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O planejamento das polticas educativas no doi: 10.5007/2175-795X.

2011v29n1p69
Brasil e seus desafios atuais 69

O planejamento das polticas educativas no


Brasil e seus desafios atuais

Eliza Bartolozzi Ferreira*


Marlia Fonseca**

Resumo
O presente texto tem por objetivo apresentar reflexes preliminares procedentes de
uma pesquisa interinstitucional focada no Plano de Aes Articuladas PAR. Os
procedimentos metodolgicos adotados foram os seguintes: anlise bibliogrfica
sobre planejamento no Brasil; anlise dos documentos legais e normativos de criao
e implantao do PAR; entrevistas com os tcnicos responsveis pelo planejamento
dos municpios participantes da amostra. Com o PAR, o governo Lula inaugurou
uma forma de planejamento sistmico por meio da adoo de um mecanismo que
instaura um regime de colaborao entre os entes federativos. A proposta do Ministrio
da Educao foi fortalecer o regime de colaborao, comprometendo-se em ir ao
encontro dos entes federados para conhecer a sua realidade e assumir o compromisso
de assisti-los tcnica e financeiramente. Esta pesquisa evidenciou a tradicional
dificuldade de equilbrio entre as polticas locais e a central, sobretudo atualmente
com as novas regulaes introduzidas pelas reformas educativas implantadas desde
a dcada de 1990. A gesto pblica tornou-se mais tcnica, oferecendo solues
racionais, supostamente neutras, para o enfrentamento dos problemas econmicos
e sociais. Alm disso, as entrevistas revelaram as dificuldades das equipes em prever
as aes futuras, o que constitui a base de um bom planejamento, com o agravante
da baixa participao dos segmentos da comunidade e da escola devido falta de
informaes e/ou s injunes decorrentes das relaes de poder local que inibem o
posicionamento autnomo dos sujeitos.
Palavras-chave: Planejamento educacional. Centralizao. Descentralizao.

*
Doutora em Educao pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professora
do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal do Esprito Santo
e coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas Educacionais. Secretria
adjunta da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPED).
**
Doutora em Cincias daEducao e pesquisadora associada da Faculdade de Educao da
Universidade de Braslia (UnB).

PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br


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Introduo
O planejamento uma das estratgias utilizadas para imprimir
racionalidade ao papel do Estado e institucionalizar as regras do jogo
na administrao das polticas governamentais.1 Durante o Sculo XX,
tornou-se comum estabelecer uma estreita conexo entre o plano e a
institucionalizao da centralizao administrativa. Segundo esse postulado,
Estado e planejamento seriam sinnimos de autocracia. Interpretaes
diferenciadas podem advir dessa relao, dependendo da orientao
poltica do Estado. Uma delas estabelece conexo entre descentralizao e
democracia, admitindo-se que o planejamento pode ser o instrumento por
meio do qual se estabelecem polticas descentralizadas, dando a ideia do
Estado como a entidade na qual a sociedade inteira se representa.
Em tal contexto, o planejamento transcorre como uma atividade
tcnica de organizar as aes para atender as necessidades essenciais da
populao e prover os pases de uma estruturao econmica e social.
Convivendo com essa dimenso tcnica, h no planejamento uma deciso
poltica de normatizao e de controle social. Na dimenso poltica, o
planejamento tem sido objeto de estudo de autores que buscam compreend-
lo em suas diferentes funes. Entre os formatos estudados por Sartori
(1994), o planejamento total, tambm conhecido como planejamento
central ou totalitrio, o planejamento de um Estado que dono absoluto
das regras do jogo, ou seja, o nico a tomar decises sobre as diretrizes
polticas que regero a sociedade. Em sntese, o planejamento total um
planejamento que serve soberania dos objetivos. O formato que o autor
denomina limitado aquele que admite compatibilidade entre democracia
e planejamento. De qualquer modo, o planejamento democrtico vive uma
profunda contradio com o avano da tecnocracia, caso em que a opinio
do especialista adquire um peso bem maior que o voto do eleitor. Numa
posio similar, Bobbio (1986) destaca que a democracia sustenta-se sobre
a hiptese de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia,
ao contrrio, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles
poucos que detm conhecimentos especficos.
A caracterizao de planejamento como categoria histrica do processo
de controle social, estudada por Pereira (1978), conduz compreenso
de que a implantao da planificao no desenvolvimento do sistema

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capitalista resultado de um processo poltico que, por seu turno, exprime


o embate de interesses de classes divergentes. A defesa de uma modalidade
de planejamento exprime, portanto, posies polticas em competio no
interior dos sistemas centrais e perifricos. Em meio s tenses em que se
encontra o aparelho estatal o planejamento funciona como elemento racional
para organizar a poltica do Estado que compreende condies e objetivos
econmicos, sociais, polticos e administrativos, ainda que em graus variveis.
Em linhas gerais, a organizao racional do Estado realizada a partir de
algumas hipteses sobre a realidade, sendo o planejamento a forma concreta
de definio das aes e dos meios para seu alcance, quando um pas pretende
transformar ou consolidar determinadas estruturas sociais e econmicas.
O planejamento estatal, portanto, traz em si uma carga de controle
social e, conforme assevera Ianni (1995), no deixa de expressar a
ideologia hegemnica do Estado. Por essa razo, as estruturas de poder
so determinantes para configurar o carter do planejamento, pois o
planejamento um processo que comea e termina no mbito das relaes
e estruturas de poder (IANNI, 1995, p. 309). O desenvolvimento da
democracia passa a ser imprescindvel para que o processo de planejamento
seja assegurado em sua complexidade econmica e social. Isto significa a
possibilidade de adicionar tecnocracia estatal as discusses e expectativas
da sociedade civil organizada para corresponder s suas demandas de
emancipao poltica e econmica.

O planejamento da educao no Brasil: educadores


versus tecnocratas
O planejamento firmou-se como prtica desde a dcada de 1920,
sendo visto como um instrumento de reconstruo de naes afetadas pela
Primeira Guerra Mundial e pela crise de 1929. No perodo que se seguiu
Segunda Guerra o planejamento consolidou-se mediante a criao de novas
entidades internacionais de carter econmico e financeiro (a exemplo
do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Grupo Banco Mundial),
cuja finalidade era elaborar planos para reorganizar a economia dos pases
europeus afetados pela guerra. Nos anos de 1950, a ao dessas organizaes
internacionais estendeu-se para outras regies do Terceiro Mundo na forma
de cooperao para o desenvolvimento. A cooperao se concretizava,

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at os anos de 1960, notadamente por meio de emprstimos financeiros


destinados execuo de projetos de infraestrutura econmica. A partir da,
o setor social passou a ser beneficirio desses emprstimos.
Como observou Scaff (2007), o processo de cooperao econmica
contribuiu para a consolidao do planejamento estatal dos pases receptores
entre eles o Brasil. Em pases da Amrica Latina esse papel coube
Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), cujo objetivo era
a acelerao do desenvolvimento econmico da regio. O planejamento
educacional, por sua vez, teve como fonte orientadora a Organizao das
Naes Unidas para a educao, a cincia e a cultura (UNESCO) (rgo
ligado Organizao das Naes Unidas ONU para o desenvolvimento da
educao), com o suporte de sua entidade afiliada, o Instituto Internacional
para o Planejamento da Educao (IIPE). Nessa rea, a UNESCO foi
promotora de eventos de mbito mundial, como a Conferncia Internacional
para o Planejamento da Educao, realizada em Paris, em 1968, e o
Congresso Internacional de Planejamento e Gesto do Desenvolvimento
Educacional, que teve lugar no Mxico, em 1990.
Diante de tal evidncia legtimo supor que os pases, ao acatarem
a orientao externa para a construo dos planos e projetos, internalizam
tambm os valores, objetivos e mtodos implcitos aos modelos internacionais
de planificao. Concorrem para isto as condies polticas impostas nas
clusulas dos emprstimos concedidos por agncias financiadoras, como
o Banco Mundial. A UNESCO, por sua vez, no atua como rgo de
financiamento (no obstante ser um captador financeiro), mas detm o
poder de influenciar polticas educacionais ao reunir os pases em torno de
eventos de larga escala. Uma questo a ser considerada que a intensidade
da influncia internacional tem a ver com a forma compartilhada ou
autonmica com que os governos interagem com o campo internacional,
e isto certamente tem a ver com a prpria orientao poltico-ideolgica de
cada governo nacional.
O olhar retrospectivo sobre o planejamento brasileiro abre espao
para compreender a sua funo na dinmica institucional do Estado. Os
diferentes estilos polticos adotados deram o tom das relaes entre o Estado
e as corporaes internacionais, e, internamente, entre as relaes da Unio
com os demais entes federados. No decorrer do perodo republicano,
o Estado oscilou entre diferentes direes polticas: em certas fases,

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orientou-se pelo conservadorismo econmico; em outras, aderiu ao liberal-


desenvolvimentismo ou ao neoliberalismo; privilegiou polticas centralizadas
e descentralizadas. O processo de planejamento adotou diferentes estilos
que correspondiam a diferentes funes e incorporavam variveis polticas,
econmicas e sociais. De acordo com esses formatos foram adotadas
diferentes nomenclaturas, tais com o planejamento tradicional, estratgico,
situacional, participativo.
Para Baia Horta (1982), a ideia de planejar a educao brasileira vinha
amadurecendo desde o incio da dcada de 1930 pela atuao dos educadores
conhecidos como pioneiros ou renovadores. A IV Conferncia Nacional
de Educao, promovida em 1931 pela Associao Brasileira de Educao
ABE, resultou numa proposta conhecida como Manifesto dos Pioneiros,
cujo objetivo era fundamentar um futuro plano nacional de educao. A
Constituio de 1934 assegurou ao recm-criado Conselho Nacional de
Educao a competncia para elaborar o futuro plano e tambm participar
da distribuio dos fundos especiais.
Com a instaurao do Estado Novo, o planejamento deu o tom
da aspirao desenvolvimentista do governo, cuja ideia-fora residia no
fortalecimento do Estado com base em um projeto industrial de larga escala.
Mais do que um plano, a proposta educacional dava suporte s pretenses
econmicas do governo. Com a forte influncia dos militares e dos catlicos
novas propostas foram agregadas a um novo plano de educao que seria
apresentado ao Congresso em 1937, o qual tampouco foi aprovado devido
a uma remanescente resistncia de segmentos da sociedade, especialmente
dos educadores. Na sequncia, prevaleceu a orientao doutrinria e os
objetivos pragmticos do Estado Novo, organizando o ensino bsico por
ramos profissionais que correspondiam diviso econmico-social do
trabalho e das classes sociais; uma educao diferenciada para a elite, para
a mulher e para aqueles que comporiam o grande exrcito de trabalhadores
tendo em vista dar suporte ao projeto industrial do governo.
A poltica desenvolvimentista do governo Kubitschek, eleito para o
perodo 1956-1961, voltou a privilegiar o planejamento estatal, concretizado
pelo programa de metas, que deu suporte nova linha desenvolvimentista
adotada pelo governo. A educao foi incorporada ao plano estatal com
o propsito de preparar pessoal tcnico para a implantao das indstrias
de base. Nesse perodo, a vinculao entre educao e economia ganhou

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destaque internacional pela emergncia da teoria do capital humano e do


enfoque de mo de obra (man power approach). Tal enfoque um mtodo de
planejamento que consiste em determinar as metas de um plano de educao
com base na demanda do mercado de trabalho, especialmente quanto ao
perfil e ao quantitativo de trabalhadores. Articula-se com a teoria do capital
humano, segundo a qual o desenvolvimento dos recursos humanos pelo
sistema educacional um requisito essencial para o crescimento econmico
dos pases. A educao deveria, portanto, produzir competncias tcnicas
para o emprego, de forma a agregar valor aos recursos humanos no mercado.
O perodo de 1956 a 1963, que abarcou os governos democrticos
de Kubitschek a Goulart, foi profcuo para a mobilizao dos educadores
que voltaram a debater as suas ideias em fruns nacionais. Segundo Fonseca
(2009), os debates concentravam-se nos compromissos assumidos nas
conferncias internacionais, notadamente as que foram realizadas em Punta
del Leste e Santiago do Chile, em 1961 e 1962. Estas ltimas contaram
com o patrocnio da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e de um
programa de cooperao tcnica e econmica do governo norte-americano:
Aliana para o progresso. Alm do aspecto doutrinrio que recomendava
a integrao da educao ao desenvolvimento econmico e social, as
conferncias estabeleceram metas decenais para a educao na Amrica
Latina.
A orientao dos fruns internacionais sofreu resistncias por parte
dos educadores e de intelectuais reunidos no Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (iseb), especialmente com respeito ao enfoque econmico
defendido nos fruns. A dcada de 1960 representou um marco na educao
brasileira, particularmente pela promulgao da primeira Lei de Diretrizes
e Bases da Educao (1961) e tambm pela implementao dos primeiros
planos educacionais (BRASIL, 1962, 1963). Embora os planos guardassem
uma dimenso eminentemente quantitativa (privilegiando o estabelecimento
de metas), a orientao de Ansio Teixeira ainda espelhava a resistncia
nacional. Ao adaptar as metas ao contexto brasileiro o educador se contraps
ao consenso internacional que previa metas comuns para a Amrica Latina.
Nos governos militares o planejamento da educao passou a compor
os planos nacionais de desenvolvimento. A educao absorveu, assim, a
ideologia fomentada pelos tecnoburocratas, cuja influncia seria cada vez
mais fortalecida nos governos subsequentes. Adotou-se o vis economicista

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dos fruns internacionais, culminando com a obrigatoriedade da educao


profissional, estabelecida pela Lei no 5.692/1971. O poder da tecnocracia nos
anos de 1970 chegou a merecer a crtica de Bresser Pereira (1977). Segundo
ele, no quadro de uma formao social ainda dominantemente capitalista
o planejamento seria uma forma de a tecnoburocracia estatal aumentar o
seu poder no seio do Estado, por meio de uma rede extensa e intrincada
de planos e planejadores. A crena na superioridade do planejamento seria,
pois, mais uma iluso tecnoburocrtica do que uma realidade (BRESSER
PEREIRA, 1977, p. 116).
No comeo da dcada de 1980, a mobilizao social fortaleceu-se pela
ao de fruns cientficos e acadmicos, como a Associao Nacional de
Pesquisa em Educao (anped) e a Sociedade Brasileira para o Progresso
da Cincia (SBPC). O III Plano Setorial do Ministrio da Educao (MEC)
para o perodo 1980-1985 (BRASIL, 1980) buscou espelhar a ambincia
democrtica que marcou o final do governo militar. Sua elaborao deu-se
por um processo de planejamento participativo, congregando entidades
acadmicas e representativas do setor educacional, alm de pessoal tcnico
das administraes estaduais e municipais. Devido descontinuidade
administrativa que marcou esse perodo, a proposta participativa de
planejamento foi descartada com menos de um ano de execuo. Nesse
perodo, rgos eram criados e desfeitos, as polticas eram substitudas
segundo o estilo de cada gesto.
Em meados da dcada, o planejamento educacional passou a sofrer
influncia direta da cooperao do Banco Mundial. De acordo com o estudo
de Fonseca (2009), por meio de uma srie de acordos com o MEC para
o financiamento da Educao Bsica, as diretrizes polticas fixadas pelo
Banco passaram a compor os planos educacionais (BRASIL, 1980, 1986).
Segundo o estabelecido nos projetos em execuo (Monhangara, Edurural e
futuro Projeto Nordeste, executado nos anos de 1990) previa-se fornecer
aos estados da regio modelos de planejamento para as escolas; diversificar
o atendimento educacional, adequando contedos, mtodos e organizao
s especificidades de cada grupo ou clientela; dar atendimento especial s
periferias urbanas e zonas rurais mediante um ciclo de educao inicial e
preparao para o trabalho antecipado; preparar planejadores e gestores da
educao nos nveis federal, estadual e municipal, adequando os processos
gerenciais e organizacionais, buscando agilizar a utilizao dos insumos e

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produtos do setor e avaliao dos seus resultados (BRASIL, 1986, p. 21);


definir novas fontes de financiamento estaduais, municipais e federais, alm
de elaborar estudos sobre custo aluno, avaliaes de impacto, capacitao
tcnico-pedaggica e gerencial de profissionais da educao.
A dcada de 1990 sofreu com a descontinuidade poltica, motivada
pela destituio de Collor de Mello e sua substituio por um governo
transitrio. A poltica educacional de Murlio Hingel, Ministro da Educao
poca, buscou dar outro contorno s relaes federativas, conclamando a
participao geral em torno do Acordo Nacional de Educao. Ao mesmo
tempo, a Conferncia Internacional de Jomtien, realizada em 1990 na
Tailndia, sob a coordenao de organismos internacionais (UNESCO,
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Fundo das
Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e Banco Mundial), resultou na
Declarao Mundial sobre Educao para Todos, a qual passou a orientar
as polticas educativas. Por sua vez, o plano brasileiro de Educao Para
Todos, elaborado no final do mandato de Hingel, incorporou as orientaes
doutrinrias e as metas quantitativas dos organismos internacionais, entre
elas, a prioridade ampliao do ensino fundamental, em detrimento
do ensino mdio, e a implantao de um amplo sistema de avaliao da
Educao Bsica com a finalidade de aferir a aprendizagem dos alunos do
ensino fundamental (BRASIL, 1993). No decorrer da dcada, sob o governo
de Fernando Henrique Cardoso, o enfoque internacional foi confirmado pela
prioridade ao ensino fundamental (marcada pelo Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF) e a institucionalizao do Sistema de Avaliao da Educao
Bsica (SAEB).
Percebe-se, portanto, que, na dcada de 1990, o planejamento
educacional brasileiro oscilou entre a construo de uma proposta nacional e
as demandas oriundas do campo internacional. Em meados da dcada ocorria
uma ampla mobilizao social em torno da elaborao do Plano Nacional
de Educao (PNE), com a participao de amplos segmentos da sociedade
civil organizada em fruns nacionais. O texto base do PNE incorporou
propostas oriundas dos congressos nacionais de educao (CONED), assim
como outras surgidas no debate legislativo com a participao de diferentes
entidades civis. A mobilizao social logrou algumas conquistas no tocante
afirmao da gesto democrtica, inclusive abrindo oportunidade para a

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construo de planos estaduais e municipais e para o estabelecimento de


metas de longo prazo.
Desde a sua aprovao em 2001, o PNE recebeu reiteradas crticas
quanto ao seu real alcance para o desenvolvimento da educao, decorrente,
sobretudo, da desateno dos governos que se seguiram quanto execuo
das metas. Segundo anlise de Sousa (2010), a Lei no 10.172/2001, que
instituiu o PNE, determinou no seu artigo 2o aos estados, ao Distrito Federal
e aos municpios a elaborao de planos decenais correspondentes e em
sintonia com o plano nacional. Determinou ainda, no seu artigo 3o, que
A Unio, em articulao com os estados, o Distrito Federal, os municpios
e a sociedade civil, proceder a avaliaes peridicas da execuo do Plano
Nacional de Educao (SOUSA, 2010, s/p). Para cumprir a citada lei, o
Ministrio da Educao deveria ter, desde a sano da lei, implantado uma
estrutura capaz de atender a essas demandas. Somente em dezembro de 2005,
o MEC criou uma gerncia, na estrutura da Secretaria de Educao Bsica
(SEB), denominada Programa de Acompanhamento e Avaliao do PNE
e dos Planos Decenais Correspondentes. Com uma estrutura de pessoal
deficitria, o programa realizou apenas trs seminrios para a formao
de tcnicos e gestores das secretarias estaduais e municipais de educao
com o objetivo de acompanhar as metas do PNE e elaborar, acompanhar e
avaliar seus respectivos planos, promovendo ainda outras aes de natureza
tcnica e pedaggica. No momento de expirar a vigncia do PNE muitas de
suas metas no foram alcanadas no mbito da administrao federal e dos
governos estaduais e municipais e praticamente a metade dos municpios
brasileiros conta com plano municipal de educao, o que atesta as crticas
sobre o descumprimento do plano.

Planejamento educacional em tempos de globalizao


Na dcada de 1990, a administrao racional ou gerencial erigiu-
se como pilar da reorganizao sofrida pelos Estados em funo do novo
modelo econmico que se estabeleceu em mbito global. Essa reorganizao
explicada por Bruno (1999) como uma estrutura sistmica para a qual
o planeta uma unidade econmica nica, sem fronteiras. Dessa forma,
o processo econmico no se encontra mais definido nem controlado por
qualquer pas em particular, mas por uma rede de grupos econmicos e/ou

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por agncias reguladoras internacionais que se configuram como centros


de poder econmico e poltico.
Entre essas, pode-se citar o Fundo Monetrio Internacional, Banco
Mundial, Organizao Mundial do Comrcio, Grupo dos Pases mais
Ricos do Mundo (G7), Bancos Centrais, Empresas Globais e, ainda,
conglomerados financeiros e de pases ou regies ricas, tais como Estados
Unidos, Japo e Unio Europeia.
Esse processo imps inmeros desafios para as polticas de cada pas em
particular e, dentre essas, para as polticas sociais. A educao, por exemplo,
foi afetada, tendo sido impelida a executar reformas capazes de modificar
finalidades, valores e prticas educativas. A gesto educacional e, nela,
especificamente a gesto escolar passou a orientar-se pelo modo gerencial
que foi, sem dvida, uma estratgia para levar as instituies escolares a
trilharem modelos tcnicos de planejamento que tomam o mercado como
exemplo de eficincia. Sob denominaes distintas, essa nova modalidade
de planejamento escolar fora experimentada, at mesmo antes da dcada de
1990, em diversos pases da Europa Ocidental, Leste Europeu e da Amrica
do Norte.
No Brasil, o planejamento estatal teve grande destaque nos governos
militares, mas sua institucionalizao se deu no governo Collor de Mello
(1990-1992) devido ao dispositivo constitucional que instaurou o
Planejamento Plurianual, determinando ao Executivo a elaborao de planos
para o estabelecimento de metas, diretrizes e objetivos da administrao
pblica. No governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) o
planejamento assumiu importncia decisiva na organizao das aes do
Estado brasileiro. Em atendimento aos reclamos da nova ordem neoliberal
que se instalara mundialmente, o governo deu um novo formato estrutura
e gesto pblica por meio da Reforma do Aparelho do Estado. Na
condio de ministro da Administrao e Reforma do Estado, Bresser Pereira
implantou uma peculiar modalidade de descentralizao por meio da qual
foram transferidas funes da burocracia central para estados e municpios
e para as denominadas organizaes sociais, ditas pblicas no estatais
(BRASIL, 1995). Para evitar qualquer risco de enfraquecimento institucional
do Estado e, dessa forma, garantir a governana foram adotadas medidas
controladoras, entre as quais a Lei de Responsabilidade Fiscal e as restries
oramentrias dela decorrentes.

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De acordo com Ferreira (2007), a gesto pblica tornou-se mais


tcnica, oferecendo solues racionais, supostamente neutras, para o
enfrentamento dos problemas econmicos e sociais. O objetivo era
imprimir eficincia ao setor pblico por meio da consolidao de um Estado
gerencial, entendido como uma instituio poltico-regulatria que buscaria
corresponsabilizar outros setores/instituies em favor do desenvolvimento
social do pas. O Estado gerencial aquele que pretende desenvolver uma
gesto econmica eficiente e que, sem estar no mundo produtivo, pauta-se
pela sua organizao, portanto, incorpora a ideologia do mercado. Busca
avaliar os resultados das polticas pblicas que chegam aos cidados por
meio das agncias reguladoras nos mbitos federal e estadual, baseadas no
princpio da autonomia e da manuteno de relaes equilibradas com o
Governo, os usurios e as concessionrias dos servios pblicos.
O planejamento estratgico, em sua modalidade gerencial, foi
o instrumento escolhido para organizar as aes de forma racional e
descentralizada. Os argumentos em favor da descentralizao afirmavam a
sua caracterstica inovadora capaz de imprimir autonomia e transferncia de
poder das autoridades superiores para as autoridades locais. Do lado mais
crtico, argumentava-se que a propalada descentralizao apenas transferia
para as administraes locais as responsabilidades operativas, antes atribudas
ao poder central. A dita organizao racional do sistema se resumiria
adoo de instrumental tcnico para que o sistema alcanasse maior
eficincia. Estimulou-se a aquisio, pelos agentes escolares, de atributos
gerenciais que privilegiassem a gesto fsica e financeira da escola. Nessa
trilha, as instituies pblicas experimentaram modalidades de avaliao
para medir o desempenho escolar; o rendimento dos alunos passou a ser
aferido por testes padronizados; professores foram levados a participar de
atividades que no se limitavam sala de aula, mas que interferiam na
organizao da escola como um todo.
Faziam parte da poltica descentralizadora os programas dinheiro
direto na escola, tais como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)
e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE/escola), que integrava o
programa Fundo de Fortalecimento da Escola Fundescola, em fase de
execuo desde 1998, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O
Fundescola foi objeto de anlise no mbito de uma pesquisa realizada em
diferentes estados brasileiros (FONSECA; TOSCHI; OLIVEIRA, 2004).2

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Os resultados mostraram que o PDE seguia a orientao de uma escola


funcional, centrada na definio de um padro de referncia pr-determinado
de insumos necessrios para melhorar o funcionamento das escolas. Sob
essa orientao, a gesto educacional incorporou um sentido peculiar em
que a viso estratgica do programa incidia sobre a organizao racional,
conforme as normas e as orientaes previamente estabelecidas nas clusulas
do Fundescola. A proposta centrava-se na aquisio, pelos agentes escolares,
de atributos gerenciais, ferramentas de gesto e treinamento em servio.
Com essa preparao, visava-se capacitar os agentes para o desenvolvimento
de produtos e estratgias voltados superao dos principais problemas que
afetam o sistema educacional; o adensamento das intervenes em reas
prioritrias, potencializando os resultados; a montagem de estruturas de
suporte local para a implantao das estratgias. As mudanas propostas
no PDE/escola incidiam sobre a estrutura do sistema educativo, sendo
prioritariamente movidas por imperativos prprios do mercado, como a
busca de racionalizao de gastos e eficincia operacional. a ao orientada
para resultados ou produtos.
Ao aderirem ao programa, estados, municpios e escolas absorveram
a metodologia de planejamento estratgico, considerado base para a
implantao do gerenciamento racional. No mbito do PDE/escola, por
exemplo, adotou-se um modelo de gesto de recursos que se fazia por
intermdio de uma entidade de direito privado denominada Associao
de Apoio Escola, legalmente constituda para gerir os recursos repassados
diretamente escola. Cabia, porm, ao diretor/lder/gerente adquirir
competncia para buscar outras fontes de recursos para a escola, mediante
convnios, acordos e contratos com entidades pblicas e privadas,
nacionais ou internacionais. Era uma forma de adaptar a gesto escolar ao
modelo organizacional do mercado, tal como previa o enfoque racional de
administrao, implantado pelo PDE.
No governo Lula da Silva (2003-2010) foi criado o Plano de Aes
Articuladas (PAR) com o objetivo de viabilizar a autonomia institucional e a
qualidade da educao brasileira. Pode-se afirmar que o PAR inaugura uma
forma de planejamento sistmico, por meio da adoo de um mecanismo
que instaura um regime de colaborao entre os entes federativos.
Com a finalidade de aprofundar a reflexo acadmica sobre os
desafios do planejamento escolar, a pesquisa que d origem ao presente

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 81

texto busca apreender se a conduo do PAR segue a trilha da hegemonia


e centralidade do Estado ou se constitui um meio para dar voz sociedade
civil na conduo da gesto pblica. Parte-se do ponto de vista de que a
ao educativa, em tese, no seria mero reflexo dos planos oficiais tendo
em vista que as metas de longo prazo nem sempre se sustentam ao longo
do tempo, o que demanda modificaes e adaptaes. Concorrem para isto
as demandas oriundas de setores reivindicativos da sociedade, as quais so
incorporadas em perodos de maior mobilizao social. Leva-se, ademais, em
conta que as mudanas desencadeadas com a promulgao da Constituio
Federal de 1988 deram espao mais amplo autodeterminao dos entes
federados (estados e municpios).
No se pode perder de vista, porm, que a Unio conta com expressivo
poder de barganha, por via de um modelo centralizado de financiamento.
O assunto foi foco de anlises e debates na reunio do Grupo de Trabalho
(GT 5) da ANPEd, realizada em Curitiba (CAMINI 2010; FARENZENA,
2010). As autoras deixaram patente que a centralizao da receita na Unio
no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) pode
aumentar mais o poder de barganha do Governo Federal, especialmente
por meio do aumento de recursos disponveis para as transferncias
voluntrias. O estudo de Cruz (2010) acrescentou outras informaes sobre
a centralizao financeira no FNDE. Criado em 1968, com o objetivo de
financiar aes suplementares ao ensino fundamental, o Fundo ampliou
paulatinamente seu raio de ao para todas as etapas da Educao Bsica. Em
2006, foi responsvel pela execuo de 78% (CRUZ, 2010) dos recursos do
MEC para a Educao Bsica. Resta indagar se a centralizao dos recursos
pode facilitar a primazia tcnica do FNDE nos assuntos pedaggicos de
responsabilidade do MEC e dos sistemas educativos.

O Planejamento educacional no governo de Lula: o PAR


como estratgia para consolidar o regime de colaborao
entre os entes federados
Visto do ngulo poltico o planejamento est intimamente ligado
prpria estrutura do regime federativo e das condies por ele impostas
no que diz respeito ao movimento de centralizao-descentralizao
administrativa e financeira. A tese de doutorado de Martins (2009),

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82 Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca

defendida no programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade


de Braslia, observando as relaes entre o poder central e os entes federados
brasileiros, mostra que estas no tiveram uma evoluo contnua e linear
ao longo da histria republicana, mas foram permeadas por momentos de
maior ou menor centralizao, compreendida como concentrao de poder
poltico e financeiro no governo central (Unio) ou de maior distenso
em relao aos estados e municpios. Tanto no perodo do Imprio como
no da Repblica, at a redemocratizao consolidada com a Constituio
Cidad de 1988, considerou-se a questo da autonomia municipal como
um problema provincial/estadual e no federativo. No havia autonomia
para a organizao da esfera: era comum que a esfera estadual aprovasse uma
lei orgnica para o conjunto de seus municpios. Somente com a Carta de
1988 os municpios foram guindados a entes federativos com a outorga de
elementos constitutivos do equilbrio federativo e, portanto, da autonomia
municipal (autogoverno, autolegislao, autoadministrao).
O equilbrio federativo entrou em pauta na discusso sobre o
financiamento da educao por meio do FUNDEF. O mecanismo que
expressava este compromisso do poder central era a complementao da Unio,
cujo parmetro se estabelecia em funo do valor mnimo a ser despendido por
aluno em cada ano. Com esse mecanismo, instituiu-se o regime de colaborao
em que a Unio participaria do esforo federativo para financiar a educao.
Segundo Martins (2009), a proposta colaborativa debilitou-se pela entrada
em vigor do Fundo de Estabilizao Fiscal que reduzia a obrigao da Unio
de aplicao de recursos resultantes da receita de impostos para o patamar real
de 14,4%. Este mecanismo, somado Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU), instituda em 2000, inibiu o cumprimento do papel da Unio. O
descumprimento de dispositivo constitucional acerca da aplicao de recursos
da Unio no ensino fundamental via Fundef durou at a primeira gesto de
Lula. Ainda que a ideia-fora desse governo fosse a incluso social, o ajuste fiscal
continuou a conformar as aes do governo com a fixao de metas de inflao,
responsabilidade fiscal e supervits primrios. O fato foi recorrentemente
denunciado por entidades representativas (entre elas o Conselho Nacional
de Educao (CNE) que reclamavam a necessidade de fazer vigorar o regime
de colaborao, incitando o aumento da participao da Unio via adoo
de um fundo nico e abrangente a todas as etapas do ensino bsico tal qual
fora previsto no Plano Nacional de Educao.

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 83

Com a eleio do presidente Lula implantou-se o Fundo de


Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB). O novo fundo foi construdo a
partir da instituio de uma instncia de negociao federativa: a Comisso
Intergovernamental de Financiamento para a Educao de Qualidade,
composta por representantes dos trs entes federados, alm da participao
do MEC e de entidades representativas da sociedade, como o Conselho
Nacional dos Secretrios de Educao (CONSED) e a Unio dos Dirigentes
Municipais de Educao (UNDIME). No campo da educao, a questo
federativa ganhara espao, segundo Martins (2009, 2010), nos debates
sobre a tramitao legislativa do FUNDEB. Os atores que representavam
cada esfera de governo e os movimentos sociais colocavam em pauta a
questo do equilbrio federativo, especificamente no que se referia direo
dos fluxos de recursos redistribudos (se de estado para o municpio ou
de municpio para o estado), na definio de quais matrculas e quais
impostos comporiam a cesta do fundo. Para Martins (2009, 2010),
uma das contribuies mais importantes do processo de construo do
FUNDEB foi a experincia de participao social que se deu na Cmara
dos Deputados. O protagonismo dos movimentos sociais, organizados em
rede, com formulao, acompanhamento e combinao de presso poltica
e argumentos tcnicos, reverteu aspectos significativos (como a proposta de
excluso das creches) e contribuiu para o novo desenho de complementao
da Unio. Para tanto, foi fundamental o trabalho de representantes do setor
educacional no Executivo e no Legislativo, com alto grau de coeso, inclusive
suplantando, em algumas questes, as diferenas poltico-partidrias.
Em 2007 o governo Lula lanou o Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE), constitudo por 30 metas para enfrentar os desafios
da qualidade educacional, das quais 17 se referem Educao Bsica. O
PDE prope-se a promover a melhoria do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB) dos entes federativos. De acordo com o documento
oficial (BRASIL, 2007), o PDE um plano executivo, constitudo por
programas divididos em quatro eixos norteadores: Educao Bsica,
Educao Superior, educao profissional e alfabetizao. O PDE tem a
finalidade de, complementarmente ao FUNDEB, consolidar o regime de
colaborao, proporcionar maior autonomia aos entes federados, enfim,
contribuir para a equalizao da oferta educacional e para a sua melhor

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84 Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca

qualidade. O regime de colaborao pressupe a participao dos governos


subnacionais e a responsabilidade dos entes no cumprimento de 28 diretrizes.
Em 2007, os municpios que firmaram convnios receberam R$ 432,5
milhes da Unio (BRASIL, 2007). Para a consecuo desse compromisso,
os governos subnacionais elaboraram os planos de aes articuladas, os quais,
segundo o MEC, substituem os convnios temporrios e evitam o risco da
tradicional descontinuidade das polticas educacionais.
Um dos princpios estabelecidos o da necessria articulao entre a
Unio, estados, Distrito Federal e os municpios para a garantia do direito
educao no pas. Portanto, a colaborao entre os entes federativos
fundamental para a execuo do PDE. Segundo o documento oficial, isso
significa compartilhar competncias polticas, tcnicas e financeiras para
executar os programas e aes. A Unio passou, com o PDE, a assumir mais
compromissos perante os estados, os municpios e o Distrito Federal, para,
respeitando os princpios federativos, dar unidade ao desenvolvimento da
educao e corrigir as distores que geram desigualdades (BRASIL, 2007).
A inteno do Ministrio da Educao integrar um conjunto
de programas para dar organicidade ao sistema nacional de educao,
mobilizando toda a sociedade em prol da melhoria da qualidade da educao.
Ao considerar os quatro eixos norteadores, Educao Bsica, Educao
Superior, educao profissional e alfabetizao, o PDE adota a chamada
perspectiva sistmica da educao, isto , v o ensino fundamental
relacionado ao ensino superior, o incentivo pesquisa influindo no ensino
mdio, o transporte escolar articulado com a remunerao dos professores.
Dessa forma, o PDE um plano estrutural de longo prazo e pressupe a
superao da tradicional fragmentao das polticas educacionais e o dilogo
entre os entes federativos.
Com o objetivo de identificar os problemas que afetam a qualidade
da educao brasileira, o PDE promoveu uma alterao na avaliao
nacional da Educao Bsica com a criao da Prova Brasil. A partir disso,
o MEC buscou cruzar os resultados de desempenho escolar (Prova Brasil)
e os resultados de rendimento escolar (fluxo apurado pelo censo escolar)
em um nico indicador de qualidade: o ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB). O IDEB foi elaborado pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Nacionais (INEP), cujo clculo realizado por
escola, por rede e para o prprio pas. A partir desse ndice, o MEC acredita

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 85

ser possvel fixar metas de desenvolvimento educacional de mdio prazo


para cada instncia.
As questes referentes ao regime de colaborao foram retomadas por
ocasio da elaborao do PAR. Para viabilizar polticas efetivas de interveno
e transformao da realidade destas escolas, o MEC props um novo regime
de colaborao com estados e municpios, sendo o PAR o instrumento
jurdico para a concretizao deste novo regime. Seu carter plurianual,
devendo ser construdo com a participao dos gestores e educadores
locais com base em diagnstico elaborado pela coletividade, baseado no
Instrumento de Avaliao de Campo que permite a anlise compartilhada do
sistema educacional em quatro dimenses: gesto educacional, formao de
professores e dos profissionais de servio e apoio escolar, prticas pedaggicas
e avaliao e infraestrutura fsica e recursos pedaggicos. Para participar do
PAR os municpios assinaram um termo de adeso, Compromisso Todos
pela Educao, conforme o estabelecido no Decreto no 6.094/2007. O
compromisso recebeu a adeso de todos os 26 estados e do Distrito Federal.
Aderiram 98% dos municpios brasileiros.
A proposta que o PAR seja construdo de forma a promover
a participao ativa dos gestores e educadores locais, das famlias e da
comunidade e, assim, resguardar a organicidade das aes e outorgar
autonomia ao ente municipal. No que se refere ao enfoque de planejamento,
o PAR prope-se a desenvolver um conjunto de programas articulados para
dar organicidade s aes e, desse modo, o PDE nacional se afastaria da
proposta do planejamento por objetivos, conforme se estruturava no modelo
PDE/escola, e se configuraria como uma proposta sistmica.
Para isso, os municpios assumem o compromisso de melhorar a
qualidade do ensino ofertado. O IDEB o indicador para a verificao
do cumprimento de metas fixadas no termo de adeso ao Compromisso
(BRASIL, 2007). De acordo com informaes coletadas no site do MEC,3
os 26 estados mais o Distrito Federal, alm de 5,3 mil municpios, aderiram
ao Plano de Metas do Compromisso Todos pela Educao. A proposta do
MEC que o Brasil, nos prximos quinze anos, alcance a nota seis no IDEB.
A Educao Bsica brasileira tem uma mdia aproximada de quatro pontos
em uma escala que vai de zero a dez.

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86 Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca

Consideraes finais: pontuando algumas questes sobre


o alcance do PAR
Desde o seu lanamento, o PAR submetido a debates acadmicos em
que se confrontam seus pontos frgeis e suas potencialidades com respeito aos
objetivos propostos. Questiona-se, por exemplo, a dubiedade da concepo
de sistema que subjaz proposta de organicidade entre as aes pelo fato
de que, ao lanar o PDE, em 2007, o governo no procurou harmoniz-lo
com o PNE. Ao contrrio, este ltimo passou a ocupar lugar secundrio
no planejamento de programas governamentais. Outra dvida se refere
possibilidade de se consolidar o regime de colaborao, de proporcionar
maior autonomia aos entes federados, enfim, de contribuir para a equalizao
da oferta educacional e para a sua qualidade sem a concretizao de uma
racionalidade administrativa democrtica e emancipatria.
Sousa (2009) destaca que, para a implantao do PDE, o MEC passou
por uma reestruturao na sua estrutura organizativa com a extino e a
criao de novas diretorias e coordenaes gerais e com a redefinio da
atuao das suas trs principais autarquias vinculadas: o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), o Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e a Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES). Esta ltima passou
a ter entre suas atribuies a formao de professores para a Educao Bsica,
sendo encarregada no apenas no que se refere formulao das polticas
e diretrizes, mas tambm no monitoramento e avaliao do plano. Fica
claro, portanto, que distintos rgos se responsabilizam pela regulao do
processo, o que leva ao questionamento sobre a prtica de articulao entre
os rgos na conduo da rdua e complexa tarefa de acompanhamento do
PAR em todo o pas.
Quando se examina as bases conceituais do PDE surge outra questo
referente ao modo operacional de conceber o sistema educacional. Isto
porque a multiplicidade de rgos pode gerar heterogeneidade nos mtodos
e critrios para a consecuo da assistncia tcnica aos municpios. No
sentido que lhe d Saviani (2008, p. 3), o termo sistema, para alm do seu
uso indiscriminado, denota a reunio de vrias unidades formando um todo:
mas preciso considerar que, para l dessas acepes,
o termo sistema denota um conjunto de atividades

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 87

que se cumprem tendo em vista determinada


finalidade. E isso implica que as referidas atividades
so organizadas segundo normas decorrentes dos
valores que esto na base da finalidade preconizada.

Diferentemente dessa viso orgnica, o enfoque sistmico no sentido


funcionalista considera que a finalidade das mudanas prover solues
para os problemas que emperram o funcionamento do sistema, entre
outros, a evaso, a repetncia, a distoro idade-srie, o baixo rendimento
escolar. Segundo esse enfoque, a simples correo desses problemas gera a
melhoria do todo, visto que o sistema se garante pela interrelao harmnica
entre elementos. A finalidade do sistema, aqui, limita-se ao sentido heurstico
e, portanto, perde seu carter de valor maior que deve sustentar um projeto
nacional de educao. Em contraposio ao modelo heurstico, Nvoa
(1999) considera que os elementos-chave da dinmica das mudanas
organizacionais encontram-se no que ele chama de bases conceituais e
pressupostos invisveis da cultura organizacional das escolas. Esse conjunto
de elementos deve interligar os valores, as crenas e as ideologias que os
membros da organizao partilham e que lhes permitem atribuir significados
s aes em prol de uma escola de qualidade.
Outro ponto de questionamento a prtica da descentralizao
exercida por meio do PAR. O MEC se prope a fortalecer o regime de
colaborao, comprometendo-se em ir ao encontro dos entes federados
para conhecer a sua realidade e assumir o compromisso de assisti-los
tcnica e financeiramente na execuo de seus projetos e aes de melhoria
da qualidade da educao. As experincias atuais vm confirmando a
tradicional dificuldade de equilbrio entre as polticas locais e a central,
sobretudo atualmente com as novas regulaes introduzidas pelas reformas
educativas implantadas desde a dcada de 1990. Cada vez mais, atores sociais
se multiplicam na formulao e execuo das polticas locais, que contam
com a presena da iniciativa privada e do terceiro setor. De acordo com
anlise de Oliveira (2007) sobre a emergncia da categoria ao pblica como
explicativa das atuais tendncias na gesto das polticas pblicas sociais, a
diversidade de situaes na implantao das polticas faz com que um mesmo
programa social assuma caractersticas muito diferentes, dependendo do
municpio que o executa, dadas as capacidades heterogneas de gesto e
implantao dos programas, principalmente os que implicam alto nvel de

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88 Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca

investimento local. No caso do PAR, o investimento requerido no somente


financeiro, mas tambm de competncia tcnica e poltica dos atores locais.
Nesse caso, h que se perguntar at que ponto a ao do MEC primar
pela descentralizao responsvel, isto , se apoiar os municpios com aes
efetivas de assistncia tcnica e financeira; de que forma se dar a colaborao;
se manter parcerias com Universidades e outras entidades cientficas e
representativas do campo educacional ou deixar os sistemas municipais
executarem isoladamente as aes do PAR, sem controle democrtico e
sem o cumprimento das finalidades pedaggicas. Uma anlise preliminar
dos dados coletados at o momento da pesquisa revela um distanciamento
do MEC no sentido de assistir os sistemas com apoio tcnico e financeiro.
Portanto, questes concernentes ao processo de centralizao/
descentralizao na elaborao e execuo do PAR so cruciais e devem ser
analisadas. Enquanto no plano poltico-institucional os entes federativos
so autnomos, no plano econmico, social e administrativo, o Brasil
estruturalmente um pas marcado por profundas desigualdades. O pas
constitudo, na sua maioria, de municpios pequenos, com reduzida densidade
demogrfica, dependentes de transferncias fiscais e sem tradio administrativa
(ARRETCHE, 2000). Nesse contexto, a extenso da descentralizao depende
de que as polticas sejam executadas, de forma coordenada, nas esferas federal,
estadual e municipal, a fim de apoiar fiscal e/ou administrativamente o poder
local. Para alcanar pontos positivos e contguos a descentralizao pressupe
a existncia de uma poltica de Estado.
Em geral, as aes descentralizadas se realizam nesse modelo de
organizao por meio de contratos entre o governo central e os governos
subnacionais, as chamadas parcerias entre Unio, estados e municpios,
outras instituies da sociedade civil e Organizaes No Governamentais
(ONG). Estudos sobre o papel do Estado (ARRETCHE, 2000; DINIZ,
2004; OLIVEIRA, 2004; 2007) esclarecem que a efetiva descentralizao
das polticas sociais no Brasil exige mudanas significativas na estrutura
federativa e no papel do Estado, haja vista a expressiva desigualdade de
natureza econmica, social, poltica que aflige os municpios.
A observao do fenmeno aqui estudado evidencia um elemento
centralizador, visto que o PAR um instrumento de aplicao de diagnsticos
e de organizao racional das aes capazes de compensar a fragilidade
operacional e poltica dos entes, o que justifica uma interveno planejada

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 89

pelo centro. Formulado pelo governo nacional o planejamento pode


implicar a execuo ritmada pelos interesses mais imediatos da Unio e
com atendimento desigual aos municpios. Concorre para isto a prpria
diluio da assistncia tcnica do MEC em diferentes rgos executivos
desarticulados.
No decorrer das entrevistas, os pesquisadores se depararam com a
diferenciada capacidade administrativa e financeira dos governos locais. As
equipes apresentaram dificuldades em prever as aes futuras, o que constitui
a base de um bom planejamento. Alm disso, a participao dos segmentos
da comunidade e da escola reduzida devido falta de informaes e/ou s
injunes decorrentes das relaes de poder que inibem o posicionamento
autnomo desses atores. Acresce um elemento centralizador no fenmeno
estudado, visto que o PAR um instrumento que prev a aplicao de
diagnstico e de organizao racional das aes dentro de um cronograma
pr-estabelecido pelo MEC. Corre-se, pois, o risco de que a execuo das
aes seja ritmada pelos interesses mais imediatos da Unio. Observa-se,
tambm, a manuteno da prtica de recepo, pelos sistemas, de programas
dispersos e desconectados do PAR em virtude da prpria disperso do seu
acompanhamento em diferentes rgos sediados no MEC.
Ademais, o instrumento do PAR apresenta limitaes estruturais
observadas na sua execuo em alguns municpios participantes da amostra
da pesquisa que d suporte ao presente texto. Muitas equipes do sistema
municipal de educao, convocadas para elaborar o PAR, apresentaram
dificuldades em diagnosticar seus problemas, dando a perceber que a
complexidade e a abrangncia das questes educacionais dispostas no
instrumento dificultaram a identificao dos problemas. Ao mesmo tempo,
as informaes sobre o PAR estavam centradas na figura do dirigente da
Secretaria de Educao e a equipe local somente tomava conhecimento das
orientaes no momento de sua execuo.
Portanto, a aplicao do PAR nos municpios trouxe uma nova
estratgia de ao at ento no vivenciada pela totalidade do sistema.
Ao mesmo tempo, a exiguidade do tempo previsto pelo FNDE para o
cumprimento das aes provocou uma reao automtica de cumprimento
de uma obrigao sem a devida avaliao da capacidade de atendimento de
cada sistema e das reais condies de aplicabilidade do plano. Desse modo,
a implantao do PAR deu-se, em muitos casos, por improviso, sem levar

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90 Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca

em conta a debilidade das condies locais. Pressionados pelo imediatismo


da racionalidade tcnica, os entes se viram limitados quanto efetiva
autonomia decisria e executiva, indispensveis descentralizao e a formas
mais democrticas de gesto (OLIVEIRA, 2007, p. 16).
Com base nos questionamentos aqui elencados, fica a constatao de
que, embora o PAR apresente uma proposta para estimular a participao
dos entes que detm a responsabilidade pela sua execuo, alguns cuidados
devem ser observados na relao entre o MEC e os executores locais para o
cumprimento efetivo da proposta. Deve-se reconhecer que a implantao do
PAR em sua plenitude uma meta difcil de ser consolidada no isolamento
de uma unidade escolar. O que se almeja o comprometimento da Unio em
garantir efetivo regime de colaborao e o atendimento igualitrio a todos
os sistemas. Desse modo, cumpre-se o papel nuclear do Estado no sentido
de colaborar para a superao das dificuldades oramentrias, gestionrias
e pedaggicas que afligem os entes administrativos locais.

Notas
1 Este texto deriva de estudos desenvolvidos no mbito da pesquisa Gesto
das polticas educacionais no Brasil e seus mecanismos de centralizao e
descentralizao: o desafio do Plano de Aes Articuladas (PAR). Trata-se de
estudo exploratrio, com uso de pesquisas bibliogrficas e documentais, alm de
trabalho de campo que privilegia o dilogo entre pesquisador-interlocutor, com
o recurso de entrevistas semiestruturadas e monitoramento das aes do PAR em
quatro municpios de cada ente federativo envolvido na amostra (Bahia, Esprito
Santo, Maranho e Minas Gerais). A pesquisa conta com financiamento da FAPES
e do CNPq.
2 A pesquisa foi executada no perodo de 2002-2005, incluindo
pesquisadores da Universidade de Gois, Mato Grosso do Sul, Tocantins
e Minas Gerais, tendo sido publicada sob o ttulo Escolas gerenciadas:
planos de desenvolvimento e projetos poltico-pedaggicos em debate
(FONSECA; TOSCHI; OLIVEIRA, 2004).
3 Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/> Acesso em: 24 abr. 2009.

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 91

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dos Profissionais da Educao (FUNDEB), de que trata o art. 60 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de
14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de
dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de
maro de 2004; e d outras providncias. Braslia, DF: Senado, 2007.

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92 Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca

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O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais 95

Management of the La planificacin de las


educative policies in Brazil polticas educativas en
and their current challenges Brasil y sus rectos actuales

Abstract Resumen
The present text presents preliminary Este documento tiene como objetivo
reflections coming from inter presentar reflexiones preliminares
institutional research focused on the procedentes de una investigacin
Articulated Action Plan (PAR). To do interinstitucional centrada en el
so, a historical and political approach Plano de Acciones Articuladas PAR.
about the planning in Brazil is made Los procedimientos metodolgicos
standing out the educative process and adoptados fueron los siguientes: anlisis
the polarization between the educators bibliogrfico sobre la planificacin
and technocrats perspectives. The en Brasil; anlisis de los documentos
presence of multilateral organisms in legales y normativos de creacin e
the planning of the Brazilian educative implantacin del PAR; entrevistas
policies is stood out in the nineties con los tcnicos responsables por
and the emergency of the rational or la planificacin de los municipios
managerial management observed participantes de la muestra. Con el
in the reform project of the Brazilian PAR, el gobierno Lula inaugur una
State. It is understood that the public forma de planificacin sistemtica
management has become more a travs de la adopcin de un
technical, offering rational solutions, mecanismo que establece un rgimen
supposedly neutral, in order to face the de colaboracin entre las entidades
social and economical problems. With federativas. La propuesta del Ministerio
PAR, during Lulas government, it is de la Educacin fue la de fortalecer
inaugurated a way of systemic planning, el rgimen de colaboracin, con el
through the adoption of a mechanism compromiso de ir al encuentro de las
that establishes a collaboration entidades federativas para conocer su
regime among the federative beings. realidad y asumir el compromiso de
MEC proposes to strengthen the asistirlos tcnica y financieramente.
collaboration regime, compromising Esta investigacin demostr la
to meet with the federated beings to tradicional dificultad de equilibrio
know their reality and to assume the entre las polticas locales y la central,
commitment to give technical and sobre todo actualmente con las nuevas
financial assistance. This research regulaciones introducidas por las
evidences the traditional difficulty of reformas educativas implantadas desde
balance between the local and central la dcada de 1990. La gestin pblica
policies, especially nowadays with the se ha vuelto ms tcnica, ofreciendo

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new regulations introduced by the soluciones racionales, supuestamente


educative reforms implanted since neutras, para el enfrentamiento de
1990. los problemas econmicos y sociales.
Keywords: Educational planning. Adems, las entrevistas revelaron las
Centralization. Decentralization. dificultades de los equipos en prever
las acciones futuras, lo que constituye
la base de una buena planificacin,
agravada por la baja participacin de los
sectores de la comunidad y de la escuela
debido a la falta de informaciones y/o
determinaciones decurrentes de las
relaciones de poder local que impiden
el posicionamiento autnomo de los
sujetos.
Palabras clave: Planificacin de
la educacin. Centralizacin.
Descentralizacin.

Eliza Bartolozzi
E-mail: eliza.bartolozzi@gmail.com

Marlia Fonseca
E-mail: fmarilia@gmail.com

Recebido em: 2/10/2010


Verso final recebida em: 28/3/2011
Aprovado em: 4/4/2011

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