EccoS Revista Cientfica

ISSN: 1517-1949
eccos@uninove.br
Universidade Nove de Julho
Brasil

Sena Martins, Paulo de

O FUNDEB EM FUNCIONAMENTO: DIRETRIZES, CRITRIOS, CONCEITOS
EccoS Revista Cientfica, vol. 10, nm. 2, julio-diciembre, 2008, pp. 397-417
Universidade Nove de Julho
So Paulo, Brasil

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 O Fundeb em funcionamento:
diretrizes, critrios, conceitos

Paulo de Sena Martins Doutorando na Faculdade de

Educao UnB; Consultor
Legislativo da rea de Educao,
Cultura e Desporto da Cmara
dos Deputados.
Braslia DF [Brasil]
paulo.martins@camara.gov.br

A
r
t
i
g
o
s

No texto, analisam-se diretrizes que orientaram a implantao do

Fundeb, os critrios adotados pela legislao para sua efetivao e os
conceitos envolvidos no financiamento da educao bsica pblica, en-
tre os quais so destacados ensino obrigatrio, eqidade, qualidade,
universalizao, harmonia e equilbrio federativos, regime de colabo-
rao, valor mnimo por aluno/ano e custo. Esses critrios e conceitos
constituem elementos para a complementao da Unio ao Fundeb,
instrumento por meio do qual esta exerce sua funo supletiva e parti-
cipa do esforo federativo cooperativo.
Palavras-chave: Complementao da Unio. Federalismo
cooperativo. Financiamento da educao. Fundeb.

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 397

 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

1 Introduo

Em janeiro de 2005, veio a pblico a edio independente da cole-

tnea Fundeb Dilemas e Perspectivas, posteriormente republicada pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep). Os textos foram elaborados antes do encaminhamento da propos-
ta do Executivo contida na PEC n 415/05 e, portanto, da aprovao fi-
nal do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). Este texto procura
ser uma continuao daquele que ento encaminhamos para o referido tra-
balho coletivo, em que apontvamos que, como qualquer poltica pblica,
o financiamento da educao deve ser adotado segundo um conjunto de
diretrizes, critrios e conceitos.
Com a aprovao da Emenda Constitucional n 53/06, foi implantado
E
c o Fundeb, em substituio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
c
o Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef, que vigorou
S
por dez anos na realidade, nove de efetiva implantao em nvel nacional.

A legislao referente ao novo fundo foi ultimada com a edio da lei regu-
R lamentadora, Lei n 11.494/07 e dos Decretos ns 6.253/07 e 6.278/07.
e
v A seguir discutimos os conceitos, diretrizes e critrios que o
i
s envolvem.
t
a

C
i
e
2 Diretrizes
n
t
As diretrizes referentes ao financiamento da educao bsica esto
f
i contidas no Plano Nacional de Educao (PNE) e foram adotadas pela le-
c
a gislao do Fundeb, que manteve:

398 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

a) a subvinculao de recursos, os fundos contbeis com contas nicas

e especficas, o compromisso com a eqidade e com a adequao a um
padro mnimo de qualidade;

b) a transparncia, com o aperfeioamento das regras dos conselhos de

acompanhamento e controle social, no que se refere a sua autonomia,
sua composio e seus instrumentos, permisso de litisconsrcio
entre os ministrios pblicos das esferas federal e estadual e dispo-
nibilizao dos demonstrativos referentes s despesas realizadas;1 1 A Lei do Fundef referia-se
apenas aos recursos recebidos e
repassados conta do fundo.
c) a promoo do federalismo e do regime de colaborao, com a criao
da Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao
Bsica de Qualidade.

Das diretrizes propostas pelo MEC por ocasio dos debates da proposta
A
que se tornaria a Emenda Constitucional n 53/06, foram adotados, o fundo r
t
nico, a excluso da cesta-Fundeb dos impostos prprios municipais, a am- i
pliao da abrangncia para efeito de gastos admitidos com os recursos do sa- g
o
lrio-educao e a adoo do per capita, vigente poca do Fundef, como piso s
para o valor do ensino fundamental no Fundeb. No constaram da proposio
encaminhada pelo executivo: a re-vinculao progressiva da Desvinculao
das Receitas da Unio-DRU2 e excluso progressiva dos gastos com inativos, 2 A matria est em tramitao
sob responsabilidade da fonte de manuteno e desenvolvimento do ensino na Cmara dos Deputados, por
meio da PEC n 277/08, origi-
(MDE). Como resultado das negociaes no Congresso, os impostos estadu- nria do Senado Federal.
ais ingressaram no fundo, no patamar de 20%, e no de 25%, como proposto
originalmente nas diretrizes do MEC (em nossa opinio, corretamente, para
que houvesse uma margem para os gastos com a educao superior estadual),
e foi retirado o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) (em nossa opinio,
de forma precipitada, sem muita discusso, sob o argumento de que se trata de
um imposto virtual, seja l o que isto queira significar).

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 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

3 Critrios

No caso do Fundeb, estes critrios referem-se, por exemplo, distri-

buio de recursos, seleo das fontes oramentrias que alimentaro o fun-
do, ao recebimento pelos fundos de mbito estadual da complementao da
Unio, aos requisitos para que as instituies privadas possam ser benefici-
rias do fundo.
O Fundeb manteve o critrio geral de distribuio de seus recursos, no
mbito de cada estado, segundo o nmero de matrculas nas etapas contidas
no fundo, isto , em relao ao Fundef foi ampliada a abrangncia para, alm
do ensino fundamental, incluir as matrculas da educao infantil e do ensino
mdio. H, ainda, outro alargamento do universo de beneficirios. O Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef) somente financiava as matrculas pblicas (arts. 2 e
E 7 da Lei n 9.424/96). No caso do Fundeb, embora a redao da Emenda n
c
c 53/06 possa gerar dvidas em torno do significado da expresso respectivas
o
S redes, que pode ser interpretada como limitando o universo s matrculas

pblicas, a Lei n 11.494/07 admitiu expressamente (art. 8) o cmputo das
matrculas de instituies privadas conveniadas, que atuam na educao in-
R
e fantil e na educao especial, mediante algumas condies que devem ser
v
i observadas cumulativamente:
s
t
a a) oferta de acesso e permanncia na escola em igualdade de condies
C e atendimento gratuito a todos os seus alunos;
i
e
n
t
b) ausncia de fins lucrativos;

f
i c) serem caracterizadas como instituies comunitrias, confessionais
c
a ou filantrpicas;

400 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

d) assegurar a destinao de seu patrimnio a entidades congneres em

caso de encerramento de atividades;

e) atender a padres mnimos de qualidade, definidos pelo rgo nor-

mativo do sistema de ensino, inclusive aprovao de seus projetos pe-
daggicos;

f) ter certificado do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

ou rgo equivalente3; 3 Tramita na Cmara dos De-
putados o Projeto de Lei (PL) n
3.021/08 que prev a certificao
pelo ministrio de cada setor de
No caso das pr-escolas, deu-se um tratamento de transitoriedade atuao das entidades (sade,
incluso das matrculas privadas, pelo perodo de quatro anos. Para as assistncia social ou educao).
A matria foi tratada pela po-
instituies da educao especial, h exigncia de atuao exclusiva na mo- lmica MP n 446/08, que foi
objeto de devoluo ao poder
dalidade. executivo por parte da presidn-
A
Nesse contexto, foram prudentemente criados alguns requisitos. Entre cia do Senado Federal. r
t
eles a necessidade do certificado por parte do CNAS ou rgo equivalente, e i
g
a aprovao dos projetos pedaggicos parecem ser a de maior complexidade o
s
operacional. Note-se que os municpios que no constituram sistemas de en-
sino continuam integrados ao sistema estadual e, portanto, o rgo normativo
a que se refere o item e , nesse caso, o estadual.
Por ocasio dos debates da lei regulamentadora, algumas entidades
municipalistas, sobretudo a Confederao Nacional de Municpios (CNM),
propuseram que tambm os gastos com o transporte escolar constitussem pa-
rmetro para a distribuio dos recursos do Fundeb. Essa proposta incons-
titucional, na medida em que pretende alterar o critrio disposto na emenda
(matrculas).
No que se refere s fontes que passaram financiar o fundo, com a des-
tinao de 20% de seu montante:

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 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

1) foram mantidas as fontes do Fundef: FPE, FPM, ICMS, IPI

4 Os impostos que no integram
a cesta-Fundeb so os impostos
prprios municipais (IPTU, ISS
e ITBI) e o Imposto de Renda
Retido na Fonte (IRRF) de Es-
tados, DF e Municpios.
Exportao e compensao referente s perdas relacionadas desonera-
o das exportaes (Lei Kandir);
2) foram acrescentados os seguintes impostos: IPVA, ITCM e ITR 4;
3) no que se refere complementao da Unio:
a) foi proibida a utilizao do salrio-educao (art. 60,V do ADCT;
art. 5, 1, da Lei n 11.494/07) e o descumprimento desta norma
importa em crime de responsabilidade(art. 60, XI do ADCT);

b) o financiamento pelos recursos da MDE federal (fonte 112) fo-

ram limitados a 30% (art. 60, VIII do ADCT; art. 5, 2, da Lei n
11.494/07);

c) at 10% podem ser distribudos para os fundos por meio de progra-

E
c mas direcionados a melhoria da qualidade(art. 60, VI do ADCT).A
c
o parcela ser fixada anualmente pela Comisso Intergovernamental de
S Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, aos fundos de
mbito estadual beneficirios da complementao (art. 7, pargrafo
R nico, da Lei n 11.494/07). O critrio para recebimento da comple-
e mentao da Unio o mesmo do Fundef: no alcanar o valor mni-
v
i mo definido nacionalmente. A lei explicitou o que se podia j inferir
s
t do texto da emenda os estados que no receberem a complementao
a
no obtero recursos desta parcela. Na realidade, esse dispositivo que
C tem a virtude de estabelecer bons critrios nos incisos (que poderiam
i
e ser aproveitados, por exemplo, no PDE, como a apresentao de proje-
n
t tos em regime de colaborao por estados e municpios ou consrcios
municipais, o esforo de habilitao de professores, o esforo fiscal, a
f
i vigncia de planos de educao),est mal colocado no texto do Fundeb.
c
a Trata-se de um quisto, originado pela tentativa da representao dos

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 MARTINS, P. de S.

estados que esto acima da faixa do valor mnimo de receber parte

dos recursos da complementao. Isso no faz o menor sentido, ainda
que se tente justificar pelo investimento na qualidade. Embora a eqi-
dade seja necessariamente um conceito transversal, no sentido de que
deve haver eqidade na distribuio de recursos para viabilizar o aces-
so/universalizao e na qualidade, o dispositivo em discusso refere-se
inequivocamente eqidade na distribuio de recursos para alcanar
uma disponibilidade mnima. Trata-se do valor mnimo, que seria re-
baixado, caso se lhe retirasse uma parcela.

4 Conceitos

4.1 Ensino obrigatrio A

r
t
A definio do ensino fundamental como ensino obrigatrio, ao con- i
trrio do que freqentemente se propaga, no foi adotada a partir da Emenda g
o
Constitucional n 14/96, que instituiu o Fundef, mas consta do texto original s
aprovado pelo constituinte, em 1988. Naquele momento, estabeleceu-se essa
etapa da educao bsica como obrigatria (art. 208, I), como direito pbli-
co subjetivo (art. 208, 1) e com prioridade de financiamento (art. 212,
3). No debate do Fundeb, no houve proposta de alterao dessas preceitu-
aes, seja por parte do Executivo ou do Legislativo. Praticamente no houve
reivindicao do movimento social nessa direo. No se procurou estender
a obrigatoriedade para outras etapas, como ocorre em pases do Mercosul.
Entretanto, a Emenda n 53/06, ao alterar, de zero a seis anos para zero a cinco 5 Perdeu-se a oportunidade
de acrescentar a expresso
anos, a faixa etria prevista para a assistncia gratuita aos filhos e dependentes educao.
dos trabalhadores urbanos e rurais (art. 7, XXV)5 e prever a garantia de edu- 6 Redao que aprimora a reda-
cao infantil (art. 208, IV)6, implicitamente estendeu a durao do ensino o original.

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 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

obrigatrio o que se prev expressamente na legislao infraconstitucional

(nova redao do art. 32 da LDB). De forma coerente com a manuteno da
condio do ensino fundamental como obrigatrio, foram adotados cuidados
adicionais em relao a esta etapa:

a) o valor por aluno no ensino fundamental estabelecido Fundeb, no

mbito de cada estado, no poder ser menor que aquele praticado no
ltimo ano do Fundef (art. 60, 2 e 3 do ADCT). Este valor ser
corrigido anualmente pelo INPC (art. 32, 2, Lei n 11.494/07);

b) as matrculas dessa etapa so imediatamente includas, enquanto as

das demais se sujeitam ao gradualismo (art. 60, 4, ADCT).

Por outro lado, criou-se uma antinomia, uma vez que:

E
c a) ensino fundamental uma etapa, o que inclui as modalidades,
c
o como a EJA. A esta modalidade referem-se tambm os citados dispo-
S sitivos (art. 208, I e 1 e art. 212, 3). Entretanto, a EC n53/06
preceitua que a educao bsica pblica atender prioritariamente o
R
7 Este conceito no est bem ensino regular7;
definido. Embora nos deba-
e
v tes do Fundeb esta idia fosse
i oposta Educao de Jovens b) embora esteja prevista a fixao anual do limite proporcional de
s e Adultos (EJA), pode-se reco-
t lher, em textos dos conselhos apropriao de recursos pelas diferentes etapas, modalidades e tipos
a de educao ou da doutrina, o
contraste dessa expresso com de estabelecimento de ensino da educao bsica, a Lei n 11.494/07
C a educao a distncia ou com fixou apenas o limite da EJA (at 15%). A Constituio fixa parmetros
i qualquer modalidade de ensi-
e no. A LDB (art. 40) menciona a para definir as chamadas travas: os arts. 208 e 214 da CF e as metas
n
t
educao profissional em opo- do Plano Nacional de Educao (PNE). O art. 214 prev como obje-
sio ao ensino regular. A Re-
soluo/FNDE/CD n 38/08, tivo a erradicao do analfabetismo. Nesse aspecto, na lei do Fundeb
f que trata do PNAE (merenda
i
escolar) refora (art. 3) essa
h um choque com o grau de prioridade atribudo a essa modalidade
c
a concepo excludente da EJA. pela Constituio.

404 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

4.2 Eqidade, qualidade, universalizao

A eqidade tem carter transversal, referente tanto qualidade quan-

to distribuio de recursos. o que se infere do art. 74 da LDB: a eqi-
dade se expressa por um padro mnimo de oportunidades educacionais,
baseado no clculo do custo mnimo por aluno, capaz de assegurar o en-
sino de qualidade. Na LDB, o padro de qualidade definido a partir da
variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao
desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem.
Assim, no que toca qualidade a eqidade se d em relao equiva-
lncia dos insumos. No que se refere ao aspecto da distribuio, fundada no
conceito operacional de valor mnimo anual por aluno.
O Fundeb no pode dar conta, sozinho, de todos esses objetivos
(da a precipitao de pretender retirar parcela da complementao para
programas de qualidade). Embora o fundo seja nico, no a nica fonte A
r
de recursos no sistema de financiamento. Como o Fundef, tem uma vo- t
i
cao, sobretudo, para financiar a universalizao ou o atendimento da g
cobertura preconizada pelo PNE. Sua contribuio para a qualidade d- o
s
se, sobretudo, ao impulsionar a criao do piso do magistrio (aprovado
pela Lei n 11.738/08) e a financiar o pagamento dos profissionais com
os recursos subvinculados, isto , o principal insumo da qualidade: o
professor. medida que crescer a arrecadao dos entes subnacionais, a
partir de uma poltica econmica voltada para o desenvolvimento e do
esforo fiscal dos entes; aumentar a complementao da Unio, para alm
dos mnimos estabelecidos pela Emenda n 53/06, e com ela crescer o
valor mnimo, ser aprimorada a variedade e quantidade dos insumos que
compem a qualidade.
De toda maneira, h que se coordenar os investimentos custeados
pelo Fundeb com aqueles financiados com recursos do salrio-educao e

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 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

com os disponveis atualmente para o chamado Plano de Desenvolvimento

da Educao PDE.

4.3 Equilbrio federativo, harmonia federativa e regime

de colaborao

A Federao advm de um pacto que implica a igualdade de autonomias

de seus membros e a mesma possibilidade de participao para a construo
da vontade poltica do estado federal (BONAVIDES, 2006). Este pacto se-
lado pela Constituio Federal, e qualquer elemento que atue negativamente
sobre essas dimenses perturba o equilbrio federativo. Para atingir o equil-
brio so necessrias:

a) a dosagem das competncias (HORTA, 1996) ressaltando-se que

E
c no federalismo cooperativo, marcado pelas competncias concorren-
c
o tes e comuns, os entes so responsveis pelas mesmas matrias, apenas
S [] com mbito e intensidade distintos [] (BERCOVICI, 2003,
p. 151) ou, como preferimos, com funes diferentes (prpria, su-
R pletiva, redistributiva);
e
v
i b) a dotao de recursos equivalentes aos encargos (DALLARI, 1982),
s
t adequados prestao dos servios de sua competncia (SILVA, 2000).
a

C O Fundeb, assim como o Fundef, repercute no pacto federativo

i
e (ARELARO, 1999). curioso que, quando da tramitao do Fundef, na en-
n
t to Comisso de Constituio, Justia e de Redao (CCJR), o deputado-
jurista Hlio Bicudo defendeu que a emenda proposta feria clusula ptrea,
f
i mas no alegou ofensa ao princpio federativo. No entanto, apoiou-se na ar-
c
a gumentao de que a proposta tendia a abolir direitos e garantias individuais.

406 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

Entretanto, na vigncia do antigo fundo alguns entes argiram na justia o

que consideravam ofensa autonomia. O caso que ganhou maior visibilidade,
por se tratar de uma capital, foi o de Recife (Cf. MENEZES, 1999), que ficou
algum tempo fora do Fundef. Sob a tica meramente da autonomia, no h
como negar que a autonomia financeira seu elemento essencial (CONTI,
2001) e os fundos, de fato, interferem na destinao de rendas municipais (em
possvel confronto com os arts. 30, III e 159). Como mini-reformas tribut-
rias (NEGRI, 1997) o Fundef e, agora, o Fundeb alteram a distribuio feita,
por exemplo, pelos fundos de participao e pelas cotas do ICMS. Assim,
recursos de alguns municpios podem financiar o ensino de outros ou do
Estado. Dessa forma, segundo as opinies em contenda, corrigem ou distor-
cem o equilbrio federativo,nos aspectos da correta dosagem entre encargos e
rendas e da autonomia.
Maliska (2001, p. 259) lembra que a autonomia municipal d-se, con-
forme preceitua o art. 18 da Carta Magna, nos termos da Constituio, isto
A
, esta pode limitar a autonomia. De sua leitura sistemtica emerge a dispo- r
t
sio do art 3, que fixa os objetivos fundamentais da Repblica Federativa, i
entre os quais a reduo das desigualdades sociais e regionais (art. 3, III). g
o
Assim, para o autor s

[] razovel admitir que o dever para com a educao, condio

indispensvel ao desenvolvimento da pessoa como cidad e desta
forma tambm como elemento de reduo das desigualdades so-
ciais, dever de todos os entes federados e no somente da Unio
e dos estados, quanto ao auxlio s regies menos favorecidas do
pas. Portanto, possvel admitir que no se est diante da quebra
do pacto federativo []

H um aparente paradoxo cuja resoluo parece ser a garantida do n-

cleo da autonomia, mas admitida a atuao do poder central para mediar a

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 407

 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

coordenao federativa desde que assuma suas responsabilidades para com a

colaborao recproca. Essa omisso por parte da Unio, no caso do Fundef,
foi criticada por Bercovici, como [] tentativa de tutela poltica e financeira
por parte da Unio [] (MALISKA, 2001, p. 181).
A expresso do federalismo cooperativo em matria educacional o
regime de colaborao, indicado na Carta Magna (art. 211, CF).
No caso especfico do Fundeb, a dosagem que permitir o equilbrio
estende-se ao complexo problema da fixao das ponderaes que incidem
sobre as etapas, modalidades e tipos de estabelecimento, sob responsabilidade,
como funo prpria, de estados e municpios. A obrigao e o dever de soli-
dariedade implicam afastar a pragmtica corrida por matrculas ou reenqua-
dramento estatstico sem suporte pedaggico. O ambiente do novo fundo, ao
misturar recursos nos casos em que as competncias prprias so diferentes,
traz um desafio maior que o instalado no ambiente Fundef (em que a distri-
buio se dava apenas na etapa cuja competncia era comum). A legislao
E
c procurou enfrent-lo com o estabelecimento da Comisso Intergovernamental
c
o de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, composta por repre-
S sentao das diferentes regies (mais uma dimenso inserida no jogo fede-
rativo) nas esferas municipal e estadual, alm da representao da Unio. A
R Comisso do Fundeb reconhece, dessa forma, a pluralidade de situaes e
e interesses e mais federativa que o Comit de Articulao Federativa (CAF),
v
i institudo pelo Decreto n 6.181/07 e que, simplesmente, no conta com a
s
t esfera estadual. A Comisso Intergovernamental uma aposta na negociao
a
federativa. Entretanto, destaque-se que a Lei n 11.494/07(art. 12, 2) fixa o
C 8 Resoluo n 1 de 2009 prazo de at 31 de julho de cada exerccio para que a Comisso fixe as ponde-
i da Comisso, aprovada pela
e Portaria n 932/08 do MEC. raes em resoluo publicada no DOU8.
n
t
Em 2007, esse prazo no foi A Emenda n 53/06 alterou, por iniciativa do Deputado Carlos Abicalil,
atendido e nem os valores para
2008 arbitrados pela Comisso o texto constitucional (art. 23, pargrafo nico) de forma que previsse a fixa-
f
Intergovernamental. Em rela- o, por leis complementares (no plural), de normas para a cooperao entre
i
c o a 2009, esta fixou as pon-
a deraes. os entes federativos, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do

408 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

bem-estar em mbito nacional. Dessa forma, houve uma setorizao e pode

ser debatida e aprovada lei para cooperao no campo educacional que preser-
ve a harmonia, o equilbrio e a solidariedade federativas.

4.4 Valor mnimo nacional por aluno/ano

O valor mnimo um conceito central para que se atinja a eqida-

de. Representa um passo na direo do custo-qualidade, mas com ele no
se confunde.
Na vigncia do Fundef, o valor mnimo deveria corresponder mdia
nacional, mas essa regra jamais foi respeitada. O Supremo Tribunal Federal
(STF) chegou a dar uma liminar nessa direo, mas recuou, mesmo diante da
interpretao contra legem no se obrigando sequer sob o guarda-chuva da
reserva do possvel (MARTINS, 2005).
A
A dificuldade de obter o apoio do governo (qualquer governo), sobretu- r
t
do do ministrio da fazenda (qualquer ministrio da fazenda) levou adoo i
de outro critrio: a partir da complementao da Unio, cujos mnimos foram g
o
fixados pela Emenda n 53/06, determina-se o valor por aluno. um recuo s
conceitual, mas um avano em relao situao de fato.
Observe-se que, como a complementao da Unio ao Fundeb foi in-
dicada em termos de valores mnimos, nada impede que, a partir de alterao
da lei regulamentadora, passe a ser adotado, no futuro, o critrio da mdia,
como proposto e no executado ao tempo do Fundef.

4.5 Custo

O Fundef estabelecia o financiamento a partir do valor mnimo por

aluno, cuja regra sequer chegou a ser respeitada. Com essa concepo ba-

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 409

 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

seada no gasto, convivia outra referenciada no custo, que tambm no foi

efetivada: o art 60, 4 do ADCT, na antiga redao dada pela EC n
14/96 previa o ajuste progressivo das contribuies das trs esferas de for-
ma que garantisse, no prazo de cinco anos, um padro mnimo de quali-
dade. O dispositivo praticamente repetido no art. 60, 1, do ADCT,
com a redao dada pela EC n 53/06, sem a fixao de prazo. O art. 13,
I, da Lei n 11.494/07 determina que a Comisso Intergovernamental de
Financiamento para a Educao Bsica de qualidade especifique anualmen-
te as ponderaes aplicveis s diferentes etapas, modalidades e tipos de
estabelecimento, levando em considerao a correspondncia ao custo real,
segundo estudos a serem realizados pelo Inep. Entretanto, o art. 21, 1, da
Lei do Fundeb permite que os recursos sejam aplicados indistintamente en-
tre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento. Essa regra no contribui
para o desenvolvimento da concepo de financiamento a partir do custo,
o custo-aluno-qualidade, tampouco para a transparncia. O recurso cap-
E
c tado segundo um critrio que, teoricamente, diferencia custos relativos (ou
c
o pelo menos parcela do custo que deva ser suportada pela fonte do Fundeb,
S j que se pode considerar que parte do custo seja da educao infantil ou do
ensino mdio e deva ser suportada por outras fontes nos termos do PNE,
R composio de fontes). No momento seguinte, cada ente aplica como
e quiser. Em outras palavras, aps complexas disputas e negociaes federa-
v
i tivas, intensas reivindicaes dos movimentos sociais da rea da educao,
s
t mais atuantes em determinada etapa ou modalidade, captam-se recursos
a
para financiar uma etapa, modalidade, tipo de estabelecimento ou jorna-
C da, mas nada vincula esses gastos, at mesmo no que se refere destinao
i
e para as vagas pblicas ou privadas conveniadas. Ento, qual o sentido das
n
t ponderaes? Com essa regra seria mais prtico e transparente estabelecer
coeficiente 1 para todas as categorias. O monitoramento do tamanho da
f
i distncia entre a disponibilidade e a aplicao deve tambm orientar a mu-
c
a dana dos fatores de ponderao para o ano subseqente (se a etapa ou mo-

410 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

dalidade pode suportar perdas para financiar outra, ento sua ponderao
est superestimada).

5 Complementao da Unio

Estabelecidas as regras de financiamento para a educao bsica por

meio do Fundeb e definidos os conceitos e critrios para a complementa-
o da Unio, esta passa a representar um dos instrumentos por meio dos
quais exerce sua funo supletiva e participa do esforo federativo coopera-
tivo. Operacionalmente, a complementao da Unio que pode reduzir as
desigualdades interestaduais, e o teria feito no perodo do Fundef, no fosse o
descumprimento da lei, que levou ao fracasso no que se refere a este objetivo.
O aprendizado proporcionado pelo Fundef possibilitou ao legislador a cons-
titucionalizar a regra da complementao, com o estabelecimento de valores
A
que a proposta do executivo pretendia fixos, mas o Congresso Nacional con- r
t
verteu em mnimos. i
Entre os possveis critrios para a adoo da complementao da Unio g
o
ao Fundeb, por exemplo, para atingir um valor mnimo correspondente s
mdia nacional, objetivando financiar o custo de determinado padro de
qualidade ou como expresso de um esforo financeiro negociado no pacto
federativo, adotou-se este ltimo.
No texto anterior, de que este pretende ser um prolongamento, afirm-
vamos (MARTINS, 2005, p. 46-47):

Propomos que se discuta a complementao da Unio a partir de

um esforo financeiro, isto , o compromisso com um percentual
do prprio fundo [] A determinao de que a Unio sustente
10% das despesas dos fundos da Educao bsica pode ser uma
alternativa []No seria o ideal,mas seria um grande passo.

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 411

 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

A proposta do Executivo indicava valores fixos para a complementao.

Estes foram ampliados pelo Legislativo, que ainda determinou que tais valores
fossem mnimos (expresso da EC n 53/06, retirada, inconstitucionalmente,
pela MP n 339/06 e reinserida pela Lei n 11.494/07 Lei do Fundeb).
Os valores previstos, a serem anualmente corrigidos pelo ndice
Nacional de Preos ao consumidor (INPC) so de, no mnimo:

1 ano (2007) 2 bilhes de reais;

2 ano (2008) 3 bilhes de reais;
3 ano (2009) 4,5 bilhes de reais;
a partir do 4 ano (2010) 10% do valor do fundo.

Trata-se de questo que inegavelmente constitui um importante avano.

O Plano Plurianual-PPA 2008-2011, aprovado pela Lei n 11.653/08,
prev que a complementao da Unio alcanar os fundos no mbito de
E
c alguns estados das regies Norte e Nordeste, segundo o quadro abaixo:
c
o
S
R$ 1,00

Regio 2008 2009 2010 2011

R
e Nordeste 2.452.423.695 3.820.775.486 5.945.160.958 6.515.821.570
v
i
Norte 684.807.285 1.080.224.513 1.680.893.041 1.842.178.430
s Total 3.137230.980 4.900.999.999 7.625.999.999 8.358.000.000
t
a
Quadro 1: Complementao da Unio ao Fundeb PPA 2008-2011
C Fonte: Lei n 11.653/08 PPA
i
e
n
t As Consultorias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado
9 Sero beneficirios os esta-
dos de Rondnia, Amazonas, Federal (2008) ressaltam que a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para
f Par, Maranho, Piau, Cear,
i
Paraba, Pernambuco, Alagoas
2009 prev o valor de 5,1 bilhes de reais para a complementao da Unio.
c
a e Bahia. No se trata de majorao, em relao aos 4,5 bilhes de reais previstos9 pela

412 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

legislao para o terceiro ano de vigncia do Fundeb, mas do valor obtido

a partir da incidncia da atualizao monetria conforme o INPC, nos ter-
mos do art. 31, 5 da Lei do Fundeb (Lei n 11.494/07).
Desde 1995 (CASTRO; DUARTE, 2007), a participao da Unio no
esforo federativo para financiar a educao (includo o nvel superior), ento
correspondente a 24%, teve uma queda constante at 1999; uma recuperao
em 2000; uma nova tendncia declinante, de 2001 a 2003, e uma recuperao
a partir da que, entretanto ficou, em 2005 no mesmo patamar (19%) do
binio 98/99, momento de implementao do Fundef.
A omisso da Unio d-se, pois, em face do pacto federativo. Assim,
considerando que a tendncia incrementalista dos rgos financeiros dever ser
simplesmente desconsiderar a expresso no mnimo e estabilizar a participa-
o da Unio em 10% dos recursos do fundo (que, recorde-se, perdeu o IRRF
como fonte e, portanto, como base de clculo da complementao), parece-nos A
que oportuno que ingresse na agenda a discusso acerca da recuperao de sua r
t
participao percentual no ano de 1995 (em torno de 24% das despesas). Em i
g
mdio e longo prazos, o crescimento da participao da Unio pode ser refora- o
s
do pelos recursos que se espera auferir com as reservas de petrleo recentemente
descobertas e cuja utilizao no financiamento da educao tem sido consensu-
almente defendida por vozes do governo e da oposio.

6 Concluso

Com diretrizes para o financiamento da educao estabelecidas no

PNE e testadas no Fundef, alm daquelas negociadas a partir das propostas
pelo Executivo ao encaminhar a emenda do Fundeb, inicia-se a construo da
estrutura de financiamento da educao bsica at o ano de 2020.

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 413

 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

O Fundeb manteve alguns dos aspectos da experincia do Fundef e

inovou em outros. Entre os avanos concretos em relao situao anterior,
podem-se destacar:

a) o estabelecimento da complementao da Unio no patamar de, no

mnimo, 10 % do valor do fundo, a partir do quarto ano de vigncia,
com a proteo das fontes do salrio-educao (cuja utilizao veda-
da) e da MDE federal (utilizada at o limite de 30%). Entretanto, cabe
ressaltar que, no cenrio federativo, a Unio reduziu seu esforo de
financiamento em face dos demais entes, de 1995 em diante, e a recu-
perao do patamar ento praticado deve ser o parmetro a orientar o
aumento da complementao da Unio para alm do mnimo de 10%
do valor dos fundos;

b) a criao de um frum federativo que abarca as trs esferas, alm

E
c de incluir a dimenso regional (Comisso Intergovernamental de
c
o Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade);
S

c) o impulso dado definio de piso salarial para o magistrio, que

R se deu com o advento da Lei n 11.738/08;
e
v
i d) maior transparncia no aperfeioamento das regras referentes
s
t aos conselhos de acompanhamento e controle social, para confe-
a
rir-lhes mais autonomia e instrumentos de ao e possibilidade de
C atuao conjunta e cooperativa dos ministrios pblicos federal
i
e e estaduais.
n
t
Surgem, entretanto, alguns dilemas, que no foram bordados no
f
i perodo do Fundef e que podem ser enfrentados, para corrigir alguns as-
c
a pectos problemticos:

414 EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

 MARTINS, P. de S.

a) a aplicao dos recursos indistintamente (art. 21, 1 da Lei do

Fundeb) entre as etapas, modalidades, tipos de estabelecimento e jor-
nada choca-se com a tentativa de organizar o financiamento a partir
dos custos, esvazia o esforo de definir tecnicamente as ponderaes e
dificulta a transparncia e a prpria participao social, na medida em
que o financiamento esperado para uma determinada etapa ou modali-
dade pode no concretizar-se, e nisto no h qualquer ilegalidade;

b) a incluso das matrculas privadas da educao especial e das cre-

ches, de forma permanente, para alm de um prazo de transio, pode
determinar uma expanso de vagas que no seja predominante no setor
pblico. Essa hiptese no se confirmou, no que se refere expanso
das creches em 2007, mas o perodo do gradualismo vulnervel
instabilidade: a experincia do Fundef mostrou que, nele, existe aco-
modao das aes dos gestores, inclusive com a reclassificao esta- A
r
tstica e consideraes acerca da lei de responsabilidade fiscal etc. Essa t
i
tendncia deve-se reproduzir no caso do Fundeb. g
o
s
A Lei do Fundeb (art. 30, VI) aproveitou uma idia contida na Lei n
10.172/01, que aprovou o Plano Nacional de Educao-PNE (art. 3, 2),
para que seja feita avaliao com vistas aprovao de medidas corretivas
destinadas a aperfeioar o instrumento legal. A primeira avaliao deveria ter
sido realizada pelo MEC at 2008. Embora se tenha realizado a Conferncia
Nacional de Educao Bsica, no foi este frum que supriu a obrigao le-
gal. Esses processos avaliativos podero contribuir para o aperfeioamento da
legislao de financiamento da educao, que deve abranger, conjuntamente,
os recursos do Fundeb, do salrio-educao e do Plano de Desenvolvimento
da Educao (PDE) para que se d a complementaridade entre os distintos
mecanismos de financiamento.

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 415

 O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos

Fundeb in action: guidelines, criteria, concepts

This paper analyses the guidelines, criteria and concepts concern-
ing Fundebs implementation and finance of public basic educa-
tion which constitute the basis for Fundebs complementation of
the Union, an important mean of federative cooperation. The out-
standing concepts and criteria are: compulsory school education,
equity, quality, universalization, federative harmony, federative
equilibrium, collaborative regimen, minimum value spent on stu-
dent/per year and cost.
Key words: Complementation of the Union. Cooperative
federalism. Educational funding. Fundeb.

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Recebido em 21 out. 2008 / aprovado em 2 dez. 2008.

Para referenciar este texto
MARTINS, P. de S. O Fundeb em funcionamento: diretrizes, critrios, conceitos. EccoS,
So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008.

EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 397-417, jul./dez. 2008. 417