PLO Confiance Dans L'action Publique PDF

N 580
SNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
Enregistr la Prsidence du Snat le 14 juin 2017
PROJET DE LOI ORGANIQUE

(PROCDURE ACCLRE)
rtablissant la confiance dans laction publique,
PRSENT
au nom de M. douard PHILIPPE,

Premier ministre
Par M. Franois BAYROU,
ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la justice
(Envoy la commission des lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage universel, du Rglement et

dadministration gnrale, sous rserve de la constitution ventuelle dune commission spciale dans les conditions
prvues par le Rglement.)
Table des matires
Pages
EXPOS DES MOTIFS.. 5
PROJET DE LOI ORGANIQUE 11
TUDE DIMPACT 19
AVIS DU CONSEIL DTAT... 67

-5-
EXPOS DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Les premires lois du quinquennat doivent viser moraliser la vie

publique.
La transparence lgard des citoyens, la probit des lus,
lexemplarit de leur comportement constituent des exigences
dmocratiques fondamentales. Elles contribuent renforcer le lien qui
existe entre les citoyens et leurs reprsentants, comme elles doivent
affermir les fondements de notre contrat social.
Beaucoup a t fait ces dernires annes, et plusieurs lois ont t
votes sur ces sujets : les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013
relatives la transparence de la vie publique, qui ont notamment cr la
Haute Autorit pour la transparence de la vie publique, la loi
du 6 dcembre 2013 relative la lutte contre la fraude fiscale et la grande
dlinquance conomique et financire qui a institu un Procureur de la
Rpublique financier, la loi du 20 avril 2016, qui a renforc les obligations
dontologiques des fonctionnaires et, plus rcemment, la loi du
9 dcembre 2016 relative la transparence, la lutte contre la corruption
et la modernisation de la vie conomique, qui a notamment cr lAgence
franaise anti-corruption.
Ces textes ont impos des rgles dthique et de transparence
financire aux responsables publics, travers des mcanismes de publicit
et de contrle nouveaux.
Cependant de nombreux progrs restent accomplir pour restaurer la

confiance entre les citoyens et leurs lus.
Notre vie publique a aujourdhui besoin dun choc de confiance .
La rforme se dcline en deux volets : le prsent projet loi organique,

dont les dispositions sont exposes ci-aprs, et un projet de loi ordinaire.
-6-
Elle comporte notamment des dispositions relatives :
- au financement de la vie politique, avec un renforcement du contrle

des comptes des partis politiques et un encadrement de leur financement et
de celui des campagnes lectorales ;
- lexercice du mandat parlementaire, en matire de prvention et de
cessation des conflits dintrts et de cumul de fonctions, notamment
sagissant de lactivit de conseil ;
- aux conditions dembauche et de nomination des collaborateurs des

membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de
fonctions excutives locales ;
- linligibilit en cas de crimes ou de manquement la probit pour

les candidats aux lections lgislatives et snatoriales.
Les dispositions du projet de loi organique sont les suivantes.

Le titre Ier du projet de loi organique traite des dispositions relatives
au Prsident de la Rpublique.
Son article 1er renforce les obligations de transparence concernant la
situation patrimoniale du Prsident de la Rpublique. Il prvoit que la
Haute Autorit pour la transparence de la vie publique (HATVP) est
charge de porter une apprciation sur la variation de son patrimoine entre
le dbut et la fin de son mandat au terme dun avis publi au Journal
officiel de la Rpublique franaise.
Afin dviter que cet avis ne soit regard comme pouvant intervenir
dans les derniers jours de la campagne lectorale, il est prvu que la
dclaration de situation patrimoniale de fin de mandat sera dsormais
remise entre trois et quatre mois avant lexpiration du mandat - au lieu
dentre un et deux mois actuellement - et que lavis de la HATVP sera
publi quinze jours aprs la remise par le Prsident de la Rpublique de sa
dclaration, aprs quil aura t mis mme de prsenter ses observations.
Enfin, lajout larticle 4 de la loi n 62-1292 du 6 novembre 1962
relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel a
pour objet de rendre applicables llection prsidentielle les dispositions
du code lectoral modifies par larticle 9 du projet de loi rtablissant la
confiance dans laction publique, et relatives au financement des
campagnes lectorales.
Le titre II est relatif lexercice du mandat parlementaire.
-7-
Larticle 2 du chapitre Ier prvoit que ladministration fiscale transmet

au bureau de chaque assemble et chaque parlementaire, dans le mois
suivant la date de son entre en fonctions, une attestation constatant sil a
satisfait ou non aux obligations de dclaration et de paiement des impts
dont il est redevable. Aprs que les manquements de lintress ont t
dfinitivement constats, cest--dire si ce dernier ne sest pas mis en
conformit avec ses obligations fiscales, le bureau de lassemble
comptente saisit le Conseil constitutionnel qui pourra prononcer la
dmission doffice du parlementaire.
Le chapitre II est relatif aux incompatibilits.
Il sagit plus particulirement de renforcer lencadrement de lexercice

dactivits de conseil par un parlementaire. lheure actuelle, la seule
limitation prvue par larticle LO. 146-1 du code lectoral consiste
empcher un parlementaire de commencer une activit de conseil aprs le
dbut de son mandat. Cette limitation ne sapplique pas lorsquil est
membre dune profession librale rglemente.
Ce dispositif apparat incomplet au regard de la diversit des situations
dans lesquelles lactivit de conseil exerce par un parlementaire est
susceptible dentraner des conflits dintrts. Ce chapitre a donc pour
principal objet de complter linterdiction prvue par larticle LO. 146-1 du
code lectoral, en apportant des limitations supplmentaires cette
possibilit dans le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel
(dcision n 2016-675 DC du 9 octobre 2013). Ces limitations concernent
non seulement lexercice titre personnel dune activit de conseil mais
galement les fonctions de direction au sein dune socit de conseil et la
dtention du contrle dune telle socit.
Larticle 3 complte les informations qui doivent figurer dans la
dclaration dintrts et dactivits que les parlementaires doivent remettre
la HATVP, pour y ajouter les participations directes ou indirectes
confrant le contrle dans des socits dont lactivit consiste
principalement dans la fourniture dactivits de conseil.
Larticle 4 complte la liste des entreprises et entits dans lesquelles

un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction ni dtenir un
mandat la tte des organes de gestion, dadministration, de direction ou
de surveillance. Larticle LO. 146 du code lectoral prvoit actuellement
une telle incompatibilit pour les entreprises dont lactivit est lie ou
susceptible dtre lie laction publique ou dont le mode de financement
prsente un risque particulier de conflit dintrts. Dsormais, un
parlementaire ne pourra en outre tre dirigeant, de droit ou de fait, dune
-8-
socit ou dune entreprise dont lactivit consiste principalement fournir

des conseils aux entits de ce type.
Larticle 5 restreint la possibilit pour un parlementaire dexercer une

activit de conseil titre individuel. Dans ltat actuel du droit,
larticle LO. 146-1 du code lectoral interdit tout parlementaire de
commencer exercer une activit de conseil au cours de son mandat,
moins quil ne soit membre dune profession librale soumise un statut
lgislatif ou rglementaire ou dont le titre est protg. Cet article est
modifi pour largir le champ de linterdiction. Dune part, le
parlementaire qui aura commenc une telle activit moins de douze mois
avant son entre en fonction ne pourra la poursuivre pendant son mandat et,
dautre part, un parlementaire ne pourra en aucun cas fournir des
prestations de conseil aux entits mentionnes larticle LO. 146 du code
lectoral susceptibles de faire natre un conflit dintrts. En outre, la
drogation au profit des professions librales la rgle de linterdiction de
commencer pendant son mandat de parlementaire une activit de conseil
qui ntait pas la sienne antrieurement est supprime.
Enfin, larticle 6 prvoit linterdiction, dans certains cas, dacqurir
ou de conserver le contrle dune socit de conseil.
Larticle 7 permet au parlementaire qui se trouve dans cette situation
au jour de son lection de se mettre en conformit avec cette disposition
dans un dlai de trois mois.
Larticle 8, en modifiant larticle LO. 151-2 du code lectoral, permet
au bureau de lassemble concerne de vrifier que les parlementaires ne se
trouvent pas dans une des situations dincompatibilit dfinies larticle 7,
et permet le cas chant au Conseil constitutionnel de sanctionner ces
situations par la dmission doffice du parlementaire.
Larticle 9 du chapitre III interdit la pratique de la rserve
parlementaire . Les aides transitant par cette rserve pourront tre
redployes au profit des territoires dans le cadre des dispositifs
dintervention existants. Par coordination, les dispositions de la loi
organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances prvoyant la
publication de la liste de ces subventions en annexe la loi de rglement,
devenues inutiles, sont supprimes.
Larticle 10 du titre III relatif au mdiateur du crdit aux candidats et
aux partis politiques ajoute cette nouvelle autorit dont la cration figure
larticle 10 de la loi rtablissant la confiance dans laction publique, dans le
tableau annex la loi organique n 2010-837 du 23 juillet 2010 relative
lapplication du cinquime alina de larticle 13 de la Constitution. Le
-9-
pouvoir de nomination dudit mdiateur par le Prsident de la Rpublique

sexercera dans les conditions fixes au cinquime alina de larticle 13 de
la Constitution.
Le titre IV concerne les dispositions diverses et transitoires.

Larticle 11 prcise les rgles dentre en vigueur de larticle 2, qui
sapplique aux mandats en cours lexception de ceux des snateurs dont
le mandat arrive son terme en septembre 2017. Il est prvu, cet gard,
que ladministration fiscale disposera dun dlai de trois mois compter de
la publication de la prsente loi organique pour transmettre lattestation
fiscale.
Larticle 12 dtaille les modalits dentre en vigueur des dispositions

du chapitre II du titre II relatives aux incompatibilits.
Larticle 13 prcise les rgles dentre en vigueur de larticle 9

concernant la suppression de la rserve parlementaire , laquelle ne
sappliquera pas aux crdits ouverts avant lexercice 2018, afin de ne pas
remettre en cause les crdits ouverts et ceux qui devront ltre
ultrieurement pour solder les dcisions de subventionnement engages
jusqu la fin de lexercice 2017 pour permettre lexcution des lois de
finances antrieures, conformment aux votes exprims par le Parlement.
Enfin, larticle 14 prcise que les dispositions de la loi organique sont
applicables sur lensemble du territoire national, cest--dire y compris en
Nouvelle-Caldonie, Polynsie franaise et dans les les Wallis et Futuna.
- 11 -
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la

justice,
Vu larticle 39 de la Constitution,
Dcrte :
Le prsent projet de loi rtablissant la confiance dans laction
publique, dlibr en Conseil des ministres aprs avis du Conseil dtat,
sera prsent au Snat par le ministre dtat, garde des sceaux, ministre de
la justice, qui sera charg den exposer les motifs et den soutenir la
discussion.
------
TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES
AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
Article 1er
I. - La loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative llection du
Prsident de la Rpublique au suffrage universel est ainsi modifie :
1 Larticle 3 est ainsi modifi :
a) Au neuvime alina du I, les mots : dposer deux mois au plus tt

et un mois au plus tard sont remplacs par les mots : dposer quatre
mois au plus tt et trois mois au plus tard et les mots : qui sera publie
au Journal officiel de la Rpublique franaise dans les huit jours de son
dpt sont supprims ;
b) Le onzime alina du I est complt par une phrase ainsi rdige :
Quinze jours aprs son dpt, cette dclaration est publie au Journal
officiel de la Rpublique franaise, assortie dun avis par lequel la Haute
- 12 -
Autorit apprcie, aprs avoir mis lintress mme de prsenter ses

observations, la variation de la situation patrimoniale entre le dbut et la fin
de lexercice des fonctions prsidentielles telle quelle rsulte des
dclarations, des observations que le dclarant a pu lui adresser ou des
autres lments dont elle dispose. ;
c) Au quatrime alina du II, les mots : de larticle L. 52-8 sont

remplacs par les mots : des articles L. 52-7-1 et L. 52-8 ;
2 larticle 4, les mots : loi organique n 2016-506 du

25 avril 2016 de modernisation des rgles applicables llection
prsidentielle sont remplacs par les mots : loi organique n xxx du xxx
rtablissant la confiance dans laction publique .
II. - Au sixime alina de larticle 3 de la loi organique n 2016-1047

du 1er aot 2016 rnovant les modalits dinscription sur les listes
lectorales des Franais tablis hors de France, les mots :
loi n 2016-1048 du 1er aot 2016 rnovant les modalits dinscription sur
les listes lectorales sont remplacs par les mots : loi organique n xxx
du xxx rtablissant la confiance dans laction publique .
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX PARLEMENTAIRES
CHAPITRE IER
Dispositions relatives aux conditions dligibilit et inligibilits
Article 2
Aprs larticle LO 136-3 du code lectoral, est insr un
article LO 136-4 ainsi rdig :
Art. LO 136-4. - Ladministration fiscale transmet au bureau de

lAssemble nationale et au dput, dans le mois suivant la date de son
entre en fonction, une attestation constatant sil satisfait ou non, cette
date et en ltat des informations dont dispose ladministration fiscale, aux
obligations de dclaration et de paiement des impts dont il est redevable.
Est rput satisfaire ces obligations de paiement le dput qui a, en
labsence de toute mesure dexcution du comptable, acquitt ses impts ou
constitu des garanties juges suffisantes par le comptable, ou, dfaut,
conclu un accord contraignant avec le comptable en vue de payer ses
- 13 -
impts, ainsi que les ventuels intrts chus, pnalits ou amendes,

condition quil respecte cet accord.
Lattestation mentionne au premier alina ne constitue pas une prise

de position formelle de ladministration fiscale sur la situation fiscale du
dput.
Lorsque ladministration fiscale estime que le dput ne satisfait pas

aux obligations mentionnes au premier alina et que cette apprciation
nest pas conteste par le dput, ou lorsquil a t statu par une dcision
juridictionnelle devenue irrvocable confirmant tout ou partie des
manquements, le dput met sans dlai sa situation fiscale en conformit
avec les dispositions applicables. Ladministration fiscale en informe le
bureau de lAssemble nationale.
En labsence de mise en conformit, le Conseil constitutionnel, saisi

par le bureau de lAssemble nationale inform par ladministration fiscale,
peut dclarer le dput dmissionnaire doffice de son mandat.
CHAPITRE II
Dispositions relatives aux incompatibilits
Article 3
Au 5 du III de larticle LO 135-1 du mme code, aprs le mot :
lection , sont insrs les mots : , ainsi que les participations directes
ou indirectes qui confrent le contrle dune socit, dune entreprise, ou
dun organisme dont lactivit consiste principalement dans la fourniture de
conseils, .
Article 4
Aprs le huitime alina de larticle LO 146 du mme code, il est
ajout un 8 ainsi rdig :
8 Les socits, entreprises ou organismes dont lactivit consiste

principalement fournir des conseils aux socits, entreprises,
tablissements ou organismes mentionns aux 1 7 ci-dessus.
- 14 -
Article 5
Larticle LO 146-1 du mme code est remplac par les dispositions
suivantes :
Art. LO 146-1. - Il est interdit tout dput de :
1 Commencer exercer une fonction de conseil qui ntait pas la

sienne avant le dbut de son mandat ;
2 Poursuivre une telle activit lorsque celle-ci a t initie dans les

douze mois prcdant le premier jour du mois de son entre en fonctions ;
3 Fournir des prestations de conseil aux socits, entreprises,

tablissements ou organismes mentionns aux 1 7 de larticle LO 146.
Article 6
Aprs larticle LO 146-1 du mme code, est insr un article LO 146-2
ainsi rdig :
Art. LO 146-2. - Il est interdit tout dput dacqurir le contrle

dune socit, dune entreprise ou dun organisme dont lactivit consiste
principalement dans la fourniture de conseils.
Il est interdit tout dput dexercer le contrle dune socit, dune
entreprise ou dun organisme :
1 Dont lactivit consiste principalement dans la fourniture de

conseils, sil en a acquis le contrle dans les douze mois prcdant le
premier jour du mois de son entre en fonctions ;
2 Dont lactivit consiste principalement dans la fourniture de

conseils aux socits, entreprises, tablissements ou organismes
mentionns aux 1 7 de larticle LO 146.
Article 7
Larticle LO 151-1 du mme code est ainsi modifi :
1 Les mots : et LO 142 LO 147-1 sont remplacs par les mots :

, LO 142 LO 146-1, LO 147 et LO 147-1 ;
2 Il est ajout un alina ainsi rdig :
- 15 -
Au plus tard trois mois aprs son entre en fonction ou, en cas de
contestation de son lection, de la date de la dcision du Conseil
constitutionnel, le dput qui se trouve dans un cas dincompatibilit
mentionn larticle LO 146-2 se met en conformit avec les dispositions
de cet article, soit en cdant tout ou partie de la participation, soit en
prenant les dispositions ncessaires pour que tout ou partie de celle-ci soit
gre, pendant la dure de son mandat, dans des conditions excluant tout
droit de regard de sa part.
Article 8
Le premier alina de larticle LO 151-2 du mme code est ainsi
modifi :
1 Aprs le mot : gnral sont insrs les mots : ou les

participations financires ;
2 Aprs les mots : en application du sont insrs les mots : 5 et

du ;
3 Aprs le mot : exerces sont insrs les mots : ou des

participations dtenues .
CHAPITRE III
Dispositions supprimant la rserve parlementaire
Article 9
I. - Il est mis fin la pratique de la rserve parlementaire ,
consistant en louverture de crdits en loi de finances par ladoption
damendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres
du Parlement en vue du financement doprations dtermines.
II. - Le 9 de larticle 54 de la loi organique n 2001-692 du

1er aot 2001 relative aux lois de finances est abrog.
- 16 -
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AU MDIATEUR

DU CRDIT AUX CANDIDATS ET AUX PARTIS POLITIQUES
Article 10
Aprs la 43e ligne du tableau annex la loi organique n 2010-837 du
23 juillet 2010 relative lapplication du cinquime alina de larticle 13
de la Constitution, il est insr une ligne ainsi rdige :
Mdiateur du crdit aux candidats et aux partis

politiques Mdiateur
.
TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES
Article 11
Larticle 2 est applicable aux mandats en cours la date de publication
de la prsente loi, lexception des snateurs dont le mandat arrive son
terme en septembre 2017.
Ladministration fiscale dispose dun dlai de trois mois compter de
la publication de la prsente loi pour transmettre lattestation prvue
larticle LO 136-4 du code lectoral. Cette attestation constate la situation
fiscale la date de publication de la prsente loi.
Article 12
I. - Dans un dlai de trois mois compter de lentre en vigueur de la
prsente loi, tout parlementaire complte la dclaration mentionne au III
de larticle LO 135-1 du code lectoral quil a adresse, en application du I
du mme article, au prsident de la Haute Autorit ainsi quau bureau de
lassemble laquelle il appartient, afin dy faire figurer les lments
prvus au 5 du III de cet article dans sa rdaction rsultant de larticle 3 de
la prsente loi.
- 17 -
II. - Linterdiction mentionne au 8 de larticle LO 146 du code

lectoral dans sa rdaction rsultant de larticle 4 de la prsente loi
sapplique tout parlementaire compter du 2 octobre 2017.
Tout parlementaire qui se trouve dans ce cas dincompatibilit se met

en conformit avec les dispositions de cet article dans un dlai de trois mois
compter de la mme date.
III. - Les interdictions mentionnes aux 1 et 3 de larticle LO 146-1

du code lectoral dans sa rdaction rsultant de larticle 5 de la prsente loi,
ainsi que celles mentionnes au premier alina et au 2 de
larticle LO 146-2 du mme code dans sa rdaction rsultant de larticle 6
de la mme loi, sappliquent tout parlementaire compter de lentre en
vigueur de la prsente loi.
Tout parlementaire qui se trouve dans le cas dincompatibilit prvu au

3 de larticle LO 146-1 du code lectoral dans sa rdaction rsultant de
larticle 5 de la mme loi ou dans celui prvu au 2 de larticle LO 146-2
du mme code dans sa rdaction rsultant de larticle 6 de la mme loi se
met en conformit avec ces dispositions dans un dlai de trois mois
compter de la mme date.
IV. - Les parlementaires auxquels linterdiction prvue larticle LO

146-1 du code lectoral, dans sa rdaction prcdant lentre en vigueur de
la prsente loi, ntait pas applicable en application du second alina de cet
article, ne peuvent commencer exercer une fonction de conseil qui ntait
pas la leur avant lentre en vigueur de la prsente loi.
V. - Les interdictions mentionnes au 2 de larticle LO 146-1 du code

lectoral dans sa rdaction rsultant de larticle 5 de la prsente loi et au 1
de larticle LO 146-2 du mme code dans sa rdaction rsultant de
larticle 6 de la mme loi sappliquent tout parlementaire compter du
premier renouvellement de lassemble laquelle il appartient suivant le
1er janvier 2019.
Article 13
Larticle 9 nest pas applicable aux crdits ouverts au titre de la
rserve parlementaire avant lexercice 2018.
Article 14
La prsente loi est applicable sur lensemble du territoire de la
Rpublique.
- 18 -
Fait Paris, le 14 juin 2017
Sign : DOUARD PHILIPPE

Par le Premier ministre :
Le ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la justice
Sign : FRANOIS BAYROU

19
ETUDE DIMPACT
PROJET DE LOI ORGANIQUE

rtablissant la confiance dans laction publique
NOR : JUSC1715752L/Bleue-1
14 juin 2017
20
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ______________________________________________________________ 5
TITRE 1ER DISPOSITIONS RELATIVES AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE _____ 6
ARTICLE 1ER ________________________________________________________________________________ 6
1. Etatdeslieux ____________________________________________________________________6
1.1. Cadregnral__________________________________________________________________6
1.2. Cadreconstitutionnel____________________________________________________________6
2. Ncessitdelgifreretobjectifspoursuivis___________________________________________7
2.1. Ncessitdelgifrer____________________________________________________________7
2.2. Objectifspoursuivis _____________________________________________________________8
3. Optionsenvisages _______________________________________________________________9
3.1. Amplificationdesdlaisdetransmissiondeladclarationdesituationpatrimoniale _________9
3.2. PublicationdunavisdelaHaute Autorit pour la transparence de la vie publiquesurlavariation
dupatrimoine __________________________________________________________________________10
4. ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES__________________________________________10
4.1. Impactsjuridiques _____________________________________________________________10
4.2. Impactsurlesfinancespubliques _________________________________________________11
TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AUX PARLEMENTAIRES ___________________ 12
CHAPITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS

DELIGIBILITE ET INELIGIBILITES ____________________________________________________ 12
ARTICLE 2_________________________________________________________________________________ 12
1. Etatdeslieux ___________________________________________________________________12
1.1. Cadregnral_________________________________________________________________12
1.2. Cadreconstitutionnel___________________________________________________________13
2. NcessitdelgifreretObjectifspoursuivis__________________________________________13
2.1. Ncessitdelgifrer___________________________________________________________13
2.2. Objectifspoursuivis ____________________________________________________________14
3. Optionsenvisages ______________________________________________________________14
3.1. Laproductionduneattestation __________________________________________________14
3.2. champdapplication____________________________________________________________15
3.3. Lapossibilitdunemiseenconformitdelasituationfiscale___________________________15
3.4 Lasanction___________________________________________________________________16
4. Analysedesimpactsdesdispositionsenvisages ______________________________________17
4.1 Impactsjuridiques _____________________________________________________________17
4.2 Impactssurlesservicesjudiciaires ________________________________________________17
4.3 Impactsurlesservicesadministratifs ______________________________________________17
2
21
5. Modalitsdapplication___________________________________________________________17
5.1Applicationdelaloidansletemps ___________________________________________________17
5.2Applicationdelaloidanslespace____________________________________________________18
CHAPITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AUX INCOMPATIBILITES ____________ 19
ARTICLES 3 A 8 ___________________________________________________________________________ 19
1. Etatdeslieux ___________________________________________________________________19
1.1. Cadregnral_________________________________________________________________19
1.2 Cadreconstitutionnel___________________________________________________________20
1.3 Elmentsdedroitcompar______________________________________________________20
2. Ncessitdelgifereretobjectifspoursuivis__________________________________________22
2.1 Ncessitdelgifrer___________________________________________________________22
2.2 Objectifspoursuivis ____________________________________________________________24
3.1. Incompatibilitlieealadirectiondecertainessocitsouentreprisesdeconseil___________24
3.2. Incompatibilitliealexercicedelactivitdeconseilatitrepersonnel __________________25
3.3. Incompatibilitlieaucontrledunesocitdeconseil_______________________________26
3.4. Dlaietmodalitsdergularisation _______________________________________________26
3.5. Contrledubureaudelassemble,dcisionetsanctionduconseilconstitutionnel_________28
4.2. Impactsurlesentreprises _______________________________________________________30
5.1. Applicationdelaloidansletemps ________________________________________________30
5.2.Applicationdelaloidanslespace ___________________________________________________31
CHAPITRE III DISPOSITIONS SUPPRIMANT LA RESERVE PARLEMENTAIRE

__________________________________________________________________________________________________ 33
ARTICLE 9_________________________________________________________________________________ 33
1. Etatdeslieux ___________________________________________________________________33
1.1. Cadregnral_________________________________________________________________33
2. Ncessitdelgifreretobjectifspoursuivis__________________________________________36
3.1. Option1(carte):Mainteniretrformerlarserveparlementaire _____________________37
3.2. Option2(retenue):Supprimerlarserveparlementaire ______________________________37
4. ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES_________________________________38
4.2. Impactsurlesfinancespubliques _________________________________________________38
4.3. Impactssurlescollectivitsterritoriales____________________________________________39
3
22
TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AU MEDIATEUR DU CREDIT AUX

CANDIDATS ET AUX PARTIS POLITIQUES ___________________________________________ 40
ARTICLE 10 _______________________________________________________________________________ 40
1. Etatdeslieux ___________________________________________________________________40
1.1 Cadregnral_________________________________________________________________40
2. NcessitdelgifreretObjectifspoursuivis__________________________________________42
3.1 Option1(carte):Elargirlesmissionsdumdiateurducrdit _________________________43
3.2 Option2(carte):Miseenplacedunfinancementpublicexante______________________43
3.3 Option3(retenue):crationdunmdiateurducrditauxcandidatsetauxpartispolitiques _44
4.1 Impactsjuridiques _____________________________________________________________44
4.2 Impactssurlesservicesadministratifs _____________________________________________45
4.3 Impactsurlesfinancespubliques _________________________________________________46
4.4 Impactsurlesentreprises _______________________________________________________46
4
23
INTRODUCTION GENERALE
La transparence lgard des citoyens, la probit des lus, lexemplarit de leur

comportement constituent des exigences dmocratiques fondamentales. Elles contribuent
renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs reprsentants, comme elles doivent
affermir les fondements de notre contrat social.
Malgr les apports lgislatifs rcents, avec les lois organique et ordinaire du 11 octobre
2013 relatives la transparence de la vie publique, ou plus rcemment, la loi du 9 dcembre
2016 relative la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie
conomique, de nombreux progrs restent accomplir pour restaurer la confiance entre les
citoyens et leurs lus.
La rforme se dcline en trois volets : un projet loi organique, un projet de loi ordinaire et
un dcret relatif au Prsident de la Rpublique et aux membres du Gouvernement. Cette
rforme est compose de 4 axes principaux :
- Le financement de la vie politique, avec notamment un renforcement du contrle des
comptes des partis politiques bnficiant du financement public et un encadrement du
financement des partis et des campagnes lectorales ;
- Lexercice du mandat parlementaire, en matire de prvention et de cessation des
conflits dintrts et de cumul de fonctions, notamment sagissant de lactivit de
conseil ;
- Les conditions dembauche et de nomination des collaborateurs des membres du
Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions excutives locales ;
- Linligibilit en cas de crimes ou dinfractions traduisant des manquements la
probit pour les candidats aux lections lgislatives et snatoriales.
5
24
TITRE 1ER - DISPOSITIONS RELATIVES AU PRSIDENT DE LA

RPUBLIQUE
ARTICLE 1ER
1. ETAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique a

impos un certain nombre de titulaires de fonctions ou emplois publics, ainsi quaux
membres du Parlement, le dpt de dclarations de situation patrimoniale auprs de la
commission pour la transparence financire de la vie politique.
Les lois n 2013-906 et n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la

vie publique ont renforc cette obligation de transparence.
La dclaration de situation patrimoniale l'issue d'un mandat ou de fonctions est

obligatoire pour environ 15 000 responsables publics. Cela inclut notamment les
parlementaires, les lus locaux, les dputs europens et les membres du gouvernement. Seuls
les membres du Gouvernement voient leur dclaration de situation patrimoniale diffuse en
ligne. Les dclarations de patrimoine de fin de mandat des dputs et des snateurs sont
consultables en prfecture uniquement, et les autres responsables politiques ne voient pas
leurs dclarations de patrimoine rendues publiques.
En outre, la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique a la possibilit

dmettre des observations sur les variations de patrimoine des parlementaires (article LO
135-5 du code lectoral) et des membres du Gouvernement (article 7 de la loi n 2013-907 du
11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique).
Sagissant du Prsident de la Rpublique, la loi organique n 2013-906 du 11 octobre

2013 prvoit que la dclaration de patrimoine du Prsident de la Rpublique est transmise
lissue de son mandat la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique. Toutefois,
cette autorit na pas la possibilit dmettre un avis sur les variations entre les dclarations en
dbut et en fin de mandat du Prsident de la Rpublique.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Dans la dcision n 2013-675 du 9 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a, lors de

lexamen de la loi organique n 2013-906, eu loccasion de se prononcer sur la publicit de la
dclaration de situation patrimoniale des candidats llection prsidentielle, puis du
Prsident de la Rpublique en fin de mandat. Il a considr cette publication conforme la
Constitution : Considrant que le lgislateur a prvu que doivent tre rendues publiques,
non seulement la dclaration de situation patrimoniale du Prsident de la Rpublique lu,
mais aussi la dclaration de situation patrimoniale de tous les candidats l'lection
prsidentielle ; qu'en prvoyant que les dclarations de situation patrimoniale remises par les
candidats cette lection sont transmises la Haute autorit qui les rend publiques dans les
6
25
limites prvues au paragraphe III de l'article L.O. 135-2 du code lectoral, le lgislateur n'a
pas, eu gard la place du Prsident de la Rpublique dans les institutions et la nature
particulire de son lection, port une atteinte disproportionne au droit au respect de la vie
prive des candidats l'lection prsidentielle ; ..
Nanmoins, il a censur deux dispositions de la loi organique en question. La premire

prvoyait que la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique pouvait assortir la
publication de la dclaration de toute apprciation quelle estime utile quant
lexhaustivit, lexactitude et la sincrit de la dclaration, aprs avoir mis mme
lintress de prsenter ses observations pour la dclaration de situation patrimoniale des
candidats. Cette disposition a t censure au motif que le lgislateur a confr cette
autorit le pouvoir d'intervenir dans la campagne lectorale, dans les derniers jours de celle-
ci, dans des conditions qui pourraient porter atteinte l'galit devant le suffrage .
Pour les mmes motifs, le Conseil constitutionnel a censur la disposition qui prvoyait
qu loccasion de la publication de la dclaration de situation patrimoniale de fin de mandat
la Haute Autorit constate que cette dclaration nest pas exhaustive, exacte ou sincre ou
si elle constate une volution de situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas
dexplications suffisantes, elle rend public ce constat, aprs avoir mis mme lintress de
prsenter ses observations .
Les commentaires aux cahiers du Conseil constitutionnel1 soulignent que la publication

de ces dclarations de situation patrimoniale intervient trs peu de temps avant llection :
au moins quinze jours avant le premier tour de scrutin pour les premires ; dans les huit
jours de son dpt qui intervient deux mois au plus tt et un mois au plus tard avant
lexpiration du mandat ou, en cas de dmission, dans un dlai dun mois aprs celle-ci pour
la seconde.
Enfin, il est soulign queu gard la place du Prsident de la Rpublique dans les
institutions et la nature particulire de son lection, la publication de lavis de la Haute
Autorit, autorit administrative indpendante, ne mconnat pas le droit au respect de la vie
prive qui dcoule de larticle 2 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789
(dcision du 23 juillet 1999, n 99-416 DC).
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Au regard des exigences de probit et d'intgrit qui psent sur le Prsident de la

Rpublique, linformation des citoyens sur les variations de patrimoine de celui-ci durant son
mandat est fondamentale.
Par ailleurs, le renforcement des prrogatives de la Haute Autorit pour la transparence de

la vie publique est un signal fort de lengagement de la France pour la probit de son
reprsentant.
1
http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-
constitutionnel/root/bank/download/2013675DCccc_675_676dc.pdf.
7
26
Enfin, cette disposition, qui pourra faciliter la lecture et linterprtation par les citoyens de
lvolution de la situation patrimoniale du Prsident de la Rpublique pendant son mandat, est
de nature contribuer accrotre utilement la transparence de la vie publique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Le projet de loi organique vise permettre la Haute Autorit pour la transparence de la

vie publique dapprcier la variation de la situation patrimoniale entre le dbut et la fin de
lexercice des fonctions prsidentielles et damliorer la comprhension par les citoyens de
lobligation de transparence pesant sur le Prsident de la Rpublique, en sassurant, par la
publication de lavis assortissant la dclaration, que le mandat de Chef de lEtat na pas donn
lieu un enrichissement personnel.
Enfin, la disposition envisage permet damliorer le droit linformation des citoyens.

En effet, il sera clair par lavis de la Haute Autorit, qui de par son expertise en la matire,
lui permettra dapprhender au mieux linformation sur lventuelle variation du patrimoine
du Prsident de la Rpublique au cours de son mandat. Lallongement des dlais permettra au
Prsident sortant souhaitant se reprsenter de transmettre cette information suffisamment
lavance de manire ce que lavis de la Haute Autorit naltre pas lgalit devant le
suffrage mais afin que les citoyens aient accs plus dinformations au moment de choisir.
Lavis de la Haute Autorit naura pas pour effet dintervenir dans les derniers jours de la
campagne lectorale ; son avis contribuera poursuivre le motif dintrt gnral de renforcer
les garanties de probit et d'intgrit du Prsident de la Rpublique, de prvention des conflits
d'intrts et de lutte contre ceux-ci, et contribuer dautant plus au droit linformation des
citoyens.
Les objectifs poursuivis par ces dispositions sont donc :
- La probit des responsables politiques par la publication dun avis de la Haute

Autorit pour la transparence de la vie publique si cela savrait ncessaire.
- Lamlioration du droit fondamental linformation des citoyens.
- La transparence de la vie publique.
Il est apparu souhaitable dtendre galement les nouvelles dispositions du projet de loi
relatives aux campagnes lectorales, llection prsidentielle.
En effet, le II de larticle 3 de la loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative l'lection

du Prsident de la Rpublique au suffrage universel prvoit que les oprations lectorales sont
organises selon les rgles fixes par certaines dispositions du code lectoral, dont plusieurs
relatives au financement et au plafonnement des dpenses lectorales, sous certaines rserves.
En consquence et par coordination avec le projet de loi ordinaire rtablissant la confiance

dans laction publique, le projet de loi organique modifie larticle 4 de la loi n 62-1292 du 6
novembre 1962 prcite pour rendre les dispositions du projet de loi modifiant le code
lectoral applicables llection prsidentielle, sous les rserves dj prvues par la loi du 6
novembre 2012.
8
27
3. OPTIONS ENVISAGEES
3.1. AMPLIFICATION DES DELAIS DE TRANSMISSION DE LA DECLARATION DE SITUATION

PATRIMONIALE
3.1.1. OPTION 1 (ECARTEE) : RESTRICTION DES DELAIS
Si les dlais de transmission de la dclaration de situation patrimoniale du Prsident en fin

de mandat taient restreints, alors lavis de la Haute Autorit pour la transparence de la vie
publique sur les variations de celle-ci serait de nature altrer lgalit devant le suffrage car
intervenant dans les derniers jours de la campagne lectorale.
3.1.2. OPTION 2 (ECARTEE) : DECALAGE TRES EN AMONT DE LA PERIODE DE DEPOT

DE LA DECLARATION DE SITUATION PATRIMONIALE
Lextension du dlai trs en amont de la fin de mandat serait une option intressante dans
le cas de nouvelle prsentation du Prsident de la Rpublique llection prsidentielle,
puisque lavis de la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique interviendrait trs
en amont du scrutin. Nanmoins, cela signifierait quune partie non ngligeable de la dure du
mandat prsidentiel napparatrait pas dans la dclaration de situation du patrimoine, alors que
durant cette priode, des variations seraient susceptibles dintervenir sans quelles ne soient
jamais portes la connaissance du public.
3.1.3. OPTION 3 (RETENUE) : AMPLIFICATION EN AMONT (3 A 4 MOIS) DES DELAIS

DE TRANSMISSION DE LA DECLARATION DE SITUATION PATRIMONIALE
Le projet de texte diffre ainsi en plusieurs points des dispositions censures par le
Conseil constitutionnel.
En premier lieu, le dcalage de la priode de dpt de la dclaration de situation

patrimoniale du Prsident de la Rpublique avant lexpiration du mandat (entre trois et quatre
mois, au lien de un deux mois) est ncessaire pour que lavis de la Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique ne soit pas de nature porter atteinte lgalit devant le
suffrage, tout en amliorant linformation des citoyens par la publication de cet avis.
En effet, compte tenu des rgles prvues larticle 7 de la Constitution pour la fixation de
la date du premier tour de llection prsidentielle (qui doit avoir lieu entre vingt et trente-cinq
jours avant llection prsidentielle), la publication de lavis interviendra, au plus tard,
quarante jours avant ce premier tour. Dans ces conditions, ces dispositions ne confreront pas
la Haute Autorit le pouvoir d'intervenir dans la campagne lectorale, dans les derniers jours
de celle-ci, dans des conditions qui pourraient port atteinte l'galit devant le suffrage dans
le cas o le Prsident de la Rpublique se prsenterait sa propre succession.
En deuxime lieu, lavis de la Haute Autorit sera restreint par rapport au primtre retenu
par le lgislateur en 2013. En effet, elle ne pourra pas mettre davis sur la sincrit,
lexhaustivit ou lexactitude de celle-ci. En effet, son avis ninterviendra quen cas de
variation de la situation patrimoniale du Prsident de la Rpublique, aprs avoir mis
lintress mme de prsenter ses observations.
9
28
3.2. PUBLICATION DUN AVIS DE LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA

VIE PUBLIQUE SUR LA VARIATION DU PATRIMOINE
3.2.1. OPTION 1 (ECARTEE) : PUBLICATION DUN AVIS DE LA HAUTE AUTORITE

POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE SUR LENSEMBLE DES
ELEMENTS DE LA DECLARATION : SINCERITE, EXHAUSTIVITE, EXACTITUDE ET
VARIATION DU PATRIMOINE.
Cette option entre en contradiction avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel

(dcision n 2013-675 du 9 octobre 2013).
3.2.2. OPTION 2 (RETENUE) : PUBLICATION DUN AVIS SUR UN PERIMETRE

DELIMITE : LA VARIATION DU PATRIMOINE
Afin de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la Haute Autorit pour la

transparence de la vie publique publiera un avis et non un constat sur la variation de la
situation patrimoniale entre le dbut et la fin de lexercice des fonctions prsidentielles
uniquement. Cela concourt lamlioration du droit linformation des citoyens (ils
prendront connaissance de la dclaration de situation patrimoniale en fin de mandat clair
par lavis de la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique sur les variations du
patrimoine), tout en prservant lgalit devant le suffrage des candidats (lavis pourra
intervenir plus en amont ou plus en aval des scrutins).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Le prsent projet de loi entrane les modifications de lordonnancement juridique

suivantes :
- nouvelle prrogative de la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique : avis

sur la variation du patrimoine du Prsident de la Rpublique au cours de son mandat.
- modification de larticle 3 de la loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative llection

du Prsident de la Rpublique au suffrage universel.
Par coordination, avec le projet de loi ordinaire rtablissant la confiance dans laction
publique, le prsent projet de loi organique modifie larticle 3 de la loi n 62-1292 du 6
novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel pour
insrer la rfrence au nouvel article L. 52-7-1 du code lectoral. Il sagit de complter la
disposition selon laquelle, dans le cadre de llection prsidentielle, les personnes physiques
ne peuvent accorder des prts et avances remboursables aux candidats que dans des conditions
strictes.
10
29
4.2. IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Il ny aura aucun impact sur les finances publiques notamment sur la Haute Autorit pour
la transparence de la vie publique ds lors quil ne sagit que de traiter de la situation dune
seule personne supplmentaire.
11
30
TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PARLEMENTAIRES
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX

CONDITIONS DELIGIBILITE ET INELIGIBILITES
ARTICLE 2
1. ETAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La loi organique n 2013-906 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie

publique impose tout dput dans les deux mois qui suivent son entre en fonction la remise
au prsident de la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique de la production
dune dclaration dintrts et dune dclaration de situation patrimoniale (article 1).
La mme obligation pse sur les membres du gouvernement (article 4 de la loi n 2013-
907 du mme jour). Des dispositions similaires incombent galement aux magistrats de
lordre judiciaire (article 26 de la loi organique n 2016-1090 du 8 aot 2016 relative aux
garanties statutaires, aux obligations dontologiques et au recrutement des magistrats ainsi
qu'au Conseil suprieur de la magistrature) et magistrats administratifs (articles 12 et 13 de la
loi n 2016-483 du 20 avril 2016 relative la dontologie et aux droits et obligations des
fonctionnaires).
La Haute Autorit pour la transparence de la vie publique apprcie lexhaustivit,

lexactitude et la sincrit de la dclaration de situation patrimoniale.
Elle transmet la dclaration de situation patrimoniale des membres du Gouvernement et

des parlementaires ladministration fiscale et, en application de larticle 5 de la loi n 2013-
907 susmentionne et de larticle LO 135-2 du code lectoral, ladministration fiscale fournit
la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique dans les trente jours suivant cette
transmission, tous les lments lui permettant d'apprcier l'exhaustivit, l'exactitude et la
sincrit de la dclaration de situation patrimoniale, notamment les avis d'imposition de
l'intress l'impt sur le revenu et, le cas chant, l'impt de solidarit sur la fortune .
Ces informations sont transmises la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique
pour laider apprcier la dclaration de situation patrimoniale.
En revanche, la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique ne procde pas un

contrle fiscal de llu.
Dans le cas des membres du Gouvernement, un vritable contrle fiscal est effectu,
compter de la nomination des ministres (article 9 de la loi n2013-907). Les consquences
ventuelles sur les fonctions du ministre en cas de contrle fiscal faisant apparatre des
manquements de sa part relvent dune dcision du Prsident de la Rpublique sur proposition
du Premier ministre.
12
31
En revanche, actuellement, aucun dispositif lgislatif ne conditionne la validit de

llection des parlementaires au respect par les lus de leurs obligations fiscales.
Sur le mcanisme de lattestation fiscale, il existe un prcdent en matire de marchs

publics. L'ordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics, en son
article 45 (2), exclut du soumissionnement les candidats qui ne sont pas jour de leurs
obligations fiscales et sociales. Le dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchs
publics pose le principe de prsentation d'un certificat dlivr par l'administration fiscale, dont
un arrt du 25 mai 2016 prcise le champ (impts concerns). Il existe galement un
bordereau de situation de situation fiscale ("modle P237") utilis dans des procdures
diverses comme la naturalisation ou les procdures collectives. L'attestation ne porte que sur
le paiement des dettes fiscales.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes du premier alina de l'article 25 de la Constitution : Une loi organique fixe
la dure des pouvoirs de chaque assemble, le nombre de ses membres, leur indemnit, les
conditions d'ligibilit, le rgime des inligibilits et des incompatibilits .
Ainsi, il appartient au lgislateur organique, en vertu de cet article, de fixer les rgles
concernant le rgime des inligibilits des membres du Parlement.
A ce titre, il est comptent pour fixer les rgles relatives au respect, par les parlementaires,
de leurs obligations de dclaration et de paiement de limpt.
Dans sa dcision n 2013-675 DC du 9 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a jug que

constitue un motif dintrt gnral lobjectif de renforcer les garanties de probit et
d'intgrit des parlementaires, de prvention des conflits d'intrts et de lutte contre ceux-ci.
Ce motif dintrt gnral permet, comme que le juge le Conseil constitutionnel

(considrant 6 de la dcision prcite), une atteinte au principe constitutionnel du droit au
respect de la vie prive ainsi qu la libert dentreprendre ds lors que les atteintes
envisages sont mises en uvre de manire adquate et proportionne lobjectif poursuivi
(voir galement la dcision n 2013-676 DC du mme jour).
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Les lus ont un devoir dexemplarit. En particulier, un nouvel lu au Parlement franais

doit tre en rgle avec ses obligations fiscales de dclaration et de paiement des impts.
La rcente condamnation dun ancien secrtaire dEtat redevenu dput trois mois de
prison avec sursis et une peine dinligibilit dun an, montre la ncessit de sassurer que les
dputs nomettent pas de dclarer leurs impts.
13
32
Lexercice de fonctions parlementaires implique une exigence renforce sur la probit des
lus aux motifs quils reprsentent la Nation et quils incarnent la souverainet nationale.
Cette dmarche sinscrit dans lobjectif plus gnral davoir un Etat exemplaire.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Il est propos de conditionner la validit de llection des dputs et snateurs au respect

par ces derniers de leurs obligations dclaratives et de paiement des impts. En cas de
manquement, la sanction sera la dmission doffice.
La mme rgle sera applique aux reprsentants franais au Parlement europen, sachant
quune disposition du projet de loi ordinaire prvoit cette extension.
Le mcanisme mis en place (transmission par ladministration fiscale uniquement au

bureau et au parlementaire de lattestation puis possibilit ce dernier de rgulariser sa
situation) est mis en uvre de manire adquate et proportionn lobjectif poursuivi.
3.1. LA PRODUCTION DUNE ATTESTATION
3.1.1. OPTION 1 (ECARTEE) : LA PRODUCTION DUNE ATTESTATION UNIQUEMENT EN

CAS DE MANQUEMENT DU PARLEMENTAIRE
Le dispositif reposant sur un examen de la situation du parlementaire nouvellement lu par

l'administration fiscale, une option envisageable tait que cette dernire ne ragisse, par la
production d'une attestation, qu'en prsence d'une irrgularit. En consquence, labsence de
transmission quivaudrait un respect par le parlementaire de ces obligations.
Toutefois, cette option nest pas apparue satisfaisante. Dans un esprit de confiance dans la
vie publique, il est plus adquat qu' un examen systmatique corresponde une trace
systmatique. Ceci est susceptible de prvenir toute interrogation sur le sens et le bien-fond
d'une absence d'attestation.
3.1.2. OPTION 2 (RETENUE) : LA PRODUCTION DUNE ATTESTATION POSITIVE OU

NEGATIVE
Il est apparu pertinent que ladministration fiscale dlivre les attestations quel que soit le
rsultat de la constatation pour sassurer quil ny a aucun oubli et garantir une scurit llu
et aux bureaux des assembles.
Ainsi, le dispositif conditionnant la validit de llection au respect par llu de ses

obligations fiscales sera le suivant : dans le mois suivant llection, ladministration fiscale
transmettra au bureau de lassemble concerne une attestation constatant si llu a satisfait ou
non ses obligations de dclaration et de paiement des impts dont il est redevable. Llu sera
galement destinataire de cette attestation.
14
33
Toutefois cette attestation ne vaut qu la date et en ltat des informations dont dispose
ladministration fiscale. En outre, eu gard la nature de lexamen par ladministration, cette
attestation ne constitue pas une prise de position formelle de ladministration fiscale sur la
situation fiscale du dput.
3.2. CHAMP DAPPLICATION
3.2.1. OPTION 2 (ECARTEE) : LIMITATION A CERTAINS IMPOTS
Les obligations fiscales du nouvel lu seront apprcies la date de son lection.

Lexamen de la situation de llu pouvait porter uniquement sur certains impts linstar du
contrle des ministres (impt sur le revenu et limpt de solidarit sur la fortune). Toutefois
ltendue de lexamen par ladministration fiscale est diffrente pour les membres du
Gouvernement et un mimtisme du champ dapplication nest pas cohrent avec les objectifs
de la loi.
3.2.2. OPTION 1 (RETENUE) : LENSEMBLE DES IMPOTS
Lattestation concernera lensemble des impts. Il y a une volont de sassurer que les
dputs et snateurs nouvellement lus sont en rgle avec les obligations fiscales pesant sur
lensemble des citoyens. Ce choix ninclut pas les cotisations sociales au regard de la porte,
ncessairement limite, dun examen de la situation fiscale des parlementaires dans un dlai
dun mois.
3.3. LA POSSIBILITE DUNE MISE EN CONFORMITE DE LA SITUATION FISCALE
3.3.1. OPTION 1 (ECARTEE) : ABSENCE
Eu gard aux consquences importantes de la procdure propose, il a sembl important

de ne pas exclure la possibilit dune omission de bonne foi et donc de permettre llu de se
mettre en conformit.
Il ne sagit pas dune procdure de rgularisation. En effet, ce nest pas une procdure de
faveur qui est cre par la prsente loi organique. Cette dernire na absolument pas pour
objet ni ne saurait avoir pour effet d'exonrer le parlementaire des sanctions fiscales
applicables en cas de dpt tardif de dclaration ou de retard de paiement.
3.3.2. OPTION 2 (RETENUE) : POSSIBILITE
La mise en conformit de llu avec ses obligations fiscales dans le mois suivant llection
permettra la dlivrance dune attestation positive. Ce choix est justifi double titre. Dune
part, en cas de manquement, la facult est dj offerte tout contribuable de rgulariser sa
situation de faon spontane ou sur relance par l'administration, tout moment. Dautre part,
il paratrait disproportionn de prvoir une sanction automatique de llu par sa dmission
doffice quelle que soit la nature du manquement et sans tenir compte dune dclaration ou
dun paiement intervenant dans le mois suivant llection.
La dclaration et le paiement tardifs des impts par les lus dans le mois suivant llection
seront sanctionns par ladministration fiscale selon les rgles de droit commun applicables
15
34
(application de lintrt de retard et de pnalits). En effet, la prsente loi organique ne

modifie pas les rgles fiscales en vigueur.
En outre, la production dune attestation positive par ladministration ne privera pas cette
dernire de la possibilit de contrler ultrieurement les annes dimpositions concernes par
lattestation. En effet, la dlivrance de lattestation reposera sur un simple constat de ltat des
dclarations et des paiements de llu. Le dispositif ne consiste en aucun cas faire un
contrle fiscal de llu dans le mois suivant llection. Il sagit dune vrification limite au
constat que llu a dpos les dclarations dimpt quil devrait dposer et quil a pay ses
dettes fiscales connues de ladministration la date de llection.
En cas de contentieux en cours la date de llection sur les impositions dues par llu,
lattestation indique cette situation au bureau de lassemble. Lorsque limpt deviendra
dfinitif pour le contribuable, ladministration fiscale informera le bureau de lassemble en
cas de manquement de llu ses obligations de paiements.
3.4 LA SANCTION
3.4.1 OPTION 2 (ECARTEE) : ABSENCE DE MARGE DAPPRECIATION
Dans tous les cas o lattestation dlivre par ladministration sera ngative, du fait dun
dfaut dclaratif ou de paiement, et sur requte du bureau de lAssemble nationale ou du
Snat, llu aurait pu tre automatiquement dclar dmissionnaire doffice de son mandat par
le Conseil constitutionnel. Toutefois, il apparat ncessaire que le Conseil constitutionnel
puisse apprcier le degr de gravit du manquement constat et non rgularis avant de
prononcer une importante sanction telle que la dmission doffice, afin de garantir la
proportionnalit de cette sanction.
3.4.2 OPTION 1 (RETENUE) : MARGE DAPPRECIATION
Sagissant de la lgislation sur le financement des campagnes lectorales et la

transparence de la vie publique, les articles LO 136-1 et LO 136-2 du code lectoral laissent
une marge dapprciation au Conseil constitutionnel, qui peut dclarer inligible ou
constate, le cas chant, linligibilit du dput concern. Le projet du Gouvernement
sinsre dans ce degr de contrle de la part du Conseil constitutionnel.
Larticle LO 136, prvoit que la dchance est constate par le Conseil

constitutionnel, de sorte quil a comptence lie. Mais ce qui peut se comprendre lorsquil
sagit seulement de tirer les consquences dune dcision pnale prononant une inligibilit
ne va pas de soi sagissant dun manquement une obligation fiscale qui ne se serait pas
traduit par une condamnation pnale avec une telle peine accessoire.
Dans ce cas, le Conseil constitutionnel peut sassurer de la proportionnalit de la sanction

infliger la gravit des manquements constats et non rgulariss, et il ne prononce la
dmission doffice que sil estime les manquements suffisamment caractriss. Il le fera aux
termes dune procdure juridictionnelle o le parlementaire pourra faire valoir ses
observations.
16
35
4.1 IMPACTS JURIDIQUES
Le projet de loi organique cre un nouvel article LO 136-4 dans le code lectoral qui
permet que la dmission doffice du parlementaire soit prononce par le Conseil
Constitutionnel.
4.2 IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES
Lorsque le Conseil constitutionnel statuera sur la dmission doffice dun parlementaire, il

se prononcera en tant quautorit juridictionnelle (voir par exemple pour la mise en uvre
dune dmission doffice dans le cadre de larticle LO 136-1 : dcision n2015-4941 SEN du
11 juin 2015). Le parlementaire mis en cause pourra bnficier des droits de la dfense dans le
cadre dun procs, conformment aux exigences prvues larticle 6-1 de la Convention de
sauvegarde des droits de l'Homme et des liberts fondamentales.
4.3 IMPACT SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les dispositions nouvelles ne creront pas de besoin d'quivalent temps plein

supplmentaire puisque la direction nationale des vrifications de situations fiscales dispose
dj d'agents qui assurent d'une part, l'examen des dclarations de situations patrimoniales des
lus et, d'autre part, ralisent les contrles fiscaux de ces derniers. Ce service sera mobilis
pour effectuer la tche nouvelle de dlivrance dattestation prvu par larticle 2 de la prsente
loi organique, en cohrence avec les missions qu'il exerce dj.
Le choix de faire un simple constat du dossier fiscal des lus en matire dclarative et de
paiement permet de dlivrer lattestation souhaite dans le dlai dun mois sans cot
supplmentaire pour les finances publiques.
5. MODALITES DAPPLICATION
5.1 APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS
Afin de remplir au mieux les objectifs fixs par le projet de loi organique de renforcement
des garanties de probit et d'intgrit des lus, une disposition expresse prcise que la
procdure dattestation est applicable aux mandats en cours.
Pour les lus dont le mandat sera dj commenc la date de publication de la loi
organique, ladministration fiscale disposera dun dlai de trois mois pour transmettre
lattestation, dcompt partir de publication de la loi. Ce dlai, suprieur celui de droit
commun (un mois), permet dassurer matriellement la production des attestations.
Ainsi, la loi sera applicable aux dputs lus en juin 2017. Elle sappliquera galement
aux snateurs, ceux dont le mandat sera en cours la date de publication de la loi et ceux
nouvellement lus au deuxime semestre 2017.
17
36
5.2 APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE
La nouvelle disposition a vocation sappliquer dans lensemble des collectivits

ultramarines o lEtat dispose dune comptence exclusive en matire lectorale.
Les dispositions de cet article sont applicables de plein droit, sans mention expresse, dans
les collectivits rgies par le principe didentit lgislative (Guadeloupe, Guyane, Martinique,
La Runion, Mayotte, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon).
En revanche, les modifications du code lectoral ne seront applicables dans les

collectivits rgies par le principe de spcialit lgislative (Nouvelle-Caldonie, Polynsie
franaise, Wallis-et-Futuna) que par le biais dune mention expresse dapplication. En effet :
- l'article LO. 384-1 du code lectoral dispose que les dispositions ayant valeur de loi
organique du prsent code sont applicables en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et
dans les les Wallis et Futuna .
- S'agissant plus spcifiquement de l'lection des dputs, l'article LO. 394-1 du mme
code prvoit de mme que: Les dispositions ayant valeur de loi organique du titre II du livre
Ier sont applicables l'lection des dputs en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et
18
37
CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX

INCOMPATIBILITES
ARTICLES 3 A 8
1. ETAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Larticle LO 146-1 du code lectoral interdit un parlementaire dentreprendre une

activit de conseil aprs le dbut de son mandat.
Cette interdiction ne sapplique pas lorsquil est membre dune profession librale
rglemente.
Daprs les informations fournies par les sites internet respectifs des assembles, ces
professions y ont une prsence significative. Ainsi, en juin 2017, lAssemble nationale
compte 34 membres de professions juridiques (avocats, notaires), 28 membres de professions
de sant (mdecins, dentistes, pharmaciens, biologistes, vtrinaires), 3 experts-comptables ou
commissaires aux comptes et un architecte. Le Snat, pour sa part, compte 17 avocats, 3
experts-comptables ou commissaires aux comptes et 22 membres de professions de sant.
Il est noter, par ailleurs, que dans leurs dclarations dintrts et dactivits, 4 snateurs
et 10 dputs ont indiqu exercer la profession de conseil en entreprise/consultant et un
snateur a indiqu tre administrateur de socit.
Lactivit de conseil recouvre des prestations de nature htroclite, rmunres, au profit

dune clientle galement trs diverse. Or cette clientle a ncessairement des intrts propres
qui ne peuvent se confondre avec lintrt gnral, lequel doit tre au cur de la mission dun
parlementaire. Les prestations de conseil rendues par un parlementaire ses clients sont donc
susceptibles, dans certains cas, daffecter ou de donner lapparence daffecter lexercice de
son mandat.
Le conflit dintrts nest pas limit la collusion rprhensible entre un parlementaire et

un client ou un groupe dinfluence, bien que cette hypothse doive tre envisage. Il sagit
aussi de la perception que peut avoir tout citoyen de lactivit exerce par un parlementaire au
bnfice dintrts particuliers, moyennant une rmunration.
Le rapport rendu au mois de novembre 2012 par la commission de rnovation et de

dontologie de la vie publique (dite commission Jospin), intitul Pour un renouveau
dmocratique soulignait que la prvention des conflits dintrts tait un enjeu essentiel
pour la rnovation de la vie publique et permettait dassurer lindpendance, limpartialit et
lobjectivit de laction publique. Par la suite, le Gouvernement, dans le cadre de son projet de
loi organique relatif la transparence de la vie publique, soulignait, dans ltude dimpact
prsente le 23 avril 2013, le risque pour les lus qui cumulent lexercice de leur mandat
parlementaire avec des activits professionnelles dans des domaines rgulirement voqus
par la reprsentation nationale, de se sentir contraints de privilgier la dfense des intrts de
19
38
ces activits professionnelles autres, dont la rmunration peut tre largement suprieure
leur indemnit parlementaire.
1.2 CADRE CONSTITUTIONNEL
Lincompatibilit entre un mandat parlementaire et lexercice dune fonction de conseil a

t introduite larticle LO 146-1 du code lectoral par la loi organique n 95-63 du 19
janvier 1995 relative la dclaration de patrimoine des membres du Parlement et aux
incompatibilits applicables aux membres du Parlement et ceux du Conseil constitutionnel.
Elle fait suite aux conclusions du groupe de travail sur la clarification des rapports entre la
politique et largent runi en 1994 sous lgide de Philippe Seguin, prsident de
lAssemble nationale. Ce groupe de travail prconisait dencadrer plus strictement lexercice
par les lus dactivits au profit du monde des affaires. Lintroduction de cette incompatibilit
rsulte dun amendement de la commission des lois de lAssemble nationale en premire
lecture. La commission des lois du Snat a, pour sa part, daprs son rapport, approuv non
seulement le principe de lincompatibilit mais aussi lexception prvue au profit des
professions rglementes.
Cette disposition, de mme que lexception prvue en faveur des membres des professions
librales, a t juge conforme la Constitution dans la dcision n 94-354 DC du 11 janvier
1995 du Conseil constitutionnel.
Tout largissement de cette incompatibilit doit concilier les objectifs dintrt gnral
poursuivis tels que lindpendance des lus ou la prvention de risques de conflits dintrts,
et dautres droits et liberts constitutionnellement garantis, en particulier la libert
dentreprendre qui est reconnue au parlementaire comme tout citoyen.
De prcdentes initiatives du lgislateur organique ont mis en vidence les cueils

constitutionnels viter. Ainsi, la loi organique relative la transparence de la vie publique
comportait une modification de larticle LO 146-1 aux fins dinterdire tout dput
dexercer une fonction de conseil , lexception des activits relevant dune profession
librale rglemente commences avant le dbut de son mandat. Le Conseil constitutionnel,
dans sa dcision n 2013-675 du 9 octobre 2013, a censur cette disposition en considrant
que linterdiction ainsi institue excdait manifestement, par sa porte, ce qui est ncessaire
pour protger la libert de choix de l'lecteur, l'indpendance de l'lu ou prvenir les risques
de confusion ou de conflits d'intrts .
Par consquent, dans le prsent projet de loi organique, les nouveaux cas dincompatibilit
institus pour lexercice dactivits de conseil sont circonscrits de manire satisfaire les
exigences de ncessit et de proportionnalit au regard des droits et liberts garantis par la
Constitution.
1.3 ELEMENTS DE DROIT COMPARE
Une tude du droit compar dmontre que de nombreux Etats cherchent restaurer la
confiance envers leurs reprsentants, en adoptant des mesures propres dissuader ou
empcher les parlementaires de prendre part des activits susceptibles de les placer dans une
situation de conflit dintrts objectif ou subjectif.
20
39
Au Royaume-Uni, les dispositions relatives la conduite des membres de la Chambre des

Lords se trouvent dans un code de conduite adopt le 30 novembre 2009. Celui-ci ne prvoit
pas dincompatibilits, mais il interdit aux membres de cette chambre de tirer avantage de leur
position et daccepter une rtribution en change de conseils ou de services
parlementaires , ainsi que dagir en tant que consultants parlementaires ou avocat
rmunr dans un dbat parlementaire. Il nexiste pas dinterdiction pour les parlementaires
dexercer des activits de conseil. Les parlementaires doivent dclarer publiquement de telles
activits. Le code de conduite parlementaire exige deux quils vitent les conflits dintrts
et, de manire gnrale, quils se comportent avec probit et ne se laissent pas influencer par
des intrts personnels. A ce jour, de nombreux parlementaires exercent leurs mandats en
parallle dactivits financires annexes, comme en tmoigne le Register of Lords Interests2,
et plus particulirement la catgorie 2 (Remunerated employment, office, profession etc.
Tout manquement peut conduire la saisine de la Chambre des Lords par son
commissaire laquelle peut proposer au parlementaire de rgulariser sa situation ou encore
suggrer sa suspension.
En Allemagne, un dput lu a, en application de larticle 44 de la loi relative au statut des

membres du Bundestag, lobligation de dclarer auprs de ce dernier la dernire activit
professionnelle exerce ainsi que les activits de membre dun directoire, dun conseil de
surveillance, dun conseil dadministration, dun conseil ou tout autre comit dune socit ou
dune entreprise ayant une autre forme juridique, ou encore dun organisme ou dun
tablissement de droit public. Il na pas dclarer les activits quil nexerce plus depuis au
moins deux ans. Ces lments sont publis sur le site du Bundestag, conformment
larticle 44b de la loi prcite.
Il nexiste pas dinterdiction pour les parlementaires dexercer une autre activit
professionnelle paralllement leur mandat, y compris une activit de conseil, tant toutefois
prcis que cette activit doit tre secondaire par rapport lactivit principale que constitue
lexercice du mandat lectif. Les activits ou contrats exercs ou souscrits aprs son lection
devront simplement faire lobjet dune dclaration lorsquils procurent des revenus suprieurs
1 000 par mois ou 10 000 par an.
En cas de violation de ces dispositions, le bureau du Bundestag peut prononcer une

admonestation du dput ou le sanctionner par une amende dont le montant varie selon la
gravit des faits. Cette astreinte peut slever jusqu la moiti de lindemnit parlementaire
annuelle. Le prsident fait valoir lastreinte par acte administratif individuel.
En Espagne, la gestion des conflits dintrts touchant les dputs et les snateurs est
essentiellement prventive et formelle puisquelle est base sur une dclaration crite des
intrts. LEspagne travaille actuellement un durcissement de sa lgislation sur les
incompatibilits ainsi qu un renforcement des pouvoirs du bureau des conflits dintrts
(Oficina de Conflictos de Intereses). Le mandat snatorial, lui, est exclusif de toute autre
activit. Les snateurs peuvent nanmoins faire partie, au plus, de deux conseils
dadministration dentits publiques ou dentreprises participation majoritairement
2
/http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial-interests/house-of-lords-
commissioner-for-standards-/register-of-lords-interests/register-of-interests-of-lords-members-staff-by-
members-name/
21
40
publiques si leur dsignation relve du Snat. Les incompatibilits avres conduisent le

snateur opter, sur invitation du Snat, pour son mandat parlementaire ou lautre fonction
incompatible. A dfaut, il est considr dmissionnaire doffice de son mandat.
Le Canada a adopt lors de la 38me lgislature (octobre 2004 novembre 2005) un code
rgissant les conflits dintrts des dputs au sein du Rglement de la Chambre des
communes, obligeant les dputs divulguer publiquement certains intrts financiers et
autres, de mme que ceux de leurs conjoints et de leurs enfants charge.
Le panorama des dispositions existantes dans diffrentes dmocraties ne permet pas

dtablir des rgles homognes sur ces questions. Chaque Etat, chaque assemble applique
des rgles propres. Toutefois, la proccupation sur la moralisation de la vie politique est
partage, et les dispositifs applicables tendent prvenir et sanctionner, selon des modalits
diverses, les conflits dintrt possibles entre les activits exerces titre priv et lexercice
dun mandat reprsentatif dans une assemble.
2.1 NECESSITE DE LEGIFERER
Le rtablissement de la confiance dans la vie publique ncessite de prvenir plus

efficacement ces situations. Lamlioration de la prvention des situations qui prsentent un
risque de conflit d'intrts impose de renforcer le rgime des incompatibilits des membres
des assembles parlementaires, rgime qui relve de la loi organique, en application du
premier alina de l'article 25 de la Constitution du 4 octobre 1958.
A lheure actuelle, le dispositif dict larticle LO 146-1 du code lectoral pour viter les
situations de conflit dintrts permet seulement dapprhender la situation dun parlementaire
qui entreprend une activit de conseil au cours de son mandat, en excluant de cette rgle
lexercice dune profession rglemente. Ce dispositif se rvle incomplet plusieurs gards.
Dune part, la rgle existante, qui porte sur lexercice titre personnel dune activit de
conseil par un parlementaire, doit tre largie, en ce qui concerne les professions concernes
et la priode prise en compte.
Lactivit de conseil entreprise dans la priode qui prcde llection est en effet porteuse
dun risque de conflit dintrts, et doit pouvoir tre apprhende. Il sagit essentiellement de
faire obstacle ce quun candidat llection contourne la rgle dincompatibilit en
sengageant dans une activit de conseil, alors quil a le projet de concourir llection.
En outre, lexception prvue pour les professions rglementes napparat pas justifie, le
risque de conflit dintrts, dj mis en lumire par le rapport de novembre 2012 de la
Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique, tant identique que la
prestation de conseil soit ou non fournie dans ce cadre. Lexception du second alina de
larticle LO 146-1 du code lectoral couvre, en principe, les professions rglementes dans
leur ensemble (huissier, notaires, avocats, experts-comptables ). Toutefois, en pratique,
cette exception concerne presque exclusivement la profession davocat compte tenu des
passerelles daccs la profession dont bnficiaient les parlementaires. Si les parlementaires
ne bnficient plus, depuis 2013, dun accs la profession en raison de leurs fonctions, leurs
22
41
expriences professionnelles passes peuvent, dans un certain nombre de cas, leur permettre
daccder la profession sans suivre la formation thorique et pratique normalement requise.
Cette facilit daccs a suscit dimportantes controverses en raison des risques de conflit
dintrts entre les fonctions de conseil et celles de parlementaire. Au regard de ces
controverses, les incompatibilits dictes par larticle LO 149 du code lectoral pour les
avocats (interdiction de plaider contre lEtat ou pour certaines catgories de socits ) ne
sont plus apparues suffisantes pour permettre dviter toute suspicion de conflit dintrts et
de remise en cause de la probit de llu lorsque ce dernier accdait la profession davocat
au cours de son mandat.
Enfin, il existe un risque de collusion particulier lorsque les prestations de conseil sont
fournies plus spcifiquement des entreprises dont lactivit est lie ou susceptible dtre lie
laction publique, ou dont le mode de financement prsente un risque de conflit dintrts. Il
ne sagit alors pas seulement dempcher le dveloppement dune activit paralllement
lexercice dun mandat parlementaire, mais de conduire un parlementaire qui se trouve dans
cette situation, mme antrieurement son lection, cesser de fournir ces prestations de
services. Le conflit dintrts, li une clientle spcifique, est ici dun degr tel que lintrt
gnral commande que lincompatibilit sapplique sans condition dantriorit.
Par ailleurs, la prise en compte de lactivit exerce titre personnel nest pas suffisante,
car elle offre des possibilits de contournement faciles mettre en uvre. Des risques de
conflit dintrts peuvent en effet survenir galement dans des conditions comparables lorsque
lactivit est exerce selon dautres modalits, notamment par lintermdiaire de structures
juridiques telles des socits.
En premier lieu, la direction dune socit dont lactivit consiste fournir des conseils
doit tre prise en compte. A cet gard, il ressort des principes dgags par le Conseil
constitutionnel dans sa dcision n 94-354 DC du 11 janvier 1995 quune incompatibilit ne
peut tre formule de manire absolue, au risque de porter une atteinte excessive la libert
dentreprendre. Lobjectif dintrt gnral qui est poursuivi justifie en revanche que
lexercice des fonctions numres au premier alina de larticle LO 146 du code lectoral
soit rendu impossible lorsque lactivit de la socit est tourne spcialement vers le conseil
au profit dentreprises dont lactivit est lie ou susceptible dtre lie laction publique ou
dont le mode de financement prsente un risque particulier de conflit dintrts. Dans ce cas,
il est en effet justifi quune fonction de dirigeant ou de mandataire social exerce dans lune
des entits mentionnes larticle LO 146 du code lectoral soit incompatible avec un mandat
de parlementaire.
En second lieu, le contrle dune socit dont lactivit consiste fournir des prestations
de conseil est galement porteur de conflit dintrts, alors mme que le parlementaire nest
pas dirigeant de cette socit. La situation de contrle permettant de dsigner le dirigeant
dune socit, dinfluer sur ses principales dcisions, et gnralement den retirer les
bnfices, cette situation doit galement complter le dispositif destin prvenir les conflits
dintrt.
Afin de se conformer au principe de libert dentreprendre raffirm par le Conseil

constitutionnel, lincompatibilit doit sappliquer lintrieur de certaines limites. Ainsi,
sagissant de lantriorit de la situation, il est justifi de prendre en compte toute acquisition
du contrle dune socit de conseil, quel quen soit le procd (achat, constitution) dans la
priode qui prcde llection, le risque tant ici comparable celui qui existe lorsque
lactivit est exerce par le parlementaire titre personnel.
23
42
Lorsque lactivit de la socit est tourne spcialement vers le conseil au profit de

certaines entreprises dont lactivit est lie ou susceptible dtre lie laction publique ou
dont le mode de financement prsente un risque particulier de conflit dintrts, il est justifi
que la situation de contrle soit prise en compte indpendamment de son antriorit. L
encore, le conflit dintrts, li une clientle spcifique, est dun degr tel que lantriorit
de lactivit de la socit est indiffrente.
Lensemble de ces situations doit tre vrifi et contrl de la mme manire, ce que
prvoient les articles LO 151-1 et LO 151-2 du code lectoral.
2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS
Les dispositions envisages renforcent lencadrement de lexercice dactivits de conseil

par un parlementaire afin de ltendre aux professions rglementes mais galement aux
parlementaires qui ont entrepris cette activit peu de temps avant leur mandat politique. Enfin,
ces limitations doivent pouvoir concerner non seulement lexercice titre personnel dune
activit de conseil, mais galement les fonctions de direction dune socit de conseil et la
dtention du contrle dune telle socit.
3.1. INCOMPATIBILITE LIEE A LA DIRECTION DE CERTAINES SOCIETES OU ENTREPRISES

DE CONSEIL
3.1.1. OPTION 1 (ECARTEE)
Afin de prserver les parlementaires dune situation susceptible de faire natre un conflit
dintrts rsultant dune activit de conseil, il convenait denvisager la situation du
parlementaire dirigeant dune socit ou entreprise de conseil et de complter larticle LO
146 du code lectoral qui dresse la liste des entits dont la nature ou lactivit interdit tout
parlementaire dexercer des fonctions de dirigeant.
Dans ce cadre, il a pu tre envisag ddicter larticle LO. 146 de ce code une
interdiction de diriger toute socit ou entreprise de conseil.
Cette option a t carte en raison dun risque dinconstitutionnalit ; tout largissement

des incompatibilits devant parvenir concilier lobjectif dintrt gnral de renforcement de
lindpendance des lus et de prvention des risques de conflit dintrts avec des droits et
liberts constitutionnellement garantis, en particulier la libert dentreprendre qui est reconnue
au parlementaire comme tout citoyen. (cf. supra 1.2.)
Lextension de lincompatibilit de diriger une socit ou entreprise aurait pu tre faite

pour les personnes qui ont une activit de consultant . Cette terminologie figure dans le
code lectoral larticle LO 135-1 et avait t retenue aux termes des dbats de 2013 sur la loi
relative la transparence sur la vie publique afin dexclure les professions rglementes des
dclarations dintrts et dactivit.
24
43
La drogation accorde ces professions tant dsormais supprime, cette notion devait
tre carte au profit de la notion dactivit de conseil.
Larticle LO 146-1 du code lectoral interdit tout dput de commencer une fonction de
conseil qui ntait pas la sienne avant le dbut de son mandat. Il est propos dtendre cette
interdiction dexercer titre personnel toute activit de conseil fournie auprs des socits,
entreprises, tablissements ou organismes mentionnes aux 1 7 de larticle LO 146 de ce
code.
Lincompatibilit de diriger une entreprise ou socit de conseils pourrait tre, linstar

de celle dexercer les fonctions de dirigeant dune entreprise ou socit ds lors que celle-ci
aurait parmi ses clients une des socits ou entreprises, dont lactivit est susceptible dtre
lie laction publique ou dont le mode de financement en dpend.
Nanmoins, dans une structure de grande taille, une prestation de conseil isole peut tre
tout fait marginale. Elle est de ce fait difficile identifier et ncessiterait la mise en place
dun dispositif interne de vrification spcifique permettant de classer les clients en fonction
des critres dactivit au regard de larticle LO 146. Il serait alors difficile dexiger des
dirigeants de toute socit danticiper lventualit dun conseil occasionnel une de ces
entits pour se dporter en amont de ses fonctions.
Aussi, apparat-il peu opportun dinterdire la direction dune socit qui, mme
occasionnellement, fournirait un conseil une entit liste larticle LO146 du code lectoral.
3.1.4. OPTION 3 (RETENUE)
Il a t dcid de complter lincompatibilit existante larticle LO 146 du code lectoral

entre le mandat parlementaire et les fonctions de dirigeant aux socits ou entreprises dont
lactivit consiste fournir des conseils aux socits, entreprises, tablissements ou
organismes dont lactivit est lie ou susceptible dtre lie laction publique, ou dont le
mode de financement prsente un risque particulier de conflit dintrts.
Lusage du terme activit de conseil permet dinclure les professions rglementes qui
ne font plus lobjet dune exception, et la limitation aux seules socits telles quelles sont
dores et dj listes larticle LO 146 du code lectoral permet de cibler prcisment les
situations risques.
3.2. INCOMPATIBILITE LIEE A LEXERCICE DE LACTIVITE DE CONSEIL A TITRE

PERSONNEL
Larticle LO 146-1 empchant un parlementaire de commencer exercer une fonction de

conseil qui ntait pas la sienne avant le dbut de son mandat, ne permet pas de couvrir les
situations o le candidat une lection dbute une activit peu de temps avant llection, alors
quil a dj le projet dtre lu, prcisment pour chapper cette interdiction.
Linterdiction gnrale dexercer titre individuel une activit de conseil, mme lorsque
celle-ci est antrieure un mandat de parlementaire, nest pas souhaitable. Elle conduirait de
25
44
fait exclure des candidats issus de la socit civile, en les contraignant cesser totalement
leur activit habituelle. Cela priverait le Parlement de personnes dont la comptence constitue
un apport incontestable pour la reprsentation dmocratique.
Il est ncessaire, sans paratre excessif, de restreindre la possibilit pour un candidat un

mandat parlementaire dexercer une activit de conseil titre individuel, dans les douze mois
qui prcdent son entre en fonctions. Ce dlai sapplique au parlementaire titulaire, et est
cohrent avec le temps ncessaire pour prparer une candidature un mandat parlementaire. Il
sapplique galement son supplant lorsque celui-ci est amen le remplacer.
3.3. INCOMPATIBILITE LIEE AU CONTROLE DUNE SOCIETE DE CONSEIL
Le contrle dune socit ayant pour activit principale de fournir des prestations de
conseil peut faire natre des situations de conflit dintrts par lintressement financier que le
parlementaire peut avoir et par linfluence directe exerce sur la direction de la socit.
A lidentique des dveloppements sur lincompatibilit rsultant de lexercice personnel

de lactivit de conseil, il serait nanmoins disproportionn et trop dissuasif de tout
engagement parlementaire de retenir une interdiction gnrale de disposer du contrle dune
socit exerant titre principal une activit de conseil (cf. supra 3.2.1.).
Il a t dcid dinterdire un parlementaire dacqurir, en cours de mandat, le contrle

dune socit dont lactivit consiste dans la fourniture de conseil. Cette nouvelle
incompatibilit est instaure par la cration dun nouvel article LO 146-2 dans le code
lectoral.
Afin dviter que cette rgle soit contourne par un candidat en amont de son lection, il a
t dcid dinterdire aux parlementaires dexercer le contrle sur une telle socit ds lors
quil serait acquis dans les douze mois prcdant son entre en fonctions. Lobjectif est ici le
mme que celui expos au point 3.2.2.
Enfin, un parlementaire ne peut garder le contrle dune socit de conseil qui a pour
clients des socits ou entreprises de larticle LO 146 du code lectoral, et ce, pour les raisons
exposes prcdemment au sujet de cet article.
3.4. DELAI ET MODALITES DE REGULARISATION
Dans la mesure o certaines des nouvelles rgles dincompatibilit prennent en compte la

priode antrieure llection, il doit tre laiss aux parlementaires concerns un dlai, ds
lors quils entament leur mandat parlementaire, pour se mettre en conformit avec les
dispositions de cet article. Cela est valable en particulier pour la nouvelle rgle prvue
26
45
larticle LO 146-2 du code lectoral. En effet, en cas de dtention du contrle dune socit, le
parlementaire se trouvant en incompatibilit ne peut immdiatement se mettre en conformit.
La rgle existante, qui figure larticle LO 151-1 du code lectoral, laisse au

parlementaire qui se trouve dans une situation dincompatibilit en raison de certains mandats
ou fonctions exercs un dlai de 30 jours pour y mettre fin.
Or, ce dlai parat trop court sil sagit, par exemple, de cder des actions ou parts
sociales. Il y a lieu en effet de trouver un acheteur, puis dorganiser juridiquement la
transmission. Lapplication du dlai de 30 jours na donc pas t retenue, afin de ne pas placer
les parlementaires concerns devant une obligation impossible remplir.
Cette priode doit permettre au parlementaire concern de rgulariser la situation et, pour
ce faire, denvisager tout type de convention juridique conduisant ce que, au cours de son
mandat, il nexerce plus de manire personnelle et effective le contrle de la socit de
conseil. Cette mise en conformit nimpose pas ncessairement la cession de parts ou
dactions.
Les modalits de mise en conformit doivent demeurer proportionnes au risque de conflit

dintrts que reprsente la dtention dune participation financire confrant le contrle
dune socit dont lactivit consiste dans la fourniture de conseils.
Dans ce cadre, loption consistant contraindre le parlementaire se sparer de tout

intressement dans une telle socit a t carte. La mise en conformit doit lui permettre de
perdre le contrle de cette socit dans la mesure o celui-ci lui confre un pouvoir
dcisionnel loccasion des assembles gnrales. En revanche, la dtention de participations
minoritaires demeure possible.
Larticle LO 151-1 du code lectoral est modifi afin de laisser au parlementaire concern
un dlai de trois mois pour se mettre en conformit avec la rgle dincompatibilit lie la
dtention du contrle dune socit de conseil.
Cette mise en conformit exigera que le parlementaire concern ne puisse plus exercer le
contrle sur la socit, sans toutefois lempcher de conserver une participation dans la
socit. La perte du contrle exerce sur ce type de socit peut tre ralise par la cession ou
la mise en gestion durant lexercice de son mandat de tout ou partie de sa participation, la
condition, dans ce second cas, que le mandat de gestion exclue tout droit de regard. Cette
possibilit tait voque par le rapport Sauv du 26 janvier 2011. La proposition consistait
alors, pour les lments des patrimoines financiers des membres du Gouvernement et de leurs
collaborateurs directs susceptibles dinterfrer avec lexercice de leurs fonctions publiques,
les confier pendant la dure de celles-ci, par le biais dun mandat de gestion un tiers
excluant tout droit de regard de leur part.
Hormis la gestion sous mandat, plusieurs solutions sont envisageables afin de se

conformer cette rgle :
- la cession pure et simple de tout ou partie de la participation ;
27
46
- la mise en pension de tout ou partie des titres : il s'agit de la cession par une personne
morale une autre personne morale ou un fonds, moyennant un prix convenu, de la pleine
proprit de titres financiers. Le cdant et le cessionnaire s'engagent respectivement et
irrvocablement, le premier reprendre les titres, le second les rtrocder pour un prix et
une date convenue (article L. 211-27 du code montaire et financier) ;
- le dmembrement de proprit des actions ou des parts sociales. Cette solution est
possible si le parlementaire cde la nue-proprit des parts ou actions (il nexerce alors son
droit de vote que pour les distributions de bnfices, ce qui est insuffisant pour exercer le
contrle). Elle nest possible, sil cde lusufruit, que si les statuts prvoient que le nu-
propritaire ne dispose du droit de vote que pour une catgorie limite de dcisions (dcisions
dAGE par exemple) ;
- la mise en place dune fiducie-gestion : ce mcanisme contractuel permettrait au

parlementaire (constituant) de faire grer, de faon autonome, tout ou partie de ses
participations en les extrayant de son patrimoine pour les soumettre aux pouvoirs dun
fiduciaire. Ce dernier est alors considr comme le propritaire des parts, peroit les
dividendes et exerce les droits de vote qui y sont attachs.
La question de la compatibilit de la disposition envisage avec le droit de proprit

protg par les articles 2 et 17 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789
pourrait se poser, en ce quelle contraint le parlementaire cder sa participation ou se
dmettre de lexercice des droits affrents aux parts sociales ou actions qui lui confrent le
contrle dune socit de conseil durant lexercice de son mandat.
Le Conseil constitutionnel admet de manire constante que le lgislateur peut apporter des
atteintes au droit de proprit ou aux conditions dexercice de ce droit, ds lors quelles sont
justifies par un motif dintrt gnral et quelles sont proportionnes lobjectif poursuivi
(parmi de nombreux exemples de dcision, n 2010-60 QPC du 12 novembre 2010 ; n2013-
369 QPC du 28 fvrier 2014; n 2017-748, 16 mars 2017 DC).
Dans le cas prsent, la perte temporaire du contrle dune socit de conseil durant
lexercice du mandat lectoral poursuit en particulier les objectifs dindpendance des lus et
de prvention des risques de conflit dintrts. La disposition peut ainsi tre considre
comme justifie au regard de lintrt gnral.
En outre, cette atteinte nimpose au parlementaire de se dmettre que temporairement,

durant lexercice de son mandat lectoral, du contrle dont il bnficie sur une telle socit en
choisissant le moyen juridique qui lui parat le plus appropri : une gestion sans droit de
regard ou une cession de la seule quote-part de sa participation qui lui confre le contrle. Par
consquent, latteinte apporte par le lgislateur reste proportionne lobjectif poursuivi.
3.5. CONTROLE DU BUREAU DE LASSEMBLEE, DECISION ET SANCTION DU CONSEIL

CONSTITUTIONNEL
Larticle LO 151-2 du code lectoral permet au bureau de lassemble concerne de

vrifier que les parlementaires ne se trouvent pas dans une des situations dincompatibilit.
28
47
Les nouvelles incompatibilits, pour tre effectives, rendent ncessaire dlargir

lapplication de cette disposition puisque la vrification du contrle dune socit de conseil
ne peut pas rsulter du seul examen de lactivit professionnelle dclare par le parlementaire.
Il aurait pu tre envisag de complter la dclaration dintrts et dactivits dicte au III

de larticle LO 135-1 en crant une obligation de prciser le contrle exerc par un
parlementaire sur toute socit.
Cette obligation dclarative a paru trop large eu gard lobjectif recherch.
Il a t dcid, afin de ne pas alourdir lexcs la dclaration dintrts et dactivits de

modifier le 5 du III de larticle LO. 135-1 en demandant au parlementaire de prciser dans
cette dclaration les participations directes ou indirectes qui confrent le contrle dune
socit, seulement lorsque lactivit de celle-ci consiste dans la fourniture de conseils.
Le contrle du bureau et la comptence ventuelle du Conseil constitutionnel sont tendus

par la modification des dispositions de larticle LO. 151-2 du code lectoral, en prcisant quil
vrifie galement les participations directes ou indirectes qui confrent le contrle dune
socit dont lactivit consiste dans la fourniture de conseil.
Dans un objectif de transparence et de prvention des conflits dintrts, il est donc

propos de complter le dispositif prexistant :
- larticle LO 146 du code lectoral, en enrichissant la liste des entreprises et entits dans
lesquelles un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction ni dtenir un mandat
la tte des organes de gestions, dadministration, de direction ou de surveillance ;
- larticle LO 146-1 du code lectoral, en restreignant la possibilit pour un candidat un

mandat parlementaire dexercer une activit de conseil titre individuel, dans les douze mois
qui prcdent le premier jour du mois de son lection, et ce mme dans le cadre de lexercice
dune profession librale, et en interdisant lexercice dune telle activit, quelle que soit la
date laquelle elle a t engage, lorsquelle est exerce au profit des entreprises de larticle
LO 146 ;
- en crant un nouveau cas dincompatibilit larticle LO 146-2 du code lectoral pour

faire obstacle lacquisition du contrle dune socit de conseil dans les douze mois qui
prcdent le premier jour du mois de son lection, ou la conservation du contrle dune
socit de conseil lorsquelle est exerce au profit des entreprises de larticle LO 146 de ce
code;
- en accordant un dlai de trois mois au parlementaire se trouvant dans un cas

dincompatibilit, compter de son lection, pour se mettre en conformit avec les
dispositions de larticle LO 151-1 du code lectoral, soit en cdant tout ou partie de la
participation, soit prenant les dispositions ncessaires pour que tout ou partie de celle-ci soit
29
48
gre, pendant la dure de son mandat, dans des conditions excluant tout droit de regard de sa
part ;
- en modifiant les articles LO 135-1 et LO 151-2 du code lectoral pour complter la

dclaration dintrts que les parlementaires doivent remettre la Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique, tendre le contrle du bureau de lassemble nationale ou du
Snat aux nouveaux cas dincompatibilits prvus dans le projet de loi et permettre la saisine
du Conseil Constitutionnel, en vue de se prononcer sur ces incompatibilits et, le cas chant,
les sanctionner.
La structure du chapitre du code lectoral sur les incompatibilits des parlementaires nest
pas modifie.
La notion dactivit de conseil , dj prsente larticle LO 146-1, est conserve mais

les dispositions relatives aux activits de conseil sont modifies de manire prciser la dure
de rfrence retenue pour tablir lexistence dune incompatibilit, prendre en compte la
varit de modes dexercice de lactivit de conseil (exercice individuel, exercice en socit
ou contrle dune socit exerant cette activit) et circonscrire les activits interdites en
dfinissant les catgories de clients les plus mme de faire natre un risque de conflit
dintrts.
Si les dispositions sont rdiges en mentionnant les dputs, elles sappliquent galement
aux snateurs, en raison du renvoi existant larticle LO 297 du code lectoral vers les
dispositions applicables aux dputs.
4.2. IMPACT SUR LES ENTREPRISES
Les dispositions envisages ont un impact ngligeable sur les entreprises.
Les entreprises ne se verront pas imposer de formalits nouvelles, ni de changement dans

leur environnement conomique. La limitation des possibilits pour un parlementaire de leur
fournir des conseils, directement ou par lintermdiaire dune socit quil dirige ou quil
contrle, conduira seulement exclure de leur choix certains cocontractants. Dans le domaine
trs concurrentiel des prestations de conseil, o les acteurs sont trs nombreux et ont des
domaines dintervention trs diversifis, la disparition dun nombre extrmement limit de
prestataires na pas dimpact significatif pour les entreprises clientes.
5.1. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS
Dans un dlai de trois mois compter de lentre en vigueur de la loi, tout parlementaire
devra complter sa dclaration dintrts et dactivits par la nouvelle mention des
participations directes ou indirectes confrant le contrle dune socit dont lactivit consiste
dans la fourniture de conseils.
Sappliquera compter du 2 octobre 2017 linterdiction pour tout parlementaire dexercer

les fonctions de chef dentreprise, de prsident de conseil dadministration, de prsident et de
membre de directoire, de prsident de conseil de surveillance, dadministrateur dlgu, de
30
49
directeur gnral, directeur gnral dlgu ou grant exerces dans une socit ou entreprise
dont lactivit consiste principalement fournir des conseils aux entits mentionns aux 1
7 de larticle LO 146 du code lectoral.
Un dlai de trois mois compter du 2 octobre 2017 est laiss aux parlementaires pour se
mettre en conformit avec ces dispositions.
Sappliqueront compter de lentre en vigueur de la loi linterdiction pour un

parlementaire de commencer lexercice dune fonction de conseil qui ntait pas la sienne
avant le dbut de son mandat, mme en ce qui concerne les professions rglementes,
linterdiction de fournir des prestations de conseil aux socits, entreprises, tablissements ou
organismes mentionns aux 1 7 de larticle LO. 146 et linterdiction dacqurir le contrle
dune socit dont lactivit consiste dans la fourniture de conseils.
Un dlai de trois mois compter de lentre en vigueur de la loi est laiss aux
parlementaires pour se mettre en conformit ds lors quils seraient, au jour de lentre en
vigueur de cette loi, lis par une convention de fourniture de conseil aux entits mentionnes
aux 1 7 de larticle LO 146 ou quils disposent du contrle dune socit dont lactivit
consiste principalement dans la fourniture de conseil ces entits.
Quant aux parlementaires qui exercent une profession rglemente, ils ne pourront
commencer exercer une fonction de conseil qui ntait pas la leur avant lentre en vigueur
de la loi.
Sappliqueront compter du premier renouvellement de lassemble laquelle il

appartient suivant le 1er janvier 2019 linterdiction pour un parlementaire de poursuivre une
activit de conseil qui aurait t initie dans les douze mois prcdant le premier jour du mois
de llection et linterdiction dexercer le contrle dune socit de conseil acquis dans les
douze mois prcdant le premier jour du mois de llection.
Ce report est de nature prvenir, en particulier dans lhypothse dune dissolution de

lAssemble nationale, la situation o un parlementaire se verrait reprocher davoir
commenc dans les douze mois prcdant le premier jour de son mandat une activit
incompatible alors que cette interdiction naurait pas t prvue par les textes depuis au moins
un an.
En outre, il convient de souligner que les incompatibilits numres ci-dessus rendues

applicables aux reprsentants franais au Parlement europen font lobjet de dispositions
spcifiques au sein du projet de loi ordinaire. Celui-ci prvoit les mmes dispositions dentre
en vigueur que pour les membres des assembles parlementaires franaises.
5.2. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE
Les articles 3 8, relatifs aux incompatibilits applicables aux dputs, modifient le code
lectoral en ses dispositions de nature organique. Ces nouvelles dispositions ont vocation
sappliquer dans lensemble des collectivits ultramarines o lEtat dispose dune comptence
exclusive en matire lectorale.
Les dispositions de ces articles sont applicables de plein droit, sans mention expresse,
dans les collectivits rgies par le principe didentit lgislative (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Runion, Mayotte, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon).
31
50
En revanche, les modifications du code lectoral ne seront applicables dans les

collectivits rgies par le principe de spcialit lgislative (Nouvelle-Caldonie, Polynsie
franaise, Wallis-et-Futuna) que par le biais dune mention expresse dapplication. En effet :
- l'article LO. 384-1 du code lectoral dispose que les dispositions ayant valeur de loi
organique du prsent code sont applicables en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et
- S'agissant plus spcifiquement de l'lection des dputs, l'article LO. 394-1 du mme
code prvoit de mme que : Les dispositions ayant valeur de loi organique du titre II du
livre Ier sont applicables l'lection des dputs en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie
franaise et dans les les Wallis et Futuna .
32
51
CHAPITRE III - DISPOSITIONS SUPPRIMANT LA RESERVE

PARLEMENTAIRE
ARTICLE 9
1. ETAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La pratique de la rserve parlementaire semble exister depuis la fin du mandat de

Georges Pompidou en 1973, pour lAssemble nationale, et seulement depuis 1989 pour le
Snat. Elle n'est prvue par aucun texte, et constitue donc ce que dminents auteurs3
appellent une convention de la Constitution . Il sagit en effet dune pratique
consensuelle de contournement de larticle 40 de la Constitution 4, lequel article interdit
toute initiative dpensire des parlementaires. Si ceux-ci peuvent proposer des baisses de
recettes gages, ils ne peuvent pas dposer damendements ayant pour effet daugmenter une
charge publique.
Ce dispositif repose sur une dfinition pralable des besoins par les parlementaires, avec
une centralisation au sein des commissions des finances des deux assembles, puis une
rpartition des crdits concerns par voie d'amendements gouvernementaux, enfin une
excution de ces crdits par les diffrents ministres conformment aux intentions des
parlementaires.
La Cour des Comptes, le Groupe dEtats contre la corruption du Conseil de lEurope, et

une partie du monde associatif linstar de Transparency International France ou dOxfam se
montrent particulirement critiques envers le systme de la rserve parlementaire .
Des avances notables sont intervenues depuis 2013 avec ladoption des lois de
transparence de la vie publique. En effet, larticle 54 de la loi organique n 2001-692 du 1er
aot 2001 relative aux lois de finances a t complt par larticle 11 de la loi organique
n2013-906 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique.
Dsormais, sont joints au projet de loi de rglement : 9 La liste des subventions verses
sur proposition du Parlement au moyen de crdits ouverts dans les lois de finances affrentes
l'anne concerne. Cette liste prsente, pour chaque dpartement, collectivit d'outre-mer et
pour la Nouvelle-Caldonie : / a) L'ensemble des subventions pour travaux divers d'intrt
local verses partir de programmes relevant du ministre de l'intrieur ; / b) L'ensemble des
subventions verses des associations. / Elle indique, pour chaque subvention, le nom du
bnficiaire, le montant vers, la nature du projet financ, le programme concern et le nom
3
W.S.Holdsworth,1932;A.V.Dicey,1982;G.Marshall,1988;P.Avril,1993.
4
J.L.Albert,RFFP2002n80
33
52
du membre du Parlement, du groupe politique ou de la prsidence de l'assemble qui a

propos la subvention.
En outre, lAssemble nationale et le Snat rendent dsormais publique la liste des

subventions verses chaque anne au titre de la rserve parlementaire. LAssemble nationale
permet depuis 2012 daccder la rpartition de la rserve parlementaire. Actuellement il est
possible de consulter cette rpartition pour les annes 2013 2016 sur son site Internet5. Le
Snat a cr une page Internet ddie6 qui propose une base dotation daction
parlementaire [qui] permet daccder lensemble des subventions proposes par les
snateurs au titre de la dotation daction parlementaire ( rserve parlementaire ) .
Il est noter quen parallle, par un jugement du 23 avril 2013, suivant lavis de la
Commission d'accs aux documents administratifs et abjurant sa jurisprudence antrieure, le
tribunal administratif de Paris a fait droit la demande de lAssociation pour une dmocratie
directe, tendant lannulation de la dcision de refus de communication du ministre de
l'intrieur des documents existants sous forme lectronique relatifs aux demandes d'aide
financire de l'tat adresses au ministre de l'intrieur, prsentes au titre des crdits
rpartis par la commission des finances du Snat ou de l'Assemble nationale pour l'anne
2011 .
Par ailleurs, la rpartition des crdits de la rserve entre les parlementaires a volu, dans
le sens dune plus grande quit. Initialement la pratique tait trs confidentielle et laisse la
totale discrtion des prsidents et rapporteurs gnraux des commissions des finances. Un
certain nombre darticles de presse ont amen faire connatre publiquement lexistence de
cette pratique, ce qui a amen les assembles organiser une rpartition de la rserve pour
tous les parlementaires, sans modifier le circuit de traitement mais en limitant le pouvoir
discrtionnaire des commissions des finances.
Ainsi, le Bureau de lAssembl nationale a dcid en 2013 que dsormais chaque dput,
de la majorit comme de lopposition, peut proposer lattribution de subventions hauteur de
130 000 euros en moyenne et la modulation de la rpartition entre les dputs relevant de
chaque groupe politique. Les secrtaires du Bureau de lAssembl nationale disposent dune
rserve de 140 000 euros, les vice-prsidents, les questeurs, les prsidents de groupe et les
prsidents de commission disposent de 260 000 euros et le Prsident de lAssembl nationale
de 520 000 euros. Ce montant comprend notamment ce quil est convenu dappeler, au sein de
la rserve parlementaire, la rserve institutionnelle .
Sagissant du Snat, afin de rendre la gestion de la dotation daction parlementaire

plus quitable, le Bureau de la chambre haute a lui aussi dcid, en 2015, de modifier le cadre
dattribution de ces subventions : une dotation institutionnelle , dote de 3 millions
deuros, est gre de faon collgiale par le Prsident et les vice-prsidents du Snat ; le reste
de la dotation est affect aux groupes politiques au prorata de leurs effectifs, soit
153 000 euros par snateur, chaque groupe rpartissant ensuite librement entre ses membres la
somme qui lui a t attribue.
5
http://www.assembleenationale.fr/budget/reserve_parlementaire.asp
6
http://data.senat.fr/dotationdactionparlementaire/
34
53
Nanmoins, la Cour des comptes, dans un rfr n 71261 du 27 novembre 2014 sur les
subventions pour travaux divers dintrt local, pointe l efficacit incertaine de la rserve
parlementaire aux collectivits territoriales. Elle sinterroge sur le caractre dintrt gnral
de certains projets subventionns, relve des concentrations anne aprs anne sur certaines
communes, et souligne le cot lev de la gestion du dispositif li au grand nombre de
subventions accordes. Elle relve galement que les subventions ainsi octroyes
sadditionnent parfois sans coordination avec dautres mcanismes daide linvestissement
public local ainsi que des procdures administratives lourdes et coteuses.
Le caractre discrtionnaire de la rserve parlementaire, qui reprsente environ

150 millions deuros, rend dsormais cette pratique inadquate et contraire lobjectif de
transparence et de bon usage des deniers publics. Bien quentoures en ralit de rgles
prcises, les modalits dallocation de la rserve parlementaire alimentent une suspicion
dusage arbitraire et clientliste des deniers publics.
Deux propositions de loi organique ont t dposes lAssemble nationale7 et au Snat8

en 2015 en vue de supprimer cette pratique, qui a toutefois perdur en labsence dexamen des
textes.
Pour lanne 2016, lattribution de la rserve parlementaire sest leve 81,86 millions
deuros, sur les 90 millions vots en loi de finances pour lAssemble nationale, dont 39,6
millions deuros aux collectivits territoriales. Le Snat et lensemble des Snateurs ont
propos dattribuer sur cette enveloppe 53,32 millions deuros de subventions dont 43,32
millions deuros aux collectivits territoriales pour financer leurs investissements de
proximit.
La pratique de la rserve parlementaire constitue un contournement de larticle 40 de la

Constitution qui prvoit que : Les propositions et amendements formuls par les membres
du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une
diminution des ressources publiques, soit la cration ou l'aggravation d'une charge
publique. En effet, bien que provisionne titre conservatoire dans le projet de loi de
finances sur la mission Crdits non rpartis et re-ventile entre missions du budget gnral
au cours des dbats parlementaires dans le cadre dun amendement gouvernemental, son
allocation est la traduction du souhait du Parlement, comme lindique expressment lexpos
des motifs de ces amendements : conformment au souhait mis par les commissions . La
procdure dont il est fait usage permet donc de contourner larticle 40 de la Constitution qui
interdit aux parlementaires de crer ou daggraver une charge publique, la charge sentendant
au niveau de la mission.
7
Proposition de loi organique visant supprimer les subventions octroyes par les parlementaires dites rserves
parlementaires, prsente par Mme Vronique BESSE, enregistr le 1er juin 2015.
8
Proposition de loi tendant supprimer la dotation daction parlementaire, prsente par MM. Jean-Franois
LONGEOT, Franois ZOCCHETTO, Jean-Claude LUCHE, Olivier CADIC, Olivier CIGOLOTTI, Mmes
Nathalie GOULET, lisabeth DOINEAU, Chantal JOUANNO, M. Michel CANEVET, Mme Franoise FRAT,
MM. Yves DTRAIGNE et Vincent CAPO-CANELLAS, enregistre le 2 octobre 2015.
35
54
La constitutionalit de cette pratique na cependant pas t examine par le Conseil

constitutionnel dans sa dcision n 2013-675 DC du 9 octobre 2013. Le juge constitutionnel a
en effet admis le nouveau dispositif de transparence relatif la rserve parlementaire, sans
pour autant interroger et remettre en cause la constitutionnalit de la pratique : considrant
que ces dispositions ont pour objet de d'assurer la publicit de l'utilisation des crdits
introduits par voie d'amendements du Gouvernement en loi de finances au titre de la
rserve parlementaire aprs concertation avec chacune des assembles ; qu'elles nont
pas pour effet de permettre quil soit drog aux rgles de recevabilit financire des
initiatives parlementaires prvues par larticle 40 de la Constitution .
Enfin, outre le contournement de larticle 40 de la Constitution, il peut tre relev que la

pratique de la rserve parlementaire mconnat certains principes de la loi organique n 2011-
692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances. Les observations complmentaires
apportes par le Gouvernement lors de lexamen par le Conseil constitutionnel du projet de loi
relatif la transparence de la vie publique en 2013 attestent ainsi dune pratique consistant
ordonnancer des dpenses en fonction de linjonction des commissions des finances : Le
mcanisme de la rserve parlementaire permet aux lus des assembles de faire allouer des
subventions de l'Etat destination des collectivits territoriales ou des personnes morales de
droit priv (associations principalement). Elle consiste en ce que l'ordonnateur comptent
pour prendre les dcisions d'excution du budget de l'tat se conforme, pour la part des
crdits identifis comme relevant de cette rserve en vertu d'un accord de principe intervenu
entre le Gouvernement et chacune des deux assembles du Parlement en fin de lecture du
projet de loi de finances de l'anne, aux souhaits exprims par leur commission des
finances. . Ce faisant, le responsable de programme gestionnaire perd de facto une part de la
libert de gestion (fongibilit asymtrique) qui est confre de jure par la loi organique
n 2011-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances.
Ds lors quil sagit de mettre fin une pratique en dlicatesse avec la Constitution et la
loi organique, le I de larticle 9 ne propose pas une modification de la loi organique n 2011-
692 du 1er aot 2001 prcite mais nonce linterdiction dans un texte autonome.
Depuis la publication de lutilisation de la rserve parlementaire, plusieurs cas ont heurt

les citoyens sur cette pratique institutionnelle. Rcemment, un dput a t condamn en
premire instance aprs avoir reconnu avoir donn 22 millions francs pacifiques [184 360 ]
de sa rserve parlementaire une association fantme, avant den toucher une partie en
liquide.
Dans un contexte de dfiance lgard des reprsentants de laction publique, le

Gouvernement souhaite mettre un terme une pratique inefficiente qui contribue alimenter
la suspicion de clientlisme lgard des parlementaires, souvent dtenteurs dun mandat
local.
Le Groupe dEtats contre la corruption (Conseil de lEurope), dans son rapport Greco
Eval IV Rep (2013) 3F , recommande entre autres que le dispositif de la rserve
parlementaire soit rform en profondeur afin de garantir la transparence, la responsabilit et
36
55
le contrle des ressources publiques. Plusieurs propositions de loi organique ont dj t

dposes en ce sens, notamment deux en 2015.
Le prsent projet de loi organique sinscrit donc dans cette logique en proposant la
suppression de la rserve parlementaire au profit dune ventuelle rallocation des crdits vers
des dispositifs existants et norms, dont les rgles dallocation sont connues et publiques.
Les objectifs poursuivis par la suppression de la rserve parlementaire sont doubles :
- Efficience dans lemploi des crdits : si les subventions verses au titre de la rserve
parlementaire sont en thorie destines soutenir les collectivits dstabilises par des
circonstances exceptionnelles susceptibles de justifier la mise en uvre de la solidarit
nationale, en pratique les dpenses nont souvent rien dexceptionnel et le recours ces
crdits est devenu un mode de financement rcurrent. La suppression de la rserve
parlementaire permettra donc de privilgier les modes de financement classiques, en assurant
un mode dallocation et de gestion des crdits plus conforme la loi organique relative aux
lois de finances, dans le respect du principe de spcialit et en prservant les prrogatives des
gestionnaires pour programmer les crdits mis leur disposition en cohrence avec les
objectifs de politique publique prsents dans les projets annuels de performance.
- Transparence des subventions alloues : le fonctionnement de la rserve parlementaire

est considr comme opaque et alimente une suspicion de clientlisme qui contribue la
dfiance lgard des parlementaires. En effet, si les bnficiaires des subventions au titre de
la rserve parlementaire et leurs projets sont dsormais rendus publics, les parlementaires ont
une totale libert de choix. Le redploiement de crdits de la rserve parlementaire au profit
des territoires et de lensemble des bnficiaires potentiels dans le cadre des dispositifs
dintervention existants permettra dassurer la publicit et lobjectivit des conditions
dallocations.
3.1. OPTION 1 (ECARTEE) : MAINTENIR ET REFORMER LA RESERVE PARLEMENTAIRE
La rserve parlementaire est maintenue, mais les subventions alloues doivent rpondre
des critres dattributions prcis et rendus publics. Cette solution permettrait de mettre un
terme au caractre arbitraire de lallocation de subventions. Nanmoins, il est craindre que
les parlementaires naient connaissance que des besoins des acteurs locaux qui viendraient les
solliciter, et donc que les drives observes, tel que le clientlisme local, ne sen trouvent pas
diminues.
3.2. OPTION 2 (RETENUE) : SUPPRIMER LA RESERVE PARLEMENTAIRE
La rserve parlementaire est supprime afin de mettre un terme un processus

dallocation de fonds publics susceptible de favoriser les situations de conflit dintrts et le
clientlisme. Les aides transitant par cette rserve seront redployes au profit des territoires
37
56
et des autres acteurs bnficiaires dans le cadre des dispositifs dintervention existants afin de
ne pas dstabiliser les territoires.
Il est expressment mis fin, par le prsent projet de loi organique, la pratique de la
rserve parlementaire.
Le projet de loi entrainera par consquent la :
- suppression de la pratique et,
- labrogation de lobligation de transparence de lexcution de la rserve

parlementaire (article le 9 de larticle 54 de la loi organique n 2001-692 du 1er
aot 2001 relative aux lois de finances).
4.2. IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
La suppression de la rserve parlementaire permettrait de dgager une conomie brute de

146 M. Dans le cadre de la discussion budgtaire affrente au PLF 2018, une partie de cette
conomie pourrait tre ralloue au bnfice des petites communes et des territoires ruraux
via des dispositifs existants.
Il convient par ailleurs de prvoir annuellement, en LFI, sur le programme 122, action 01
Aides exceptionnelles aux collectivits territoriales , ligne travaux divers dintrt
local , les crdits de paiement tels que fixs dans lchancier pendant 7 ans aprs la
notification de la dernire subvention attribue (2 ans pour commencer, 1 an de prorogation
pour commencer, 4 ans pour finir), soit jusquau 31 dcembre 2025, sans prjudice de
lapplication de la prescription quadriennale en cas doubli de transmission de factures par les
collectivits territoriales. En effet, 25 140 oprations sont actuellement ouvertes, lesquelles
reprsentent une dpense potentielle de lordre de 215,9 millions deuros.
La suppression de la pratique de la rserve parlementaire devrait se traduire par ailleurs

par un allgement de charge administrative estim 4 millions deuros.
La suppression de la rserve parlementaire devrait se traduire par lconomie de 6 emplois

dadministration centrale qui taient entirement consacrs la gestion des travaux divers
dintrt local. Pour les prfectures, il ny aura pas dincidence directe sur les effectifs, les
crdits correspondant la rserve parlementaire ayant vocation tre reverss dans dautres
instruments de soutien linvestissement local, prfrentiellement de gestion dconcentre, en
application du dcret n 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la dconcentration.
Sagissant des crdits de la rserve parlementaire au titre de lanne 2017 destins aux
travaux divers dintrt local au 1er juin 2017 :
- les dossiers des dputs subventionns ou en cours dinstruction reprsentent un total

de 38,2M ;
38
57
- les dossiers des snateurs subventionns ou en cours dinstruction reprsentent un total

de 28,8M, tant prcis que la date limite de dpt des demandes tait fixe au 30
juin pour les snateurs renouvelables et au 1er septembre pour les snateurs non
renouvelables.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Lattribution des subventions sera faite dans une plus grande transparence et ne sera pas
subordonne une connaissance particulire et privilgie de llu. Les collectivits
territoriales et les associations auront plus de visibilit sur les subventions dont elles peuvent
bnficier ds lors quelles seront alloues dans le cadre de dispositifs existants dont les
critres dattribution sont publics.
La suppression de la la rserve parlementaire prend effet du 1er janvier 2018 pour

permettre lexcution des lois de finances antrieures conformment aux votes exprims par
le Parlement avant la fin de lexercice budgtaire 2018. Des crdits de paiement devront par
ailleurs tre ouverts au titre de cette rserve avant dans les lois de finances ultrieures
linitiative du Gouvernement pour solder les dcisions de subventionnement engages jusqu
la fin de lexercice 2017.
39
58
TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AU MEDIATEUR DU

CREDIT AUX CANDIDATS ET AUX PARTIS POLITIQUES
ARTICLE 10
1. ETAT DES LIEUX
1.1 CADRE GENERAL
Dans son quatorzime rapport dactivit portant sur lanne 20119, la commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques mentionnait les difficults
rencontres par les mandataires financiers des candidats aux lections pour ouvrir un compte
bancaire ainsi que le problme de laccs lemprunt auquel sont souvent confronts les
candidats .
Elle constatait que la difficult pour ouvrir un compte bancaire avait t traite par les
dispositions introduites par la loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de
dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique. Le
dcret no 20111854 du 9 dcembre 2011 relatif au droit au compte institu par l'article L. 52-
6 du code lectoral est venu prciser les modalits de mise en uvre du droit au compte ,
reconnu au mandataire financier dun candidat, en crant cinq nouveaux articles : les articles
R. 39-6 R. 39-10 du code lectoral. Selon les dispositions de larticle R. 39-6 du code
lectoral, un tablissement bancaire qui refuse un mandataire financier louverture dun
compte de dpt doit remettre ce dernier une attestation de refus. Ltablissement est
galement tenu de linformer de la possibilit dexercer un droit au compte auprs de la
Banque de France et des modalits dexercice de ce droit. La Banque de France, aprs que le
mandataire financier lui a transmis les documents requis, dsigne alors, en tenant compte des
souhaits du mandataire financier et des parts de march des tablissements bancaires,
l'tablissement qui sera tenu de lui ouvrir un compte. Depuis 2011, la commission a
nanmoins pu observer que, malgr ce dispositif juridique complet, leffectivit de ce droit se
heurte encore des difficults pratiques telles que des manuvres dilatoires des banques pour
la dlivrance de lattestation de refus.
La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques relevait

galement que la loi susmentionne ne rsolvait pas le problme de laccs lemprunt. Selon
cette commission (qui ne dispose cependant pas de statistiques), la difficult daccs au crdit
bancaire, qui se nourrit notamment du manque deffectivit du droit louverture dun
compte (pas demprunt sans compte bancaire), sest amplifie au cours des dernires annes.
Les banques sont, davantage que par le pass, rticentes prter aux partis politiques et aux
candidats. Le prsident directeur gnral dune grande banque franaise avait annonc
publiquement en dcembre 2014 que sa banque ne voulait plus financer les partis politiques
pour des soucis de neutralit et des raisons conomiques.
9
http://www.cnccfp.fr/index.php?art=817
40
59
Cette difficult accrue laccs au crdit bancaire transparat partiellement travers le

recul de lemprunt bancaire relev par la commission nationale des comptes de campagne et
des financements politiques pour les dernires lections rgionales (2016) et municipales
(2014). Lors des lections rgionales de 2016, le financement via lemprunt bancaire a
reprsent 35,20 % du financement des candidats, contre 52 % en 2010. Le recours
lemprunt pour les lections municipales, moins important que pour les lections rgionales,
est galement en recul : il reprsentait 27,7 % du financement des candidats en 2008, part
ramene 21,28 % en 2014.
Ces difficults sexpliquent par les risques spcifiques lis au financement de campagnes
lectorales ou de partis politiques :
- des risques de crdit induits par les difficults financires des partis politiques et par les
incertitudes sur la solvabilit des candidats, ceux-ci ne bnficiant qua posteriori du
remboursement public des frais engags si le candidat dpasse le seuil requis pour ce
faire, que la banque nest pas toujours mme dapprcier au moment de loctroi du prt
(les prts tant raliss en dbut de campagne lectorale), et sur le fait que les comptes de
campagne seront valids ;
- des risques lis la conformit, au regard de lextension rcente des personnalits
politiquement exposes aux personnalits domestiques par la directive UE n 2015/849
du Parlement europen et du Conseil du 20 mai 2015 relative la prvention de
lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement
du terrorisme, transpose par lordonnance n 2016-1635 du 1er dcembre 2016
(auparavant, cette catgorie ne visait que les personnalits trangres) ;
- des risques pour la rputation des tablissements qui prteraient ou refuseraient de prter
un parti politique ; risque accru par la publicit du prt dsormais prvue par la loi (loi
n 2017-286 du 6 mars 2017 tendant renforcer les obligations comptables des partis
politiques et des candidats) : en effet, partir de 2018, la commission nationale des
comptes de campagne et des financements politiques sera tenue de publier lidentit des
prteurs personnes morales aux candidats aux diffrentes lections et aux partis
politiques.
Des candidats et partis politiques qui prsentaient des garanties de solvabilit suffisantes ont
ainsi t victimes de discriminations pour des considrations de rputation.
La capacit dexpression des partis et groupements politiques concourt au respect de la

libert dexpression garantit par larticle 11 de la Dclaration des droits de lhomme et du
citoyen. Le principe du pluralisme des courants dides et dopinions a t consacr par le
conseil constitutionnel sur le fondement des articles 2, 3 et 4 de la Constitution dans la
dcision n 89-271 DC du 11 janvier 1990 loccasion de son examen de la loi relative la
limitation des dpenses lectorales et la clarification du financement des activits politiques.
Il a considr dans cette dcision que ces dispositions constitutionnelles ne font pas
obstacle ce que l'tat accorde une aide financire aux partis ou groupements politiques qui
concourent l'expression du suffrage ; que l'aide alloue doit, pour tre conforme aux
principes d'galit et de libert, obir des critres objectifs ; qu'en outre, le mcanisme
d'aide retenu ne doit aboutir, ni tablir un lien de dpendance d'un parti politique vis--vis
de l'tat, ni compromettre l'expression dmocratique des divers courants d'ides et
41
60
d'opinions ; que si l'octroi d'une aide des partis ou groupements du seul fait qu'ils
prsentent des candidats aux lections l'Assemble nationale peut tre subordonn la
condition qu'ils justifient d'un minimum d'audience, les critres retenus par le lgislateur ne
doivent pas conduire mconnatre l'exigence du pluralisme des courants d'ides et
d'opinions qui constitue le fondement de la dmocratie.
Concernant le financement priv des candidats et des partis politiques, le Conseil

constitutionnel, se fondant galement sur larticle 4 de la Constitution, a considr qu'en
prescrivant la publication de la liste des personnes morales qui ont consenti des dons des
candidats ou des partis, le lgislateur a entendu assurer une meilleure information des
citoyens et une plus grande transparence de la vie publique ; qu'il n'a ainsi port atteinte ni
la libert de communication des penses et des opinions ni l'activit des partis et
groupements politiques garantie par les dispositions constitutionnelles prcites. (Dcision
n 92-316 DC du 20 janvier 1993, cons. 19).
Le dernier alina de larticle 4 de la Constitution, cr par la loi constitutionnelle du 23

juillet 2008, raffirme la jurisprudence du Conseil constitutionnel en disposant que La loi
garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation quitable des partis et
groupements politiques la vie dmocratique de la Nation .
Ds lors, seul le lgislateur est comptent, en application de larticle 34 de la Constitution,

pour dfinir les rgles juridiques applicables au financement des partis et groupes politiques.
Compte tenu de la part significative de lemprunt bancaire dans le financement des

campagnes lectorales, les rticences des banques prter aux candidats et aux partis
politiques engendrent des difficults voire limpossibilit pour certains dentre eux dassurer
ce financement et peuvent les conduire renoncer leurs candidatures ou constituer une
incitation recourir des procds illicites (dont tmoignent par exemple les cas dutilisation
de lindemnit reprsentative de frais de mandat pour le financement de campagnes
lectorales).
Cet tat de fait porte donc atteinte au pluralisme de la vie politique et rend ncessaire la
facilitation du financement bancaire des partis politiques et des candidats.
Le projet de loi ordinaire ainsi que le prsent projet de loi organique visent faciliter
laccs au crdit de tous les candidats et partis politiques en vue de contribuer au financement
lgal et transparent de la vie politique et au respect des principes constitutionnels.
Sans aller jusqu crer un droit au crdit dont la constitutionnalit ne serait pas
assure, le projet de loi introduit lide que le refus de confiance un candidat ou un parti
politique devant un tiers indpendant, tel que le mdiateur du crdit aux candidats et aux
partis politiques doit tre argument et devrait limiter les possibilits de voir un tablissement
42
61
de crdit refuser de prter sans raison objective fonde sur le risque de crdit. Le risque
dimage pour ltablissement de crdit associ ce prt pourrait tre rduit par la possibilit
mme dinvoquer lintervention du mdiateur lappui de sa dcision doctroyer un prt.
Lintervention du mdiateur pourrait galement permettre un nouvel examen par la banque de
la solvabilit des candidats et partis politiques.
3.1 OPTION 1 (ECARTEE) : ELARGIR LES MISSIONS DU MEDIATEUR DU CREDIT
Depuis 2008, le Mdiateur du crdit appuie les entreprises franaises, en particulier les
trs petites entreprises ainsi que les petites et moyennes entreprises, dans leur demande de
financement, via le rseau de la Banque de France en mtropole et les directeurs des instituts
dmission en outre-mer (105 mdiateurs du crdit). Cette mdiation apparat efficace
puisque, en 2016, 64 % des dossiers traits ont donn lieu lobtention dun crdit,
antrieurement refus.
Fort de son expertise de mdiation bancaire et de son statut dinterlocuteur privilgi des
banques et des assurances, le Mdiateur du crdit aurait pu thoriquement voir son rle largi
aux dossiers prsents par les partis politiques. Cependant, cette solution aurait t difficile
mettre en uvre car le fonctionnement de la mdiation du crdit aux entreprises est fix par
un accord de place au champ limit : cet accord entre lEtat, la Mdiation du crdit aux
entreprises, la Banque de France, la Fdration bancaire franaise et, depuis 2015,
lAssociation franaise des socits financires dfinit le cadre dintervention et de
collaboration entre les quipes de la Mdiation du crdit et les tablissements financiers pour
le traitement des dossiers en mdiation ; il permet le traitement des dossiers des entreprises en
mdiation en formalisant une srie dengagements pris par les tablissements, dont
notamment celui de maintenir, pendant la dure de la mdiation, leurs lignes de crdit
existantes et de ne pas exiger de garanties supplmentaires. Surtout, les spcificits des enjeux
de la mdiation ici envisage, notamment les risques spcifiques courus par les banques et les
capacits de remboursement des candidats et partis politiques via le financement de la vie
politique lissue de llection, ont conduit carter cette option.
3.2 OPTION 2 (ECARTEE) : MISE EN PLACE DUN FINANCEMENT PUBLIC EX ANTE
Un financement public ex ante des candidats et des partis politiques, qui pourrait consister
en un versement dun montant forfaitaire, correspondant aux montants moyens observs pour
les premiers tours des lections du mme type (donc trs suprieurs lavance aujourdhui
prvue pour les lections prsidentielles), aux candidats inscrits au premier tour des lections
pourrait tre envisag. Il napparat pas pertinent au regard notamment : (i) du risque
dincompatibilit avec les rgles actuelles sur le financement de la vie politique, qui
dpendent de rsultats objectifs aux lections ; (ii) du cot potentiellement trs lev pour les
finances publiques, si on dcidait de financer tous les candidats, quels que soient leurs
rsultats aux lections.
43
62
3.3 OPTION 3 (RETENUE) : CREATION DUN MEDIATEUR DU CREDIT AUX CANDIDATS ET

AUX PARTIS POLITIQUES
La cration dun mdiateur spcialis permettrait de traiter des difficults de financement

spcifiques aux partis politiques tels les risques lis la rputation des partis ou aux scores
lectoraux.
La mesure retenue prsente un caractre lgislatif ds lors quelle prvoit une drogation
au secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code montaire et financier, qui ne
sera pas opposable au mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques. De plus
linscription dans la loi confre galement une certaine solennit la cration de ce mdiateur.
Afin de lui confrer une forte lgitimit, le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis
politiques serait nomm par dcret du Prsident de la Rpublique pour une dure de six ans
non renouvelable, aprs avis des commissions comptentes en matire de lois lectorales,
conformment la loi organique n 2010-837 du 23 juillet 2010 relative l'application du
cinquime alina de l'article 13 de la Constitution, et aprs avis du gouverneur de la Banque
de France. En consquence, le projet de loi ordinaire complte la loi n 2010-838 du mme
jour. Ce mode de dsignation implique galement une modification du tableau annex la loi
organique prcite, prvue par une disposition spcifique du prsent projet de loi organique
rtablissant la confiance dans la vie publique.
Tout candidat, groupement ou parti politique ayant essuy deux refus de demandes de
prts formuls auprs dtablissements de crdit diffrents peut saisir le mdiateur du crdit
aux candidats et aux partis politiques. Sur le modle du Mdiateur du crdit aux entreprises, le
demandeur peut dposer un dossier en ligne sur le site du mdiateur du crdit aux candidats et
aux partis politiques.
Le mdiateur aux candidats et aux partis politiques ne disposerait pas de pouvoir de

contrainte. Il sengage nanmoins fonder ses recommandations sur une analyse de la
solvabilit du parti ou du candidat qui le saisit, et ne jamais demander aux partenaires
financiers dinterventions qui leur feraient manifestement courir un risque anormal.
Son intervention auprs des tablissements financiers ne semble pas ncessiter daccord
de place ni de convention dassurance-crdit. Dans cette mdiation, le mdiateur du crdit
fonde son analyse sur le seul risque de crdit.
Les constatations du mdiateur et les lments recueillis au cours de la mdiation ne

peuvent tre divulgus ni produits dans le cadre dune instance juridictionnelle opposant les
parties, sauf accord de celles-ci. Cette disposition a pour objectif de permettre un dialogue
ouvert entre les parties au cours de la mdiation, et que les lments divulgus au cours de
cette procdure ne puissent pas fonder un contentieux ultrieur entre elles.
4.1 IMPACTS JURIDIQUES
Le secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code montaire et financier nest
pas opposable au mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques.
44
63
Ce dispositif de mdiation du crdit aux candidats se distingue, la fois par son objet et
son champ dapplication, de celui de la mdiation des litiges de consommation, institu en
2015, loccasion de la transposition de la directive 2013/11/UE relative au rglement
extrajudiciaire des litiges de consommation. En effet, cette mdiation, encadre par le code de
la consommation (art. L. 611-1 et suiv.), auquel il est fait renvoi dans le code montaire et
financier sagissant spcifiquement des litiges dans le secteur financier (art. L. 316-1),
sapplique des litiges nationaux ou transfrontaliers, entre un consommateur et un
professionnel. Seuls sont dans ce cadre concerns des litiges de nature contractuelle portant
sur l'excution, ou linexcution, totale ou partielle, d'un contrat de vente ou de fourniture de
services (cest--dire en aval de lengagement contractuel). Elle na donc pas vocation
sappliquer au cas despce.
4.2 IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques sappuierait sur une quipe
rduite : un mdiateur national dlgu mis disposition durant les 6 mois prcdant le
scrutin et un assistant.
Ce volume est valu sur la base dune valuation ncessairement sommaire et

conservatrice de la charge de travail en labsence de donnes sur les refus de financement
bancaire :
- pour une anne lections prsidentielles et lgislatives, sur la base (i) de 3 demandes de
mdiation pour les candidats la prsidentielle et dune demande pour 50 candidats aux
lgislatives, (ii) dun volume horaire de 20 heures pour une mdiation en faveur dun
candidat la prsidentielle (risque dimage potentiellement important surmonter) et de
10 heures pour un candidat aux lgislatives, et (iii) de 7900 candidats aux lgislatives
(7882 candidats inscrits au premier tour des lections lgislatives de 2017), volume
horaire ncessaire de : (3*20) + (7900/50*10) = 1580 heures, concentrer sur les 6 mois
prcdant llection, soit 1, 97 ETP pendant 6 mois.
- pour une anne lections municipales sur la base (i) des seules communes de plus de
1000 habitants, (ii) dune demande de mdiation pour 100 listes candidates, (iii) dun volume
horaire de 10 heures pour une mdiation, et (iv) de 21 200 listes (21 186 listes inscrites au
premier tour des lections municipales de 2014), volume horaire ncessaire de : (21
200/100*10) = 2 120 heures, concentrer sur les 6 mois prcdant llection, soit 2,6 ETP
pendant 6 mois.
Compte tenu du nombre rduit de listes aux lections europennes (193 en 2014) et
rgionales, leur concomitance avec des lections municipales naffecterait pas sensiblement le
plan de charge du mdiateur du crdit aux candidats et aux partis. En revanche, la
concomitance dlections municipales et dpartementales (18 194 candidats en 2015)
appellerait un renforcement temporaire de ses moyens.
Hors priode lectorale, le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques
travaille lorganisation et loptimisation du dispositif de mdiation, aux mdiations de
crdit rsiduelles pour les partis et groupements politiques et les lections partielles, la
production de statistiques et dun rapport annuel.
45
64
Pour le financement des candidats aux lections lgislatives, dpartementales et

municipales, le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques peut solliciter, en
tant que de besoin, lexpertise des directeurs dpartementaux de la Banque de France en
mtropole et des directeurs des Instituts dmission dans les dpartements et collectivits
dOutre-mer, qui ont une connaissance fine du contexte et des reprsentants locaux des
tablissements de crdit.
4.3 IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Sur le modle de la mdiation du crdit aux entreprises, la mdiation du crdit aux

candidats et aux partis politiques ne dispose pas de budget propre. Les dpenses de
fonctionnement du mdiateur sont prises en charge par le budget de lEtat (par exemple la
mission administration gnrale et territoriale de lEtat).
Elles reprsentent pour lessentiel le traitement des personnels :
- le mdiateur : 1 ETP catgorie A+ de la fonction publique dEtat : environ 80 000 /an ;
- le mdiateur national dlgu mis disposition environ 6 mois par anne

lectorale (dans lhypothse dun scrutin par an) : ETP de catgorie A de la fonction
publique dEtat : 52 500 / 2 soit 26 250 /an (source DGAFP, Rapport annuel sur ltat de la fonction
publique (2016) ; DGFAP-DESSI partir de SIASP, Insee (2014) ;
- un assistant : 1 ETP catgorie C de la fonction publique de lEtat : environ 35 000 /an ;
soit un total de lordre de 140 000 par an en anne lectorale.
Pour lorganisation de runions de mdiation locale, il dispose dun budget de frais de

dplacement de 17 500 par an (350 / dplacement, 50 dplacements).
4.4 IMPACT SUR LES ENTREPRISES
Le prsent projet de loi aura un impact sur les tablissements de crdit soumis une
nouvelle procdure de mdiation : a minima, les tablissements de crdit seraient tenus de
mettre disposition les moyens humains ncessaires aux procdures de mdiation.
A noter que les tablissements prteurs sont aujourdhui soumis des dispositifs de
mdiation, que ceux-ci soient :
-institutionnaliss par la loi (par exemple la mdiation de la consommation mentionne

larticle L. 316-1 du code montaire et financier, et renvoyant la mdiation de la
consommation encadre par le code de la consommation cf. point 4.1. ci-dessus) ;
-ou encadrs par des accords de place (par exemple la mdiation du crdit)
Bien que visant un objet ou sappliquant un champ distinct de la mdiation institue par
la prsente loi, ces mdiations dmontrent la pratique et lexprience dores et dj existante
des tablissements en la matire.
46
65
La prsente disposition est applicable en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, dans

les les Wallis-et-Futuna et Mayotte.
47
67
NOR : JUSC1715752L 1
CONSEIL DETAT
Assemble gnrale Sance du lundi 12 juin 2017
_________
Section de lintrieur
N 393323 EXTRAIT DU REGISTRE DES

DELIBERATIONS
AVIS SUR UN PROJET DE LOI ORGANIQUE
pour la confiance dans laction publique
1. Le Conseil d'Etat a t saisi le 31 mai 2017 dun projet de loi organique rtablissant la
confiance dans laction publique. Une saisine rectificative a t transmise dans la soire du
7 juin 2017 : elle reprend un grand nombre de remarques de fond et de modifications
rdactionnelles transmises informellement par les rapporteurs du texte.
2. Ce projet de loi organique est organis en quatre titres.
Le titre Ier comporte un article relatif la dclaration de situation patrimoniale tablie par le
Prsident de la Rpublique la fin de son mandat.
Le titre II, divis en quatre chapitres, est relatif aux parlementaires :
- son chapitre Ier comporte un article instituant un mcanisme de contrle de la rgularit de

la situation fiscale des dputs et snateurs aprs leur lection et de dchance du mandat en
cas de dfaut de rgularisation des situations irrgulires ;
- son chapitre II comporte plusieurs articles ayant pour objet de renforcer lencadrement de
lexercice de fonctions de conseils par les parlementaires ;
- son chapitre III comporte un article ayant pour objet de supprimer la rserve
parlementaire ;
- son chapitre IV est relatif aux frais de mandat des membres du Parlement.
Le titre III est relatif au mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques.
Le titre IV comporte des dispositions transitoires et sur lapplication outre-mer.
3. Ltude dimpact du projet de loi, transmise seulement le 7 juin 2017, soit la veille de
lexamen du projet par la section de lintrieur, ne rpond quen partie aux exigences de larticle
8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.
En particulier, le Conseil d'Etat estime quelle doit tre enrichie et complte sur les points
suivants :
68
- sagissant de lattestation de la rgularit de la situation fiscale des parlementaires aprs

leur entre en fonction, ltude se prsente plus comme une justification a posteriori du choix
effectu par le projet que comme une prsentation des diffrentes options possibles. Elle doit
expliquer les raisons pour lesquelles celles qui ont t cartes nont pas t retenues. Elle
doit mieux justifier la ncessit, pour ladministration fiscale, de produire une attestation
mme lorsque lexamen de la situation fiscale du parlementaire concern ne rvle aucun
manquement et le champ des prlvements obligatoires concerns par le contrle. Limpact,
tant sur les services fiscaux qui devront tablir lattestation que sur les services des
assembles qui devront lenregistrer et mettre mme le bureau de lui donner une suite, doit
galement tre mesur ;
- sagissant du remplacement du mcanisme actuel de lindemnit reprsentative de frais de

mandat (IRFM) par un remboursement des frais de mandat rellement exposs sur
prsentation des justificatifs, dans des conditions dfinies par chaque assemble, la ncessit
de lgifrer au regard des dispositions dj prvues par les assembles pour encadrer
lutilisation de cette indemnit devrait tre davantage justifie ; leffet sur les finances
publiques de cette disposition devrait galement tre mieux valu, de mme que limpact
sur les services administratifs qui seront chargs de lenregistrement et de la vrification des
justificatifs produits ;
4. Relevant que lemploi, dans le titre du projet dont il est saisi, des termes rtablissant la
confiance dans laction publique , est susceptible de donner lieu des interprtations
inappropries, le Conseil dEtat modifie le titre du projet pour le dnommer : projet de loi
organique pour la confiance dans laction publique .
Sur la dclaration de situation patrimoniale du Prsident de la Rpublique
5. Le projet prvoit que la publication au Journal officiel de la dclaration de situation

patrimoniale que le Prsident de la Rpublique tablit la fin de son mandat, prvue larticle 3
de la loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au
suffrage universel, sera assortie dun avis de la Haute Autorit pour la transparence de la vie
publique, par lequel celle-ci apprcie la variation de la situation patrimoniale du Prsident entre
le dbut et la fin de son mandat. Il prvoit que la dclaration de situation patrimoniale de fin de
mandat sera dsormais remise entre trois et quatre mois avant lexpiration du mandat du
Prsident de la Rpublique - au lieu dentre un et deux mois actuellement - et que lavis de la
Haute Autorit sera publi quinze jours aprs la remise par le Prsident de la Rpublique de sa
dclaration, aprs quil aura t mis mme de prsenter ses observations.
6. Le Conseil d'Etat relve que cette disposition, qui pourra faciliter la lecture et linterprtation
par les citoyens de lvolution de la situation patrimoniale du Prsident de la Rpublique pendant
son mandat, est de nature contribuer accrotre utilement la transparence de la vie publique. Le
Conseil dEtat relve, toutefois, que la modification de la priode de remise de la dclaration, qui
a pour effet dloigner quelque peu cette remise de la fin effective du mandat, fait en partie
voluer son objet : dune dclaration destine principalement contrler labsence
denrichissement irrgulier de la part du Prsident de la Rpublique pendant son mandat, elle
devient une dclaration visant, paralllement cet objectif principal initial, clairer les citoyens
dans le cadre de la campagne lectorale pour llection du nouveau Prsident de la Rpublique.
7. Eu gard la place du Prsident de la Rpublique dans les institutions et la nature

particulire de son lection, le Conseil d'Etat estime que la publication dun tel avis, mis par une
autorit administrative indpendante, ne mconnat pas le droit au respect de la vie prive.
69
8. Compte tenu des rgles prvues larticle 7 de la Constitution pour la fixation de la date du
premier tour de llection prsidentielle (qui doit avoir lieu entre vingt et trente-cinq jours avant
lexpiration du mandat du Prsident de la Rpublique), le Conseil dEtat constate que cette
publication interviendra, au plus tard, quarante jours avant ce premier tour. Dans ces conditions,
le Conseil d'Etat estime que ces dispositions ne confreront pas la Haute Autorit le pouvoir
d'intervenir dans la campagne lectorale, dans les derniers jours de celle-ci, dans des conditions
qui pourraient porter atteinte l'galit devant le suffrage, et ne se heurtent donc aucun
obstacle constitutionnel.
Sur les conditions dligibilit et les inligibilits des parlementaires
9. Le projet de loi prvoit que ladministration fiscale doit transmettre, chaque dput et
chaque snateur ainsi quau bureau de lassemble dont il relve, dans un dlai dun mois suivant
la date de son lection, une attestation relative la rgularit de sa situation fiscale. En cas de
manquement constat aux obligations de dclaration et de paiement des impts dEtat, et dfaut
de rgularisation spontane, le cas chant lissue dune procdure juridictionnelle, le
parlementaire serait automatiquement dchu de son mandat par le Conseil constitutionnel.
10. Le Conseil dEtat relve que cette procdure destine sassurer de la rgularit de la
situation fiscale des parlementaires est sensiblement diffrente de celle prvue, pour les membres
du Gouvernement nouvellement nomms, par larticle 9 de la loi n 2013-907 du
11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique. Dans le cadre de cette dernire
procdure, dune part, ladministration fiscale engage systmatiquement une procdure de
vrification de la situation fiscale, selon les dispositions prvues par le livre des procdures
fiscales et sous le contrle de la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique. Dautre
part, le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre ne sont informs, par lintermdiaire de
la Haute Autorit, quen cas de manquement constat aux obligations fiscales. La sanction
prvue sapparente quant elle au cas dinligibilit prvu en cas de manquement des
parlementaires aux obligations dclaratives, dintrts et de situation patrimoniale, prvues par la
loi organique n 2013-906 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique.
11. Le Conseil dEtat estime que, si une disposition de nature organique est ncessaire pour
prvoir un nouveau cas dinligibilit des parlementaires en vertu de larticle 25 de la
Constitution, la procdure de contrle pralable propose par le Gouvernement est la fois
lourde en termes de traitement administratif, puisquelle prvoit lobligation pour
ladministration fiscale dtablir une attestation fiscale pour tous les parlementaires
nouvellement lus dans un dlai trs court et non pas seulement pour ceux pour lesquels un
manquement aurait t constat, et faible en termes de garantie du respect des obligations
fiscales, ds lors, dune part, quaucun dispositif analogue nest prvu pour le reste de la dure
du mandat parlementaire et, dautre part, que ladministration ne pourra pas procder dans ce
dlai dun mois une vrification exhaustive de la situation fiscale des parlementaires concerns
mais fera uniquement un relev des informations fiscales disponibles les concernant Cette
attestation ne saurait donc constituer, ni une dcision administrative - faisant grief si elle constate
des manquements ou susceptible dengager ladministration si elle nen constate pas -, ni une
quelconque forme de quitus fiscal dont pourrait se prvaloir publiquement le parlementaire.
Le Conseil dEtat estime ncessaire cet gard de mentionner dans la loi organique que cette
attestation ne saurait constituer une prise de position formelle sur la situation fiscale opposable
ladministration fiscale. Cette attestation doit tre ralise, comme le prvoit la saisine
rectificative, la date de lentre en fonction, et non la date de llection, afin de couvrir le cas
des remplacements de parlementaires en cours de mandat. Le Conseil dEtat a prcis dans quels
cas un parlementaire peut tre rput en situation de conformit avec les obligations lgales de
paiement des impts, pour viter toute incomptence ngative du lgislateur organique.
70
12. La sanction prvue en cas de manquement avr aux obligations fiscales ne lui parat pas
disproportionne, dans la mesure o le parlementaire peut, en premier lieu, contester selon les
voies de droit dj existantes lapprciation porte par ladministration sur sa situation fiscale et,
en second lieu, rgulariser sa situation conformment aux procdures fiscales de droit commun.
Toutefois, afin de garantir la proportionnalit de cette sanction, le Conseil dEtat a substitu au
constat par le Conseil constitutionnel de la dchance du mandat parlementaire, prvu par le
texte initial du Gouvernement, une facult pour le Conseil constitutionnel de prononcer une
dmission doffice, en fonction de la gravit des manquements constats et non rgulariss, aux
termes dune procdure juridictionnelle o le parlementaire pourra faire valoir ses observations.
Le Conseil dEtat saisit loccasion de cet avis pour souligner la ncessit de clarifier, lavenir,
les cas dans lesquels la lgislation en vigueur prvoit des cas de dchance ou de dmission
doffice : celle-ci ne permet pas didentifier une ligne de partage claire entre ces deux sanctions.
Le Conseil dEtat relve galement quaucune interdiction de faire acte de candidature nest
formellement prvue aprs le prononc de linligibilit.
13. Le Conseil dEtat observe que le champ des impositions contrles, savoir les impts
dEtat, nest ni cohrent avec celui retenu pour le contrle de la situation fiscale des nouveaux
ministres, qui ne concerne que limpt sur le revenu et limpt de solidarit sur la fortune compte
tenu des procdures de vrification qui doivent tre engages, ni justifi au regard de la volont
de sassurer que les parlementaires sont en rgle avec les obligations fiscales pesant sur tout
citoyen, lesquelles concernent galement les impts locaux et ceux affects la scurit sociale,
de sorte quil estime ncessaire dinclure galement ces impts dans le champ des vrifications
formelles que doit effectuer ladministration fiscale. En revanche, sil relve que les cotisations
sociales ne sont pas concernes, il ne lui apparat pas possible, ce stade, de les prendre
galement en compte au regard de lconomie densemble du dispositif propos par le
Gouvernement, en raison de la porte trs limite des contrles susceptibles dtre oprs dans le
dlai dun mois, notamment de limpossibilit de sassurer de labsence de travail dissimul. Le
Conseil dEtat estime galement que, pour la mise en uvre de la procdure dinformation du
bureau de lassemble concerne par ladministration fiscale sur la situation fiscale des
parlementaires, le secret fiscal doit ncessairement tre regard comme tant lev lgard des
membres du bureau, mais quil simpose eux.
14. Une disposition spcifique dentre en vigueur prvoit, lissue de la saisine rectificative,
que le nouveau dispositif sappliquera aux mandats en cours. Le Conseil dEtat estime quau
regard de lobjectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale, il est ainsi
possible de prvoir une application aux mandats en cours la date de publication de la loi
organique au Journal officiel. Une attestation fiscale sera ainsi dlivre pour les dputs lus
en juin 2017, sans attendre le prochain renouvellement gnral de lAssemble nationale
normalement prvu en 2022. Toutefois, il ne parat pas utile que cette procdure sapplique aux
snateurs dont le mandat arrivera son terme en septembre 2017, si la loi organique est
promulgue avant cette date, ds lors quelle sappliquera alors de plein droit aux snateurs
nouvellement lus.
15. Enfin, le Conseil dEtat constate que le projet de loi ordinaire dont il a t saisi en mme
temps comporte, lissue dune saisine rectificative, une modification de la loi n 77-729 du
7 juillet 1977 relative l'lection des reprsentants au Parlement europen, pour appliquer ce
nouveau dispositif aux reprsentants franais au Parlement europen. Les rgles dinligibilit
qui leur sont applicables ont en effet vocation tre adaptes partir des rgles concernant les
parlementaires nationaux.
71
Sur les incompatibilits avec le mandat parlementaire
16. Le projet modifie ou cre plusieurs articles organiques du code lectoral relatifs aux
incompatibilits avec le mandat parlementaire, tendant rendre plus strictes les conditions dans
lesquelles les parlementaires peuvent exercer des fonctions de conseil. Ainsi, le projet, tout en
maintenant lactuelle interdiction faite un parlementaire larticle LO 146-1 de commencer
exercer une fonction de conseil qui ntait pas la sienne avant le dbut de son mandat, supprime
lexception qui tait prvue pour les membres dune profession librale soumise un statut
lgislatif ou rglementaire ou dont le titre est protg. Il complte cette interdiction par une
interdiction de poursuivre une activit de conseil commence moins de douze mois avant
llection, et par une interdiction de fournir des conseils des entreprises mentionnes
larticle LO 146 - celles dans lesquelles un parlementaire ne peut, en vertu de cet article, exercer
de fonctions de direction de gestion. Le projet interdit galement un parlementaire dexercer
des fonctions de direction ou de gestion dans des entreprises dont lactivit consiste
principalement fournir des conseils aux entreprises mentionnes larticle LO 146. Enfin, il
interdit un parlementaire, pendant son mandat, dune part, dacqurir le contrle dune
entreprise dont lactivit consiste principalement dans la fourniture de conseils, dautre part,
dexercer le contrle dune telle entreprise sil a acquis ce contrle moins de douze mois avant
son lection ou si lactivit de cette entreprise consiste principalement fournir des conseils aux
entreprises mentionnes larticle LO 146.
17. Le Conseil dEtat estime que ces dispositions, qui ninstituent pas une interdiction gnrale
de lexercice de fonctions de conseil mais sappliquent des situations dans lesquelles les
risques de confusion ou de conflits dintrts sont avrs, nexcdent pas ce qui est ncessaire
la prvention de tels risques. Il relve que les fonctions de conseil dont le projet renforce
lencadrement englobent la notion de reprsentation dintrts au sens des dispositions de
larticle 18-2 de la loi de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la
vie publique. Il considre, en outre, que la disposition faisant obligation un parlementaire
dtenant une participation financire dans une entreprise qui serait incompatible avec son
mandat, soit de cder tout ou partie de cette participation, soit de prendre les dispositions
ncessaires pour que tout ou partie de celle-ci soit gre, pendant la dure de son mandat, dans
des conditions excluant tout droit de regard de sa part, ne porte pas une atteinte excessive au
droit de proprit, compte tenu du motif dintrt gnral qui sattache prvenir et faire cesser
les risques de confusion ou de conflit dintrts qui peuvent entacher lexercice impartial du
mandat parlementaire. Il modifie, enfin, les dispositions relatives linterdiction de poursuivre
des fonctions de conseil commences avant le mandat, pour prciser que cette interdiction
dmarre compter non pas de llection, comme le prvoit le texte dont le Conseil dEtat est
saisi, mais compter de lentre en fonctions, et ce afin de ne pas interdire une personne lue
comme supplante dun parlementaire appele remplacer ce dernier de poursuivre une activit
de conseil commence plus dun an avant le dbut de son mandat, une date laquelle elle
ntait pas encore devenue parlementaire.
Sur la suppression de la rserve parlementaire
18. Le projet de loi prvoit de mettre fin l'ouverture de crdits budgtaires introduits par voie
d'amendements du Gouvernement en loi de finances, au titre de la rserve parlementaire ,
selon les propositions faites par les membres de chacune des assembles, pour accorder des
subventions destines, pour lessentiel, des travaux divers d'intrt local au profit des
collectivits territoriales et des associations.
19. Le Conseil dEtat rappelle que cette procdure douverture de crdits budgtaires rsulte
dune convention de la Constitution contraire son article 40, qui interdit toute cration de
72
charge publique linitiative des parlementaires. Un tel systme drogatoire au droit public
financier ntant pas formalis, il devrait cesser dexister par la seule volont du Gouvernement
de ne plus faire droit aux demandes des parlementaires, tant au stade de la discussion des projets
de loi de finances que de lexcution de ces lois. Toutefois, ds lors que la loi organique
n 2013-906 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique a prvu la
publication, en annexe au projet de loi de rglement, de la rpartition des subventions attribues
au titre de la rserve parlementaire , la suppression de cette obligation de publicit figurant au
sein de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pourrait tre complte par une
mention de linterdiction de ce qui constitue juridiquement cette pratique, afin que le Parlement
se prononce expressment sur la fin de cette pratique. Il sagit en effet dune des conditions dans
lesquelles le Parlement vote les projets de loi de finances, conditions qui relvent de la loi
organique en vertu des articles 34 et 47 de la Constitution.
20. Plutt que de procder, comme le prvoit le projet du Gouvernement, une modification de
larticle 7 de la LOLF, qui concerne la mise disposition des crdits aux ministres alors que les
parlementaires ninterviennent pas eux-mmes dans les procdures dengagement des crdits, le
Conseil dEtat estime quil ny a pas lieu de modifier la LOLF elle-mme pour interdire la
pratique de la rserve parlementaire . Il lui semble prfrable dy mettre fin par une
disposition ad hoc, rappelant que cette pratique consiste en louverture de crdits, en loi de
finances, par ladoption damendements du Gouvernement reprenant des propositions de
membres du Parlement en vue du financement doprations dtermines.
21. Le Conseil dEtat reporte lentre en vigueur de la suppression de la rserve

parlementaire partir de lexercice 2018, afin de permettre lexcution des lois de finances
antrieures conformment aux votes exprims par le Parlement. Pour ce faire, des crdits de
paiement devront encore tre ouverts dans les lois de finances ultrieures, linitiative du
Gouvernement, pour solder les dcisions de subventionnement engages jusqu la fin de
lexercice 2017.
22. Le Conseil dEtat constate que le Gouvernement pourrait envisager de rorienter en partie les
crdits allous dans le cadre de la rserve parlementaire vers des mcanismes budgtaires
adapts aux politiques publiques que lEtat entend mener ou soutenir, conformment aux rgles
de droit commun dattribution, de gestion et de contrle des subventions. Une telle rallocation
devrait permettre de garantir une plus grande efficacit de laction publique, tant en termes de
choix de priorits daction que de cots de gestion, sous le contrle du Parlement en ce qui
concerne lexcution des lois de finances. Le Gouvernement devra cependant veiller ne pas
priver, loccasion de cette rallocation, un certain nombre dorganismes publics ou privs de
ressources indispensables pour assurer les missions de service public qui leur sont confies. Le
Conseil dEtat souligne galement que la fraction de crdits, dnomme rserve ministrielle ,
destine financer des subventions pour travaux divers dintrt local, doit galement respecter
les procdures budgtaires de droit commun, notamment en termes dengagement de crdits, et
ne pas permettre de reconstituer lquivalent dune rserve parlementaire qui serait laisse
la libre disposition du ministre de lintrieur ou dautres membres du pouvoir excutif.
73
Sur le remboursement des frais de mandat des parlementaires
23. Le projet, dans le texte issu de la saisine rectificative, substitue au mcanisme actuel de
lindemnit reprsentative de frais de mandat (IRFM) une rgle de remboursement des frais de
mandat rellement exposs sur prsentation des justificatifs, dans des conditions dfinies par
chaque assemble.
24. Le Conseil dEtat relve que larticle 25 de la Constitution renvoie la loi organique la
fixation de lindemnit des membres du Parlement. Si la disposition envisage supprime
lindemnit actuellement verse aux parlementaires au titre des frais de mandat pour lui
substituer un remboursement a posteriori, il note que, dans une dcision n 2015-712 DC du
11 juin 2015 relative une rsolution modifiant le rglement du Snat, le Conseil constitutionnel
a jug qu la diffrence de l'indemnit reprsentative de frais de mandat, l'indemnit de
fonction est une composante de l'indemnit parlementaire . Dans ces conditions, le
Conseil dEtat considre que la modification envisage ne relve pas du domaine de la loi
organique en application de larticle 25 de la Constitution. Il carte en consquence cette
disposition du projet de loi organique, pour lintroduire dans le projet de loi ordinaire dont il est
paralllement saisi.
Sur la procdure de nomination du mdiateur du crdit aux candidats et aux partis

politiques
25. Le projet de loi ordinaire galement soumis lexamen du Conseil d'Etat prvoit la cration
d'un mdiateur du crdit aux candidats et partis politiques ainsi que, aux termes dune saisine
rectificative, dune banque de la dmocratie . Compte tenu de la nature des missions qui sont
confies au mdiateur, le Conseil d'Etat ne retient pas les dispositions tendant ce que sa
nomination soit soumise, en application du dernier alina de larticle 13 de la Constitution,
lavis des commissions parlementaires comptentes.
Cet avis a t dlibr par lassemble gnrale du Conseil dEtat dans sa sance du
lundi 12 juin 2017.

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N 580

Enregistr la Prsidence du Snat le 14 juin 2017

PROJET DE LOI ORGANIQUE

rtablissant la confiance dans laction publique,

au nom de M. douard PHILIPPE,

(Envoy la commission des lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage universel, du Rglement et

EXPOS DES MOTIFS.. 5

PROJET DE LOI ORGANIQUE 11

AVIS DU CONSEIL DTAT... 67

EXPOS DES MOTIFS

Les premires lois du quinquennat doivent viser moraliser la vie

Cependant de nombreux progrs restent accomplir pour restaurer la

Notre vie publique a aujourdhui besoin dun choc de confiance .

La rforme se dcline en deux volets : le prsent projet loi organique,

Elle comporte notamment des dispositions relatives :

- au financement de la vie politique, avec un renforcement du contrle

- aux conditions dembauche et de nomination des collaborateurs des

- linligibilit en cas de crimes ou de manquement la probit pour

Les dispositions du projet de loi organique sont les suivantes.

Larticle 2 du chapitre Ier prvoit que ladministration fiscale transmet

Il sagit plus particulirement de renforcer lencadrement de lexercice

Larticle 4 complte la liste des entreprises et entits dans lesquelles

socit ou dune entreprise dont lactivit consiste principalement fournir

Larticle 5 restreint la possibilit pour un parlementaire dexercer une

pouvoir de nomination dudit mdiateur par le Prsident de la Rpublique

Le titre IV concerne les dispositions diverses et transitoires.

Larticle 12 dtaille les modalits dentre en vigueur des dispositions

Larticle 13 prcise les rgles dentre en vigueur de larticle 9

Sur le rapport du ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la

1 Larticle 3 est ainsi modifi :

a) Au neuvime alina du I, les mots : dposer deux mois au plus tt

b) Le onzime alina du I est complt par une phrase ainsi rdige :

Autorit apprcie, aprs avoir mis lintress mme de prsenter ses

c) Au quatrime alina du II, les mots : de larticle L. 52-8 sont

2 larticle 4, les mots : loi organique n 2016-506 du

II. - Au sixime alina de larticle 3 de la loi organique n 2016-1047

DISPOSITIONS RELATIVES AUX PARLEMENTAIRES

Art. LO 136-4. - Ladministration fiscale transmet au bureau de

impts, ainsi que les ventuels intrts chus, pnalits ou amendes,

Lattestation mentionne au premier alina ne constitue pas une prise

Lorsque ladministration fiscale estime que le dput ne satisfait pas

En labsence de mise en conformit, le Conseil constitutionnel, saisi

8 Les socits, entreprises ou organismes dont lactivit consiste

Art. LO 146-1. - Il est interdit tout dput de :

1 Commencer exercer une fonction de conseil qui ntait pas la

2 Poursuivre une telle activit lorsque celle-ci a t initie dans les

3 Fournir des prestations de conseil aux socits, entreprises,

Art. LO 146-2. - Il est interdit tout dput dacqurir le contrle

1 Dont lactivit consiste principalement dans la fourniture de

2 Dont lactivit consiste principalement dans la fourniture de

1 Les mots : et LO 142 LO 147-1 sont remplacs par les mots :

2 Il est ajout un alina ainsi rdig :

1 Aprs le mot : gnral sont insrs les mots : ou les

2 Aprs les mots : en application du sont insrs les mots : 5 et

3 Aprs le mot : exerces sont insrs les mots : ou des

II. - Le 9 de larticle 54 de la loi organique n 2001-692 du

DISPOSITIONS RELATIVES AU MDIATEUR

Mdiateur du crdit aux candidats et aux partis

DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

II. - Linterdiction mentionne au 8 de larticle LO 146 du code

Tout parlementaire qui se trouve dans ce cas dincompatibilit se met

III. - Les interdictions mentionnes aux 1 et 3 de larticle LO 146-1

Tout parlementaire qui se trouve dans le cas dincompatibilit prvu au