De la descentralizacin a la carta...

a la concentracin descentralizada
Un Estado del Arte de la Descentralizacin en el Ecuador
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Equipo de Gobernabilidad y Descentralizacin del
Consorcio de Gobiernos Autnomos Descentralizados Provinciales del Ecuador CONGOPE
Octubre de 2013

Resumen

La descentralizacin es un instrumento, entre otros, de la reforma del Estado, que para el caso de
los gobiernos subnacionales (llamados en el Ecuador Gobiernos Autnomos Descentralizados)
tiene al menos cuatro vas de reforma adicionales. En nuestro pas, el proceso de descentralizacin
ha tenido un cambio de modelo, de una descentralizacin voluntaria y negociada a una
descentralizacin obligatoria y reglada.

El contexto para el cambio de modelo es un proceso de concentracin de poder en el gobierno

central, que puede explicarse como una respuesta a la crisis poltica vivida por el pas entre los aos
1996-2005. La estabilidad y gobernabilidad logradas en el pas pueden justificar (para algunos) este
proceso de concentracin.

La hiptesis es que el proceso de concentracin de poder resulta incompatible con uno de los
objetivos bsicos de la Reforma del Estado: la redistribucin del poder con los territorios. Ello se
traduce en dos formas de ver a la descentralizacin: como un proceso de reorganizacin
administrativa, por el cual se des-concentran o descentralizan funciones, como un proceso de
reorganizacin poltica, en el que se distribuye poder. Lo que se encuentra en el Ecuador de hoy es
que hay alguna distribucin de funciones, pero poca o ninguna distribucin de poder con las
autoridades territoriales.

El proceso de descentralizacin se re-impulsa desde el ao 1992, inicialmente con un fuerte nfasis

en el proceso de achicamiento del Estado. La crisis poltica en la que entra el pas desde el ao 96
fue en la prctica un obstculo para el avance de la descentralizacin, a pesar del rol primordial que
adquirieron los gobiernos locales en el mantenimiento del Estado. En el documento se caracteriza al
modelo de descentralizacin vigente en ese perodo, denominado uno a uno o negociado, y se
analizan avances y retrocesos del proceso.

Analizamos luego el cambio del modelo de descentralizacin, hacia el modelo reglado, obligatorio,
centrado en una entidad tecno-poltica, en el contexto de un Sistema Nacional de Competencias,
que busca lograr la equidad territorial.

Este estado del arte culmina identificando algunas experiencias de los Gobiernos Provinciales,
desde la visin del CONGOPE, en el traspaso de las competencias de riego, vialidad y cooperacin
internacional, destacando algunos problemas de implementacin o paradojas de la
descentralizacin concentradora que se est dando en el Ecuador.

Introduccin

1
Ren Larenas, Carlos Varela, Lourdes Quiroz, Marcelo Narvez, Mario Senz.
1
El Consocio de Gobiernos Provinciales del Ecuador (CONGOPE) como organismo asociativo de
los Gobiernos Provinciales, tiene entre sus roles el de defender la autonoma de los mismos,
entendida principalmente como la posibilidad de generar polticas pblicas que impulsen el
desarrollo territorial, desde construcciones propias de cada territorio.
Este anlisis se realiza en el marco de cooperacin con el RIMISP, que busca fortalecer capacidades
de los Gobiernos Locales para ejercer sus competencias en un contexto de descentralizacin.
RIMISP ha acompaado algunas actividades del CONGOPE en pro de reactivar la discusin del
proceso de descentralizacin en la competencia de fomento de la produccin, la misma que entr en
un perodo de latencia a mediados del ao 2013, donde la agenda del nuevo perodo de gobierno
(recogida en el Plan Nacional del Buen Vivir) orient las acciones de dilogo hacia la discusin de
estrategias para el cambio de la matriz productiva.

La reforma de los Gobiernos Subnacionales: cinco vas

complementarias

En Ecuador, la reforma de los Gobiernos Subnacionales se produce, a ms del cambio

constitucional de 2008, por cinco vas complementarias: la reforma del marco normativo, la re-
estructuracin de las funciones dentro de los gobiernos; la recuperacin de la planificacin local, el
fortalecimiento de la gestin de las competencias y el cambio de modelo de descentralizacin.

En cuanto al marco normativo, los gobiernos seccionales tenan cada uno su propia ley orgnica
(Ley de Rgimen Municipal, Ley de Rgimen Provincial, Ley de las Juntas Parroquiales Rurales).
Por mandato Constitucional, se actualizan a travs de un cdigo, que ser denominado Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), aprobado en el
ao 2010.

La estructura del COOTAD es reflejo del ttulo correspondiente de la Constitucin. Algunas de las
normas desarrollan las normas constitucionales a un nivel casi reglamentario, lo que en la prctica
implica intentar en el texto legal resolver los problemas del da a da y ello supone al final una
limitacin fuerte a las posibilidades de los territorios de encontrar soluciones propias a los
problemas. A manera de ejemplo de lo sealado, en el anexo A transcribimos un artculo del
COOTAD, que se extiende por ms de una pgina de texto seguido.

Para fines del tema de descentralizacin, tienen especial inters los artculos 5 y 6, que definen la
autonoma de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, y el Ttulo V, Descentralizacin y
Sistema de Competencias, entre los artculos 105 a 162. Entre otros temas se desarrolla la
conformacin del Consejo de Competencias, el Sistema de Competencias, y el ejercicio de las
competencias exclusivas.

Adicionalmente al COOTAD, se han impulsado nuevas normativas que se refieren a la gestin

local. Entre las ms importantes est la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, la Ley Orgnica
del Sistema de Planificacin y Finanzas Pblicas, y en temas de la gestin administrativa la Ley
Orgnica de Servicio Pblico.

La re-estructuracin de funciones dentro de los gobiernos se refiere a mecanismos que buscan

fortalecer el ejecutivo seccional (por ejemplo, en el nombramiento de directores y la generacin de
normativa administrativa), ampliar la legitimidad de la representacin en los legislativos de cada
nivel de gobierno (por ejemplo, el considerar a los Alcaldes y representantes de Juntas Parroquiales
en la funcin de Consejeros Provinciales), y en establecer la funcin de participacin ciudadana y
control social. Se hace necesario a estas alturas evaluar la aplicacin de estas reformas desde el
punto de vista de su aporte a la gobernabilidad de los territorios.

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La recuperacin de la planificacin local se impulsa en el marco de la recuperacin de la
planificacin en el Estado. La ley respectiva orden que en el ao 2011 todos los gobiernos locales
desarrollen dos planes: el de Desarrollo, y el Plan de Ordenamiento Territorial. Dicha actualizacin
o creacin implic fortalecer en todos los GADs la funcin de planificacin, sea mediante la
contratacin de consultoras o con la formacin de equipos internos.

La teora implica que una vez que se cuenta con un plan de desarrollo, la aplicacin del mismo
lograr impactos ms coherentes con la visin de desarrollo. Tambin se asume en el discurso la
articulacin de los procesos con el Plan Nacional de Desarrollo (denominado Del Buen Vivir). En
estos dos puntos se requiere tambin evaluar la aplicacin de esta teora en los territorios, es decir,
los impactos reales de la planificacin en los procesos de desarrollo local.

El fortalecimiento de la gestin para la ejecucin de las competencias es otro instrumento previsto

en la normativa, pero que an no puede ser evaluado. Se explicita una responsabilidad conjunta
entre el Consejo de Competencias, la universidad pblica (en este caso, el IAEN) y los gremios de
los gobiernos para impulsarlo.

El presente documento se centrar en analizar el cambio de modelo de descentralizacin. Ello

debe hacerse en relacin con un contexto en el cual se ha dado un proceso de concentracin de
poder. Luego analizaremos algunos elementos del modelo de descentralizacin entre los aos 90-
2005, los elementos del nuevo modelo, para cerrar revisando algunos casos en los que encontramos
avances y problemas de aplicacin del modelo.

Descentralizacin con maysculas... y con minsculas

El proceso de recuperacin del Estado (de cuya crisis y salidas se expondr ms adelante), supone
para los gobiernos locales un fuerte impulso a su reorganizacin y su fortalecimiento. En la
Constitucin del 2008 esto se expresa en el ttulo referente a la organizacin territorial del Estado,
que establece los niveles territoriales a los que se asignan niveles de gobierno (central, regional,
provincial, cantonal, parroquial), y define para ellos unas competencias exclusivas.

El artculo primero de la Constitucin del 2008 define que el Estado Ecuatoriano se establece
como repblica y se gobierna de manera descentralizada.

Los gobiernos locales son rebautizados en la Constitucin como Gobiernos Autnomos

Descentralizados. En lo local consideramos que este cambio de nombre refleja el principio de que
el Estado se gobierna de manera descentralizada. Desde este punto de vista, consideramos que en lo
local las autoridades electas deben convertirse en esos Gobiernos Autnomos Descentralizados.
Por Gobiernos con maysculas, entendemos que los entes subnacionales facilitan, coordinan,
dirigen los procesos de desarrollo de sus territorios, a travs de la implementacin de polticas
pblicas, de la definicin de una visin de desarrollo construida por el territorio, que se refleja en la
planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial, con un modelo de co-gobernanza que
implica la participacin ciudadana. De este modo, aportan a la consolidacin de la democracia
como una forma de cultura poltica en el territorio, ms all de su carcter electivo-representativo o
participativo. Ser Gobierno con maysculas resulta imposible si no se cuenta con Autonoma
Poltica, tambin con maysculas.

Adems, los gobiernos subnacionales generan y gestionan servicios pblicos enmarcados en el

ejercicio de sus competencias, con Autonoma Administrativa y Financiera (tambin con
maysculas). Cualquier limitacin a dicha autonoma implica una intromisin, que puede ser
sancionada (ver los artculos 5 y 6 del COOTAD).

En ese contexto, se puede hablar de dos conceptos de descentralizacin que se complementan: la

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descentralizacin como transferencia (a la que denominamos internamente -en el CONGOPE- la
descentralizacin con minsculas) y la descentralizacin como distribucin del poder (para
nosotros Descentralizacin con maysculas)

La Descentralizacin con Maysculas se refiere a la forma de gobierno del Estado ecuatoriano,

que por aplicacin del principio constitucional del art. 1, se entiende que no puede ser
concentradora de poder. El reto que plantea la declaracin de este principio constitucional es la
distribucin del poder poltico en el territorio, y la superacin del modelo de desarrollo bicfalo
que ha convertido en polos a los territorios de Quito y Guayaquil, en detrimento de la equidad
territorial. Se busca, en palabras de [Falcon y Muoz, 2007], la construccin de un nuevo Estado,
en funcin de garantizar la democracia, en funcin de las realidades de cada territorio.

La descentralizacin con minsculas se refiere a la transferencia de competencias del nivel

central hacia los gobiernos subnacionales. Este proceso complementa desde las perspectivas
administrativa y fiscal al proceso poltico de descentralizacin al que nos referimos en el prrafo
anterior.

El contexto: la concentracin de poder como respuesta a la crisis de

Estado
Ecuador mantuvo una crisis institucional muy fuerte entre los aos 1995 a 2005 inclusive. Una
parte central de dicha crisis fue la contraposicin de los poderes ejecutivo y legislativo, que en
dicho perodo, dadas las normas constitucionales y legales, favoreca al Legislativo, dndole
facultades de control y fiscalizacin del ejecutivo. En la prctica, las salidas de las crisis, mediante
la sucesin vicepresidencial (excepto en la cada de Bucarn, donde asume el presidente del
Congreso la Presidencia de la Repblica) se legitiman en el Congreso Nacional (Cada de Mahuad
en el ao 2000, cada de Lucio Gutirrez en el ao 2004). En parte por ello, el Congreso fue
perdiendo legitimidad.

La eleccin de Rafael Correa se di sin candidatos de su partido al Congreso Nacional de 2006. Su

oferta de campaa era la conformacin de una Asamblea Constituyente. Con el llamamiento a
consulta popular, realizado por 4 de los 7 vocales del Tribunal Supremo Electoral, y su
impugnacin en el Congreso Nacional, se dio lugar a una crisis en la que dicho Tribunal declara
emergencia electoral y ordena la destitucin de 57 diputados de los 100 que constituan el
Congreso [Hoy, 2007]. Con el cambio de dichos diputados, en el llamado Congreso de los
Manteles, se facilita la Consulta y luego la conformacin de la Asamblea Constituyente.

La Constitucin del 2008 apuesta a favor del Ejecutivo ante el Legislativo. En ese sentido limita las
facultades del Legislativo para la fiscalizacin, y establece en caso de pugna el concepto de muerte
cruzada, por el cual el presidente puede disolver la Asamblea Nacional. Se le retira adems la
posibilidad de nombrar a las autoridades de los entes de organismos de control, facultad que pasa al
Consejo Nacional de Participacin Ciudadana y Control Social, como un mecanismo de balance
para equilibrar la relacin de las funciones del Estado. Se plantea promover la corresponsabilidad
de las funciones ejecutiva y legislativa.

A pesar de que en la conformacin de la Funcin Electoral y del Consejo de Participacin (y a

partir del mismo, en el nombramiento de las autoridades de control, como ya se seal), se plantean
mecanismos de concurso, se encuentra que la orientacin de la mayora de miembros de los entes
tienen vinculaciones de trabajo o ideolgicas con el gobierno central. [Bur, 2010]

En el ao 2011, se produce una propuesta de reforma a la Constitucin, a travs de un plebiscito, en

el que se aprueba, entre otros temas, la posibilidad de que el Ejecutivo realice la reorganizacin de
la Funcin Judicial, hecho que se viabiliza con la consulta (Referndum de 7 de mayo) y dio lugar a
4
la conformacin de un Consejo de Judicatura de Transicin. Preside el Consejo de la Judicatura
quien fuera Ministro de Gobierno de Correa. [Comercio, 2013]

Con un indudable respaldo electoral, en este Rgimen las funciones del Estado se encuentran
alineadas, con la mayora de miembros de la Asamblea Nacional, del Consejo de Judicatura, de la
Corte Electoral, del Consejo de Participacin Ciudadana, formando parte de la misma lnea poltica.
As tambin una mayoritaria representacin en los Gobiernos Locales.

Ello puede ser muy bueno para el proceso de reforma del Estado, pues destrabara en principio los
problemas que oposiciones ideolgicas puedan ofrecer a los procesos de reforma. En este contexto
poltico la concentracin de poder lo debemos considerar como un dato de la realidad, un hecho. En
el periodo democrtico a partir de los aos 80, esta circunstancia de que un partido o movimiento
poltico cuente con todos los instrumentos de gobierno se dio en el perodo de Rodrigo Borja
Cevallos.

Desde el punto de vista acadmico, el esquema de equilibrio de poderes como balances y

contrapesos que impida la concentracin del mismo queda como un tema de anlisis, que no es
objeto del presente.

Lo que nos interesa desde el punto de vista del estado del arte de la descentralizacin es considerar
a la descentralizacin en el marco de un proceso de concentracin del poder. Es nuestra hiptesis
que la descentralizacin en el Ecuador se ha re conceptualizado y se ha adaptado al proceso de
concentracin de poder. En ese sentido, la descentralizacin se torna ms administrativa que
poltica, ms de distribucin de funciones que de distribucin de poder. Y en cierto sentido, la
descentralizacin se ha funcionalizado a la situacin de concentracin de poder, con mayor o
menor beneplcito de los implicados.

CONGOPE, como gremio de los Gobiernos Provinciales, tiene entre sus roles el de defender la
autonoma de los mismos, entendida principalmente como la posibilidad de generar polticas
pblicas que impulsen el desarrollo territorial, desde construcciones propias de cada territorio. En
ese sentido, este esfuerzo de conceptualizacin se enmarca en las preocupaciones del CONGOPE y
de la labor diaria con los Gobiernos Autnomos Descentralizados en todos los niveles.

La tensin centralizacin descentralizacin en Ecuador.

El Ecuador ha vivido la tensin descentralizacin centralizacin en varios momentos de su
historia -por supuesto, no con los mismos trminos. La tendencia a generar un estado fuerte se
contrapone con la bsqueda de mayor autonoma por parte de los territorios locales, y esta tensin
se refleja especialmente en los momentos de crisis del Estado (que en Ecuador han sido varios).
Podra decirse que los momentos de Estado fuerte son momentos especiales, que en el
imaginario colectivo se consideran como momentos fundantes del Ecuador. Un vistazo rpido:
- En la poca del marcismo (de la revolucin de Marzo), que antecede a la Presidencia de
Garca Moreno, se discute abiertamente la conformacin de un Estado Federal. En la crisis
vinculada con la posible guerra con el Per, en el ao de 1959, se llegan a conformar cuatro
gobiernos federales (Quito, Cuenca, Loja y Guayaquil, a lo que hay que aadir el Gobierno
central), que si bien se reconocen como parte del Estado Ecuatoriano, fcilmente podan provocar
su extincin como Estado. [Gonzlez Leal, 2000] Garca Moreno consolida el Estado-Nacin,
promoviendo la unidad del Ecuador, con un rgimen que fue muy centralizador. Tras su muerte, se
vuelve a vivir una crisis descentralizadora federalista, en el ao 1883 (dictadura de Veintimilla),
contndose con los gobiernos nacional, de Quito, de Guayaquil, y de Manab y Esmeraldas, ste
presidido por Eloy Alfaro).Las posibilidades de crisis de Estado fueron muy altas [Gonzlez Leal,
2005]. De hecho, en la Constituyente de 1883 se consolida la tesis del Estado Unitario, a pesar de la
orientacin federalista de la costa ecuatoriana.
5
- A pesar de que en 1883 Alfaro plantea la opcin federalista, su gobierno, a partir de 1895, con la
revolucin liberal, en el poder asume una fuerte concentracin de poderes. Para los gobiernos
locales de la poca se vive un perodo de poca trascendencia ante los procesos de unificacin
(ferrocarril, promocin de educacin laica, separacin de Iglesia y Estado y diversas obras pblicas,
como la reconstruccin de Guayaquil tras el incendio en 1896), que se llevan desde el nivel central.
- La dictadura de Isidro Ayora tambin puede considerarse como un momento de concentracin del
poder. Es este caso, con la Misin Kemmerer se propuso cambiar un esquema descentralizado de
emisin de moneda a favor de un Banco Central. Antes de ello, la posibilidad de los bancos locales
de crear moneda (en especial en Guayaquil) dio de hecho alguna autonoma a los territorios.
- Con la aparicin del petrleo y las dictaduras militares en los aos 70, se produce un nuevo
esquema de concentracin de poder, en especial en el perodo Nacionalista-revolucionario de
Rodrguez Lara. En el intermedio de estos dos perodos, las municipalidades haban fungido como
las principales proveedoras de los servicios pblicos, incluyendo educacin y salud, a ms de los
servicios de vialidad urbana y periurbana, agua potable y alcantarillado. La posibilidad de contar
con los fondos petroleros hace que el Gobierno Central reasuma muchos de esos servicios, a ms de
incidir en el nombramiento de los alcaldes.
La Constitucin con la cual se vuelve a la democracia (1979) define el nombramiento electoral de
Alcaldes y Prefectos, como autoridades del rgimen seccional, dando un paso importante para la
descentralizacin poltica. Sin embargo las funciones de estos entes no fueron muy desarrolladas,
dada la herencia de la poca dictatorial de un estado centralizado.
El Estado desarrollista de los aos 70 gener una estructura fuertemente centralista (explicada
adems por ser un estado dictatorial y militar). Ese esquema entra en crisis en esos mismos aos,
con la crisis financiera de los 70 (crisis petrolera) que dio lugar a la contraccin del Estado y la
bsqueda de nuevas formas de gestin pblica (New Public Management) en todo el mundo.
En el Ecuador, los gobiernos locales desde mediados de los 80 hasta el 2005 inclusive fueron
asumiendo espacios de poder, en parte debido a la retirada del Estado que se di con esa primera
ola de reformas de Estado que se dieron a partir de los aos 80, que buscaron la reduccin del
Estado. En otros pases ello implic dejar a las organizaciones no gubernamentales aspectos
importantes de la accin social, mientras en Ecuador algunos gobiernos locales buscaron asumir
esas funciones, lo que en la prctica implic mantener el Estado.
En resumen, desde el punto de vista de la descentralizacin, se puede decir que ante un momento
pico de centralizacin, en los aos 70, la crisis del estado central de los aos 95-2005 tiene asomos
de descentralizacin. La superacin de esa crisis nos ha llevado a un momento pico de
centralizacin, que debe coexistir con la inercia de la descentralizacin como orientacin poltica y
tcnica de reforma del Estado.

La descentralizacin en el contexto neoliberal, aos 90-2005. La

descentralizacin a la carta

La ola descentralizadora
El proceso de descentralizacin a nivel mundial ha venido construyndose a partir de la segunda
guerra mundial. En Europa, el proceso fue muy dinmico y heterogneo. Comenz a finales de los
aos 40 en la Repblica Federal de Alemania y en Italia bajo influencia de los Estados Unidos. Una
segunda ola tuvo lugar en Francia, Inglaterra y Espaa durante la dcada de los 60 y 80.
Finalmente, en la dcada de los 90 se expandi en Europa del este. En toda Europa, el nivel
intermedio gan mucho peso. A nivel comunal, el inters se centr en la reduccin de la cantidad de
comunas y la distribucin de las grandes comunas.

Latinoamrica por su parte, a partir de 1985 ha experimentado una significativa descentralizacin,

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trasladando importantes funciones y recursos oficiales del gobierno central a los gobiernos
regionales y locales. Para la mayora de los pases de la regin, abrumados por una herencia
colonial centralista, la descentralizacin es un fenmeno nuevo que introduce nuevos participantes
y crea nuevos escenarios para la formulacin de polticas nacionales. La ola de descentralizacin se
ha movido con rapidez en la regin, produciendo reformas importantes en el campo poltico y
fiscal. Impulsadas en su mayora por las transiciones democrticas nacionales que sucedieron en la
regin durante los ochenta, las reformas de descentralizacin se centraron inicialmente en los
aspectos polticos, especialmente con la creacin de democracias representativas en el mbito local.
Durante los 80 y 90 se aprobaron reformas electorales en la mayora de los pases, establecindose
as elecciones locales de alcaldes, y en menor grado, regionales de gobernadores.

Se pueden diferenciar tres fases de descentralizacin a nivel mundial: en la primera fase (dcadas
1970 -1980), las regiones con un mayor grado de desarrollo que queran integrarse en los mercados
regionales fueron las promotoras del proceso descentralizador. Una segunda fase se caracteriz por
la revalorizacin del nivel intermedio (en nuestro caso las provincias). Adems de las elecciones se
establecieron a nivel local otros elementos de participacin como referndum, consultas populares,
etc. Y, en una tercera fase, observamos un proceso de recentralizacin en los pases
latinoamericanos.

El re-surgimiento de la cuestin local en Ecuador tuvo lugar a fines de la dcada de 1970 y

principios de la de 1980, en el contexto de la redemocratizacin que viva el pas. Posteriormente,
el fortalecimiento local y la modernizacin del Estado pusieron al orden del da el debate sobre la
forma de este, con la aprobacin, en 1993, de las leyes de modernizacin del Estado y del distrito
metropolitano. Se pueden percibir entonces, dos etapas en el proceso de descentralizacin, que
producen una ruptura en la continua centralizacin. La primera, definida como la va municipalista
de fortalecimiento de lo local, a partir de la transferencia de recursos y competencias, y de la
ampliacin de la base social de sustentacin a travs de la participacin y la representacin; y la
segunda, que se caracteriza por la vuelta hacia el nivel intermedio de gobierno, con el fin de
remediar el vaco que produjo el peso sobre lo municipal, una etapa que, incluso, algunos pases de
la regin empiezan a vivir.

Las tres visiones sobre descentralizacin.

La descentralizacin es un componente esencial para la reestructuracin del Estado, pero el punto
de diferencia gira entorno a de qu nocin de Estado hablamos. Simplificando mucho, destaquemos
tres enfoques o miradas entorno a la descentralizacin y el papel del Estado, las mismas que pueden
convivir en los procesos (y no corresponden por tanto a fases histricas).

La descentralizacin en el enfoque Neoliberal. Alrededor de este enfoque se resalta que el

Estado, y por ende el gobierno, no debe intervenir en actividades productivas ni ocupacionales.
Desde esta mirada, la asignacin de recursos a los territorios es resultado del libre juego de las
2
fuerzas del mercado. Por lo tanto, el Estado no debe plantearse polticas de ordenamiento territorial
y ms bien, que las polticas de descentralizacin deben estar encaminadas a la privatizacin de las
funciones del gobierno.
Dentro de este enfoque se resaltan aspectos como:
1. La ubicacin de la descentralizacin como uno de los componentes de la reforma del Estado
inscrita en la dinmica de liberalizacin de las economas.
2. El descentramiento estatal a favor del mercado y la llamada sociedad civil.
3. El nfasis en las dimensiones administrativa y fiscal, y solo parcialmente en la

2
Recurdese que para el neoliberalismo, un paso importante para el crecimiento econmico
es el paso de la planificacin econmica, al libre mercado, autoregulado por la ley de la oferta y la
demanda.
7
 redistribucin de poder poltico.

La descentralizacin en el enfoque Neocontractualista. El neocontractualismo recupera el papel

principal del Estado como ente de regulacin social y el contrato poltico como instrumento
consensual creador de normas institucionales. La idea bsica en este enfoque es la de mejorar la
insercin en una economa que se reconoce como globalizacin, reducir la heterogeneidad
estructural, mejorar la distribucin del ingreso y combatir la inequidad y la pobreza.

La descentralizacin se la entiende, en este enfoque, como un proceso de fortalecimiento

institucional del Estado tanto a nivel central como a nivel local. En tal sentido, se manejan
categoras como la descentralizacin administrativa (aproximacin al trmino de
desconcentracin), que conlleva a la transferencia de funciones a organismos subnacionales y
descentralizacin poltica que conlleva al incremento de capacidades de gestin local, incluyendo
procesos de control, planificacin y ejecucin.

La descentralizacin en el enfoque Social- Participativo. Dicho enfoque es producto de las

experiencias de gestin local, donde se enfatizan procesos participativos y democrticos de la
descentralizacin donde la participacin juega un papel de instrumento de construccin de una
nueva estatalidad, donde se prioriza paulatinamente inversiones de gasto social y se fomenta la
economa popular, en contraste a las economas y propiedades privadas o transnacionales. [Barrera,
1999] (pgs. 33-38)

La radicalizacin de la descentralizacin: la demanda de

autonoma de la costa y la amazona (2000-2005)
El estado Ecuatoriano durante las ltimas dcadas se ha caracterizado por una escasa legitimidad y
por su inestabilidad, as por ejemplo en la dcada de los 80 se produjo una fuerte crisis poltica
cuyos aspectos relevantes, fueron la falta de gobernabilidad y legitimidad de las instituciones
polticas democrticas ecuatorianas.

Una de las dificultades fue el conflicto regional, ntimamente vinculado a la demanda de

descentralizacin del Estado. Esta demanda ha sido insistentemente formulada y sostenida durante
dcadas en la costa del Ecuador por la lite comercial y bancaria del Guayaquil, y respaldada por
importantes sectores de clase media urbana y de las clases rurales ligadas a la agricultura de
exportacin. Para hacer referencia solo al ltimo ciclo de la vida poltica nacional (1982- 2008), se
puede decir que la demanda de la descentralizacin del Estado ha articulado el discurso y el
movimiento poltico de la derecha neo liberal guayaquilea y costea a todo lo largo del mismo,
generando un amplio abanico de identificaciones ideolgicas en los diferentes sectores sociales que
componen la regin. La descentralizacin del estado forma parte del imaginario poltico regional.
[Guerrero, 2008]

La crisis institucional del estado Ecuatoriano en los aos 90-2005 puede ser entendida como
consecuencia de la escasa apertura relativa del sistema poltico a las demandas sociales, lo que en la
crisis econmica del 90-2000 se tradujo en un fortalecimiento de tendencias regionalistas. Estas se
expresaron en principio como una defensa de la costa ante los ataques del centralismo - en
especial la movilizacin de Guayaquil en defensa de los bancos (Filambanco y Banco del
Progreso), y luego en las demandas de autonoma.

Posicin que no es exclusiva de Guayaquil y de la provincia del Guayas, sino que la misma
tambin est presente en Manab, en la regin amaznica y en cantones y provincias de la sierra,
en los cuales la poblacin indgena conjuga sus demandas tnicas con la demanda de
descentralizacin. El respaldo a dicha posicin tuvo un respaldo mayoritario que supera o super
cualquier expectativa al respecto, especficamente en las demandas de autonoma del ao 2000,
cuando se produjeron consultas populares en las provincias de la costa y en el norte de la
8
Amazona.

Estos sectores empezaron a demandar la autonoma regional ante la ineficacia de la ley de

descentralizacin del Estado y participacin social de octubre de 1997, para generar un proceso
real de descentralizacin del Estado. Es decir que la demanda de autonoma naci como una
radicalizacin de la tesis de descentralizacin.

Medardo Mora, que fuera un impulsor de este proceso en la provincia de Manab, se refiere a la
consulta popular en estos trminos:
Lo antes expuesto me permite sostener que la gesta del 17 de septiembre del ao 2000,
constituye una expresin soberana del pueblo manabita que se adhiri voluntaria y
sentidamente al deseo de gozar de una libertad de conciencia, que le posibilite ser l mismo,
que le abra espacios para ser actor y partcipe de su propio desarrollo, fue un grito insurgente
contra un centralismo absorbente y arbitrario, fue una emotiva y consciente expresin de
protesta contra la injusticia de una marginalidad que Manab sabe no la merece pero s la
vive; en sntesis, existi una manifestacin democrtica de rebelda contra un rgimen de
administracin del pas, obsoleto, aparentemente dadivoso y paternalista, pero en el fondo
abusivo, injusto y caduco, en el que lamentablemente, la alta burocracia maneja los intereses
nacionales, dispone de los recursos que produce el Ecuador entero, de acuerdo a criterios
discrecionales de funcionarios o polticos influyentes de turno, que en ocasiones sin tener
facultades para ello, interpretan, reforman o aplican disposiciones legales, en base a
decisiones absolutamente personales, subjetivas, circunstanciales y en algunos casos
respondiendo a intereses econmicos o regionalistas. Se ha llegado a decir que existen
funcionarios "que fabrican dificultades para vender facilidades", actitud que emparentan
procedimientos de la administracin pblica con la corrupcin. [Mora, 2003]

La demanda de autonoma profundizo el conflicto regional y lo transform en un problema

directamente poltico, que tiene que ver ahora con la estructura de direccin y representacin
poltica del Estado Ecuatoriano y no solamente con las estructuras administrativas y financieras del
mismo. [Guerrero, 2008]

Las crisis polticas posteriores a la consulta popular del 2000 hicieron poco viable la concrecin de
la demanda de autonoma (vista como descentralizacin radical o como posibilidad de gestin
poltica casi federal). En el ao 2005, algunos alcaldes alrededor de Jaime Nebot (alcalde de
Guayaquil) y Auki Tituaa (Alcalde de Cotacachi), promovieron una propuesta de ley de
autonomas, que permitira un avance de este proceso, pero no lleg a ser tratada en el Congreso
Nacional.

Las implicaciones de la crisis

La situacin del Gobierno Central en el perodo de 1996 al 2005 estuvo marcada por la crisis de
gobernabilidad. Esta se expres en una fuerte inestabilidad poltica, vinculada sin duda a la crisis
econmica de fines del siglo que llev a la decisin de dolarizacin. La imposibilidad de culminar
perodos de gobierno implicaba no slo la falta de confianza en el Gobierno, sino tambin la
discontinuidad de las polticas pblicas, una crisis de representacin y de legitimidad de las
funciones legislativa y judicial, la prdida de poder regulatorio y de orientacin del desarrollo por
parte del gobierno, esto ltimo por la falta de planificacin. El debilitamiento del Estado se produce
en el marco de la aplicacin de las polticas de desregulacin vinculadas al Consenso de
Washington.

En lo local, en cambio, se puede decir que en la misma poca se vivi una relativa estabilidad, que
alivi en cierto sentido la crisis. Aunque no fuera generalizada, la planificacin se empieza a
recuperar en los procesos de planificacin participativa que dan en el mbito local. Algunas
9
experiencias de desarrollo local se consideran emblemticas, destacando los casos de Quito,
Guayaquil, Cuenca, Cotacachi, Nabn, Tena, Guamote, o las provincias de El Oro, Guayas,
Manab, Tungurahua, Azuay, Pichincha... (sabemos que toda enumeracin puede ser injusta).

La descentralizacin funciona en ese momento como una vlvula de escape de la gobernabilidad,

pues permite asumir a los gobiernos locales algunas de las funciones que la retirada del Estado
dejaba de generar. Incluso la consideracin de las Juntas Parroquiales como nivel de gobierno
permiti una presencia del Estado en los territorios, que con el esquema de tenientes polticos no
se haba logrado. Otro elemento que facilit lo anterior, an con la crisis fiscal, fue el crecimiento
de las transferencias a los gobiernos seccionales por efecto de la Ley del 15%, crecimiento que se
dio an con la crisis financiera en los aos 99 y 2000. Cabe mencionar que en esa poca, para lidiar
con los problemas de liquidez, se dieron algunos casos de impuntualidad en la transferencia de
recursos a los gobiernos subnacionales.

Las limitaciones de ese esquema son obvias. Los procesos de desarrollo impulsados en lo local
carecan de organicidad con lo nacional o lo regional, por lo que podan considerarse islas. Las
limitaciones de financiamiento del desarrollo local implicaban su poca sostenibilidad en el mediano
plazo (lo que se vi especialmente cuando por el cambio de gobierno local no se mantuvieron
algunos de los procesos implementados, como el caso de Tena, Guamote y Cotacachi). La
posibilidad de acceder a la descentralizacin se limit en la prctica a un grupo de gobiernos locales
que tuvieron la posibilidad (tcnica, financiera o poltica) de negociar con el nivel central la
transferencia de competencias (que casi en ningn caso fue acompaada de recursos).

Quiz el problema mayor de ese esquema de descentralizacin era la posibilidad de promover

modelos de desarrollo con tendencias incluso opuestas entre s, por ejemplo en la definicin de la
integracin al mercado (propuestas endgenas o exgenas de desarrollo), o en el valor dado al
conocimiento ancestral.

Como se mencion, la crisis financiera del ao 99-2000 fue detonante de una demanda de mayor
descentralizacin. Esa misma crisis limit las posibilidades de descentralizacin real, al no existir
recursos para canalizar hacia los territorios, pero adems implic una situacin de acorralamiento
a los funcionarios del gobierno central. Con menos recursos para su gestin propia, las demandas
de descentralizacin vistas como demanda de autonoma aparecen como una disminucin de poder
del Estado central, en vez de un mecanismo de generacin de ms poder pblico al compartir
responsabilidades.

Se ha analizado poco el impacto que tuvo la ley del 15% en el proceso de descentralizacin. Se da
la paradjica situacin de que en un momento de crisis econmica, los ingresos de los gobiernos
locales siguieron creciendo. Pero esta norma no vincul el crecimiento de la transferencia con la
adopcin de competencias distintas a las que cada gobierno local tena. Ello signific, en la
prctica, en un modelo voluntario de descentralizacin, un des-incentivo. No se requera de ms
recursos... y si asumir nuevas funciones implica una inversin mayor... preferible no intentarla.

Si en consecuencia de lo mencionado la descentralizacin no entra en la agenda de las

prioridades de los gobiernos locales en el perodo mencionado, el impulso a las acciones que en la
prctica se dieron fue principalmente basado en la cooperacin internacional. Se destaca en ese
sentido la labor de la cooperacin tcnica alemana (programa PROMODE y programa GESOREN),
de la cooperacin belga (proyecto PLANTEL), la cooperacin suiza (COSUDE, con el programa de
descentralizacin y desarrollo local PDDL), y algunas acciones de USAID. En la propuesta de
gestin ambiental descentralizada, encontramos algunas organizaciones no gubernamentales como
eje de construccin y apoyo a lo local, como CEDA, CLD, OIKOS, Natura, entre otras. [Velasco,
2013]

10
Creemos que este contexto es el que explica las limitaciones del proceso de descentralizacin en el
modelo anterior. Menos recursos para transferir, un estado central sitiado por las crisis polticas y
econmicas, precios bajos del petrleo, caracterizan lo que se denominar un proceso inconcluso
[Ojeda, 2000]

Avances y retrocesos entre 1997-2006.

Poco se avanz en la esta materia, al punto de considerar un fracaso el modelo de
descentralizacin a la carta. Los avances fueron ms en la normativa (Ley de Modernizacin del
Estado en 1993, Ley de Descentralizacin de 1997, Constitucin Poltica de 1998). Dicho modelo
se bas en la facultad que tenan los gobiernos seccionales autnomos de solicitar voluntariamente
la transferencia de competencias y recursos al Gobierno central, en cuyo caso se converta en una
obligacin para ste.
En la Ley de Modernizacin, la descentralizacin aparece como una concesin del Ejecutivo, como
vemos en su artculo 7 el Presidente de la Repblica podr de acuerdo con esta ley transferir a los
organismos del rgimen seccional o de las entidades regionales de desarrollo las atribuciones,
funciones o recursos...
El art. 3 de la Ley de Participacin conceptu a la misma como La descentralizacin del Estado
consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos,
especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero de que son
titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los gobiernos seccionales autnomos a efectos
de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas
circunscripciones territoriales... .
El carcter voluntario, facultativo y no obligatorio del proceso de descentralizacin se expresaba en
el en el Art. 12, que establece el convenio como modalidad de descentralizacin.: Ser obligatorio
para la Funcin Ejecutiva las transferencias definitivas a las que se refieren los artculos 9 y 10 de
esta Ley que le sean solicitadas por el respectivo municipio y consejo provincial que cuenten con
las condiciones para ello.
En la Constitucin Poltica de 1998, se acenta este carcter uno a uno o a la carta. Su artculo
226 sealaba:
Las competencias del gobierno central podrn descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad
nacionales, la direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica econmica
y tributaria del Estado, la gestin de endeudamiento externo y aquellas que la Constitucin y
convenios internacionales expresamente excluyan.
En virtud de la descentralizacin, no podr haber transferencia de competencias sin transferencia de
recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias. La descentralizacin
ser obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.
Aunque la obligatoriedad para el gobierno central era absoluta, no se mencionaron mecanismos que
la viabilicen. En palabras de Ortiz:
Esta Constitucin tuvo el lmite de permitir que el proceso de descentralizacin sea
voluntario para los gobiernos seccionales autnomos y no establecer las garantas necesarias
para obligar al gobierno central a cumplir con la transferencia efectiva de las competencias
solicitadas. All est el origen del fracaso del modelo de descentralizacin a la carta; su
principal deficiencia... [Ortiz, 2009, 4]
Fueron pocos los gobiernos locales que impulsaron procesos de descentralizacin, contando
especialmente a Quito, Guayaquil, Cuenca, Tena y Cotacachi, entre los aos 94 a 2000. Las
demandas fueron respecto a temas como educacin, salud, aeropuertos.
A partir del ao 2000, se producen procesos vinculados a las competencias de vialidad, ambiente y

11
turismo, impulsados por el Consejo de Modernizacin CONAM, que intent tambin con las
competencias de agricultura.
Con el Ministerio de Obras Pblicas se acuerda un esquema de distribucin de competencias, que
no defini recursos para los gobiernos locales.
El Ministerio de Ambiente propuso un esquema de descentralizacin de 22 funciones, que sera
adoptado por unos pocos municipios y prefecturas en el ao 2001. En el 2005, se propone con el
CONCOPE (ahora CONGOPE) un mecanismo centrado en la gestin ambiental descentralizada,
en cumplimiento de la Ley de Gestin Ambiental. Los convenios no llegaron a firmarse. Sin
embargo, se puede considerar que en los temas ambientales el fortalecimiento de la gestin local ha
sido muy importante a partir del proceso desde el ao 2000.
Otro sector en el que se tuvieron avances importantes fue el Turismo. Como Ministerio con
recursos limitados, se consider que el contar con gestores en lo local sera importante para
impulsar la actividad, lo que hizo que se dieran convenios con varios municipios en el 2001
(aquellos que tenan posibilidades de cobrar tasas a establecimientos tursticos). Luego se ampli a
otros municipios, y en el ao 2005 a los Gobiernos Provinciales.

El cambio del modelo en la Constitucin y las leyes

La Constitucin del 2008 es una respuesta a la crisis de gobernabilidad. Plantea explcitamente la

recuperacin y reforma del Estado, entre otros elementos a travs de la redefinicin del rol del
Estado (como garante de derechos), de la definicin del esquema de desarrollo (el buen vivir,
destacando la recuperacin de la planificacin), la re-estructuracin de las funciones del Estado
(con la aparicin de la Funcin de Transparencia y Control), el rol de la participacin ciudadana, y
la re-estructuracin del territorio.

El nuevo modelo de descentralizacin implementado durante este gobierno apunta, de acuerdo al

COOTAD, a) desafiar la estructura y la prctica de la gestin pblica para propender hacia una
misin que concilie las diferencias y potencialidades geogrficas, que busque una economa de
escala y de respuesta a las demandas ciudadanas; b) lograr una efectiva articulacin y dialogo entre
los diferentes niveles de gobierno; c) fortalecer una estructura territorial nacional policntrica,
complementaria y coordinada que promueva la investigacin, la innovacin, la ciencia y la
tecnologa acorde a las capacidades inherentes a cada territorio. Y finalmente, que impulse la
igualdad de oportunidades.

El cambio del modelo de descentralizacin se produce en tres direcciones: de un modelo

negociado a un modelo reglado, de un modelo voluntario a uno obligatorio-vinculante, y por el
establecimiento de un ente encargado del proceso (mientras en el esquema anterior era abierto, cada
Ministerio poda establecer mecanismos de negociacin). Analizaremos a continuacin algunos
elementos de dicho modelo.

Quin toma las decisiones: De una decisin sectorial a un ente

descentralizador. CNC

El modelo anterior implicaba que la decisin se negociaba entre cada Ministerio, como rector de
su competencia, con los gobiernos locales que la solicitaran. Dependi entonces de la voluntad de
los gobiernos locales, pero tambin de la voluntad de los ministerios respectivos, distinguiendo
aquellos que abrieron vas de dilogo (Turismo y Ambiente), de aquellos que en la prctica las
cerraron (en especial, Educacin y Salud).

12
Como alternativa, el nuevo modelo centra el proceso en un organismo nico. Este se establece en la
norma constitucional as:
Artculo 269.- El sistema nacional de competencias contar con un organismo tcnico conformado por un
representante de cada nivel de gobierno, que tendr las siguientes funciones:
1. Regular el procedimiento y el plazo mximo de transferencia de las competencias exclusivas, que de forma
obligatoria y progresiva debern asumir los gobiernos autnomos descentralizados. Los gobiernos que acrediten
tener capacidad operativa podrn asumir inmediatamente estas competencias.
2. Regular el procedimiento de transferencia de las competencias adicionales que seale la ley a favor del
gobierno autnomo descentralizado.
3. Regular la gestin de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles de gobierno, de acuerdo al
principio de subsidiariedad y sin incurrir en la superposicin de competencias.
4. Asignar las competencias residuales a favor de los gobiernos autnomos descentralizados, excepto aquellas
que por su naturaleza no sean susceptibles de transferencia.
5. Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre los distintos niveles de
gobierno, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y competencia, sin perjuicio de la accin ante la Corte
Constitucional.

En el COOTAD, art. 117, este organismo tcnico se desarrolla como el Consejo Nacional de
Competencias, integrado por un delegado de todos los niveles de gobierno (un representante del
presidente de la Repblica, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos provinciales, uno
de los gobiernos municipales y uno de los gobiernos parroquiales). Entre sus funciones principales
estn hacer cumplir las disposiciones constitucionales y legales que rigen el sistema nacional de
competencias, organizar e implementar el proceso de descentralizacin, aprobar el Plan Nacional de
Descentralizacin, promover y vigilar que se cumpla con los mecanismos de participacin
ciudadana en la gestin de los gobiernos autnomos descentralizados, monitorear y evaluar la
gestin adecuada de las competencias transferidas, realizar evaluaciones anuales de los resultados
alcanzados en la descentralizacin de las competencias a cada uno de los niveles de gobierno, entre
otras.

La definicin de un ente poltico como el Consejo Nacional de Competencias como nico espacio
de resolucin de la descentralizacin permite homogenizar los procesos, aunque la discusin
tcnica de los mismos se haya restringido (en relacin con lo que fueron los procesos en dinmicas
anteriores).

Quien impulsa el proceso: de la descentralizacin voluntaria a la

descentralizacin obligatoria
El elemento de voluntariedad del anterior modelo fue muy cuestionado por movimientos sociales y
academia. Se supone introduca un elemento de inequidad, por cuanto los gobiernos con mayores
recursos fueron los que accedan al proceso. [Barrera, 1999]

Ahora el modelo es obligatorio, motivado por la necesidad de contar con una unanimidad de
competencias transferidas a los Gobiernos autnomos descentralizados, As, El COOTAD establece
un conjunto de normas comunes para la gestin administrativa, el funcionamiento y la estructura
organizacional de todos los niveles de gobiernos autnomos descentralizados, favoreciendo la
homologacin, e integracin administrativa, la complementacin y la compatibilidad entre los
mismos.

La obligatoriedad de los procesos es una medida prctica hacia la equidad territorial, aunque la
realidad de algunos territorios da lugar a plantearse mecanismos de compensacin como la
categorizacin que se dio en la competencia de trnsito y transporte, el obligar a los GADs
provinciales de la Amazonia se asuman competencias que poco tienen que ver con su realidad
(riego).

La obligatoriedad implica tambin la imposibilidad de negarse a asumir una competencia, o a

transferirla. Veremos ms adelante un par de casos en los que esa obligatoriedad se ha
interpretado en favor de mantener competencias de ejecucin en los niveles centrales. En
13
palabras de Ruiz, el modelo de descentralizacin vigente en la Constitucin de 2008 parte de una
asignacin obligatoria de competencias, lo que genera obligaciones a todos los niveles de
gobierno. [Ruiz, 2013, 110]

A quienes se transfiere: De la colcha de retazos a la

descentralizacin universal
Como consecuencia de que el pedido de descentralizacin era voluntario, el modelo de
descentralizacin resultaba creador de islas, zonas en las que se ejercan algunas competencias
desde los gobiernos locales, posiblemente con competencias diferentes pues dependan, en
concepto, de su forma de negociacin, junto a grandes zonas donde la competencia sera ejercida
por el Gobierno Central.

Ello no lleg a darse, con excepcin de algunas competencias en turismo, trnsito y aeropuertos,
supona un modelo muy flexible del estado central, en el que se pudiera atender diferenciadamente
a los territorios.

El nuevo modelo optar por lo contrario: todos los gobiernos del mismo nivel recibiran las
competencias en su totalidad. Ms adelante comentaremos los efectos de esta decisin en el
modelo.

De la descentralizacin negociada a la descentralizacin reglada

La descentralizacin voluntaria implic la relacin con los ministerios respectivos para identificar
las posibilidades de transferencia de recursos y de facultades. El esquema implicaba un proceso de
negociacin entre representantes del gobierno local solicitante (en el proceso de 2004, con
representantes de los gremios), con representantes del Ministerio respectivo.

En el nuevo esquema, la descentralizacin no implica negociacin entre voceros y entes centrales,

sino la discusin tcnica en el seno del Consejo Nacional de Competencias. En la prctica, esa
discusin tcnica ha sido asumida por la Direccin de Descentralizacin del SENPLADES, que
asumi la secretara tcnica del CNC.

El proceso est reglado por el COOTAD, en su artculo 154, para las competencias nuevas. En las
competencias exclusivas, el CNC tiene competencia para definir el proceso de anlisis, lo que ha
permitido que en todas las competencias hasta ahora discutidas los tiempos sean diferentes a los
que seala esa norma.

La generacin de Resoluciones del Consejo de Competencia como elemento central del proceso
reemplaza las negociaciones anteriores. Dichas resoluciones son ampliamente desarrolladas, de tipo
reglamentario.

La descentralizacin sin recursos... a los recursos por

descentralizacin

El tema de orientar recursos hacia los territorios tuvo en el Ecuador diversos tratamientos, pero en
general se puede plantear que los territorios siempre fueron dependientes de los fondos del
Gobierno Central, con excepcin de la poca entre la revolucin liberal y la misin Kemmerer,
donde la emisin de moneda por bancos locales permita generar recursos en el territorio. Ante esa
dependencia, los legisladores se convertan en buscadores de fondos para sus provincias, ya sea
mediante la discusin del presupuesto (lo que cambi en la Constitucin de 1998), o mediante la
creacin de leyes especiales de desarrollo local. Ello di lugar a la creacin de fondos especiales,
que en el lenguaje fiscal se denominaban pre asignaciones, en el sentido de que se ataba un
ingreso pblico (por ejemplo, una parte de lo que se reciba por el Impuesto de Consumos
14
Especiales) a un destino especfico (un territorio, o una institucin pblica o de beneficencia). El
efecto (sin negar que se podan tener necesidades especiales), resulta en cierta inequidad territorial,
que se refleja en la desigual distribucin de los ingresos a parroquias, cantones y provincias.

La Constitucin seala el principio de que los GADs deban recibir al menos lo mismo que
recibieron en el ao 2008. En el COOTAD se seala como ao de base el 2010, y se fusionan
todos esos ingresos de los gobiernos locales en un slo monto (con excepcin de las retribuciones
por explotacin de recursos), a lo que hoy se denomina el componente A. Se incluyen por tanto
los ingresos que se tena, por la Ley del 15%, la ley de Desarrollo Seccional (el Fondo respectivo se
denominaba FODESEC), la ley de Desarrollo Provincial (FONDEPRO), el Fondo de Salvamento
de Patrimonio Cultural, y una serie de normas de carcter provincial, como el Programa de Vialidad
Rural de Manab, el Fondo de Riego de la Provincia de Cotopaxi, el Fondo para obras en el Sector
Agropecuario de la Provincia de Chimborazo, el Fondo de Desarrollo de la Provincia del Carchi, el
Fondo de Saneamiento Ambiental, Vialidad y Riego de la Provincia de El Oro, el Fondo de Vialidad
para la Provincia de Loja, entre otros.

La perspectiva constitucional es establecer un mecanismo de distribucin ms equitativo, para

lo cual se han definido en el art. 272 de la Constitucin siete criterios de distribucin. En el
COOTAD se funcionalizan a travs de unas frmulas que se denomina Frmula de equidad (arts.
292 y ss del COOTAD).

Explcitamente se diferencia en dicha ley tres tipos de ingresos de transferencia desde el

Presupuesto General del Estado a los GADs: a) los que corresponden por la aplicacin de la
formula de equidad ya mencionada; b) los recursos que provengan del costeo de competencias, y
c), los transferidos de los presupuestos de otras entidades pblicas (Art. 173 del COOTAD)

Esta distincin es importante. Al individualizar las transferencias por descentralizacin, ello

permite tener una mayor claridad respecto a qu se transfiere, y luego qu se invierte en cada
competencia. Para definir esas transferencias se establece un mecanismo explcito: la conformacin
de unas comisiones de costeo en el Consejo Nacional de Competencias. Por la importancia de este
mecanismo transcribimos algunos elementos del COOTAD referidos al mismo.

Art. 202.- Costeo de las competencias exclusivas y adicionales.- El Consejo Nacional de

Competencias realizar los estudios necesarios para determinar el costeo de las competencias
exclusivas y adicionales de cada gobierno autnomo descentralizado y propondr las
reformas legales para migrar en el futuro hacia una frmula de distribucin de las
transferencias basada en la necesidad de financiamiento requerido para cubrir una canasta
estndar de bienes y servicios pblicos a toda la poblacin, independientemente de su
residencia.

Ello implica que se espera que las transferencias cubran una canasta bsica de bienes y servicios de
la poblacin. Se asume que con este criterio se han realizado los procesos de transferencia actuales.

Seccin Tercera Transferencias para financiar nuevas competencias

Artculo 203.- Objetivo.- El objetivo de estas transferencias es garantizar que los gobiernos
autnomos descentralizados asuman las nuevas competencias que estaban siendo
desarrolladas por el gobierno central, las cuales tienen que considerar el principio de equidad
territorial.
Artculo 204.- Financiamiento.- Estas transferencias sern financiadas por lo menos con los
mismos recursos que el gobierno central ha destinado histricamente para el ejercicio de
estas competencias, calculado en base al promedio de los ltimos cuatro aos. Artculo 205.-
Destino.- Estas transferencias solo podrn utilizarse para financiar el ejercicio de las nuevas
competencias que asuman los gobiernos autnomos descentralizados. No podrn duplicarse
ni generar pasivos adicionales al gobierno central.
15
 Artculo 206.- Mecanismo de distribucin.- Para determinar los recursos a transferir para
financiar el ejercicio de las nuevas competencias, la comisin de costeo de competencias
considerar los siguientes criterios:
a) Estndares mnimos de prestacin de bienes y servicios pblicos de la nueva competencia
y sus costos estndares relacionados;
b) Estimacin de posibles ingresos propios relacionados con la competencia a transferir, si
existieren;
c) Cuantificacin de la asignacin del gasto actual que realiza el gobierno central por estas
competencias, ajustado por criterios sectoriales y territoriales relacionados con cada
competencia; y,
d) Determinacin del monto de la transferencia.
En caso de ser necesario el Consejo Nacional de Competencias podr desarrollar la
metodologa propuesta en este Cdigo, y especificar la frmula para el costeo de las
competencias adicionales.

Para la realizacin de dicho clculo, en el procedimiento establecido para el anlisis de la

transferencia de nuevas competencias, se menciona lo siguiente:
Artculo 123.- Comisiones tcnicas de costeo de competencias.- Para el costeo de nuevas
competencias asignadas a cada gobierno autnomo descentralizado, el Consejo Nacional de
Competencias dispondr la conformacin de una comisin integrada en partes iguales, por
representantes tcnicos del gobierno central y de los gobiernos autnomos descentralizados
de la siguiente manera:
a) Por el gobierno central, un representante del organismo encargado de dirigir la
planificacin del Estado, un representante del Ministerio de Finanzas y un representante del
ministerio titular de la competencia del sector objeto del costeo correspondiente, todos ellos
con capacidad de decisin institucional; y,
b) Por los gobiernos autnomos descentralizados, tres representantes con capacidad de
decisin institucional, designados de manera concertada entre los gobiernos autnomos
descentralizados, previa convocatoria de las respectivas asociaciones.
La comisin funcionar de manera temporal, conforme las necesidades de costeo de
competencias, y con los miembros que corresponda segn el caso.
Presentarn obligatoriamente el informe vinculante respectivo, en los plazos que determine el
Consejo Nacional de Competencias.
En caso de no existir acuerdo en cuanto al contenido del informe, el representante del
organismo encargado de dirigir la planificacin del Estado, tendr voto dirimente.

Artculo 154.- Transferencia de competencias.- Para la transferencia progresiva de nuevas

competencias adicionales o residuales a los gobiernos autnomos descentralizados, el
Consejo Nacional de Competencias observar el siguiente proceso:
a) Informes habilitantes: ...
b) Informe de la comisin de costeo de competencias: Con los informes del estado de
situacin de la ejecucin y cumplimiento de la competencia, de capacidad operativa de los
gobiernos autnomos descentralizados y de recursos existentes, se integrar una comisin
tcnica sectorial de costeo de competencias, de conformidad con el artculo 123 de este
Cdigo, la cual identificar los recursos necesarios correspondientes a las competencias, y
presentar un informe vinculante al Consejo Nacional de Competencias, en el plazo
establecido por el mismo. Este informe deber considerar las diferencias de escala en los
costos segn las densidades de poblacin, as como tambin una cuantificacin de los dficits
financieros que servirn para definir las polticas y mecanismos para compensar los
desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.

En resumen, los recursos por descentralizacin son distintos de las transferencias normales del
Presupuesto General del Estado a los Gobiernos Autnomos. Son definidos por una Comisin

16
tcnica sectorial, por lo menos con los mismos recursos que los que el nivel central ha utilizado en
promedio en los ltimos aos, y tienen por objeto exclusivo la gestin de la competencia definida
(lo que se acerca un poco al esquema colombiano de asignacin de recursos, pero no exactamente,
pues el monto mayor de la transferencia sigue siendo el monto transferido general), con la
orientacin o finalidad de cerrar brechas o desequilibrios territoriales. Ms adelante analizaremos
cmo se ha aplicado esta herramienta en los procesos de descentralizacin impulsados entre 2011 y
2013 desde el Consejo Nacional de Competencias.

El Plan de Descentralizacin
Se ha mencionado el rol central que en el proceso de reforma del Estado, planteado en la
Constitucin de 2008, tiene la planificacin. Acorde a ese principio, el proceso de descentralizacin
tambin cuenta con un Plan que se plantea tanto estratgico como operativo.

El Plan Nacional de Descentralizacin, se construy con la asistencia tcnica de la Secretara

Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), mediante un proceso participativo que
incluy la realizacin de 25 talleres a nivel nacional, con la participacin de alcaldes, prefectos,
presidentes de las juntas parroquiales, representantes del Ejecutivo en el territorio, adems de
delegados de la sociedad civil, todos actores del proceso de descentralizacin. En total asistieron
tres mil delegados, de los cuales un 43 por ciento estuvo conformado por organizaciones sociales y
ciudadana en general; el 36 por ciento con representantes de gobiernos locales; y, el 21 por ciento,
con tcnicos de las distintas carteras de estado en el territorio. Tambin se organizaron grupos
focales de dilogo con expertos sectoriales, acadmicos y gremios de los GAD, para evaluar los
resultados de los talleres participativos.

En dicho Plan, para el gobierno, la participacin juega un papel importante en el proceso de

descentralizacin sobre todo en lo concerniente a la planificacin, ejecucin y evaluacin de las
polticas pblicas. Los principios que se emplea en dicho plan corresponden:

1. Implementar el dilogo en el territorio.

2. La posibilidad de disenso y conflictos como parte del proceso de dilogo y discusin de
perspectivas.
3. Revalorizacin de la experiencia de los participantes del territorio.
4. Visin sistmica.

A pesar de que el Plan tuvo una gran participacin de diversos actores sociales (organizaciones,
autoridades locales, movimientos tnicos, grupos de mujeres, entre otros), el rol que estos actores
jugaron gir en torno a demandas territoriales (problemas recurrentes en el territorio) por ejemplo
vialidad, trnsito, transporte, fomento productivo, infraestructura pblica, patrimonio y otros, pero
no se logr concretar un visin protagnica de los actores sociales con respecto a la
descentralizacin. Es decir, se consult a las personas qu orden de prioridad daran a la
transferencia de competencias, pero no el para qu de la descentralizacin. Dicho en otras
palabras, la participacin en la construccin del plan se limita a aspectos ms o menos operativos.

Las paradojas de la descentralizacin concentrada

En la hoja web desde la que se accede al Plan de Descentralizacin, la SENPLADES argumenta lo
siguiente, que casi obsta de comentarios:
El Gobierno Nacional, como parte de la nueva estrategia para construir un Estado
democrtico que procure el Buen Vivir de las y los ecuatorianos, ha establecido como poltica
la recuperacin de las facultades de rectora, planificacin, regulacin y control que
corresponden al poder Ejecutivo, con el fin ulterior de conformar un Estado policntrico,
desconcentrado y descentralizado, articulado entre los distintos niveles de gobierno.
17
 [Senplades 2013]
La subordinacin de la descentralizacin ante la poltica de recuperacin de facultades de rectora...
que corresponden al poder ejecutivo, confirma la hiptesis de que la descentralizacin en un
perodo de concentracin de poder debe ajustarse a una visin concentradora. Veamos algunos
ejemplos de este funcionamiento:

El CNC: Un ente poltico o tcnico

Como hemos visto en el modelo, la descentralizacin es un proceso poltico, obligatorio,
progresivo y definitivo, que se debe orientar al logro del objetivo superior de la reforma del Estado
propuesta en la Constitucin, de gobernar sus territorios en forma autnoma y descentralizada.
En este sentido el proceso descentralizador debe generar una transferencia de poder a los GAP para
ejercer su rol ms trascendental, de gobernar sus territorios liderando el desarrollo econmico
territorial y la articulacin de los diferentes actores con el propsito de alinear la gestin hacia
nuevos horizontes de cambio y planificacin.
Frente a estos nuevos desafos que plantea la gestin pblica, los Prefectos, en tanto ejecutivos
provinciales, como los legisladores provinciales que conforman la Cmara Provincial, estn en la
obligacin de asumir nuevas funciones y atribuciones, adecuar las estructuras institucionales,
liderar la planificacin participativa, impulsar la participacin ciudadana y generar los espacios de
control y rendicin de cuentas.
Este proceso de democratizacin del Estado va a darse en un contexto plurinacional, intercultural y
de bsqueda de la equidad territorial, como objetivos a alcanzar en base a un conjunto de
instrumentos de planificacin y de gestin. En este contexto, tambin los GAP van a ejercer sus
competencias con plena autonoma poltica, financiera y administrativa.
Quiz por todo eso el Consejo Nacional de Competencias es conformado como un ente poltico:
cuenta con la participacin del Secretario de Planificacin del gobierno central, y por delegados de
los tres niveles de GAD, provincial, cantonal y parroquial rural, que son electos de entre sus
autoridades (prefectos, alcaldes, presidentes de juntas parroquiales rurales). Siendo un cuerpo
colegiado se entiende que los GAD tienen mayora para tomar las decisiones para ejecutar el
proceso poltico descentralizador e impulsar los mecanismos para alcanzar la reforma del Estado.
A pesar de que las normas expresan que el CNC es un organismo tcnico, los delegados de los
GAD son eminentemente polticos, elegidos por voluntad popular en elecciones libres, que logran
la representacin porque sus electores eligieron tambin un programa de gobierno que apunta a
cambios en los modelos de desarrollo excluyentes, injustos e inequitativos, por tanto se debera
entender que el CNC toma decisiones polticas en base a informacin econmica, social, ambiental
e institucional que le proporcionad su nivel tcnico.
Para tomar decisiones que orienten los objetivos de la descentralizacin, que afectan a los
territorios y sus gobiernos, este directorio con mayora de delegados de los GAD, deberan no
solamente basarse en la informacin de su secretara tcnica, sino que demandara un esfuerzo de
articulacin con las diferentes visiones y demandas territoriales, es decir, de una discusin poltica
sobre la descentralizacin, Dicho en otras palabras, la toma de decisiones en este espacio debera
orientarse por el objetivo de formar gobiernos, o como decamos, por el concepto de
Descentralizacin con Maysculas, considerando justamente su conformacin poltica,
En la prctica, la conformacin poltica del CNC, en el marco de la concentracin del poder que
hemos comentado, ha sido cooptada por un slo movimiento poltico, lo que implica mantener una
nica agenda poltica. En esa agenda, la orientacin de una descentralizacin puramente
administrativa se produce con mucha facilidad.
Otra forma de verlo es la de Ruiz, que seala que:
La coyuntura poltica ha permitido que, al momento, los integrantes del Consejo Nacional de
18
 Competencias logren tomar decisiones consensuadas, visto un inters mutuo en desarrollar el
proceso. Sus integrantes son elegidos por los representantes de los gobiernos locales, y este
proceso, al ser fuertemente poltico, est tambin sujeto a que en prximas elecciones sus
integrantes sean opositores polticos, lo cual podra afectar al proceso. [Ruiz, 2013, 110]
Algunos de los casos que comentaremos a continuacin han tenido cuestionamientos por parte de
autoridades subnacionales, movimientos sociales y academia, pero esa discusin no se ha permeado
en el ente decisor.
El resultado de limitar el voluntarismo y la posibilidad de negociacin del anterior sistema de
descentralizacin para concentrar las decisiones en un slo organismo tecno-poltico ha sido, en
la prctica, limitar la agenda de descentralizacin poltica, no por el diseo legal y constitucional,
sino por la realidad de la cooptacin del espacio.
Por lo tanto es necesario definir con mayor claridad el rol que debera cumplir el CNC en el proceso
de descentralizacin, sobre todo en cuanto a los lineamientos polticos para el proceso de
descentralizacin, los sistemas de indicadores de seguimiento y evaluacin del proceso, el
fortalecimiento de las capacidades de las entidades del sector pblico, el financiamiento de la
capacitacin y formacin.

Crecimiento de recursos o descentralizacin fiscal

Los recursos para los Gobiernos Autnomos han crecido de una manera importante luego de la
crisis del 2000, pero especialmente como efecto del crecimiento del erario pblico que se da por
dos vas: una mayor carga fiscal y los precios de petrleo.
Por ello se considera que se da un efecto de pereza fiscal, en tanto el flujo permanente de
recursos provenientes del Gobierno Central compensa la actuacin local. En los municipios, que
tienen capacidad de cobrar impuestos locales, se da una gestin insuficiente en la recaudacin de
ingresos por autogestin.
En el ao 2000, el Gobierno Central por concepto de ingresos corrientes netos transfiri 9.9%
(USD 295.4 millones) a los gobiernos seccionales (consejos provinciales y municipios). A
partir de esa fecha, esta participacin se ha incrementado significativamente hasta alcanzar
porcentajes de 20.9% en el 2004 (USD 896.5 millones); 18.8% (USD 1053.4 millones) en el
2006; el 19.3% (USD 1847.3 millones) en el 2008; 18.9% (USD 1720.8 millones) en el 2009.
En 2010 y 2011, se observa que hay un crecimiento en la canalizacin de recursos a los
GAD s, alcanzado un porcentaje de 21.1% y 23.9%, respectivamente.
Esta evolucin permite colegir que la Ley del 15% y el resto de transferencias, han sido de
vital importancia para las finanzas de los gobiernos locales hasta el ao 2008. El incremento
en las transferencias en los aos 2010 y 2011, debido a la mayor participacin porcentual de
los ingresos del PGE, les ha permitido disponer de recursos adicionales, que se han
canalizado bsicamente para obras de infraestructura. Sin embargo, se observa que existen
consejos provinciales y municipios con asignaciones directas del Presupuesto del Gobierno
Central para determinados proyectos o iniciativas de inversin, razn por la cual el porcentaje
de participacin en algunos perodos es superior a lo previsto en la Ley. [Prez y Cantua,
2013, 28]
Por la aplicacin de la ley del 15%, en el ao 2004 se consider que el gasto local en el Ecuador
era un 17% del gasto total del gobierno. Con la aplicacin de las nuevas normas, aun cuando el
crecimiento es muy importante, la participacin de los gobiernos locales se ha reducido a un 9% del
presupuesto general en el 2013.
La altsima dependencia de los gobiernos provinciales a la transferencia de recursos desde el
Gobierno Central se debe a las pocas fuentes de recursos propios, ms la baja recuperacin de la
inversin, en parte porque una fuerte poblacin de los sectores rurales (donde se encuentran las
principales obras de los GADs provinciales) estn exentos si forman una comuna legal. En algunos
19
gobiernos provinciales la dependencia alcanza un 95% del presupuesto.
En el grfico siguiente, tomado del documento Rendicin de Cuentas del Consejo Nacional de
Competencias, se observa el crecimiento real que se da por el modelo de equidad. En los tres aos,
se ha pasado de 2.238 millones a 2.755 millones. Lo que no muestra el cuadro es cunto significa

esto en porcentaje frente al Presupuesto General del Estado.

La descentralizacin universal cuando el problema es localizado:

El drenaje amaznico
Como forma de enfrentar el voluntarismo del anterior modelo, se plante que la descentralizacin
en el nuevo modelo es progresiva y universal. Ello implica que todos los Gobiernos Autnomos del
mismo nivel tienen que asumir las competencias. La lgica detrs de esta idea es la
homogenizacin de la administracin pblica.

Ecuador es un pas multidiverso en consideracin a caractersticas geogrficas, topogrficas y

clima. Los territorios son distintos, tanto en su configuracin como en la construccin social de los
mismos. La homogenizacin en una realidad de diversidad puede generar ms problemas que los
que soluciona, ms en un pas que se declara plurinacional, lo que implica necesariamente
considerar y respetar la diversidad.

En el modelo voluntario, se aspiraba a que los gobiernos locales que sentan una necesidad
especfica para su territorio soliciten la competencia que sea adecuada para enfrentar dicha
problemtica. En el esquema actual, todas las competencias deben ser ejercidas por todos los
territorios.

En el caso de la descentralizacin de la competencia de trnsito, se consider la progresividad

como un mecanismo de transicin, que permitira a los municipios ms pequeos asumir la
competencia en un momento posterior. As se establecieron cuatro categoras de municipios para el
manejo de esta competencia: algunos que ya tenan acciones previas, otros con una cantidad de
personas y vehculos que justifican su gestin. Y otro grupo de municipios pequeos que tendran
que fortalecer capacidades para poder asumir las competencias.

El problema es que asumir la competencia no corresponde necesariamente a las necesidades del

territorio. En municipios cuya poblacin es menor a veinte mil habitantes, el trnsito como
problema no es un tema central para su proceso de desarrollo. Asumir por ejemplo la conformacin
de cuerpos de vigilancia o invertir en sistemas de semaforizacin o en sistemas de transporte
pblico ni es su prioridad.
20
En el caso de riego, sucede algo similar. La distincin entre zonas que requieren riego
complementario, zonas con altos dficits hdricos o zonas que no tienen necesidades de riego no
cont en la construccin de la propuesta de gestin. Como efecto de esas polticas es importante
mencionar el inmenso vaco de conocimiento sobre el riego y especialmente sobre el drenaje,
realidad que ha limitado fuertemente el ejercicio de planificaron. Los datos de rea bajo UPA y rea
regada, sealan la importancia del riego para la costa y la sierra y casi ninguna importancia para la
Amazona y la regin insular-

No obstante en materia de drenaje agrcola, la costa y Amazona, requieren una atencin

generalizada. En la Amazona por el exceso de precipitaciones, factor que sumado a la topografa
del terreno, generan problemas de inundacin de suelos agrcolas. En la costa por la combinacin
de varios factores: nivel de precipitaciones, topografa del terreno y cercana al mar, existen zonas
irrigadas que tienen dficit hdrico estacional, que les hace vulnerables de la salinizacin de los
suelos, que les hace vulnerables de la salinizacin de los suelos y requieren obras de drenaje
agrcola (casos de Santa Elena, El Oro, Guayas, Los Ros y Manab). Este ltimo factor tambin
afecta a varias zonas de la sierra de similares caractersticas. (Por ejemplo: La provincia de Loja,
Salinas de Ibarra, en Imbabura o cantones occidentales de Cotopaxi).

Desgraciadamente, el problema del drenaje agrcola en el Ecuador, ha sido muy descuidado, tanto
en superficie regadas como en zonas hmedas, lo que, en el primer caso, ha causado efectos de
degradacin de los suelos (salinizacin) y, en el segundo caso, limitaciones severas de
aprovechamiento de reas productivas, especialmente en la costa y Amazona, por razones
climticas como exceso de precipitaciones o los niveles freticos (altos), La calidad de los suelos
poco permeables y la topografa del terreno. En ambos casos, la consecuencia ha sido la
disminucin significativa de los rendimientos o su prdida total.

El pas carece de informacin precisa no solamente en el aspecto tcnico sino social, ambiental,
relacionada con el drenaje agrcola a nivel nacional, lo que exige que de manera urgente se
establezca un diagnstico, que identifique claramente la problemtica y sobre ella actuar. Sin
embargo existen experiencias concretas como en la provincia del oro, en donde se han realizado
trabajos por parte del GAD provincial y conocimientos locales de los cuales se puede aprender.

Si a la situacin descrita, le sumamos algunos aspectos que caracterizan a la amazonia ecuatoriana

como la propiedad de la tierra que tiene el carcter de privado cuya extensin flucta entre 20 y 50
hectreas y estar dispersas.

Por las caractersticas propias de la zona, tradicionalmente no ha existido una fuerza organizativa
que facilite la participacin ciudadana en la gestin pblica, existen escasas formas y
organizaciones sociales ligadas la produccin agrcola.

En el artculo 133 del COOTAD se menciona que el servicio de riego ser prestado nicamente por
personas jurdicas estatales o comunitarias para lo cual los gobiernos comunitarios legalmente
constituidas en su circunscripcin, coordinaran con los sistemas de riego comunitario para
fortalecer su gestin y funcionamiento La realidad amaznica es que las propiedad de las Upas
son de carcter familiar privado y existen muy pocas de carcter comunitario, lo que dificulta el
ejercicio de la competencia. Es decir que para la construccin de obras de drenaje no se podrn
implementar en propiedades de tipo privado.

Situacin parecida se da con la participacin ciudadana en la gestin pblica, como es conocido la

realidad local no se caracteriza por disponer de procesos organizativos que permita una
legitimizacin social de los planes o proyectos que se emprendan, quedando las decisiones a la
buena voluntad buen criterio de la autoridad de turno.

21
Realidad local que amerita una seria reflexin sobre la necesidad de repensar la estrategia
descentralizadora universal cuando el problema es localizado, como ocurre con la problemtica del
drenaje especialmente en la Amazona Ecuatoriana.

La descentralizacin reglada y los problemas de demarcacin de

la cancha: el sistema de competencias en la prctica. El caso del
riego
En el esquema constitucional, se debe hablar de sistema de competencias. Falta para que
funcionen como sistemas algunos mecanismos de articulacin explcitos, que faciliten el
relacionamiento de los niveles y actores involucrados en cada competencia, en esquemas de
gobernanza multinivel.

En un esquema as, es muy importante delimitar adecuadamente la funcin del rector. En las
transferencias de competencias de Cooperacin Internacional y de Riego, se observan
cotidianamente problemas respecto a la gestin del rector, tanto en la impresin de tutela, como
en la gestin en el territorio por parte del rector (negando o interpretando laxamente el principio de
subsidiaridad). Lo que termina limitando la autonoma de los GADs para el ejercicio de la
competencia. As se considera que antes de la descentralizacin, los GADs provinciales tenan
mayor autonoma en la accin internacional, y en la gestin del apoyo al riego, que actualmente.
Analicemos esto en el caso de riego.

El proceso de descentralizacin de la competencia riego y drenaje fue considerada por el gobierno

central como la transferencia de sistemas de riego pblicos antes que como un proceso de
transferencia de capacidades a los GAP para ejercer la competencia (facultades), y por tanto, para
gobernar la competencia en el territorio. Este hecho marcara desde el inicio la indefinicin del rol
de rector por parte del MAGAP, que repercutir negativamente tanto en el concepto del desarrollo
del riego (plan nacional de riego) como en la relacin con los GAP (proyectos de riego y drenaje).
Un hecho importante en este proceso es la base de recursos presupuestarios devengados como techo
para la distribucin a los GAP. El promedio histrico de inversin del gobierno central en el
perodo de la transferencia fue entre el 30% y 50% de los presupuestos anuales. Este techo
financiero resultar muy escaso para las necesidades que requieren los territorios.
Durante el mismo proceso de transferencia, se pudo evidenciar en el MAGAP la voluntad de
mantener la estructura, funciones, personal, equipamiento tal como vena funcionando, a pesar de
que por la transferencia se debera producir cambios importantes para ejercer sus nuevas
competencias vinculadas con la rectora. Aunque en el proceso se reconoci las debilidades
institucionales histricas de las diferentes entidades rectoras del gobierno central en cuanto a
polticas, regulaciones, parmetros tcnicos, archivos... Los GAP recibieron la escasa y/o nula
informacin sobre el ejercicio de la competencia y la gestin del riego y drenaje por parte del
gobierno central.
Hasta el presente es notorio que los GAP no han recibido desde el gobierno central las polticas de
riego, desarrollo agropecuario, desarrollo rural, acuacultura, ambiente, balance hdrico, inventario
de fuentes y usos de agua, necesarias para el ejercicio de la competencia y los procesos de
planificacin participativa; as como lo referido a parmetros tcnicos para el clculo de tarifas, los
catastros de usuarios del riego, las liquidaciones anuales de cobro de tarifas, la situacin en la que
se encontraban las juntas de regantes en relacin con sus estructuras, funcionamiento, capacidad de
gestin.
En este ao se dio un cambio de rector de la competencia, en base a un instrumento jurdico
presidencial que supera el ordenamiento jurdico del proceso descentralizador basado en
resoluciones del CNC. Quedan todava cabos sueltos por cuanto el nuevo rector, SENAGUA, ha
sido rector de los recursos hdricos antes que del riego y drenaje, y el proceso de traspaso de
22
informacin, que incluye polticas pblicas, desde el MAGAP a la SENAGUA todava no concluye,
en consecuencia todava no ejerce el rol de rector de la competencia.
El CNC a travs de sus resoluciones reglamenta la transferencia de sistemas definiendo en los
textos las atribuciones que deben cumplir solamente los actores del sector pblico. Ello ha
mostrado sus falencias, por cuanto no se puede reglamentar los diferentes aspectos del desarrollo
del riego y drenaje que tiene mltiples mbitos a los cuales se debe tratar con una visin sistmica.
Un tema no abordado suficientemente es el carcter transversal y multiactor de la competencia. En
los territorios, cuando se ejercen las facultades de la competencia, los GAP se encuentran con otros
actores pblicos, privados y comunitarios que representan a diferentes intereses que no siempre
estn vinculados con el inters comn, sino que intervienen para asegurar sus cuotas de poder en el
recurso o para incidir en las polticas dirigidas al sector.
Para que funcione como sistema la competencia de riego y drenaje, ser necesario una ms clara
definicin de roles y relaciones entre las instituciones del gobierno central (SENAGUA, MAGAP)
para ejercer la rectora del riego y drenaje, la socializacin de las polticas sectoriales, la entrega de
los parmetros tcnicos estandarizados, un sistema de informacin til para la toma de decisiones, y
en especial, la definicin de mecanismos participativos que integren a usuarios y actores
comunitarios. Esta tarea les corresponde especialmente a los Gobiernos Provinciales, puesto que
este sistema debiera contemplarse como construido desde los territorios. Y ello implica una
comprensin distinta de los roles de rectora nacional.

La descentralizacin sin recursos el caso vialidad

Analizbamos arriba la distincin de los fondos de descentralizacin de otros recursos que llegan
va transferencia a los gobiernos subnacionales. Cmo se ha dado en la prctica? Podemos hablar
de los casos que vivi el CONGOPE, que son los de riego y vialidad. Para no centrar todo el
anlisis en el tema de riego, contamos a continuacin algo del proceso de costeo de vialidad.
El proceso de anlisis de la competencia de vialidad se inicia el 2 de agosto de 2012, con la
Resolucin 009-CNC-2012, que solicita la elaboracin de los informes de estado de situacin de la
competencia, estado financiero de la misma, y los informes de capacidades de los Gobiernos
Locales, en los trminos del artculo 154 del COOTAD.
El informe financiero de la competencia, elaborado por el Ministerio de Finanzas, seala que en el
Presupuesto General del Estado no constan recursos que en los ltimos cuatro aos hayan sido
transferidos a Gobiernos Locales para el manejo de dicha competencia en los territorios.
Cumplidos esos informes, el 14 de noviembre de 2012, integra la comisin de costeo para la
competencia de vialidad (Resolucin 013-CNC-2012). Esta funciona en la prctica entre enero y
marzo del 2013.
En su informe final, la Comisin Tcnica seala:
De igual manera, para justificar el monto de la transferencia de la competencia de vialidad, se
cumple con lo establecido en el artculo 203 del COOTAD; en relacin a que el objetivo de
3
las transferencias es para financiar nuevas competencias exclusivas . Por lo tanto, de acuerdo
a lo estipulado en el literal a) del artculo 189 y artculo 191 del COOTAD las transferencias
de ingresos permanente y no permanentes del presupuesto general del Estado son para la
provisin equitativa de bienes y servicios pblicos correspondientes a sus competencias
exclusivas.
Finalmente, se cumple con lo estipulado en el literal b) del artculo 154 del COOTAD,
respecto a que la comisin de costeo identifique los recursos necesarios correspondientes a

3
Una de sus competencias exclusivas de los gobiernos autnomos descentralizados de acuerdo a la Constitucin y el
COOTAD es la vialidad.
23
 las competencias, considerando una cuantificacin de los dficits financieros que servirn
para definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el
proceso de desarrollo. [Comisin Tcnica, 2013, 6]
Resumiendo mucho el criterio de la comisin, la competencia vial no es una competencia nueva en
los Gobiernos Provinciales o Cantonales, sino que se ha venido ejerciendo con base en legislacin
anterior, como la Ley de Rgimen Municipal, la Ley de Descentralizacin, la Ley de Rgimen
Provincial. Adems se sealan algunos mecanismos de financiamiento que existan en las leyes de
desarrollo local, como el FONDEPRO y el FODESEC, as como la ley del 15%. Por lo tanto,
consideran que no se aplica lo previsto en los artculos 203 a 205 del COOTAD.
Se encuentra que los Gobiernos Provinciales destinan una tercera parte de su presupuesto a la
gestin de esta competencia (aproximadamente 200 millones de dlares al ao), y los gobiernos
municipales un 29% de su inversin (aproximadamente 215 millones al ao).
De esta manera, se evidencia que los GAD provinciales han contado con ingresos propios y
transferencias que reciben a travs del presupuesto general del Estado para la prestacin de
servicios y obras de sus competencias exclusivas como es la de vialidad. A partir del ao
2011, los GAD provinciales han financiado el ejercicio de sus competencias con los recursos
de ingresos permanentes y no permanentes que se los entrega con la finalidad de garantizar
una provisin equitativa de bienes y servicios pblicos, relacionadas a sus competencias
exclusivas, las cuales en aos anteriores se financiaban con la transferencia de recursos por
las diversas leyes de pre-asignacin. Por lo expuesto, se confirma que los GAD provinciales
han ejercido la competencia de vialidad y han contado con los respectivos recursos,
destinando en promedio en los ltimos cuatro aos un total de USD 194,9 millones de
dlares. [Comisin Tcnica, 2013, 34]
Calculando el mantenimiento rutinario de las vas, y de rehabilitacin de las vas en mal estado,
calcula la Comisin de Costeo que la diferencia para los Gobiernos Provinciales entre lo que se
gasta y lo que se necesita es de apenas dos millones de dlares anuales, que se podra compensar
mediante otros mecanismos como la ampliacin de los impuestos a las matrculas de los vehculos.

En definitiva, el anlisis de la Comisin de Costeo concluye que no hay recursos, y que casi no se
necesitan recursos para la descentralizacin de la competencia de vialidad.

Cabe realizar aqu un anlisis extenso. El inters es mostrar con este ejemplo las limitaciones del
modelo de descentralizacin en la prctica.

La principal observacin es que, de acuerdo al modelo, la labor de las Comisiones de Costeo de las
competencias debe ser la de identificar los recursos necesarios correspondientes a las
competencias, considerando una cuantificacin de los dficits financieros que servirn para definir
las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso. La
Comisin encontr un mecanismo para negar el dficit, aunque en la parte de diagnstico se lo
4
seala explcitamente

4
Entre otros: Estado regular y malo de las vas 42.002,47 kms, que corresponde al 72%; Capas de rodadura poco
adecuadas - lastrado, sub-base- (lo que incide en el mal estado), 54,178,86 kms., que corresponde al 82,18 % de
las vas (pginas 21 y 22). A ello se debera considerar otros dficits, como extensas reas del territorio sin acceso,
que el estado de las vas implica dificultades de acceso a servicios -y por tanto a derechos bsicos como salud y
educacin, y que ello se explicita en un tiempo de movilidad muy alto entre comunidades rurales y centros de
servicio pblico.
Definir que un 18% de las vas deben ser mantenidas cada ao implica un mantenimiento de cada va cada cinco
aos. Dependiendo del estado y la conformacin de las vas, algunas requieren mantenimiento anual. Al no definir
con claridad los estndares de servicio, la identificacin de las brechas fiscales se vuelve inadecuada. Tambin se
requiere en muchos casos de obras adicionales, como sistemas de drenaje y obras de proteccin.
24
La finalidad de la descentralizacin no es la de transferir recursos, sean de tipo administrativo o
financiero. La finalidad tiene que ver con el art. 1 de la Constitucin, que define que el Estado
Ecuatoriano se gobierna de manera descentralizada, y con el art. 106 del COOTAD, que seala
Art. 106.- A travs de la descentralizacin se impulsar el desarrollo equitativo, solidario y
equilibrado en todo el territorio nacional, a fin de garantizar la realizacin del buen vivir y
la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la
poblacin, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autnomos descentralizados y el
ejercicio de los derechos de participacin, acercando la administracin a la ciudadana.

Los objetivos de la comisin de costeo, desde ese punto de vista, deben orientarse a dicha equidad
inter-territorial, para lo cual deben cumplir con lo estipulado en el literal b) del artculo 154 del
COOTAD, es decir que la comisin de costeo identifique los recursos necesarios correspondientes a
las competencias, considerando una cuantificacin de los dficits financieros que servirn para
definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de
desarrollo.

Se reitera algunas veces en el informe el criterio de que como se ha venido ejerciendo la

competencia, y que al no ser una competencia nueva, no se debe aplicar lo establecido en los
artculos 203 y siguientes del COOTAD. Este criterio no es aceptable, en el sentido de que, aun
siendo una competencia con algn nivel de transferencia, estas transferencias no alcanzan a cubrir
los costos de la competencia, de lo que da cuenta el estado de las vas en la provincia, an con el
mejor modelo de gestin. Insistimos en el criterio de que lo se debe buscar son polticas y
mecanismos adecuados para superar los desequilibrios territoriales, y que la interpretacin que se
da a las normas se dirige a mantener las condiciones actuales.

Otro aspecto a considerar es la interpretacin del artculo 204, que seala que las competencias
sern financiadas con 'por lo menos el dinero utilizado por el gobierno central en la competencia,
en promedio, de los ltimos cuatro aos. Esto no debera interpretarse como si, en el caso de que no
se hubieren dado transferencias, no se debe transferir nada. El criterio sera que la Comisin, una
vez identificados los costos de la competencia y las brechas existentes, proponga polticas y
mecanismos que permitan ir cerrando las brechas. Caso contrario, el objetivo planteado en el art.
106 del COOTAD que se refiere a las finalidades de la descentralizacin, estara limitado por la
norma de mismo COOTAD.

Fortalecimiento de la capacidad por fuera del proceso de

descentralizacin: el caso de fomento productivo
Si nos atenemos a los trminos legales, el proceso de descentralizacin debera incluir, segn el art.
134 del COOTAD, pasos como la definicin por parte del Consejo de Competencias de una
resolucin inicial, de un proceso de definicin de capacidades, y del estado de situacin y
financiero de la competencia, de un proceso de costeo, una resolucin de transferencia y de un
proyecto de fortalecimiento de capacidades. En el caso de la competencia fomento de la
produccin, se inicia este proceso a fines del ao 2012, donde se solicita los informes un de
capacidades a diversos entes del gobierno central y a los gobiernos en los tres niveles de gobierno
local.
Al momento de escribir este informe, este proceso sufre de un notable retraso, en parte vinculado
con la eleccin presidencial del ao 20103. Slo los Gobiernos Provinciales han entregado el
informe correspondiente.
Tras la reeleccin del Presidente Correa se realiza el ajuste del plan nacional de desarrollo,
denominado en el Ecuador Plan del Buen Vivir, y en l se destaca como estrategia de desarrollo
el cambio de matriz productiva.
En este contexto, los gobiernos locales han asumido como estrategia la discusin de posibles roles
de los mismos, a travs de la competencia de fomento de la produccin, en el cambio de la matriz
25
productiva. Se asume de esta manera, que los procesos de descentralizacin puede ser vinculado
con esta expectativa de mediano plazo, an cuando en no prosiga el proceso del Consejo Nacional
de Competencias.
En la bsqueda de formular una agenda de los gobiernos locales para el cambio de matriz
productiva, se ha contado con el apoyo de RIMISP, tanto para reuniones de los prefectos, de
directores de fomento de la produccin de gobiernos provinciales con el CONGOPE, como para
reuniones interinstitucionales con la Vicepresidencia de la Repblica, la Secretara de Planificacin
-SENPLADES, el Ministerio Coordinador de la Produccin, y otros entes del gobierno central, as
como con actores del sector privado. Ello nos ha permitido identificar las condiciones del desarrollo
territorial local, las potencialidades de una estrategia de innovacin en el territorio, y algunas
propuestas que se vinculan con el ajuste de los procesos de planificacin territorial y de desarrollo
en las provincias.
El hecho de que este proceso haya sido confiado a la Vicepresidencia de la Repblica, gener una
alternativa de articulacin y gobernanza territorial interesante, pues dicho actor poltico se ha
comprometido a facilitar la generacin de espacios de coordinacin entre los representantes del
gobierno nacional en los territorios, con las autoridades locales. Se espera de este modo contar en la
prctica con un sistema de competencias para la promocin y fomento de la produccin, la
competitividad y la innovacin productiva en los territorios a partir del marco de la estrategia de
cambio de matriz productiva, que sera el marco para la definicin de roles en el proceso de
descentralizacin de la competencia de fomento productivo.
Podramos decir que en el ao 2013, la descentralizacin en el Ecuador entr en un estado de
suspensin relativa, en el sentido de que no se han avanzado los procesos del Consejo Nacional de
Competencias en los temas de vialidad, fomento de la produccin, ambiente, que estaban previstos
en el Plan Nacional de Descentralizacin. Sin embargo la participacin de los gobiernos
provinciales y el CONGOPE en el proceso de discusin de la estrategia de cambio de matriz
productiva, ha permitido un avance significativo en la comprensin de los roles del gobierno
provincial y de las orientaciones del trabajo que debe realizarse desde los gobiernos locales para la
gestin del territorio, lo que creemos facilitar al proceso de descentralizacin en sta competencia.
Podramos decir entonces, que se ha avanzado en la prctica, aunque el proceso formal de
descentralizacin se haya suspendido.

La rectora y la autonoma de los gobiernos autnomos

La mayor problemtica para la aplicacin de la descentralizacin est en la necesidad de una

correcta interpretacin de la rectora sectorial y la rectora territorial en cada competencia. Desde lo
local, las respuestas se plantean en el marco de la Autonoma, considerando que el nivel central
debe dar orientaciones generales de poltica y la definicin de marcos reglamentarios, cuya
territorializacin se hace a travs de la definicin de polticas locales (provinciales, cantonales o
parroquiales). El principio de subsidiaridad, entendido como el que se tomen las decisiones y se
ejecute en el nivel ms cercano posible al usuario de un servicio, podra ser un criterio de toma de
decisiones.

Desde lo nacional, parecera que existe una visin de la rectora desde la articulacin del poder
pblico en el proceso de fortalecimiento del Estado. Y en determinados momentos, tambin una
visin de las administraciones locales como entes con menores competencias y capacidades para la
gestin, por lo que se requiere de una fuerte supervisin, y en muchos casos, de la gestin directa
en territorio por parte del Ministerio (con una comprensin extraa del principio de subsidiaridad).
En ese marco, programas nacionales aterrizan en el territorio local sin conocimiento de las
autoridades locales.

Como caso representativo de la visin de tutela del rector est, en la resolucin 008 del CNC
26
2011, por la que se transfiere la competencia de riego, la obligacin de los gobiernos provinciales
de presentar a conocimiento del rector sus proyectos de inversin en riego, para que con su visto
bueno se realice la transferencia de recursos. Esto ha implicado algunas dificultades para una
transferencia completa de los recursos previstos, lo que motiv que el CNC cambiara la regla (ya
no una aprobacin tcnica del proyecto, sino un informe de su adecuacin al Plan Nacional de
Riego).

Un caso ms reciente, e igual de significativo, est en la poltica de estrategia de cambio

climtico, del Ministerio de Ambiente. En el texto de la estrategia se lee:
3.4.3 Gobiernos Autnomos Descentralizados.
Respecto a la implementacin de polticas, medidas y acciones sobre el cambio
climtico, se reconoce que si bien pueden ser ejecutadas a nivel de entidades del Estado
de competencia nacional, como los Ministerios y Secretaras de Estado, esa
implementacin es tambin posible y relevante para las entidades que cuentan con
competencias a nivel de la gestin local.
En Ecuador los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs), que representan a los
niveles de gestin regional, provincial, cantonal y parroquial, tienen competencias,
deberes y niveles de participacin delimitadas que cumplir para organizar su gestin,
determinadas en gran medida en el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) de octubre de 2010. En este sentido es
necesario enfatizar el rol protagnico que deben jugar los GADs en la implementacin
de las polticas, medidas y acciones sobre cambio climtico en el pas. Vale mencionar
que a la fecha de elaboracin de la ENCC, algunos GADs cuentan con instrumentos y
esquemas de organizacin interna que les permiten articular la gestin sobre cambio
climtico a nivel local. [Ministerio del Ambiente, 2013, 12].

Se observa que los Gobiernos Autnomos participan en el tema, no por su importancia en los
territorios, sino porque hay competencias y deberes en el COOTAD. La aplicacin de medidas no
es subsidiaria, sino que se les ve como posibles actores adicionales a la gestin de las entidades
estatales de competencia nacional. Aunque se reconoce que se ha hecho algo en los GADs sobre
cambio climtico.

Reflejo de esa forma de ver a los GADs es que en la parte normativa, el acuerdo 095 del Ministerio
de Ambiente establece explcitamente una forma de tutora an ms extrema:
Acuerdo 095 Ministerio del Ambiente. Art. 4.- Los Gobiernos Autnomos
Descentralizados (GADs) debern presentar para aprobacin del Ministerio de Ambiente
sus propuestas de planes, programas y estrategias de cambio climtico, previo a su
oficializacin como Plan de Cambio Climtico. El Ministerio del Ambiente revisar la
propuesta en un plazo mximo de 30 das, verificando su aporte y vinculacin con la
Estrategia Nacional de Cambio Climtico y el mecanismo de reporte. Una vez cumplida
esta etapa de verificacin el Ministerio del Ambiente emitir una carta de aprobacin de
dicha propuesta.

Estos Planes sern parte estructural de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento

Territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

Si la autonoma es entendida como la posibilidad de generar polticas pblicas territoriales, y la de

decidir el curso de desarrollo del territorio, este artculo es un ejemplo claro de la limitacin a la
misma desde una forma de ver la rectora que termina atentando contra la descentralizacin, a ms
de estar en abierta contradiccin con el literal k) del Artculo 6 del COOTAD, que establece como
garanta de la autonoma de los GADs la prohibicin de interferir en la autonoma poltica,
administrativa y financiera propia de los gobiernos autnomos descentralizados.... Entre las
prohibiciones expresas de este artculo est en el literal k):

27
 Emitir dictmenes o informes respecto de las
Cootad, art. 6.- Esta especialmente prohibido: ... k)
normativas de los respectivos rganos legislativos de los gobiernos autnomos
descentralizados, especialmente respecto de ordenanzas tributarias, proyectos, planes,
presupuestos, celebracin de convenios, acuerdos, resoluciones y dems actividades
propias de los gobiernos autnomos, en el ejercicio de sus competencias, salvo lo
dispuesto por la Constitucin y este Cdigo; ...

Conclusiones
Se considera que el modelo de descentralizacin de los aos 93 a 2005 es un modelo fallido. En el
presente anlisis consideramos que fall debido a la conjuncin de varios aspectos, como la crisis
econmica del 99, la crisis poltica entre los aos 95 a 2005, el poco incentivo para solicitar
competencias, la ninguna garanta de que stas sean cedidas por el Gobierno Central (a pesar de
considerarse en la Constitucin como obligatoria para el nivel central). Pero la descentralizacin
en se perodo s tuvo impactos, y fue positiva porque dio lugar a un proceso de fortalecimiento de
los Gobiernos Locales, que les permiti mantener la accin pblica a pesar de las crisis econmica
y poltica. Desde ese punto de vista, fue importante para el pas.
El nuevo modelo busca superar los problemas de inequidad que podan darse en el modelo anterior,
para lo cual cambia de una descentralizacin negociada y voluntaria a una descentralizacin reglada
y obligatoria. La aplicacin de la misma es reciente (desde el ao 2011), como para realizar una
evaluacin, pero s se encuentra que ha tenido problemas de implementacin, debidos
principalmente a la orientacin del proceso.
Considerando a la autora norteamericana Tulia Falleti [Falleti, 2005], podemos identificar que en el
Ecuador la descentralizacin est siendo impulsada por actores que promueven, como primera
opcin de poltica, el fortalecimiento del Estado (entendido como poder del gobierno central), en un
contexto de concentracin de poderes. Ello implica que la descentralizacin impulsada es
bsicamente la descentralizacin administrativa, sin contribuciones importantes en el mbito de la
descentralizacin poltica, es decir, en el fortalecimiento de las capacidades polticas de las
autoridades locales, lo que se contrapone con la aspiracin constitucional expresada en el art. 1
(construir un estado que se gobierna en forma descentralizada), o en la expresin Gobiernos
Autnomos Descentralizados en el territorio.
El cambio de modelo de descentralizacin, con sus ventajas y desventajas, aparece como un diseo
funcional a esta orientacin. Los GADs podran caminar hacia convertirse en agentes de la gestin
centralmente orientada, con grados de autonoma relativamente bajos.
La descentralizacin fiscal sigue siendo un tema relegado. La contribucin de los GADs a la
inversin pblica en el pas es mucho menor a la que se encuentra en otros pases. Ello resulta un
problema en tanto los requerimientos y necesidades que deben cubrirse desde los GAD son mucho
mayores que los recursos que efectivamente manejan, lo que implica que las brechas de servicios
tardarn mucho en cubrirse, a menos que se encuentren mecanismos alternativos de financiamiento.

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Anexo A

Art. 135 del COOTAD

Artculo 135.- Ejercicio de la competencia de fomento de las actividades productivas y
agropecuarias.- Para el ejercicio de la competencia de fomento de las actividades productivas y
agropecuarias que la Constitucin asigna a los gobiernos autnomos descentralizados regionales,
provinciales y parroquiales rurales, se ejecutarn de manera coordinada y compartida,
observando las polticas emanadas de las entidades rectoras en materia productiva y
agropecuaria, y se ajustarn a las caractersticas y vocaciones productivas territoriales, sin
perjuicio de las competencias del gobierno central para incentivar estas actividades.

A los gobiernos autnomos descentralizados regionales, provinciales y parroquiales rurales les

corresponde de manera concurrente la definicin de estrategias participativas de apoyo a la
produccin; el fortalecimiento de las cadenas productivas con un enfoque de equidad; la generacin
y democratizacin de los servicios tcnicos y financieros a la produccin; la transferencia de
tecnologa, desarrollo del conocimiento y preservacin de los saberes ancestrales orientados a la
produccin; la agregacin de valor para lo cual se promover la investigacin cientfica y
tecnolgica; la construccin de infraestructura de apoyo a la produccin; el impulso de
organizaciones econmicas de los productores e impulso de emprendimientos econmicos y
empresas comunitarias; la generacin de redes de comercializacin; y, la participacin ciudadana en
el control de la ejecucin y resultados de las estrategias productivas.

Para el cumplimiento de sus competencias establecern programas y proyectos orientados al

incremento de la productividad, optimizacin del riego, asistencia tcnica, suministro de insumos
agropecuarios y transferencia de tecnologa, en el marco de la soberana alimentaria, dirigidos
principalmente a los micros y pequeos productores.

Los gobiernos autnomos descentralizados provinciales podrn delegar el ejercicio de esta

competencia a los gobiernos autnomos descentralizados municipales cuyos territorios sean de
vocacin agropecuaria. Adicionalmente, stos podrn implementar programas y actividades
productivas en las reas urbanas y de apoyo a la produccin y comercializacin de bienes rurales,
en coordinacin con los gobiernos autnomos descentralizados parroquiales rurales.

El fomento de la actividad productiva y agropecuaria debe estar orientada al acceso equitativo a

los factores de produccin, para lo cual los diferentes niveles de gobierno evitarn la concentracin
o acaparamiento de estos recursos productivos; impulsarn la eliminacin de privilegios o
desigualdades en el acceso a ellos; y, desarrollarn polticas especficas para erradicar la
desigualdad y discriminacin hacia las mujeres productoras.

El turismo es una actividad productiva que puede ser gestionada concurrentemente por todos los
niveles de gobierno.

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