GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS DO BRASIL

ANLISE DAS TENDNCIAS DE CONFIGURAO DAS DIRETORIAS

DURANTE OS LTIMOS VINTE ANOS DE REFORMAS Julho de 2016

SEBASTIAN LPEZ AZUMENDI

ABSTRACT

Usando dados nicos, a pesquisa analisa a composio das Diretorias das agncias federais de regulao do
Brasil. Atravs da anlise de duzentos e vinte e um (221) perfis de Diretores de nove (9) agncias de regulao,
a pesquisa identifica tendncias na configurao das Diretorias desde a criao de cada uma delas at dezembro
de 2015 e recomendaes de melhoria. Os Diretores das agncias so na sua maioria funcionrios pblicos pro-
venientes da alta gerncia pblica das prprias agncias ou da administrao centralizada do nvel federal,
mostrando nveis razoveis de formao acadmica. Contudo, as Diretorias das agncias tm sido afetadas con-
sideravelmente com o comportamento oportunista do Poder Executivo. A anlise de dados permitiu identificar a
estratgia de deixar as Diretorias vacantes, paralisando seu funcionamento ou, nos casos onde permitido indicar
Diretores interinos, abusar dessa faculdade eternizando-os em posies que deveriam ser ocupadas atravs de
sabatinas pelo Senado. A pesquisa conclui recomendando a reduo dos critrios subjetivos para a indicao dos
Diretores e a profissionalizao do processo de sabatina pelo Senado Federal. Adicionalmente, sugere o estabe-
lecimento de prazos peremptrios tanto para indicao de Diretores quanto para a sabatina pelo Senado.

Sebastian Lopez Azumendi Especialista em Governana do Centro de Regulao e Infraestrutura da Fun-

dao Getulio Vargas (FGV-CERI). A pesquisa se beneficiou significativamente da assistncia e colaborao
de Fernanda Almeida Fernandes de Oliveira.

INTRODUO

O Brasil est completando vinte anos de regulao da
infraestrutura nas mos de agncias reguladoras inde-
pendentes. A Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL) foi criada em dezembro de 1996 com o intuito
de regular e fiscalizar a produo, transmisso, distri-
buio e comercializao de energia eltrica. As
agncias reguladoras no Brasil e no resto dos pases
que implementaram mudanas estruturais foram esta-
belecidas com a finalidade de garantir a execuo
imparcial dos contratos de concesso firmados entre o
setor privado e o governo (entre outros Gilardi, 2002;
Carvalho Pavo 2008; Melo 2000; Pires e Goldstein,
2001). Num contexto caracterizado pela necessidade
de atrao de investimento privado nos setores de in-
fraestrutura e em razo de um processo de tomada de
decises altamente politizado, os governos delegaram
a regulao do setor a agncias especializadas (Gi-
lardi, 2002).
Seguindo padres internacionais (entre outros a Agn-
cia Federal de Regulao Eltrica dos Estados Unidos
- FERC, a Oficina de Mercados Eltricos e de Gs do
Reino Unido - OFGEM, e a Agncia Nacional de Re-
gulao Eltrica da Argentina - ENRE), agncias como
a ANEEL adotaram um processo de tomada de deciso
coletivo, conformado por Diretores com antecedentes

| 1 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

profissionais no setor eltrico. Um critrio similar foi se-
guido pelo resto das agncias reguladoras federais
do Brasil. A conformao e o funcionamento das Dire-
torias das agncias reguladoras tm sido objetos de
crticas, especialmente vinculadas falta de indepen-
dncia ou de profissionalizao da gesto (Tribunal
de Contas da Unio, 2013). Trata-se de uma rea de
estudo ainda em desenvolvimento no Brasil e nos pa-
ses da Amrica Latina (AL).
Por sua vez, nos pases onde as comisses independen-
tes tiveram origem (principalmente Estados Unidos), os
diferentes aspectos relacionados ao processo decis-
rio dos rgos coletivos tm sido estudados abundan-
temente. Como resultado desse trabalho, diversas
boas prticas sobre o funcionamento de Diretorias tm
sido identificadas. Essas prticas incluem temas como:
a delimitao das obrigaes e responsabilidades, a
utilizao efetiva de comits de assessoramento, cdi-
gos de comportamento tico, planejamento estrat-
gico, gesto do risco, programas de capacitao e
avaliao do desempenho (Lafuente e Nguyen, 2011).
A ttulo ilustrativo, visando melhorar a governana e a
gesto dos corpos colegiados do governo, o governo
do estado de British Columbia na Canad criou o
Guia de Boa Governana e Transparncia para Di-
retorias do Setor Pblico da British Columbia.
Boas prticas de governana corporativa tm impac-
tos significativamente positivos no desempenho das en-
tidades do setor pblico. No caso particular das em-
presas pblicas, existem evidncias relevantes sobre a
profissionalizao das Diretorias (Lopez Azumendi e
Andres, 2011) na qualidade do servio das empresas
estatais dos setores eltrico e de saneamento. Anali-
sando a experincia da Itlia, Menozzi e Urtiaga
(2011) demonstraram que nas empresas estatais de
nvel municipal com Diretorias politizadas o nmero de
funcionrios tem crescido significativamente. As mes-
mas concluses tm sido identificadas no setor privado,
onde a presena de boas prticas de governana cor-
porativa, em especial a existncia de Diretores inde-
pendentes, tem gerado impactos positivos no valor das
empresas (Vagliasindi, 2008).
| 2 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil
A anlise da governana das agncias tem evoludo
significativamente durante as ltimas dcadas. Se h
consenso sobre a relevncia da autonomia das agn-
cias, esse conceito tem se flexibilizado para desenvol-
ver um melhor entendimento sobre o papel das agn-
cias em diferentes contextos polticos e dos mercados.
Uma anlise focada apenas nos aspectos formais e de
desenho institucional da governana das agncias de
regulao (Gilardi 2002; Egeberg and Trondal 2009;
2011; Verhoest et al. 2010; Yesilkagit and Christensen
2010; Hanretty and Koop 2012) tem levado a conclu-
ses erradas, com srios impactos nas polticas dos se-
tores de infraestrutura (Groenleer, 2014).
Atravs da comparao entre as agncias de medica-
mentos e de alimentos da Unio Europeia, Groenleer
(2014) rejeita as abordagens tradicionais de anlise
da autonomia das agncias, majoritariamente formal,
e prope uma anlise centrada nas prticas regulat-
rias das agncias para alm do desenho institucional.
No seu estudo sobre autonomia de fato das agncias
europeias, Groenleer concluiu que a agncia de ali-
mentos tinha maiores nveis de autonomia de fato, no
pelo seu desenho institucional, mas pela legitimidade
da sua boa performance entre a sociedade. Nesse
caso, a efetividade da agncia evitou a politizao e
a interferncia da Comisso Europeia no processo de-
cisrio da agncia. Por outro lado, se feita com base
na literatura focada nos aspectos formais, a anlise
comparativa de ambas as agncias teria concludo
que a agncia reguladora do setor farmacutico era
mais autnoma que a agncia reguladora dos alimentos.
No Brasil, estudos como Correa et al. (2005) e Peci e
Cavalcanti (2000) analisam o comportamento das Di-
retorias das agncias como uma dimenso complemen-
tar da autonomia das agncias. Essa literatura coin-
cide tambm com o perodo inicial do estabelecimento
das agncias e do estudo desses rgos da adminis-
trao pblica (Gilardi, Majone). Destacam-se as ten-
tativas de avaliar o desempenho das agncias se-
gundo critrios formais de conformao e funciona-
mento das Diretorias. Em particular, a literatura tem se
focado, entre outros, em aspectos tais como a existn-
cia de requisitos de indicao de diretores, a recondu-
o dos mandatos e os motivos pelos quais os diretores
finalizaram seus mandatos. Adicionalmente, investi-
gam-se aspectos procedimentais como as maiorias ne-
cessrias para a tomada das decises e as regras or-
ganizacionais das Diretorias (Correa, 2006).
Com o amadurecimento das agncias federais e o sur-
gimento das agncias em mbito estadual, a literatura
nacional passou a explorar a realidade das agncias,
para alm dos meros marcos legais. Peci e Cavalcanti
(2000) avaliam as opinies de diretores de agncias
estaduais, buscando entender quais so os reais desa-
fios enfrentados pelas agncias. A partir dos relatos,
concluem que, no obstante a previso legal, as medi-
das at ento adotadas no garantiam a autonomia
das agncias reguladoras estaduais, como constatado
nos casos da antiga ASEP (Agncia Reguladora de Ser-
vios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro),
hoje AGESTRANSP, que sofria pela captura regulatria.
No caso da AGERGS (Agncia Estadual de Regulao
dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul),
a agncia sofria pela ingerncia do governador na mu-
dana dos membros da diretoria colegiada.
Por fim, ainda contrapondo o aspecto formal com a
realidade de fato observada nas agncias, Valente
(2015) investiga trs agncias federais (ANEEL, ANA-
TEL e ANAC). Formalmente, as trs agncias federais
analisadas apresentam mandatos fixos para dirigen-
tes, demisses autorizadas apenas em razo de sen-
tena transitada em julgado e em virtude de processo
disciplinar (garantido o devido processo legal). Ainda,
apresentam a experincia e o conhecimento na rea
de regulao como requisitos de aceitao da indica-
o dos diretores. No entanto, a realidade bastante
contrastante com os aspectos formais. Das trs agn-
cias, apenas a ANEEL teve os preceitos da lei fielmente
respeitados. A Agncia foi a nica que teve diretores
que permaneceram at o final do mandato, na qual
todas as vagas de dirigentes permaneceram preenchi-
das por dirigentes nomeados e foi tambm na qual
todos os diretores nomeados tinham experincia no se-
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tor regulado. Em contrapartida, ANAC e ANATEL con-
taram com diretores interinos em seus rgos colegia-
dos e ambas as agncias tiveram a presena de dire-
tores sem experincia ou conhecimentos especficos so-
bre o setor.
Uma segunda limitao da literatura nesta rea a
falta de analises focadas na evoluo temporal da
governana das agncias, especialmente das Direto-
rias. A fotografia da agncia em um determinado ano
no permite identificar tendncias do funcionamento e
recomendaes destinadas a melhoria da governana.
Para alm das anlises de tipo acadmico, o Tribu-
nal de Contas da Unio quem tem melhor conseguido
estudar o funcionamento das agncias reguladoras e
suas Diretorias. Destacam-se em particular dois relat-
rios (TC 012.693/2009-9 e TC 031.996/2013-2) de
avaliao da governana regulatria das agncias.
Ambos os relatrios, produzidos nos anos 2009 e
2013, respectivamente, abordam aspectos relevantes
sobre a configurao e o funcionamento das Diretorias
das agncias de regulao. Destaca-se, em particular,
a utilizao de dados elaborados pelo prprio tribu-
nal e a anlise em perspectiva histrica (desde que as
agncias foram criadas). Estes relatrios tm sido es-
pecialmente relevantes para gerar consensos sobre a
importncia e necessidade de critrios objetivos para
a nomeao e para a substituio de Diretores em ca-
sos de vacncias. As anlises concluram que existem
dficits nos critrios de seleo das Diretorias das
agncias, bem como um alto nvel das vacncias das
agncias, situaes que afetam a autonomia do pro-
cesso decisrio.
Nesta pesquisa tentamos preencher o vazio da litera-
tura sobre as Diretorias das agncias de regulao fe-
deral do Brasil. Atravs de dados nicos, a pesquisa
identifica as principais tendncias na configurao das
Diretorias durante os ltimos vinte anos, concluindo com
recomendaes de melhoria. A prxima seo da pes-
quisa descreve a metodologia e as fontes de informa-
o utilizadas. Em seguida, a pesquisa desenvolve a
anlise dos dados, considerando a conformao das
Diretorias por nveis de formao acadmica, (des)politi- identifica as principais tendncias das Diretorias, desde a
zao, vacncia e indicao de Diretores interinos. Utili- criao de cada uma das agncias reguladoras federais.
zando um ndice de profissionalizao original, a pesquisa A ltima seo apresenta concluses e recomendaes.

METODOLOGIA E FONTES DE INFORMAO

A pesquisa consistiu na anlise de duzentos e vinte e mente. Tais dados foram obtidos a partir do currculo
um (221) perfis de Diretores de nove (9) agncias fe- enviado pelo prprio diretor ao Senado Federal para
derais de regulao. Foram analisados todos os Dire- a sabatina, em notcias de jornais na internet ou ainda
tores (muitos deles reconduzidos) que conformaram as no LinkedIn e currculo na plataforma Lattes.
Diretorias das agncias, desde que as mesmas foram
FIGURA 1. AGNCIAS INCLUDAS NA PESQUISA
criadas. As agncias analisadas foram as seguintes: (1)
Agncia Nacional de Regulao Eltrica (ANEEL), (2) NMERO DE
ANO DE
AGNCIA DIRETORES
Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), CRIAO
ANALISADOS

(3) Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios ANEEL 1.997 25

(ANTAQ), (4) Agncia Nacional das Telecomunicaes ANATEL 1.997 43

(ANATEL), (5) Agncia Nacional da Agua (ANA), (6) ANP 1.998 25

Agncia Nacional de Sade (ANS), (7) Agncia Naci- ANAC 2.006 18

onal de Vigilncia Sanitria (ANVISA), (8) Agncia ANA 2.000 22

Nacional de Aviao Civil (ANAC), e )9) Agncia Na- ANS 2.000 25

ANVISA 1.999 25
cional de Petrleo (ANP). Para tornar possvel a an-
ANTT 2.002 23
lise, foi desenvolvida a mais completa base de dados
ANTAQ 2.002 15
sobre Diretorias de agncias de regulao do Brasil.

Os dados dos perfis dos Diretores foram colhidos pri-

Os dados dos Diretores foram utilizados em diferentes
mordialmente no site do Senado Federal, na sesso de
medidas de Boa Governana das Diretorias. Algumas
Provimento de Vagas. A partir da identificao dos
dessas medidas so somente indicativas, como por exem-
Diretores, analisou-se o currculo de cada um deles
plo, a mensurao do tempo dos processos de sabatina.
(cargo anteriormente ocupado, nvel de formao
Outras, no entanto, so valorativas, como por exemplo a
acadmica e eventual envolvimento partidrio), bem
comparao dos nveis de governana das Diretorias no
como a forma de ingresso do mesmo na Diretoria, a
tempo ou os nveis de formao acadmica dos Diretores.
saber, se cumprindo os requisitos legais, ou se interina

FIGURA 2. VARIVEIS DA ANLISE

VARIVEIS INDICADORES

Processo de Indicao Tempo entre a indicao e a nomeao do Diretor

Posio pblica ou privada

Origem da posio anterior a ser Diretor
Cargo (por exemplo, Diretor ministrio setorial, secretario de Estado, diretor de empresas estatal)

Diretor interino ou sabatinado Diretor sabatinado ou no pelo Senado federal

Durao do mandato
Tempo de permanncia na Diretoria
Finalizao

Formao acadmica Nvel de formao (graduao ou posgraduao)

Envolvimento Partidrio Afiliao a partidos polticos

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O nico ndice elaborado como resultado da pesquisa
o ndice Geral de Profissionalizao das Diretorias
(IGPD). O IGDP mede as pr-condies ou requisitos
para uma boa governana no mbito das agncias. O
ndice composto por duas variveis: o grau de for-
mao educativa do Diretor e o nvel de despolitiza-
o do mesmo. O IGDP foi utilizado para identificar
tendncias nestas pr-condies de boa governana
das Diretorias.
O grau de instruo do Diretor foi mensurado levando-
se em conta se o Diretor havia obtido apenas um ttulo
universitrio ou se havia tambm um ttulo de ps-gra-
duao (mestrado ou doutorado). Uma vez que a Lei
ANLISE
Conformao das Diretorias
Nvel de instruo:
No Brasil, a Lei sobre Gesto de Recursos Humanos nas
Agncias de Regulao (Lei 9.986/2000) estabelece
os requisitos mnimos para ocupar um Diretor. Segundo
a referida lei, o Presidente ou o Diretor-Geral ou o
Diretor-Presidente e os demais membros do Conselho
Diretor ou da Diretoria devero ser brasileiros, de re-
putao ilibada, formao universitria e elevado
conceito no campo de especialidade dos cargos para
os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo
Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps
aprovao pelo Senado Federal.
A medio da formao acadmica desenvolvida con-
siderou os critrios da Lei 9.986/2000, criando uma
escala (subjetiva) de valores. Todos os valores foram
estabelecidos entre 0 (pior) e 1 (melhor). Foram privi-
legiados aqueles Diretores que possuam o ttulo de
Doutor (1) ou Mestre (0,5). Os diretores apenas gra-
duados receberam 0,3. A racionalidade dessa deciso
est em privilegiar aqueles diretores com melhor for-
mao acadmica, pois so justamente estes que iro
privilegiar suas carreiras profissionais diante de poss-
veis presses dos atores polticos.
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9986/2000 estabelece a obrigatoriedade do ttulo
universitrio para ser Diretor, a pesquisa confere va-
lorao de 0,3 queles Diretores que possuam ape-
nas o ttulo universitrio (sem ps-graduao), 0,5 aos
Diretores com ttulo de Mestre, e 1 queles Diretores
com ttulo de Doutor.
O nvel de despolitizao, por sua vez, foi mensurado
atravs da posio anteriormente ocupada pelo Dire-
tor, previamente nomeao como Diretor da agncia
reguladora. Os cargos anteriormente ocupados foram
agrupados em trs categorias com distintos valores en-
tre 0 (pior) e 1 (melhor).
A medio considerou a formao das Diretorias no
tempo, ou seja, desde a criao da agncia. Sobre este
aspecto, destaca-se que a pesquisa foi desenvolvida
atribuindo grande importncia perspectiva da gover-
nana regulatria de forma temporal, uma vez que a
governana um processo com resultados visveis no
FIGURA 3. NVEL DE FORMAO ACADMICA DOS DIRETORES
0,48
0,37
0,32 0,3 0,3
0,2 0,2 0,18
0,14
ANAC
ANAC
ANATEL
ANTAQ
ANP
ANS
ANTT
ANEEL
ANVISA
Fonte: Ceri (2015).
longo prazo. Assim, busca-se diferenciao da anlise
tradicional da literatura nessa matria, que tende a
considerar a governana como uma fotografia num
momento determinado e, em razo disso, tem pouco
contribudo discusso sobre as agncias reguladoras.
A medida de formao acadmica informa que as Di-
retorias, na sua maioria, cumprem com o requisito m-
nimo de graduao universitria estabelecido na lei.
Poucos Diretores tm obtido maiores nveis de forma-
o educacional, seja Mestrado ou Doutorado. Do to-
tal de Diretores indicados pelas Administraes Car-
doso, Lula e Dilma (duzentos e vinte e um Diretores),
apenas nove por cento (9%) possuam um Doutorado
antes de assumir sua funo. Outros nove por cento
(9%) tinham um ttulo de Mestrado, e os restantes oi-
tenta por cento (80%) cumpriam com os requisitos m-
nimos exigidos pela lei.
Os dados apresentados so consistentes com a literatura
que vincula a complexidade tcnica dos setores com a pro-
fissionalizao das agncias (Parrado, 2011; Lowi, 1972;
Wilson, 1980). Segundo Parrado et al (2011), prticas
bem-sucedidas de institucionalizao da meritocracia nas
agncias so parcialmente explicadas atravs do setor no
qual a agncia atua.
Agncias reguladoras de setores em concorrncia ou com
complexidades tcnicas significativas (por exemplo, teleco-
municaes) tendem a ter burocracias mais meritocrticas
que agncias reguladoras de setores sociais ou com menos
exigncias tcnicas (por exemplo, o setor de saneamento)

FIGURA 4. FORMAO ACADMICA DIRETORIAS DAS AGNCIAS REGULADORAS

100

80
40
50
60 64 60
60 68 68
76 79
40 24
25
16 12 20
20 22
36 12 28
24 24 25 14
12 20
0 9 7 4
ANP ANEEL ANATEL ANS ANAC ANA ANTT ANTQ ANVISA

Doutorado Mestrado Graduao

Fonte: Ceri (2015).

Os resultados da anlise sobre formao acadmica
dos Diretores mostram uma possvel relao entre a
complexidade tcnica do setor e o nvel acadmico dos
Diretores. Setores que tradicionalmente necessitam de
conhecimentos tcnicos para sua subsistncia (por exem-
plo, o setor petrolfero), tendem a contar com uma Dire-
toria com alto nvel educativo. As agncias dos setores
de petrleo, aviao, saneamento e eltrico possuem
Diretores com os nveis de formao mais elevados. Em
contrapartida, as Diretorias das agncias dos setores
de transporte e sade so aquelas com nveis de for-
mao acadmica mais baixos.
Da comparao dos resultados apresentados neste
trabalho com a literatura existente, surge uma apa-
rente inconsistncia. A agncia do setor de guas
(ANA) aparece entre as agncias com maiores nveis
de formao acadmica; entretanto, a agncia do se-
tor de telecomunicaes (ANATEL) figura dentre as
agncias com nveis mais baixos de formao. Como
ser discutido adiante, a ANATEL a agncia com o
maior nmero de Diretores interinos, sendo eles Supe-
rintendentes ou Gerentes Gerais da prpria agncia.

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 FIGURA 5. NDICE DE MERITOCRACIA EM QUATRO AGNCIAS DE REGULAO

MERITOCRACIA SETOR TELECOM MERITOCRACIA SETOR FINANAS

8 8 BR AR
MX Argentina
AR, MX
7 7 RD BO Bolvia
PAN BR, CH
CR
6 6 HO, PAN BR Brasil
AR
ndice Carreira

CO

ndice Carreira
UR
5 PE 5 GU, VE, BO CH Chile
HO RD
ES,GU,NI, N EQ ES PAR CO Colmbia
4 CR, UP 4
PAR,VE CR Costa Rica
3 EQ BO 3 CO
RD Rep. Dominicana
2 2
EQ Equador
1 1
ES El Salvador
0 0
GU Guatemala
0 1 2 3 4 5 6 7 8 0 1 2 3 4 5 6 7 8
HO Honduras
ndice de Seleo Funcionrios ndice de Seleo Funcionrios
MX Mxico
MERITOCRACIA S ETOR P REVIDNCIA MERITOCRACIA SETOR FARMCIA NI Nicargua
8 8 PAN Panam
CH, MX
7 CO CH, MX PAR Paraguai
7
PAN, UR PE, RD PE
CR BR Peru
6 6
ndice Carreira
ndice Carreira

UR Uruguai
5 BR AR 5
UR VE Venezuela
4 HO EC 4 NI CR, AR
BO, CO EQ ES HO, PAN
3 PAR 3
ES, GU, NI
2 2 BO, PE, PAR, DR
GU VE
1 1
0 0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 0 1 2 3 4 5 6 7 8
ndice de Seleo Funcionrios ndice de Seleo Funcionrios

Fonte: Parrado (2011).

Diretores provenientes da alta burocracia da agncia,

Origem da posio anterior:
como os Superintendentes, e negativamente aqueles
Uma segunda varivel tenta capturar a posio pro- com origem poltica, como os ministros ou os secretrios
fissional anterior do Diretor da agncia, antes da sua de Estado.
indicao. Para isso, foram analisados os perfis dos
Os resultados da pesquisa indicam uma maioria de di-
duzentos e vinte e um (221) Diretores indicados du-
retores provenientes de posies de superintendentes
rante as diferentes Administraes de governo. O ob-
das agncias, seguido por Diretores da administrao
jetivo principal da medio foi identificar as agncias
pblica. Embora as posies de superintendentes no
nas quais os Diretores contribuam com sua experincia
estejam sujeitas a concursos pblicos ou exames de
e agregavam valor ao processo de tomada de deci-
ses. Neste sentido, foram valorados positivamente os

FIGURA 6. ORIGEM DA POSIO ANTERIOR E FORMAO DOS DIRETORES DAS AGNCIAS

50
40
30
20
10
0
Alta Alta Acadmicos Secretrio Ministro Empresas Empresas Assessor Consultor
gerncia da gerncia de Estado estatais privadas
agncia pblica no
proveniente
da agncia
Graduao Mestrado Doutorado

Fonte: Elaborao prpria.

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competncias, os Superintendentes das agncias regu-
ladoras so, em geral, funcionrios com grande conhe-
cimento do setor e promovidos a posio de Superin-
tendente aps certo tempo na agncia. A posio de
Diretor da administrao pblica federal brasileira
encontra-se regulada pelo regime dos Cargos de Di-
reo e Assessoramento Superior (DAS), que estabe-
lece as condies de designao e funcionamento da
alta gerncia pblica.
Durante os ltimos anos, o DAS tem aumentado os n-
veis de profissionalizao. Segundo o Instituto de Pes-
quisa Econmica Aplicada (IPEA, 2015), o aumento do
nmero de servidores nomeados atravs do DAS que
tm vnculos com carreiras federais ou a proporo de
ministrios de Relaes Exteriores, Fazenda, Meio Am-
biente e Correios & Telecomunicaes tm mais servi-
dores de carreira, os ministrios de Esportes, Turismo,
Cidades e Pesca & Aquicultura apresentam menos de
um quarto de servidores deste tipo, muito embora se-
jam destes ltimos ministrios a provenincia majorit-
ria dos candidatos a Diretores das agncias do setor
infraestrutura. O ministrio de Pesca & Aquicultura
apresenta a incrvel cifra de 97% dos nomeados sem
vnculos com o servio pblico (IPEA, 2015). Em geral,
ministrios que apresentam perfil com menor propor-
o de servidores federais no tm carreiras prprias
e no ocupam posio central no espectro das polticas
pblicas federais.

FIGURA 7. PROPORO DE DAS OCUPADOS POR NOMEADOS DA CARREIRA DO MESMO RGO SUPERIOR OU EM EXERCCIO
DESCENTRALIZADO EM RELAO AOS ORIUNDOS DE FORA DO SERVIO PBLICO, POR MINISTRIO (2014)

MRE 91%
MF 90%
MPS 90%
MMA 83%
MCTI 83%
MDIC 78%
MS 76%
MAPA 71%
MTB 71%
MEC 71%
MT 70%
MP 68%
MIN 61%
MDA 58%
PR 57%
MJ 53%
MC 52%
MCID 49%
MINC 46%
MME 43%
MDSCF 39%
MD 32%
MTUR 31%
ME 19%
MPA 3%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fonte: Sistema integrado de administrao de recursos humanos SIAPE.

nomeados externos ao servio pblico permanente su-

gere uma crescente profissionalizao dos quadros da
alta gerencia pblica. No entanto, a proporo de ser-
vidores de carreira ou servidores federais varia de
forma significativa entre os setores. Assim, enquanto os
Vacncias e Diretores interinos:
Um terceiro aspecto da configurao das Diretorias
encontra-se vinculado com as vacncias e com a indi-
cao de diretores interinos no sabatinados para co-

| 8 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

brir essas vacncias. Por um lado, vacncias prolonga-
das no tempo afetam seriamente o funcionamento das
agncias, uma vez que muitas vezes as Diretorias no
conseguem reunir o qurum mnimo para a tomada de
decises. Por outro lado, a indicao de Diretores in-
terinos durante perodos prolongados tem impactos
negativos sobre a independncia das agncias e a le-
gitimidade das decises regulatrias. Esse aspecto do
funcionamento das agncias tem sido objeto de an-
lise pelo Tribunal de Contas da Unio, o qual tem aler-
tado em relatrios acerca da relevncia do estabele-
cimento de prazos peremptrios para o Poder Execu-
tivo no preenchimento das vagas nas Diretorias.
Segundo o Tribunal de Contas (TC 031996/2013-
2), constatou-se que as ausncias de ocupao de
vagas nos Conselhos e nas Diretorias das agncias
auditadas chegavam a impossibilitar a tomada de
decises, considerando os quruns mnimos necess-
rios para deliberao de matrias. A Diretoria da
ANTAQ, por exemplo, composta por somente trs
membros. Estando vaga uma cadeira de direo,
iminente o risco de que assuntos no sejam decidi-
dos em funo de empates nas votaes e, havendo
impedimento ou ausncia de um dos Diretores res-
tantes, fique impossibilitada qualquer tomada de
deciso.
FIGURA 8. PERCENTUAIS DE VACNCIAS DOS CARGOS DE DIREO DAS AGNCIAS REGULADORAS (1/1/201 21/12/2013)
72%
47%
27%
25%
10% 9%
2% 1%
ANATEL ANAC
Diretor-Presid ente
Fonte: TCU, 2013.
A anlise do TCU citada anteriormente demonstra que
o maior nmero de vacncias ocorre nas agncias de
transporte (ANTT e ANTAQ) e petrleo (ANP). Durante
o perodo Outubro de 2010 a Dezembro de 2013, a
| 9 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil
ANTT teve quarenta (40%) por cento de posies de
Diretorias vacantes, seguida pela ANTAQ com vinte e
trs (23%) por cento de vacncias. Estes percentuais
destacam a relevncia das vacncias nas Diretorias
das agncias do setor transporte.
Os problemas causados pelas situaes de vacncias nas
agncias reguladoras tm sido tratados por meio de De-
cretos das agncias de telecomunicaes e do setor de
transporte. O art. 27 do Decreto 2.338/1997 da ANA-
TEL autoriza ao Conselho Diretor a elaborar listas com
trs (3) candidatos que devem reunir as condies de Su-
perintendente ou de Gerente Geral da agncia. No caso
da ANATEL, o prazo mximo de durao do mandato
de um Diretor interino de sessenta (60) dias, devendo
assumir o prximo na lista aps o trmino desse perodo,
no existindo reconduo. Nos casos da ANTT e da
ANTQ, a Casa Civil, a partir de relatrio crticos do TCU,
editou os Decretos 7.703 e 1.863 de 2012 autorizando
o Ministro setorial a designar funcionrios do quadro
efetivo da ANTT/ANTAQ como Diretores interinos, com
a finalidade de garantir o qurum mnimo e permitir o
funcionamento das agncias. Diferentemente da ANA-
TEL, o Decreto das agncias de transporte no individu-
aliza funcionrios da alta gerncia como candidatos
para Diretor interino e tambm no estabelece um prazo
de durao para o mandato do Diretor.
47% 47%
34%
30% 31%
26%
22% 25%
22%
13%
11% 8%
4%
1%
ANTT ANEEL ANTAQ ANP
Diretor 2 Diretor 3 Diretor 4 Diretor 5
A demora dos processos de indicao de Diretores
um problema que poderia ser atribudo exclusiva-
mente ao Poder Executivo. Contra a opinio que sus-
tenta que a demora da indicao dos Diretores vacan- do Senado, parecem bastante apropriados. Com a
tes uma responsabilidade compartilhada entre o Po- exceo da ANATEL, as agncias de transporte so as
der Executivo e o Poder Legislativo (TCU, 2013), a agncias que mais sofrem com os prazos de sabatina
presente pesquisa determinou que essa demora ad- extensos.

FIGURA 9. TEMPOS MDIOS, MXIMOS E MNIMOS ENTRE INDICAO E SABATINA

TEMPO MDIO ENTRE A INDICAO DO NOME E A SABATINA PELO SENADO (EM DIAS )

44 45 57
29 39 32 36 35 28

ANS ANVISA ANP ANTAQ ANTT ANAC ANAC ANEEL ANATEL

TEMPO MXIMO ENTRE A INDICAO DO NOME E A SABATINA PELO SENADO (EM DIAS )

160 165 189

131 125 122
98 85
59

ANS ANVISA ANP ANTAQ ANTT ANAC ANAC ANEEL ANATEL

TEMPO MNIMO ENTRE A INDICAO DO NOME E A SABATINA PELO SENADO (EM DIAS )

12
6 6 6 5 6
2 2 2

ANS ANVISA ANP ANTAQ ANTT ANAC ANAC ANEEL ANATEL

Fonte: Elaborao prpria.

judicada, em sua totalidade, ao Poder Executivo, uma
vez que as mensagens enviadas ao Senado so apro-
vadas em prazos razoveis, tendo em considerao os
tempos dos prazos legislativos.
A pesquisa determinou tambm que o prazo mdio do
Senado para sabatinar Diretores nas agncias de
aproximadamente trinta e oito (38) dias. No se trata
de um prazo extenso, pelo contrrio, so prazos que,
se considerados os tempos polticos e procedimentais
Alm disso, tambm foi possvel concluir que, com ex-
cees, a maioria das mensagens enviadas ao Con-
gresso foram aprovadas. As excees so os casos das
agncias de transporte e petrleo, em particular, o
caso da ANTT.
Com o intuito de estabelecer se a situao das vacn-
cias e dos diretores interinos ocorre exclusivamente nas
agncias ou tambm em outros rgos que tambm
precisam da sabatina do Senado, a pesquisa analisou

FIGURA 10. MENSAGENS ENVIADAS VS. MENSAGENS APROVADAS

ANS
ANP
ANEEL
ANTAQ
ANATEL
ANVISA
ANAC
ANTT
ANA

0 5 10 15 20 25 30 35

Mensagens enviadas Mensagens aprovadas

Fonte: Elaborao prpria.

| 10 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

o processo de aprovao de outras posies da alta cumprindo com o objetivo de temporalidades das indi-
gerncia pblica. Os dados coletados mostram uma caes dos Diretores interinos. De fato, a maioria dos
consistncia total entre as mensagens enviadas pelo Po- Diretores da ANATEL so Superintendentes interinos.
der Executivo e as mensagens aprovadas pelo Senado.

FIGURA 11. MENSAGENS ENVIADAS VS. MENSAGENS APROVADAS NA ALTA GERNCIA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

70

60
50
40
30
20
10
0
ANATEL

ADA
ANA

ANVISA

STJ
TCU
ANAC

ANEEL

CADE

ABIN
ANTAQ

ANCINE

CVM

Proc. Federal
ANTT

Banco Central

STM

LGSF
TST

STF

DNITT

ADENE
Especializada
Aut. Olmpica
ANP

ANS

PGR

Defensor pblico
Aprovados Rejeitados Total de mensagens enviadas

Fonte: Elaborao prpria.

Com relao aos interinos, as disposies normativas vi- A situao ainda mais preocupante nos casos da AN-
gentes no tm ajudado na soluo dos problemas das TAQ e da ANTT, pois os Decretos 7.703 e 7.863 au-
vacncias. No caso da ANATEL, o prazo mximo de du- torizam o Ministro setorial, e no o Presidente da Re-
rao do mandato de um Diretor interino de sessenta pblica como faz o Decreto 2.338, a indicar funcion-
(60) dias, devendo assumir o prximo na lista aps o rios do quadro estvel da agncia e no funcionrios
trmino deste perodo. No entanto, os diretores interinos da alta gerncia da agncia, como os Superintenden-

FIGURA 12. NMERO DE DIRETORES I NTERINOS E MESES OCUPADOS POR DIRETORES I NTERINOS

21 D IRETORES INTERINOS

3 2
0 0 0 0 0 0

ANATEL ANTT ANTQ ANP ANEEL ANAC ANA ANS ANVISA

OCUPAO DA DIRETORIA POR INTERINOS (EM MESES)

117

58
42

ANTT ANTAQ ANATEL

Fonte: Elaborao prpria.

nomeados na lista podem seguir se revezando, a cada tes ou o Gerente Geral. Diferentemente da ANATEL, o
60 dias, durante um prazo mximo de dois (2) anos. Ou Decreto das agncias de transporte no individualiza
seja, o Decreto 2.338/1997 tem permitido a perma- os funcionrios da alta gerncia como candidatos para
nncia de Diretores interinos como Diretores plenos, no

| 11 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

Diretor interino, assim como tambm no estabelece
um prazo para a durao do mandato do interino.
Em termos absolutos, a ANATEL apresenta a maior quan-
tidade de diretores nessa posio. No entanto, se o cri-
trio da anlise relativo, levando-se em considerao
o tempo que os diretores interinos ficaram na Diretoria,
os diretores das agncias de transporte terrestre e aqu-
tico (ANTT e ANTQ) apresentam maior relevncia.
Nos casos da ANTAQ e da ANTT, o regime de interi-
nidade parece ter sido utilizado como instrumento de
politizao das agncias reguladoras federais. Uma
vez que o prazo mdio de sabatina de um Diretor na
ANTAQ e na ANTT , respectivamente, de 57 e de 39
dias, no se explica a permanncia de poucos direto-
res interinos durante um perodo de tempo to ex-
tenso. Caso o nmero de meses ocupado por interinos
fosse dividido pelo nmero de diretores interinos na
ANTT, cada diretor interino teria um mandato de qua-
renta (40) meses de durao, enquanto que na AN-
TAQ, cada diretor interino teria um mandato com
cerca de trinta (30) meses de durao. A ANATEL a
agncia com o maior nmero de diretores interinos,
embora, na mdia, o mandato de cada diretor interino
tenha sido de 2 meses.

Evoluo das Diretorias no tempo

Com o objetivo de mapear a evoluo temporal da con- setores de FIGURA 13. VALORES POSIO ANTERIOR A DIRETOR DA AGNCIA
formao das Diretorias das agncias reguladoras fe- transporte
POSIO ANTERIOR A DIRETOR DA AGNCIA VALOR
derais, a pesquisa desenvolveu uma medida de profis- (ANAQ,
Procurador Geral da agncia 1
sionalizao. Essa medida se compe de dois indicado- ANTT, ANAC) CEO empresas privada 1
Presidente Conselho de Adm. de empresa no
res: por um lado, o indicador de formao acadmica e saneamento regulada pela agncia
1

e, pelo outro, o indicador de despolitizao. O indica- (ANA) so as Diretoria no setor privado 0,9
Superintendente agncia 0,8
dor de formao acadmica privilegia os Diretores com que apresen- Docncia 0,8
tam uma ten- Conselheiro Consultivo 0,7
nveis de formao mais altos. Assim, Diretores com ttulo
Militar 0,7
de Doutor receberam valorao 1, Diretores com ttulo dncia pre- Subsecretrio/Subchefe setor pblico 0,5
dominante- Coordenador 0,5
de Mestre receberam valorao 0,5, e Diretores ape- Chefe de Gabinete Ministro 0,5
nas graduados receberam valorao 0,3. Por sua vez, mente nega- Consultor 0,5
Diretor reconduzido 0,5
o indicador de despolitizao considerou a origem da tiva, se consi-
Diretor pblico 0,5

posio do Diretor antes de se incorporar agncia. deramos a Ouvidor 0,5

Assessor/Gerente 0,4
evoluo da Diplomata 0,3
Na valorao da despolitizao dos Diretores foram
conformao Ministro 0
utilizados valores entre 0 (pior) e 1 (melhor). Para esta- Secretario Executivo Ministrio 0
das diretorias Cargo Eletivo 0
belecer esta valorizao foi considerado o possvel desde que as Analista 0

comportamento pr-governo do Diretor e, desta Diversos 0

forma, a posio anterior do Diretor indicado (seja pro-
veniente do setor pblico ou do setor privado) foi valo-
rada segundo distintos critrios. Posies anteriores in-
dicativas de possvel influncia poltica receberam valo-
res inferiores, prximos a zero. Pelo contrrio, posies
anteriores que evidenciavam que a escolha havia sido
feita com base no mrito foram devidamente reconhe-
cidas, recebendo valores prximos 1.
A anlise permitiu identificar diferentes tendncias vincu-
ladas s pr-condies de boa governana das agn-
cias. Da totalidade das agncias, aquelas vinculadas aos
agncias fo- Presidente Conselho de Administrao de
0
ram criadas. empresa regulada pela agncia
So tradicio-
nalmente os setores com maiores desafios de governana
(Parrado et al, 2011).
Por sua vez, as agncias do setor transporte apresen-
tam uma situao preocupante. Desde a criao dessas
agncias, o Poder Executivo parece no ter conformado
suas diretorias segundo princpios de meritocracia. No
caso da ANTAQ, o indicador de profissionalizao caiu
constantemente a partir do ano 2007, em especial

| 12 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

desde o ano 2010. No caso da ANTT, a tendncia de- os motivos pelos quais as instituies desses setores se
crescente do indicador comea a partir da sua criao. comportam diferentemente dos outros, como por
Nos casos da ANAC e da ANA, a tendncia comea, exemplo o setor eltrico, algumas observaes podem
respectivamente, desde os anos de 2008 e de 2004. ser discutidas. No caso particular do Brasil, o setor de
Ressalta-se que os resultados da presente pesquisa so transporte foi fortemente influenciado pelo Programa
consistentes com as avaliaes do TCU. de Acelerao do Crescimento (PAC), programa com
forte presena de investimento pblico. A regulao
Conforme j abordado, os setores de transporte e sa-
de empresas estatais ou de instituies pblicas em ge-
neamento so setores tradicionalmente afetados pela
ral apresenta srios desafios em termos da fiscaliza-
falta de transparncia e profissionalizao. Embora
o regulatria (Lopez Azumendi, 2015).
no exista anlise de impacto que permita identificar

FIGURA 14. EVOLUO NDICE GERAL DE PROFISSIONALIZAODAS DIRETORIAS (IGPD)

IGPD NO TEMPO - ANP IGPD NO TEMPO - ANTAQ

0,8 0,6
0,6 0,4
0,4
0,2 0,2
0,0 0,0
1998

2000

2003

2005

2008

2010

2012

2015

2002

2008
2009
2010
2011
1999

2001
2002

2004

2006
2007

2009

2011

2013
2014

2003
2004
2005
2006
2007

2012
2013
2014
2015
IGPD NO TEMPO - ANAC IGPD NO TEMPO - ANTT
0,8 0,8
0,6 0,6
0,4 0,4
0,2 0,2
0,0 0,0
2002

2008
2009
2010
2011
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2003
2004
2005
2006
2007

2012
2013
2014
2015
IGPD NO TEMPO - ANA IGPD NO TEMPO - ANEEL
0,8 1,0
0,6 0,8
0,6
0,4
0,4
0,2 0,2
0,0 0,0
2002
2003

2006

2009
2010

2013

1998

2001

2004

2007

2010

2013
2000
2001

2004
2005

2007
2008

2011
2012

2014
2015

1997

1999
2000

2002
2003

2005
2006

2008
2009

2011
2012

2014
2015

IGPD NO TEMPO - ANATEL IGPD NO TEMPO - ANS

0,6 0,8
0,4 0,6
0,4
0,2 0,2
0,0 0,0
1999

2002

2005

2007
2008

2010
2011

2013
2014

2001
2002

2005
2006

2009

2012
2013
1997
1998

2000
2001

2003
2004

2006

2009

2012

2015

2000

2003
2004

2007
2008

2010
2011

2014
2015

IGPD NO TEMPO - ANVISA

0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
2000
2001

2003

2006

2008
2009

2011

2014
1999

2002

2004
2005

2007

2010

2012
2013

2015

Fonte: Elaborao prpria.

| 13 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

 FIGURA 15. SNTESE DA GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS (TCU)

0,60 0,56
0,46

0,22
0,10 0,06

ANAC ANEEL ANATEL ANP ANTAQ ANTT

Fonte: Tribunal de Contas da Unio (verificar o ano).

CONCLUSES E RECOMENDAES

A anlise da configurao das Diretorias das agncias se tornar Diretor das agncias de regulao so sub-
reguladoras do Brasil permitiu identificar diversas ten- jetivos e que uma possvel mudana legislativa deveria
dncias, como tambm recomendaes de melhoria. considerar maiores nveis de exigncia tcnica.
Como foi exposto na metodologia da pesquisa, tratam-
Uma terceira tendncia, j anteriormente exporta, a
se de indicadores ou proxies com poder explicativo
deteriorao, no tempo, dos nveis de profissionaliza-
para desenvolver um melhor entendimento sobre o fun-
o das Diretorias do setor transporte. O processo de
cionamento das Diretorias das agncias. A presente
deteriorao vem ocorrendo a pelo menos oito (8)
pesquisa identificou quatro (4) principais tendncias.
anos, tendo se iniciado no ano de 2008 na ANAC e,
A primeira tendncia indica a presena de Diretores no caso da ANTT, este processo vem ocorrendo desde
provenientes, em sua maioria, de posies da alta ge- a sua criao.
rncia da agncia ou da administrao pblica fede-
Uma quarta tendncia o comportamento oportunista
ral. Trata-se de um dado positivo, uma vez que o go-
do governo com relao s agncias. A anlise de da-
verno federal possuiu uma burocracia com nveis acei-
dos permitiu identificar a estratgia de deixar as Di-
tveis de profissionalizao. As excees so os casos
retorias vacantes, paralisando seu funcionamento ou,
das agncias de regulao dos transportes (ANTAQ e
nos casos onde permitido indicar Diretores interinos,
ANTT) que mostram, em uma anlise temporal, signifi-
uso excessivo desta faculdade, eternizando-os em po-
cativa queda dos nveis de formao e de despolitiza-
sies que deveriam ser sabatinadas pelo Senado
o. A presena minoritria de representantes de em-
podendo inclusive gerar questionamentos judiciais pos-
presas reguladas (pblicas e privadas) poderia ser
teriores acerca das decises por eles tomadas. Adici-
considerada um indicador positivo de ausncia de
onalmente, foi identificado um prazo razoavelmente
captura na tomada de decises, embora essa anlise
rpido do Senado em realizar as sabatinas dos can-
seja prematura, por no ter sido analisado o contedo
didatos do Poder Executivo para as agncias.
do processo decisrio.
O transcurso de vinte anos de mudanas tambm permi-
Uma segunda tendncia informa acerca de nveis acei-
tiu identificar vrias recomendaes destinadas a uma
tveis de formao acadmica. Por fora da Lei
maior profissionalizao das Diretorias. As recomenda-
9.986/2000, todos os Diretores das agncias de re-
es encontram-se vinculadas configurao das Dire-
gulao devem ter, ao menos, uma formao universi-
torias, deixando de lado aspectos tais como o contedo
tria. Os nveis mais altos de formao tm ocorrido
das decises regulatrias, as polticas do setor (muitas
naquelas agncias intervenientes em setores com alto
vezes de impactos negativos na autonomia das agn-
contedo tecnolgico. Seguindo as recomendaes fei-
cias), ou a organizao interna das prprias agncias.
tas pelo TCU (2013), destaca-se que os requisitos para

| 14 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil

Com o intuito de isolar os espaos de interferncia po-
ltica na indicao e sabatina de Diretores das agn-
cias regulatrias, seria desejvel incorporar requisitos
de designao menos subjetivos, como tambm profis-
sionalizar o processo de sabatina. Os requisitos esta-
belecidos nos diferentes regimes legais das agncias
exigem a falta de mais que a presena de deter-
minadas condies para ser Diretor. Por exemplo, a
incorporao de especificaes como ter participado
nos processos de reformas do setor energtico do Bra-
sil poderia isolar candidatos que poderiam cumprir
com o requisito mais difuso de ter experincia no se-
tor regulado. Alternativas profissionalizao total
dos Diretores seria a exigncia de um percentual de
Diretores independentes, como acontece nas prticas
de boa governana corporativa nas empresas mistas
e tambm privadas. Por sua vez, a nomeao de Di-
retores se beneficiaria de um processo de sabatina
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| 15 | Governana das Agncias Reguladoras Federais do Brasil
mais profissionalizado. Atualmente, os Diretores das
agncias no so submetidos a processos de hea-
rings antes ou depois da sua nomeao, como acon-
tece em outros pases de forte tradio parlamentar,
como por exemplo os Estados Unidos ou a Austrlia.
Uma segunda recomendao, que consta inclusive dos
relatrios do TCU (2013) e em alguns projetos de lei,
consiste no estabelecimento de prazos peremptrios
para a indicao de Diretores. Essa disposio teria
aplicao tanto em relao s situaes de vacncias,
onde o Poder Executivo tende a demorar indefinida-
mente para enviar as mensagens ao Senado, quanto
para os prazos do Senado para aprovar os candida-
tos indicados pelo Poder Executivo. Contudo, conforme
exposto, a pesquisa tem demostrado que os prazos de
aprovao dos candidatos pelo Senado no so muito
longos, sendo de, em mdia, 38 dias.
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