autorida-
des locales que las ejecutan y pblico objetivo que las
adopta en distinto grado. (Hernando, & Blanco,2016,
p.191).
Tambin sealan cmo el concepto de territorializacin
est estrechamente vinculado con el de gobernanza, en
especial con la gobernanza territorial, es cada vez mayor
el reconocimiento de la necesidad de crear polticas
nacionales y locales convergentes donde la articulacin
241
 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250
sea generada por los propios actores locales (Gallicchio,
2010, citado en Hernando, & Blanco, 2016, p. 191).
Lo anteriormente mencionado permite evidenciar
la importancia del territorio, la territorialidad y la
territorializacin, entendido a partir de Jolly (2010)
y Monnet (2013) como un proceso donde el territorio
REFLEXIN
son las entradas (inputs), la territorialidad donde se da
un proceso de acuerdo con el territorio y la territoria-
lizacin son las salidas (outputs) que se dan bien sea
desde el territorio y la territorialidad, o que ayudan a
producir el territorio y la territorialidad. Ahora bien,
existe algo de suma importancia cuando se enfatiza en
el territorio, y es en su ordenamiento, para lo cual es
posible mencionar el concepto de ordenacin del terri-
torio y la funcin de la administracin pblica, como
lo seala Gmez, es Una funcin de la administracin
pblica orientada a conseguir el desarrollo sostenible
y equilibrado de la sociedad mediante la previsin de
sistemas territoriales armnicos, funcionales y equi-
librados capaces de proporcionar a la poblacin una
calidad de vida satisfactoria (2007, p. 101).
Respecto a la materializacin de ordenar el territorio,
Gmez menciona que: Se hace operativa a travs de un
sistema coherente de planes, previstos en legislacin
especfica y no especfica, que se ejecutan en tres fases:
diagnstico, planificacin y gestin, con la participacin
pblica y la concertacin de los agentes socioecon-
micos (2007, p. 101).
Dndose as desde la administracin pblica el orde-
namiento, la planificacin y la gestin del territorio, de
manera sostenible y equilibrada, que permita distribuir
la concentracin de la poblacin y su demanda de bienes
ambientales, pero sobre todo la oferta ambiental, su
uso adecuado y racional como condicin indispensable
para el buen vivir y calidad de vida de los habitantes del
territorio.
La administracin pblica, la
poltica pblica y ambiente
Ya se mencion en el aparte anterior sobre la funcin
de la administracin pblica para el ordenamiento del
territorio, as como el territorio, la territorialidad y la
territorializacin como un proceso de relacin. Para el
objeto de esta investigacin se tuvo como referencia la
territorializacin de la accin pblica, es decir, las pol-
ticas pblicas y su diseo o aplicacin en el territorio,
como bien lo indica Jolly (2010) acerca del tema de la
territorializacin de la accin pblica o el tema de las
polticas locales y de la gobernancia de los territorios. Es
242
por tanto de bastante importancia resaltar que el orde-
namiento territorial se constituye como una expresin
de accin pblica en el territorio. Lo anterior denota la
importancia de las polticas pblicas, que para el caso
de esta investigacin estn guiadas bajo un contexto
de cambio climtico y que parte de analizar entonces
polticas pblicas de carcter ambiental, por lo cual es
importante tener una aproximacin al concepto de pol-
ticas pblicas, para lo que se retoma a Jimnez y Sole:
Una poltica pblica se puede entender como la orien-
tacin general que define el marco de actuacin de los
poderes pblicos en la sociedad, sobre un determinado
asunto (2013, p. 15).
Frente al tema de polticas pblicas ambientales, Rodr-
guez y Espinoza lo sealan como:
El conjunto de objetivos, principios, criterios y orienta-
ciones generales para la proteccin del medio ambiente
de una sociedad particular. Esas polticas se ponen en
marcha mediante una amplia variedad de instrumen-
tos y planes. Distinguir entre polticas, instrumentos y
planes es necesario para efectos analticos y prescrip-
tivos pero estas tres dimensiones se encuentran con
frecuencia fundidas en la prctica y diferenciarlas no
resulta una tarea fcil (2002, p. 81).
Es el papel de la administracin pblica como mximo
orientador de las polticas pblicas tendientes al desa-
rrollo territorial y del manejo de los recursos pblicos,
y en este sentido, la responsabilidad de adoptar medidas
para velar y garantizar por la proteccin, preservacin y
uso sostenible de los recursos naturales; as lo mencion
el padre de la administracin pblica, Charles-Jean
Bonnin, en Francia, cuando public su libro Principios
de administracin pblica, al referirse a las propiedades
individuales cuando existe un inters pblico y la
competencia de la ley administrativa. Por lo que Bonnin
menciona:
Si esos bosques se encuentran en la pendiente de una
colina, de una montaa, no podra sin peligro para las
tierras vecinas arrancar rboles sin los cuales las tie-
rras seran arrastradas por los torrentes y las lluvias
en los valles y los terrenos inferiores. La temperatura
misma podra verse alterada por ello; y a menudo, una
agua viva y corriente que es una bendicin para varios
pueblos, y sin la cual tal vez no se hubieran construi-
do las viviendas, teniendo su fuente en esos bosques,
la perdera, ya que le servan de depsitos (1808, pp.
237-238).

El cambio climtico: accin y
poltica pblica en el territorio
Ahora bien, el tema central es el cambio climtico, como
uno de los retos de la administracin pblica, por lo que
es importante el concepto que segn el artculo primero
de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climtico (CMNUCC) se entiende como: un
cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la
actividad humana que altera la composicin de la atms-
fera mundial y que se suma a la variabilidad natural del
clima observada durante perodos de tiempo compara-
bles (1992, p.3).
Vale aclarar que existe una diferencia entre cambio cli-
mtico y variabilidad climtica, puesto que esta ltima
es un fenmeno completamente natural que ha existido,
para esto Ibarra seala: los cambios climticos en el
pasado eran naturales por su origen; mientras que la
mayor parte del calentamiento ocurrido en los ltimos
150 aos es atribuible a actividades humanas (2009,
p. 64).
Ahora bien, la principal actividad causante del cambio
climtico, el aumento en las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI), y los cambios drsticos en el clima
son resultado de la Revolucin Industrial. Es por esto
que los pases desarrollados y con altas tasas de indus-
trializacin son los mximos responsables, mientras
que los pases ms subdesarrollados -aunque no sean
los principales responsables- si son los principales afec-
tados ante el cambio climtico y emisiones de GEI.
Aunque todos los pases deben hacer esfuerzos por re-
ducir sus emisiones, aquellos que ms han generado, a
su vez, deben asumir el compromiso de llevar a cabo
una reestructuracin de sus formas de produccin
para garantizar una reduccin mayor. Esto se conoce
como el principio de Responsabilidades comunes pero
diferenciadas (Forero, 2011, p. 23).
Sumado a lo anterior, las afectaciones propias del cambio
climtico parten de la forma de produccin industria-
lizada y la falta de compromiso de los gobiernos por
adoptar formas de desarrollo alternativas.
Aunque se reconoce que la crisis climtica exige una
transformacin estructural de las formas de produc-
cin, lo que implica crear fuentes alternativas de ener-
ga a los combustibles fsiles, se crean estos mecanis-
mos que buscan promover el crecimiento econmico
sin alterar los patrones de produccin y consumo y
ofrecen respuestas errneas a la crisis climtica.
admin.desarro.2015;46 (2): 235-250
Al mismo tiempo, se crean falsas expectativas de ge-
neracin de energa alternativa, como los agrocom-
bustibles, los cuales adems de generar an ms emi-
siones que los combustibles fsiles en su proceso de
produccin, ocasionan desplazamiento y destruccin
de territorios y emplean tierras frtiles que deberan
ser utilizadas para la produccin de alimentos (Forero,
REFLEXIN
2011, pp. 38-39).
Continuando con las afectaciones de las formas de
produccin industrializada, se evidencian comporta-
mientos que de ninguna manera mitigarn el cambio
climtico.
Desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental,
el comercio global es cada vez ms disfuncional. To-
memos el comercio agrcola. Como ha sealado Daniel
Imhoff, en promedio un alimento viaja 1.300 millas an-
tes de convertirse en parte de una comida2. Los viajes
a larga distancia contribuyen a una situacin tan ab-
surda en la que se requieren diez caloras de energa
para crear una calora de energa alimentaria (Bello,
2009, p. 132).
Asimismo es necesario traer a colacin lo sealado por
Lampis:
El cambio climtico, no solo est teniendo un efecto so-
bre el objeto del desarrollo (poblaciones, generacin de
activos y medios de vida, recursos naturales), tanto en
mbito urbano como rural, sino sobre la manera como
el desarrollo es concebido y transformado en polticas
por los actores del desarrollo mismo (administraciones
locales, ONGs, comunidades de base, agencias interna-
cionales, academia) (2013, p.35).
Retomando entonces la accin y poltica pblica, se han
dado desde el orden mundial e internacional y desde lo
nacional, departamental y local, esfuerzos para contra-
rrestar el cambio climtico. Empero, esto no es efectivo
hasta que exista una voluntad real por parte de los prin-
cipales pases responsables de esta problemtica. Es de
sealar que las emisiones de Colombia que contribuyen a
la contaminacin atmosfrica, son alrededor del 0.37 %
segn el Ideam.
Tambin es necesario recalcar que Colombia posee
diversidad de ecosistemas, lo cual lo hace demasiado
complejo, de acuerdo con Carrizosa , quien genera un
importante anlisis sobre todos los factores que hacen
de Colombia un pas de este tipo, para lo que el diseo
de polticas pblicas del orden nacional puede no ser
certero, razn por la cual corresponde al orden territo-
243
 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250
rial elaborar las polticas pblicas y tomar las decisiones
de acuerdo al potencial de su territorio. En este sentido:
La situacin actual del clima global parece estar indu-
ciendo mayores complejidades en los vientos y en las
lluvias en nuestro territorio. Los fenmenos cclicos
que llamamos El Nio y La Nia, ocasionados por cam-
REFLEXIN
bios en la temperatura de las aguas del ocano Pacfi-
co, han adquirido en los ltimos aos caractersticas
diferentes (Carrizosa, 2014, p.73).
Asimismo, se debe enfatizar en la necesidad de que estos
procesos territoriales para las acciones pblicas deben
involucrar estrategias ancestrales para la mitigacin y
adaptacin al cambio climtico. En este sentido, seala
Avellaneda:
Un sinnmero de estrategias adaptativas, frente a
estos procesos de destruccin, han permitido que
culturas que se haban considerado por los patrones
gubernamentales, a lo largo de la poca republicana,
como extintas hoy tengan la potencialidad de aportar a
la nacin en construccin, alternativas de manejo de la
naturaleza y del medio ambiente humano (Avellaneda,
2013, p. 318).
Siendo uno de los pases con menos emisiones, es uno
de los principales afectados por el cambio climtico,
al ubicarse en zona de trpico, donde solo existen dos
estaciones invierno y verano, esto porque en esta zona
la naturaleza no descansa por mantener el equilibrio
natural del planeta y el ofrecimiento de bienes y servi-
cios ecosistmicos. Ahora durante la COP 21 en Pars,
los gobiernos asistentes a este evento deben compro-
meterse con reducir sus emisiones y reforestar las reas
afectadas por la deforestacin y la degradacin.
Aspectos normativos
Todo lo anterior hace imperativo que el pas implemente
una serie de acciones, normas y polticas pblicas que
mitiguen y reversen los efectos del fenmeno del cambio
climtico en el territorio, acciones que deben ir inmersas
dentro del ordenamiento constitucional y jurdico y en
las que deben participar todos los actores y fuerzas vivas
de la nacin.
La promulgacin de la Constitucin Poltica de Colombia
en el ao de 1991, permiti el reconocimiento del medio
ambiente como elemento esencial para el desarrollo
humano; el establecimiento de su defensa como obje-
tivo dentro de la forma organizativa del Estado Social de
Derecho, ha llevado a que muchos cataloguen a la actual
Constitucin Poltica como unaconstitucin ecolgica.
244
Asimismo se debe resaltar la participacin de Colombia
en asuntos internacionales mediante los tratados de
carcter ambiental, los cuales adquieren un carcter
vinculante en la adquisicin de compromisos interna-
cionales en los que el pas debe cumplir. Dentro de estos
cabe mencionar: la Declaracin de Estocolmo: declara-
cin sobre Medio Ambiente Humano, junio 16 de 1972;
la declaracin de Ro: Declaracin sobre Medio Ambiente
y Desarrollo, junio 14 de 1992; y el Protocolo de Kioto:
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico, agosto 27 de 1998.
En este mismo sentido, se deben resaltar las facultades
ambientales otorgadas a los organismos de control.
Para el caso de la Contralora General de la Repblica,
segn el artculo 268, numeral 7 de la Constitucin
Poltica, seala como funcin de este ente de control
el de presentar el informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente en el orden nacional,
ya que la Ley 330 de 1996 en el artculo 9., numeral 7,
seala la misma funcin de la contralora departamental,
as como lo sealado en el artculo 8. de la Ley 42 de
1993, referente a la valoracin de los costos ambientales.
Para el caso de la Procuradura General de la Nacin,
se le otorga como funcin de acuerdo con el artculo
277, numeral 4, el de defender los intereses colectivos
y en especial los del ambiente. Y en este mismo sentido
aparece el Defensor del Pueblo, quien dentro de sus
funciones, de acuerdo con el artculo 282, numeral 5,
debe interponer acciones populares relacionadas con su
competencia, lo que quiere decir que respecto a asuntos
de violacin de derechos ambientales, es competente
para hacerlo.
Es importante sealar entonces como polticas pblicas
del orden nacional la consignada en los documentos
Conpes 3242 (agosto 25 de 2003), que define la Estra-
tegia institucional para la venta de servicios ambien-
tales de mitigacin del cambio climtico del Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes, el cual
est encaminado a promover el ingreso competitivo de
Colombia en el mercado internacional para la reduccin
de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), y
as establecer un marco institucional para definir la
poltica para la venta del servicio ambiental mediante
la captacin de GEI y con ello la reduccin de emisiones.
Y el Conpes 3700 (julio 14 de 2011), el cual est encami-
nado a integrar los diversos sectores y territorios para
que aborden dentro de sus procesos de planificacin la
problemtica del cambio climtico, con el fin de articular
todos los planes, programas y proyectos encaminados a
la mitigacin y adaptacin de dicho cambio.

Metodologa
La metodologa aplicada en la investigacin es de tipo
cualitativo, debido a que bajo un enfoque analtico se
valoraron las acciones de la administracin pblica
departamental y municipal, partiendo de actuaciones
generales a particulares, bajo un enfoque inductivo
desde el cul se busc y recolect informacin primaria
y secundaria de los municipios objeto del estudio de
caso, mediante tcnicas de obtencin documental de
revisin analtica y conformacin de un grupo focal;
posteriormente se analiz y se gener una conclusin.
Las limitaciones metodolgicas surgen debido a que
en la revisin analtica de los instrumentos de orde-
namiento territorial, planes de desarrollo municipales
y departamentales entre el periodo 2001-2011, no se
involucra de manera explcita el cambio climtico, difi-
cultando el establecimiento de categoras analticas, lo
cual s se facilita en los planes de desarrollo municipales
para el periodo 2012-2015; no obstante, se sintetizan las
acciones pblicas que puedan tener una relacin con la
categora de cambio climtico, como las de atencin y
prevencin de desastres o gestin del riesgo, sin ser este
el objeto de estudio de la investigacin.
Mtodo
Primera fase (Heurstica)
En la primera etapa de esta fase se realiz una amplia-
cin bibliogrfica sobre el tema (artculos, libros, docu-
mentos tcnicos y oficiales); en la segunda etapa se
realiz lectura de la bibliografa sobre el tema, y en la
tercera etapa se desarroll el anlisis de la bibliografa
leda y con ello la ampliacin del marco terico que
sustent la investigacin.
Segunda fase
En primer lugar se realiz la recoleccin de la infor-
macin sobre las acciones pblicas en el contexto de
cambio climtico de carcter nacional (leyes, decretos,
resoluciones), de carcter departamental (ordenanzas,
decretos, planes, normas y planes expedidos por la
autoridad ambiental, determinantes ambientales), de
carcter municipal (POT, PBOT, EOT, planes de gestin
del riesgo y dems acciones sobre cambio climtico). En
segundo lugar, se realiz la seleccin y sistematizacin
de la informacin recolectada, luego de esta seleccin
se procedi con el anlisis de la informacin recolec-
tada. En tercer lugar, se realiz el diseo y aplicacin de
los instrumentos metodolgicos para la validacin de
admin.desarro.2015;46 (2): 235-250
la informacin para lo cual se aplicaron las tcnicas de
estudio de caso, foro y grupo focal. En cuarto lugar, se
realiz la sistematizacin de la informacin recopilada
durante la aplicacin de los instrumentos metodolgicos.
En quinto lugar, se realiz el anlisis de la informacin
sistematizada durante la aplicacin de los instrumentos
metodolgicos. En sexto lugar se realiz una confron-
REFLEXIN
tacin de fuentes, con el fin de verificar toda la infor-
macin recolectada en las distintas etapas de esta fase.
Tercera fase
En esta fase se desarrollaron la etapa de resultados y las
estrategias de socializacin.
Tabla 1. Mtodo
Fase Mtodo
Primera fase Lectura de bibliografa (fichas bibliogrficas).
Recoleccin de informacin documental
(verificador de informacin).
Anlisis de la informacin documental
Segunda fase (revisin documental).
Grupo focal y foro (gua para grupos
focales preguntas orientadoras).
Grupo focal (confrontacin de fuentes).
Redaccin de informe final.
Tercera fase
Redaccin de artculo.
Fuente: elaboracin propia.
Resultados
El desarrollo de la investigacin se bas en la bsqueda
de documentos y consultas con los actores conocedores
del tema: funcionarios, ambientalistas y ciudadanos,
lo cual afianz aspectos de los marcos de referencia,
tales como el marco terico, marco conceptual y marco
normativo, asimismo el estado del arte y el plantea-
miento del problema.
En este orden de ideas, y de acuerdo con lo obtenido en
los estudios de casos de los municipios y del departa-
mento, se denota la evolucin que se ha venido dando
en el abordaje de cambio climtico, lo que se denota en
los planes de ordenamiento territorial y los planes de
desarrollo de los municipios y el departamento. En este
sentido, se evidencia:
En primer lugar, los EOT, PBOT y POT no involucran
factores directos de cambio climtico; cabe sealar,
245
 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250

que los PBOT de Calarc y Montenegro resaltan riesgos
por fenmenos climatolgicos como El Nio y La Nia, y
la importancia de los ecosistemas de bosque y laderas
de los ros en la regulacin climtica e hdrica, lo cual
hace una aproximacin al aumento en el nivel del riesgo
debido a factores de cambio climtico; mientras, los
dems municipios resean el componente de riesgos de
REFLEXIN
Para el periodo 2012-2015, se encontr que los muni-
cipios de Buenavista, Circasia, Montenegro, Pijao y
Quimbaya, involucraron de manera directa el cambio
climtico en sus planes de desarrollo, como estrategias
de mitigacin y adaptacin. Resalta el caso de Circasia,
que es un municipio que define en varias partes lo rela-
cionado con ola invernal y cambio climtico, atencin a

una manera muy general.
En segundo lugar, los planes de desarrollo son el ins-
trumento orientador de la accin pblica, ya sea en el
orden departamental o municipal; relacionado con la
poltica pblica para el cambio climtico, se puede con-
siderar que son de manera indirecta cuando las medi-
das son tendientes a proteger, conservar y garantizar
el uso sostenible de los recursos naturales, y tendien-
tes a la mitigacin de los riesgos naturales. Tambin se
han dado polticas pblicas para el cambio climtico
de manera directa, es decir, cuando las medidas son
explcitas en los planes de desarrollo mediante accio-
nes tendientes a la mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, por lo cual en la investigacin fue importante
evaluarlos.
En este sentido se encontr que en los planes de desa-
rrollo municipales para el periodo 2001-2003, no se
dieron acciones concretas para cambio climtico. Para
el periodo 2004-2007, no existan acciones directas al
cambio climtico, salvo aquellas del sector ambiente y
gestin del riesgo (atencin o prevencin de desastres en
algunos casos), que se pueden considerar como acciones
indirectas. Para el periodo 2008-2011, no se dieron
acciones directas al cambio climtico, salvo aquellas del
sector ambiente y gestin del riesgo.
comunidades, vivienda y zonas de alto riesgo; por otra
parte, los municipios de Armenia, Calarc y Filandia
involucran de manera indirecta el cambio climtico en
sus planes de desarrollo, es decir, que lo involucraron
en un solo componente y no lo ampliaron. En el caso
de los municipios de Crdoba, Gnova, La Tebaida y
Salento no involucran el cambio climtico en sus planes
de desarrollo; cabe sealar que La Tebaida involucra el
cambio climtico en el Sigam, pero de manera general.
Los planes de desarrollo para la vigencia 2012-2015
pudieron ser evaluados bajo unas variables que permi-
tieran medir si se involucr cambio climtico de manera
directa, indirecta o no lo involucra. Para ilustrar lo ante-
rior, se dise la figura 1:
Figura 1. Cambio climtico en los planes de desarrollo municipal en
el Departamento del Quindo 2012-2015
No involucra
33 %
42 % Indirecta
Directa
25 %

Fuente: Elaboracin propia con base en planes de desarrollo evaluados.

Tabla 2. Anlisis de planes de desarrollo municipales durante los tres periodos administrativos entre el 2001-2011

Planes de Desarrollo Planes de Desarrollo

Planes de Desarrollo Municipales 2008-2011
Municipales 2001-2003 Municipales 2004-2007

No existen acciones directas para cambio climtico,

No existen acciones concretas
para cambio climtico.
No existen acciones directas para cambio
climtico, salvo aquellas del sector
ambiente y gestin del riesgo (reforestacin,
atencin y prevencin de desastres).
salvo aquellas del sector ambiente y gestin del riesgo
(reforestacin, atencin y prevencin de desastres).
Cabe sealar que para este periodo la autoridad
ambiental haba abordado como directriz en sus
determinantes ambientales el cambio climtico.

Fuente: elaboracin propia con base en planes de desarrollo evaluados.

246
 admin.desarro.2015;46 (2): 235-250

En tercer lugar, se encontr que en los planes de desa-
rrollo departamentales para el periodo 2001-2003, no
se involucran acciones para el cambio climtico; no
obstante, en los dems componentes de este plan se
abarcan acciones que se realizan dentro de lo ambiental
y de la prevencin de desastres que pueden tener una
incidencia indirecta. Para el periodo 2004-2007 se
directas para el cambio climtico. Para el periodo 2008-
2011 se tiene la adopcin de modelos productivos soste-
nibles, en especial los Mecanismos de Desarrollo Limpio
MDL, lo cual constituye una estrategia de mitigacin del
cambio climtico. Para el periodo 2012-2015, se invo-
lucra de manera directa el cambio climtico, adems
de mencionar las consecuencias como el aumento de

REFLEXIN
involucran estrategias de carcter ambiental muy la intensidad de los vendavales, para lo cual se definen
importantes, sin embargo, estas no contienen acciones estrategias para contrarrestarlos.

Cambio
Figura 2. Cambio climtico
climtico en losde
en los planes Planes de Desarrollo
desarrollo municipal Municipal del Departamento
del departamento del Quindo
del Quindo 2012-2015 2012-2015por municipios)
(discriminado
(Discriminado por Municipios)

Directa Indirecta No involucra

BUENAVISTA

5
SALENTO 4.5 CIRCASIA
4
3.5
3
LA TEBAIDA MONTENEGRO
2.5
2
1.5
1
0.5
0 PIJAO
GNOVA

CRDOBA QUIMBAYA

FILANDIA ARMENIA

CALARC

Fuente: elaboracin propia con base en planes de desarrollo evaluados.

Tabla 3. Anlisis de planes de desarrollo municipales durante los cuatro periodos administrativos entre el 2001-2015

Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo

Departamental 2001-2003 Departamental 2004-2007 Departamental 2008-2011 Departamental 2012-2015

No se involucran acciones para el Se involucran acciones tendientes

cambio climtico; no obstante, en
los dems componentes de este
plan se abarcan acciones que se
realizan dentro de lo ambiental y de la
prevencin de desastres, que pueden
tener una incidencia indirecta.
No se involucran acciones
directas para el cambio climtico,
no obstante se involucran
estrategias de carcter
ambiental muy importante.
Se involucra de manera directa
a la adopcin de modelos
el cambio climtico, adems de
productivos sostenibles, en
mencionar las consecuencias como
especial los Mecanismos de
el aumento de la intensidad de los
Desarrollo Limpio (MDL), lo cual
vendavales, para lo cual se definen
constituye una estrategia de
estrategias para contrarrestarlos.
mitigacin del cambio climtico.

Fuente: elaboracin propia con base en planes de desarrollo evaluados.

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 Territorializacin de la accin pblica en el contexto del cambio climtico en el departamento del Quindo
Jaime Meja Gutirrez, John-Alejandro Pulgarn-Franco, Hugo Armando Moreno Rojas, pp. 235-250
Tabla 4. Debilidades y fortalezas de la territorializacin de la accin pblica en el contexto de cambio climtico en el departamento del Quindo
Debilidades
No existe armonizacin entre la planeacin territorial
y del desarrollo en los municipios.
No existe armonizacin entre la planificacin
municipal y la planificacin departamental.
REFLEXIN
Existe poco conocimiento del cambio climtico por parte de la
ciudadana, sectores productivos y administraciones municipales.
No hay continuidad de los planes, programas y proyectos municipales.
No hay una articulacin entre los planes, programas y
proyectos de carcter ambiental en los municipios.
No hay capacidad para el trabajo interinstitucional en los municipios.
Los EOT, PBOT y POT deben ser actualizados y ajustados a las
estrategias de mitigacin y adaptacin del cambio climtico definidos
por la administracin pblica nacional y departamental.
Fuente: elaboracin propia.
En quinto lugar, toda la evaluacin documental y estu-
dios de casos, y en especial la socializacin y grupo focal,
permitieron mediante el dilogo con los actores, en su
mayora tomadores de decisin, determinar las debili-
dades y fortalezas de la territorializacin de la accin
pblica en el contexto de cambio climtico en el depar-
tamento del Quindo, las cuales se plasman en la tabla 4.
Conclusiones y recomendaciones
En las consideraciones tericas y conceptuales que se
han utilizado en la investigacin, debemos destacar
la idea bsica de la alternatividad del desarrollo para
enfocar decisiones territoriales en un complejo mundo
de ecosistemas en Colombia. En una ponencia de Mario
Meja Gutirrez, solicitada por el profesor del SENA Luis
Alfonso Pino Ramrez, con motivo del evento mundial
UNESCO evento a realizar en Cali, en el mes de octubre
de 2016-, expresa el autor con base en una frase de Juan
Eduardo Moncayo Santacruz que:
Ancestralidades de Abya Yala constituyeron socieda-
des que se consideraron Naturaleza misma, de acuerdo
con el tiempo y el espacio. Vivencia en el tiempo de los
antepasados, las huacas, los que idearon los modos de
vida que hicieron posible el presente, que es horizonte
de futuro. Vivencia en el espacio, en la territorialidad
que les permitiera el devenir de la vida.
Territorialidades bien de sabanas, bien de selvas, bien
de cordilleras andinas, algunas culturas de Abya Yala,
ms all de lo diario, avanzaban hacia horizontes de
reciprocidad, bien vivir. (Meja, 2016, p. 3).
Esta concepcin enlaza la preocupacin de esta explo-
racin, en el sentido de enmarcar las acciones de pol-
248
Fortalezas
Existe voluntad por parte de la administracin pblica
municipal y departamental para adoptar las estrategias
de mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Existe inters por la sociedad civil organizada en conocer
los impactos del cambio climtico y la participacin en el
diseo de las estrategias de adopcin y mitigacin.
Existen, desde la autoridad ambiental del departamento y
sus instrumentos de planificacin, como las determinantes
ambientales, PGAR y POMCH, acciones para el cambio climtico.
Desde el nodo regional de cambio climtico se
adelanta la socializacin de la metodologa para la
gestin del cambio en los planes de desarrollo.
Experiencias de ordenamiento territorial que pueden fortalecer el
ajuste y actualizacin de los EOT, PBOT y POT de segunda generacin.
tica pblica en la conservacin, uso, mantenimiento,
recuperacin de bienes ambientales estratgicos en la
materializacin de los derechos humanos inscritos en
la vida digna para todos.
En esta investigacin se identific la territorializacin
de la accin pblica en el contexto de cambio climtico
en el departamento del Quindo, bajo la evaluacin de
los planes de ordenamiento territorial de los munici-
pios y los planes de desarrollo del orden municipal y
departamental, as como aquellas acciones dadas desde
la autoridad ambiental del departamento, en el que
se evidencian las determinantes ambientales, PGAR,
POMCH y la gua Diseo y estructura del plan municipal
de gestin del riesgo municipal, los cuales involucran de
manera directa el cambio climtico como orientadores
de la planificacin ambiental del territorio. Tambin se
consideran como relevantes las acciones que desde el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
se dan, como la articulacin y armonizacin mediante
nodos regionales de cambio climtico, que para el caso
de la zona de estudio corresponde al Nodo Regional de
Cambio Climtico Eje Cafetero, adems de resaltar las
acciones que se han dado desde este nodo, como la Gua
metodolgica para la incorporacin de la gestin del
cambio climtico en los planes de desarrollo territorial
2016-2019, el cual constituye un insumo e instrumento
de gran importancia para los municipios en el momento
de planear el desarrollo bajo un enfoque de mitigacin y
adaptacin al cambio climtico.
Los resultados de la investigacin permiten inferir que
la territorializacin de las polticas pblicas para el
cambio climtico en el departamento del Quindo son
de gran importancia, en primer lugar, por la existencia
en las determinantes ambientales para el ordenamiento
territorial ambiental de la directriz de cambio clim-

tico, es decir, que los municipios que ya han ajustado o
se encuentran en proceso de actualizacin de su instru-
mento de ordenamiento territorial deben involucrar
como directriz el cambio climtico, bajo estrategias de
mitigacin y adaptacin. En segundo lugar, se evidencia
que la territorializacin de las polticas pblicas en los
municipios ha sido dbil en la consolidacin de estrate-
gias claras para mitigar y adaptar al cambio climtico;
dicha evidencia est soportada por los instrumentos de
ordenamiento territorial que en gran parte de los muni-
cipios estn desactualizados, con el agravante de que los
planes de desarrollo no lo articulan de manera precisa o
de manera indirecta, lo cual denota que los tomadores de
decisin no estn interesados o desconocen los impactos
del cambio climtico en su territorio.
En suma, esta investigacin en su sustento terico
encuentra cabida, toda vez que la territorializacin
responde a las polticas pblicas que son producidas en el
territorio o que produce el territorio; es innovadora ya que
evidencia acerca de si hay o no actuaciones de las entidades
territoriales y la autoridad ambiental consignadas en sus
instrumentos de ordenamiento territorial y de planeacin
del desarrollo referente a cambio climtico, esto bajo el
anlisis de las polticas pblicas, y aporta al desarrollo de
nuevo conocimiento sobre las polticas pblicas en el terri-
torio, la autonoma territorial y por ende la capacidad de
las autoridades locales en formular o aplicar polticas para
mitigar y adaptar al cambio climtico.
El cambio climtico es una realidad que las administra-
ciones pblicas debern afrontar, sumado a la falencias
y debilidades de la gestin ambiental que han ocasio-
nado prdidas y daos en los recursos naturales, lo cual
conlleva a que no solo se deban desarrollar polticas
pblicas con prospectiva a contrarrestar las problem-
ticas ambientales venideras, sino tambin que mitiguen y
solucionen las problemticas ambientales actuales.
Con base en los resultados y conclusiones de la presente
investigacin, es posible hacer las siguientes recomen-
daciones:
Adoptar planes, programas y proyectos para vincu-
lar la mitigacin y adaptacin al cambio climtico,
dentro de las competencias constitucionales y lega-
les asignadas a las entidades territoriales.
Actualizar y ajustar permanentemente los EOT,
PBOT y POT, dentro de los que se debe incluir los
Planes Municipales de Gestin del Riesgo y Planes
de Gestin del Cambio Climtico.
Adoptar la Gua metodolgica para la gestin del cam-
bio climtico en los planes de desarrollo territorial.
admin.desarro.2015;46 (2): 235-250
Dar continuidad a los proyectos de investigacin
tendientes a la ampliacin y construccin del cono-
cimiento frente a temas de poltica ambiental.
Desarrollar procesos interinstitucionales con el fin
de involucrar a la academia, centros de investigacin
y actores estatales en la elaboracin de diagnsticos
REFLEXIN
sobre cambio climtico en el territorio, impactos y
medidas de mitigacin y adaptacin.
Asesorar y capacitar a los municipios frente a temas
de poltica pblica ambiental, para lo cual la ESAP,
dentro de su misin, oriente sus esfuerzos y recur-
sos en las territoriales, siendo relevante frente a los
nuevos retos de sostenibilidad ambiental.
Financiacin
Investigacin financiada por la Escuela Superior de Admi-
nistracin Pblica, ESAP
Agradecimientos
A la Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP,
Territorial Quindo-Risaralda y al Cmite Editorial Cien-
tfico de la Revista Administracin y Desarrollo.
Conflictos de inters
Ninguno.
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