Faculdade de Cincias Empresariais FACE

Mestrado em Administrao

A ESPECIALIZAO NO EXERCCIO DE CARGOS COMISSIONADOS NA

ADMINISTRAO LEGISLATIVA MUNICIPAL

FERNANDA MOREIRA NEVES

Belo Horizonte-MG
2016
 2

Fernanda Moreira Neves

A ESPECIALIZAO NO EXERCCIO DE CARGOS COMISSIONADOS NA

ADMINISTRAO LEGISLATIVA MUNICIPAL

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado

em Administrao da Faculdade de Cincias
Empresariais da Universidade FUMEC como
parte dos requisitos para a obteno do ttulo
acadmico de Mestre em Administrao.

rea de concentrao: Gesto Estratgica de

Organizaes
Orientador: Prof. Dr. Daniel Jardim Pardini

Belo Horizonte-MG
2016
 3

Dissertao intitulada: A especializao no exerccio de cargos comissionados na

administrao legislativa municipal, de autoria da mestranda Fernanda Moreira
Neves, aprovada pela Banca Examinadora constituda pelos professores: Prof. Dr.
Daniel Jardim Pardini, Prof. Dr. Luiz Antnio Antunes Teixeira, Profa. Dra. Maria
Tereza Fonseca Dias, Prof. Dr. Antnio Gomes de Vasconcelos.

____________________________________________________
Prof. Dr. Daniel Jardim Pardini
Universidade FUMEC (Orientador)

____________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Antnio Antunes Teixeira
Universidade FUMEC

____________________________________________________
Profa. Dra. Maria Tereza Fonseca Dias
Universidade FUMEC

____________________________________________________
Prof. Dr. Antnio Gomes de Vasconcelos
Universidade Federal de Minas Gerais

Belo Horizonte, 13 de dezembro de 2016.

Av. Afonso Pena, n 3880 - Belo Horizonte-MG - Brasil - CEP 30130-009 - Tel.: (31) 3269-5230
 4

Para Lavnia
minha filhinha,
pela compreenso, mesmo inconsciente,
com as minhas longas ausncias.
 5

AGRADECIMENTO

A gratido um segundo prazer, que prolonga um

primeiro, como um eco de alegria alegria sentida,
como uma felicidade a mais para um mais de
felicidade.
ANDR COMTE-SPONVLLE

Prof. Dr. Daniel Jardim Pardini,

pela pacincia, boa vontade e profissionalismo,
com que conduziu-me na realizao deste estudo,
em uma rea de conhecimento to diversa da
minha formao acadmica.

Professores do Curso de Mestrado,

em especial aqueles que participaram da
banca de qualificao do projeto desta pesquisa
Prof. Dr. Luiz Antnio Antunes Teixeira e Profa.
Dra. Maria Tereza Fonseca Dias, que pontuaram
de maneira corts consideraes para a melhoria
deste estudo.

Jlio Csar Teixeira Silva e

Maria Cristina Nascimento Ferreira,
por se destacarem na presteza do atendimento.

Servidores Pblicos
agentes da pesquisa,
pela disponibilidade de participao neste estudo.

Profa. Leila Brito,

pela imensurvel ajuda com a sua assessoria de
redao, reviso, metodologia textual,
normalizao tcnica e programao visual desta
dissertao.

Fernando Marcos
meu marido,
pelo incentivo, ajuda e tranquilidade, para
eu poder estar longe de casa, da minha filha.

Me Gessy, Pai Antnio e Irms,

pela presena nos momentos que precisei de apoio.

Joabe Silva,
pela companhia no mestrado e na BR 381.

Todas as Pessoas,
que direta ou indiretamente contriburam para
a concretizao desta conquista pessoal; e enfim

Deus,
por ter me dado coragem de realizar esse projeto
de vida, com todas as suas implicaes naturais
de uma ps-graduao strictu sensu realizada em
uma cidade distante 200 km da minha casa.
 6

Comeando por considerar o Estado e os caracteres

humanos de seus cidados um pano que, em primeiro
lugar, tentaro limpar com escrpulo, o que no nada
fcil. Mas tu j sabes que, nisso, eles diferem dos
outros, e que no querero ocupar-se de um Estado
ou de um indivduo para lhe dar apenas leis, seno
quando o tiverem recebido imaculado ou tomado
imaculado eles prprios.

SCRATES
Plato: A Repblica
 7

RESUMO

NEVES, Fernanda Moreira. A especializao no exerccio de cargos

comissionados na administrao legislativa municipal. 2016. 146 f. Dissertao
(Mestrado em Administrao) Faculdade de Cincias Empresariais,
Universidade FUMEC, Belo Horizonte, 2016.

Para evidenciar as disfunes burocrticas presentes no exerccio de

servidores no especialistas em sua funo na Administrao Pblica, buscou-se,
com esta abordagem qualitativa de perfil descritivo, investigar os servidores de
cargos comissionados da Cmara Municipal de uma cidade de Minas Gerais, que
no atendem aos princpios da especializao de funo previstos no modelo
burocrtico de Max Weber. Ao final deste estudo, evidenciou-se a necessidade de
se repensar as prticas de gesto de pessoas no servio pblico tanto relativas
aos servidores de carreira cargo efetivo como aos servidores comissionados
cargo de provimento. E isto em decorrncia de disfunes burocrticas
caracterizadas pelos desvios dos preceitos weberianos de gesto organizacional,
principalmente, na concepo que deve nortear os critrios de seleo para os
cargos de confiana, que ignoram a escolha de candidatos tecnicamente bem
preparados. Constatou-se como principal disfuno detectada a decorrente da
exigncia de concurso pblico, composto de provas de conhecimentos e ttulos,
apenas para os servidores de cargos efetivos, em virtude do disposto no art. 37
da Constituio Federal, que autoriza a nomeao de servidores comissionados
para os cargos de confiana. Tal disfuno resulta na anomalia de um quadro de
funcionrios composto por servidores efetivos especialistas nas funes e
atribuies de seus cargos, e servidores comissionados no especialistas nas
funes e atribuies de seus cargos. Verificou-se, tambm, que a
discricionariedade e o fator confiana so os determinantes dessas livres
nomeaes, para as quais inexiste critrios de seleo. Neste contexto
administrativo, constatou-se a no considerao, pelos agentes polticos, neste
caso, vereadores, da exigncia do art. 37 da CF/1988, de que seja observado o
modelo burocrtico de Weber, que defende que os cargos pblicos sejam
ocupados pelo mrito, por especialistas, mediante concurso pblico. Concluiu-se,
por outro lado, que tal inobservncia decorre da forte herana patrimonialista do
colonialismo portugus ainda presente na cultura nacional, refletida nas aes
decisrias dos agentes polticos frente das instituies pblicas brasileiras que,
fazendo prevalecer os interesses pessoais e polticos sobre os interesses pblicos,
determinam as nomeaes para os cargos de livre provimento ignorando a
necessidade de avaliar a qualificao tcnica de seus indicados para esses
cargos. Verificou-se, portanto, que os servidores comissionados atuantes na
Cmara Municipal pesquisada no so especialistas nas funes dos cargos que
ocupam, cumprindo, apenas, com o requisito de formao acadmica bsica, que
o mnimo exigido para os cargos de provimento.
Palavras-chave: administrao pblica . burocracia . especializao . servidores
pblicos . cargos comissionados . cargos efetivos
 8

ABSTRACT

NEVES, Fernanda Moreira. Specialization in the exercise of positions

commissioned in the municipal legislative administration. 2016. 146 f. Dissertation
(Master in Administration) Faculdade de Cincias Empresariais, Universidade
FUMEC, Belo Horizonte, 2016.

In order to highlight the bureaucratic dysfunctions present in the exercise of non-

specialists in their role in the Public Administration, this qualitative approach with a
descriptive profile was aimed at investigating the servers of commissioned
positions of the City Hall of a city of Minas Gerais, which do not meet the principles
of role specialization foreseen in Max Weber's bureaucratic model. At the end of
this study, it was evident the need to rethink the management practices of people
in the public service, both regarding the career servers effective position and the
commissioned servers filling position. This is due to bureaucratic dysfunctions
characterized by deviations from Weberian organizational management precepts,
mainly in the conception that should guide the selection criteria for positions of
trust, which ignore the choice of technically well prepared candidates. The main
dysfunction detected was the result of the requirement of a public tender
composed of evidence, knowledge and titles only for the employees of effective
positions, by virtue of the provisions in art. 37 of the Federal Constitution which
authorizes the appointment of servers commissioned for positions of trust. Such
dysfunction result in the anomaly of a staff composed of effective servant
specialists in the functions and assignments of their positions and commissioned
servers - not specialists in the functions and duties of their positions.It was also
verified that discretion and the trust factor are the determinants of these free
appointments, for which there are no selection criteria.In this administrative
context it was noted that the political agents in this case, councilors do not
consider the requirement of art. 37 of CF / 1988, that Weber's bureaucratic model
should be observed, which advocates that public offices be occupied by merit and
by specialists through a public tender. On the other hand, it was concluded that
such nonobservance stems from the strong patrimonial list heritage of Portuguese
colonialism still present in the national culture and is reflected in the decision-
making actions of the political agents in front of the Brazilian public institutions that
by prevailing personal and political interests on the interests determine the
appointments to the positions of free access ignoring the need to evaluate the
technical qualification of their nominees for these positions. It was verified,
therefore that the commissioned servers acting in the City Hall researched are not
specialists in the functions of the positions they occupy, only complying with the
basic academic training requirement, which is the minimum required for the filling
positions.
Keywords: public administration . bureaucracy specialization . public servants.
commissioned positions . Effective positions
 9

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Perfil da amostra dos cargos efetivos ................ 93

Quadro 2 Perfil da amostra dos cargos comissionados ..... 98

 10

LISTA DE SIGLAS

CAC Centro de Ateno ao Cidado

CF Constituio Federal

CGU Controladoria Geral da Unio

CEMIG Companhia Energtica de Minas Gerais

CLT Consolidao das Leis do Trabalho

COPASA Companhia de Saneamento Bsico de Minas Gerais

CORREIOS Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos

DAS Direo e Assessoramento Superiores

DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico

EC Emenda Constitucional

FIRJAN Federao das Indstrias do Rio de Janeiro

IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

ISO International Organization for Standardization

MPDF Ministrio Pblico do Distrito Federal

MPRN Ministrio Pblico do Rio Grande do Norte

MPU Ministrio Pblico da Unio

STF Superior Tribunal Federal

 11

SUMRIO

1 INTRODUO ................................................................ 13
1.1 Problema de pesquisa ..................................................... 18
1.2 Objetivo ........................................................................... 19
1.2.1 Objetivo geral ................................................................ 19
1.2.2 Objetivos especficos ..................................................... 19
1.3 Relevncia temtica ..................................................... 20
1.4 Contribuio terica e emprica ........................................... 27
1.5 Estrutura textual ................................................................ 27

2 REFERENCIAL TERICO ........................................... 28

2.1 Conceituao pertinente administrao pblica .......... 28
2.1.1 A administrao pblica ..................................................... 28
2.1.2 rgos pblicos ................................................................ 30
2.1.3 Agentes pblicos ................................................................ 31
2.1.4 Servidores pblicos ................................................................ 32
2.1.5 Cargo, funo e emprego ..................................................... 32
2.1.5.1Cargo em comisso versus funo de confiana .......... 34
2.1.6 Concurso pblico ................................................................ 36
2.1.7 Princpios da administrao pblica ................................ 38
2.2 Burocracia ........................................................................... 41
2.3 Cargo comissionado ..................................................... 46
2.3.1 Patrimonialismo ................................................................ 55
2.3.2 Confiana ........................................................................... 59
2.4 Disfunes da burocracia ..................................................... 63
2.5 A eficincia no setor pblico ........................................... 65
2.6 Especializao ................................................................ 67
2.6.1 Especificidades de cargos e funes ................................ 72
2.7 Gesto Legislativa Histrico ........................................... 75

3 METODOLOGIA ................................................................. 79
3.1 Tipo de abordagem ................................................................. 79
3.2 Finalidade da pesquisa ...................................................... 80
3.3 Estratgia investigativa ...................................................... 81
3.4 Populao e amostragem ...................................................... 82
3.5 Instrumentos de coleta de dados ........................................... 83
3.6 Tcnica de anlise de dados ........................................... 85
3.7 Unidade de anlise de dados ........................................... 86
3.7.1 Cmara Municipal ................................................................. 86
3.7.2 Cargos comissionados na unidade de anlise ...................... 88

4 ANLISE DE RESULTADOS ............................................ 90

4.1 Trajetria da experincia profissional ....................................... 90
4.1.1 Anlise comparativa ....................................................... 92
4.2 Formao acadmica e tcnica (I) .................................. 92
4.2.1 Anlise comparativa Quadro 1 versus Quadro 2 ............. 102
 12

4.2.2 Sntese analtica ................................................................ 104

4.3 Funes e responsabilidades exercidas no cargo .......... 104
4.3.1 Sntese analtica ................................................................ 107
4.4 O exerccio da especializao .......................................... 107
4.4.1 Sntese analtica ................................................................ 111
4.5 A especializao e o exerccio dos cargos comissionados ... 111
4.5.1 Sntese analtica ............................................................... 114
4.6 A especializao e a qualidade dos servios .................... 114
4.6.1 Sntese analtica ................................................................ 116
4.7 A relao do servio prestado com o cargo ocupado .......... 116
4.7.1 Sntese analtica ................................................................ 119
4.8 A ocupao de cargos por especialistas e a relao de
se ter uma remunerao praticada em consonncia com a
especializao adquirida para o cargo ................................ 119
4.8.1 Sntese analtica ................................................................ 123
4.9 Outro tema relevante para o servidor (pergunta aberta) ........ 123
4.9.1 Sntese analtica ................................................................ 126

5 CONSIDERAES FINAIS ........................................... 127

REFERNCIAS ........................................................................... 132

APNDICE
Apndice 1 Roteiro de entrevista
Apndice 2 Ficha de Entrevista
 13

1 INTRODUO

No Brasil, as instituies pblicas foram administradas, ao longo do tempo,

por diferentes sistemas de governo: (i) Monarquia (Dom Pedro I e Dom Pedro II);
(ii) Repblica Velha (1889-1939 Deodoro da Fonseca e outros governos civis);
(iii) Repblica Oligrquica (1894-1930 coronelismo); (iv) Governo Provisrio
(1930-1934 Incio da Era Vargas); (v) Governo Constitucional (1934-1937
Getlio Vargas); (vi) Estado Novo (1937-1945 Governo Vargas); (vii) Repblica
Democrtica (1945-1964 governos Eurico Dutra, Getlio Vargas, Caf Filho,
Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart ); Ditadura Militar (1964-1988
governos Castello Branco, Costa e Silva, Garrastazu Mdici, Geisel e
Figueiredo); e Repblica Democrtica (1988-2016 Governos Jos Sarney,
Fernando Collor de Melo, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Incio
Lula da Silva, Dilma Rousseff e o atual presidente Michel Temer.
Supe-se que essa diversidade de sistemas governamentais tenha
contribudo para transformar as reformas da administrao pblica brasileira em
polticas simblicas que no correspondem s expectativas do povo, por se
centrarem na soluo de erros histricos e, com isso, se apoiarem em decises
pontuais e casusticas. Neste sentido, observa-se que os diversos modelos e
tendncias presentes na literatura da administrao pblica foram surgindo ao
longo do tempo e enfatizando seu perfil burocrtico.
De outro lado, na segunda metade do sculo XX, quando o pas vivenciava
a sua primeira Repblica Democrtica, tem incio a Era do Conhecimento e da
informao caracterizada por um perodo de grandes transformaes
tecnolgicas, sociais e econmicas, que imps novos padres de gesto s
organizaes pblicas e privadas.
Atualmente, incio do sculo XXI, quando os cidados, mais conscientes de
seus direitos, tornaram-se exigentes em relao ao seu cumprimento pelo Estado,
tem-se uma administrao pblica que carece de uma gesto orientada para a
qualidade e quantidade de riqueza pblica bens e servios pblicos ofertadas
ao contribuinte. No entanto, pouco se tem notado a preocupao dos gestores
com atitudes que promovam a qualificao pessoal dos servidores pblicos, de
modo a garantir um bom atendimento e desempenho que justifique os gastos com
esses recursos humanos (BERGUE, 2005, p. 272).
 14

Problema oriundo do perfil burocrtico da administrao pblica brasileira

que, proveniente da teoria weberiana, pressupe que as organizaes possuem
objetivos a serem alcanados por meio de eficcia e eficincia de normas e
regulamentos concebidos para alcan-los. Ocorre que o modelo burocrtico ideal
de Weber (1999) baseado no poder de dominao racional-legal, cujas
premissas so a formalidade, hierarquia, sistema de normas, impessoalidade,
especializao das funes e profissionalismo. O socilogo alemo advoga que,
na burocracia, os profissionalmente informados, os peritos de conhecimento
especializado devem ser valorizados, prevendo processos seletivos com base em
provas e testes, como meio de escolher os mais qualificados para o servio. O
terico preconiza que os funcionrios pblicos sejam alocados em funes nas
quais sejam especialistas, de acordo com a estrutura de cargos e funes
definidas legalmente. essa formalizao das atribuies que est prevista em
regulamentaes internas que viabilizam o funcionamento do Estado.
No entanto, no caso especfico da seleo e nomeao para cargos e
funes, os dirigentes pblicos por vezes falham na ateno aos critrios de
impessoalidade e qualificao tcnica, ou seja, na especializao necessria para
a investidura nas funes pblicas, conforme preconiza a Constituio Federal de
1988, em seu art. 37, 1, inc. II, respectivamente. Os cargos em comisso, por
suas caractersticas de nomeao e provimento, so os que mais se inserem
nessa questo.
O art. 5, inc. XII da Carta Magna tambm prev a liberdade para o
exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso desde que atendidas as
qualificaes profissionais previstas em lei. Estudos sobre a administrao pblica
brasileira mostram que, alm do expressivo nmero de cargos comissionados,
para muitos abusivo (SANTOS, 2009; LOPEZ, 2015), os critrios de nomeao
ainda privilegiam a confiana, a amizade e a filiao partidria (LOPEZ 2015;
2004; LOPEZ; PRAA, 2015; SANTOS, 2011; BORGES, 2012).
Um dos problemas reside nos gastos vultuosos, e s vezes
desnecessrios, com a folha de pagamento, em prol da confiana que promove
a governabilidade e, ainda, especialmente, no fato de, nem sempre, o servidor
indicado deter as competncias e atribuies necessrias ao exerccio do cargo.
Para Olivieri (2011, p. 1397), Weber deixou como herana questes que ainda
so temas atuais e importantes para o estudo sobre poltica e democracia:
 15

burocracia e governo. A autora afirma que Brasil e Estados Unidos apresentam

semelhanas na administrao pblica, por ambas possurem caractersticas do
presidencialismo, burocracia, nomeaes polticas e tradio clientelista.
A despeito dos entraves representados por seu perfil burocrtico, a
administrao pblica passou por mudanas no processo de nomeaes para
cargos e funes pblicas. A Constituio Federal de 1988 (art. 37) e depois a
Emenda Constitucional n 19/1998 representam alguns marcos de incorporao
de regras sobre o tema que, alm de considerar o princpio da eficincia na esfera
estatal, trouxeram consequncias, principalmente, em relao realizao de
concurso pblico para cargos que, em razo de sua natureza e complexidade, por
incorporarem funes de confiana, passaram a ser de exclusividade de
servidores efetivos.
Tais mudanas demonstraram a necessidade de melhorar a gesto da res
publica (coisa pblica), antes dominada por prticas patrimonialistas, ou seja, pela
no separao do pblico e do privado. Tendo como foco o cargo comissionado,
na medida em que a especializao para a ocupao destes no era uma
exigncia legal, essas mudanas abriram espao para o questionamento da
qualificao tcnica dos profissionais e consequente qualidade dos servios
prestados por esses e, tambm, para uma ateno especial aos ento
desprestigiados princpios norteadores da burocracia como o da moralidade,
impessoalidade e eficincia. Consequncia da prtica de uma administrao
pblica pautada em modelos de extremo patrimonialismo oriundo do regime
burocrtico que, mais recentemente, tentou-se amenizar com a implantao do
modelo gerencialista. Porm, a despeito das mudanas implementadas, os traos
da estrutura burocrtica e a herana do patrimonialismo ainda so evidenciados
nas organizaes contemporneas, denominados por muitos autores
neopatrimonialismo.
Atualmente, o setor pblico clama pela modernizao de sua gesto, com
o objetivo de torn-la mais flexvel, inovadora e idnea. Os esforos observados
neste sentido visam a eficincia e a qualidade dos servios pblicos que, em face
das mudanas do mundo contemporneo, exigem o rompimento com o jeito
tradicional de gerir as organizaes estatais (GUIMARES, 2000).
perceptvel que, na Era da Informao, o cidado, pblico alvo das
organizaes pblicas, est cada vez mais exigente. Ele quer saber o que est
 16

acontecendo com os tributos que paga para a manuteno da engrenagem das

instituies pblicas, onde se inclui a remunerao dos servidores. Exige
transparncia dos gestores e cobra qualidade de servio, desde o atendimento ao
pblico at o desenvolvimento de suas prprias funes gerenciais. Tal demanda
impulsionou a criao de algumas leis como a Lei de Acesso a Informaes, Lei
de Responsabilidade Fiscal e Lei da Transparncia. A qualidade dessas
informaes podem ser averiguadas no portais estatais que, obrigatoriamente,
devem ter espao para divulgar informaes aos cidados em toda sua
abrangncia (CAMPOS, PAIVA; GOMES, 2013, p. 421).
O setor pblico, embora no tenha como objetivo o lucro, deve igualmente
se preocupar com a qualidade e a eficincia de seus servios, de maneira que
supram, da melhor forma, as demandas da populao que representa o cerne da
sua existncia e, cada vez mais, cobra, como cliente de qualquer outro tipo de
servio, ser atendida pelo Estado com prontido e qualidade (STASSUN;
WIPPEL, 2013, p. 119).
A necessidade de contratao de pessoas para cargos comissionados se
justifica, entre outros motivos, pela necessidade de se ter pessoas de confiana
para que o gestor garanta a liberdade de gesto e a governabilidade o que
Lopez (2015) chama de presidencialismo de coalizo. Independente dos fins a
que se presta as nomeaes, o que se observa que essa prtica remete ao
sistema patrimonialista, onde o que prevalece so interesses particulares e
convenincias dos gestores pblicos. As prticas gerenciais, na administrao
pblica brasileira, podem ser vistas como herana da gesto patrimonialista
trazida pelos colonizadores portugueses, que perdura, com muitas de suas
nuances, nos dias atuais.
Segundo o conceito de Weber, o patrimonialismo o sistema poltico-
administrativo em que o gestor se apropria de recursos pblicos como se fossem
dele, como se estivesse na casa dele, tratando das coisas dele, quando na
verdade trata das coisas pblicas (res publica). A nomeao de cargos pblicos
uma das ferramentas utilizadas no patrimonialismo.
Os servidores nomeados para cargos comissionados, amparados pela
abertura legal da cota de livre nomeao prevista no art. 37, inc. II, da
Constituio Federal de 1988 (CF/1988), no passam por concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos, tendo em vista a natureza e a complexidade do
 17

cargo. Assim, o critrio de especializao previsto no modelo ideal weberiano que

caracteriza um profissional capacitado tecnicamente desprezado, uma vez que
os requisitos bsicos para uma funo so determinados e modificados pelo
gestor por meio de atos administrativos legais.
Os cargos comissionados s podem ser criados para funes de natureza
de direo, chefia e assessoramento. No caso de assessores parlamentares, por
exemplo, recai a dvida e a crtica que no foco desse estudo de que tais
funes no so de assessoria, e sim meramente burocrticas. E ainda tem-se o
esteretipo de que a maioria desses servidores exerce tal cargo, porque
participou da campanha que elegeu seu patro o agente poltico.
Independentemente dessas dvidas, consegue-se notar que, ocupando os cargos
em comisso, encontram-se pessoas sem qualificao tcnica, experincia
profissional, sem especializao, ou ento, com especializao em uma rea
diversa do cargo que est ocupando, nomeadas por processo de escolha
amparado na justificativa legal de ser cargo de confiana. Mas nem por isso se
pode afirmar que o servidor que ocupa cargo comissionado seja desprovido de
alguma qualificao tcnica.
O aspecto pejorativo da palavra confiana nessas contrataes advm
das prticas malvistas nas estruturas feudais, patriarcais, clientelistas e
patrimonialistas, em que o servo ou servidor era da confiana do soberano e no
da coletividade. Porm, esse esteretipo rebatido por Kopecky, Scherlis e
Spirova (2008), ao atestarem que a seleo discricionria no exclui a capacidade
tcnica, a qualificao ou mrito do candidato. Machado de Assis exemplo de
reconhecida reputao de excelente servidor pblico, mesmo tendo sido
apadrinhado. Por isso, a princpio, conseguiu um cargo na administrao pblica,
sem, entretanto, deixar a desejar, pois provando que prestou bons servios
(GUEDES; HARZIN, 2007).
Neste estudo, pretende-se adentrar a realidade de um rgo pblico de
poder independente Legislativo Municipal no que diz respeito s nomeaes
para cargos em comisso (cargo comissionado) e sua influncia na qualidade
dos servios prestados sociedade. As prticas de nomeao de livre provimento
e nomeao que o caso dos cargos comissionados dos rgos pblicos
municipais, em alguns pontos, muito se assemelha realidade macro do
Congresso Nacional.
 18

Os cargos comissionados foram escolhidos como objeto deste estudo, por

constiturem uma exceo presente na Constituio Federal, art. 37, e uma
prtica rotineira na gesto pblica, com criao demasiada e atribuies no
determinadas pela CF/1988 (chefia, direo e assessoramento), o que pode
interferir na qualidade dos servios prestados e, ainda, onerar o patrimnio
pblico, uma vez que alm de no garantirem a especializao de funes
como ocorre com os servidores efetivos que passam por prova de conhecimentos
podem ferir os princpios da administrao pblica como o da legalidade,
moralidade, impessoalidade, eficincia e economicidade.
Pretende-se pois, investigar tambm, a presena de disfunes
burocrticas relativas especializao de funo no ambiente da administrao
pblica legislativa Cmara Municipal valendo-se de teorias da administrao
pblica e tomando como base o modelo burocrtico e meritocrtico do socilogo
alemo Max Weber. A opo pelo legislativo municipal como unidade de anlise
deveu-se sua relevncia numrica representada pelas 5.561 cmaras
municipais existentes no Brasil.
No caso especfico da unidade pesquisada o Legislativo Municipal de
uma cidade do Estado de Minas Gerais chamou a ateno do pesquisador o
fato do nmero de servidores em cargos comissionados (101) ser superior ao
nmero de servidores efetivos (33). Como instrumento de coleta de dados, valeu-
se de um mesmo roteiro de entrevista semiestruturada para os dois tipos de
servidor: de carreira e comissionado.

1.1 Problema de pesquisa

Diante do exposto, pretende-se responder, com este estudo, seguinte

questo: Quais as disfunes burocrticas presentes no exerccio das atribuies
por servidores no especialistas ocupantes de cargos comissionados em um
legislativo municipal?
 19

1.2 Objetivos

Pretende-se com este estudo compreender, no mbito da administrao

pblica legislativa, a presena de disfunes no exerccio de funes por
servidores ocupantes de cargos de provimento em comisso.

1.2.1 Objetivo geral

Evidenciar as disfunes burocrticas causadas pela nomeao de

servidores para cargos comissionados da Cmara Municipal de uma cidade de
Minas Gerais, que no atendem aos princpios da especializao de funo
previstos no modelo weberiano, pelo confronto do perfil desses servidores com o
dos concursados especialistas em suas funes.

1.2.2 Objetivos especficos

Com vistas ao atendimento do objetivo geral, foram definidos os objetivos

especficos:

. verificar a legislao e os atos normativos pertinentes nomeao

de servidor comissionado para cargos da administrao legislativa
municipal;

. averiguar se os critrios de recrutamento, seleo e nomeao de

cargos comissionados seguem os princpios da especializao;

. confrontar os ocupantes de cargo comissionado na gesto

legislativa municipal, especialistas ou no em sua funo, com os
ocupantes efetivos especializados, para evidenciar a presena de
disfunes burocrticas originadas da falta de especializao no
exerccio de funes na administrao pblica.
 20

1.3 Relevncia temtica

Alm das organizaes atuarem como engrenagem dos negcios do

mundo moderno, a importncia do seu papel na construo da identidade do
homem e a sua participao fundamental no desenvolvimento de qualquer nao,
so fatores que tornam o estudo das instituies importante para a sociedade
(MOTTA; PEREIRA, 2004, p. 2). Entre os atributos das entidades, rgos pblicos
e empresas esto a diviso do trabalho, a hierarquia da autoridade, as normas, a
separao entre empresa e propriedade, o salrio e a promoo baseada em
competncia tcnica. Nesse contexto, o modelo ideal burocrtico weberiano vem
servindo de base para os estudos organizacionais de pesquisadores de diversas
correntes epistemolgicas (HALL, 1976).
As organizaes, pblicas ou privadas, tm percebido o valor do capital
intelectual e suas formas de atuao para atingir seus objetivos e metas. Embora
predomine a valorizao do conhecimento tcnico, na administrao pblica, a
questo da seleo de profissionais especializados vem carecendo de ateno. E
as informaes de aes fraudulentas no setor pblico recaem, majoritariamente,
sobre os cargos comissionados tema constante nas pautas das redaes
jornalsticas de mdias diversas (jornais impressos, televisivos, rdio, internet),
dos formadores de opinio e dos estudiosos. Para Santos (2009):

A sensao de que o pas no se empenha em reduzir as prticas

fraudulentas tambm compartilhada por muitos formadores de opinio
internos. Cresce, nos meios de comunicao de modo geral, o consenso
de que a rotineira ocorrncia de denncias de casos de corrupo, muitos
decorrentes de empreguismo, loteamento de cargos em organizaes
pblicas e baixa profissionalizao dos quadros dirigentes, afeta no
apenas o governo, mas enfraquece o Estado de Direito, implicando no
aumento generalizado da desconfiana da populao em relao classe
poltica e s instituies (SANTOS, 2009, p. 13).

Pode-se avaliar, hoje, que o excesso na criao de cargos comissionados

tem comeado a gerar incmodo na redefinio dos quadros democrticos.
Alguns gestores pblicos tm promovido a reduo das nomeaes para cargos
comissionados, em prol da moralidade, eficincia e economicidade. Em dezembro
de 2015, o Ministrio do Planejamento divulgou a reduo de 24 cargos
comissionados no Ministrio do Turismo, o que representou uma economia anual
de R$ 1,8 milho. O corte de comissionados parte das medidas de ajuste fiscal
 21

anunciadas, em outubro do ano passado, numa coletiva com a imprensa no

Palcio do Planalto, pela ento presidente Dilma Rousseff.
De acordo com Nascimento (2015), a meta da reforma administrativa
reduzir 3 mil cargos de Direo, Chefia e Assessoramento e 30 secretarias nos
ministrios e, dessa forma, economizar R$ 200 milhes por ano. Menezes (2015)
confirma que o governo federal acumula 100 mil cargos de confiana. Somente na
Presidncia da Repblica, existem quase sete mil cargos, funes de confiana e
gratificaes. Tais cargos representam cerca de 40% dos 18 mil funcionrios
lotados na Pasta.
Duarte (2015) tambm noticia o inchao do nmero de servidores da
mquina pblica, fazendo uma comparao com outros pases. Segundo a
reportagem, no estudo do ex-diretor da Federao das Indstrias do Rio de
Janeiro (FIRJAN), Augusto Franco, o Brasil aparece como o pas com maior
nmero de ministrios num ranking com as 50 maiores economias do mundo.
Augusto Franco diz que a situao brasileira melhora muito pouco com o corte
anunciado:

O pas at sai do 1 lugar, mas vai apenas para a 6 colocao, que passa
a dividir com a Nigria. Nesse grupo de 50 economias mais importantes,
os pases tm, em mdia, 20 ministrios. o caso, por exemplo, de Japo
(20), Reino Unido (22), Itlia (18), Mxico (17), Argentina (17), Chile (21) e
Frana (17). Entre os Brics (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), a
China, com 21 pastas, e a Rssia, com 25, ficam perto da mdia,
enquanto a frica do Sul tem 35 e a ndia, 27 (FRANCO apud DUARTE,
2015).

Em meio crise poltica, tica e financeira que assolou uma das

instituies pblicas tidas como exemplo de gesto no Brasil, a Petrobrs
anunciou, entre as medidas do plano de reestruturao interna da companhia, a
reduo de 30% dos cargos gerenciais (cargos comissionados de alta direo).
Segundo Ordnez (2016), o Conselho de Administrao da Petrobras espera
implementar o plano a partir de maro de 2016. O objetivo maior reduzir custos.
O projeto cogita, tambm, a criao de cinco vice-presidncias em substituio s
atuais sete diretorias, o que eliminaria uma srie de empregos pblicos.
Em Sergipe, o conselheiro presidente do Tribunal de Contas do Estado
Clvis Barbosa de Melo tomou duas medidas que, para ele, acarretaro em maior
eficincia e eficcia do rgo, alm de impactar positivamente a produtividade: a
ampliao da carga horria dos servidores comissionados e em funes de
 22

confiana; e o controle de jornada por meio do uso de ponto eletrnico (TV

SERGIPE, 2016).
Nesse mesmo sentido, a secretria de Estado da Fazenda do Esprito
Santo, Ana Paula Vescovi, declarou que, em vista de medidas visando a reduo
dos gastos pblicos, verificou-se, na folha de pagamento dos servidores, uma
diminuio de R$ 104 milhes somente em cargos comissionados e designao
temporria, o que promoveu uma corte real de 19,5% (SCALZER, 2016).
Em Campinas, o Ministrio Pblico tambm vem agindo na questo de
reduo de cargos comissionados, propondo aes Justia. A quantidade de
exoneraes deve chegar a 449 at julho de 2016. Segundo Pacfico (2015),
Mauro Fukumoto1 considera que houve distoro na alocao dos cargos de
assessoria em pelo menos quatro secretarias. E ressaltou que o fato no
constitui simplesmente um problema de gesto [...], mas contraria princpios de
Direito Administrativo.
Manzano Filho (2006) informa que juzes, polticos e estudiosos alertam
sobre o assunto, alegando que cargo de confiana no necessariamente
sinnimo de incompetncia ou corrupo: O que se pode dizer, apenas, que
ele uma porta aberta para isso, adverte o professor Franois Bremaeker,
coordenador de dados do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM).
No entanto, a viso que predomina no pas de que a confiana em questo
um compromisso individual, de fidelidade do funcionrio ao benfeitor, e no a
confiabilidade e princpios ticos no trato de assuntos do interesse pblico.
Pode-se dizer que a administrao pblica a oficializao da vontade
dos governantes, por colocar em prtica as decises polticas que devem ter
como finalidade o interesse pblico. A funo do governante deve estar baseada
nos princpios da Constituio, para que atinja suas finalidades e promova o bem-
estar social. Assim, espera-se que a gesto pblica moderna seja realizada por
uma mquina administrativa eficiente e tica. A maneira como os gestores esto
dirigindo os recursos pblicos humanos e materiais pode interferir nesses
princpios da boa administrao estatal. Schwella (2005) cita Owusuansah,

1
Juiz da 1 Vara Cvel de Campinas, em entrevista ao Portal G1.
2
OWUSUANSAH, W.; COONEY, T. M.; URQUHART, J. How innovative is the public setor?
A critical debate. Dublin 2, Irlanda: Faculty of Business/Dublin Institute of Technology,
 23

Cooney e Urquhart (2003)2, para contextualizar as demandas da administrao

pblica contempornea:

a organizao do setor pblico enfrenta hoje demandas sem

precedentes por parte da sociedade, que se torna dia a dia mais
complexa e interdependente. O setor pblico numa sociedade moderna
cada vez mais afetado pelo ambiente no qual opera, transformando-se
em um sistema aberto com contnuas relaes de troca, no qual
tambm se testemunham mudanas rpidas nas relaes entre
funcionrios pblicos e seus clientes. O ambiente externo das
organizaes do setor pblico agora pode ser caracterizado como
altamente turbulento, o que implica um conjunto de condies cada vez
mais dinmicas, hostis, e complexas (OWUSUANSAH; COONEY;
URQUHART apud SCHWELLA, 2005, p. 267).

Os prejuzos causados ao errio pblico pela no observncia dos

gestores da prevalncia do interesse pblico sobre seus interesses particulares,
tornam o foco de pesquisa nos cargos comissionados ainda mais pertinente, pois
tudo que remete a esse tipo de nomeao est no centro do interesse da
sociedade brasileira, principalmente, no momento atual. A ocupao desses
cargos por especialistas como foco de investigao se justifica, porque a diviso
do trabalho em tarefas realizadas por profissionais capacitados para determinado
servio garante mais eficincia.
No rgo legislativo municipal escolhido como objeto desta pesquisa, o
nmero de contrataes de cargos de livre provimento e escolha discricionria
(106) quase o qudruplo do nmero de efetivos (32), confirmando os fatos
relatados pela mdia em todo o pas. Situao essa, criticada por Mello (2005, p.
280), ao alegar que os cargos de provimento efetivo que devem constituir a
maioria dos cargos pblicos existentes no quadro de pessoal das instituies do
Estado. Natural pois essa orientao, j que os cargos comissionados, por
representaram uma exceo presente na Constituio Federal, no demandam a
exigncia legal de que sejam exercidos por especialistas em suas respectivas
funes. Quando se fala do nmero exacerbado de cargos comissionados,
remete-se ao nmero de servidores que podem no estar cumprindo suas
atribuies de maneira mxima, por no serem especialistas nessas reas
profissionais.

2
OWUSUANSAH, W.; COONEY, T. M.; URQUHART, J. How innovative is the public setor?
A critical debate. Dublin 2, Irlanda: Faculty of Business/Dublin Institute of Technology,
2003.
 24

A complexidade e as incertezas geradas no ambiente das instituies

pblicas reportam necessidade de um Estado eficiente, livre do personalismo,
com organizaes pblicas enxutas e providas de objetivos para o atendimento
das demandas sociais. Em relao s indicaes que privilegiam a confiana e a
amizade, pode-se argumentar com Weber (1974), que

Quanto mais complicada e especializada se torna a cultura moderna,

tanto mais seu aparato de apoio externo exige o perito despersonalizado
e rigorosamente objetivo, em lugar do mestre das velhas estruturas
sociais, que era movido pela simpatia e preferncias pessoais, pela graa
e gratido. A burocracia oferece as atitudes exigidas pelo aparato externo
da cultura moderna, na combinao mais favorvel (WEBER, 1974, p.
251).

O que se constata nos estudos e fatos relatos pela mdia nacional que,
cada vez mais, os cargos de livre nomeao tm se tornado moeda de troca na
busca de apoio poltico por parte dos governos, cujo acesso se d sem concurso
pblico, logo, sem comprovao de qualificao tcnica. Verifica-se, neste caso, a
desobedincia s normas fixadas para a seleo de pessoal quanto
especializao. Neste sentido, Weber (1976) afirma que

O papel das qualificaes tcnicas em organizaes burocrticas

continuamente incrementado. Mesmo o funcionrio de um partido ou
organizao sindical necessita de conhecimento especializado, embora
usualmente, de carter emprico, desenvolvido antes por experincia do
que por aprendizagem formal. No Estado Moderno os nicos cargos para
os quais no se exigem qualificaes tcnicas so os de ministro e
presidente (WEBER,1976, p. 22).

Cassol et al. (2012) preocuparam-se em ressaltar a influncia do nvel de

escolaridade e da filiao partidria no provimento dos cargos comissionados,
alegando que a qualidade de gesto est diretamente relacionada ao perfil do
ocupante do cargo comissionado, que se negligenciado compromete o
atendimento das demandas da sociedade.
Sobre a questo da confiana para a governabilidade poltica, um dos
motivos para conceber a justificativa das contrataes por critrios pessoais, de
confiana, segundo Cassol et al. (2012), que, apesar de o Brasil ter passado por
algumas mudanas positivas em relao ao nepotismo, a disputa por cargos
ainda questo preocupante.

a disputa por cargos pblicos contnua e intensa a cada ciclo do

governo. Os candidatos aos cargos majoritrios (presidente, governador,
 25

prefeito), comumente, so eleitos por meio de uma coalizo de partidos

que luta por espaos dentro da mquina estatal, no sentido de acomodar
seus afiliados polticos e influenciar as decises governamentais
(CASSOL et al., 2012, p. 76).

Para o promotor Lemos Jnior (2010), a questo dos servidores

ocupantes de cargos em comisso um dos problemas mais crticos dos
promotores que atuam nas questes do patrimnio pblico. O autor afirma que o
cargo comissionado beneficia um grupo maior de pessoas do que o nepotismo. O
cargo de comisso vai alm do parentesco, abrange conhecidos, amigos, amigos
de amigos, cabos eleitorais. Baseado em sua experincia profissional, observa
que:

No o nico problema, por certo. H irregularidades das mais variadas,

verificadas em concursos pblicos (ou na falta de), desvios de funo,
nepotismo, contratao irregular de mo de obra a ttulo temporrio ou por
contratos ou convnios fraudulentos, dentre outros. Mas um dos pontos
mais sensveis so os servidores comissionados, muito mais grave do que
o famigerado nepotismo. Este provoca algum clamor social; h uma ntida
antipatia em relao sua prtica, pela sensao desagradvel de que
pessoas sem mrito furaram a fila, passando na frente de outras menos
privilegiadas por circunstncias ou que esto se esforando em vo para
passar em concursos (LEMOS JNIOR, 2010, p. 1)

Recentemente foi divulgada a carta do vice-presidente da Repblica Michel

Temer presidente Dilma Rousseff, na qual reclama desateno da presidente
aos seus indicados aos cargos de alta direo. Essa dinmica da governabilidade
na democrtica repblica brasileira est presente em todas as esferas
governamentais, no s no mbito do Executivo, mas tambm do Legislativo. Nas
cmaras municipais, as eleies para a presidncia da mesa diretora geram
muitas expectativas em relao aos cargos de livre provimento.
Lemos Jnior (2010) chamou a ateno para o outro lado da questo. No
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT), dos 1170 servidores,
856 so concursados do Ministrio Pblico da Unio (MPU), restando somente 11
comissionados, sem vnculo, todos ocupando cargos elevados e muito
disputados. Ressalta, ainda, que:

no afirmamos que o cargo em comisso ocupado por servidor sem

vnculo seja um mal em si. De forma alguma; pode ser que o seu bom uso
traga frutos que enriqueam a qualidade do servio pblico. Existem
experincias positivas nesse sentido (LEMOS JNIOR, 2010. p. 1).
 26

Tentativas de mudana na seleo de pessoal chegaram a ser colocadas

em prtica em algumas gestes estaduais. Em 2003, o governo de Minas Gerais
criou o cargo de empreendedor pblico, com o objetivo de gerenciar projetos,
trazendo pessoas de dentro e fora do Estado, com boa formao acadmica e
profissional. Os selecionados tambm passavam por uma pr-qualificao. Esse
foi um modelo inovador quanto ao recrutamento de pessoal no servio pblico,
por levar em considerao o perfil para o cargo. Mas no conseguiu se livrar,
substancialmente, dos traos patrimonialistas, uma vez que tambm fazia parte
do processo de seleo a indicao de nomes, o que pode configurar o
fortalecimento das elites governamentais. Valadares e Emmendoerfer (2012)
atestam que:

No caso de Minas Gerais, apesar de todo o discurso de que o cargo de

empreendedor pblico um exemplo de sucesso, pouco se sabe sobre os
reais efeitos desse cargo em termos de eliminao de prticas
clientelistas na ao do governo. Um dos fatores que geram dvidas
que, apesar de haver todo esse processo de pr-qualificao, a ltima
fase de todo moderno processo, a deciso final, passa pelo aspecto de
confiana de uma pessoa, o governador (VALADARES;
EMMENDEORFER, 2012, p. 736).

O Ministrio Pblico do Rio Grande do Norte (MPRN) inaugurou, em 2010,

o sistema da meritocracia na seleo de pessoal para cargos de direo, chefia e
assessoramento, dentro da tendncia de planejamento estratgico. Foi criado o
programa de Seleo para Cargos de Provimento em Comisso de Gestor
Pblico (AZEVEDO; PATIO, 2013).
A nomeao de servidor pblico comissionado sem critrios de qualificao
profissional e os abusos de criao de cargos comissionados apontam um cenrio
onde se detecta algumas mudanas que, independente do motivo, so oriundas
de conscientizao administrativa ou presso social. Tem-se, assim, alm do
anncio da reduo ministerial (atingindo, principalmente, os cargos de livre
nomeao e exonerao) anunciada pela presidente Dilma Rousseff, outras
iniciativas como a PEC 110/2015 que prope a reduo do nmero de cargos
em comisso, e a Lei das Estatais (n 13.303) que estabelece critrios e reduz
os cargos de alta direo, ocupados por indicao poltica em empresas pblicas
(caso da Petrobras).
Nota-se pois que, alm de atual, o tema ora proposto vem sendo alvo de
crticas e debates na sociedade brasileira. No entanto, no objetivo desse
 27

estudo munir os leitores com denncias da imprensa, mas levar em considerao

a importncia da mdia como relatora de fatos reais e informante da sociedade.

1.4 Contribuio terica e emprica

Como contribuio terica, este estudo se props a uma reviso dos

conceitos e prticas da administrao pblica, a partir modelo burocrtico de Max
Weber e dos princpios constitucionais, com vistas a identificar os princpios
burocrticos que afetam a eficincia da administrao pblica com traos da
gesto patrimonialista, especialmente, no mbito da seleo de servidores
comissionados. Dessa forma, esta pesquisa pode contribuir para expandir o
conhecimento acerca das implicaes da especializao na ocupao e no
exerccio de cargos pblicos, em especial dos comissionados, por no serem
regulados por exigncias tcnicas profissionais, constituindo um meio de
conhecimento a ser colocado em prtica, o que, consequentemente, estabelece a
sua contribuio emprica.

1.5 Estrutura textual

A presente dissertao est estruturada em cinco captulos, iniciados por

esta Introduo, onde se fez a contextualizao do tema e se definiu o problema e
os objetivos da pesquisa. No Captulo 2, o Referencial Terico foi constitudo de
uma reviso da literatura focada nas seguintes subtemticas: (i) Conceitos de
administrao pblica; (ii) O modelo ideal burocrtico weberiano na administrao
pblica; (iii) Cargos comissionados e suas nuances de patrimonialismo e o fator
confiana; (iv) As disfunes burocrticas e suas implicaes nos entraves da
eficincia administrativa; (v) A especializao profissional e a diviso de funes;
e (vi) As caractersticas da gesto administrativa da unidade legislativa objeto
deste estudo. No Captulo 3 foram apresentados os mtodos utilizados na
pesquisa Metodologia. No Captulo 4, a Anlise de Resultados, e no Captulo 5
as Consideraes Finais relativas aos resultados encontrados.
 28

2 REFERENCIAL TERICO

Como marco terico, explorou-se, neste estudo, o modelo burocrtico ideal

do socilogo alemo Max Weber, com base nos conceitos de burocracia
(dominao racional-legal) e nas premissas de eficincia organizacional, abrindo-
se espao para a abordagem do cargo comissionado, do fator condicionante de
sua livre nomeao a confiana" e das prticas patrimonialistas que nem a
burocracia nem a nova gesto gerencialista conseguiram exterminar.
Considerando o tema em foco, consequentemente, tambm tem lugar o estudo
das disfunes burocrticas, da eficincia no setor pblico, da especializao de
pessoal e, ainda, das especificidades da casa legislativa que constitui a unidade
de anlise desta pesquisa. Dessa forma, este captulo foi dividido em cinco
subitens de abordagem das especificidades administrao pblica e de seu
funcionamento, a partir dos conceitos de burocracia muitas das vezes utilizados
de forma equivocada.

2.1 Conceituao pertinente administrao pblica

O conceito amplo de Administrao Pblica constitui senso comum entre

os autores da rea do Direito Administrativo (MELLO, 2005; DI PIETRO, 2013;
MEIRELLES, 2010), que a resume a um conjunto de rgos, pessoas jurdicas e
agentes pblicos organizados para a realizao de atividades em prol do
interesse coletivo. Seu regime predominantemente de direito pblico, embora,
por vezes, adquira status de direito privado.

2.1.1 A administrao pblica

Na esfera conceitual, Meirelles (2010, p. 66) define a administrao pblica

como o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes
polticas do Governo. Sob esse vis, Di Pietro considera que a administrao
pblica

abrange o fomento (atividade administrativa de incentivo iniciativa

privada de utilidade pblica), a polcia administrativa (restries impostas
por lei ao exerccio de direitos individuais em benefcio do interesse
coletivo) e o servio pblico (que toda atividade que a Administrao
 29

Pblica executa, direta ou indiretamente, para satisfazer necessidade

coletiva, sob regime jurdico predominantemente pblico (DI PIETRO,
2013, p. 55-56).

As primeiras noes de servio pblico surgiram na Frana, com a Escola

do Servio Pblico. Para Di Pietro (2013, p. 99), no fcil conceituar o termo
administrao pblica, pois ele sofreu alteraes no decorrer do tempo, sendo
que alguns autores preferem usar o conceito amplo, aquele que abrange todas as
atividades judicirias e administrativas do Estado, buscando atender os cidados.
Outros, preferem o conceito restrito, que so os servios administrativos
prestados aos cidados, com excluso dos servios do legislativo e do executivo.
Para a autora, as duas opes conceituais apresentam trs elementos
combinantes: o material (atividades de interesse coletivo), o subjetivo (presena
do Estado) e o formal (procedimentos de Direito Pblico).
Assim, tem-se que as expresses servio pblico e empresa pblica so
utilizadas de forma equivocada, quando relacionadas a rgos pblicos,
principalmente, rgos pblicos de poder. De acordo com a recente Lei
13.303/2016, art. 3, a ttulo de exemplificao, seriam as empresas pblicas:
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (CORREIOS) Unio e a
Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA) e Companhia Energtica
de Minas Gerais (CEMIG) Estado. Logo, no cabe denominar o Poder
Legislativo de empresa pblica, pois esse um rgo pblico independente e de
poder, e isto considerando-se o conceito de empresa pblica como: entidade
dotada de personalidade jurdica de direito privado, com criao autorizada por lei
e com patrimnio prprio, cujo capital social integralmente detido pela Unio,
pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios (BRASIL, 2016).
Nesta cadncia, pode-se considerar, primordialmente, a administrao
pblica, como a gesto do que pblico, da coisa pblica que tem como meta os
interesses coletivos da sociedade, promovendo servios que tenham como fim o
bem-estar comum. O estilo de administrao pblica que interessa nesta
pesquisa o modelo burocrtico de Max Weber, que se fez presente no Brasil
aps 1930 (Repblica Velha), para substituir as prticas da administrao
patrimonialista ento em vigor, visando conferir eficincia ao setor pblico.
 30

Porm, o que se observa, que as caractersticas da administrao

patrimonialista surgidas no Brasil Colnia, que passaram pelo Imprio e foram at
a Repblica Velha, ainda podem ser vistas, em traos significativos, na atual
administrao pblica burocrtica.

2.1.2 rgos pblicos

Enquanto a administrao pblica, para colocar em prtica suas atividades,

organizada repartindo-se em unidades com atribuies definidas para expressar
a vontade do Estado, no sendo pessoa jurdica nem pessoa fsica (DI PIETRO,
2013, p. 579), os rgos no passam de simples reparties de atribuies, e
nada mais (MELLO, 2005, p. 128). Neste sentido, Meirelles (2010, p. 68-69)
destaca que os rgos pblicos so unidades de ao com atribuies
especficas na organizao estatal, e que cada rgo, como centro de
competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes,
cargos e agentes.
Quanto ao tipo, o rgo pblico apresenta classificaes diversas entre os
autores, com algumas diferenas. Atm-se, aqui, ao tipo de rgo constitudo
pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Segundo Di Pietro (2013) e
Meirelles (2010), os poderes se encaixam na tipologia relativa sua posio
estatal, de rgos independentes. No entendimento de Di Pietro (2013), esses
rgos

so os originrios da Constituio e representativos dos trs Poderes de

Estado, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e sujeitos
apenas a controles constitucionais de um sobre o outro; suas atribuies
so exercidas por agentes polticos. Entram nessa categoria as Casas
Legislativas, a Chefia do Executivo e os Tribunais (DI PIETRO, 2013, p.
581-582)

As atribuies dos rgos so exercidas por pessoas fsicas, os

chamados agentes pblicos, cujas caractersticas so ditadas pela natureza do
cargo e sua investidura no mesmo.
 31

2.1.3 Agentes pblicos

Agente pblico quem quer que desempenhe funes estatais, enquanto

as exercita (MELLO, 2005, p. 227), caracterizando-se de acordo com dois
requisitos bsicos: natureza estatal da atividade desempenhada e sua investidura
na mesma. O autor classifica os agentes pblicos em: (i) agentes polticos; e (ii)
servidores estatais (servidores pblicos e de Direito Privado) e particulares em
atuao colaboradora com o Poder Pblico. Pautado por esse entendimento,
Mello (2005, p. 229-232) estabelece as seguintes definies para as citadas
funes.

. Agentes Polticos nome dado aos titulares dos cargos estruturais

quem compem a organizao poltica do pas. Aqui se encaixam o
presidente da Repblica, os governadores, prefeitos e respectivos
vices, os auxiliares imediatos dos chefes do Executivo, isto ,
ministros e secretrios das pastas, senadores, deputados federais e
estaduais e vereadores.

. Servidores Estatais nessa nomenclatura incluem-se aqueles que

tm vnculo com o Estado ou com entidades da Administrao
indireta, independentemente de sua natureza pblica ou privada
(autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de
economia mista), em uma relao de trabalho de natureza
profissional e carter no eventual sob vnculo de dependncia.
Nesse grupo esto os servidores pblicos (que recebero uma
abordagem mais detalhada neste estudo) e os servidores de
autoridades governamentais. Enquanto os primeiros mantm vnculo
profissional, por meio de cargos ou empregos, com as entidades
governamentais (Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e suas
autarquias e fundaes de Direito Pblico), os segundos so
empregados de empresas pblicas, sociedade de economia mista e
fundaes de Direito Privado, regidos pelo regime trabalhista.

. Particulares em atuao colaboradora com o Poder Pblico nessa

categoria de agentes esto as pessoas que, sem perderem a
 32

qualidade de particulares, exercem funo pblica, ainda que em

carter episdico. Dentre eles esto os jurados, os membros de
Mesa que apura votos das eleies, os recrutados para o servio
militar obrigatrio e os gestores de negcios pblicos.

2.1.4 Servidores pblicos

Servidores pblicos so uma espcie de agente pblico que presta

servios ao Estado com manuteno de vnculo profissional, por sua investidura
em cargos e funes como forma de emprego remunerado. So classificados
como servidores pblicos, em sentido estrito, ou estatutrio, por ocuparem cargo
pblico efetivo ou em comisso sob regime jurdico estatutrio. J empregado
pblico so os titulares de emprego pblico sob regime celetista e os contratados
por tempo determinado aqueles que atendem uma necessidade temporria de
urgente interesse pblico, que no pode esperar pelo prazo de um concurso
pblico (MEIRELLES, 2010, p. 438-441).
Muitas vezes nota-se o servidor pblico sendo chamado de funcionrio
pblico. Di Pietro (2013, p. 584) admite usar a expresso funcionrio pblico
para se remeter aos servidores pblicos, pois o fato de nenhuma vez a
Constituio utilizar o vocbulo funcionrio, no impede que este seja mantido na
legislao ordinria.

2.1.5 Cargo, funo e emprego

Cargo, funo e emprego so vocbulos presentes na Administrao

Pblica, mas cercados de diferentes conceitos. No entendimento de Di Pietro
(2013), corroborado por autores como Mello (2005) e Meirelles (2010), cargos so
unidades, criadas por lei, com suas atribuies e remuneraes definidas,
segundo o regime estatutrio. Emprego pblico tambm so unidades de
atribuies, porm o vnculo contratual o relativo Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT).
J o vocbulo funo refere-se ao conjunto de atribuies. Porm h uma
exceo prevista na Constituio Federal (CF), no art. 37, inc. IX (BRASIL, 1988),
para atender necessidade temporria e excepcional de interesse pblico
 33

urgente ou ainda s funes de natureza permanente correspondentes a direo,

chefia e assessoramento. Da a abertura para a contratao por tempo
determinado. Esses servidores no fazem parte do quadro permanente de
pessoal (DI PIETRO, 2013, p. 594).
O cargo profisso que tem como premissa uma formao determinada
para cada tipo que requer, em sua especificidade, o emprego de cognio e/ou
fora fsica. Da, muitos autores defenderem a realizao de prova de
conhecimentos para a nomeao a um cargo estatal.

O cargo profisso. Isto se manifesta, em primeiro lugar, na exigncia de

uma formao, fixamente prescrita, que na maioria dos cargos requer o
emprego de plena fora de trabalho por um perodo prolongado, e em
exames especficos prescritos, de forma geral, como pressupostos de
nomeao (WEBER, 1999, p. 200).

Meirelles (2010) faz a distino entre cargo e funo e, ainda, entre

funo do cargo e funo autnoma. O cargo no existe sem funo, mas existe
funo sem cargo:

Todo cargo tem funo, mas pode haver funo sem cargo. As funes
do cargo so definitivas; as funes autnomas so, por ndole,
provisrias, dada a transitoriedade do servio que visam a atender, como
ocorre nos casos de contratao por prazo determinado (CF, art.37, IX).
Da por que as funes permanentes da Administrao s podem ser
desempenhadas pelos titulares de cargos efetivos, e as transitrias, por
servidores designados, admitidos ou contratados precariamente. Os
servidores podem estabilizar-se nos cargos, mas no nas funes. Como
visto, a EC 19 restringe o exerccio das funes de confiana apenas para
o titular do cargo efetivo, vale dizer o concursado. Dessa forma, o fator
confiana fica restrito ao mbito interno da Administrao (MEIRELLES,
2010, p. 445).

As funes de confiana de natureza permanente assemelham-se, quanto

natureza das atribuies e quanto confiana que caracteriza o preenchimento,
aos cargos em comisso (MELLO, 2005, p. 234). So essas semelhanas que,
possivelmente, levam as pessoas a confundirem os termos, ao consideraram a
funo de confiana e o cargo comissionado como sendo a mesma coisa. A
seguir tratar-se- dessas diferenas, a fim de levar luz os conceitos de cargo em
comisso e funo de confiana.
 34

2.1.5.1 Cargo em comisso versus funo de confiana

Os cargos so classificados quanto sua posio no quadro e quanto

sua vocao para a reteno de seus ocupantes" (MELLO, 2005, p. 280).
Interessa, pois, neste estudo, a ttulo de esclarecimento da diferena entre os dois
termos, essa ltima classificao, por levar em considerao as formas de
provimento dos cargos e o fator confiana. Primeiramente, vale ressaltar a
simples diferenciao de Graef (2008, p. 3), ao asseverar que os cargos sero
preenchidos e as funes exercidas.
O cargo em comisso e a funo de confiana tem formas de provimento
iguais, ou seja, de livre provimento. No primeiro caso a liberdade de escolha recai
sobre servidores de carreira e os temporrios. Os cargos em comisso so
aqueles em que a investidura no depende de concurso pblico, apenas da
escolha do agente poltico, que tem essa liberdade de seleo. No segundo caso,
o provimento livre, porm entre os servidores efetivos apenas, pois as funes
de confiana so reservadas a servidores de carreira. Como lembra Oliveira
(2004, p. 17), a palavra comisso tem como sentido literal um encargo ou
incumbncia temporria oferecido pelo comitente e a ocupao se justifica pelo
critrio de confiana do agente poltico.
O provimento o ato de designao de algum para titularizar cargo
pblico (MELLO, 2005, p. 282). O autor subdivide essa classificao conforme o
provimento em: (i) cargos de provimento em comisso; (ii) cargos de provimento
efetivo (ou cargo efetivo); e (iii) cargos de provimento vitalcio.

. Cargos em comisso so os cargos que dispensam concurso

pblico e, portanto, ocupados em carter transitrio por pessoa de
confiana da autoridade competente. Tal autoridade pode nomear e
exonerar livremente, com ressalvas previstas na lei a ser abordada
neste estudo. Acresce-se que so sinnimas as expresses cargo
em comisso, cargo comissionado e cargo de confiana (BORGES,
2012, p. 49).

. Cargo efetivo so os cargos que recebem ocupantes em carter

permanente, definitivo. So nomeados depois da realizao de
 35

concurso pblico. A exonerao formalizada por meio de processo

administrativo.

. Cargos vitalcios esses cargos se assemelham aos cargos

efetivos, no quadro de pessoal, pelo carter permanente dos
ocupantes. E isto por apresentarem um carter maior de reteno
das pessoas que os exercem, que s podem ser desligadas por
meio de processo judicial. Dentre eles, os cargos de Magistrado, de
Ministro do Tribunal de Contas e de membro do Ministrio Pblico.

A partir desta sucinta explanao, possvel formular a diferena entre os

termos cargos em comisso e funo de confiana. Pautando-se pela
determinao da Emenda Constitucional (EC) n 19 (BRASIL, 1998): as funes
de confiana s podem ser exercidas por servidores cujas atribuies se restringe
nica e exclusivamente s de chefia, direo e assessoramento, conforme art. 37,
inc. V, da CF/1988 (BRASIL, 1988). Tratam-se de funes a serem exercidas por
pessoas de confiana de quem as escolhe, sendo denominadas funes
comissionadas ou funes gratificadas. Assim, as funes de confiana
pertencem esfera da livre nomeao e exonerao.
Os cargos em comisso tambm tm no fator confiana um determinante
para a escolha livre de pessoal. Tais cargos, porm, podem ser ocupados tanto
por servidores de carreira (efetivos) como por servidores de permanncia
temporria (comissionados). No caso dos servidores efetivos, a lei prev que a
nomeao siga os casos, condies e percentuais mnimos previstos na lei.
Porm a Constituio no determina esse percentual, ficando o seu
estabelecimento a cargo dos prprios legisladores e gestores, que por vezes se
omitem em estabelec-lo, prejudicando a aplicabilidade da lei.
H que esclarecer um pouco mais sobre o cargo em comisso em relao
aos dois tipos de ocupantes servidores efetivos e servidores comissionados
pois existem algumas nuances. Ambas as categorias jamais adquiriro
estabilidade pelo exerccio deste tipo de cargo. No caso dos servidores efetivos
ocupantes de cargos comissionados, a garantia estabilidade s se faz
exclusivamente em razo de seu cargo efetivo. Para assumir um cargo
comissionado, o servidor concursado deve ser afastado do seu cargo de
provimento efetivo para exercer o comissionado. Ao ser exonerado, o servidor
 36

retoma seu cargo efetivo. Porm, no caso do servidor de provimento temporrio, o

servidor comissionado, quando exonerado, perde o vnculo com a Administrao
Pblica.
Tanto as funes de confiana como os cargos em comisso limitam-se
s funes de direo, chefia e assessoramento, sendo inconstitucionais
quaisquer normas que criem funes de confiana ou cargos em comisso para o
exerccio de outro tipo de atribuio (DI PIETRO, 2013, p. 603). Meirelles (2010,
p. 440) ressalta, ainda, que as funes de confiana e de direo, chefia e
assessoramento (cargos em comisso) devem ser previstas luz dos princpios
da eficincia e razoabilidade.

2.1.6 Concurso pblico

O histrico sobre a seleo de pessoal na administrao pblica mostra

que a preocupao das autoridades com a qualificao profissional vem desde a
Antiguidade. Foram praticadas, a partir da Idade Mdia, algumas modalidades de
seleo como o sorteio, compra e venda, herana, arrendamento, nomeao,
eleio e concurso, processos seletivos que perduram at os dias atuais
(GASPARINI, 2007, p. 13-14). Essas formas de escolha de pessoal demonstram,
no mbito do servio pblico, uma maneira de se encontrar a mais adequada e
confivel.
Sempre se desejou encontrar um processo eficiente para essa escolha,
pois do bom resultado de qualquer procedimento dessa natureza e para
essa finalidade, que depende, em grande parte, o adequado desempenho
da atividade administrativa (GASPARINI, 2007, p. 13).

Essa preocupao tambm se via nos antigos legisladores. A legislao

imperial (BRASIL,1824), em seu art. 179, inc. XIV, determinava que todo cidado
pode ser admitido aos cargos pblicos civis, polticos ou militares, sem outra
diferena que no seja a dos seus talentos e virtudes. Seguindo esse
pensamento, a Constituio de 1891 proclamou a acessibilidade a esses cargos
no art. 73, ressaltando que deveriam ser observadas as condies de
capacidade especial que a lei estatuir (BRASIL, 1891).
Em 1934, a Carta Magna ratifica no art. 168 que a acessibilidade aos
cargos pblicos a todos os brasileiros segue sem distino de sexo ou estado
 37

civil, e no art. 170, 2, que a primeira investidura nos postos de carreira das
reparties administrativas ser realizada depois de exame de sanidade e
concurso de provas e ttulos (BRASIL, 1934). Nos anos de 1967 e 1969 j se
faziam presentes as excees para os cargos de comisso (MENDES, 1988, p.
163-166). Essas exigncias de realizao de concurso pblico se estenderam s
demais Cartas Magnas at a vigente Constituio Federal de 1988.
Sobre o concurso pblico, prevalece o texto do art. 37, inc. I, da CF/1988,
que garante o livre acesso aos cargos, funes e empregos pblicos aos
brasileiros e estrangeiros, mediante concurso pblico, ressalvadas as
possibilidades de provimento em comisso e empregos dessa natureza (BRASIL,
1988).
Entretanto, como os concursos no tm seus procedimentos
estabelecidos em lei, os rgos da administrao pblica que os organizam
assumem a responsabilidade pela especificao das exigncias quanto aos
requisitos de capacidade fsica, moral, tcnica, cientfica e profissional que
entenderem convenientes, como condies de eficincia, moralidade e
aperfeioamento do servio pblico (MEIRELLES, 2010, p. 460).
Segundo Busquets e Martins (1991, p. 43), so trs as modalidades do
concurso pblico, a saber: (i) concurso de ttulos (o candidato apresenta
documentos que comprovam as atividades que exerceu como diplomas, artigos,
cursos, livros etc.); (ii) concurso de provas (o candidato responde a questes para
ratificar seus conhecimentos especficos relacionados ao cargo que aspira); e (iii)
concurso de provas e ttulos (o candidato apresenta os documentos e atesta seus
conhecimentos). Agora mais do que nunca, tanto o concurso quanto a licitao
so procedimentos que nenhum administrador poder fugir ante o princpio da
moralidade constitucional assegurado (BUSQUETS; RODRIGUES; MARTINS,
1991, p. 45).
A importncia do concurso pblico como meio de seleo de pessoal
defendida pelos autores do direito administrativo que veem a administrao
pblica como protagonista num espetculo degradante de protecionismo e falta
de escrpulos de polticos que se alam e se mantm no poder leiloando cargos e
empregos pblicos (MEIRELLES, 2010, p. 462).
Coloca-se tona um certo incmodo quanto exigncia do concurso
pblico apenas para cargo de provimento efetivo e emprego pblico, conforme
 38

reza o art. 37 da CF/1988: Uma dvida que pode ensejar que a norma do art. 37,
inc. II, sobre a razo de o dispositivo mencionar a exigncia de concurso pblico
apenas para cargo ou emprego pblico, deixando de lado as funes (DI
PIETRO, 2013, p. 599). Silva (2003, p. 659), comentando esse preceito, assevera
que

deixa a Constituio, porm, uma grave lacuna nessa matria, ao no

exigir nenhuma forma de seleo para a admisso s funes
(autnomas) referidas no artigo 37, I, ao lado dos cargos e empregos.
Admisses a funes autnomas sempre foram fontes de
apadrinhamentos, abusos e de injustias aos concursados.

De acordo com Gasparini (2007) e Motta (2007), o concurso pblico tem

em um dos seus fundamentos mais importantes os princpios da igualdade e da
moralidade. A incluso do concurso pblico um fator moralizador dos critrios
de escolha, para que os mais capacitados sejam selecionados, sem influncias
pessoais de qualquer natureza. As lacunas presentes na CF/1988 veem sendo
usadas por muitos polticos como prticas patrimonialistas, conforme abordado,
neste estudo, em captulo especfico sobre o tema.

2.1.7 Princpios da administrao pblica

As organizaes pblicas burocrticas so norteadas pelos princpios do

Direito Pblico. Segundo Di Pietro (2013, p. 64), so eles: (i) legalidade; (ii)
supremacia do interesse pblico; (iii) impessoalidade; (iv) presuno de
legitimidade ou de veracidade; (v) especialidade; (vi) controle ou tutela; (vii)
autotutela; (viii) hierarquia; (ix) continuidade do servio pblico; (x) publicidade;
(xi) moralidade administrativa; (xii) razoabilidade e proporcionalidade; (xiii)
motivao; (xiv) eficincia; (xv) segurana jurdica; e (xvi) proteo confiana e
boa-f.
Entretanto, apesar da conformidade com a maioria dos princpios
elencados por Di Pietro (2013), Mello (2005, p. 84-111) exclui os princpios da
Especialidade, da Continuidade dos servios pblicos, da Hierarquia e da
Presuno de legitimidade ou de veracidade. Por outro lado, considera os
princpios da Finalidade e da Ampla defesa que Di Pietro (2013) desconsidera.
 39

Outros autores como Busquets e Prata (1991, p. 24) destacam, ainda, o princpio
da Economicidade.
Atm-se, neste estudo, aos cinco princpios explicitados no art. 37 da
CF/1988, que regem a Administrao Pblica: Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e Eficincia:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes

da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia (BRASIL, 1988).

Mello (2005) conceitua cada um dos princpios presentes na CF/1988, a

saber:

. Princpio da legalidade O estado completamente

submisso s leis, devendo obedec-las, cumpri-las e p-las
em prtica. [...] O princpio da legalidade contrape-se,
portanto, e visceralmente, a quaisquer tendncias de
exacerbao personalista dos governantes (MELLO, 2005, p.
89-90).

. Princpio da impessoalidade tambm chamado de

princpio da igualdade ou isonomia. Uma de suas aplicaes
presentes na lei se d na exigncia de concurso e licitao.
Nele se traduz a ideia de que a Administrao tem que tratar
a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou
detrimentosas (MELLO, 2005, p. 102).

. Princpio da publicidade Na Administrao Pblica s se

admite o sigilo, quando imprescindvel segurana da
Sociedade e do Estado. [...] Consagra-se nisto o dever
administrativo de manter plena transparncia em seus
comportamentos (MELLO, 2005, p. 102).

. Princpio da moralidade administrativa esse princpio

determina que a Administrao e seus agentes devem agir
com tica: a Administrao haver de proceder em relao
aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe
 40

interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de

malcia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou
minimizar o exerccio de direitos por parte dos cidados
(MELLO, 2005, p. 107).

Princpio da eficincia Quanto ao princpio da eficincia,

no h nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de
algo mais do que desejvel. Contudo, juridicamente to
fludo e de to difcil controle ao lume do Direito, que mais
parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o
extravasamento de uma aspirao dos que buliram no texto.
[] anote-se que este princpio da eficincia uma faceta de
um princpio mais amplo j superiormente tratado, de h
muito, no Direito italiano: o princpio da boa administrao
(MELLO, 2005, p. 110).

O panorama de conceitos e princpios que regem a administrao pblica

e o novo perfil dos cidados, contribuintes e usurios dos servios pblicos vm
impondo desafios aos executivos da administrao pblica:

Os administradores pblicos se encontram cada vez mais diante de

decises morais e defrontam-se com desafiantes presses por melhores
resultados econmicos, sem abandonar o aspecto social, operando em
um ambiente de fortes influncias polticas. Isso faz com que seja
extremamente valorizada uma postura tica e transparente. A gradativa
conscientizao dos cidados tem produzido demandas cada vez mais
complexas, assim como expectativas que aumentam na mesma
proporo (MELLO, 2006; TENRIO, 2007, apud DE BENEDICTO et al.,
3
2013, p. 287).

Pantoja, Cames e Bergue (2010), corroborando Mello (2006) e Tenrio

(2007), acreditam que essa conscientizao dos cidados tem provocado uma
adequao nos servios prestados pelo Estado.

No basta atuar de forma a obter a melhor relao custo-benefcio, se os

resultados almejados no forem alcanados e se no atenderem
necessidades legtimas. Os usurios do servio pblico tm aumentado o
nvel de exigncia em relao satisfao de demandas. A qualidade e a

3
DE BENEDICTO, S. C.; GUIMARES JNIOR, E. S.; PEREIRA, J. R.; ANDRADE, G. H.
N. Governana corporativa: uma anlise da aplicabilidade dos seus conceitos na administrao
pblica. Organizaes Rurais e Agroindustriais, v. 15, n. 2, 2013.
 41

adequao dos servios s necessidades dos usurios so hoje aspectos

crticos para o bom desempenho de qualquer rgo ou entidade da
administrao pblica (PANTOJA,; CAMES; BERGUE (2010, p. 12).

Por outro lado, no h como pensar em mudanas efetivas na sociedade e,

por conseguinte, na administrao pblica, sem levar em considerao fatores
histricos como elementos da tradio legalista e formal da administrao pblica
combinados com traos culturais como o patrimonialismo e o individualismo, em
discordncia com as caractersticas da burocracia profissional aspirada que
contm traos de impessoalidade e qualificao (PANTOJA, CAMES; BERGUE,
2010, p. 13). Tais fatores so abordados em subitens posteriores.

2.2 Burocracia

Numa sociedade da informao e da tecnologia, onde tudo est disponvel

em tempo real, on-line, a populao passa a exigir mais das esferas pblica e
privada. Em se tratando da gesto pblica, o cidado cobra mais transparncia e
eficincia dos gestores. cone da to mal falada burocracia, a administrao
pblica se v entrelaada aos desafios do mundo moderno: alcanar a mxima
eficcia na prestao de servios populao e cumprir o dever de contribuir no
desenvolvimento do pas.
A necessidade de mudanas impostas aos modelos administrativos mostra
que a sociedade, independente da classe social do cidado, no fica inerte frente
s transformaes econmicas e suas demandas capitalistas. Do sistema feudal
aos dias atuais, a administrao pblica experimentou alguns modelos de
administrao: patrimonialista, burocrtica e gerencial. Os interesses dos donos
do poder e tambm da sociedade capitalista foram demandando essas novas
experincias no modo de gerenciar os negcios do pas. Evans e Rauch (2014)
atestam que:

O crescimento depende de governana. Decifrar a relao entre

as estruturas administrativas e os nveis cambiantes de produo
econmica , portanto, uma preocupao constante tanto dos tericos
quanto dos empricos. Em 1997, o Banco Mundial tomou novamente
para si essa tarefa mediante um Relatrio do Desenvolvimento Mundial
chamado O Estado em um mundo mutvel. Tanto a escolha do tema
quanto o contedo do relatrio significaram uma importante mudana no
pensamento sobre o papel do Estado dentro do status quo do
desenvolvimento (EVANS; RAUCH, 2014, p. 409).
 42

O modelo burocrtico representou uma resposta demanda da sociedade

por uma administrao mais eficiente, racional e profissionalizada contra a
administrao patrimonialista que vigorou at o incio do sculo XX. Quem melhor
definiu a burocracia e teve diversos seguidores foi o socilogo alemo Max
Weber.
Segundo conceito etimolgico, o vocbulo burocracia do francs
bureau e do grego kratos significa o poder exercido por funcionrios de
escritrio. O modelo burocrtico de Weber no inclua, na sua base conceitual, o
vis pejorativo que impregnou o termo burocracia: excesso de formalidades
entre processos e papis e, por consequncia, morosidade. O modelo burocrtico
apresentou-se como um modo de gesto capaz de acabar com os abusos do
Estado Absolutista, que no separava o patrimnio pblico do privado (prticas
patrimonialistas), buscando maior eficincia na prestao dos servios. Biazzi,
Muscati e Biazzi (2011) ponderam sobre a eficcia do modelo burocrtico.

[] importante lembrar, porm, que, embora vista muitas vezes como

obstculo, a burocracia surge no setor pblico para minimizar o risco de
desigualdade no tratamento dos cidados. Seu maior benefcio a
manuteno do princpio da equidade, ou seja, da necessidade de se
oferecer resultados imparciais a todos os indivduos, um dos princpios da
democracia (BIAZZI; MUSCATI; BIAZZI, 2011, p. 870).

Mas h que observar que, no final do sculo XIX, as monarquias

absolutistas foram substitudas por Estados modernos, dando incio separao
entre os bens pblicos e privados, bem como profissionalizao da
Administrao Pblica. Porm, at esse momento histrico, o Estado brasileiro
recebeu a influncia dos colonizadores portugueses, que tinham o paternalismo e
o nepotismo como bssolas para empregar pessoas. Esse modelo administrativo
permeou o perodo colonial at a Repblica Velha (1889 a 1930). Assim, somente
no governo de Getlio Vargas de 1936 foi realizada uma reforma administrativa
influenciada pelo modelo burocrtico europeu.
Dessa forma, foi com o Conselho Federal do Servio Pblico Civil,
posteriormente transformado no Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP) que, em 1938, por meio do Decreto-Lei n 579, deu-se incio
administrao burocrtica no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2011, p. 164).
O estudo de Weber (1971) norteia o entendimento de que a burocracia
est presente nas instituies sociais, independente de seus fins de natureza
 43

material ou ideolgica. Nas organizaes em geral, com a produo em massa e

a grande competitividade trazida pela globalizao, o desenvolvimento
tecnolgico e a virtualizao dos negcios, percebe-se a necessidade crescente
de controle e gesto de riscos e previsibilidade do seu funcionamento.
Na burocracia moderna weberiana, os governos pblicos e legais
funcionam por meio da autoridade burocrtica dos preceitos das leis e normas
administrativas, das atividades tcnicas e da definio de hierarquia por cargos,
com critrios de empregabilidade regidos por qualificaes previstas em
regulamentos (WEBER, 1974, p. 229).
Encontrada tambm nas esferas da poltica, da religio, da educao e das
instituies militares, a burocracia definida por Motta e Vasconcelos (2006)
como
um sistema que busca organizar, de forma estvel e duradoura, a
cooperao de um grande nmero de indivduos, cada qual detendo uma
funo especializada. Separa-se a esfera pessoal, privada e familiar da
esfera do trabalho, visto como esfera pblica de atuao do indivduo.
Nas sociedades tradicionais, normalmente a esfera familiar e a esfera
trabalho se confundiam, dado o carter pessoal das relaes. Na
sociedade industrial h uma ruptura destes padres (MOTTA;
VASCONCELOS, 2006, p. 30).

O sistema burocrtico teve sua utilidade na criao, manuteno e

eficincia das organizaes. Em sua essncia e sem desvios, a burocracia
importante para organizar e planejar as diversas tarefas organizacionais. Por meio
de controles burocrticos se evita o caos e a anarquia processual.
Oliveira (2006, p. 291-292) considera as disfunes como irregularidades
que ocorrem no processo administrativo e laboral das organizaes, fazendo com
que os objetivos no sejam atingidos. No entanto, tambm considera a burocracia
um bem necessrio, desde que utilizada e exercida da forma como foi concebida
em sua essncia.
Max Weber foi um defensor da burocracia como um modelo ideal de
gesto para uma empresa, uma vez que, por meio de suas premissas de
dominao racional, consegue atingir a eficincia desejada na execuo das
tarefas oficiais. No mbito da dominao burocrtica, o funcionalismo moderno
apresenta esse perfil: baseia-se em leis e normas fixas (documentos, atas) e
tambm na hierarquia dos cargos, determinado por regras para atingir os fins e
pratica a contratao de pessoas com qualificao regulamentada (WEBER,
 44

1991). Seu criador ressalta, ainda, os traos racionais da burocracia como as

normas, a qualificao tcnica, a impessoalidade nas relaes e a previso de
acontecimentos, que, no seu entender, constituem a forma mais eficiente de
estruturao de uma organizao.
A burocracia racionalizada e sistematizada por meio de leis, estatutos,
normas fixas, com eficincia tcnica teve incio no Imprio Romano, tendo sido
herdada da Idade Mdia. Com relao s vantagens das tcnicas da burocracia,
considera-se que

A razo decisiva do avano da organizao burocrtica sempre foi sua

superioridade puramente tcnica sobre qualquer outra forma. A relao
entre um mecanismo burocrtico plenamente desenvolvido e outras
formas anloga relao entre uma mquina e os mtodos no-
mecnicos de produo de bens. Preciso, rapidez, univocidade,
conhecimento de documentao, continuidade, discrio, uniformidade,
subordinao rigorosa, diminuio de atritos e custos materiais e pessoais
alcanam o timo numa administrao rigorosamente burocrtica exercida
por funcionrios treinados, em comparao a todas as formas colegiais ou
exercidas como atividade honorria ou assessoria (WEBER, 1999, p.
212).

Sapori (1995, p. 21-22) atesta: a racionalidade formal que caracteriza a

burocracia que, por outro lado, dota a mesma de uma superioridade em relao
s demais formas de administrao. Para o autor, na organizao burocrtica, as
regras, os padres estabelecidos e a padronizao no deixam espao para a
arbitrariedade e possibilitam a previso dos acontecimentos.
Na burocracia, defende Weber (1991, p. 53), a qualificao do funcionrio
e a seleo de forma impessoal atravs de exames (provas, concurso pblico)
so importantes. Isto porque o princpio que rege a burocracia a igualdade
perante a lei, o repdio aos privilgios e o tratamento dos assuntos caso a
caso.

A burocratizao implica, em particular, na possibilidade tima de colocar

em prtica o princpio da especializao das funes administrativas
conforme regulamentaes estritamente objetivas. As atividades
particulares so confiadas a funcionrios especializados que, com a
prtica, vo aprendendo cada vez mais. A resoluo objetiva dos
assuntos pressupe primeiramente uma resoluo conforme as normas
calculadas e sem levar em conta as pessoas (WEBER, 1991, p. 39,
grifos do autor).

Nesse contexto, o especialista, o tcnico, ganha espao nos governos

onde antes as autoridades eram assessoradas por pessoas prximas, da
 45

intimidade. O modelo burocrtico vai ganhando terreno e se impondo na

administrao pblica.

tpico que, com a ampliao qualitativa da gesto administrativa e,

consequentemente, com a indispensabilidade do conhecimento tcnico, o
monarca j no se satisfaa com consultas ocasionais a confidentes
pessoais de confiana, ou com uma assemblia destes convocada
intermitentemente e em momentos difceis. O monarca comea a apelar a
rgos colegiados que deliberam e decidem em sesso permanente. Os
Rte von Haus aus so um fenmeno transitrio prprio deste processo
(WEBER, 1991, p.73).

A burocracia brasileira classificada por Lopez (2015, p. 11), em dois

grupos: (i) constitudo pela burocracia efetiva formada por pessoas selecionadas
por provas ou exames como os concursos pblicos; e (ii) constitudo pela
burocracia que norteia as nomeaes de carter discricionrio, ou seja, as livres
nomeaes dos cargos temporrios. Este grupo tem, segundo o autor, mais poder
administrativo e mais influncia nas polticas pblicas, por estar intimamente
ligado aos possuidores de cargos eletivos (aos polticos). Assim, burocracia e
poltica esto fortemente ligadas por uma relao que abastece o funcionamento
dos governos, de forma que:

Na esfera poltica ocorrem as principais disputas para definir o escopo e

os arranjos institucionais das polticas pblicas. As burocracias, por seu
turno, so responsveis por gerir estas polticas e constituem o principal
canal de entrega de bens e servios aos cidados. Nos cargos de
confiana, em particular, a conexo entre poltica e burocracia intrnseca
(LOPEZ, 2015, p. 11).

Essa valorizao dos conhecimentos profissionais amparada por

mudanas nas leis que, desde o incio do sculo XX, passaram a permear a Carta
Magna, com a exigncia de concurso pblico para servidores efetivos, tambm
chamados de servidores de carreira. Na nomeao de livre provimento, os
dirigentes pblicos colocam em prtica o poder da escolha discricionria com
justificativas e intenes pessoais (LOPEZ, 2015; 2004; KOPECKY; SCHERLIS;
SPIROVA, 2008; BORGES, 2012; SANTOS, 2011).

2.3 Cargo comissionado

Comisso, segundo o Dicionrio Online de Portugus (2016), refere-se

uma incumbncia, misso, tarefa ou encargo. Desempenho de funes que
 46

constituem emprego temporrio. Refere-se, tambm, a um grupo de pessoas com

funes especficas, sendo sinnimo de comit, junta, delegao e
representao. Ou ainda, uma comisso pode ser uma remunerao recebida
sobre o valor de compra ou venda, podendo ser uma porcentagem, gratificao
ou prmio. O vocbulo comisso vem do Latim committere = unir, juntar,
combinar, formado por com = junto + mittere = enviar, lanar.
Os cargos em comisso (cargo comissionado) tem origem no Absolutismo,
quando o monarca no separava o pblico do privado, operando a gesto do
Estado por meio de um governo domstico. As prticas patrimonialistas se
caracterizavam, principalmente, pela distribuio de cargos pblicos. Helal e
Diegues (2009, p. 38) consideram a livre nomeao como caracterstica do
patrimonialismo, na medida em que possibilita ao governante a prtica de
nepotismo e clientelismo atravs de loteamentos de cargos pblicos para atender
interesses pessoais.
A conexo entre nomeaes de livre provimento e patrimonialismo, para
Lopez (2015), encontra motivao, principalmente, na poltica partidria. Quanto
conotao negativa dessas nomeaes, fruto da histria poltica do Brasil.

[] Independentemente da adequao emprica nas percepes

socialmente difundidas sobre a relao entre burocracia e poltica no
Brasil, o volume de nomeaes e a influncia dos partidos polticos em
cargos de diferentes nveis hierrquicos carregam traos de nossa
formao poltica e dos incentivos de nosso modelo poltico-institucional
(LOPEZ; BUGARIN; BUGARIN, 2015, p. 34).

A criao de cargos em comisso, alm de atender os princpios da

Administrao Pblica presentes no art. 37 da CF/1988, deve primar pelo
princpio da Razoabilidade, com parcimnia, sob pena de burla ao concurso
pblico, uma vez que os limites criao de cargos em comisso tm sido
objeto de questionamento judicial pelo Ministrio Pblico quanto
constitucionalidade das leis que os criam e invalidade dos atos de provimento
(BORGES, 2012, p. 50).
Oliveira (2004, p. 22) discorre sobre os limites para a criao dos cargos
comissionados, uma vez que a lei deixa essa demarcao a cargo do poder
discricionrio do legislador, no fixando uma quantidade limite. Por isso, no h
uma frmula precisa capaz de determinar uma proporo ideal entre a mquina
administrativa e a real necessidade da Administrao.
 47

Por outro ngulo, a existncia de cargos de comisso saudvel, desde

que os agentes a preench-los sejam detentores de qualidades compatveis e
necessrias ao desempenho da funo pblica (BORGES, 2012, p. 51). A
observao da autora refere-se aos abusos com a nomeao de pessoas sem
qualquer qualificao para o desempenho das atividades prestadas ao Estado.
Uma das justificativas para a distribuio de cargos comissionados seria a
caracterstica multipartidria e de coalizo 4 presente na repblica brasileira
(LOPEZ, 2015; PRAA; FREITAS; HOEPER; PRAA, 2012, p. 94). Lopez e
Praa (2015) analisam a relao entre os cargos comissionados e o
presidencialismo de coalizo.

O entendimento da literatura que a diviso dos cargos obedece lgica

do presidencialismo de coalizo. O presidente eleito recorre s
prerrogativas de nomeao para obter maioria no Congresso e compor
uma coalizo majoritria que o apoie. Explcita ou implicitamente, h
uma permuta entre controle partidrio de rgos governamentais, que
inclui o controle das nomeaes e apoio parlamentar no Congresso
Nacional (LOPEZ; PRAA, 2015, p. 110).

Os cargos em comisso, que permitem a escolha de pessoas de confiana,

segundo Santos (2009), uma caracterstica forte do regime democrtico no qual
os dirigentes polticos conseguem, ento, um certo conforto e liberdade para
organizar sua linha de comando. O problema, segundo o autor, o emprego
desses critrios discricionrios que, em excesso, pode dar margem a distores.

As questes relativas utilizao de cargos de livre nomeao e

exonerao, convivendo em paralelo com a estrutura de cargos de
provimento efetivo (carreiras) na estrutura burocrtica, para assegurar o
comando poltico e administrativo na mquina pblica, tm sido objeto,
tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos da Amrica (EUA), de diversos
estudos ao longo dos anos. Em ambos os contextos de democracias
presidencialistas e governos federativos, o uso desses cargos tem sido
associado ora patronagem, ora necessidade de conferir capacidade
de comando aos governos eleitos. Mas, em diferentes medidas, o que se
constata o excesso desse tipo de cargo e a assimetria de estruturas
burocrticas profissionalizadas que possam atender a contento s
necessidades dos governos (SANTOS, 2009, p. 6).

4
O presidencialismo multipartidrio brasileiro requer negociao bem-sucedida para que
o presidente consiga formar e manter coalizes partidrias majoritrias. Embora existam
divergncias quanto ao tipo e volume de recursos necessrios para cimentar a coalizo de apoio,
consensual que a diviso de cargos, a alocao de verbas do oramento, em suas diferentes
formas (emendas parlamentares, alocao discricionria de recursos oramentrios sob a
jurisdio dos ministrios para estados e municpios) e o acordo sobre algumas polticas pblicas
so os recursos centrais para alcanar aquele objetivo (LOPEZ, 2015, p. 17-18).
 48

Na esfera municipal, a dinmica no Legislativo tambm obedece

estrutura burocrtica, servindo o cargo de vereador de possibilidades polticas e
de pagamento de dvidas, adentrando-se, assim, o contexto dos cargos
comissionados:

os vereadores possuem cotas tambm informalmente estabelecidas

para indicao de funcionrios na Cmara Municipal. Essas cotas so
franqueadas aos vereadores que apoiam a Mesa Diretora da Cmara, em
eleio bienal. Os cargos preenchem uma dupla funo para os
vereadores: permitem que eles aumentem sua rede, ampliando seu raio
de influncia poltica, ao mesmo tempo em que servem como moeda para
saldar as dvidas morais contradas ao longo de sua trajetria poltica e
que, de modo geral, envolvem a necessidade de, com empregos e
benefcios aos parentes, retribuir a ajuda recebida (LOPEZ, 2004, p. 161).

H uma constelao de motivos por trs da escolha dos quadros

nomeados para cargos de confiana, e no h lgica unvoca (LOPEZ; PRAA,
2015, p. 111). Trata-se, pois, da motivao primordial do patrimonialismo
embutido nas prticas de nomeao para os cargos de livre provimento
amparados pela autonomia de escolher, dada pela lei aos governantes
(discricionaridade). Ou seja, qualquer que seja a motivao (poltico-partidria,
familiar etc.), est baseada em interesses particulares. Sobre a questo, DArajo
e Lameiro (2009) destacam que:

H um crescimento constante desse quantitativo, provocando no mnimo

uma indagao: se as carreiras pblicas no Brasil vm sendo fortalecidas
desde a Constituio de 1988, por que o Estado brasileiro continua
precisando de tantos cargos de confiana poltica para gerenciar a
mquina pblica? (DARAJO; LAMEIRO, 2009, p. 11).

Sobre a criao indiscriminada de cargos em comisso, vale citar um

deciso do Supremo Tribunal Federal sobre o caso de criao de cargos
comissionados pela Cmara Municipal de Blumenau. O RE n 365368 AgR/SC
julgou que, perante o princpio da razoabilidade, da proporcionalidade, da
moralidade administrativa e da necessidade de concurso pblico, a criao dos
cargos de 42 comissionados e 25 efetivos era inconstitucional. O texto do
julgamento, disponvel no Informativo STF n 468, diz que:

Averiguou-se que, embora no caiba ao Poder Judicirio apreciar o mrito

dos atos administrativos, a anlise de sua discricionariedade seria
possvel para a verificao de sua regularidade em relao s causas, os
motivos e finalidade que ensejam. [...] Por fim, aduziu-se que, concebida
a proporcionalidade como correlao entre meios e fins, dever-se-ia
observar relao de compatibilidade entre os cargos criados para atender
 49

s demandas do citado Municpio e os cargos efetivos j existentes, o que

no ocorrera no caso - RE 365368 AgR/SC, rel. Min. Ricardo
Lewandowski (RE-365368).

O cargo em comisso ou cargo comissionado recebe denominaes

diversas nos registros cientficos e na mdia. Entre eles, figuram cargos de
confiana, cargos polticos, cargos de livre provimento, cargos de livre nomeao,
todos originados da burocracia poltica. Seus sinnimos se manifestam no modo
de seleo discricionria, ou seja, no critrio de escolha (LOPEZ, 2015, p. 12).
Os cargos de direo, chefia e assessoramento cujos servidores so
pessoas nomeadas sem a exigncia de concurso pblico, ou seja, alijadas do
quadro permanente da Administrao Pblica, nasceram da reforma
administrativa iniciada em 1967 e foram oficializados em 1970. O Plano Diretor
para a Reforma do Estado, implementado a partir de 1995 pelo governo de
Fernando Henrique Cardoso, tentou uma profissionalizao com a mudana no
recrutamento dos cargos de alta hierarquia do grupo: Direo e Assessoramento
Superiores DAS, a partir da busca por pessoas qualificadas no setor privado ou
pblico, para desempenhar as funes de alta direo. Os cargos DAS so
divididos em nveis de 1 a 6, sendo que o salrio e as atribuies aumentam
progressivamente: Esses servidores, especialmente os de nvel 4 a 6, tm
acesso privilegiado informao governamental e atuam sobre a hierarquia, no
sentido de facilitar, controlar, influenciar e implementar decises (FREITAS;
HOEPER; PRAA, 2012, p. 94).
A questo em torno dos cargos comissionados envolve dois tipos de
questionamento: um de quantidade e outro de qualidade. O primeiro pelo notrio
excesso de nmero de cargos em comisso no Brasil, em mbito federal,
estadual e municipal, uma vez que a Carta Magna (BRASIL, 1988) no impe um
limite para criao de cargos comissionados, determinando, apenas, que estes
sejam criados e definidos por lei. O inc. V do art. 37 da CF/1988 no determina
uma porcentagem para a ocupao dos cargos comissionados destinados aos
servidores efetivos, deixando a cargo dos governantes a criao de legislao
infraconstitucional para reger a matria (BRASIL, 1988).
Quanto questo da porcentagem, alguma mudana ainda que tmida j
se instalou na esfera federal. O Decreto-Lei n 5.497, de 21 de julho de 2005,
definiu percentuais mnimos dos cargos em comisso do grupo Direo e
 50

Assessoramento Superiores DAS apenas da administrao pblica direta,

autrquica e fundacional a serem ocupados por servidores efetivos. No texto
est previsto 75% para os cargos em comisso DAS nveis 1 a 3; e 50% para os
de nvel 4 (BRASIL, 2005). Os ocupantes dos nveis mais altos do DAS so
escolhidos pelo Presidente da Repblica e representam a elite que comanda o
pas, levando-se em considerao a importncia do cargo de livre provimento
para a governabilidade.

Por serem cargos de livre provimento do presidente ou dos ministros,

representam um recurso importante para incorporar pessoas de notrio
saber aos quadros pblicos, formar equipes, prestigiar aliados, cooptar
opositores e controlar recursos de poder do ponto de vista poltico e
econmico. Os ocupantes dos nveis mais altos de DAS representam, ao
lado dos ocupantes de cargos de Natureza Especial, do presidente e dos
ministros, a elite dirigente que governa o pas (D'ARAJO; LAMEIRO,
2009, p. 17).

A outra questo objeto de estudo desta pesquisa relativa qualidade,

tambm constitui uma lacuna na Constituio Federal, que no faz nenhuma
exigncia de qualificao tcnica para os cargos de permanncia temporria, de
livre nomeao, a saber, os cargos em comisso. Os gestores que, no caso da
unidade de anlise em foco, tambm so legisladores contam, portanto, com a
liberdade de criar os cargos e suas respectivas qualificaes tcnicas que melhor
encaixar a seus propsitos. Alm disso, apenas os servidores efetivos so
submetidos a uma avaliao de desempenho que interfere em suas progresses
de carreira. No caso do comissionado, no h nenhuma anlise de sua atuao
profissional.
A rotatividade dos governantes no poder tambm um fator que interfere
na escolha poltica desses servidores comissionados, pois o elemento confiana,
to importante no critrio de escolha, est mais do que nunca em pauta, conforme
explicita Schwartzman, Bonemy e Costa (1984):

Quando h troca de partidos no poder, um grande nmero de funcionrios

ligados administrao anterior substitudo por outras pessoas que
tenham demonstrado lealdade ao vencedor. O predomnio de critrios
polticos para a designao de servidores, tanto quanto para o
condicionamento de suas aes, faz com que os mecanismos mais
clssicos de admisso e promoo no servio pblico concursos
pblicos, mrito pessoal, qualificao, tcnica etc. tendem a ser postos
de lado, substitudos por critrios de convenincia ou lealdade pessoal
(SCHWARTZMAN; BOMENY; COSTA, 1984, p. 43-44).
 51

Uma administrao moderna, profissional, com melhores resultados

necessita de uma reduo da estrutura dos cargos em comisso, quando esses
so sustentados apenas por critrios de confiana poltica. O loteamento de
cargos e sua utilizao como moeda de troca sugere precisamente essa fuso
entre particularismo e ineficincia decorrentes da politizao ou partidarizao da
burocracia de confiana (LOPEZ, 2015, p. 13-14).
Barros (2015) comenta, em uma reportagem da Revista Exame, que a
questo do mau uso da nomeao dos cargos comissionados no acontece s
no Brasil. Ele cita o pas vizinho, o Chile, como exemplo de como tratar o cargo
pblico. Em 2003, foi criado, naquele pas, o Sistema de Alta Direo Pblica
um conselho que tem como tarefa selecionar pessoas qualificadas para ocupar
cargos na administrao do Estado, diminuindo o peso das nomeaes polticas.
Barros enfatiza que

algo bem diferente do que ocorre no Brasil, onde os relacionamentos

fazem a diferena. O governo brasileiro tem hoje 24 mil cargos
comissionados, o triplo dos nomeados nos Estados Unidos. [] Alm do
exagero, o compadrio um critrio de escolha frequente (BARROS,
2015).

As mudanas vm acontecendo, seja por uma conscientizao por parte

dos governantes de que so urgentemente necessrias independente do motivo
seja por presso da populao e da mdia. O site do governo federal, Portal
Brasil (2016), informa que a estrutura federal conta com 24.250 cargos
comissionados e que, desses, 4.307 cargos comissionados e funes gratificadas
sero extintos, e ainda 10.462 cargos do DAS, que podem ser ocupados por
pessoas sem concurso pblico, sero transformados em Funes Comissionadas
do Poder Executivo, que sero ocupadas exclusivamente por servidores
concursados.
Por outro lado, observa-se na sociedade uma viso estereotipada a
respeito dos servidores nomeados por livre provimento, sem a prestao de
concurso pblico, conforme explica Lopez (2015):

a forma de recrutamento nada diz, a priori, sobre a capacidade dos

nomeados [...] de se esperar que a alta rotatividade dos cargos e a
inexistncia de critrios claros de seleo reduza o incentivo
qualificao e ao desempenho dos servidores de carreira e produza
efeitos negativos sobre a eficincia das agncias. Mas ainda no
dispomos de evidncias empricas que permitam associar a eficincia e
qualidade das polticas pblicas ao grau de insulamento da burocracia da
 52

esfera poltico-partidria. E esta associao terica pode ser questionvel.

Por um lado, porque o controle ou ascendncia da poltica sobre a
burocracia de alto escalo tanto pode ser fonte de ineficincia quanto de
maior capacidade de controle pblico sobre as decises de gesto. Por
outro lado, porque a natureza discricionria da nomeao no a torna
naturalmente um objeto de apropriao poltico-partidria (LOPEZ, 2015,
p 12).

D'Arajo e Lameiro (2009) reconhecem que, embora os cargos em

comisso, como os de direo, chefia e assessoramento e outros, sejam
importantes para a governabilidade, o Brasil ainda corre atrs das consequncias
dos traos patrimonialistas que geram as nomeaes. Nos Estados Unidos os
altos cargos so escolhidos com a aprovao do Senado, com currculos
qualificados para as atribuies, garantindo um federalismo competitivo e
efetivo. No Brasil, alguns cargos como o de ministro do STF e outros poucos tm
a escolha baseada em currculo e experincia profissional. Sobre esta situao,
as autoras atestam que:

O Brasil padece ainda de grandes dficits de legitimidade e de eficcia em

suas instituies e tem sido historicamente contaminado por prticas
corporativas e patrimonialistas. O nepotismo e o clientelismo ainda so
moedas polticas fortes, e as carreiras de Estado, embora valorizadas
desde a Constituio de 1988, sofrem de fragilidades mesmo nas reas
mais blindadas, como a econmica e financeira. Os cargos de confiana,
entre ns, tm sido usados muitas vezes como meio de acomodao
poltica, sem que sejam levadas em conta as habilidades necessrias
para o preenchimento da vaga. De toda forma, esses dados ajudam a
conhecer melhor como cada pas entende que deve ser governado
(D'RAJO; LAMEIRO, 2009, p. 24).

Relevante se faz destacar o entendimento de Kopecky, Scherlis e Spirova

(2008), que alertam para o fato de que a inexigibilidade de concurso pblico para
os cargos em comisso no desqualifica tecnicamente uma pessoa:

Nossa descrio sugere que o poder de controlar as nomeaes para

cargo no exclui necessariamente o mrito como critrio de seleo de
pessoas. Nem implica que os nomeados sejam exclusivamente os
membros ou eleitores do partido. Uma parte pode decidir nomear pessoas
com base em suas habilidades ou sem vnculos anteriores com o partido
que esteja no poder, ou ambos os critrios (KOPECKY; SCHERLIS;
5
SPIROVA, 2008, p. 4, traduo nossa) .

5
Texto original: Our definition suggests that party patronage does not necessarily exclude
merit as a criterion for personnel selection. Nor does it imply that appointees are exclusively party
members or party voters. A party may decide to appoint people on the basis of their skills or people
without previous linkages with the ruling party, or both(KOPECKY, SCHERLIS & SPIROVA, 2008,
p. 4)
 53

Os autores sugerem uma tendncia de como deve ser vista as nomeaes

discricionrias, destacando que:

Grande parte da literatura tradicional sobre o poder dos partidos em

nomear para cargos pblicos mostra que os escolhidos foram usualmente
encontrados entre os chefes polticos locais ou os lderes de vrias
faces intra-partidrias responsveis pela distribuio dos lucros entre os
membros e apoiadores. Em contraste com essa literatura, tem-se a
hiptese de que o patrocnio poltico ser a atividade predominante do
partido no servio pblico. Ao invs de ser um meio pelo qual as redes de
apoio so sustentadas ou recompensadas, o poder de nomear ser um
modo de governar, um processo pelo qual o partido adquire voz de
deciso nas vrias instituies dos modernos e variados nveis do sistema
de governo (KOPECKY; SCHERLIS; SPIROVA, 2008, p. 9-10, traduo
6
nossa) .

Santos (2011) afirma a importncia do cargo de provimento em comisso,

atestando que ele no constitui um mal em si mesmo. Ao contrrio, necessrio.
O problema o nmero, a sua elevada quantidade.
Na viso de Carvalho (2011), os cargos em comisso so baseados na
confiana de quem nomeia no nomeado. Tais cargos conferem uma maior
dinmica administrao. Assim, sem a sua existncia seria impossvel atender
as demandas da sociedade. essa liberdade de escolha do gestor que nomeia,
que permite uma maior flexibilizao quando da definio da estrutura
administrativa, possibilitando adequ-la aos interesses pblicos. O autor defende
o lado positivo dos cargos de provimento livre e temporrio:

Portanto, pode-se concluir que esses cargos so de suma importncia

para atuao da administrao pblica enquanto fornecedora de servios,
mas, sempre para atender aos interesses pblicos, e, por isso, a
instituio desses cargos, quando definida pelo legislador constituinte
como de livre nomeao e exonerao, teve como nico objetivo as
convenincias e oportunidades da administrao (CARVALHO, 2011).

6
Texto original: Much of the traditional literature on patronage shows that patrons were
typically found among the local party political bosses or the leaders of various intra-party factions
who were responsible for distributing the spoils among the members and supporters. In contrast to
much of that literature, we hypothesize that patronage will predominantly be the activity of the party
in the public office. Rather than being a means by which networks of support are sustained or
rewarded, patronage will be a mode of governing, a process by which the party acquires a voice in
the various policy-making institutions of the modern multi-level governance systems (KOPECKY,
SCHERLIS & SPIROVA, 2008, p. 9-10)
 54

Exemplo de servidor pblico, nomeado pelo fator confiana, mas de

reconhecida inteligncia e dedicao, foi Joaquim Maria Machado de Assis7. Era
romancista, jornalista, autodidata, dominava dois idiomas. Machado de Assis teve
muitos padrinhos influentes, o que o levou a ter oportunidades que nunca
almejaria. Fernandes (2007) conta que

A caracterstica do apadrinhamento o favoritismo indiferente

competncia ou no do apadrinhado, principalmente numa sociedade
fechada e de pouca mobilidade social que foi a poca em que Machado
de Assis viveu. No se pode negar, contudo, que o servidor pblico
Machado de Assis, mais maduro, viesse a se constituir em trabalhador
exemplar, cumpridor de suas obrigaes, cnscio de seus deveres,
pontual e metdico, o que certamente confirma que o apadrinhamento
serviu apenas ao impulso inicial ao qual o apadrinhado correspondeu com
sua proficincia (FERNANDES, 2007, p. XII).

A carreira funcional de Machado traz caractersticas do patrimonialismo e

da racionalidade burocrtica. O jornalista e tambm escritor mostra-se um
impecvel seguidor de regras. Numa passagem jocosa, relatada pelos autores
que contam a sua biografia, na queda do Imprio e chegada da Repblica, o
servidor Machado disse sobre o retrato de Dom Pedro afixado na parede da sala:
entrou aqui por portaria, s sai por portaria. Fernandes (2007, p. XVII) observa
que sua vida de servir ao poder pblico foi produzida com regularidade,
sistematicamente, como se tivesse sido traado um rigoroso plano para alcanar
objetivos finais.
Machado foi indicado por Quintino Bocaiva ao ministro da Marinha. Foi
nomeado primeiro oficial da Diretoria de Agricultura. E mais tarde, j dentro da
Administrao Pblica, como secretrio de ministro, recebeu pedidos de emprego
para um jovem engenheiro. A carta que recebeu tem o seguinte contedo,
descrito, em parte, por Guedes e Hazin (2007, p. 53): Mas pode, como colegas
de outros chefes dessa confederao, facilitar o ingresso do portador, o Sr.
Vicente Batista, nas regies inacessveis da engenharia oficial.
Do mesmo modo, Machado de Assis tambm se vale de prticas
personalistas, ao enviar uma carta a Domcio da Gama, recomendando um amigo

7
A Imprensa Nacional, por meio de uma comisso interna formada pela Portaria n 90,
de 21/06/2004, elaborou um pequeno estudo sobre a atuao de Machado de Assis como servidor
pblico.
 55

para uma vaga de adido de secretaria, assim transcrita por Guedes e Hazin
(2007):

Vim procur-lo e soube que est em Petrpolis e no descer hoje.

Disse-me o Sr. Vasco Smith de Vasconcelos que o Sr. Dutra, adido
Secretaria, vai pedir demisso segunda-feira de manh. Ele deseja o
lugar para si, e j uma vez lhe falei disto a pedido dele; estudante do
primeiro ano de Direito. Pode voc interceder por ele? (GUEDES;
HAZIN, 2007, p. 61).

Machado tambm presidiu a comisso formada para selecionar pessoas ao

cargo de amauense, da Secretaria de Estado de Negcios da Indstria, Viao e
Obras Pblicas, mostrando, pois, que os concursos pblicos, de certa forma,
tambm aconteciam, principalmente, para os cargos iniciais. Isso acontecia lado a
lado com a cultura do favorecimento numa administrao que misturava
racionalidade e impessoalidade patrimonialista (GUEDES; HAZIN, 2007, p. 61).

2.3.1 Patrimonialismo

O patrimonialismo um conceito importante nos estudos sociolgicos de

Max Weber, pois muito usado para caracterizar a forma tradicional de dominao
poltica cujo aspecto principal a falta de separao entre a coisa pblica e a
coisa privada. Na administrao patrimonialista prevalece uma gesto domstica
que no prioriza a especializao profissional dos servidores estatais. A escolha
dos funcionrios pblicos feita de acordo com interesses pessoais, privilegiando
o crculo particular do gestor ou agente poltico. O poder exercido na empresa
parecido com o poder exercido na famlia (WEBER, 1999).
Para Weber (1999), as relaes patrimonialistas se sustentam nas relaes
domsticas e nos sentimentos de piedade dos filhos perante a autoridade do pai.
No patrimonialismo, as relaes ntimas de convivncia e confiana e at
dependncia financeira que determinavam as indicaes para os cargos
pblicos. Os empregos eram alocados a partir de relaes pessoais, o que vai
de encontro s premissas da eficincia burocrtica, que assegura que a
contratao de pessoas deve pautar-se em qualificao regulamentada.
A primeira administrao patrimonial-burocrtica, segundo Weber (1999),
foi a do Egito Antigo. O socilogo esclarece o termo com exemplos do modo de
produo e relacionamentos asiticos, como os da China, principalmente. O
 56

terico citou, tambm, a prtica patrimonialista nos exrcitos dos faras, dos reis
orientais e dos grandes senhores territoriais. No trecho abaixo, menciona o caso
do exrcito alemo, onde se tem

um reconhecimento expresso, impressionante, no regulamento, de que a

admisso ao grupo de candidato carreira de funcionrio pblico
depende do consentimento (eleio) por parte do corpo de funcionrios
nomeados (oficiais). Fenmenos semelhantes, favorveis ao isolamento
do funcionalismo, maneira de uma corporao, surgem tipicamente na
base de um funcionalismo patrimonial, especialmente o de prebendados
do passado. Tentativas de faz-lo ressurgir em forma modificada no so
raras no funcionalismo moderno, tendo certa importncia, por exemplo,
nas reivindicaes dos funcionrios especializados fortemente
proletarizados (trajet element) durante a Revoluo Russa (de 1905)
(WEBER, 1999, p. 201).

Embora no corrobore as defesas de Weber sobre as vantagens da

burocracia, Faoro (2001) tambm ressalta, por sua lente, a presena de prticas
patrimonialistas na histria de dominao brasileira, que vem desde a colonizao
do Brasil pela coroa portuguesa. O autor lembra que os cargos eram vendidos
para os burgueses, com o funcionrio pblico se achando seu proprietrio,
investindo-se, por isso, de autoridade e status social.

O domnio tradicional se configura no patrimonialismo, quando aparece o

estado-maior de comando do chefe, junto casa real, que se estende
sobre o largo territrio, subordinando muitas unidades polticas. Sem o
quadro administrativo, a chefia dispersa assume carter patriarcal,
identificvel no mando do fazendeiro, do senhor de engenho e dos
coronis. Num estgio inicial, o domnio patrimonial, desta forma
constitudo pelo estamento, apropria as oportunidades econmicas de
desfrute dos bens, das concesses, dos cargos, numa confuso entre o
setor pblico e o privado (FAORO, 2001, p. 870).

Faoro ressalta os valores embutidos na ocupao de um cargo pblico. O

cargo denotava a estirpe social do funcionrio, conferia-lhe a marca da nobreza.

A Coroa separava nos nobres ricos-homens, infanes e cavaleiros

a qualidade de funcionrio da qualidade de proprietrio. [...] A funo
pblica de primeiro nvel cabia ao nobre, senhor da terra ou alheio ao solo
jurisdicionado. Igualmente, as circunscries judiciais (julgados) e as
circunscries fiscais (almoxarifados) dependiam, no provimento dos
cargos, da exclusiva escolha rgia. O corpo de funcionrios recebia a
remunerao das rendas dos casais, aldeias e freguesias, dos
estabelecimentos no beneficiados com a imunidade fiscal. Os cargos
eram, dentro de tal sistema, dependentes do prncipe, de sua riqueza e
de seus poderes (FAORO, 2001, p. 16).
 57

Os traos mais marcantes do modelo patrimonialista, segundo Raupp e

Pinho (2012), no foram sucumbidos pelos novos modelos de gesto que
apareceram no Brasil, e sim ganharam outra roupagem, onde o patrimonialismo
assume a forma neopatrimonialista, combinando aspectos modernos e
tradicionais. Segundo os autores

As cmaras municipais mantm estruturas patrimonialistas e

neopatrimonialistas, ainda mais em municpios pequenos e mdios. []
Muitos vereadores em pequenos municpios no se dedicam a uma
atividade poltica verdadeira, so mais agentes sociais do que atores
polticos (RAUPP; PINHO, 2012, p. 269).

Os fatores que comprometem a probidade na gesto pblica foram

investigados por Ribeiro (2010, p. 8.416) que, adotando um vis antropolgico-
jurdico, tambm chega a uma constatao semelhante de Raupp e Pinho
(2012), de que as caractersticas da origem patriarcal da sociedade brasileira, que
desencadeou em um personalismo exagerado e no patrimonialismo estatal,
atravessam sculos da nossa histria. Segundo a autora, a monarquia e depois
o Imprio no trouxeram mudanas concretas na conduta patrimonialista dos
funcionrios pblicos, apenas a vestiram com a 'roupagem' de um despotismo
esclarecido. Na Repblica, o patrimonialismo tradicional desenvolve-se num
neopatrimonialismo onde o Estado seria explorado pelos governantes e
funcionrios. A autora mostra, ao longo da histria do Estado Brasileiro, que

Em torno da fronteira de engenhos formou-se a sociedade brasileira,

fundada em uma cultura profundamente patriarcalista, organizada
segundo as normas clssicas do velho direito romano-cannico, sob a
autoridade iconteste do pater famlias. Auto-suficientes, cada qual dessas
fazendas constitua uma repblica em si, governada por seu patriarca, o
senhor de engenho, ttulo equivalente nobreza de Portugal. Esta
formao, a princpio confinada ao mundo rural, favoreceu o
desenvolvimento das relaes interpessoais e gerou o perfil afetivo do
brasileiro, que Sergio Buarque de Holanda denominou de homem cordial
(RIBEIRO, 2010, p. 8.414).

A dominao patrimonial, afirmam Oliveira, Oliveira e Santos (2011, p.

953), baseia-se em um poder arbitrrio e instvel, sendo seus governantes
auxiliados por pessoas da famlia ou pobres que dependem do senhor e do
Estado.

As premissas do patrimonialismo so elementos absolutamente

fundamentais para a compreenso da gesto pblica brasileira. Se, por
um lado, um grande esforo de construo institucional vem
 58

estabelecendo freios ao exerccio personalista e seletivo do poder, por

outro, fortes referncias culturais tornam tais prticas tolerveis. Num
sistema que se retroalimenta ou seja, onde o patrimonialismo opera
para a ineficincia estatal e onde a ineficincia impede a
universalizao dos servios pblicos h um novo rei (o corpo
poltico-burocrtico que conduz o aparato pblico) e novos amigos do
rei (as clientelas polticas) (OLIVEIRA; OLIVEIRA; SANTOS, 2011, p.
952-966).

Usando o termo clientelismo, nascido das relaes rurais entre patro e

camponeses ou clientes, Oliveira, Oliveira e Santos (2011) explicam o
patrimonialismo por meio do elo entre patres e clientes que gera laos que vo
do compadrio lealdade poltica. H interesses particulares envolvidos nessa
relao que permeia a administrao pblica.

Contemporaneamente, o clientelismo refere-se interao que envolve a

cesso de apoio poltico, tendo como contrapartida a concesso de
benefcios pblicos: empregos, informaes privilegiadas, viabilizao de
servios, vantagens fiscais etc. Estes que deveriam subordinar-se a
critrios meritocrticos, de relevncia social e justia, so direcionados a
estratos da sociedade. Desse modo, a burocracia pblica nacional,
pautada idealmente por princpios como a meritocracia, o universalismo
de procedimentos, a prioridade e o interesse coletivo, alvo de assdio
clientelista (OLIVEIRA; OLIVEIRA; SANTOS, 2011, p. 956).

Desde ento, pouco mudou o tratamento dado aos cargos no servio

pblico, conforme o exposto por Mattos (1994):

Na evoluo das instituies do patrimonialismo, os cargos no servio

pblico sempre foram concebidos como uma espcie de ttulo de
propriedade" ou "ao" do Estado (possuda pelo servidor). O padro tem
sido basicamente o mesmo de quando eles eram doados pelo soberano
ou seu representante, de onde flua todo poder, como recompensa pela
lealdade ou por outro tipo de ligao pessoal. Nos sculos XVII e XVIII,
alis, os cargos pblicos podiam ser comprados e subseqentemente
transmitidos em herana como um direito patrimonial (MATTOS, 1994, p.
73).

Akutsu e Pinho (2002) em seu artigo que investigou portais de governos

como instrumento para uma sociedade mais democrtica, afirmam em seus
resultados que o patrimonialismo ainda est vigente no Brasil, sendo tambm
uma das causas da ausncia de prestao de contas e de democracia. O
patrimonialismo um dos traos culturais que exerce fora contrria para o
avano em direo a uma sociedade mais democrtica.

A histria mostra que essas estruturas no so rompidas com facilidade e

em um movimento linear. A transformao muito provavelmente se dar a
 59

partir de dois movimentos: um que vai do Estado em direo sociedade,

e outro desta em direo ao Estado (AKUTSU; PINHO, 2002, p. 733).

As prticas do patrimonialismo na administrao pbica, no legitimadas

por uma regulamentao, promovem disputas de atribuies e desconfortos entre
funcionrios relacionados hierarquia e ao status: Os privilgios inerentes ao
cargo pblico no sistema patrimonial estamental, sem o racionalismo da estrutura
burocrtica, impedem o controle de reviso e de substituio de autoridade, em
graus (FAORO, 2001, p. 215). Ressalta-se, tambm, que a relao de
apadrinhamento no mundo poltico se faz em funo das demandas privadas.

Na relao que se estabelece entre os agentes polticos e os eleitores, o

mundo pblico das leis impessoais e universais constantemente
checado frente a necessidade, no sentido da burla, de atender s
demandas da esfera privada dos parentes, dos amigos, dos
apadrinhados, dos aliados (RAUPP; PINHO, 2012, p. 282).

Na anlise de Teixeira (2004), a administrao pblica tem uma dinmica

especial, dado que

O alcance de posies privilegiadas no aparelho da Administrao Pblica

a maneira mais comum de manipulao dos recursos do Estado. O
controle de cargos e recursos pblicos um forte instrumento de seduo
poltica, que geralmente se transforma em lealdades eleitorais
consolidadas (TEIXEIRA, 2004, p. 12).

Mattos (1994, p. 73) cita o trabalho do Departamento Administrativo do

Servio Pblico (DASP), criado por Getlio Vargas em 1938, que modificou
significativamente os moldes do provimento bsico de cargos polticos. O DASP
fez um trabalho inovador para a modernizao, moralizao e democratizao na
contratao de pessoas no servio pblico brasileiro. Instituiu a exigncia do
concurso pblico, abrindo as portas da administrao pblica, que antes era
apenas para fidalgos, para todos os cidados, alm de estabelecer critrios para
a progresso de carreiras, a remunerao e a estabilidade.

2.3.2 Confiana

A motivao para a livre nomeao de servidores temporrios histrica e

tem como suporte a confiana. Essa confiana, na Carta Magna, tem
sustentao nos atos discricionrios previstos na administrao pblica. A palavra
 60

confiana, segundo Ferreira (1985, p. 456) tem, entre outros, os seguintes

significados: 1. Segurana ntima de procedimento. 2. Crdito, f. 3. Boa fama. 4.
Segurana e bom conceito que inspiram as pessoas de probidade, talento,
discrio etc. 5. Esperana firme. 6. Familiaridade. O sexto significado remonta
s bases da seleo de pessoas no funcionalismo pblico caracterizado pelo
patrimonialismo. Destaca-se, assim, o valor da confiana:

Ainda no processo de formao da estrutura partidria, as estratgias de

ocupao dos cargos se caracterizaram pela mobilizao de redes
pessoais e polticas, cuja lgica remonta formao de nossas
instituies poltico-administrativas. A importncia desta lgica de rede
pessoal se cristalizou na prpria noo de confiana, que a linguagem
cotidiana associou aos cargos de livre provimento na administrao
pblica brasileira (LOPEZ; PRAA, 2015, p. 109).

Weber (1999) faz referncia confiana como fator primordial para a

escolha de trabalhadores em pocas passadas, atestando que

Mesmo em formaes polticas to extensas quanto as do antigo Oriente,

bem como nos reinos de conquistadores germnicos e mongis e em
muitas formaes estatais feudais, autoridades contnuas com
competncia fixa no constituem regra, mas a exceo. Nelas,
precisamente as medidas mais importantes, o soberano manda realizar
por homens de confiana pessoal, comensais ou servidores da Corte,
com autorizaes e encargos temporrios estabelecidos para o caso
concreto, e no fixamente delimitados (WEBER, 1999,p. 199).

A necessidade da confiana para a escolha de pessoal como forma de

garantir a governabilidade, assunto tratado por Lopes, Bugarin e Bugarin (2015,
p. 34). Sobre essa questo, Weber (1991) j adiantava a tendncia de que

nas selees de funcionrios por escolha, natural que os partidos no

insistam nas condies de percia, mas nos servios prestados pelos
militantes ao cacique do partido. Isto aplica-se a toda forma de
recrutamento de funcionrios mediante eleies, designao de
funcionrios escolhidos pelos patres do partido ao confeccionar a lista
dos candidatos, ou livre nomeao por um chefe, que ele mesmo
escolheu (WEBER, 1991, p.16).

O Supremo Tribunal Federal (STF) tambm sustenta o entendimento de

que os cargos necessitados do fator confiana para a escolha do ocupante podem
ser constitudos em comisso (Oliveira, 2004, p. 19). Porm, transita a discusso
se esta confiana a depositada no funcionrio, em quem o nomeia ou na
instituio estatal. Borges (2012, p. 47) defende que a confiana relativa
instituio. Tal preocupao gira em torno das prticas patrimonialistas em
 61

detrimento da capacidade tcnica. Santos (2011) corrobora Oliveira (2014), ao

definir o referido fator:

A confiana noo vinculada aos princpios que regem a administrao

pblica, como o da eficincia. Quando se l na Constituio que o cargo
de provimento em comisso de livre nomeao e exonerao, deve-se
ler: liberdade condicionada aos princpios constitucionais. A liberdade
para escolher algum de confiana, mas que tenha capacidade tcnica e
idoneidade tica e moral. Do contrrio, continuaremos a conviver com a
nomeao de apadrinhados, apaniguados e cabos eleitorais, para
contemplar um amigo ou premiar um devoto, como h 500 anos
(SANTOS, 2011).

Sobre o entendimento do Poder Judicirio na questo da confiana como

fator de critrio para seleo de pessoal, tem-se que

A Ministra do STF Crmen Lcia Antunes Rocha (1994, p. 163) j

defendeu que a confiana tem que se firmar em qualificao profissional,
em merecimento que se liga s condies para o desempenho da funo
e no em qualificao patronmica, com base no parentelismo,
personalismo e paternalismo do poder. Segundo ela, a Repblica, embora
ostentasse a bandeira da objetividade, em reao ao nepotismo que
desembarcou no Pas com as sesmarias e capitanias em sua maioria
hereditrias, no logrou xito em extingui-lo, tendo-se criado um
coronelismo, preservando o esprito familiar do provimento de funes
pblicas, pelo que o provimento atual de funes de confiana, em
oposio s razes do Estado brasileiro, em que os interesses pessoais
dos ocupantes do poder eram os definidores do que seria o pblico, deve,
em obedincia ao princpio constitucional da impessoalidade, se dar em
razo da condio profissional do agente pblico (BORGES, 2012, p. 50).

Ribeiro (2010, p. 8419) destacou a divergncia entre a norma e a realidade

brasileira, que promove confuso no direito ptrio do cidado, que no pode
compreender porque a Carta Magna permite que se empregue pessoas com base
no fator confiana, mas no permite que pessoas da famlia que so de total
confiana, a princpio, possam ter essa oportunidade.
Tal confuso, entretanto, no se faz relevante no momento em que se
critica veementemente as subjetividades presentes nas nomeaes que no
passam por concurso pblico. Mesmo reconhecendo-se alguma ou toda
subjetividade inerente ao ser humano, dado por lei ao administrador pblico o
poder de livre escolha: se h um aspecto que nos parece ter abrangncia
suficiente e faz parte da lgica geral das nomeaes o imperativo de
qualificao tcnica mnima para os cargos, mesmo que acompanhada da adeso
poltica que chancela a nomeao (LOPEZ; PRAA, 2015, p.112).
 62

Especialmente, em se tratando do poder legislativo, a figura do assessor de

vereador ou secretrio parlamentar considerada o alvo das prticas
patrimonialista, por ser cunhada na confiana e no ter requisitos de
especializao, exigindo apenas o ensino fundamental (secretrio parlamentar I e
II) e ensino mdio completos (secretrio parlamentar III e IV). No entendimento de
Lopez (2004, p. 160), as motivaes para a nomeao de assessores
parlamentares so, geralmente, as seguintes: (i) vnculo de parentesco ou
amizade; (ii) insero na comunidade; e (iii) retribuio de favores ou ajuda
prestada em campanha. O conhecimento tcnico (dos regimentos e das leis, por
exemplo) um critrio quase desprezvel para a escolha da assessoria. Por outro
lado, a escolha de familiares ou parentes prximos talvez seja o critrio
primordial. Nessa linha de pensamento, valida-se as razes polticas.

Em algumas situaes, empregar parentes responde tambm

necessidade de confiana imposta pelo contexto de atuao dos prprios
polticos, pois a lealdade nas relaes de trabalho fundamental para
entender as relaes do poltico com sua assessoria, suas estratgias de
nomeao e, mesmo, as razes do nepotismo (LOPEZ, 2004, p. 160).

Na dinmica do trabalho do vereador, especificamente, destaca-se a

importncia dos assessores aqueles que tm contato direto com os eleitores do
poltico para o qual trabalham evidenciando-se, assim, o imperativo da
confiana pela demanda de lealdade. Lopez (2004) observa que:

Como o atendimento ao eleitor crucial na atividade poltica muitas

vezes realizado diretamente pelo prprio assessor, a lealdade a garantia
de que o assessor de fato atender o eleitor em nome do Vereador,
vinculando o favor realizado ao parlamentar para quem trabalha. Essa
uma das razes por que preciso ter assessores leais. Seno, h o risco
de que o prprio assessor capitalize a gratido pelos favores prestados.
[] O nepotismo, na verdade, responde s necessidades de um sistema
fundado nas relaes de lealdade e confiana pessoal, o que no significa
que o emprego de parentes no seja motivado por outras razes,
especialmente as financeiras (LOPEZ, 2004, p.161).

Entende-se pois, que a confiana um fator que rege as nomeaes

polticas pela necessidade de se garantir a governabilidade, por meio da seleo
de pessoas que o gestor considere que lhe sejam leais. Por outro lado, a
confiana no deve ser o principal critrio, pois a eficincia de um servio
depende de antemo da qualificao tcnica de quem o executa. Se a confiana
no significa em si que uma pessoa seja desprovida de capacidade profissional,
 63

pode ensejar transtornos, se para o exerccio de um cargo no forem seguidos os

critrios de especializao nas referidas atribuies, podendo, assim, o servio
pblico ficar comprometido em sua qualidade.

2.4 Disfunes da burocracia

Embora tenha sido desenvolvida para ser um tipo ideal de sistema, a

burocracia vista com maus olhos, por causa do excesso de formalidades que
impede a agilidade dos atos. As imagens relacionadas burocracia mentalizadas
pelas pessoas so geralmente pejorativas, por envolverem excesso de papis e
procedimentos, autoritarismo, privilgios, atrasos e ineficcia.
A estrutura organizacional da administrao pblica brasileira tem como
forte caracterstica a diviso do trabalho por setores, a chamada repartio
pblica. Com regras, hierarquia rgida, remunerao fixa, sistema de carreira
baseada no mrito por concurso pblico e estabilidade, muitas das disfunes
ocorrem pela essncia do prprio modelo burocrtico-racional-legal (BIAZZI;
MUSCATI; BIAZZI, 2011). Para os autores:

Os processos de trabalho so, tradicionalmente, baseados no modelo

burocrtico, ocorrendo muitas vezes um apego excessivo s normas, que
passam a ser consideradas absolutas. Regras elaboradas para
determinadas situaes passam a ser gerais. O trabalho passa a ser feito
de certo modo simplesmente por sempre ter sido feito assim, sem o
questionamento da legislao, do modus operandi ou de outros
aspectos envolvidos (BIAZZI; MUSCATI; BIAZZI, 2011, p. 870).

O cumprimento estrito de normas tende a transform-las em absolutas, de

modo que o burocrata no percebe que tem de se adaptar s transformaes,
ficando cegamente focado na obedincia, o que pode interferir na eficincia, pelo
desencadeamento, em alguns casos, da ineficcia. As normas se impem de tal
forma, que os gestores no conseguem se afastar delas, o que culmina em sua
inadequao e, muitas vezes, na sua inutilidade (MERTON, 1976, p. 115).
Merton (1976) elenca as seguintes disfunes: (i) excesso de formalismo e
papelada; (ii) apego aos regulamentos; (iii) resistncia s mudanas; (iv)
despersonalizao do relacionamento; (v) processo decisrio baseado na
hierarquia rgida; (vi) superconformidade s rotinas; (vii) atendimento padronizado
ao cidado; e (viii) autoridade como status.
 64

A morosidade provocada pela burocracia recai, principalmente, sobre o

setor pblico. O Ministro Motta (1999) 8 , em deciso preferida no Tribunal de
Contas da Unio, ressaltou que:

O apego a formalismos exagerados e injustificados uma manifestao

perniciosa da burocracia que, alm de no resolver apropriadamente
problemas cotidianos, ainda causa dano ao Errio, sob o manto da
legalidade estrita. Esquece o interesse pblico e passa a conferir os
pontos e vrgulas como se isso fosse o mais importante a fazer (MOTTA,
1999).

Disfuno, segundo o Dicionrio Online de Portugus (2016), significa

que no funciona corretamente; cuja funo se apresenta prejudicada. H vrias
formas de disfunes no servio pblico, entre elas o desvio funcional, quando o
servidor, por ordem da chefia, atua em outra funo fora das descries do cargo
para o qual foi selecionado, com prejuzo na qualidade do servio ou, at mesmo,
com o seu enriquecimento ilcito. Se todos devem ser tratados iguais, no se pode
privilegiar alguns. Na Lei 8.112/1990, Captulo II Das Proibies, so descritas
as normas proibitivas relacionadas ao servio pblico:

Ao servidor proibido: XVII cometer a outro servidor atribuies

estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situaes de emergncia e
transitrias; XVIII exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis
com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho (BRASIL,
1990).

Dentre outras disfunes burocrticas, est a ausncia de impessoalidade

e de profissionalismo nas formas de investidura em cargo pblico. A
impessoalidade preconiza que a distribuio das atividades da organizao seja
realizada de acordo com os termos dos cargos e funes, e no das pessoas
envolvidas. Assim, o profissionalismo est presente na burocracia pelas regras e
normas atribudas aos cargos pblicos, obrigando seus integrantes a serem
escolhidos de acordo com a sua competncia tcnica.
O historiador brasileiro Leandro Karnal, em palestra sobre tica, afirma
que a falta de servidor qualificado, especializado, uma anomalia jurdica:

Eu no posso dizer que a minha empregada no sabe lavar loua. Se eu

tenho uma tarefa e tenho um funcionrio, ele tem que ser qualificado
para isso. Porque parte do processo pertence a quem contrata e parte a

8
TC 004809/1999-8, Deciso 695-99, DOU 8/11/99, p.50, e BLC n. 4, 2000, p. 203.
 65

quem contratado. preciso pensar todos os limites e dificuldades

dessas questes. [] Mas volto a dizer uma anomalia eu fazer
concurso para a infantaria e indicar nomes para o generalato. uma
anomalia em todos os sentidos (KARNAL, 2015).

Possveis de ocorrncia possibilitada por brechas na lei, as disfunes

burocrticas da impessoalidade na escolha de servidores do Estado e a no
observncia da especializao na ocupao de cargos so consideradas
heranas do modelo pr-burocrtico: o patrimonialista. No caso de cargos
comissionados, algumas de suas implicaes podem ser notadas, conforme ser
visto mais adiante.

2.5 A eficincia no setor pblico

Um dos maiores desafios da administrao pblica desviar das

disfunes da burocracia para aumentar no s a eficincia, mas, sobretudo, a
eficcia. Isso porque o mundo atual exige que as empresas, sejam elas pblicas
ou privadas, se atualizem, se modernizem, sejam inovadoras e satisfaam os
pblicos interno e externo (AMARAL, 2006). A questo da eficincia de uma
instituio ponto chave no modelo burocrtico weberiano:

A preocupao com a eficincia organizacional central no modelo

burocrtico. Por um lado, os valores de eficincia econmica impem a
alocao racional dos recursos, que na teoria weberiana traduzida em
uma preocupao especial com a alocao racional das pessoas dentro
da estrutura organizacional. Por outro lado, o valor da eficincia
administrativa induz obedincia s prescries formais das tarefas, em
outras palavras, preocupaes com o como as coisas so feitas
(SECCHI, 2009, p. 352).

No possvel conceber um rgo pblico, gerido por recursos pblicos,

cuja funo servir populao, que no tenha a eficcia como premissa bsica
de suas tarefas. Uma sociedade que dispe de informaes eletrnicas em tempo
real, munida, portanto, da informao, torna-se mais exigente quanto aos seus
direitos. No h mais espaos para gestores burlarem as regras morais, ticas e
profissionais. Cada vez mais aparecem denncias sobre condutas de gestores de
rgos pblicos, o que Modesto (2000) classifica como demandas coletivas:

o princpio da eficincia pode ser percebido tambm como uma exigncia

inerente a toda atividade pblica. Se entendermos a atividade de gesto
pblica como atividade necessariamente racional e instrumental, voltada a
servir o pblico, na justa proporo das necessidades coletivas, temos de
 66

admitir como inadmissvel juridicamente o comportamento administrativo

negligente, contraprodutivo, ineficiente (MODESTO, 2000, p. 109).

O princpio da eficincia pode ser comparado ao princpio da boa

administrao.

na administrao prestadora, constitutiva, no basta ao administrador

atuar de forma legal e neutra, fundamental que atue com eficincia, com
rendimento, maximizando recursos e produzindo resultados satisfatrios
(MEIRELLES, 1996, p. 90).

Inserido no caput do art. 37 da CF/1988 pela Emenda Constitucional n

19, de 04.06.1998, entre os princpios da administrao pblica, o princpio da
eficincia preconiza que a atividade administrativa seja desempenhada com
produtividade, presteza, perfeio e rendimento funcional. Sobre a eficincia,
entende-se que tal princpio deve ser desempenhado no apenas sob os olhares
da legalidade, pois deve ir alm. Deve-se ter como meta os resultados positivos e
relevantes para a vida da populao (MEIRELLES 2006, p. 96).
Para tornar-se mais produtivo, o pas precisa se modernizar e reduzir
suas disparidades, a comear pelo setor pblico. A despeito de avanos, ainda h
muito a fazer. No se trata apenas de falta de recursos, mas da qualidade de sua
gesto. Algumas iniciativas tm sido realizadas no sentido de se utilizar melhor a
burocracia:

Um caminho copiar bons exemplos que j existem. Na educao, uma

das reas mais carentes de evoluo, histrias de ganho de eficincia na
tarefa de ensinar comeam a pontilhar o pas. Uma cidade no Cear, para
melhorar o sistema educacional bsico, criou um conjunto de avaliaes
mensais para o professor detectar as fraquezas dos alunos e atac-las
com aulas de reforo. L tambm os diretores das escolas deixaram de
ser indicados por padrinhos polticos eles tm de passar em concurso
e, depois, receber treinamento regular. Os professores e o diretor das
escolas que alcanam as metas da prefeitura so premiados com bnus.
Na prtica, qualidade de gesto significa mais produtividade (MAIA,
2013).

Assim verifica-se que a eficincia no setor pblico recai sobre a figura do

gestor em no apenas gerir de forma honesta e eficiente os recursos financeiros
da instituio, mas tambm os recursos humanos. Merton (1976, p. 115) diz que
uma burocracia eficiente exige confiana no desempenho e estrita observncia
das normas. No entendimento de Lopes (1998):
 67

Nada eficiente por princpio, mas por consequncia, e no ser razovel

imaginar que a Administrao, simplesmente para atender a lei, ser
doravante eficiente, se persistir a miservel remunerao de grande
contingente de seus membros, se as injunes polticas, o nepotismo
desavergonhado e a entrega de funes do alto escalo a pessoas
inescrupulosas ou de manifesta incompetncia no tiver um paradeiro
(LOPES, 1998, p. 108).

A nomeao de servidores qualificados para os cargos e atribuies a eles

inerentes responsabilidade do gestor, no sentido de munir a mquina pblica
com os melhores profissionais. Os recursos humanos da organizao burocrtica
tido como uma das principais ferramentas para garantir a eficincia, desde que
sejam cumpridos os critrios de especializao dos candidatos e as
especificidades de cargos. Como os ocupantes de cargos em comisso no
passam por exames de comprovao de conhecimentos, essa categoria vista
como um dos entraves excelncia na administrao pblica, pois a atividade
burocrtica pressupe servidores especializados dotados de plena capacidade de
executar suas tarefas (WEBER, 1971).
Santos (2009) sugere a profissionalizao como caminho de prticas para
a melhor gesto pblica, por evitar as prticas patrimonialistas:

A profissionalizao pressuposto para que as organizaes pblicas

possam ingressar em patamar diferenciado, tornando-se menos sensveis
s interferncias fisiolgicas ou clientelistas que, em regra, impedem que
as organizaes possam ser geridas de forma mais racional, tendo como
horizonte o interesse pblico e a continuidade de suas polticas. Do maior
ao menor grau de interferncia da poltica de clientela na gesto decorre,
em grande medida, a eficincia e a efetividade das organizaes pblicas
(SANTOS, 2009, p. 23).

Infere-se, pois, que a eficincia est relacionada a profissionais

devidamente selecionados por critrios tcnicos e no pessoais, haja vista a
existncia da administrao pblica visar o interesse coletivo, ou seja, a prestao
de servio de qualidade para o contribuinte.

2.6 Especializao

O termo especializao abrange variveis de conceito dependendo do

contexto onde est inserido: econmico, acadmico, biolgico ou estrutural. No
Dicionrio Online de Portugus (2016), a definio de especializao retrata tais
variveis: Ao de especializar, de passar a possuir conhecimentos ou
 68

habilidades em determinada rea. Atividade, trabalho, ofcio especfico ou mbito

do conhecimento onde uma pessoa apresenta domnio; diferenciao profissional
no processo de diviso do trabalho.
No contexto econmico, a especializao nasce da diviso do trabalho,
discutida, no sculo XVIII, pelo economista escocs Adam Smith em A Riqueza
das Naes, tendo como referncia uma fbrica de alfinetes onde os
trabalhadores eram divididos por tarefas, de acordo com suas aptides. Aptides
profissionais que, mais tarde, culminaram na especializao advinda de cursos
formais, que alcanaram o seu mais elevado grau de conhecimento nos cursos de
ps-graduao ministrados em universidades.
Tal conceituao vista pela sociedade como uma espcie de qualificao
tcnica especfica profissional. Weber (1971) defendia, em seu modelo de
burocracia, a autoridade racional legal instituda pela diviso de cargos e funes
numa hierarquia, com a presena de funcionrios qualificados, especialistas. Para
o terico: a especializao varivel na proporo da posio hierrquica na
instituio. Quanto mais alto o cargo ou funo ocupada, mais generalista e
ampla a formao e a especializao (WEBER, 1971, p. 231).
Weber (1976) defende que a burocracia se vale da autoridade racional
legal, preconizadora do conceito de que os cargos so delimitados por normas,
dentro de uma rea especfica de competncia, com a devida obedincia
hierarquia. De acordo com o modelo weberiano, faz-se imprescindvel a
especializao para que uma pessoa seja considerada qualificada para assumir
determinado cargo. Merton (1976, p. 108) ressalta a importncia da especificao
como requisito bsico para o exerccio de cargos e funes:

Como assinala Weber, a burocracia implica uma clara diviso de

atividades integradas que so consideradas como deveres inerentes aos
cargos. Nos regulamentos se formula um sistema de diversos controles e
sanes. A atribuio de funes se faz base de qualificaes tcnicas
que so determinadas por procedimentos formais e imparciais, tais como
exames etc. (MERTON, 1976, p. 108).

Nesta questo, Eisenstadt (1976) corrobora o pensamento de Weber:

As mais importantes caractersticas das organizaes burocrticas,

frequentemente enfatizadas na literatura, so a especializao de papis
e tarefas, a predominncia de normas autnomas racionais e impessoais
e a orientao geral para a realizao eficiente de objetivos especficos
(EISENSTADT,1976, p. 83-84).
 69

Essa especializao de tarefas e funes a que se referem Weber e

Eisenstadt fruto da diviso do trabalho inaugurada na civilizao antiga, mesmo
que com caractersticas mais simples de partio. Fato que a especificao de
tarefas vem de antes de Cristo, do Perodo Paleoltico (5.500.000 10.000
a.C.), quando o trabalho era dividido por idade e gnero (sexo), de acordo com as
aptides fsicas, de forma a imprimir maior facilidade e mais eficincia execuo
das tarefas domsticas para as mulheres e de caa para os homens. Assim, a
especializao j acontecia na instituio chamada famlia (BURNS, 1972, p.
35). Desde Plato, a especializao era almejada, conforme informa BURNS
(1972):

Como filsofo poltico, Plato inspirava-se no ideal de construir um estado

livre de perturbaes e de disputas egostas dos indivduos e das classe.
Os fins que ele desejava atingir no eram nem a democracia nem a
liberdade, mas a harmonia e a eficincia. De acordo com isso, props na
Repblica o famoso plano duma sociedade cuja populao se distribua
em trs classes principais, correspondentes funo da alma. A classe
mais baixa, representando a alma apetitiva, incluiria os lavradores, os
artfices e os comerciantes ou mercadores; a segunda classe,
representando o elemento empreendedor ou vontade, seria formada pelos
soldados; enquanto a classe mais alta, representando a razo,
compreenderia a aristocracia intelectual. De cada uma dessas classes
esperava-se a realizao de tarefas para as quais tinha maior aptido. A
funo da classe mais baixa seria a produo e a distribuio dos bens
em benefcio de toda a comunidade; a dos soldados, a defesa; ao passo
que a aristocracia, dada a sua aptido especial para a filosofia, desfrutaria
o monoplio do poder poltico. A diviso do povo nessa categorias no se
basearia no nascimento ou na riqueza, mas seria feita por um processo
de seleo que levasse em conta a capacidade de cada indivduo para
aproveitar a educao que lhe fosse dispensada (BURNS, 1972, p. 218).

Depois, com a ascendncia do comrcio, surgiu a diviso territorial do

trabalho. Um grupo produzia um bem que, no seu territrio, fosse fcil de produzir;
outro grupo fazia o mesmo e, ento, negociavam entre si a produo excedente.
Mais tarde, veio a diviso social do trabalho. Aqui, as funes e os cargos
levavam em considerao a posio social da pessoa, e no suas habilidades e
capacidades tcnicas. Essa diviso social do trabalho surgiu com a criao das
figuras do governante e governados, dando origem s classes sociais (PIRES,
2009).
Muitos consideram o incio da especializao de funes a partir da diviso
capitalista do trabalho, marcada pela distribuio dos trabalhadores em cargos e
funes segundo suas aptides e conhecimentos, o que especificou e delimitou
as tarefas e atribuies. Tem-se que tal perfil econmico capitalista marcou as
 70

relaes sociais, imprimindo um grau de complexidade sociedade, expandido

com a revoluo industrial, a revoluo tecnolgica e a diviso de tarefas. Nesse
contexto, a especializao funcional transformou-se em princpio a ser seguido
pelas instituies e organizaes pblicas e privadas.
O objetivo da especializao aumentar a eficincia da produo. Na
abordagem clssica da administrao, a base fundamental de uma organizao
a diviso do trabalho. Ocorre que no decurso do crescimento de uma empresa,
sua estrutura tende a se diferenciar, se expandir e especializar seus setores,
departamentos e unidades. Essa demanda crescente por saber fazer, saber
executar, caracterstica do mundo moderno, exigiu um novo rumo nas
especializaes: mais conhecimento especfico. Hannah Arendt cita alguns
filsofos que se posicionaram a favor do trabalhador especializado em
conhecimentos e habilidades: Adam Smith, Locke e Marx so unnimes em seu
menosprezo das tarefas servis, do trabalho no especializado que serve apenas
ao consumo (ARENDT, 2005, p. 178).
As especializaes em funes tambm foram tratadas no campo da
hierarquia de baixo para cima e no mesmo nvel: a vertical e a horizontal. Na
vertical, constata-se a necessidade de fortalecer o poder hierrquico para garantir
o controle da qualidade da produo, dos servios. Na horizontal, constata-se a
demanda do aumento da eficincia e da qualidade do trabalho nas atividades
desenvolvidas pelo funcionrio, pela especializao de atividades e
conhecimentos a serem colocados em prtica para que a produo seja
maximizada. A especializao horizontal ou departamentalizao uma diviso
do trabalho onde predomina a diferena entre as tarefas executadas pelas
unidades e pelos funcionrios. Sobre a hierarquia presente na diviso do trabalho
e a especializao de tarefas, Kuenzer atesta que:

A noo de hierarquia de postos de trabalho estabelecida a partir de

uma escala de qualificaes profissionais, associadas, por sua vez, a
nveis tambm hierrquicos de escolaridade, ou melhor, a um
credenciamento escolar oficial que legitima a representao dos que
comandam e possuem uma posio mais elevada na hierarquia de
especializao (e, por conseguinte, de mando e deciso), que so os
mais competentes (KUENZER apud MANFREDI, 1998, p. 5).
 71

A especializao de tarefas surgiu das necessidades capitalistas oriundas

dos modelos fordista-taylorista. Teixeira e Souza (1985) atribuem indstria a
diviso de tarefas e a especializao da mo de obra:

A manufatura exige um trabalhador especializado. Isso requer tempo para

a formao e a especializao, e por isso h uma limitao do nmero
disponvel desses trabalhadores. Isso lhes d certo poder de barganha
diante do proprietrio dos meios de produo, impondo um "freio" ao
processo de reduo do valor da fora de trabalho, dos salrios
(TEIXEIRA; SOUZA,1985, p. 66).

A especializao e a diviso de tarefas tiveram como cenrio propcio s

rotinas o sculo XX, quando o conhecimento do trabalhador foi parcelado e
distribudo pela teoria gerencial de Taylor (1970) e pelo modelo organizacional de
Henry Ford, em suas fbricas automobilsticas. Instaura-se, ento, a diferena
entre o trabalho especializado e o no especializado: Na fbrica, a diviso do
trabalho em tarefas exige do trabalhador especialidade, domnio especfico sobre
determinada atividade. A parcelarizao do trabalho corresponde pulverizao
do saber cientfico e tcnico do trabalhador (FELIZARDO, 2010, p. 2).
No entanto, Marglin (1978) atribui a responsabilidade hierrquica e a
diviso do trabalho a tempos mais remotos, e no sociedade industrial:

Tal como a hierarquia, a diviso do trabalho tambm no nasceu com o

capitalismo. A diviso social do trabalho, a especializao das tarefas
uma caracterstica de todas as sociedades complexas e no um trao
particular das sociedades industrializadas ou economicamente evoludas;
basta pensar na diviso do trabalho por castas, e na hierarquia que o
acompanha, na sociedade hindu tradicional. Tampouco a diviso tcnica
do trabalho especfica do capitalismo ou da indstria moderna. A
produo de tecidos, por exemplo, mesmo no sistema corporativo, estava
dividida em tarefas separadas, cada uma das quais era controlada por
especialistas (MARGLIN, 1978, p. 9).

Pilati (2006), por sua vez, atribui a urgncia de especializao da mo de

obra Era do Conhecimento:

A cada dia mais pessoas e categorias profissionais buscam servios que

respondam a suas demandas de conhecimento nas instituies escolares,
nas organizaes diversas, nas empresas ou mesmo em casa. A cada
dia, se confirma o adgio de que somos eternos aprendizes, ou que,
parafraseando a declarao socrtica, sabemos que nada sabemos.
(PILATI, 2006, p. 23).

Scarpin et al. coadunam Pilati (2006), ao atestarem que a especializao

apresentada como qualificao e gerao de inteligncia para o mercado de
 72

trabalho, respondendo s necessidades empresariais (SCARPIN et al., 2011, p.

465). Do mesmo modo, em seu texto que abrange as reformas no setor pblico,
Chistensen e Laegreid (2007, p. 1063) veem a diviso do trabalho e a
especializao como caractersticas inevitveis das organizaes modernas.

2.6.1 Especificidades de cargos e funes

A gesto moderna de pessoas, guiada pelo modelo de administrao

gerencial, baseia-se no saber, assentando-se nas competncias do saber-fazer,
da experincia e dos conhecimentos adquiridos. No servio pblico no
diferente. Mesmo que o negcio no seja vender produtos, visar o lucro, preciso
que o funcionrio dos rgos pblicos tambm seja capacitado na sua funo.
Para alocar o capital intelectual, as empresas definem as tarefas, funes e
cargos da estrutura de recursos humanos. Segundo Ferreira (1985), tarefa
uma obra ou um trabalho que se deve acabar num determinado prazo; funo
o exerccio peculiar a cada um dos cargos, o exerccio de atribuies; e cargo
uma incumbncia revestida de obrigaes e responsabilidades.
Em 1911, Frederick Taylor sugeriu, em sua obra Os Princpios da
Administrao Cientfica, a forma como os cargos devem ser desenhados, para
que possam fomentar um bom desempenho das tarefas e, por consequncia,
promover a eficincia organizacional. O terico recomendava a decomposio do
trabalho, a partir do detalhamento das funes que compem os cargos. A
definio de cargos tema central do modelo mecanicista da gesto cientfica de
Taylor, cunhada em abordagem racional (OLIVEIRA, 2006).
Alguns princpios sobre a definio de cargos ainda hoje so importantes
como: (i) o trabalho deve ser estudado de forma cientfica; (ii) o trabalho deve ser
ajustado de forma que o trabalhador possa desempenh-lo com eficincia; (iii) os
funcionrios escolhidos para executar o trabalho devem ser compatveis com as
demandas do cargo (esse o objetivo da descrio e da especificao de cargos
usadas no recrutamento e na seleo); (iv) os funcionrios precisam ser treinados
para exercer o cargo; e (v) a compensao financeira deve estar diretamente
vinculada ao desempenho e deve ser usada para recompensar o desempenho
dos funcionrios (IVANCEVICH, 2011, p. 170).
 73

De forma mais simples e de acordo com seus significados, pode-se

considerar que um conjunto de tarefas forma uma funo e um conjunto de
funes forma um cargo. Quanto ao cargo pblico, o conjunto de atribuies e
responsabilidades previstas na estrutura organizacional que deve ser delegado a
um servidor, criado por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos
cofres pblicos, para provimento efetivo ou em comisso (MAZZA, 2013, p. 498).
Os rgos pblicos tm a competncia privativa de dispor sobre a
organizao, distribuio e atribuies dos cargos. No caso das cmaras
municipais, por meio de decreto legislativo, criam-se, transformam-se e
extinguem-se cargos e funes. Com base nessa premissa, os gestores, por
serem tambm legisladores, no caso de legislativo municipal, tm a liberdade de
criar os cargos e suas respectivas funes para os servidores pblicos, assim
conceituados por Meirelles (2003):

Servidores pblicos so todos os agentes pblicos que se vinculam

Administrao Pblica, direta e indireta, do Estado, sob regime jurdico
estatutrio regular, geral ou peculiar, ou administrativo especial, ou
celetista que tenha natureza profissional e empregatcia (MEIRELLES,
2003, p. 391).

Em se tratando de especializao de servidores pblicos so dois fatores a

abordar: (i) a seleo feita por concurso pblico prerrogativa para se entrar de
forma efetiva no servio pblico; e (ii) as nomeaes temporrias relativas aos
cargos comissionados, em especial, os de confiana. No primeiro caso, processo
seletivo, so realizadas provas de conhecimentos gerais e especficos e prova de
ttulos. No segundo caso, a escolha aleatria do gestor, que se apoia no seu
direito de nomear pessoas de sua "confiana" como ferramenta de
governabilidade. Isso, na maioria das vezes, acontece por interesse particular, ou
seja, parte das especificidades do cargo e/ou funo.
A autoridade racional legal presente na burocracia weberiana prev uma
organizao contnua de cargos delimitados por normas, pautada pela hierarquia
de cargos e por rea especfica de competncia para o desempenho das funes.
Na perspectiva weberiana, as normas que regulam o exerccio de um cargo
exigem uma especializao:

Admite-se que somente est qualificada para membro do quadro

administrativo de uma associao e, consequentemente, em condies de
nomeao para funes oficiais, a pessoa que demonstrar preparo
 74

tcnico adequado. O quadro administrativo de uma associao racional

consiste pois, tipicamente, em funcionrios, esteja a organizao voltada
para fins polticos, religiosos, econmicos em particular, capitalistas ou
outras (WEBER, 1976, p. 17-18).

Os editais dos concursos pblicos visam a seleo de pessoal

especializado com a comprovao de formao tcnica especfica do candidato
por meio de prova de conhecimento e prova de ttulos (testes de conhecimento
especfico e apresentao de documentos comprobatrios de cursos). No caso da
nomeao de terceiros para cargos comissionados, a comprovao no rgida
como nos processos de concurso pblico, pois os requisitos so determinados
pelo gestor, que tem liberdade de determinar os requisitos para ocupao dos
cargos e funes. Vasconcelos (2004) desaprova tal critrio:

O ideal proceder sine ira et studio, ou seja, sem a menor influncia de

motivos pessoais e sem influncias sentimentais de espcie alguma, livre
de arbtrio e capricho e, particularmente, sem considerao da pessoa, de
modo estritamente formal segundo regras racionais (VASCONCELOS,
2004, p. 205).

Weber ressalta a importncia da seleo com base nas qualificaes

tcnicas: Nos casos mais racionais, a qualificao testada por exames, dada
como certa por diplomas que comprovam a instruo tcnica, ou utiliza ambos os
critrios. Os candidatos so nomeados e no eleitos (WEBER, 1976, p. 20).
Assim pois, a ocupao de cargos deve ser feita por pessoas especialistas com
conhecimentos adquiridos que as legitimem a executar as atribuies previstas
em lei, de forma a garantir um servio de qualidade e com eficincia.
As instituies pblicas dirigidas por polticos tm caractersticas
especficas. No Brasil, notrio que a gesto de rgos pblicos, muitas vezes,
est focada nos interesses particulares e eleitoreiros de seus gestores, trazendo
de volta traos do patrimonialismo e clientelismo. Logo, se faz urgente uma
mudana de mentalidade daqueles que esto frente de rgos pblicos, para
que possam cumprir sua funo existencial no mundo atual, tendo como foco a
eficcia, a inovao, a produtividade e a qualidade no atendimento.
 75

2.7 Gesto legislativa histrico

A administrao de rgos do Poder Legislativo remonta do Brasil Colnia

(1532), e surgiu da necessidade do Reino em organizar a explorao das muitas
localidades espalhadas por sua colnia. Tais localidades seriam as vilas. As
Cmaras coloniais eram compostas por vereadores, na poca denominados
homens bons, que representavam o poder local pelo exerccio de uma
resistncia ao centralismo da metrpole.
As Ordenaes Filipinas foi o primeiro documento a determinar as funes
das Cmaras. A elas competia: (i) a taxao sobre rendas; (ii) a conservao dos
bens pblicos; e (iii) o julgamento de pequenos delitos. As Ordenaes Afonsinas,
por sua vez, tentaram um controle maior da Coroa, determinando a composio
das Cmaras, que passaram a ser formadas por vereadores e um juiz. Mais tarde,
as Ordenaes Manoelinas criou a figura de outros juzes, mas a ideia no
emplacou. Foi em 1603, que as Ordenaes Filipinas definiu o processo para a
escolha de juzes, vereadores e procuradores, e criou a exigncia da prestao
anual de contas (ANGELIM, 2004).
No perodo colonial, as cmaras municipais possuam um patrimnio
constitudo por terrenos pblicos, imveis e recebiam tributos real e local. Os
cargos eram ocupados por meio de pleitos realizados a cada trs anos, e por
meio deles eram escolhidos trs ou quatro vereadores, um tesoureiro, um
escrivo, um procurador e um oficial da Cmara. Esses eram os responsveis por
assuntos da administrao local, que se reuniam duas vezes por semanas para
tratar de diversos assuntos (SILVA, 2009, p. 2). Sobre a importncia do papel das
casas legislativas, a autora leciona que

possvel observar que apesar da controvrsia em torno do papel

desempenhado pelas cmaras entre fins do XVIII e incio do XIX no Brasil,
consenso que a elas foram delegadas muitas atribuies, o que nos
leva a entender que acabaram desfrutando de considervel poder e at
mesmo imprimindo o ritmo da vida no interior do mundo colonial. Cabe
lembrar que essas atribuies foram definidas pelas Ordenaes Filipinas,
organizadas, com algumas reformulaes, a partir das Ordenaes
Afonsinas, de 1446 e das Ordenaes Manuelinas, de 1521, as quais
tinham a funo de codificar as leis ento em vigor no reino portugus
(SILVA, 2009, p. 6-7).

Atente-se, ainda, para o fato da importncia da Cmara, em termos de

autonomia, fomentar uma discusso histrica, j que uns consideram que elas
 76

rivalizavam com o poder do monarca, enquanto para outros elas no passavam

de um poder subordinado aos ditames da metrpole (SILVA, 2009, p. 6).
Cmara, alm de cobrar tributos, cabia igualmente velar pela segurana das
populaes contra os ataques inimigos e a pirataria (BICALHO, 1998). As
cmaras, apesar das muitas atribuies, eram apenas um rgo auxiliar do poder
da metrpole. Assim, Faoro (2000) as considera:

Na aparncia, amplas eram as atribuies das cmaras. Em passagem

muitas vezes repetida e no menos repelida, Joo Francisco Lisboa,
escrevendo sobre o perodo anterior centralizao dos meados do
sculo XVII, arrola suas largas funes: "taxavam o preo ao jornal dos
ndios, e mais trabalhadores livres em geral, aos artefatos dos ofcios
mecnicos, carne, sal, farinha, aguardente, ao pano e fio de algodo,
aos medicamentos, e ainda s prprias manufaturas do reino. Regulavam
o curso e valor da moeda da terra, proviam tributos, deliberavam sobre
entradas, descimentos, misses, a paz e a guerra com os ndios e sobre a
criao de arraiais e povoaes. Prendiam e punham a ferros funcionrios
e particulares, faziam alianas entre si, chamavam finalmente sua
presena, e chegavam at a nomear e suspender governadores e
capites. Esta vasta jurisdio exercitavam-na s por si nos casos de
somenos importncia; nos mais graves, porm, convocavam as
chamadas juntas gerais, nas quais se deliberava pluralidade de votos da
nobreza, milcia e clero (FAORO, 2000, p. 218).

Bicalho (1998) relembra como os vereadores das Cmaras Municipais

eram escolhidos nos seus primrdios:

Embora todo o Imprio portugus tenha se construdo sobre a faina

comercial, a eleio do corpo governativo da maioria das municipalidades
coloniais, como no caso da Amrica, respeitavam dentro do possvel o
postulado vigente no Reino de que os cargos concelhios deveriam ser
preenchidos pela "nobreza da terra". Isso no significava
necessariamente que os oficiais concelhios, quer em Portugal, quer nas
colnias, fossem todos nobres na concepo estamental vigente no
Antigo Regime. Argumentam que "este estrato de nobres, junto com o dos
fidalgos residentes nos ncleos urbanos sedes de concelhos, vai dominar
completamente os governos municipais ou senados: so os vereadores
homens de capa e espada (BICALHO, 1998).

Ainda hoje, embora com poderes no ligados a capa e espada, Backer e

Souza (2013, p. 5) reconhecem que a Cmara a maior fora dos Poderes, pois
representa a pluralidade poltica e social. Clemente (2005, p. 21) ressalta a
importncia desse rgo de poder, argumentando que, ainda que os legislativos
sejam fundamentais para a democracia, o estudo desses rgos no Brasil era
pouco praticado, o que tem sido mudado com recentes estudos.
A Cmara Municipal composta por vereadores eleitos e tem como
funes: (i) fazer leis respeitando as competncias constitucionais do Estado e
 77

Unio; (ii) fiscalizar e assessorar a Prefeitura; e (iii) dar conta de seus servios de
ordem interna (BACKER; SOUZA, 2013, p. 5). Para Ribeiro (2012, p. 7), o Poder
Legislativo representa a democracia, sendo seu carro-chefe, por proteger,
sobretudo, o interesse da populao. onde viceja os princpios da administrao
pblica presentes no art. 37 da Constituio Federal de 1988: a legalidade, a
impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia (BRASIL, 1988, p. 37).
A Cmara Municipal composta por vereadores (nmero determinado pela
lei federal, seguindo a proporcionalidade do nmero de habitantes na cidade) e
pelos servidores pblicos efetivos e temporrios. A figura do vereador surgiu em
Portugal no sculo XV e a palavra vereador vem de verear, que, por sua vez,
vem de vereda. E verear significa cuidar das estradas, dos caminhos e, por
extenso, das ruas e praas de uma cidade (BACKER; SOUZA, 2013, p. 2). A
cada dois anos, eleito um presidente e sua Mesa Diretora que, geralmente,
constituda por um presidente, vice-presidente e primeiro secretrio e segundo
secretrio. Internamente, a Cmara se organiza por partidos polticos e
comisses, sendo que os primeiros organizam o poder e as comisses ficam por
conta de discusso e apurao de contedo (CLEMENTE, 2005, p. 19). Quanto
s atribuies do primeiro executivo do rgo legislativo, tem-se que:

O Presidente de uma Casa Legislativa desempenha importantes funes:

ele representa sua instituio, supervisiona os trabalhos e mantm a sua
ordem. o segundo na ordem das sucesses do Chefe do Poder
Executivo, vindo depois do Vice-Presidente, Governador ou Prefeito. Ele
preside a Mesa Diretora e as sesses/reunies do Plenrio. Tem,
sobretudo nas Cmaras Municipais, competncias administrativas, como
a determinao para a compra de equipamentos, contratao de servios
etc. Tem, ainda, amplo poder de agenda, pois a ele compete organizar a
Ordem do Dia. Diante das amplas competncias que lhe reservam os
Regimentos Internos, a Presidncia um cargo sempre muito desejado e
disputado (RIBEIRO, 2012, p. 40).

Kerbauy (1993, p. 227) define o legislativo como o elo do Estado com a

cidadania, pois com suas funes de legislar e, principalmente, fiscalizar, ele
ratifica o sistema poltico. E sobre a prtica dos legisladores municipais, o autor
atesta que os vereadores exercem o papel equivalente ao dos coronis. dessa
forma, que a autora se refere atividade desses parlamentares:

A vereana, assumindo o papel de atendente das necessidades

individuais privadas, faz emergir uma relao de clientela, criando, assim,
uma relao pblico-privado que passa pela forma como se estabelece o
controle sobre recursos polticos. O que distingue o vereador do
 78

tradicional coronel no necessariamente sua posio na estrutura

econmica, que lhe propicia fazer favores, mas essencialmente ter
privilgios como homem pblico, ou seja, a condio de vereador que
lhe permite exercer influncia tanto junto a rgos pblicos quanto junto a
instituies privadas. No exerccio da vereana, cria vnculos, obrigaes
que lhe facilitam a prtica do favor. Do seu desempenho na manuteno
dos vnculos depender seu sucesso como vereador e sua reeleio
(KERBAUY, 1993, p. 229).

Segundo a Controladoria Geral da Unio (CGU), o vereador, como membro

do Poder Legislativo, tem como funes: (i) funo legislativa que consiste em
criar e votar as leis originadas do Executivo e do prprio Legislativo; (ii) funo
administrativa pois Cmara cabe organizar-se internamente gerindo seus
recursos financeiros, seus bens, seus servios e seu pessoal; (iii) funo judiciria
por ter como tarefa processar e julgar o prefeito e seus parlamentares; e (iv)
funo de fiscalizar (prevista no art. 31 da CF/1988) o Executivo e a burocracia
por meio do controle das contas pblicas da Prefeitura (CONTROLADORIA
GERAL DA UNIO, 2011). Alm dessas, conforme atesta o Programa Interlegis,
inclui-se uma funo originada na prpria natureza do rgo: a funo poltica,
que consiste na representao da populao em suas demandas e reclamaes,
quando o vereador fala em nome do povo. Esta casa legislativa tambm
conscientiza e informa a sociedade atravs de debates, seminrios e audincias
pblicas (INTERLEGIS, 2015).
 79

3 METODOLOGIA

A pesquisa um procedimento reflexivo sistemtico, controlado e crtico,

que permite descobrir novos fatos ou dados, relaes ou leis, em qualquer campo
do conhecimento (ANDER-EGG, 1978, p. 28). Consequentemente, requer um
tratamento cientfico como o meio adequado de se descobrir a realidade ou
conhecer verdades parciais.
Neste sentido, Fachin (2001) define o mtodo de estudo como um
instrumento do conhecimento que proporciona aos pesquisadores, em qualquer
rea cientfica, uma orientao geral sobre como planejar, formular hipteses,
coordenar investigaes, realizar experincias e interpretar resultados de uma
pesquisa. Em sentido genrico, mtodo em pesquisa, seja qual for o seu tipo, a
escolha de procedimentos sistemticos para descrio e explicao do estudo.
Para atender demanda investigativa do presente estudo, optou-se pela
metodologia de natureza qualitativa quanto abordagem e do tipo descritiva
quanto aos fins, tendo o estudo de caso como o meio empregado para a obteno
dos dados analisados, para responder questo: Quais as disfunes
burocrticas presentes no exerccio de servidores no especialistas em sua
funo comissionada na Administrao Pblica?

3.1 Tipo de abordagem

Tendo em vista o perfil do contexto investigado e o carter dos objetivos

propostos, valeu-se, neste estudo, da abordagem qualitativa. Conforme ressalta
Deslauriers (1991, p. 58), na pesquisa qualitativa, o objetivo coletar informaes
aprofundadas e ilustrativas, no importando a sua amplitude, mas antes a
capacidade de produzir novos conhecimentos. O que permite ao investigador
aprofundar na compreenso do tema proposto, em especial, no contedo dos
extratos orais gerados pela pesquisa de campo.
Godoy (1995, p. 58) e Neves (1996, p. 1) atestam que a preocupao de
um estudo qualitativo no quantificar ou medir os eventos estudados; por isso,
nesse tipo de abordagem, no se emprega a estatstica na anlise dos dados.
Nela, tem-se como foco, questes de interesses amplos, segundo a perspectiva
dos participantes da situao em estudo, o que envolve a coleta de dados
 80

descritivos sobre pessoas, lugares e, ainda, processos interativos pelo contato

direto do pesquisador com a situao objeto de estudo.
Ollaik e Ziller (2011, p. 3) ressaltam que a inteno da pesquisa
qualitativa no generalizar ou explicar, fazer previses, e sim descrever e
compreender um fenmeno. Minayo (2012) destaca que a anlise qualitativa tem
como matria prima um conjunto formado por experincia, vivncia, senso comum
e ao. O principal objetivo desse tipo de abordagem compreender, colocar-se
no lugar do outro. Neste sentido, a autora defende que

Para compreender, preciso levar em conta a singularidade do individuo,

porque sua subjetividade uma manifestao do viver total. Mas tambm
preciso saber que a experincia e a vivncia de uma pessoa ocorrem no
mbito da historia coletiva e so contextualizadas e envolvidas pela
cultura do grupo em que elas se inserem. Toda compreenso parcial e
inacabada, tanto do nosso entrevistado, que tem um entendimento
contingente e incompleto de sua vida e de seu mundo, como dos
pesquisadores, pois tambm somos limitados no que compreendemos e
interpretamos (MINAYO, 2012, p. 623).

Segundo Neves (1996, p. 3): estudos de avaliao de caractersticas do

ambiente organizacional so especialmente beneficiados por mtodos
qualitativos.

3.2 Finalidade da pesquisa

Quanto aos fins, este estudo de natureza descritiva, visando

disseminao dos dados e o uso da palavra escrita para registro, sendo composto
por exposio terica, transcries de entrevista semiestruturada, anotaes de
campo e vrios tipos de documentos. Os estudos descritivos tm por objetivo
aprofundar a descrio de determinada realidade (Trivios, 1987, p. 110).
Neste sentido, Marshall e Rossman (1995) atestam que a finalidade da
pesquisa descritiva documentar o fenmeno de interesse do pesquisador, que
busca conhecer os comportamentos, eventos, crenas, atitudes, estruturas e
processos significativos que nele ocorrem. Por isso, para realizar uma pesquisa
descritiva, o pesquisador necessita deter conhecimento acerca do tema a ser
pesquisado, uma vez que sua pretenso descrever os fatos e fenmenos
observados (TRIVIOS, 1987).
 81

Quanto ao seu delineamento, este estudo tratou dos critrios de seleo e

contratao de pessoal para cargo temporrio, os comissionados, visando
elaborar um panorama da gesto da coisa pblica. Visou, tambm, uma anlise
crtica dos processos de nomeao, baseada no modelo de burocracia ideal de
Weber, para identificar se os gestores so afetados pela tendncia do exerccio
da administrao moderna baseada na meritocracia e no no clientelismo, ou
seja, de acordo com os princpios da vigente Constituio Federal.
Assim, pretende-se, com este estudo, comprovar, no mbito da
administrao pblica legislativa, a presena de disfunes no exerccio de
servidores no especialistas em sua funo comissionada na Cmara Municipal
de uma cidade do Estado de Minas Gerais.

3.3 Estratgia investigativa

Com vistas a responder questo-problema, foi utilizado como estratgia

de pesquisa o estudo de caso, mtodo que se vale de uma diversidade de dados
coletados em diferentes momentos e por meio de fontes variadas, tendo como
recurso a observao e a entrevista. Trata-se de investigao emprica que
pesquisa o fenmeno dentro de seu contexto real, onde o pesquisar no tem
controle sobre eventos e variveis, buscando apreender a totalidade de uma
situao, para ser capaz de descrever, compreender e interpretar a complexidade
do caso concreto. Segundo Godoy (1995):

O estudo de caso tem se tornado a estratgia preferida, quando os

pesquisadores procuram responder as questes como e por que certos
fenmenos ocorrem, quando h pouca possibilidade de controle sobre os
eventos estudados, e quando o foco de interesse recai sobre fenmenos
atuais, que s podero ser analisados dentro de algum contexto de vida
real (GODOY,1995, p. 25).

Segundo Yin (2001), o estudo de caso, assim como outras estratgias de

pesquisa, representa uma maneira de se investigar um tpico emprico, seguindo
um conjunto de procedimentos pr-estabelecidos. No entendimento do autor, o
estudo de caso a estratgia escolhida para o exame de acontecimentos
contemporneos, quando no se pode manipular comportamentos relevantes.
Este mtodo contempla, pois, uma investigao emprica de um fenmeno
englobado no contexto da vida real, especificamente quando o fenmeno e o
 82

contexto propostos no possuem um limite claramente definido, e no qual

mltiplas fontes de evidncias so utilizadas (YIN, 2001).
Ao optar pelo estudo de caso como mtodo de pesquisa organizacional, o
pesquisador tem como interesse a vida da instituio investigada, partindo do seu
prvio conhecimento da mesma adquirido no levantamento de dados em arquivos
de documentos e publicaes cientficas e, ainda, nas observaes pessoais
advindas do contato com os agentes da pesquisa na aplicao da entrevista
semiestruturada, visando um melhor desempenho da coleta de dados (TRIVIOS,
1987, p. 134-135).
O objeto deste estudo de caso a Cmara de Vereadores de uma cidade
do Estado de Minas Gerais, que ser analisada em profundidade, no que se
refere ao exerccio dos cargos comissionados, com vistas a evidenciar disfunes
burocrticas causadas pela nomeao de servidores que no atendem aos
princpios da especializao de funo previstos no modelo weberiano, pelo
confronto do seu perfil com o dos servidores concursados especialistas em suas
funes.

3.4 Populao e amostragem

Universo ou populao, segundo Gil (2009, p. 89), um conjunto definido

de elementos que possuem determinadas caractersticas; e amostra o
subconjunto do universo ou da populao, por meio do qual se estabelecem ou
se estimam as caractersticas desse universo ou populao. Vergara (2007, p. 50)
a conceitua como sendo parte do universo (populao) escolhido segundo algum
critrio de representatividade.
Como informa Gil (2009, p. 89), as pesquisas sociais se caracterizam por
um universo de elementos numerosos, inviabilizando a anlise dos dados em sua
totalidade. Por esse motivo, o pesquisador opta, normalmente, por uma amostra
representativa dessa populao.
Neste estudo, o universo de pesquisa formado pelos servidores pblicos
da Cmara Municipal de uma cidade do Estado de Minas Gerais, ocupantes de
cargos efetivos e cargos comissionados. A amostra constituda de 20 servidores
legislativos, sendo 10 de provimento efetivo e 10 de provimento temporrio.
Assim, o critrio de seleo dos agentes foi pautado nas caractersticas de
 83

nomeao, por no visar, especificamente, a quantificao da amostragem, e sim

a presena de disfunes burocrticas relativas especializao de funo no
ambiente da administrao pblica legislativa.
Ainda quanto amostra, valeu-se, neste estudo, do critrio de saturao
das informaes para a determinao quantitativa de entrevistados, que ocorre
quando o contedo dos depoimentos tomados comea a repetir-se.

3.5 Instrumentos de coleta de dados

Na esfera dos dados primrios, utilizou-se a entrevista semiestruturada

como instrumento de coleta de dados. Por este mtodo, o entrevistador busca o
esclarecimento do fenmeno investigado tanto no contedo como na forma dada
s respostas pelos agentes da pesquisa, ao registrarem suas informaes sobre o
tema em foco. Tal critrio avaliativo abre espao para uma sondagem alm das
respostas, possibilitando-lhe estabelecer um dilogo com o entrevistado.
Para Pozzebon e Freitas (1998, p. 164), a entrevista semiestruturada ou
livre, o questionrio e a observao livre, junto com mtodo de anlise de
contedo, so ferramentas decisivas para um pesquisador investigar,
qualitativamente, um fenmeno.
A entrevista como instrumento de coleta de dados a tcnica mais usada
para se obter informaes subjetivas e objetivas. Principalmente, dados subjetivos
que se relacionam com valores, opinies, crenas e comportamentos dos
entrevistados. Boni e Quaresma (2005, p. 75) consideram a entrevista
semiestruturada uma das ferramentas que quase sempre produzem uma melhor
amostra da populao de interesse. Dentre os tipos de entrevista afeta rea
das Cincias Sociais, a do tipo semiestruturada foi a escolhida para esta
pesquisa.
Estas so as vantagens da entrevista semiestruturada, na viso de Marconi
e Lakatos (2003, p. 198): (i) pode ser utilizada com todos os segmentos da
populao: analfabetos ou alfabetizados; (ii) fornece uma amostragem muito
melhor da populao geral: o entrevistado no precisa saber ler ou escrever; (iii)
oferece maior flexibilidade, podendo o entrevistador repetir ou esclarecer
perguntas, formulando-as de maneira diferente; (iv) especifica algum significado
s respostas do entrevistado, como garantia de que est sendo compreendido; (v)
 84

oferece maior oportunidade para avaliar atitudes, condutas, podendo o

entrevistado ser observado pelo que diz e como diz: registro de reaes, gestos
etc.; (vi) oferta oportunidade para a obteno de dados que no se encontram em
fontes documentais, mas so relevantes e significativos; (vii) propicia a
possibilidade de se conseguir informaes mais precisas, podendo ser
comprovadas, de imediato, as discordncias; e (viii) permite que os dados sejam
quantificados e submetidos a tratamento estatstico.
As entrevistas foram realizadas com servidores efetivos e comissionados,
com formao, funo e atribuio diversa, no seu prprio ambiente de trabalho.
A informao, pelo pesquisador, da importncia da proposta da pesquisa e do
objetivo da entrevista, garantindo o anonimato dos servidores e da instituio,
instalou um clima favorvel ao processo. Sobre os comissionados, todos so
oriundos, por nomeao ou indicao, de gabinetes de vereadores, ou seja, todos
exercem o cargo de Secretrio Parlamentar dos nveis I ao IV, com dois deles
dois ocupando irregularmente cargos de provimento efetivo: um deles ocupando
uma vaga de tcnico de informtica, e o outro uma vaga de tcnico de
reprografia.
As entrevistas foram gravadas e transcritas, como recomenda Trivios
(1987), pois

a gravao permite contar com todo o material fornecido pelo informante,

o que no ocorre seguindo outro meio. [] e o mesmo informante pode
ajudar a completar, aperfeioar e destacar as idias por ele expostas,
caso o fizermos escutar suas prprias palavras gravadas (TRIVIOS,
1987, p. 148).

Depois de transcritos, os extratos orais foram divididos em nove temticas,

passando-se, ento, para a anlise de contedo das respostas (SILVA; FOSSA,
2013, p. 2).
No roteiro de entrevista explorou-se os contedos dos cargos, funes e
tarefas exercidos pelo servidor comissionado, sua formao profissional e
acadmica, sua experincia profissional e seu desempenho no exerccio das
atividades legislativas. No Apndice 1, o roteiro de entrevista apresentado na
ntegra.
Na esfera dos dados secundrios, a coleta de dados foi realizada por
meio de pesquisa bibliogrfica e documental. A pesquisa bibliogrfica foi
 85

desenvolvida a partir de estudos tericos publicados por meio impresso e

eletrnico (livros, artigos, monografias, dissertaes, teses etc.), sendo realizada
de forma independente como parte de uma pesquisa descritiva ou experimental.
Segundo Cervo, Bervian e Da Silva (2007, p. 61), a pesquisa bibliogrfica
constitui o procedimento bsico para os estudos tericos, pelos quais se busca o
domnio sobre determinado tema.
Sobre a pesquisa documental, ela pode, ou no, ser restrita a documentos
escritos. Neste estudo, tambm foi utilizada a documentao direta, fonte da
coleta de dados na casa legislativa pesquisada, onde ocorre o fenmeno em tela.
So as chamadas fontes primrias a serem pesquisadas no momento em que o
fato ou o fenmeno ocorre, ou posteriormente. Utilizou-se tambm, neste
contexto, dados secundrios como legislaes pertinentes ao tema, manuais de
pessoal, regimentos e outros registros (MARCONI; LAKATOS, 2003, p. 174),
visando uma anlise prioritariamente qualitativa sobre o exerccio de cargos
comissionados e a confirmao, ou no, da prtica de especializao profissional
pelo servidor pblico do rgo investigado.

3.6 Tcnica de anlise de dados

De posse dos dados coletados, realizou-se o seu tratamento por meio da

anlise de contedo. A anlise de contedo pode ser definida como a utilizao
de mtodos confiveis, fiis e vlidos para fazer inferncias especficas a partir de
um texto (KRIPPENDORF 9 , 1967, apud GOULART, 2006, p. 160), cuja
abordagem qualitativa vlida na elaborao de dedues sobre um
acontecimento ou uma varivel de inferncia precisa (GOULART, 2006, p. 162).
Na anlise de contedo, a mensagem extrada dos extratos orais so
trabalhadas em vrias dimenses analticas. O pesquisador classifica os
elementos em categorias, identificando o que cada um tem em comum com os
outros, agrupando-os (BARDIN, 1977, p. 118). Segundo o autor: Na anlise
qualitativa a presena ou a ausncia de uma dada caracterstica de contedo ou

9
KRIPPENDORFF, Klaus. An examination of content analysis: a proposal for a framework and an
information calculus for message analytic situations. 1967. 400 fl. Dissertation (Ph.D) University
of Illinois, Urbana: Illinois, 1967.
 86

de um conjunto de caractersticas num determinado fragmento de mensagem que

tomado em considerao (BARDIN, 1977, p. 21).
Segundo Godoy (1995, p. 23), a anlise de contedo parte do pressuposto
de que, por trs do discurso aparente, simblico e polissmico, esconde-se um
sentido que convm desvendar. Com base nesse conhecimento, os extratos
orais foram classificados e analisados, seguindo o critrio de entendimento das
implicaes administrativas do exerccio do cargo por servidores especialistas e
no especialistas.

3.7 Unidade de anlise de dados

Como sugerem Alves-Mazzotti e Gewandsznajder (1999), a escolha do

campo ocorreu de acordo com: (i) o interesse pelo objeto de estudo; (ii) as
condies de acesso s fontes e informaes disponveis; (iii) o tempo disponvel
para a permanncia no campo; e (iv) a disponibilidade dos participantes em
efetivamente participar da pesquisa.

3.7.1 Cmara Municipal

A unidade de anlise desta pesquisa so os vereadores da Cmara

Municipal de uma cidade do Estado de Minas Gerais. Segundo a Constituio
Federal, o nmero de vereadores deve ser proporcional quantidade de
habitantes do municpio. E pautada por este princpio, estabeleceu que, em
cidades de at 1 milho de habitantes, haja no mnimo nove e no mximo 21
vereadores, que o caso da unidade de anlise em tela. J a quantidade exata
de vereadores de cada cidade estabelecida pela Lei Orgnica do municpio e
estipulada pela Cmara Municipal.
Atualmente, a cidade da Cmara Municipal alvo desta pesquisa possui 15
vereadores. De 1965 at hoje, foram registradas 13 legislaturas no total, com 25
presidentes. Cada legislatura, geralmente, tem durao de quatro anos, com dois
presidentes eleitos a cada dois anos. Mas houve legislaturas que duraram menos,
constatando-se uma que teve apenas um presidente e outras que tiveram at trs
presidentes.
 87

Segundo registra o Projeto Interlegis, a Cmara Municipal possui um

Regimento Interno que estabelece as normas e princpios que fundamentam suas
funes legislativa, administrativa, fiscalizadora, judiciria e poltica. No exerccio
da funo Legislativa, cabe aos parlamentares a elaborao/criao, aprovao e
revogao de leis sobre assuntos de competncia do municpio. Na funo
Fiscalizadora, os vereadores tm como tarefa o controle dos atos do prefeito,
como o julgamento das contas pblicas. A funo Administrativa os responsabiliza
pela organizao e realizao de suas atividades na Cmara. A funo Judiciria
lhes impe a participao no julgamento do prefeito e secretrios, em caso de
crimes de responsabilidade de gesto. E a funo poltica os envolve na
obrigao de representar o povo, pois o vereador fala em nome da populao,
cabendo ao Legislativo, portanto, dar espao para que ela seja ouvida
(INTERLEGIS, 2015).
de competncia privativa da Cmara Municipal aprovar o seu Regimento
Interno, eleger a Mesa Diretora, organizar sua secretaria, formar as comisses
permanentes e temporrias, dentre outros atos administrativos. Em relao
nomeao de pessoal, a Casa Legislativa em anlise aprovou a Resoluo n
366, de 23 de setembro de 2015, que trata do funcionamento da instituio. Nesta
constam os cargos de provimento efetivo e de provimento em comisso, a
gratificao de funo por atividade de gerncia, a carreira e a estrutura de
salrios dos seus servidores. Assim, por meio da Resoluo n 366/2016, foram
alterados os cargos efetivos j existentes e criados novos cargos de livre
nomeao. Os quadros 1 e 2 da Anlise de Resultados mostram a quantidade de
servidores efetivos e comissionados, atestando a situao de desequilbrio entre
as partes.
A Resoluo n 366/2015 define o servidor pblico, o cargo pblico, o cargo
efetivo e o cargo em comisso:

Pargrafo nico Para os efeitos desta Resoluo, considera-se:

I Servidor Pblico: toda pessoa fsica vinculada ao Poder Pblico como
ocupante de cargo;
II - Cargo Pblico: o lugar dentro da organizao funcional da
Administrao da Cmara Municipal que, ocupado por servidor pblico,
tem funes especficas e remunerao fixadas em lei ou diploma a ela
equivalente;
III - Cargo Efetivo: aquele que se reveste de carter de permanncia,
constituindo a maioria dos cargos integrantes do quadro funcional da
Cmara Municipal;
 88

IV - Cargo em Comisso: aquele de ocupao transitria (7), de livre

nomeao e exonerao, cujo titular nomeado em funo da relao de
confiana que existe entre ele e a autoridade nomeante;

Em sua estrutura funcional, os cargos de provimento efetivo so agrupados

em trs grupos de carreira, especificando-se a escolaridade, funo e
remunerao, sendo eles: Tcnico Legislativo, Gestor Legislativo e Gestor
Administrativo. A nomeao desses cargos se d mediante aprovao em
concurso pblico. J os cargos em comisso so concedidos por ato do
presidente da Cmara.
Quanto s particularidades de funo dos cargos comissionados, os artigos
44 e 46 da Resoluo 366/2015 rezam:

Art. 44. Os cargos de provimento em comisso, de livre nomeao e

exonerao do Presidente da Cmara, so rgos de apoio atividade
poltico-parlamentar, com a finalidade de dar sustentao tcnica e
burocrtica ao exerccio do mandato dos vereadores e ao exerccio das
atribuies legais e regimentais dos membros da Mesa e se destinam s
atribuies de direo e de assessoramento.
Art. 46. So rgos de apoio atividade poltico-parlamentar: I - Gabinete
da Presidncia; II - Gabinetes dos Vereadores.

3.7.2 Cargos comissionados na unidade de anlise

De acordo com informaes do site oficial do rgo legislativo pesquisado,

atualmente, 101 cargos comissionados e 33 efetivos esto ocupados. Dos cargos
efetivos, seis so relativos a funo de confiana: um advogado que exerce a
funo de chefe de licitaes e contratos; um contador que exerce a funo de
chefe da contabilidade; um assistente de recursos humanos que exerce a
funo de chefe de Recursos Humanos; um agente de controle de suprimentos
que exerce a funo coordenador de suprimentos e patrimnio; um ocupante do
cargo de suporte em informtica que exerce a funo chefe do centro de
tecnologia da informao; e a agente de protocolo e arquivo que exerce a funo
de coordenador de protocolo, fluxo e arquivo de documentos.
Quantos aos servidores comissionados, cuja a relao profissional est
vinculada ao fator confiana como os servidores efetivos que exercem funes
de confiana , alm dos secretrios parlamentares, tem-se os cargos: (i)
procurador geral; (ii) assessor da procuradoria geral; (iii) assessor tcnico da
procuradoria apoio administrativo; (iv) diretor geral; (v) assessor de controle
 89

interno; (vi) assessor tcnico de informtica; (vii) assessor do gabinete da

presidncia I; (viii) motorista do gabinete da presidncia; (ix) chefe do setor social;
(x) secretrio do setor social; (xi) assessor da primeira secretaria; (xii) diretor do
Centro de Ateno ao Cidado (CAC); (xiii) diretor do Procon; (xiv) secretrio do
Procon; (xv) diretor da Casa da Memria; (xvi) ouvidor; e (xvii) chefe de
infraestrutura e manuteno I e II.
Dentre as disfunes, ou seja, as anormalidades presentes na ocupao
dos cargos comissionados, tem-se, como anteriormente citado, dois cargos de
comisso que, na realidade, so de provimento efetivo, e no momento esto
oficialmente vagos, a saber: tcnico em informtica e tcnico em reprografia. O
primeiro ocupado por servidores com formao e experincia na rea. O segundo
com formao e experincia totalmente adversas. Alm desses dois cargos,
observa-se que o cargo de motorista, embora restrito a uma vaga devidamente
preenchida, foi expandido com a criao de uma segunda vaga de mesmo perfil
para atender presidncia.
Quanto aos cargos efetivos, contata-se que as disfunes observadas so
relativas s funes de confiana, como a de coordenador de protocolo, fluxo e
arquivo de documentos e a de coordenador de suprimentos e patrimnio, que
no admitem subalternos em sua estrutura interna, sendo esses servidores
chefes de si mesmos.
 90

4 ANLISE DE RESULTADOS

Esta anlise foi pautada pelo objetivo de evidenciar as disfunes

administrativa causadas pela nomeao para cargos comissionados de servidores,
da Cmara Municipal de uma cidade do Estado de Minas Gerais, que no
atendem aos princpios da especializao de funo previstos no modelo
weberiano, pelo confronto desses servidores com aqueles concursados
especialistas em sua funo.
Dessa forma, buscou-se confrontar os ocupantes de cargo comissionado
especialistas ou no em sua funo com os ocupantes efetivos que, nomeados
por concurso, so especializados em suas funes, comprovando a presena de
disfunes burocrticas originadas da falta de especializao, o que, geralmente,
resulta em prejuzo para a administrao pblica.

4.1 Trajetria da experincia profissional

O propsito desta abordagem contextualizar as competncias adquiridas

pelos entrevistados em suas experincias profissionais, que caracterizem os
processos de especializao desses servidores comissionados e efetivos.
Dos 20 entrevistados todos os 10 comissionados e 8 dos efetivos no
apresentam em suas trajetrias profissionais formaes especficas na rea de
gesto pblica antes de seu ingresso no servio pblico. Dos servidores efetivos,
embora cumprindo os requisitos de qualificao exigidos no concurso pblico,
apenas dois um advogado e uma analista de sistemas j haviam atuado em
rgos pblicos. Mesmo assim, as atividades desenvolvidas em empregos
anteriores se distinguiam das tarefas cumpridas na Cmara Municipal. Os outros
servidores apresentam experincia profissional oriundas da iniciativa privada,
conforme os relatos a seguir:

Eu trabalhei como arquiteta quando eu sa da faculdade, depois eu tive

um pet shop e fiquei alguns anos trabalhando nele at passar no concurso
e vir trabalhar aqui (AGENTE DE PRODUO DE MULTIMDIA
EFETIVO).

Eu trabalhei no comrcio durante muitos anos, em vrios, vrios

segmentos: na rea de alimentao, na rea de roupa, e agora, depois na
Cmara (AGENTE DE PROTOCOLO E ARQUIVO EFETIVO).
 91

Os depoimentos dos servidores comissionados esclarecem que suas

trajetrias profissionais no esto em consonncia com as funes que exercem
no Legislativo, e que tambm no vivenciaram experincia na esfera da gesto
pblica antes de ingressar no servio pblico.

Sou metalrgico aposentado, eu fiz vrios cursos pela profisso que eu

tive: curso de segurana, primeiros socorros (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Olha... Eu comecei a trabalhar no comrcio desde os meus dezoito anos,

gostei muito, aprendi a conviver com pessoas, relacionamento. Vejo o
comrcio como um aprendizado muito grande. Atualmente, estou
trabalhando como assessora parlamentar com servio social
(SECRETRIA PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Os extratos orais revelam que a trajetria dos servidores, antes de

assumirem os cargos na administrao pblica municipal, envolve desde
atividades liberais condio funcional da aposentadoria sem vinculao
especfica com a atividade atualmente exercida. Um dos entrevistados busca
justificar essa relao ao comparar as atividades desempenhadas no comrcio,
um aprendizado relativo convivncia com pessoas, com a assessoria
parlamentar exercida em cargo comissionado de servios sociais.
A presena de tal disfuno pode ser explicada por Raupp e Pinho (2012),
ao atestarem que

As cmaras municipais mantm estruturas patrimonialistas e

neopatrimonialistas, ainda mais em municpios pequenos e mdios. []
Muitos vereadores em pequenos municpios no se dedicam a uma
atividade poltica verdadeira, so mais agentes sociais do que atores
polticos (RAUPP; PINHO, 2012, p. 269).

O discurso dos concursados/efetivos tambm remete a uma trajetria

profissional em atividades completamente distintas de suas atribuies na
administrao pblica. Carreiras que se desvinculam das formaes acadmicas
obtidas e das prprias tarefas realizadas em fases anteriores: a arquiteta que
atuou em atividades de arquitetura e adquiriu um pet shop, para depois passar
no concurso e exercer a funo de produo de multimdia. Ou do atual agente
pblico que atuou em vrios segmentos nas reas de alimentao e roupa e
ora executa, no servio pblico, tarefas do setor de protocolo e arquivo. No caso
desses efetivos entrevistados, ao mesmo tempo em que mantiveram suas
 92

atividades na iniciativa privada, preparavam-se para o processo seletivo de

ingresso na carreira pblica.

4.1.1 Sntese analtica

Fazendo um paralelo entre a realidade dos servidores comissionados com

a dos efetivos no se verifica disparidade, uma vez que ambas as categorias no
apresentam, em suas trajetrias profissionais, experincia na administrao
pblica. H que constatar se na esfera da formao acadmica e tcnica dos
servidores pblicos da Cmara Municipal pesquisada, tal disparidade se faz
presente.

4.2 Formao acadmica e tcnica

A trajetria profissional, em conjunto com a formao acadmica e tcnica,

retratam as caractersticas das competncias que compem a especializao
adquirida pelo indivduo. O Quadro 1 e o Quadro 2 descrevem, em detalhes, o
perfil dos servidores comissionados e efetivados, abrangendo: (i) cargo; (ii)
requisitos do cargo; (iii) formao acadmica; (iv) funo exercida antes de
ingressar no servio pblico; e (v) atribuies do cargo pblico.
Observa-se que, no universo dos servidores efetivos, a grande maioria
possui uma graduao e os demais esto cursando alguma. A maioria tambm
possui especializao, e os cursos feitos so relacionados com suas atividades
na instituio pblica.
 93

QUADRO 1
Perfil da amostra dos cargos efetivos

CARGO REQUISITO FORMAO FUNO ATRIBUIES DO CARGO

DO CARGO ACADMICA EXERCIDA
ANTES DE
INGRESSAR
NO
SERVIO
PBLICO

Agente de Ensino mdio e Graduao em Proprietrio Definir estratgias de

produo de conhecimentos Arquitetura; de loja valorizao das aes dos
multimdia em informtica ps-graduao vereadores e das
em projetos de vereadoras; Definir o
multimdia planejamento do site
juntamente com os demais
setores da assessoria de
comunicao;
Definir a operacionalizao
dos sistemas de informaes
digitais para os pblicos
interno e externo, em
parceria com o departamento
de informtica; Encaminhar
pautas por correio eletrnico
aos usurios cadastrados por
meio do website; Propor,
juntamente com os demais
setores da assessoria de
comunicao, novos servios
digitais aos internautas;
Coordenar os servios de
transmisso de udio e vdeo
que tratam das atividades
legislativas; Promover a
atualizao permanente, e
sempre que solicitado, das
informaes dos vereadores
no site da cmara;
Coordenar e supervisionar o
envio de informaes para o
Sistema Interlegis; Receber e
dar encaminhamento s
solicitaes dos internautas
por meio de correio
eletrnico; Coordenar as
atividades do sistema de
som; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Advogado Curso superior Graduao em Servidor Orientar e elaborar pareceres

chefe de Em Direito Direito; ps- pblico quanto aos aspectos da
licitaes e graduao em advogado constitucionalidade e
 94

contratos Direito Pblico; legalidade das aes

funo de e mestrado em administrativas e legislativas;
confiana Direito (em Elaborar os pareceres
curso emitidos pela Comisso de
Justia, Legislao
e Redao; Propor aes
judiciais e elaborar defesas e
recursos em processos
administrativos e judiciais;
Assessorar os trabalhos e
elaborar relatrios
conclusivos de comisses
legislativas, quando estes
exigirem fundamentao
jurdica; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Agente de Ensino Mdio e Magistrio; Vendedor - Receber, conferir e

controle de conhecimentos Licenciatura comrcio protocolar expedientes
Protocolo e em informtica em internos e externos que
arquivo Matemtica; deem entrada na Cmara,
(Coordenador Ps-graduao dando-lhes o devido destino;
de Protocolo, em Protocolar e expedir a
Fluxo e Administrao correspondncia oficial da
Arquivo de Pblica Cmara; Classificar
Documentos documentos, arquiv-los e
funo de prepar-los para a
confiana) microfilmagem; Controlar os
arquivos corrente,
intermedirio e permanente,
determinando prazos de
guarda e destino dos
documentos, com base em
avaliao dos valores legal e
histrico; Atender a
solicitao de documentos
arquivados por parte dos
pblicos interno e externo,
controlando sua sada ou
providenciando fotocpias;
Executar outras atividades
correlatas s acima
descritas, a critrio do
superior imediato.

Assistente de Ensino Mdio e Magistrio; Professor Acompanhar as atividades

Pesquisa conhecimentos Graduao em legislativas efetuando o
Legislativa em informtica Pedagogia; registro e a catalogao dos
(trabalha em Ps-graduao assuntos de interesse da
desvio de em Cmara e arquivando
funo na Administrao matrias veiculadas na
secretaria Pblica (em imprensa; Pesquisar a
administrativa) curso) histria do Legislativo
Municipal, fazendo
levantamentos no Museu,
nos rgos de imprensa e
em documentos; Proceder ao
registro de fatos histricos do
 95

Legislativo Municipal, bem

como da atuao dos seus
vereadores;
Receber e prestar
informaes sobre a histria
da Cmara aos interessados;
Executar outras atividades
correlatas s acima
descritas, a critrio do
superior imediato.

Copeiro Ensino Graduao em Copeiro Preparar e servir caf e

fundamental Tecnlogo em lanche aos vereadores e
RH (em curso) servidores; Servir caf e
gua aos visitantes, quando
solicitado; Manter a cantina
higinica e em boas
condies de uso; Executar
outras atividades correlatas
s acima descritas, a critrio
do superior imediato.

Telefonista Ensino Graduao em Vendedor - Receber ligaes telefnicas

fundamental fonoaudiologia; comrcio e transferi-las aos ramais
graduao em solicitados; Efetuar ligaes
gesto pblica interurbanas solicitadas, e
(em curso) registr-las em impresso
prprio para o devido
desconto em folha de
pagamento quando se tratar
de ligaes particulares;
Imprimir o relatrio de
ligaes telefnicas e
encaminh-lo ao setor
competente para clculo dos
valores para posterior
desconto em folha de
pagamento; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Assistente Ensino Mdio e Graduao em Assessor de Planejar e coordenar os

Tcnico de conhecimentos Direito; produo; sistemas de seleo de
RH em informtica Graduao em soldador; pessoal. Executar programas
Tecnlogo em servidor de treinamento; Elaborar
RH (em curso); pblico propostas de alteraes na
Ps-graduao estrutura organizacional e no
em Gesto de plano de carreira dos
Pessoas); Ps- servidores; Redigir atos da
graduao em Mesa Executiva e projetos de
Direito resoluo, com a devida
Administrativo justificativa, versando sobre
assuntos de administrao
de pessoal; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Advogado Curso superior Tcnico em Encarregado Orientar e elaborar

 96

em Direito Administrao; de RH pareceres, quanto aos

Graduao em aspectos da
Direito; Ps- constitucionalidade e
graduao em legalidade, as aes
Direito administrativas e legislativas;
Tributrio; Elaborar os pareceres
Ps-graduao emitidos pela Comisso de
em Justia, Legislao
Administrao e Redao; Propor aes
Pblica judiciais e elaborar defesas e
recursos em processos
administrativos e judiciais;
Assessorar os trabalhos e
elaborar relatrios
conclusivos de comisses
legislativas, quando estes
exigirem fundamentao
jurdica; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Analista de Curso superior Tcnico em Programador Identificar as necessidades

Sistemas em Informtica; e Analista de dos setores com relao
Processamento Graduao em Sistemas sistematizao de processos
de Dados ou Sistemas de de trabalho, e proceder
Cincias da Informao; instalao, manuteno e
Computao Mestrado em modificao, quando
Informtica necessrio, dos sistemas;
Elaborar e implantar o Plano
Diretor de Informtica com
base nas diretrizes do Diretor
Geral; Coordenar as
atividades nas diferentes
fases da anlise do
programa, nas definies e
no detalhamento de
solues, na codificao dos
problemas, nos testes de
programas e eliminao de
erros; Dirigir a execuo,
preparao, manuteno
e/ou atualizao de
programas; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Agente de Ensino Mdio e Graduao em Secretario Preparar o processo para

Controle e conhecimentos Cincias administrativo aquisio de materiais e
Suprimentos em informtica Contbeis equipamentos e contratao
(Coordenador de obras e servios,
de procedendo cotao de
Suprimentos e preos e elaborando
Patrimnio processos de licitao e
funo de contratos e tomando outras
confiana) providncias necessrias;
Manter o controle do
estoque, mediante registro
de entrada e sada
 97

de materiais, e efetuar o
levantamento de
necessidade de sua
reposio; Efetuar a
aquisio de materiais,
equipamentos e servios
quando os valores no
excederem os limites para
licitao, fazendo a cotao,
elaborando mapas
demonstrativos de preos,
conferindo as notas fiscais e
mantendo cadastro
atualizado de fornecedores;
Elaborar processos de
dispensa e de inexigibilidade
de licitao; Encaminhar e
controlar a publicao dos
extratos dos contratos
firmados por esta Cmara;
Observar o cumprimento e
acompanhar a gesto dos
contratos celebrados pela
Cmara, elaborando aditivos
e providenciando a aplicao
de penalidades, quando for o
caso; Executar outras
atividades correlatas s
acima descritas, a critrio do
superior imediato.

Fonte: Original desta pesquisa.

A maioria dos servidores comissionados possui formao de nvel mdio,

alguns possuem o tcnico em reas como informtica, contabilidade, servio
pblico e automao industrial, e apenas trs possuem graduao em Anlise e
Desenvolvimento de Sistemas, Direito e Gesto Pblica. Outros fizeram cursos de
extenso como Cuidador de Idosos, Cerimonial, Combusto, Atendimento ao
Cliente e de Qualidade Total da International Organization for Standardization
(ISO), que, como se v, nenhum relacionado s atividades da administrao
pblica.
Sobre os cargos em comisso, Meirelles (2010, p. 462) defende a
importncia do concurso pblico como meio de seleo de pessoal, corroborando
a sua defesa pelos autores do direito administrativo que veem a administrao
pblica como protagonista num espetculo degradante de protecionismo e falta
de escrpulos de polticos que se alam e se mantm no poder leiloando cargos e
empregos pblicos.
 98

QUADRO 2
Perfil da amostra dos cargos comissionados

CARGO REQUISITO FORMAO FUNO ATRIBUIES DOS

DO CARGO ACADMICA EXERCIDA CARGOS
ANTES DE
INGRESSAR
NO SERVIO
PBLICO

Secretrio Ensino Tcnico em Vendedor Acompanhar o andamento de

Parlamentar mdio Contabilidade; gerente processos de interesse do
IV completo graduao em tcnico em parlamentar; acompanhar as
Gesto Pblica contabilidade matrias legislativas e as
publicaes oficiais de
interesse do parlamentar;
controlar o material de
expediente; parlamentar;
controlar o material de
expediente;
administrar a caixa postal
eletrnica; manter banco de
dados; digitar textos e
documentos; cuidar da
agenda do parlamentar;
redigir ofcios e
correspondncias; cuidar da
preparao da
correspondncia; receber e
abrir correspondncias;
receber, orientar e
encaminhar o pblico;
executar outras atividades de
apoio inerentes ao exerccio
do mandato parlamentar.

Secretrio Ensino Graduao em Estagirio em Receber, orientar e

Parlamentar Mdio Direito direito encaminhar o pblico no
III Completo respectivo gabinete; entregar
e receber pedidos,
correspondncias, processos
e documentos; atender
chamadas telefnicas; digitar
textos e documentos; operar
programas informatizados;
cuidar da preparao da
correspondncia; arquivar
documentos; executar as
aes determinadas pelo
vereador; zelar pelos mveis,
materiais e demais
equipamentos em uso no
gabinete, bem como das
demais dependncias da
Cmara; executar outras
atividades de apoio inerentes
ao exerccio do mandato
parlamentar.
 99

Secretrio Ensino Tcnico em Tcnico em Receber, orientar e

Parlamentar Mdio Automao empresa encaminhar o pblico no
III Completo Industrial siderrgica respectivo gabinete; entregar
e receber pedidos,
correspondncias, processos
e documentos; atender
chamadas telefnicas; digitar
textos e documentos; operar
programas informatizados;
cuidar da preparao da
correspondncia;
arquivar documentos;
executar as aes
determinadas pelo vereador;
zelar pelos mveis, materiais
e demais equipamentos em
uso no gabinete, bem como
das demais dependncias da
Cmara;
executar outras atividades de
apoio inerentes ao exerccio
do mandato parlamentar.

Secretrio Ensino Tcnico em Agente Receber, orientar e

Parlamentar Mdio Servio Pblico comunitrio de encaminhar o pblico ao
III Completo Sade respectivo gabinete; entregar
e receber pedidos,
correspondncias, processos
e Documentos; atender
chamadas telefnicas; digitar
textos e documentos; operar
programas informatizados;
cuidar da preparao da
correspondncia;
arquivar documentos;
executar as aes
determinadas pelo vereador;
zelar pelos mveis, materiais
e demais equipamentos em
uso no gabinete, bem como
das demais dependncias da
Cmara; executar outras
atividades de apoio inerentes
ao exerccio do mandato
parlamentar.

Secretrio Ensino Ensino Mdio Vendedor- Receber, orientar e

Parlamentar Mdio comercio encaminhar o pblico no
III respectivo gabinete; entregar
e receber pedidos,
correspondncias, processos
e documentos; atender
chamadas telefnicas; digitar
textos e documentos; operar
programas informatizados;
cuidar da preparao da
correspondncia;
arquivar documentos;
executar as aes
determinadas pelo vereador;
 100

zelar pelos mveis, materiais

e demais equipamentos em
uso no gabinete, bem como
das demais dependncias da
Cmara;
executar outras atividades de
apoio inerentes ao exerccio
do mandato parlamentar.

Secretrio Ensino Tcnico em Secretrio Assessorar o vereador

Parlamentar Fundamental Minerao parlamentar promovendo o atendimento ao
I pblico no respectivo
gabinete; receber pedidos,
reivindicaes e
correspondncias de ordem
geral dirigidas ao vereador;
atender chamadas telefnicas;
executar as aes
determinadas pelo vereador;
zelar pelos mveis, materiais
e demais equipamentos em
uso no gabinete, bem como
das demais dependncias da
Cmara; executar outras
atividades de apoio inerentes
ao exerccio do mandato
parlamentar.

Secretrio Ensino Tcnico em Ajudante Receber, orientar e

Parlamentar Fundamental Contabilidade auxiliar de encaminhar o pblico no
III servios respectivo gabinete; entregar
auxiliar de e receber pedidos,
operao correspondncias, processos
operador e documentos; atender
industrial chamadas telefnicas; digitar
encarregado textos e documentos; operar
na Cmara programas informatizados;
cuidar da preparao da
correspondncia; arquivar
documentos; executar as
aes determinadas pelo
vereador; zelar pelos mveis,
materiais e demais
equipamentos em uso no
gabinete, bem como das
demais dependncias da
Cmara; executar outras
atividades de apoio inerentes
ao exerccio do mandato
parlamentar.

Operador Ensino Ensino mdio Metalrgico Produzir cpias de

de Mquina fundamental aposentado documentos em geral; zelar
Copiadora pela correta utilizao dos
(Obs.: equipamentos; arquivar a
cargo de requisio dos servios
provimento executados; executar outras
efetivo) atividades correlatas s acima
descritas, a critrio do
superior imediato.
 101

Secretrio Ensino Ensino mdio Vendedor- Acompanhar o andamento de

Parlamentar Mdio comrcio processos de interesse do
IV Completo parlamentar; acompanhar as
matrias legislativas e as
publicaes oficiais de
interesse do parlamentar;
controlar o material de
expediente; administrar a
caixa postal eletrnica; manter
banco de dados; digitar textos
e documentos; cuidar da
agenda do parlamentar;
redigir ofcios e
correspondncias; cuidar da
preparao da
correspondncia; receber e
abrir correspondncias;
receber, orientar e
encaminhar o pblico;
executar outras atividades de
apoio inerentes ao exerccio
do mandato parlamentar.

Tcnico em Curso Tcnico em Tcnico em Auxiliar na manuteno dos

Informtica tcnico em Rede de informtica padres de configurao dos
(Obs.: informtica Computadores; secretrio equipamentos e softwares
cargo de Tcnico em parlamentar segundo normas
provimento Segurana do estabelecidas pelo
efetivo) Trabalho; departamento; Executar
Graduao em atividades referentes
Anlise e operao de sistemas e
Desenvolvimento instalao e manuteno de
de Sistemas equipamentos de informtica;
Selecionar e colocar em
funcionamento programas
bsicos e aplicativos, e
orientar usurios quanto sua
utilizao; Identificar
problemas tcnicos dos
equipamentos e de execuo
de programas, e providenciar
solues; Garantir os padres
de configurao dos
equipamentos e dos
softwares, segundo normas
estabelecidas pelo
Departamento de Informtica;
Aplicar medidas de segurana
aos sistemas e aos
documentos da rede, de
acordo com orientaes do
Analista. Executar outras
atividades correlatas s acima
descritas, a critrio do
superior imediato.

Fonte: Original desta pesquisa.

 102

4.2.1 Anlise comparativa Quadro 1 versus Quadro 2

Pelos depoimentos, percebe-se que o servidor comissionado, em geral,

possui formao tcnica e acadmica em especializaes que se distanciam das
competncias inerentes ao servio pblico. Por mais que seja reconhecido o
antagonismo presente nas funes da iniciativa privada em relao s da
administrao pblica, os entrevistados buscam valorizar as atividades
profissionais realizadas anteriormente, relacionando-as quelas do cargo
assumido no municpio, conforme atestam seus relatos:

... eu estudei automao industrial, quando trabalhei na indstria. Pra

mim foi um ganho muito grande e atravs do estudo ganhei oportunidade
de classificar rpido n? Hoje em dia no tem muita utilidade, porque t
numa rea completamente diferente, mas estudo sempre bom para a
vida da gente (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Eu fiz curso de Gesto de Vendas, quando eu estava no comrcio. Aqui

eu ainda, ns ainda no fizemos um curso, assim especializado no. A
gente tem aprendido uns com os outros mesmo. Mas graas a Deus eu
tenho conseguido sobressair naquilo que tem... Esto em propondo de
fazer, e estou conseguindo. S isso (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

Ah muito bom! Nossa! Que pergunta maravilhosa! Ah!... Me ajudou

muito o curso de Cuidador de Idosos, que eu fiz em 2008. Tive a
oportunidade, o prazer de abrir uma associao de cuidador de idosos, na
qual eu sou presidente da associao, onde ns temos um vnculo com
familiares, com instituies, onde a gente pode levar o nosso abrao, o
nosso aconchego (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Como se v, a especializao em automao, ainda que esteja bastante

dissociada do servio pblico municipal completamente diferente
valorizada pelo servidor pela aprendizagem adquirida que, a seu ver, pode ser
utilizada na absoro dos conhecimentos necessrios ao exerccio da funo
pblica. No entanto, a incompatibilidade dessa especializao com as funes do
seu cargo de confiana, distanciando-o do preparo para as atividades
burocrticas do servio pblico, remete ao entendimento de Biazzi et al. (2011):

[] importante lembrar, porm, que, embora vista muitas vezes como

obstculo, a burocracia surge no setor pblico para minimizar o risco de
desigualdade no tratamento dos cidados. Seu maior benefcio a
manuteno do princpio da equidade, ou seja, da necessidade de se
oferecer resultados imparciais a todos os indivduos, um dos princpios da
democracia (BIAZZI et al., 2011, p. 870).
 103

A socializao acontece no dia-a-dia, na informalidade das relaes no

servio pblico. Pelo prprio carter transitrio do exerccio do cargo
comissionado, torna-se difcil a capacitao especialista no perodo de tempo que
se exerce a funo. Alm do carter provisrio, pode-se tornar dispendioso para o
Estado o investimento em treinamento e aprendizagem de conhecimentos para
esses servidores que, normalmente, permanecem na gesto pblica por um
perodo limitado de tempo.
De forma contrria, a especializao profissional e acadmica do servidor
pblico concursado, realizada paralelamente ao cumprimento de suas funes
cotidianas, o auxilia a compensar a ausncia de habilidades e competncias no
vivenciadas antes de sua ascenso carreira pblica. Isso demonstrado pelos
extratos orais de alguns servidores efetivos da Cmara Municipal:

Depois que eu entrei na Cmara, agora t fazendo a ps-graduao em

administrao pblica. T achando interessante, porque como eu sou da
comisso de licitao, tambm, eu tenho aprendido muito sobre
administrao direta e indireta (AGENTE DE PESQUISA EFETIVO).

Eu comecei o curso de Licenciatura em Matemtica. Pela questo de j

ter ingressado no servio pblico, eu via a necessidade. E houve a
oportunidade tambm de mudar do curso de Licenciatura em Matemtica
pro curso de Cincias Contbeis, porque hoje nas minhas funes algo
que me ajuda indiretamente os conhecimentos dessa graduao
(AGENTE DE CONTROLE DE SUPRIMENTOS EFETIVO).

Eu fiz um de garom, fiz um de como servir a mesa, muito bom, porque

voc aprende. O curso muito enriquecedor, aprende a servir, aprende
como tratar as pessoas, quando ou no voc deve adentrar ao recinto...
Ento assim... Foi bastante enriquecedor, aprendi muito (COPEIRO
EFETIVO).

A transio da carreira para reas de competncia especialista na gesto

pblica natural considerando a necessidade de aperfeioamento para a
realizao das tarefas. Fazer a ps-graduao em administrao pblica para
entender sobre administrao direta e indireta em processos de licitao e
migrar de Licenciatura em Matemtica para Cincias Contbeis so as
situaes que ilustram os esforos demandados na especializao do servidor
efetivo. O que corrobora o entendimento de Weber (1999):

Preciso, rapidez, univocidade, conhecimento de documentao,

continuidade, discrio, uniformidade, subordinao rigorosa, diminuio
de atritos e custos materiais e pessoais alcanam o timo numa
administrao rigorosamente burocrtica exercida por funcionrios
treinados, em comparao a todas as formas colegiais ou exercidas como
atividade honorria ou assessoria (WEBER, 1999, p. 212).
 104

4.2.2 Sntese analtica

Verifica-se que o servidor efetivo busca se qualificar na rea de

especializao que exerce na administrao pblica, seja ela oriunda de sua
formao acadmica ou no, de forma a acrescentar mais conhecimento e
melhorar o desempenho em suas tarefas do dia-a-dia.
O servidor comissionado, por sua vez, no busca se qualificar. Muitos por
falta de incentivo da instituio e at pelo prprio carter temporrio do cargo, o
que, possivelmente, os desmotiva a investir numa rea onde sua especializao
no ter prosseguimento. Tal realidade contraria o entendimento de Meirelles
(2010, p. 440) de que as funes de confiana e de direo, chefia e
assessoramento (cargos em comisso) devem ser previstas luz dos princpios
da eficincia e razoabilidade.

4.3 Funes e responsabilidades exercidas no cargo

Sobre esta abordagem, o objetivo demonstrar as funes e

responsabilidades do cargo na perspectiva dos servidores. Os efetivos alegam
que suas funes e responsabilidades esto em consonncia com o cargo em
exerccio. A grande maioria informa que todas as atribuies cumpridas so
relativas s suas funes. Alguns informam fazer menos que deveriam por falta
de incentivo ou autorizao de seus superiores. E outros explicam que fazem
alm do que lhes atribudo, por serem obrigados pelo aumento da demanda
decorrente da falta de pessoal e, em alguns casos, por simples camaradagem.
Nesses depoimentos, dois servidores explicam o perfil e as atribuies de seus
cargos:

O cargo aqui de apoio. Eu auxilio na conferncia da folha de

ponto, da folha de pagamento, produo de certides e
declaraes funcionais, e era para auxiliar tambm na hora do...
como que fala.... de produzir algo que eleve a capacidade de
treino de todo resto dos servidores, mas no tem apoio de cima
para fazer isso (ASSISTENTE TCNICO DE RH EFETIVO).

Aqui na Cmara, a gente... apesar de ter cada um sua atividade

mais especfica, responsabilidade, a gente acaba fazendo de tudo
um pouco na falta do colega. [] Ento as atividades no se
restringem s s responsabilidades, e sim s responsabilidades
do setor como um todo (ANALISTA DE SISTEMAS EFETIVO).
 105

Os extratos orais dos servidores efetivos revelam que, embora suas

atividades do dia-a-dia estejam em consonncia com as atribuies do cargo, o
que eles fazem est aqum do que poderiam render no exerccio da funo. No
mbito das funes de recursos humanos, por exemplo, a funo burocrtica de
conferncia da folha de ponto, da folha de pagamento, produo de certides e
declaraes funcionais se sobressai a outras habilidades que poderiam aprimorar
a qualidade do servio pblico. Outra manifestao identificada nesses extratos
orais refere-se flexibilidade do servidor para exercer mltiplas tarefas no setor,
em casos de substituio funcional, situao que se distancia do princpio da
especializao.
Os relatos dos servidores comissionados, por seu lado, indicam o carter
de assessoramento das funes exercidas, como os servios de orientao social,
mapeamento e acolhimento de demandas em geral, direcionados ao mandato em
vigor dos vereadores eleitos. As falas abaixo descrevem algumas dessas funes
e responsabilidades:

Hoje eu estou na rea do servio social. A nossa demanda hoje requer

muita orientao com base na sade, voltada ao acolhimento do usurio
em geral, onde ns podemos encaminhar o cidado com a sua fragilidade
aos devidos lugares onde ele possa achar recurso, porque hoje ns
sabemos que temos os direitos, mas no sabemos onde buscar. Ento
isso que a minha funo (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).
As minhas responsabilidades so dentro do gabinete: estar acolhendo as
pessoas que nos procuram no gabinete, e as tarefas mesmo do dia-a-dia
que a gente faz dentro do gabinete, e que so igual eu falei: so os ofcios,
so as preparaes pra uma audincia pblica... o convite ao pblico pra
estar participando da audincia pblica, os requerimentos, so esses
(SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Sou responsvel por alguns ofcios, redes sociais... Tem que ficar sempre
antenada no que est acontecendo no municpio... Hum... Tambm
assistncia s famlias... Ah! isso! (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

Ao contrrio dos cargos efetivos, com tarefas mais burocrticas e rotineiras,

observa-se que os comissionados trabalham com atividades mais informais, as
quais, no necessariamente, demandam especificidades para execuo: orientar
o cidado, preparar e participar de audincias pblicas e prestar assistncia s
famlias do municpio, atendendo suas expectativas. Disfuno que avaliza o
entendimento de Weber (1991, p. 53) de que na burocracia, a qualificao do
funcionrio e a seleo de forma impessoal atravs de exames (provas, concurso
 106

pblico) so importantes. Isto porque o princpio que rege a burocracia a

igualdade perante a lei, o repdio aos privilgios e o tratamento dos assuntos
caso a caso.
Apenas um dos servidores comissionados entrevistados exerce funo
com real necessidade de especializao para as responsabilidades demandadas
pelo cargo:

Ah!... Hoje as tarefas so suporte ao usurio final, instalao de software,

desinstalao, manuteno, limpeza de vrus, manuteno do setor
(TCNICO DE SUPORTE EM INFORMTICA COMISSIONADO).

Em especial, neste caso, o servidor entrevistado ocupa um cargo vago de

provimento efetivo com notrias atribuies exigidas para a sua ocupao:
conhecimentos e habilidades na rea de Sistemas de Informao. Em similar
situao de transgresso do princpio do concurso pblico, previsto no art. 37, inc.
I da Constituio Federal, encontra-se outro servidor comissionado que tambm
ocupa cargo vago de provimento efetivo. A funo desempenhada aqui de
produo e arquivo de cpias, assim descrita pelo servidor:

As tarefas... Eu no xerox... Ento eu tenho que procurar atender, tem que

atender bem as pessoas e fazer o servio correto (OPERADOR DE
MQUINA COPIADORA COMISSIONADO).

Ainda prevalecem, no mbito da gesto pblica, discusses sobre a

terceirizao de servios pblicos que no correspondem s atividades primrias
do Estado. Os servios de reproduo de documentos se enquadram nesses
questionamentos. Por no ser funo da administrao pblica manter e
operacionalizar as mquinas que reproduzem cpias, muitas de suas reparties
terceirizam esse servio. Assim, estranha-se o uso de cargos comissionados para
o exerccio dessas tarefas.
Neste caso, cabe lembrar que a criao de cargos em comisso deve
atender, alm dos princpios da Administrao Pblica presentes no art. 37 da
CF/1988, tambm o princpio da Razoabilidade, com parcimnia, sob pena de
burla ao concurso pblico, uma vez que os limites criao de cargos em
comisso tm sido objeto de questionamento judicial pelo Ministrio Pblico
quanto constitucionalidade das leis que os criam e invalidade dos atos de
provimento (BORGES, 2012, p. 50).
 107

4.3.1 Sntese analtica

Os depoimentos de servidores efetivos e comissionados demonstram que

as funes exercidas em cargos de provimento efetivo se apresentam mais
especificadas quanto aos requisitos necessrios para a sua ocupao do que
aqueles de cargo em comisso. Por mais que sejam tarefas que podem ser
exercidas por qualquer servidor do setor, muito em funo de estarem
formalizadas e serem de baixa complexidade para o seu exerccio, em alguns
cargos (de natureza menos burocrtica), habilidades e conhecimentos especficos
so requeridos. Este o caso do tcnico de suporte em informtica,
responsabilidade funcional que, por sua essencialidade nos servios pblicos,
deveria estar contemplada na ocupao de cargos efetivos.
Observa-se, pois, que o contedo do cargo provisionado guarda mais
relao com o assessoramento exercido pelo parlamentar do que com as funes
burocrticas especficas da mquina pblica. As orientaes sociais e a ao de
acolhimento possuem mais um carter personalista, no sentido do atendimento
aos cidados, do que a obrigatoriedade de fazer imposta aos servidores pela
estrutura burocrtica do rgo legislativo. Ainda que as intenes de atendimento
sejam tarefas primrias de todo servidor, seja ele efetivo ou comissionado, essa
no a atribuio principal da funo de assessor parlamentar.
Quanto situao do exerccio (ou no) da especializao profissional dos
servidores, fator de importncia no modelo burocrtico de Max Weber, sua
abordagem, neste estudo, tambm ser pautada no confronto do exerccio dos
cargos pblicos pelos comissionados e efetivos.

4.4 O exerccio da especializao

Pretende-se verificar, com esta anlise, se os servidores so selecionados

de acordo com sua especializao e, tambm, se suas funes so oriundas da
especializao, como defenderam Weber, Merton e Eisensdat (1976). Os
depoimentos ilustram que a especializao no observada no Legislativo em
anlise.
 108

No meu caso no... Meu cargo assistente de pesquisa legislativa.

Ento, quando eu fiz o concurso, eu fui pra Casa de Memria, que um
museu. L, realmente, eu fazia trabalho de pesquisa []. Mas depois, eu
precisei vir pra secretaria, que num tem nada a ver com meu cargo.
Ento totalmente diferente, e no tive nenhuma instruo, nem curso,
nem... No fui treinada pra cumprir meu exerccio, meu trabalho aqui.
(ASSISTENTE DE PESQUISA LEGISLATIVA EFETIVO).

... O servidor efetivo, concursado, tem que passar por esse caminho.
Para ele ingressar no cargo, tem que t dentro das especificaes, das
exigncias do cargo, na questo da experincia ou at mesmo de
formao. [] A questo pra quem exerce funo comissionada, muitas
vezes, .... no se olha as exigncias de especializao, a formao
daquele profissional, porque a gente esbarra na questo poltica, que...
onde se colocam uma pessoa pra exercer um cargo de confiana, um
cargo comissionado que, infelizmente, talvez a pessoa no tenha a
capacidade tcnica pra desenvolver aquele trabalho, mas por questes
polticas ela assume; ela nomeada, gerando uma srie de transtornos
pra administrao (AGENTE DE CONTROLE DE SUPRIMENTOS
EFETIVO).

Nem sempre. Principalmente aqui no servio municipal, eles no

respeitam as tarefas especficas do cargo. Voc adaptado a fazer o
que o seu presidente acha que voc tem que fazer, ou algum chefe
imediato (ASSISTENTE TCNICO DE RH EFETIVO).

No. Eu no vejo dessa forma. Infelizmente, o servio pblico peca por

no utilizar devidamente o potencial do profissional que est ali a
disposio deles (ADVOGADO EFETIVO).

O Assistente de Pesquisa Legislativa mostra que a situao do servidor

no segue os preceitos de especializao, de regras, de estrutura de cargos e
funes presentes numa estrutura burocrtica organizacional. Este excerto de sua
resposta mostra que o servidor foi deslocado para exercer outras funes que:
Num tem nada a ver com meu cargo, ento totalmente diferente, e no tive
nenhuma instruo, nem curso, nem... No fui treinada pra cumprir meu exerccio,
meu trabalho aqui.
O Assistente Tcnico de RH tambm corrobora o fato de que a
especializao no respeitada na administrao pblica, informando que:
Voc adaptado a fazer o que o seu presidente acha que voc tem que fazer". O
Advogado revela que o servio pblico peca por no utilizar devidamente o
potencial do profissional. O que contraria o entendimento de Eisenstadt (1976),
de que

As mais importantes caractersticas das organizaes burocrticas,

frequentemente enfatizadas na literatura, so a especializao de papis
e tarefas, a predominncia de normas autnomas, racionais e
impessoais e a orientao geral para a realizao eficiente de objetivos
especficos (EISENSTADT,1976, p. 83-84).
 109

O Agente de Controle de Suprimentos afirma que os colegas efetivos

cumprem os critrios de especializao, porque tm que passar por provas de
conhecimento atravs de concurso pblico e, ento, para ele ingressar no cargo,
ele tem que t dentro das especificaes, das exigncias do cargo. O mesmo
servidor acrescenta que, no caso dos servidores comissionados, a situao
diferente porque so nomeados por questes pessoais e no passam por
concurso pblico, e talvez a pessoa no tenha a capacidade tcnica pra
desenvolver aquele trabalho, mas por questes polticas ela assume o cargo.
Tais extratos orais vo contra o pensamento de Weber (1976), que
preconiza que a atribuio de funes se faz base de qualificaes tcnicas, e
que a especializao de papis e tarefas uma das caractersticas mais
importantes de uma organizao burocrtica. O tambm que vai contra o que
Taylor (1911) preconizava: o homem certo para o lugar certo.
A resposta do servidor efetivo ocupante do cargo de Copeiro carrega um
tom de desabafo, de reclamao pela situao vivida no incio de sua carreira na
Cmara Municipal. Ocorreu que, quando de sua nomeao, foi-lhe imposta a
execuo de servios de limpeza, o que no correspondia sua especialidade.
Apenas depois de exigir a sua readequao na funo para a qual prestou
concurso pblico, foi que se libertou das atividades indevidas. Hoje o servio de
limpeza terceirizado pela instituio legislativa. Conforme depoimento da
servidora:

No. Porque quando eu entrei aqui, entrei como copeira e tinha que
fazer, durante um bom perodo, o servio de limpeza de pano, e eu no
prestei o concurso pra isso. Pra eu exercer somente o meu servio de
copeira, tive que brigar muito (COPEIRO EFETIVA).

Neste caso, tem-se uma afronta ao critrio do concurso pblico para o

exerccio de cargos efetivos, pois conforme salienta Merton (1976, p. 108): A
atribuio de funes se faz base de qualificaes tcnicas que so
determinadas por procedimentos formais e imparciais, tais como exames etc..
Os depoimentos dos servidores comissionados corroboram os
depoimentos dos servidores de carreira. As situaes de no observncia da
especializao profissional so diversas, incluindo o caso de um metalrgico
aposentado sem qualquer experincia anterior no setor pblico.
 110

No. Com a especializao que eu tenho, no. Porque eu fui

metalrgico, e no servio pblico fao outro tipo de servio
(SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

O relato a seguir, de outro servidor comissionado, revela que a nomeao

do cargo revestida de motivao poltica:

No caso da Cmara em si, eu vejo que muita coisa extrapola aquilo que
de fato a funo do assessor, por ser tambm um cargo poltico,
comissionado. Mas dentro do que me propus a fazer de incio, realmente
eu realizei, mas, igual eu te falei, tem uma extenso (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Quanto conotao negativa dessas nomeaes pelo critrio de

confiana, como o caso em questo, sua origem encontra-se na histria poltica
do Brasil:

Independentemente da adequao emprica nas percepes socialmente

difundidas sobre a relao entre burocracia e poltica no Brasil, o volume
de nomeaes e a influncia dos partidos polticos em cargos de
diferentes nveis hierrquicos carregam traos de nossa formao
poltica e dos incentivos de nosso modelo poltico-institucional (LOPEZ;
BUGARIN; BUGARIN, 2015, p. 34).

No depoimento de outro secretrio parlamentar, as crticas ao papel do

vereador remete s atribuies que lhes so dadas no gabinete:

No. [...] Eu vejo Ah! Nem sei se eu vou poder falar isso, mas por
exemplo, o papel de um vereador, o papel de um vereador no estar
marcando exame pras pessoas, levando... vamos dizer, assim, at cesta
bsica, porque isso acontece mesmo no meio. No s aqui, nessas
cidades, mas no Brasil todo. Tenho certeza que acontece isso. Ento,
esse no o papel. Esse no nosso papel (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Nesse extrato oral, nota-se que o servidor sabe que a situao no est
em consonncia com a responsabilidade de um vereador e de um secretrio
parlamentar, pois as funes do vereador no estar marcando exame pras
pessoas, levando cesta bsica. O papel do legislador criar e votar leis, fiscalizar
o Executivo, organizar seus servios de internos e julgar as contas do prefeito.
possvel notar o constrangimento, o desconforto, na fala desse servidor
comissionado, com suas tarefas.
 111

4.4.1 Sntese analtica

O discurso dos servidores de carreira e temporrios remete realidade da

no observncia dos critrios de especializao para a seleo e execuo de
tarefas. Percebe-se que, independente da forma de provimento e seleo, a
questo poltica prevalece nas respostas dos servidores como responsvel pelas
disfunes no exerccio dos cargos. O que ocorre com a especializao, tambm,
no mbito dos cargos comissionados.

4.5 A especializao e o exerccio de cargos comissionados

Os entrevistados responderam a este questionamento: os servidores

escolhidos para ocupar os cargos comissionados, especificamente, esto
preparados para assumi-los e exercem suas funes pautados nos critrios da
especializao? O intuito foi contextualizar a situao dos servidores
comissionados na viso estereotipada, difundida na sociedade, de que tais
pessoas so desprovidas de capacidade tcnica, por serem escolhidas livremente
pelo agente poltico que o faz com base no critrio da confiana pessoal, por
considerar tal escolha indispensvel governabilidade.
Nesses extratos orais dos servidores efetivos, nota-se a convico da
presena do patrimonialismo e de suas nuances no processo de escolha do
servidor para cargo de livre provimento, atestando o entendimento de Lopez
(2015) de que a conexo entre nomeaes de livre provimento e patrimonialismo
encontra motivao, principalmente, na poltica partidria.

No. Os servidores comissionados, geralmente, so escolhas fruto de

apadrinhamento ou de uma dvida poltica, que o agente poltico tem que
cumprir. Ento, num existe essa preocupao de escolher um servidor
com um padro, com uma formao, que vai cair bem praquela
atividade, mas sim de cumprir mesmo a obrigao poltica. A gente tem
hoje, na nossa instituio, inclusive pessoas que ocupam cargos
comissionados de... vamos dizer, de primeiro escalo da corporao,
pode-se chamar assim, que, s vezes, no tem conhecimento da
complexidade, da responsabilidade das atitudes, dos atos que assina etc.
(ADVOGADO EFETIVO).

No... Oh! Na verdade, eu no sou contra a ter cargo comissionado,

porque dependendo do cargo, dependendo do local, voc precisa ter
uma pessoa de confiana. S que ser de confiana, no quer dizer que a
pessoa no tenha que ter instruo pro que t fazendo. Voc tem que
 112

aliar a sua confiana com capacidade tcnica (ASSISTENTE DE

PESQUISA LEGISLATIVA EFETIVO).

No. De maneira geral, eles no tm conhecimento, por exemplo, de

atividades como... desenvolver uma mala direta, fazer uma
correspondncia, criar uma conta de e-mail, de, s vezes, at gerenciar
uma rede social do vereador. Ento, muitas vezes, eles acabam pedindo
pra gente fazer atividades que so das funes deles. Ento, eles so
escolhidos, sim, porque eles conseguem voto, ou porque existe aquela
troca de favor. Mas em geral, no significa que so todos, mas a maioria
no tem qualificao (ANALISTA DE SISTEMAS EFETIVO).

Como eu j respondi na questo anterior... Ns temos esse problema no

servio pblico, de pessoas que no tm a especializao pra ocupar
esses tipos de cargo. Lgico que h excees, h muitas pessoas
comissionadas que tm capacidade tcnica para isso. Ento, h lacunas
que ficam abertas, o servio no fica sendo feito de uma forma eficaz,
por causa dessa falta de capacidade, e por causa da triste realidade de
clientelismo, que ns temos hoje na poltica, que feita no que se
promete... um emprego em troca de uma campanha, uma campanha no
perodo eleitoral, o que gera muitos desgastes por falta mesmo de
capacidade da pessoa pra exercer aquela funo (AGENTE DE
CONTROLE DE SUPRIMENTOS EFETIVO).

Os discursos dos entrevistados ocupantes de cargos efetivos denotam uma

situao precria em relao aos cargos comissionados. Os depoimentos
denunciam o predomnio dos interesses polticos sobre a especializao tcnica,
o que se pode identificar em expresses, como: fruto de apadrinhamento,
dvida poltica, por causa da triste realidade de clientelismo que ns temos hoje
na poltica. O que corrobora o entendimento de que na nomeao de livre
provimento, os dirigentes pblicos colocam em prtica o poder da escolha
discricionria com justificativas e intenes pessoais (LOPEZ, 2015; 2004;
KOPECKY; SCHERLIS; SPIROVA, 2008; BORGES, 2012; SANTOS, 2011).
O Agente de Controle de Suprimentos deixa clara a relao onde os
interesses privados se sobrepem aos coletivos, ao justificar que tal situao
ocorre por causa da triste realidade de clientelismo que ns temos hoje na
poltica. Oliveira et al. (2011) alerta que a ligao entre empregador e empregado
vo do compadrio a lealdade poltica, ilustrando a troca de favores entre as
partes.
Da mesma forma, fica clara, nos relatos dos servidores comissionados, a
percepo de que a categoria selecionada por motivos particulares do agente
poltico, e que a qualificao tcnica no o principal atributo levado em
considerao, conforme preconiza Weber(1999), Eisenstadt (1976) e Ivancevich
(2011), dentre outros.
 113

Os entrevistados comissionados mostram-se crticos, quando falam dos

critrios das nomeaes de livre provimento, por serem destitudas da exigncia
de especializao:

Eu acho que deveria ter cargos assim. Claro que tem a questo da
confiana do cargo comissionado, mas tem uma tcnica. [...] Eu acredito
que deveria ter uma preparao maior para o trabalho que a gente
desenvolve aqui, porque a gente quer tambm prestar um bom servio,
quer ter um conhecimento mais tcnico. Ento, a gente que tem que
correr atrs, porque no tem essa exigncia tcnica para entrar
(SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Nem sempre. Muitas vezes, no tem preparo nenhum pra t assumindo

esses cargos. Porque eu acho que deveria ter pelo menos algum tipo
de... de avaliao pra que no colocasse tambm qualquer pessoa. Eu
acho que uma pessoa pra assumir esse cargo, ela tem que ter pelo
menos um mnimo de instruo possvel, e tambm saber dar o
atendimento s pessoas. Enfim, no pode ser um cargo escolhido
simplesmente por indicao, mas que possa ser por indicao, porm,
que essa indicao tambm seja de pessoas que tenham totais
condies de cumprir as tarefas a elas exigidas (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Eu penso que depende. Na minha opinio, nem todos esto preparados.

Porque alguns, simplesmente, porque foram cabos eleitorais, polticos...
Nem sempre todos tm a habilidade para exercer o cargo para o qual foi
nomeado (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Pelas respostas, percebe-se que o servidor, mesmo estando ali sem ter
passado por algum processo seletivo, tem conscincia de que h necessidade de
um outro tipo de prtica na administrao pblica. Como no caso desse secretrio
de vereador que declarou: Claro que tem a questo da confiana do cargo
comissionado, mas tem uma tcnica, ressaltando, ao final, como se estivesse
reclamando: porque a gente quer prestar um bom servio, quer um conhecimento
mais tcnico, ento a gente tem que correr atrs, porque no tem essa exigncia.
Esses comentrios vo ao encontro da afirmao de GRAEF (2008), de
que o elemento central do cargo comissionado a confiana, mas que a
administrao pblica deve ser entregue a profissionais especializados, e ainda,
que uma estrutura burocrtica baseada excessivamente na confiana poltica
compromete a eficincia dos servios.
O outro Secretrio Parlamentar tambm critica a forma de escolha para os
cargos comissionados, pois no pode ser cargo escolhido simplesmente por
indicao, mas que possa ser por indicao, porm, que essa indicao tambm
seja de pessoas que tenham totais condies de cumprir as tarefas a elas
 114

exigidas. Mais um comissionado ratifica a crtica de muitos colegas estarem

trabalhando na Cmara Municipal sem possurem preparo tcnico. Segundo ele:
alguns simplesmente, porque foram cabos eleitorais, polticos... Nem sempre
todos tm habilidade para exercer o cargo para o qual foi nomeado.
Esses extratos orais confirmam os traos de patrimonialismo ainda
presentes na administrao pblica brasileira, tendo o apadrinhamento poltico
como a principal causa da nomeao de no especializados para ocupar cargos
em comisso, sugerindo, com Santos (2009), a profissionalizao como caminho
de prticas para melhor gesto pblica, para evitar as prticas patrimonialistas:

A profissionalizao pressuposto para que as organizaes pblicas

possam ingressar em patamar diferenciado, tornando-se menos
sensveis s interferncias fisiolgicas ou clientelistas que, em regra,
impedem que as organizaes possam ser geridas de forma mais
racional, tendo como horizonte o interesse pblico e a continuidade de
suas polticas. Do maior ou menor grau de interferncia da poltica de
clientela na gesto decorre, em grande medida, a eficincia e a
efetividade das organizaes pblicas (SANTOS, 2008, p. 23).

Adam Smith, Locke e Marx so unnimes em seu menosprezo das tarefas

servis, do trabalho no especializado que serve apenas ao consumo (ARENDT,
2005, p. 178).

4.5.1 Sntese analtica

Os depoimentos dos servidores efetivos corroboram os relatos dos

servidores comissionados, concordando ambos com o fato de que os servidores
comissionados no esto preparados para ocupar o cargo e exercer as
atribuies por terem sido escolhidos, nomeados, sem critrios de qualificao
tcnica, mas antes por critrios polticos, por preferncia pessoal do vereador.

4.6 Especializao e a qualidade dos servios

Sobre a qualidade da performance profissional dos servidores, as

respostas foram unnimes. Todos os 20 entrevistados afirmam que a
especializao importante para a qualidade da prestao dos servios pblicos.
Os depoimentos demonstram a conscincia, tanto dos efetivos como dos
comissionados, da importncia de levar em considerao critrios tcnicos para a
 115

seleo e nomeao para cargos da administrao pblica.

O servidor efetivo, ocupante do cargo de Copeiro, vincula o aprendizado ao
bom desempenho de suas tarefas:

Muito importante, fundamental, porque quando ele capacitado,

quando aprende, ele estuda pra fazer alguma coisa e o desempenho
dele bem melhor (COPEIRO EFETIVO).

O Advogado tambm afirma que a pessoa especializada, ao exercer as

tarefas e funes de sua especializao, executa uma prestao de servio com
mais qualidade.

Sem dvida, se o profissional tem uma especializao, e trabalha dentro

daquela rea para a qual ele se preparou, espera-se que ele tenha, que
ele preste um servio com mais qualidade. Isso no regra, mas o que
se espera (ADVOGADO EFETIVO).

O Agente de Controle de Suprimentos afirma que qualquer nvel de

especializao vlido, pois traz melhoras para o servidor, para a instituio e
para a sociedade. O servidor acredita que o cidado, cliente do servio pblico,
consegue perceber a melhora na qualidade do atendimento.

Qualquer profissional, seja na rea pblica ou na rea privada, que se

especializa, que busca conhecimento, traz ganho tanto para a sua vida
pessoal como para o grupo como um todo. E o servio pblico no
exceo. Por ser pblico, a mesmo que tem que ser feito com
excelncia. E o funcionrio e a instituio que zela por isso, est no
caminho certo. Ento, que seja do curso mais simples a uma graduao,
ou uma ps, um mestrado, qualquer nvel de conhecimento pra qualquer
rea de exerccio da sua funo melhora, sim, a qualidade, e abre os
nossos horizontes, aumenta as nossas perspectivas, e o servio, o
cliente, a pessoa, o prprio pblico-alvo nosso, que a populao, vai
sentir isso, vai ter essa melhora (AGENTE DE CONTROLE DE
SUPRIMENTOS EFETIVO).

As respostas dos comissionados, mesmo no tendo que cumprir

exigncias de especializao para a ocupao de um cargo pblico, revelam que
a especializao importante e deveria ser levada em conta pelo gestor, pelo
vereador. Em trechos desses depoimentos, isso fica claro, por conter expresses
como indispensvel e com certeza ser melhor pra comunidade.

muito importante, muito importante pra voc desempenhar um bom

servio, pra voc... Porque um servio ao pblico. Ento, voc tem que
buscar qualidade. indispensvel (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).
 116

Se for cumprida essa especializao, se ele tiver trabalhando dentro da

rea da qual ele especialista, eu acho que o servio vai ser mais bem
feito, e o retorno, com certeza, ser melhor pra comunidade, que a
parte interessada (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Neste extrato oral, o outro Secretrio Parlamentar considera primordial a

especializao para uma boa prestao do servio, mas coloca a
responsabilidade da qualificao na instituio. O servidor comissionado tambm
relaciona o cargo comissionado com um despreparo profissional.

Muito importante! Pra mim primordial. Eu posso ser uma pessoa boa,
que t assumindo um cargo comissionado, mas eu no t preparada,
no t qualificada. Muitas vezes, no sei qual caminho a seguir pra fazer
isso fora, pra melhorar o meu trabalho dentro da empresa. Eu acho que
o incentivo tem que partir da empresa, porque ela a mais interessada.
No caso da administrao pblica, oferecer qualidade de servios pras
pessoas (SECRETRIO PARLAMENTAR- COMISSIONADO).

4.6.1 Sntese analtica

A opinio dos servidores comissionados corrobora a dos servidores

efetivos, pois ambos os grupos acreditam que a especializao contribui ou
fundamental para a qualidade dos servios prestados. Nos extratos orais fica
clara a relao de dependncia entre a especializao e a qualidade que todos os
entrevistados ressaltam. Da mesma forma, importante saber se os servios
prestados pelos servidores refletem fielmente o cargo e a funo que ocupam.
O que remete perspectiva weberiana de que as normas que regulam o
exerccio de um cargo exigem uma especializao:

Admite-se que somente est qualificada para membro do quadro

administrativo de uma associao e, consequentemente, em condies
de nomeao para funes oficiais, a pessoa que demonstrar preparo
tcnico adequado. O quadro administrativo de uma associao racional
consiste pois, tipicamente, em funcionrios, esteja a organizao
voltada para fins polticos, religiosos, econmicos em particular,
capitalistas ou outras (WEBER, 1976, p. 17-18).

4.7 A relao do servio prestado com o cargo ocupado

Outro ponto fundamental na anlise em curso, saber se os servidores

realizam servios que refletem fielmente o cargo e a funo que ocupam. Neste
sentido, importante esclarecer, conforme Ferreira (1985), que a tarefa uma
 117

obra ou um trabalho que se deve acabar num determinado prazo; funo o

exerccio peculiar a cada um dos cargos, o exerccio de atribuies; e cargo
uma incumbncia revestida de obrigaes e responsabilidades.
Na sua maioria, os servidores efetivos responderam que no realizam
servios de acordo com o cargo ocupado. Apenas os ocupantes dos cargos
efetivos de Telefonista, Copeiro, Advogado e Agente de Controle de
Suprimentos, responderam positivamente. Os dois ltimos, com ressalvas.

Eu posso dizer que sim. E sou exceo na estrutura da instituio que

(gaguejou) eu trabalho, porque o meu cargo, as funes que eu exero,
em regra, so pertinentes minha formao e funo descrita tambm
na legislao do meu cargo (ADVOGADO EFETIVO).

Em parte. Cada vez que muda a gesto, as atribuies nem sempre

continuam da forma que esto (ADVOGADO EFETIVO).

No meu caso, sim. Como servidora efetiva, hoje eu atuo nas

especificaes, nas atribuies do meu cargo. Mas a gente sabe que
com a grande maioria isso no acontece, por falta de planejamento, na
hora do concurso pblico. Ns temos, hoje, pessoas que esto em
desvio de funo (AGENTE DE CONTROLE DE SUPRIMENTOS
EFETIVO).

No... Porque, na verdade, eu no (gaguejou) t na minha funo

original (ASSISTENTE DE PESQUISA LEGISLATIVA EFETIVO).

No. Eu trabalho um pouco adaptado. Eu exero mais funes de dia-a-

dia, de produo de documento do que de planejamento, que do inicial
Como que fala o... Que era o Que era o comando inicial do cargo.
Trabalho um pouco desviado (ASSISTENTE DE RH EFETIVO).

Nos extratos orais dos Advogados e do Agente de Controle de

Suprimentos h observaes com ressalvas: que apesar de estarem dentro de
suas atribuies, s vezes saem dela devido vontade do seu superior, como o
caso do ocupante do cargo de Advogado, que relata que exerce em parte suas
funes, fielmente, porque quando h mudana na gesto, muitas vezes, o chefe
define outras funes que no so as do cargo, e o servidor acaba fazendo. O
chefe dos Advogados o Procurador da Cmara, cargo de livre provimento,
comissionado, com o fator confiana influenciando na sua escolha. Em geral,
quando muda o Presidente do Legislativo, a cada dois anos, muda tambm o
ocupante desse cargo, que tido como cargo de confiana do gestor.
O trecho da resposta desse servidor ilustra a situao, quando diz que
Cada vez que muda a gesto, as atribuies nem sempre continuam da forma
que esto. No trecho do outro colega, tambm advogado efetivo, o incio da
 118

resposta j demonstra que apesar de sua situao ser compatvel com o cargo
exercido, h outros colegas que no trabalham como ele: Sou exceo na
estrutura da instituio onde eu trabalho.
O ocupante do cargo de Agente de Controle de Suprimentos corrobora a
situao apresentada pelos colegas advogados no rgo onde trabalham. O
servidor afirma que atua na funo, mas que tem casos de desvio de funo: No
meu caso sim. Mas a gente sabe que com a grande maioria isso no acontece.
Ns temos hoje pessoas que esto em desvio de funo. O Tcnico de RH
ratifica esse contexto: Eu trabalho um pouco adaptado. Trabalho um pouco
desviado.
Quanto aos servidores comissionados, a maioria respondeu que sim, com
justificativas muitas vezes soltas da pergunta, e apenas um respondeu que no.
Percebe-se uma dvida tanto nos que responderam no como nos que
responderam sim, como se pode confirmar nesses excertos:

No, muito no... Muitas das vezes no, porque eu fao por fora coisa
que no tem especialidade, mas como eu sou cobrado eu tenho que
fazer; assim que . Muitas das vezes no (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Acredito que sim, na medida do possvel. Nem sempre contamos com

equipamentos em bom estado, nem sempre contamos com uma equipe
que t em sintonia... Ento, a gente faz o papel dentro das medidas do
possvel (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Eu acredito que sim. ... At porque o vereador que eu atendo muito

exigente. Ele muito tcnico, e eu acredito que se eu no cumprisse a
funo dentro daquilo que ele gostaria que eu cumprisse, ele no estaria
comigo at hoje (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Os excertos no, muitas das vezes no, acredito que sim, na medida do
possvel, eu acredito que sim denotam que os servidores no tm o real
entendimento ou esclarecimento de suas tarefas, e que fazem servios de acordo
com o que aparece para ser feito. Um Secretrio Parlamentar comenta que acha
que sim, que seus servios tm relao com o cargo, pois seu gestor muito
tcnico, mas afirma que ele cumpre o que o seu vereador gostaria que ele
cumprisse, mas no que seja o mesmo que esteja especificado como tarefas de
seu cargo. Neste caso, o servidor comissionado corrobora o entendimento de que

A vereana, assumindo o papel de atendente das necessidades

individuais privadas, faz emergir uma relao de clientela, criando,
assim, uma relao pblico-privado que passa pela forma como se
 119

estabelece o controle sobre recursos polticos. O que distingue o

vereador do tradicional coronel no necessariamente sua posio na
estrutura econmica, que lhe propicia fazer favores, mas essencialmente
ter privilgios como homem pblico, ou seja, a condio de vereador
que lhe permite exercer influncia tanto junto a rgos pblicos quanto
junto a instituies privadas. No exerccio da vereana, cria vnculos,
obrigaes que lhe facilitam a prtica do favor. Do seu desempenho na
manuteno dos vnculos depender seu sucesso como vereador e sua
reeleio (KERBAUY, 1993, p. 229).

Ainda hoje, embora com poderes no ligados a capa e espada, Backer e

Souza (2013, p. 5) reconhecem que a Cmara a maior fora dos Poderes, pois
representa a pluralidade poltica e social.

4.7.1 Sntese analtica

No confronto das respostas dos servidores efetivos com as dos

comissionados, pode-se afirmar que a relao de servios prestados pelos
efetivos no condiz com o exigido para o cargo, por estarem em desvio de funo
provocado pela rotatividade da chefia, ou seja, por demanda do gestor que
determina outras tarefas para o servidor por alguma razo. Os servidores
comissionados acham que os servios no refletem fielmente as atribuies dos
cargos, tambm por questes de escolha do gestor e do funcionamento da
estrutura administrativa do gabinete do vereador e da instituio.
Passa-se, na sequncia, exposio da ocupao de cargos por
especialistas na administrao pblica e da relao entre remunerao e
especializao.

4.8 A ocupao de cargos por especialistas e a relao de se ter uma

remunerao praticada em consonncia com a especializao
adquirida para o cargo

O objetivo, neste caso, verificar como os servidores efetivos e

comissionados percebem a poltica de recursos humanos, a partir de duas
questes: (i) se os cargos so realmente ocupados por especialistas; e (ii) se a
remunerao praticada condiz com a especializao do servidor. Neste sentido,
atesta Weber (1971, p. 231): a especializao varivel na proporo da posio
 120

hierrquica na instituio. Quanto mais alto o cargo ou funo ocupada, mais

generalista e ampla a formao e a especializao.
Na questo da ocupao de cargos por especialistas, os servidores
efetivos acreditam que os quadros de pessoal da instituio no so ocupados
por especialistas por dois motivos: (i) falta de planejamento do edital de concurso
pblico; e (ii) falta de exigncia de especializao para os cargos de livre
provimento. Os relatos abaixo revelam a opinio daqueles servidores efetivos que
criticam a falta de planejamento dos cargos:

No. A criao de cargo no servio pblico, ainda mais em rgos

pequenos, nem sempre reflete a necessidade da instituio, porque
feita de maneira muito corrida. Ento, eu no acredito que a busca por
especialistas nas reas especficas, nas reas corretas, feita de
maneira adequada (ADVOGADO EFETIVO).

Eu no sei falar no geral. Aqui a nossa realidade o seguinte: os

concursos so feitos de qualquer jeito. No feito um estudo, assim
tcnico, para ver realmente quais os cargos que precisa, qual a funo
para aquele cargo. Os cargos esto muito assim chutados. No foi feito
um estudo. Ento, eu acho no tem muito a ver com o nvel de
escolaridade (ASSISTENTE DE PESQUISA LEGISLATIVA EFETIVO).

Os cargos no so ocupados por especialistas. Geralmente faz o

concurso e as pessoas que tm as melhores notas, no necessariamente
so as que detm as melhores competncias para aquele cargo
(ADVOGADO EFETIVO).

No entanto, entre os efetivos, h os que entendem que sim: que os

cargos so ocupados por especialistas, pelos servidores efetivos, devido s
exigncias de escolaridade, prova de ttulos prevista no concurso pblico
realizado por eles. E creditam a falta de especialistas no rgo aos servidores
comissionados, conforme suas respostas:

Nem todos. Se a gente separar os concursados, alguns so cargos

ocupados por especialistas, a maioria. Agora, na questo dos
comissionados, no, no tem especialidade nenhuma (MULTIMDIA
EFETIVO).

Especializao condiz... Eu acredito que no caso dos efetivos, sim, o

cargo foi escolhido por uma especializao, de acordo com a
necessidade. No caso dos comissionados, no tem muito critrio. H
pouco tempo que comeou a ter exigncia de escolaridade. E eu acho
que interessante, sim, ter essas (gaguejou) exigncias (AGENTE DE
CONTROLE DE PROTOCOLO E ARQUIVO EFETIVO).

Em alguns casos, como a gente j disse, alguns cargos so ocupados

por especialistas. Se pra ingressar nele fosse exigido... E outros no,
porque quando voc t num servio pblico, voc no passou por
concurso pblico, s vezes voc no t dentro daquela especializao
(AGENTE DE CONTROLE DE SUPRIMENTOS EFETIVO).
 121

A viso de alguns servidores comissionados tambm a mesma do

primeiro grupo de efetivos. Para eles, os cargos no so ocupados por
especialistas. Aqueles que acham que tem especialistas, referem-se apenas aos
ocupantes de cargos efetivos. Estes corroboram o entendimento de Weber (1976,
p. 20), que ressalta a importncia da seleo com base nas qualificaes
tcnicas: Nos casos mais racionais, a qualificao testada por exames, dada
como certa por diplomas que comprovam a instruo tcnica, ou utilizam ambos
os critrios. Os candidatos so nomeados e no eleitos (WEBER, 1976, p. 20).
Os prprios servidores comissionados atribuem falta de especializao
a questo dos critrios pessoais que envolvem a seleo para os cargos de livre
provimento e escolha discricionria. Essas respostas ilustram e reforam a
presena de traos patrimonialista na gesto pblica, que vem desde a
colonizao lusitana:

Olha, infelizmente, uma coisa muito complicada, porque questo de

poltica no cargo. Ento, faz a famosa troca: tem uma pessoa importante
na sociedade, o poltico vai querer voc do lado dele, no interessa se
voc tem especialidade ou no, se voc estudou, se voc correu atrs, e
muitos at recebem muito bem, no sabem fazer o servio e,
infelizmente, essa injustia que acontece a (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

No tem a questo tcnica pra ser escolhida para o cargo que

comissionado, mas pela confiana (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

No... No so no. Os cargos comissionados no. Se pega uma pessoa

l que no tem qualificao nenhuma igual eu falei, no tem estudo
nenhum, e se coloca l, por amizade (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

No caso dos efetivos, sim, no caso dos comissionados, no.

Comissionados, eu acho que vem mais assim, o parecer do... de quem
est colocando pra trabalhar com ele, pra ajudar a somar s no que ele,
na necessidade que ele precisa. Agora, dos efetivos eu creio que tem
que se cumprir, o que colocado, a especializao, cobrado direitinho,
porque o comissionado mais um apoio ali. Eu vejo desse jeito
(SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Nos extratos orais dos servidores comissionados, constata-se a viso que

predomina entre eles sobre os critrios de escolha para tais cargos, que se
caracterizam por interesses do gestor, no caso dos vereadores, com base em
relaes pessoais e troca de favores. Vasconcelos (2004) desaprova tal critrio:
 122

O ideal proceder sine ira et studio, ou seja, sem a menor influncia de

motivos pessoais e sem influncias sentimentais de espcie alguma,
livre de arbtrio e capricho e, particularmente, sem considerao da
pessoa, de modo estritamente formal segundo regras racionais
(VASCONCELOS, 2004, p. 205).

Sobre a questo da remunerao praticada, se ela condiz ou no com a

especializao adquirida, tantos os servidores de carreira como os servidores
temporrios, disseram que no. Ressalta-se a alegao dos efetivos de que os
salrios so baixos em relao mdia praticada no mercado, e que qualquer
eventual melhora depende da especializao adquirida ao longo da carreira.

E a questo da remunerao ... Hoje as instituies buscam sempre

remunerar com o menor valor possvel, e no fazem essa pesquisa, no
vejo que seja feita essa pesquisa de preo praticado no mercado, pra
poder remunerar o servidor (ADVOGADO EFETIVO).

Com relao remunerao, no acredito que condiz no, porque a

gente v a realidade de outras cidades, e a gente v que... t um
pouquinho aqum (TELEFONISTA EFETIVO).

No, a maioria dos cargos s tem nome, e a remunerao de acordo

com o que o oramento aguenta (ASSISTENTE TCNICO DE RH-
EFETIVO).

Remunerao... A remunerao inicial dos cargos est bem abaixo do

que o mercado paga. Com as progresses que a gente conseguiu, a
gente diria que est mais ou menos equivalente, quando se fala de
servio municipal (ADVOGADO EFETIVO).

J a viso dos comissionados sobre a remunerao praticada diferente.

Eles comparam a quantidade de servio de uns com os outros, e demonstram
insatisfao pela discriminao entre eles, muitas vezes, dentro do prprio
gabinete, conforme os relatos:

A remunerao tambm no. Porque a pessoa no estudou, no correu

atrs pra isso, ganha muito, acaba que no faz nada, e outras pessoas
que estudaram e se especializaram para o cargo, ao menos tm que
fazer o servio da pessoa e dela (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

A remunerao... Eu acho que deixa a desejar, entendeu? Porque nem

todo mundo tem o salrio que condiz com a profisso (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Tem casos que a gente percebe que a pessoa no tem qualificao

nenhuma nem experincia, e so salrios que, pelo menos,
comercialmente, so incompatveis com o cargo que a pessoa foi
nomeada (TCNICO DE SUPORTE EM INFORMTICA
COMISSIONADO).
 123

Olha eu, particularmente, acho que a remunerao, de certa forma, no

est de acordo com alguns cargos no, porque tem alguns cargos que
exige um pouco mais de tempo, exige um pouco mais da gente e, s
vezes, a remunerao no de acordo com a exigncia do cargo
(SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Olha, eu vejo situaes onde eu trabalho, que pessoas que realmente

exercem o cargo com uma eficincia, no recebem o que deveriam
receber, pessoas que levam o trabalho a srio, so eficientes, que fazem
porque gostam mesmo, no recebem o que deveriam receber, e outros
que no esto na rea, que no sabem nada da rea, recebem muito
mais do que aquela pessoa (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

A ltima questo da entrevista semiestruturada foi aberta, ou seja, os

entrevistados ficaram livres para fazer um comentrio sobre algum tema relevante
no abordado. O objetivo do pesquisador foi abrir mais um espao para os
servidores efetivos e comissionados emitirem sua opinio sobre a importncia da
especializao para a execuo, a contento, das atividades da Cmara Municipal.

4.8.1 Sntese analtica

Nos discursos analisados, ficou clara a insatisfao dos servidores efetivos

com os salrios considerados baixos em relao mdia praticada no mercado,
pelo fato de no fazerem jus s especializaes adquiridas antes e depois de
serem nomeados para a Cmara de Vereadores. Entretanto, a insatisfao dos
servidores comissionados demonstra que eles comparam suas tarefas e sua
remunerao com os companheiros de gabinete. Eles acham que recebem
menos que outros que no tm qualificao que justifique tal diferena salarial.

4.9 Outro tema relevante para o servidor (pergunta aberta)

O objetivo da questo aberta da entrevista semiestruturada foi deixar o

entrevistado vontade para falar alguma coisa a mais relacionada s questes
nela formuladas. Os servidores efetivos, em sua maioria, falaram sobre os
servidores comissionados e a administrao pblica. O discurso dos efetivos
remete preocupao do modo como o gestor pblico conduz a administrao da
coisa pblica, que do povo.
 124

Neste sentido, quando aumentam as denncias sobre condutas suspeitas

de gestores de rgos pblicos, o que Modesto (2000) classifica como demandas
coletivas,

o princpio da eficincia pode ser percebido tambm como uma exigncia

inerente a toda atividade pblica. Se entendermos a atividade de gesto
pblica como atividade necessariamente racional e instrumental, voltada
a servir o pblico, na justa proporo das necessidades coletivas, temos
de admitir como inadmissvel juridicamente o comportamento
administrativo negligente, contraprodutivo, ineficiente (MODESTO, 2000,
p. 109).

Corroborando tal entendimento, constatou-se, entre os servidores efetivos,

um desejo de que o modo domstico patrimonialista de gerir a coisa pblica seja
eliminado; que predomine o profissionalismo do gestor no planejamento de RH e
no processo de seleo de servidores efetivos e comissionados.

A nica questo que eu acrescentaria que esse problema que se d da

questo dos cargos comissionados a especializao dos cargos. Ele
talvez decorra da Constituio no ter versado mais sobre esse tema,
deixou muito aberta essa questo de nmero de servidores que tem que
ser efetivo; aquele nmero de servidores que tem que ocupar as funes
de chefia, nmero de servidores comissionados... No existe um
parmetro pra isso. Ento ficou a critrio de quem cria e... Num pas igual
ao nosso em que cada federao... Ns temos trs federaes, e cada
rgo vai criar a sua estrutura, e acaba por criar vrias aberraes,
mesmo em mbitos, principalmente, municipais e estaduais
(ADVOGADO EFETIVO).

Eu acho que no funcionalismo pblico deveria existir uma certa

proporcionalidade entre o servidor efetivo e o servidor comissionado, de
forma que o empregador investisse no servidor efetivo, que aquele
servidor que poder at aposentar no trabalho. Enquanto o servidor
comissionado, ele muito rotativo. Ento, eu acho que devia ter uma
proporcionalidade, de forma que o efetivo sobressasse ao comissionado
(TELEFONISTA EFETIVO).

Ento, falta mesmo a palavrinha mgica: administrao, administrar

recursos, administrar pessoas, administrar situaes. que infelizmente
a gente no tem muita expectativa de ver isso acontecer no. Acho que o
fato da Casa ser muito poltica no deveria ser empecilho para que ela
no aja de maneira tcnica, fazendo um... prestando um servio ao
cliente que o cidado (ADVOGADO EFETIVO).

... Eu acho que a gente tem avanado, que as novas mentalidades que
esto sendo formadas entendem mais isso. Mas ns temos que
continuar, como cidados, sendo incisivos de que a administrao
pblica tem que ser feita com excelncia, colocando de lado, mesmo,
essa questo triste do clientelismo, e a gente sabe que um dos pesos,
pela minha formao, pelas nossas... pela minha pesquisa pessoal, um
dos grandes pesos da administrao pblica a forma que se contrata o
pessoal, porque a gente pode fazer, sim, com excelncia, com
capacitao, mas levando a srio o que realmente se precisa, sem olhar
interesses particulares (AGENTE DE CONTROLE DE SUPRIMENTOS
EFETIVO).
 125

Os extratos orais demonstram que os servidores efetivos atribuem alguns

"males", algumas lacunas da administrao pblica, existncia do cargo
comissionado, em termos de critrios de seleo, exigncias para nomeao,
especializao tcnica e at quantidade desses servidores num rgo pblico,
como no trecho do Advogado ao atestar que: decorre da Constituio no ter
versado mais sobre esse tema, deixou muito aberta essa questo de nmero de
servidores que tem que ser efetivo; e tambm da telefonista, ao defender que
no funcionalismo pblico deveria existir uma certa proporcionalidade entre o
servidor efetivo e o servidor comissionado. Neste sentido, Silva (2003), assevera
que

deixa a Constituio, porm, uma grave lacuna nessa matria, ao no

exigir nenhuma forma de seleo para a admisso s funes
(autnomas) referidas no artigo 37, I, ao lado dos cargos e empregos.
Admisses a funes autnomas sempre foram fontes de
apadrinhamentos, abusos e de injustias aos concursados (SILVA, 2003,
p. 659).

O peso poltico nas decises de contratao de pessoas para o rgo

pblico considerado como um mal para um outro Advogado e para a Agente de
Controle de Suprimentos. O Advogado diz que: o fato da Casa ser muito poltica,
no deveria ser empecilho para que ela no aja de maneira tcnica. E a Agente
de Controle de Suprimentos, ao afirmar que a contratao de pessoal deve ser
feita, levando a srio o que realmente se precisa, sem olhar interesses
particulares. Sobre a questo, DArajo e Lameiro (2009, p. 11) destacam que:

H um crescimento constante desse quantitativo, provocando no mnimo

uma indagao: se as carreiras pblicas no Brasil vm sendo
fortalecidas desde a Constituio de 1988, por que o Estado brasileiro
continua precisando de tantos cargos de confiana poltica para
gerenciar a mquina pblica?

J os servidores comissionados fizeram comentrios extras, priorizando a

qualificao como fator importante para o exerccio de suas funes:

preciso mudar a mentalidade do brasileiro, no deixar ser comprado,

comprar voto, dar seu voto de graa, pensar direitinho. Ter mais estudo,
qualificao das pessoas que esto nesse trabalho como servidor
pblico... E a gente confiar, ter confiana sim, no desistir que a gente
chega l (SECRETRIO PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Ah... Eu acho que vale ressaltar bastante essa questo da qualificao.

Geralmente colocam um monte de pessoas, um nmero elevado de
pessoas que no oferece qualidade no servio. Se colocasse um
nmero reduzido, ou ento, se a empresa preocupasse em oferecer a
 126

essas pessoas uma qualificao pra rea, eu acho que a gente poderia
oferecer muito mais qualidade no atendimento (SECRETRIO
PARLAMENTAR COMISSIONADO).

Ah... Eu acho que poderamos dar mais nfase na qualificao mesmo

dos assessores, dos cargos tanto comissionados quanto efetivos,
mesmo dos assessores, pra que se possa ter o atendimento
humanizado, o acolhimento com amor (SECRETRIO PARLAMENTAR
COMISSIONADO).

Nesses extratos orais dos servidores comissionados constata-se a

autocrtica em relao ao cargo que eles ocupam quanto seriedade de escolha
dos gestores, com os servidores demonstrando que os critrios deveriam levar
em conta a qualificao dos candidatos, conforme os trechos em destaque: ter
mais estudo, qualificao das pessoas que esto nesse trabalho como servidor
pblico, geralmente coloca um monte de pessoas, um nmero elevado de
pessoas que no oferece qualidade no servio, eu acho que poderamos dar
mais nfase na qualificao mesmo.
Endossando tais depoimentos, Santos (2009) argumenta que os cargos
em comisso, que permitem a escolha de pessoas de confiana, uma
caracterstica forte do regime democrtico no qual os dirigentes polticos
conseguem, ento, um certo conforto e liberdade para organizar sua linha de
comando:
Os cargos preenchem uma dupla funo para os vereadores: permitem
que eles aumentem sua rede, ampliando seu raio de influncia poltica, ao
mesmo tempo em que servem como moeda para saldar as dvidas morais
contradas ao longo de sua trajetria poltica, e que, de modo geral,
envolvem a necessidade de, com empregos e benefcios aos parentes,
retribuir a ajuda recebida (LOPEZ, 2004, p. 161).

Neste sentido, sintetizam Lopez e Praa (2015, p. 111): H uma

constelao de motivos por trs da escolha dos quadros nomeados para cargos
de confiana, e no h lgica unvoca.

4.9.1 Sntese analtica

Ambas as categorias dos servidores entrevistados, efetivos e

comissionados, corroboram o entendimento de que a especializao, por meio da
qualificao tcnica, dos estudos, do aperfeioamento, da busca por
conhecimento da rea na qual exercem a funo, crucial para que a
administrao pblica possa oferecer servios com qualidade para os cidados.
 127

5 CONSIDERAES FINAIS

Ao encerramento desta pesquisa, realizada no mbito da administrao

pblica legislativa Cmara Municipal de uma cidade do Estado de Minas Gerais
com vistas a evidenciar disfunes administrativas causadas pelo exerccio
funcional de servidores no especialistas na sua funo comissionada,
evidenciou-se a necessidade de se repensar as prticas de gesto de pessoas no
servio pblico tanto relativas aos servidores de carreira cargo efetivo como
aos servidores comissionados cargo de provimento. E isto em decorrncia de
disfunes burocrticas, ou seja, de anomalias caracterizadas pelos desvios dos
preceitos weberianos de gesto organizacional, principalmente, na concepo
que deve nortear os critrios de seleo para os cargos de confiana, que
ignoram a escolha de candidatos tecnicamente bem preparados.
Em vista disso, uma das principais disfunes constatada nesta pesquisa
decorre da exigncia de concurso pblico, composto de provas de conhecimentos
e ttulos, apenas para os cargos efetivos, em virtude do disposto no art. 37 da
Constituio Federal vigente que autoriza a nomeao de servidores
comissionados para os cargos de confiana. Tal disfuno no mbito das
exigncias de nomeao, resulta na anomalia de um quadro de funcionrios
composto por servidores efetivos especialistas nas funes e atribuies de
seus cargos, e servidores comissionados no especialistas nas funes e
atribuies de seus cargos. A discricionariedade e o fator confiana so os
determinantes dessas livres nomeaes, para as quais no h critrios de
seleo.
Neste contexto administrativo, constata-se a no considerao, pelos
agentes polticos, neste caso, vereadores, da exigncia do art. 37 da CF/1988, de
que seja observado o modelo burocrtico de Weber, que defende que os cargos
pblicos sejam ocupados pelo mrito, por especialistas, mediante concurso
pblico. Constatou-se, por outro lado, que tal inobservncia decorre da forte
herana patrimonialista do colonialismo portugus ainda presente na cultura
nacional, refletida nas aes decisrias dos agentes polticos frente das
instituies pblicas brasileiras que, fazendo prevalecer os interesses pessoais e
polticos sobre os interesses pblicos, determinam as nomeaes para os cargos
de livre provimento ignorando a necessidade de avaliar a qualificao tcnica de
 128

seus indicados para tais cargos de confiana. O que se constatou nos

depoimentos dos prprios servidores comissionados, que relataram nomeaes
por motivos polticos, eleitoreiros e pessoais, de pessoas que, segundo eles, so
muitas vezes destitudas de conhecimento terico e prtico para exercer as
funes de seus cargos.
Verificou-se, portanto, que os servidores comissionados atuantes na
Cmara Municipal pesquisada no so especialistas nas funes dos cargos que
ocupam, cumprindo, apenas, com o requisito de formao acadmica bsica, que
o mnimo exigido para os cargos de provimento em comisso. De outro lado,
apurou-se o cumprimento, pelos servidores efetivos, da exigncia de
especialidade determinada no edital do concurso pblico que prestaram para o
exerccio de seus cargos. Constatada tal disparidade, confirmou-se, assim, a
anomalia caracterizada pelos desvios dos preceitos weberianos de gesto
organizacional.
Observou-se, neste sentido, que os servidores comissionados no
descrevem as suas funes e responsabilidades de forma coerente com o
descrito na lei interna do rgo pblico pesquisado. Na descrio que fazem de
suas atribuies, percebe-se a prtica de um tipo de assistencialismo social de
atender bem, acolher as pessoas, ver suas necessidades. Alm disso,
constatou-se que suas tarefas condizem com atribuies corriqueiras da
burocracia, ou seja, trata-se de tarefas administrativas que tm como preceito,
segundo a legislao brasileira, o modelo burocrtico de Max Weber, a serem
desempenhadas por servidores efetivos, cuja competncia para tais atividades foi
testada em concurso pblico.
Nomeaes sem qualificao tcnica, ocupao irregular de cargo efetivo,
desvio de funo, nmero excessivo de cargos comissionados, funes
meramente burocrticas institudas para os cargos de provimento em comisso
so algumas das disfunes burocrticas verificadas no rgo pblico pesquisado.
Dentre as questes averiguadas neste estudo, constatou-se que o fator
confiana, que rege as nomeaes discricionrias, no deve ser a nica
justificativa para as disfunes presentes na administrao pblica nacional de
perfil essencialmente burocrtico, pois como confirmado pelas respostas dos
servidores comissionados e efetivos, a especializao profissional de suma
importncia para a prestao de um servio de qualidade. Logo, as prticas
 129

patrimonialistas no devem estar presentes nos processos de indicao de

servidores pblicos comissionados.
A criao abusiva e indiscriminada de cargos em comisso tambm
contribui para a imposio da atual burocracia no profissionalizada, a partir da
indicao de servidores comissionados revelia de um processo seletivo com
base em qualificao tcnica para o cargo. Embora o fator confiana no
signifique, necessariamente, falta de qualificao tcnica, notria a ausncia de
prticas de recrutamento de mo de obra temporria pautadas por critrios de
especializao, o que explica a presena de servidores comissionados
desqualificados para o exerccio de suas funes na administrao pblica. No
caso da Cmara Municipal analisada, constatou-se que a maioria dos servidores
comissionados procedem de experincias profissionais incompatveis com a
prtica burocrtica, a saber: o metalrgico aposentado, a agente comunitria de
sade, a cuidadora de idosos, a vendedora e a caixa de comrcio.
Concluiu-se que os servidores comissionados so estereotipados pela
sociedade, pelos colegas de trabalho, pelo prprio processo seletivo a que so
submetidos: a livre escolha. Por isso, so tidos como pessoas de confiana mas
sem qualificao tcnica. No esteretipo, por vezes criticado, naturalmente,
encontram-se excees, porm, de difcil identificao. Tal disfuno do modelo
weberiano levou a algumas iniciativas que demonstram o reconhecimento dessa
falha burocrtica, como a seleo feita para os cargos de alta direo em dois
rgos pblicos de Minas Gerais e Rio Grande do Norte, pela realizao de uma
triagem curricular com base na especializao. Mas como ao final do processo o
critrio de desempate a indicao poltica, tal procedimento seletivo esbarra na
mesma incoerncia do sistema paternalista de escolha para o provimento de
cargos comissionados.
Observou-se, pois, no decorrer desta pesquisa, outras iniciativas recentes
neste sentido, advindas no apenas da presso da sociedade, mas tambm de
um possvel despertar dos prprios agentes polticos para a necessidade de
mudanas no mbito do processo de provimento de cargos comissionados. Um
despertar tico possivelmente oriundo da crise econmica e poltica, responsvel
pela reduo de ministrios, de cargos comissionados e de indicaes polticas
para cargos de direo de empresas pblicas, que justificou providncias
drsticas por parte do Poder Executivo. De outro lado, o Poder Legislativo Federal
 130

(Congresso Nacional) deu incio aprovao de emendas constitucionais e

projetos de leis para reduzir os gastos pblicos, por meio da reduo de cargos
comissionados, demonstrando preocupao com os anseios da sociedade por
mais seriedade e honestidade com o errio nacional.
Embora o gestor possa alegar que no conhece o modelo weberiano, e por
isso no est obrigado a cumpri-lo, ele no pode alegar que no conhece a lei e
os princpios da boa administrao. A impessoalidade presente tanto no modelo
de Weber como na Constituio Federal uma premissa para a gesto pautada
no interesse pblico, e no no particular. o critrio da impessoalidade que leva
seleo dos mais qualificados. Percebe-se que esta estrutura burocrtica
doentia, pois permeada por disfunes propositais motivadas por questes
pessoais. Sendo assim, uma mudana cultural se faz necessria no mbito da
gesto pblica.
preciso, pois, que haja respeito s leis e coisa pblica. Exigir
profissionais qualificados, especializados para a administrao pblica, direito
do contribuinte, pois se ele paga por esses servios, de se esperar que sejam
prestados por pessoas preparadas, capacitadas para execut-los. Em simples
analogia, no se espera que se contrate para servios domsticos um jardineiro.
Independente da forma de provimento do cargo, o servidor pblico, seja
efetivo ou comissionado, deve ser especializado para a funo que vai exercer na
Administrao Pblica. Neste sentido, h que se reformular e at extinguir o
processo de seleo de servidores ocupantes de cargo comissionado nos moldes
hoje praticados, que estabelece apenas para alguns cargos de direo e chefia o
requisito da especializao para o acesso aos mesmos, privando os demais
cargos pblicos da exigncia de tal requisito. Assim, da forma que se apresenta
nos dias atuais, a escolha e a nomeao de pessoal comissionado para a
Administrao Pblica prejudicial s instituies e sociedade.
Conclui-se, pois, pela urgncia da definio de uma porcentagem de
preenchimento de cargos pblicos por servidores efetivos, considerando-se os
princpios da proporcionalidade e razoabilidade, com vistas a expandir o exerccio
daqueles que se submetem ao processo seletivo de concurso pblico. Isto porque,
na unidade de anlise em foco, esta questo se notabilizou: a presena de
comissionados sem especializao em nmero quase quatro vezes superior ao
de efetivos.
 131

Dentre as limitaes desta pesquisa est a dificuldade de se conseguir

dados sobre servidores comissionados, mesmo com a exigncia de divulgao de
informaes nos sites oficiais dos governos, nos trs nveis: federal, estadual e
municipal, advinda da Lei da Transparncia. Nem todos os dados so
disponibilizados, dificultando a obteno de informao para a confrontao,
interpretao e anlise de dados de pesquisas na esfera da Administrao
Pblica. Os prprios rgos pblicos municipais, quando contatados, mostram-se
limitados a prestar informaes completas e atualizadas aos cidados.
Como sugesto de pesquisas futuras, indica-se estudos com foco na
qualidade da mo de obra tanto dos servidores comissionados como dos
servidores efetivos. Tal sugesto se prende ao fato de que, segundo a
observao de alguns ocupantes de cargo efetivo, a falta de exigncia de
especializao para o exerccio de cargos na administrao pblica pode ser
detectada nos prprios editais dos concursos pblicos. Outra constatao deste
estudo, refere-se ao desvio de funes meramente burocrticas como as de
direo, assessoramento e chefia, burlando o determinado pela CF/1988. Tem-se,
ainda, a questo de certos cargos e funes que no deveriam ser de provimento
efetivo, e sim de contratao temporria, como, por exemplo, os relativos
atividade de motorista e aos servios de xerox e limpeza.
Assim, ao encerramento deste estudo, h que se ratificar a importncia do
tema pesquisado no mbito da Cincia da Administrao, o que respalda a
necessidade de suas variveis serem retomadas a partir dos questionamentos ora
levantados, de forma a serem ampliadas, refutadas, enfim, devidamente avaliadas
no bojo de um dinamismo prprio da realidade organizacional sempre em
permanente evoluo.
 132

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 145

APNDICE

1 Roteiro da Entrevista

1) Fale sobre a sua experincia profissional, empregos anteriores e capacidades

desenvolvidas no exerccio de seu trabalho.

2) Durante a sua carreira profissional, quais foram os cursos que realizastes e de

que maneira o conhecimento adquirido auxiliou no servio realizado?

3) Por favor, descreva as responsabilidades e tarefas do cargo que voc exerce

no servio pblico.

4) No servio pblico, os servidores concursados so selecionados de acordo

com a sua especializao. Ao assumir as suas funes na Administrao
Pblica, o servidor, de fato, realiza funes oriundas de sua especializao?
Favor justificar a sua resposta.

5) No servio pblico est previsto tambm a ocupao de cargos comissionados.

Na sua opinio, os servidores escolhidos para esses cargos esto preparados
para assumi-los? Eles cumprem os critrios de especializao para ocuparem
estes cargos? Ilustre com alguma situao vivenciada.

6) Em sua opinio, qual a importncia (ou no) da especializao do funcionrio

na qualidade da prestao dos servios pblicos.

7) Os servios que voc presta hoje na Administrao Pblica refletem fielmente

o cargo e a funo que voc ocupa?

8) De que maneira voc percebe a poltica de recursos no setor pblico. Os

cargos so realmente ocupados por especialistas? A remunerao praticada
condiz com a especializao adquirida para o cargo? Favor justificar a sua
resposta.

9) Existe mais algum comentrio ou questo que voc gostaria de acrescentar

que, por sua experincia e conhecimento, seja importante para o estudo que
estamos realizando?
 146

2 Ficha de Entrevista

FICHA DE ENTREVISTA

ENTREVISTA N: FITA N:
Incio ___:___h Fim ___:___h Durao ___:___h Data:___/___/____
C
COON
N FF II D
DEEN
NCC II A
ALL
Nome
Fone/Contato

Idade Sexo Estado Civil

Natural de?

FORMAO
Nvel Cursos
Mdio

Graduao

Extenso

Especializao

Mestrado

Doutorado

Outros

Admisso na Cmara:
Perodo: Setor: Cargo:

Situao atual
Perodo: Setor: Cargo:

Observaes: