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p. cm.
Includes bibliographical references.
ISBN 978-1-59782-128-5
HD75.9.G37 2010
Segunda edicin
Contenido
SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
PrEFACIo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi
Primera parte
SEGUNDa parte
BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Siglas
Mario Marcel
Gerente
Sector de Capacidad Institucional y Finanzas
Banco Interamericano de Desarrollo
Prlogo
Fuente: http://www.mfdr.org/.
les de Gestin Pblica (SNGP) que realizan importantes procesos para la crea-
cin de valor pblico.
En este contexto, y partiendo de los conceptos hasta aqu sealados, de-
finimos la GpRD como una estrategia de gestin que orienta la accin de los
actores pblicos del desarrollo para generar el mayor valor pblico posible a
travs del uso de instrumentos de gestin que, en forma colectiva, coordinada
y complementaria, deben implementar las instituciones pblicas para generar
los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la po-
blacin de un pas.
La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de informacin confia-
ble acerca de los efectos que la accin gubernamental tiene en la sociedad.
Por tanto, un elemento clave para su implementacin es la medicin de los
cambios producidos por esa accin. Esto supone contar con instrumentos que
capten esas variaciones, con sistemas que procesen la informacin, y con pro-
cedimientos que incluyan el anlisis de los datos en la toma de decisiones, ele-
mentos no siempre presentes en la administracin del Estado.
La implementacin de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la
gestin del sector pblico, por lo que supone un esfuerzo a mediano y lar-
go plazo que normalmente trasciende varios perodos gubernamentales.
Estas innovaciones pueden requerir, entre otras cuestiones, modificaciones
del marco legal e institucional de los SNGP; bsqueda de consensos entre las
8 LA GNESIS DE LA GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO
Eficiencia Eficacia
Ejecucin Resultados
Planificacin
Presupuesto
Rendicin Objetivos Diseo Situacin Programas
de cuentas de gobierno organizativo fiscal
Elementos del
ciclo de gestin Definicin Cadena de resultados
Situacin Anlisis de la realidad
socioeconmica socioeconmica del pas que justifica
las prioridades y estrategias del plan.
Objetivos y metas Plan de gobierno que establece los
de gobierno objetivos y metas consensuadas del
pas a largo y mediano plazo.
Estructura Estructura organizativa (ministerios y
organizativa entidades) alineada con los objetivos
del plan de gobierno.
Situacin fiscal Anlisis de las perspectivas de
Anlisis de situacin y
ingresos y egresos del pas en el
situacin deseada
mediano plazo.
Programas Estrategias a travs de las que se
logran los objetivos del plan de
gobierno.
Productos Bienes y servicios que ofrecen los
programas y que contribuyen a lograr
los objetivos del plan.
Metas de Volumen de bienes y servicios
produccin a entregarse en un tiempo
determinado.
Recursos Asignacin de recursos para los Insumos
programas.
Procesos Procesos de produccin de los bienes Actividades
productivos y servicios que se entregan a los
ciudadanos.
Consumo de Distribucin, consumo y uso de Productos
productos bienes y servicios por parte de la
poblacin.
Resultados
Planificacin
para resultados
Indicadores
Medicin del desempeo de los componentes
as como de los entes que norman los sistemas de auditora, adquisiciones pblicas y
estadsticas nacionales. Tambin se entrevist a funcionarios de los ministerios de Edu-
cacin, Salud, Proteccin Social y Obras Pblicas para indagar los aspectos referidos a la
gestin de programas y proyectos.
Captulo 2
Con la informacin obtenida por el SEP, se elabor un ndice que resume las ca-
pacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del ciclo de gestin.
El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9 sobre 5, lo que indica que
la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que
an no ha llegado a la mitad de camino.
El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias
entre los pases de la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice
de GpRD. El primer grupo est conformado por los pases que obtuvieron un
ndice de 3 o superior; el segundo, por los pases que obtuvieron ndices entre
1,5 y 3, y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5. Ms de la
mitad de los pases (16) se ubican en el grupo intermedio (vase el cuadro 2.1).
Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los
pases, se puede apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile,
Colombia y Mxico, que conforman un pequeo grupo de avanzada en cuanto
a innovaciones gerenciales. Llevan una gran ventaja al resto de los pases en
todos los pilares, particularmente en PpR y M&E, sin los cuales es imposible im-
plementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equilibrio
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1
por resultados
entre los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la
GpRD en una fase avanzada (vase el grfico 2.2).
Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posi-
cin de Costa Rica y de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarro-
llo de la GpRD, tal como puede apreciarse en el grfico 2.2. Conviene destacar
el hecho de que solamente seis de los 25 pases obtuvieron puntajes significa-
tivamente superiores al promedio de la regin (1,9) y que 13 pases se situaron
entre 1,5 y 2.
As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pa-
ses, los pilares de la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual (vase el
cuadro 2.2). La comparacin del desarrollo de los pilares indica que la gestin
financiera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planificacin para resulta-
dos (2,3) son los pilares ms avanzados. En el caso de la GFAA, el alto ndice de
desarrollo es el resultado del esfuerzo que los gobiernos de la regin y la coope-
racin internacional han realizado para mejorar la gestin financiera pblica en
la ltima dcada. Inicialmente, estos esfuerzos se enmarcaron en las medidas
de reforma del Estado que tuvieron lugar durante la dcada de 1990, y que per-
seguan el propsito de superar la crisis econmica. Como se ha explicado en
prrafos anteriores, estos esfuerzos tuvieron un marcado sesgo fiscal y no me-
joraron todo lo necesario la capacidad gerencial del Estado. En la actualidad, la
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 21
Chile
Brasil
Colombia
Mxico
Costa Rica
Per
Ecuador
Guatemala
Argentina
ndice GpRD ALC
Honduras
Uruguay
Rep. Dominicana
Panam
Nicaragua
El Salvador
Barbados
Trinidad y Tobago
Bolivia
Jamaica
Suriname
Paraguay
Hait
Guyana
Bahamas
Belice
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Nivel de desarrollo
de la GpRD
Todos
Pilar de la GpRD los pases Alto Medio Bajo
Planificacin para resultados 2,3 3,5 2,3 1,6
Presupuesto por resultados 1,4 3,1 1,3 0,5
Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 4,0 2,5 1,5
Gestin de programas y proyectos 1,9 3,1 1,9 1,0
Monitoreo y evaluacin 1,6 3,8 1,3 0,7
ndice de GpRD 1,9 3,5 1,9 1,1
22 Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe
Planificacin
estratgica
Dnde estamos?
Planificacin Dnde queremos ir?
participativa
Cmo podemos llegar?
Planificacin
operativa
24 PLANIFICACIN ORIENTADA A RESULTADOS
Instrumentos de planificacin
Los instrumentos con que cuentan actualmente los pases de la regin para
responder a las preguntas dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo
podemos llegar? son cuatro: las visiones de largo plazo, los planes nacionales
de mediano plazo (PNMP), las agendas presidenciales y las estrategias de lucha
contra la pobreza. Las visiones de largo plazo son instrumentos que contienen
un acuerdo nacional en torno a objetivos prioritarios de largo plazo que se
espera acten como referente para el ejercicio de la planificacin guberna-
mental de mediano plazo. El cuadro 2.5 muestra los instrumentos que posee
cada uno de los pases estudiados.
Por otra parte, los PNMP establecen los objetivos prioritarios y las es-
trategias correspondientes para el conjunto del sector pblico en un deter-
minado perodo gubernamental; se elaboran mediante un proceso formal
conducido por el ente central encargado de la planificacin y deben contar
con programas, indicadores y metas slidamente justificados. Por su parte, las
agendas presidenciales trazan los objetivos de gestin del Ejecutivo a partir
de su oferta electoral y son menos estructuradas que los planes de mediano
plazo. Las estrategias de lucha contra la pobreza son preparadas por las au-
toridades de los pases pobres altamente endeudados mediante un proceso
en el que participan las partes interesadas del pas y los socios externos en el
desarrollo.1 Estos instrumentos sustituyen de alguna manera al PNMP, aunque
presentan algunas debilidades en el tratamiento de las materias macroecon-
micas, ya que se centran principalmente en los desafos sociales. Todos estos
instrumentos se complementan con planes sectoriales en varias o en todas las
reas de intervencin.
Slo seis de los 25 pases analizados cuentan con una visin de largo pla-
zo: Brasil (2022), Colombia (2019), Jamaica (2030), Mxico (2030), Panam (2025)
1 Los pases pobres muy endeudados en ALC son: Bolivia, Hait, Honduras y Nicaragua.
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 29
Plan de Estrategia
Visin de largo mediano Agenda contra la
Pases plazo plazo presidencial pobreza
Argentina
Bahamas X
Barbados X
Belice
Bolivia X
Brasil X X
Chile X
Colombia X X X
Costa Rica X
Ecuador X
El Salvador X
Guatemala X
Guyana X
Hait X X
Honduras X
Jamaica X X
Mxico X X
Nicaragua X X
Panam X X
Paraguay X
Per
Repblica Dominicana
Suriname X
Trinidad y Tobago X X
Uruguay b
Total 6 14 5 4
a
En 2009 la situacin se ha modificado en algunos pases como Repblica Dominicana, que public su
estrategia 201030 en noviembre de ese ao.
b
Aunque Uruguay no tiene ninguno de estos instrumentos, dispone de un presupuesto quinquenal que
acta como un plan de mediano plazo.
30 PLANIFICACIN ORIENTADA A RESULTADOS
y Trinidad y Tobago (2020).2 Estas visiones, que fueron elaboradas con la parti-
cipacin de la sociedad civil, se basan en cuatro o cinco ejes estratgicos que
contienen sus correspondientes metas y objetivos. Principalmente, se las uti-
liza como un instrumento de priorizacin de polticas y constituyen un marco
de orientacin para la toma de decisiones del sector pblico y del privado. No
obstante, en algunos casos, las visiones de largo plazo no estn suficientemen-
te integradas en los planes de mediano plazo, lo cual les resta eficacia como
instrumentos de planificacin.
Existen dos modelos de visiones de largo plazo. El primero, que podra
definirse como generalista, no indica metas especficas, sino que establece de
manera amplia los grandes desafos de un pas, como luchar contra la pobre-
za y proteger el medio ambiente. En cambio, el segundo modelo contiene
metas especficas para el largo plazo (como la visin Mxico 2030), est ms
orientado a resultados y permite una mejor integracin con los planes de
mediano plazo.
Por otro lado, la mayora de los pases (14 de 25) cuenta con un PNMP.
Aunque los planes de Brasil y de Colombia son representativos de lo que un
PNMP debe contener, la mayora de los planes presenta falencias. Algunos ca-
recen de un anlisis riguroso de la situacin socioeconmica de la que parten,
lo cual impide que desarrollen una justificacin adecuada de la pertinencia y la
priorizacin de los objetivos y de las correspondientes estrategias para lograr-
los. El planteamiento del problema es un aspecto crtico para la formulacin de
los caminos que intentarn resolverlo, y este es un paso que varios PNMP no
recorren con la meticulosidad necesaria.
Se observa tambin que varios PNPM carecen de una visin estratgi-
ca, pues no priorizan los objetivos y, al contrario, proponen numerosos pro-
psitos sin jerarquizarlos. As formulados, los objetivos no derivan en guas
efectivas para orientar el rumbo de un pas y se convierten en una lista de
buenos deseos. En parte, esta debilidad es una herencia de la poca en que
la planificacin, inscripta en una concepcin centralista del Estado, produca
varios volmenes de documentos sobre todos los aspectos de la situacin
de un pas.
Otra debilidad presente en muchos PNPM se refiere a la endeble relacin
entre los objetivos y los programas, lo cual expresa un dficit de operatividad
de la planificacin. Algunos planes no contienen programas y otros slo los
presentan para algunos objetivos. Con frecuencia los programas se enuncian
Todos los pases de la regin incorporan los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
en sus planes nacionales. Los pases que no cuentan con PNMP tambin los incorporan
en sus estrategias de lucha contra la pobreza o en los planes sectoriales. En general, los
ODM estn incorporados en alguno de los instrumentos que utilizan los pases, tengan
sistemas de planificacin fuertes o dbiles.
3Tambin Uruguay realiza una consulta a la sociedad civil en el marco del presupuesto
plurianual.
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 33
Los pases que lideran el pilar de planificacin para resultados son Brasil y Colombia, se-
guidos por Mxico y Costa Rica. De estos, solamente Costa Rica no dispone de una visin
de largo plazo. De los 25 pases estudiados, 19 tienen puntajes que van de 1,5 a 3 lo que
significa que se encuentran en la fase de propuesta o implementacin inicial de siste-
mas de planificacin orientados a resultados. Solamente dos pases (Belice y Bahamas)
se encuentran en una fase en la que tales sistemas an no han sido propuestos. El pilar
de planificacin es el nico en el que Chile no se encuentra en uno de los dos primeros
lugares, debido al hecho de que no cuenta con un plan nacional de mediano plazo.
Brasil
Colombia
Mxico
Costa Rica
Trinidad y Tobago
Ecuador
El Salvador
Chile
Hait
Suriname
Jamaica
Per
ndice GpRD ALC
Barbados
Argentina
Guatemala
Uruguay
Bolivia
Guyana
Panam
Nicaragua
Honduras
Rep. Dominicana
Paraguay
Belice
Bahamas
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
El presupuesto por resultados otorga recursos a los organismos para que los gasten
en insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos previsto. Esos produc-
tos, a su vez, generarn ciertos resultados en la sociedad. El presupuesto por resultados
brinda informacin adicional sobre qu se produce en los organismos pblicos, quin
produce los bienes pblicos, cuntos bienes se producen, qu resultados se planea lo-
grar con esos bienes y cunto cuesta lograr dichos resultados.
Insumos ProductosResultados
Las reformas a los sistemas de presupuesto pueden fallar por muchas razones, pero
nunca tendrn xito si las condiciones del entorno gerencial y gubernamental no son
propicias a las mejoras. En particular, los gobiernos no pueden presupuestar por resulta-
dos si no gestionan para resultados. El presupuesto est incrustado en las normas, tradi-
ciones, cultura, prcticas y relaciones de la gestin pblica. Los gobiernos presupuestan
de la misma forma en que administran, razn por la cual es necesario modernizar las
prcticas administrativas a fin de reformar el proceso presupuestal.
perodo de tres aos o ms. Para ello se utiliza el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MMP), que permite que el presupuesto anual sea elaborado con una visin
ms estratgica de mediano plazo.4
3. Contar con reglas que fomenten la estabilidad fiscal: otro elemento que con-
tribuye a sentar las bases para la implementacin de un PpR son las reglas de
estabilidad fiscal, pues fijan lmites, expresados en forma cuantitativa o cua-
litativa, que se imponen a ciertas variables que se desea controlar, como el
endeudamiento, el dficit fiscal o el gasto pblico. Por lo general, esas reglas
consisten en leyes especiales, conocidas como leyes de responsabilidad fiscal. La
estabilidad fiscal es una condicin importante para la implementacin del PpR
porque genera previsibilidad en los recursos y gastos.
Nexo entre la
informacin sobre
el desempeo y la Propsito en
asignacin de los el proceso
Tipo de PpR recursos presupuestario Grado de uso
Informativo Inexistente Rendir cuentas Se usa en pases con
un grado desarrollado
de responsabilidad
social, como los pases
escandinavos y Chile..
Sustentado Indirecto Planificar y/o rendir Es el ms comn en
cuentas los pases miembros
de la OCDE.
Decisional Directo Asignar recursos y Se usa solamente en
rendir cuentas programas especficos
y en Corea del Sur.
Fuente: OCDE (2007) y Banco Mundial (2008).
pases miembros clasific el PpR en tres tipos, segn la funcin que cumple
la informacin sobre el desempeo en el proceso de elaboracin del presu-
puesto (vase el cuadro 2.7). Las tres funciones son: i) informar sobre el desem-
peo con el propsito de rendir cuentas y establecer el dilogo con el Poder
Legislativo y la ciudadana, ii) sustentar las decisiones de asignacin de fondos
en la informacin sobre el desempeo y otras variables y iii) asignar fondos
basndose exclusivamente en la informacin sobre el desempeo y mediante
frmulas preestablecidas.
Grado de desarrollo
de la GpRD
Componentes del presupuesto por ndice
resultados GpRD Avanzado Medio Bajo
Clasificacin del presupuesto en programas 2,3 3,5 2,4 1,2
Marco fiscal de mediano plazo 2,1 4,4 2,0 0,9
Ley de responsabilidad fiscal 1,7 4,3 1,4 0,6
Evaluacin de efectividad del gasto 0,9 2,8 0,7 0,2
Incentivos para la efectividad en la gestin 0,6 1,9 0,5 0,0
Difusin de la informacin 2,6 4,1 2,7 1,3
ndice de la GpRD por indicadores de 1,4 3,1 1,3 0,5
presupuesto por resultados
Responsabilidad fiscal
La evaluacin del gasto es el corazn del PpR y lo que lo diferencia del presu-
puesto tradicional. Consiste en analizar el desempeo en el uso de los recur-
sos pblicos, es decir, el logro o el resultado de las actividades realizadas para
proveer bienes y servicios a la poblacin. Esto supone analizar la cadena de re-
sultados de la gestin gubernamental, para lo cual se requiere disponer de un
sistema de seguimiento y de evaluacin. El eje de este sistema es un conjunto
de indicadores y estudios evaluativos que valoran el progreso y el logro de los
objetivos estratgicos del pas realizados con los recursos pblicos. La mayor
parte de estos indicadores son producidos por las mismas entidades que eje-
cutan los programas y los proyectos, por ello su desarrollo exige coordinacin
y cooperacin interinstitucional. Las evaluaciones pueden ser de distintos ti-
pos y apuntan a explicar de qu manera y por qu las acciones han afectado
la realidad social.
Por tanto, la evaluacin de la efectividad del gasto se realiza en base al sis-
tema de seguimiento y evaluacin de los objetivos, las estrategias y los progra-
mas. Adems, incorpora informacin sobre los costos de los bienes y servicios
producidos, con el fin de examinar las distintas alternativas de accin. El siste-
ma se usa tanto para asignar adecuadamente los recursos como para mejorar
la gestin de los programas. El nico pas de ALC que dispone de un sistema
de evaluacin de la efectividad del gasto es Chile. Otros pases, como Mxico
y Per, estn avanzando en el diseo y la implementacin de estos sistemas.
Los incentivos son una parte importante no slo del PpR, sino tambin de la
GpRD pues contribuyen a la creacin de una cultura basada en la obtencin
de resultados. Esa nueva cultura se crea mediante reglas de juego que guan
a las personas y las instituciones a actuar en funcin del logro de los objetivos
institucionales. Para que tales reglas funcionen adecuadamente, se requiere
informacin confiable y oportuna sobre el desempeo de las instituciones y
del personal. Sin tal informacin, no es posible implantar las nuevas reglas, ya
que no habra puntos de referencia para aplicarlas. Puesto que hasta el mo-
mento Chile es el nico pas que dispone de un sistema de ese tipo, es tambin
el nico que cuenta con mecanismos de discusin y anlisis presupuestario
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 47
En qu consiste?
El Programa de Mejoramiento de Gestin (PMG) es un instrumento de apoyo a la gestin
de los servicios pblicos que asocia el cumplimiento de los objetivos de la gestin a un in-
centivo monetario para los funcionarios. Se ejecuta a travs de los procesos de formulacin,
implementacin, seguimiento y evaluacin de los programas de mejoramiento de los servi-
cios. En 1998 se sancion la Ley N 19.553, que establece que el cumplimiento de los objeti-
vos de gestin comprometidos en un PMG anual dar derecho a los funcionarios del servicio
respectivo a un incremento de sus remuneraciones al ao siguiente. Por ejemplo, para 2009
este incremento fue del 7% siempre que la institucin en la que se desempee haya alcan-
zado un grado de cumplimiento de los objetivos anuales comprometidos igual o superior
al 90%, y de un 3,5% si dicho cumplimiento fuere igual o superior al 75% e inferior al 90%.
Cmo funciona?
El PMG busca mejorar las prcticas en los servicios pblicos a partir del desarrollo de los
sistemas de gestin basados en estndares predefinidos. La formulacin de los PMG cuen-
ta con tres documentos tcnicos para una adecuada comprensin por parte de las institu-
ciones: el Marco Bsico, el Marco Avanzado y el Marco de la Calidad. En cada documento se
deja explcita la vinculacin entre los Programas Marco del PMG, se describen los objetivos
de gestin sin los medios de verificacin, y se numeran los objetivos para cada sistema.
A partir de 2001, se constituy un Programa Marco Bsico, cuyos PMG se centran en
el desarrollo de los sistemas de gestin correspondientes a las reas estratgicas de las
instituciones pblicas. Estos programas abarcan cinco reas estratgicas y desarrollan
11 sistemas, cada uno de ellos con etapas o estados de avance definidos y con requisitos
tcnicos que permiten evaluar su cumplimiento.
En 2004 se lograron muchos avances en el nivel de desarrollo de los PMG: 22 ser-
vicios haban alcanzado las etapas superiores definidas en el Programa Marco Bsico.
Para profundizar estos logros, en 2005 se incorpor el Programa Marco Avanzado, que
funciona como un estndar externo que, a su vez, hace reconocibles los logros por parte
del conjunto de la sociedad. Este programa incorpora los primeros elementos para tran-
sitar hacia un mecanismo de certificacin externa de siete de los sistemas de gestin del
Programa Marco Bsico, a travs de las Normas ISO 9001:2000.
Debido a los progresos del Programa Marco Avanzado, a partir 2009 se profundiza
en la incorporacin del mecanismo de certificacin externa de los servicios pblicos a
travs de la Norma ISO. Se transita as del Programa Marco Avanzado hacia un Programa
Marco de la Calidad. Este contempla la implementacin de un Sistema de Gestin de la
Calidad en los servicios pblicos, certificando procesos de provisin de bienes y servi-
cios, si corresponde, ampliando el alcance de la certificacin de los sistemas de gestin
del Programa Marco Avanzado a regiones e incorporndolos en el Sistema de Gestin de
la Calidad nico para la institucin.
Informacin
Grado de difusin de la informacin a travs Estados
de Internet Presupuesto financieros
Pases con informacin completa a disposicin 14 10
de la ciudadana.
Pases con informacin parcial a disposicin 7 9
de la ciudadana.
Pases que no difunden la informacin a la ciudadana. 4 6
Chile es el pas ms avanzado en este pilar, seguido por Brasil. Por su parte, durante los
ltimos tres aos, Mxico y Per iniciaron la construccin de sistemas de PpR, lo cual los
aleja de la mayora de los pases la regin. De los 25 pases estudiados, 13 obtuvieron
puntajes entre 1 y 2, lo cual indica que disponen de propuestas formalmente aprobadas
para desarrollar algunos de los componentes de este pilar. Ocho pases se colocaron
bajo el mnimo de 1, es decir, an no han iniciado su camino hacia la construccin de las
capacidades necesarias para desarrollar un PpR.
Chile
Brasil
Per
Mxico
Argentina
Uruguay
Colombia
Ecuador
Costa Rica
ndice GpRD ALC
Guatemala
Panam
Nicaragua
Honduras
Bolivia
Paraguay
Barbados
Rep. Dominicana
Jamaica
Trinidad y Tobago
Guyana
Suriname
Hait
El Salvador
Bahamas
Belice
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
50 GESTIN FINANCIERA, AUDITORA Y ADQUISICIONES
Este pilar est formado por tres componentes interrelacionados: la gestin fi-
nanciera pblica (GFP), la auditora y las adquisiciones. La GFP es el conjunto de
elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la
captacin de recursos y su aplicacin para la concrecin de los objetivos y las
metas del sector pblico. Est conformada por los principios, las normas, los
organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en
las operaciones de programacin, gestin y control necesarias tanto para la
captacin como para el gasto de recursos (Makn, 2000).
La GFP est integrada por los siguientes componentes: i) administracin
del presupuesto,6 ii) contabilidad, iii) administracin de la deuda (crdito pbli-
co), iv) administracin del efectivo (tesorera) y v) administracin tributaria. Para
ser efectivos, estos componentes deben estar integrados, lo que supone dos
condiciones: i) deben actuar de forma interrelacionada, bajo la direccin de un
6El presupuesto desempea un doble rol: por un lado, es un instrumento para la eje-
cucin de las polticas pblicas y, por otro, es uno de los sistemas de la administracin
financiera. En este apartado se lo analiza en cuanto a su segundo rol, mientras que en
el apartado de presupuesto por resultados se lo considera en cuanto instrumento de
ejecucin de polticas pblicas.
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 51
Subsistemas de Planificacin,
planificacin seguimiento, evaluacin,
y control auditora.
Inversin pblica,
Subsistemas patrimonio, recursos
conexos humanos, adquisiciones.
Presupuesto.
Ncleo central Contabilidad.
Tesorera.
SIAF Crdito pblico.
Administracin tributaria.
Elemento
de las Auditora Auditora legal o Auditora de gestin o
auditoras financiera de cumplimiento desempeo
Objetivos Asegurar la Asegurar el Asegurar la calidad de los
calidad de la cumplimiento de informes sobre desempeo.
informacin las normas y las Asegurar la calidad de los
sobre la regulaciones. sistemas de medicin de
ejecucin desempeo.
presupuestal. Evaluar el desempeo.
Objeto de Informes de Transacciones Operaciones y procesos de
anlisis ejecucin con motivo de una institucin.
presupuestal revisiones del Calidad de los sistemas
consolidados e control interno o utilizados para evaluar el
individuales. de las auditoras desempeo.
financieras. Informes sobre el
Contratos u desempeo.
operaciones Desempeo de programas
especficas de de gobierno.
inters.
Grado de Menor por Menor por disponer Mayor por las dificultades de
complejidad disponer de de un marco medicin y, en algunos casos,
referentes como legal con reglas la ausencia de parmetros.
el presupuesto especficas o de los
aprobado y contratos u otros
las normas de referentes.
contabilidad.
Beneficios Proporciona Proporciona Contribuye a mejorar los
confiabilidad confiabilidad mtodos de medicin
a los usuarios a los usuarios y los informes sobre el
y contribuye y contribuye a desempeo.
a mejorar la prevenir o tomar Contribuye a mejorar las
calidad de acciones legales. decisiones para alcanzar
la rendicin resultados.
de cuentas Contribuye a ahorrar y a
en el mbito encauzar los recursos.
financiero.
Fuente: Guardiola (2009).
de Cuentas.
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 55
Adquisiciones pblicas
Grado de desarrollo
de la GpRD
ndice
Indicadores de GFP, auditora y adquisiciones GpRD Avanzado Medio Bajo
Sistema Integrado de Administracin Financiera 2,0 3,0 2,3 0,7
Contabilidad 3,4 4,6 3,3 2,8
Clasificacin de gastos del presupuesto 3,3 4,5 3,6 1,7
Anlisis de riesgo 1,5 4,4 1,1 0,5
Gasto extrapresupuestario 4,2 4,9 4,4 3,3
Aprobacin del presupuesto por parte del Poder 4,2 4,5 4,1 4,4
Legislativo
Relacin entre gasto presupuestado y gasto 2,6 3,5 2,7 2,0
ejecutado
Control interno 3,5 4,8 3,8 2,1
Marco legal e institucional del control externo 2,6 4,0 2,6 1,6
Marco legal e institucional del sistema de 2,7 3,7 3,0 1,6
adquisiciones
Sistema electrnico de adquisiciones 1,2 3,7 0,9 0,3
ndice de la GpRD por GFP, auditora y 2,5 4,0 2,5 1,5
adquisiciones
Control interno
Control externo
Excepto Belice y Suriname, el resto de los pases de la regin cuenta con una
ley de control externo comprehensiva y comn a todas las organizaciones del
Estado. En la mayora de los casos, esa ley adhiere explcitamente a normas
internacionales de auditora, como las de la Organizacin Internacional de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores (OIEFS),8 a la cual pertenecen todos los
pases de ALC excepto Belice.
creada para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las Entidades Fisca-
lizadoras Superiores de los pases miembros, en lo que se refiere a la auditora guber-
namental. Tiene su sede en Viena y fue fundada en 1953. Cuenta con 189 miembros de
pleno derecho y tres miembros asociados.
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 61
Adquisiciones pblicas
los reconozcan como sistemas vlidos para usarlos en los proyectos que finan-
cian. Este es el caso de los sistemas de Argentina, Brasil, Chile y Mxico.
No obstante, an hay aspectos que varios pases deben atender y mejorar
para disponer de procedimientos confiables. Uno particularmente importante
es establecer los procedimientos para la presentacin y la resolucin de incon-
formidades relativas al proceso de adquisiciones, y garantizar que estos proce-
dimientos sean ejercidos por un organismo externo a la entidad que realiza la
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 63
Este es el pilar que menor grado de heterogeneidad presenta entre los pases de la
regin y, al mismo tiempo, es el que muestra mayores puntajes. Chile, Brasil y Mxico
superan los cuatro puntos, es decir que sus sistemas se encuentran en una fase de con-
solidacin. Siete de los 25 pases analizados tienen un puntaje mayor a 3, lo que indica
que los componentes de auditora y adquisiciones orientados a resultados de GFP se
encuentran en fase de desarrollo. Solamente dos pases tienen un puntaje menor a 1.
Chile
Mxico
Brasil
Colombia
Argentina
Costa Rica
Per
Guatemala
Panam
Barbados
Nicaragua
Uruguay
ndice GpRD ALC
El Salvador
Ecuador
Paraguay
Bolivia
Jamaica
Rep. Dominicana
Honduras
Bahamas
Trinidad y Tobago
Suriname
Hait
Guyana
Belice
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Puesto que este pilar es el centro de la creacin de valor pblico, expresa las
debilidades y las fortalezas del conjunto de componentes del ciclo de gestin.
As, los aspectos fuertes del pilar (planificacin sectorial) estn relacionados
con los aspectos fuertes de todo el ciclo (planificacin nacional y GFP) y, al mis-
mo tiempo, sus aspectos dbiles (gestin e informacin sectorial) estn vincu-
lados a los aspectos dbiles de todo el ciclo (PpR y M&E). En el cuadro 2.15 se
presentan los resultados de este pilar.
La planificacin sectorial
La mayora de los pases de la regin cuenta con planes o polticas en las que
se trazan los objetivos y las estrategias de los sectores. Por lo regular, esos pla-
nes se elaboran al inicio de la gestin de cada gobierno y, en algunos casos,
se basan en planes o visiones de largo plazo que han sido elaborados con la
participacin de la sociedad civil. Los planes tambin recogen los compromi-
sos internacionales de los pases, tales como los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) o las convenciones internacionales.
En los sectores de salud y de educacin se observa un proceso ms depu-
rado y maduro de planificacin: sus planes estn mejor formulados, tienen ho-
rizontes de mediano y largo plazo, y recogen las estrategias y las metas de los
compromisos internacionales. Con frecuencia, los planes de largo plazo han
sido formulados con el apoyo financiero y tcnico de organismos de coopera-
cin multilateral o bilateral. Adems, en la mayora de los pases las organiza-
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 67
9La expresin organizaciones de la sociedad civil designa a grupos variados, como las
ONG, los gremios profesionales, los gremios empresariales y los sindicatos.
10 El sector de proteccin social corresponde a ministerios que, con distintos nombres
Grado de desarrollo
de la GpRD
Proyectos que se someten a evaluacin ndice
ex ante GpRD Avanzado Medio Bajo
Proyectos del gobierno central 2,5 4,0 3,0 0,3
Proyectos de los gobiernos subnacionales 1,4 2,3 1,8 0,0
ndice de la GpRD para proyectos que se 2,2 3,8 2,5 0,3
someten a evaluacin ex ante
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 69
Colombia
Chile
Brasil
Mxico
Rep. Dominicana
Per
Honduras
Guatemala
El Salvador
Trinidad y Tobago
Costa Rica
Jamaica
ndice GpRD ALC
Ecuador
Nicaragua
Panam
Bolivia
Argentina
Barbados
Guyana
Uruguay
Suriname
Paraguay
Hait
Bahamas
Belice
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Monitoreo y evaluacin
Eficiencia Eficacia
Relacin entre los insumos y los productos Grado de cumplimiento de los objetivos
Calidad
Calidad de los bienes y los servicios producidos
Economa
Ausencia de desperdicio en la obtencin
de un resultado
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 75
Grfico 2.6 |Relacin del sistema de M&E con otros componentes del
ciclo de gestin
Rendicin de cuentas
76 MONITOREO Y EVALUACIN
Cabe sealar que los datos que nutren el sistema de monitoreo y evalua-
cin provienen, en gran parte, de los sistemas institucionales de informacin
que disponen los ministerios sectoriales. Por otro lado, el control ex post, tal
como se ha sealado en el apartado correspondiente, tambin se alimenta de
la informacin de dichos sistemas, a la vez que aprovecha los datos de M&E.
De los pases estudiados, solamente cinco no cuentan con una unidad para
realizar el seguimiento de los objetivos y las metas del gobierno. A pesar de
que la mayora de los pases tiene entidades formalmente encargadas de la
funcin de monitoreo, slo 15 disponen de sistemas en marcha, aunque con
distinto grado de madurez. La mayora de ellos se ha conformado durante la
dcada de 2000 y an se encuentra en etapa de diseo o de implantacin
Las unidades de monitoreo estn adscriptas a la Presidencia de la Rep-
blica o a los ministerios de Planificacin y, en menor medida, a los ministerios
de Finanzas o Hacienda. El establecimiento de las entidades de seguimiento
en los ministerios de Planificacin es una consecuencia lgica del nexo estruc-
tural entre la planificacin y el seguimiento. Por otro lado, la tendencia a ubicar
esta funcin en la Presidencia de la Repblica muestra el inters creciente de
las altas autoridades por contar con instrumentos de rendicin de cuentas y
gestin. Con respecto a los sistemas de seguimiento afincados en los ministe-
rios de Hacienda o Finanzas, se observa que corresponden a aquellos pases
que han consolidado (como Chile) o han emprendido (como Mxico y Per)
sistemas de presupuestos por resultados. El cuadro 2.18 presenta los resulta-
dos del pilar de monitoreo y evaluacin.
En general, se aprecia un modesto desarrollo institucional de la funcin
de monitoreo en los pases del grupo medio. Una de las debilidades ms im-
portantes de los sistemas de estos pases es que no cuentan con indicadores
de efecto, sino principalmente de actividades y, ocasionalmente, de produc-
tos. Esto limita la implementacin de la GpRD, pues no permite conocer si los
productos contribuyeron al logro de los efectos e impactos que se esperaban.
As, por ejemplo, la construccin de edificios escolares y la entrega de textos
de enseanza (productos) no conllevan necesariamente el mejoramiento de la
lectoescritura de los nios (efecto), que se mide a travs de pruebas estanda-
rizadas de aprendizaje.
Los datos recopilados muestran que en materia de seguimiento existe
una gran brecha entre los pases avanzados y las dems naciones. En efecto,
los primeros obtienen una calificacin mucho mayor que los otros pases y,
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 77
Grado de desarrollo
de la GpRD
Indicadores de los sistemas de ndice
seguimiento y evaluacin GpRD Avanzado Medio Bajo
Instituciones de monitoreo. 2,1 4,5 2,1 0,6
Alcance del monitoreo de los programas y 1,4 4,0 1,0 0,8
los proyectos.
Uso y difusin de la informacin de 1,1 3,7 0,9 0,1
monitoreo.
Sistemas de informacin estadstica. 2,8 4,1 2,7 2,0
Marco legal e institucional de la evaluacin. 1,5 3,9 1,3 0,6
Alcance y articulacin del sistema de 0,6 2,8 0,3 0,1
evaluacin.
Acciones derivadas del incumplimiento de 0,8 3,1 0,4 0,2
metas.
Difusin de los resultados de 1,2 4,6 0,7 0,3
las evaluaciones.
Total 1,6 3,8 1,3 0,7
Alto Chile.
Se usa para
tomar decisiones
Uso del sistema de monitoreoa
tcnicas,
administrativas y
presupuestarias.
Medio Costa Rica. Brasil y Colombia.
Se usa para tomar
decisiones a alto
nivel.
Bajo Barbados, Argentina, Mxico.
No se usa o se Ecuador, El Honduras y Per.
usa poco para Salvador,
analizar y corregir Guatemala,
cumplimiento de Hait, Nicaragua,
metas. Uruguay.
Bajo Medio Alto
El sistema est El sistema est ins- El sistema est
empezando a titucionalizndose institucionalizado
implementarse. y se estn elaboran- y cuenta con
do los instrumentos metodologas
y las metodologas. e instrumentos
debidamente
formalizados.
De los pases estudiados, 13 cuentan con leyes que, de una u otra manera,
obligan a la evaluacin de la gestin pblica. No obstante, slo cinco de ellos
tienen un marco legal que especficamente establece la necesidad de evaluar
los resultados de las polticas, los programas y los proyectos: Brasil, Chile, Co-
lombia, Mxico y Per. Los restantes establecen normas que no examinan los
resultados de las acciones gubernamentales en el sentido que aqu se ha dado
al trmino. En la mayora de los casos, esas normas se refieren a la evaluacin
financiera y/o al anlisis del cumplimiento de metas fsicas de los proyectos.
De los cinco pases sealados en el prrafo anterior, slo Per no dispo-
ne de mecanismos institucionalizados para la evaluacin de resultados, pues
80 MONITOREO Y EVALUACIN
Cuadro 2.20 |Pases que cuentan con un marco legal y con sistemas de
evaluacin de resultados
Chile
Brasil
Colombia
Mxico
Costa Rica
Honduras
Ecuador
ndice GpRD ALC
Guatemala
Rep. Dominicana
Uruguay
Suriname
Barbados
Argentina
Per
Hait
Bolivia
Nicaragua
Bahamas
Panam
Trinidad y Tobago
El Salvador
Jamaica
Paraguay
Belice
Guyana
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
los otros sistemas an tienen cuellos de botella en este campo. Por tanto, el
sistema chileno es capaz de evaluar tanto polticas como programas y pro-
yectos, y de tomar en cuenta de manera sistmica los resultados de las eva-
luaciones en el proceso de elaboracin del presupuesto y en la gestin de
los servicios.
Avances y desafos de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe 83
Del anlisis realizado hasta aqu, tanto respecto de los pases como de los pi-
lares, se destacan los siguientes aspectos que caracterizan la situacin y las
perspectivas futuras de la implementacin de la GpRD en ALC.
lo tanto, no prevn las articulaciones necesarias entre los pilares del ciclo de
gestin. Esto ha motivado la creacin de mecanismos y de instrumentos aisla-
dos que compiten unos con otros y que carecen de cohesin. En algunas oca-
siones, esta prctica desalienta y demora la implementacin de una cultura
orientada a la GpRD.
de estos sistemas no est diseada para evaluar la calidad del gasto y analizar
los resultados de las acciones gubernamentales, sino que se limita a informar
sobre la ejecucin fsica y financiera del presupuesto.
Comparativamente, el pilar de GFP, auditora y adquisiciones es el ms de-
sarrollado de la regin: se observa un importante proceso de actualizacin de
las normas relativas a esas reas y de automatizacin de los procedimientos.
No obstante, la mayora de los sistemas de GFP no est construida en base
a los conceptos de la GpRD, sino que est basada en la lgica tradicional de
insumo-producto. Por otro lado, el control interno se restringe a la auditora ex
ante y hay pocos avances en torno al control a posteriori debido, en parte, a la
debilidad de los sistemas institucionales de monitoreo y control de calidad de
la produccin de bienes y servicios. En cuanto al control externo, la mayora de
los pases ha realizado reformas a su marco legal de control y lo ha alineado
con las normas internacionales. Sin embargo, es comn que la independencia
de las EFS sea escasa dada su vinculacin con el Poder Ejecutivo.
El pilar de gestin de programas y proyectos est menos avanzado que el
de planificacin y el de gestin financiera, auditora y adquisiciones, pero est
ms desarrollado que los de PpR y M&E. La evaluacin ex ante de los proyectos
es el componente ms institucionalizado de este pilar, aunque la vinculacin
de esas evaluaciones con el proceso de asignacin presupuestaria es dbil.
El problema central de la gestin de programas y proyectos es la ausencia
de dispositivos institucionales para asegurar la calidad de los bienes y servicios
producidos. Pocos pases disponen de estrategias permanentes para este fin y,
salvo el sector salud, no es frecuente que los sectores cuenten con estndares
de calidad. Adicionalmente, los sistemas de informacin existentes no siem-
pre aseguran la idoneidad de los datos acerca de lo que se produce, lo cual
compromete el avance de los pilares de PpR y M&E. Puesto que, como se ha
explicado en este documento, el centro de atencin de la GpRD es la creacin
de valor pblico mediante la provisin de bienes y servicios, la debilidad de
este pilar es crtica. Las mejoras en los campos de planificacin, PpR, GFP, M&E
tendrn poca utilidad si no hay un progreso significativo de la gestin de los
bienes y servicios.
El pilar de monitoreo y evaluacin es, conjuntamente con el de presu-
puesto por resultados, el que menores avances muestra en la regin. Aunque
la mayora de los pases posee algn sistema para monitorear el cumplimiento
de los objetivos del gobierno, pocos disponen de sistemas maduros e institu-
cionalizados. Por otro lado, la evaluacin est menos desarrollada que el moni-
toreo. Slo los cuatro pases avanzados en la implementacin de la GpRD han
logrado construir la capacidad institucional necesaria para evaluar los efectos
88 PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA GPRD
Pilares de la GpRD
Gestin
Planificacin Presupuesto financiera, Gestin de Monitoreo
para por auditora y programas y y ndice
Pases resultados resultados adquisiciones proyectos evaluacin GpRD
Argentina 2,2 2,1 3,3 1,5 1,2 2,0
Bahamas 0,2 0,3 1,9 0,8 1,0 0,8
Barbados 2,2 1,0 2,5 1,4 1,2 1,7
Belice 0,4 0,2 0,9 0,7 0,4 0,5
Bolivia 2,0 1,1 2,3 1,7 1,1 1,6
Brasil 4,2 3,8 4,0 2,9 3,9 3,7
Chile 2,7 4,4 4,5 3,5 4,5 3,9
Colombia 3,8 1,7 3,5 3,5 3,7 3,2
Costa Rica 3,2 1,5 3,2 2,0 3,0 2,6
Ecuador 2,8 1,6 2,3 1,8 1,7 2,1
El Salvador 2,8 0,5 2,5 2,1 0,7 1,7
(contina en la siguiente pgina)
100 ARGENTINA
Pilares de la GpRD
Gestin
Planificacin Presupuesto financiera, Gestin de Monitoreo
para por auditora y programas y y ndice
Pases resultados resultados adquisiciones proyectos evaluacin GpRD
Guatemala 2,2 1,4 3,0 2,2 1,5 2,0
Guyana 2,0 0,6 1,0 1,4 0,3 1,1
Hait 2,6 0,5 1,3 0,8 1,1 1,3
Honduras 1,8 1,1 2,0 2,5 2,2 1,9
Jamaica 2,4 0,7 2,2 1,9 0,5 1,6
Mxico 3,4 2,5 4,0 2,7 3,3 3,2
Nicaragua 1,9 1,3 2,5 1,8 1,0 1,7
Panam 1,9 1,3 2,7 1,7 1,0 1,7
Paraguay 1,6 1,1 2,3 1,1 0,4 1,3
Per 2,4 2,6 3,1 2,6 1,2 2,4
Rep. 1,8 1,0 2,0 2,6 1,4 1,8
Dominicana
Suriname 2,6 0,5 1,4 1,2 1,2 1,4
Trinidad y 2,9 0,6 1,5 2,0 0,8 1,6
Tobago
Uruguay 2,1 1,8 2,5 1,4 1,3 1,8
ndice 2,3 1,4 2,5 1,9 1,6 1,9
GpRD ALC
Desviacin 0,9 1,0 0,9 0,8 1,2 0,8
estndar
Avanzados 3,5 3,1 4,0 3,1 3,8 3,5
Medios 2,3 1,3 2,5 1,9 1,3 1,9
Bajos 1,6 0,5 1,5 1,0 0,7 1,1
Argentina
Puntaje de Promedio
Pilar Argentina regional
1. Planificacin para resultados 2,2 2,3
2. Presupuesto por resultados 2,1 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 3,3 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,5 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,2 1,6
ndice GpRD 2,0 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
De acuerdo con este diagnstico, los principales desafos que enfrenta Ar-
gentina son: i) articular las entidades y los sistemas de inversin pblica y de
monitoreo y evaluacin a fin de sentar las bases para que las decisiones geren-
ciales y presupuestarias cuenten con informacin sobre el desempeo, ii) de-
sarrollar la planificacin y alinearla con el presupuesto para que este ltimo
sea efectivamente un instrumento de gestin de las polticas, iii) incorporar la
informacin sobre el desempeo en el anlisis presupuestal y iv) implementar
estrategias de mejoramiento de los bienes y servicios mediante incentivos.
Bahamas
Puntaje de Promedio
Pilar Bahamas regional
1. Planificacin para resultados 0,2 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,3 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 1,9 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 0,8 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,8 1,6
ndice GpRD 0,8 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
que el presupuesto se elabore sin considerar las polticas nacionales y que es-
tas no se discutan con el Congreso ni con la sociedad civil.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Barbados
Puntaje de Promedio
Pilar Barbados regional
1. Planificacin para resultados 2,4 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,2 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,5 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,1 1,6
ndice GpRD 1,7 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
cos y Energa. Finalmente, cabe aclarar que Barbados no cuenta con un marco
legal que reglamente la planificacin de la gestin gubernamental.
mediano plazo no son claras, incluso en aquellos ministerios que estn aplican-
do un presupuesto plurianual. En efecto, el gobierno de Barbados emprendi a
partir del ao fiscal 200506 un proyecto piloto para introducir una perspecti-
va plurianual en los ministerios sectoriales. Actualmente, esa iniciativa se lleva
adelante en cinco ministerios. Por otro lado, la ley establece que el presupuesto
anual debe basarse en las previsiones del marco fiscal de mediano plazo, lo cual
se cumple en la prctica. Por ltimo, aunque no existe una ley de responsabili-
dad fiscal, existen lmites para el endeudamiento y el dficit del sector pblico.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
De acuerdo con este diagnstico, los retos de mediano plazo de Barbados son:
i) incorporar al presupuesto las polticas enunciadas en el plan nacional de go-
bierno y en los planes sectoriales, haciendo uso de la clasificacin programti-
ca y de la programacin plurianual que ya dispone y ii) complementariamente,
fortalecer los sistemas de informacin institucional a fin de sentar las bases
para la implantacin de un sistema de seguimiento de los objetivos y las metas
establecidos en el plan de gobierno que, al mismo tiempo, pueda ser usado en
el futuro para evaluar la calidad del gasto y gestionar efectivamente la ejecu-
cin de los proyectos y la produccin de bienes y servicios.
Belice
Puntaje de Promedio
Pilar Belice regional
1. Planificacin para resultados 0,4 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,0 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 0,4 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 0,7 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,4 1,6
ndice GpRD 0,4 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Los retos que enfrenta Belice para desarrollar sus sistemas nacionales de ges-
tin pblica requieren una mirada de conjunto y una planificacin de largo
plazo. Por ello, es necesario disear un plan consistente de reformas institu-
cionales que prioricen el desarrollo de capacidades bsicas en las reas de pla-
nificacin, presupuesto y gestin financiera pblica. Estas reformas deberan
realizarse de manera coordinada y simultnea, generando as una adecuada
articulacin y coordinacin entre los sistemas y las instituciones.
Bolivia
Puntaje de Promedio
Pilar Bolivia regional
1. Planificacin para resultados 2,0 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,1 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,3 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,7 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,1 1,6
ndice GpRD 1,6 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
La gestin financiera posee varios problemas, entre los que se pueden citar
los siguientes:
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Brasil
Brasil es uno de los cuatro pases que pertenecen al grupo con capacidades
avanzadas de la GpRD. El rea de planificacin de este pas es una de las ms
desarrolladas de la regin. Cuenta con un plan nacional de mediano plazo bien
articulado con la planificacin sectorial y con el presupuesto. Adems, con-
templa mecanismos de participacin del Poder Legislativo y de la sociedad
civil en la discusin del plan. Los sistemas de gestin financiera, auditora y
adquisiciones estn construidos en base a estndares internacionales y se en-
cuentran consolidando prcticas orientadas a la gestin para resultados. En las
reas de PpR y M&E, Brasil tambin se encuentra implementado sistemas que
buscan orientar la gestin pblica hacia el logro de resultados.
1El PPA est compuesto por tres agendas prioritarias: a) Agenda Social, b) Plan de Desa-
rrollo de la Educacin y c) Plan de Aceleracin del Crecimiento (PAC).
Anlisis de los pases 121
Puntaje de Promedio
Pilar Brasil regional
1. Planificacin para resultados 4,2 2,3
2. Presupuesto por resultados 3,8 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 4,0 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,9 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 3,9 1,6
ndice GpRD 3,7 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Aunque en Brasil existen varias leyes que establecen la evaluacin de los resul-
tados del gasto, an no se ha creado un sistema de indicadores de desempeo
122 BRASIL
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Chile
Puntaje de Promedio
Pilar Chile regional
1. Planificacin para resultados 2,7 2,3
2. Presupuesto por resultados 4,4 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 4,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 3,5 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 4,5 1,6
ndice GpRD 3,9 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Colombia
Puntaje de Promedio
Pilar Colombia regional
1. Planificacin para resultados 3,8 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,7 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 3,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 3,5 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 3,7 1,6
ndice GpRD 3,2 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
En los ltimos tres aos, el promedio de desviacin del gasto real con respecto
al presupuestado ha sido del 3%, mientras que el gasto extrapresupuestario
ha sido poco significativo. Asimismo, a partir de 2007 todas las entidades eje-
cutoras conocen con suficiente anticipacin los instructivos de programacin
presupuestal y los topes mximos para elaborar su anteproyecto de presu-
puesto. Todo esto gracias a la inclusin de dos documentos de programacin
plurianual del gasto: el Marco Fiscal de Mediano Plazo (a travs del cual se fijan
las metas fiscales en trminos de deuda, balance primario y dficit) y el Marco
de Gasto de Mediano Plazo (que articula el diseo de las polticas y de la pla-
neacin macroeconmica y fiscal con la programacin del presupuesto anual).
En materia de contabilidad, el gobierno nacional central de Colombia
prepara informes trimestrales y anuales con informacin sobre el estado de
actividad que incluye los ingresos, los gastos, los activos y los pasivos, adems
de los costos. Especficamente, la Contadura General de la Nacin se encarga
de centralizar y de consolidar la informacin contable de todas las entidades
pblicas con el fin de elaborar anualmente el Balance General de la Nacin
durante los seis meses posteriores al cierre del ejercicio. Dicho informe es so-
metido a la auditora de la Contralora General de la Repblica y presentado al
Congreso de la Repblica en el mismo lapso de tiempo.
En materia de adquisiciones, desde 2003 el pas aplica esquemas de com-
petencia abierta equivalentes a la convocatoria pblica, no slo en los proce-
sos de licitacin, sino tambin en los procesos de contratacin directa o de
menor cuanta.
Con respecto a las auditoras, existe un Plan General que incluye una
muestra de las entidades sujetas a control cada ao, cercana al 80% del total.
Adems, dicho plan estipula que la informacin de las auditoras debe difun-
dirse dentro de los seis meses posteriores al perodo auditado, de acuerdo
con lo establecido por la ley. Adicionalmente, existe una auditora especial
Anlisis de los pases 131
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Costa Rica
Costa Rica es el pas con mayor puntaje del grupo con capacidades interme-
dias de la GpRD y es el lder de la subregin centroamericana. Muestra siste-
mas de planificacin, de M&E y de gestin financiera, auditora y adquisiciones
en proceso de renovacin hacia una gestin basada en resultados. Su rea ms
dbil es la de presupuesto por resultados.
Puntaje de Promedio
Pilar Costa Rica regional
1. Planificacin para resultados 3,2 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,5 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 3,2 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,0 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 3,0 1,6
ndice GpRD 2,6 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Costa Rica posee un marco legal para el monitoreo y la evaluacin de los pro-
gramas y los proyectos. La entidad responsable de implementar este proceso
es el Mideplan, que cuenta con las metodologas pertinentes debidamente
formalizadas, aunque no se han establecido los procedimientos para la consi-
136 ECUADOR
Conclusiones
Segn lo expuesto, Costa Rica debe enfrentar los siguientes desafos para for-
talecer su capacidad de gestin para resultados: i) fortalecer la capacidad de
la planificacin operativa para que el plan de gobierno efectivamente gue la
asignacin de los recursos, ii) integrar el marco fiscal de mediano plazo al pro-
ceso de planificacin de mediano plazo para generar las condiciones que per-
mitan implementar un presupuesto por resultados, iii) revisar la funcin de la
Contralora en el proceso presupuestario y iv) articular el sistema de monitoreo
y evaluacin con los procesos de planificacin y discusin del presupuesto.
Ecuador
Puntaje de Promedio
Pilar Ecuador regional
1. Planificacin para resultados 2,8 2,8
2. Presupuesto por resultados 1,6 1,6
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,3 2,3
4. Gestin de programas y proyectos 1,8 1,8
5. Monitoreo y evaluacin 1,7 1,7
ndice GpRD 2,1 2,1
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
En los ltimos tres aos, la desviacin promedio del gasto real con respecto al
presupuestado ha sido inferior al 3%. Durante ese mismo perodo, el Poder Le-
gislativo ha aprobado puntualmente el presupuesto. Adems, no existen gastos
extrapresupuestarios y los reportes fiscales incluyen informacin sobre todos los
ingresos y los gastos de proyectos financiados por donantes. Por otro lado, el pas
realiza el anlisis de riesgos relacionado con las obligaciones directas (principal-
mente, la deuda pblica), aunque no cuenta con mecanismos para mitigarlos en
el caso de que se presenten. Tampoco elabora el anlisis de riesgos relacionado
con las obligaciones contingentes. Asimismo, Ecuador dispone de un Sistema
Integrado de Gestin Financiera Pblica (Sigef) que incluye el presupuesto, la
contabilidad y la tesorera. Sin embargo, a pesar de estos avances, el sistema de
contabilidad an no funciona en base a los estndares internacionales.
En materia de adquisiciones y compras pblicas, el pas ha iniciado un
proceso de reformas orientado a aplicar los principios de competencia y de
transparencia. El marco legal e institucional vigente presenta fallas substancia-
les debido a la discrecionalidad de los procedimientos y a los tratamientos de
excepcin, entre otros problemas. No existe un ente que norme las compras
pblicas y el proceso de presentacin y de resolucin de inconformidades no
es idneo. Existe un portal sobre las adquisiciones pblicas, pero slo difunde
Anlisis de los pases 139
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
El Salvador
Puntaje de Promedio
Pilar El Salvador regional
1. Planificacin para resultados 2,8 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,5 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,1 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,7 1,6
ndice GpRD 1,7 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
glamento Interno del rgano Ejecutivo que le asigna las funciones de evaluar
las prioridades de inversin (en coordinacin con la oficina de presupuesto)
y de dar seguimiento a la ejecucin presupuestaria, entre otras. Cabe sealar
que la Secretara es un organismo joven que an se encuentra construyendo
su capacidad tcnica. Asimismo, conviene aadir que la sociedad civil no parti-
cip en la elaboracin del Plan de Gobierno ni el Congreso opin acerca de su
contenido. El Plan fue elaborado exclusivamente por el Poder Ejecutivo.
ternas. El rgano que determina las polticas y las normas tcnicas es la Corte
de Cuentas. En 2004 se crearon normas para las auditoras gubernamentales
que recogen las prcticas internacionales.
La Ley obliga a todas las instituciones con presupuestos mayores a
US$570.000 a disponer de una oficina interna de auditora. Todas las institucio-
nes del gobierno central tienen una de esas oficinas, pero muchas no cuentan
con personal debidamente capacitado y con los recursos necesarios para cum-
plir adecuadamente sus funciones.
La Corte de Cuentas realiza auditoras externas a todas las instituciones
pblicas, tanto de los ingresos y los gastos como de los pasivos y los activos.
Por su parte, las instituciones estn obligadas por la Ley a responder a los in-
formes emitidos; sin embargo, la calidad de las respuestas es variable. En los
ltimos tiempos, la Corte de Cuentas ha empezado a realizar auditoras de ges-
tin, aunque esta actividad no est vinculada con ninguna intencin evaluati-
va de parte del gobierno. Adems, los informes de la auditora no se publican
en Internet.
Respecto del sistema de adquisiciones, el pas est regido por la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica (LACAP), que en-
tr en vigencia en mayo de 2000 y que promueve la competencia en forma
abierta y transparente e incluye varios conceptos que reflejan buenas prcticas
internacionales en el campo de las adquisiciones y las contrataciones pbli-
cas. Adicionalmente, la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones
(UNAC), dependiente del ministerio de Hacienda, es el ente regulador de las
compras pblicas. Segn el informe CPAR 2004, la UNAC es una organizacin
relativamente joven con objetivos claros, dedicada con entusiasmo al trabajo
que le ha sido asignado, pero es institucionalmente dbil. La UNAC tambin
es responsable del sistema electrnico de compras del pas, llamado Compra-
sal, que se usa para el 90% de las adquisiciones. El 10% restante se convoca
mediante la prensa. El sistema electrnico registra las solicitudes de compra,
pero no realiza transacciones de compra venta.
quinquenales. Sin embargo, no existe una ley que norme el proceso de estas
operaciones de manera especfica y que lo ligue a la planificacin del gobierno.
Respecto de la gestin sectorial de los programas y los proyectos, se ob-
serva que los sectores estudiados (salud, educacin e infraestructura) cuentan
con planes de mediano plazo y que, en general, esos planes estn articulados
al Plan de Gobierno. La gestin de los servicios que brindan los sectores es
relativamente dbil debido a los siguientes factores: i) no existen sistemas de
evaluacin del personal que tomen en cuenta el logro de resultados institu-
cionales, ii) no se implementan estrategias para mejorar la gerencia y iii) los
sistemas de informacin no proporcionan indicadores que den cuenta de la
eficiencia y la efectividad de la produccin de los bienes y servicios.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Los desafos que se desprenden del diagnstico presentado son los siguientes:
i) se requiere afianzar el sistema de planificacin, en particular, en los aspectos
relacionados con la dimensin participativa, ii) es necesario redoblar el paso
en la implementacin del sistema de seguimiento del Plan de gobierno, do-
Anlisis de los pases 145
Guatemala
Guatemala no cuenta con un marco legal que norme la planificacin del sector
pblico, aunque s existe una entidad encargada de esta funcin: la Secretara
de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segeplan). El plan nacional
de mediano plazo es de carcter conceptual y expone los objetivos del gobier-
no, pero no cuenta con programas que incluyan las metas y los indicadores
para alcanzarlas. La articulacin entre la planificacin y el presupuesto es dbil.
Puntaje de Promedio
Pilar Guatemala regional
1. Planificacin para resultados 2,2 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,4 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 3,0 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,2 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,5 1,6
ndice GpRD 2,0 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Los desafos de mediano plazo que Guatemala tiene que enfrentar para la im-
plementacin de la gestin son los siguientes: i) institucionalizar un sistema de
planificacin para que, adems de priorizar los principales objetivos y estrate-
gias gubernamentales, produzca un instrumento operativo til para gestin
sectorial y para la programacin presupuestaria, ii) paralelamente, es necesa-
rio implementar un sistema de seguimiento y evaluacin que realimente el
proceso de gestin de la planificacin y el presupuesto y iii) avanzar gradual-
mente en la implementacin del presupuesto por resultados.
Guyana
Puntaje de Promedio
Pilar Guyana regional
1. Planificacin para resultados 1,1 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,4 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 1,4 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,4 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,3 1,6
ndice GpRD 1,1 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Hait
Puntaje de Promedio
Pilar Hait regional
1. Planificacin para resultados 2,7 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,5 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 1,3 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 0,8 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,1 1,6
ndice GpRD 1,3 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
recoge todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Cada uno de los objeti-
vos de la Estrategia est organizado en programas que tienen sus respectivas
metas. Sin embargo, no se especifican los productos que deber desarrollar
cada programa. Por otro lado, cabe sealar que la Estrategia Nacional tiene
una visin de largo plazo, pues tambin contempla los desafos socioecon-
micos del pas para 2015.
154 HAIT
El 25% del presupuesto del pas est financiado por organismos internacio-
nales a travs de programas con objetivos y metas claramente definidas. Sin
embargo, el presupuesto en su conjunto no est estructurado por programas.
Por otro lado, aunque existe una estrecha relacin entre los contenidos del
presupuesto y los de la Estrategia Nacional, no existe un vnculo orgnico pues
la estructura de ambos instrumentos no es similar.
Con el apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI), Hait prepar
un presupuesto trianual (200608). Con este antecedente, las autoridades
esperan elaborar en el futuro un marco de gasto de mediano plazo de una
manera institucionalizada. Hait no cuenta con una ley de responsabilidad
fiscal ni con normas e instrumentos que permitan la evaluacin de la calidad
del gasto.
Monitoreo y evaluacin
cuenta con las metodologas y los instrumentos necesarios para llevar a cabo
esa tarea y slo realiza el seguimiento financiero de, aproximadamente, el 35%
de los proyectos.
Adems, el pas no produce peridicamente estadsticas socioeconmi-
cas confiables. El Observatorio Nacional de la Pobreza y la Exclusin Social
(ONPES) genera cierta informacin que proporciona al Instituto Haitiano
de Estadsticas e Informacin (IHEI). Asimismo, el IHEI produce estadsticas
econmicas con informacin del Banco Central y de los ministerios de Pla-
nificacin y de Economa. Sin embargo, esa informacin se usa slo parcial-
mente para monitorear el cumplimiento de las metas y los objetivos de la
ENCRP.
Conclusiones
Honduras
Puntaje de Promedio
Pilar Honduras regional
1. Planificacin para resultados 1,6 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,1 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 1,9 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,8 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 2,2 1,6
ndice GpRD 1,9 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Jamaica
Puntaje de Promedio
Pilar Jamaica regional
1. Planificacin para resultados 2,4 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,7 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,2 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,9 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,5 1,6
ndice GpRD 1,6 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
construccin. Por otro lado, no se han desarrollado los elementos que per-
mitiran al pas emprender el desarrollo de un presupuesto por resultados.
En efecto, la estructura presupuestaria no est basada en las polticas nacio-
nales. Adems, aunque el pas cuenta con un marco fiscal de mediano plazo,
este no es utilizado en el ejercicio presupuestario. Jamaica no cuenta con
un sistema de monitoreo y evaluacin de las polticas, los programas y los
proyectos.
164 JAMAICA
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Mxico
Mxico es uno de los cuatro pases que pertenecen al grupo con capacida-
des avanzadas de la GpRD. Su mayor fortaleza radica en el pilar de gestin
financiera, auditora y adquisiciones, mientras que los otros pilares estn en
proceso de consolidacin. Las reas de planificacin y de monitoreo y eva-
luacin han desarrollado metodologas e instrumentos slidos y cuentan con
Anlisis de los pases 167
Puntaje de Promedio
Pilar Mxico regional
1. Planificacin para resultados 3,4 2,3
2. Presupuesto por resultados 2,5 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 4,0 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,7 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 3,3 1,6
ndice GpRD 3,2 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
En cuanto al presupuesto, el pas est trabajando para lograr una mayor co-
rrespondencia entre los programas del plan nacional y los del presupuesto,
adems de mejorar la definicin de los objetivos y las metas anuales de am-
bos instrumentos. Adems, Mxico ha avanzado considerablemente en la
consolidacin de una perspectiva de mediano plazo, pues cuenta con un mar-
co fiscal de mediano plazo que es la base para la elaboracin del presupuesto
anual.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) de
2006 contempla el establecimiento de un sistema de evaluacin de desem-
peo, la preparacin de escenarios macroeconmicos para formular el presu-
puesto, las normas de informacin y transparencia, y la constitucin de fondos
cuando se produzcan ingresos excedentes, entre otros aspectos. Adems, di-
cha Ley establece que no debe haber dficit presupuestario.
Respecto de la evaluacin de la calidad del gasto, existe un sistema de in-
dicadores de desempeo. Sin embargo, este sistema se encuentra en revisin,
Anlisis de los pases 169
Monitoreo y evaluacin
Son varias las entidades estatales que realizan el monitoreo del cumplimiento
de las metas y los objetivos gubernamentales: la SHCP, a travs de los indi-
cadores de desempeo presupuestario; la SFP, por medio de un sistema de
evaluacin del desempeo de los funcionarios, y la Presidencia, mediante el
sistema de metas presidenciales, hoy usado slo para fines internos. Se espera
que la Reforma de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-
ria, aprobada en septiembre de 2007, propicie un seguimiento ms eficiente
de los programas, basado en una mejor coordinacin institucional y en nuevos
indicadores de desempeo.
Anlisis de los pases 171
Existen dos leyes que regulan la evaluacin de las polticas y los progra-
mas: la citada Ley de 2007, que dispone la evaluacin de los resultados de los
programas como parte del ciclo presupuestario, y la Ley General de Desa-
rrollo Social, que hace responsable al Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (Coneval) de llevar a cabo el examen de dichas
polticas y programas. Estas evaluaciones pueden ser hechas por expertos o
por entidades de carcter nacional o internacional, que cuenten con expe-
riencia en las respectivas materias de los programas. Una de las debilidades
de la gestin pblica es que no existe an el mecanismo que asegure que
el incumplimiento de las metas y los objetivos detectados por las evalua-
ciones conlleve a acciones correctivas de carcter tcnico, administrativo y
financiero.
Conclusiones
Nicaragua
Puntaje de Promedio
Pilar Nicaragua regional
1. Planificacin para resultados 1,9 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,3 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,8 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,0 1,6
ndice GpRD 1,7 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
En relacin con el sistema presupuestario, se busca romper con las prcticas in-
crementalistas de asignacin sobre la base histrica y, de esta manera, orientar
el presupuesto hacia resultados. Sin embargo, slo una parte del presupuesto
est estructurada por programas que, sin embargo, no incluyen informacin
sobre los objetivos y las metas. Por otra parte, no existe evaluacin alguna so-
bre la efectividad del gasto y, como consecuencia, no hay bases para crear un
sistema de incentivos institucionales que propicie la efectividad en la gestin.
En cuanto a la difusin de la informacin presupuestaria, los datos estn dis-
ponibles en Internet, aunque no es posible identificar claramente el destino
del presupuesto segn las categoras acordes con los objetivos del gobierno.
El mismo problema existe con los estados financieros.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Panam
Puntaje de Promedio
Pilar Panam regional
1. Planificacin para resultados 1,9 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,3 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,7 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,7 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,0 1,6
ndice GpRD 1,7 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Segn este diagnstico, los desafos que deber enfrentar Panam para mejorar
sus capacidades de la GpRD son los siguientes: i) desarrollar la capacidad de pla-
nificacin operativa para plasmar de manera concreta los objetivos establecidos
en la visin de largo plazo y en el plan de mediano plazo, ii) elaborar indicadores
de desempeo que permitan hacer el seguimiento de los objetivos y las metas
gubernamentales, iii) avanzar en la implementacin del presupuesto por resul-
tados, iv) formular un marco fiscal de mediano plazo y v) fortalecer la capacidad
de gestin de los sectores mediante el uso de los indicadores de desempeo.
180 PARAGUAY
Paraguay
Puntaje de Promedio
Pilar Paraguay regional
1. Planificacin para resultados 1,6 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,1 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,3 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,1 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,4 1,6
ndice GpRD 1,3 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Durante los tres aos anteriores, se registraron diferencias de ms del 10% en-
tre el gasto programado y el gasto ejecutado, lo cual muestra los problemas
que enfrenta el presupuesto como instrumento de gestin pblica. Adems,
los anlisis de sostenibilidad de la deuda no se realizan anualmente, sino que se
llevan a cabo en forma ad hoc y cubren solamente las deudas externas e inter-
nas de la administracin central. Asimismo, no realizan anlisis de riesgo sobre
otras obligaciones directas o contingentes. No obstante, un aspecto positivo es
que el nivel de gasto extrapresupuestario no declarado es inferior al 1%. Ade-
ms, durante los tres ltimos aos el Poder Legislativo aprob el presupuesto
en los plazos que fija la ley antes de la apertura del ao fiscal correspondiente.
Adicionalmente, el sistema de contabilidad adhiere a las normas y los estn-
dares internacionales, aunque an se requiere la elaboracin de normas con-
tables pblicas especficas. La contabilidad se realiza en base devengada y de
caja.
Respecto del sistema de adquisiciones pblicas, la Direccin General
de Contratacin Pblica (DGCP) es el ente normativo de las compras del Es-
tado. El marco jurdico del pas se encuentra adecuadamente registrado y
organizado en forma jerrquica y abarca todos los bienes, las obras y los
servicios de todas las contrataciones en las que se utilicen fondos del pre-
supuesto nacional. Asimismo, las leyes y los reglamentos estn publicados y
resultan fcilmente accesibles para el pblico. No obstante, el cumplimiento
de la ley an requiere mejoras sustantivas, pues se registran ineficiencias
en las contrataciones, discrecionalidad en la adjudicacin de los contratos,
vulnerabilidad administrativa y poltica del personal clave de la DGCP, e
ineficiencias en la gestin financiera de los contratos. Por otro lado, existe
un protocolo claramente establecido para la presentacin y la tramitacin
de las quejas relativas al proceso de adquisiciones. No obstante, no existe
la posibilidad de elevar la solucin de la queja a una autoridad externa su-
perior a la institucin contratante. Por otro lado, la DGCP tiene un sistema
electrnico denominado Sistema de Informacin de las Contrataciones P-
blicas, que cumple las funciones de recibir, procesar y poner a disponibili-
dad de los usuarios la informacin necesaria sobre los contratos del Estado;
sin embargo, este sistema no permite realizar transacciones de compra-
venta.
Respecto de la auditora interna, existe un marco legal: la Ley de Admi-
nistracin Financiera del Estado (LAFE). Sin embargo, los manuales y las reglas
de dicha normativa no estn alineados con los estndares internacionales.
Anlisis de los pases 183
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Paraguay enfrenta varios retos para mejorar su capacidad de la GpRD que pue-
den resumirse en dos: i) institucionalizar la funcin de planificacin en sus tres
dimensiones (estratgica, operativa y participativa) a fin de dotar al pas de
un plan de mediano plazo que gue la gestin de los gobiernos y cuente con
indicadores de desempeo para medir y analizar su progreso y ii) reformar la
institucionalidad presupuestaria para que acoja los principios del presupuesto
por resultados y se articule con la planificacin.
Per
Puntaje de Promedio
Pilar Per regional
1. Planificacin para resultados 2,4 2,3
2. Presupuesto por resultados 2,6 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 3,1 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,6 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,2 1,6
ndice GpRD 2,4 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
dido acciones sistemticas para desarrollar un PpR y, con ello, tambin ha ido
incrementando paulatinamente su desempeo en las otras reas.
que regula esta funcin del Estado.4 Hasta 2005 el proceso planificador era
conducido por el Viceministerio de Economa (VME) y sus principales instru-
mentos eran los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (Pesem) que, a su
vez, estaban articulados con el plan de gobierno. La nueva ley emitida ese ao
cre un rgano de Planificacin, el Centro Nacional de Planeamiento Estrat-
gico (Ceplan), al que asign las funciones que antes desempeaba el VME. El
nuevo gobierno (que asumi en julio de 2006) an no ha puesto en funciona-
miento el Ceplan y tampoco ha elaborado un plan de gobierno. Por este mo-
tivo, los sectores siguen ejecutando los Pesem del perodo anterior, sin la gua
de un nuevo plan. Estos hechos han constreido temporalmente la capacidad
de planificacin del Estado.
El Pesem ha sido el principal instrumento para la planificacin sectorial.
Aunque existe una metodologa estndar para su elaboracin, no todos los
planes tienen la misma calidad, y el detalle de las metas y los indicadores es
variable. Adicionalmente, el Pesem slo toma en cuenta los recursos de inver-
sin, lo cual resta globalidad al ejercicio planificador.
Por otro lado, la capacidad operativa de la planificacin an est en cons-
truccin. En efecto, la calidad de los Pesem en cuanto a la definicin de los
programas, los productos y sus correspondientes responsables es desigual
entre los sectores. No obstante, la Direccin General de Programacin Mul-
tianual (DGPM) del VME est impulsando el desarrollo de nuevos instrumentos
y procesos de planificacin en un grupo piloto de ministerios. El fruto de estos
esfuerzos se podr observar prximamente.
Respecto de la dimensin participativa de la planificacin, hay que sealar
que la nueva ley de planificacin incorpora la participacin de la sociedad civil
de manera amplia y en varias instancias. El artculo 4 estable que El sector pri-
vado participa en el proceso de planeamiento estratgico a travs del Foro del
Acuerdo Nacional, del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico, de los Consejos consultivos Sectoriales, Consejos de Coordinacin
Regional y Consejo de Coordinacin Local, Provincial y Distrital, en los niveles
correspondientes. Aunque los espacios nacionales de participacin an estn
por crearse (como el Consejo Directivo del Ceplan), ya existen instancias sub-
nacionales de planificacin en las que participa la sociedad civil (como los Con-
sejos de Coordinacin Regional, Provincial y Local). Adicionalmente, al amparo
de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, la sociedad civil participa en la
Ley N 28.522 del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional
4
elaboracin del presupuesto en los mbitos regional y local. Por otro lado, la
Ley no contempla la participacin del Congreso en la discusin de los objeti-
vos y las metas del gobierno.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Repblica Dominicana
Puntaje de Promedio
Pilar Repblica Dominicana regional
1. Planificacin para resultados 1,8 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,0 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,0 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,6 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,4 1,6
ndice GpRD 1,8 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Suriname
Puntaje de Promedio
Pilar Suriname regional
1. Planificacin para resultados 2,6 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,5 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 1,4 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,2 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,2 1,6
ndice GpRD 1,4 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
El pas no cuenta con un sistema para realizar evaluaciones ex ante de los pro-
yectos de inversin. Sin embargo, los proyectos financiados por los organis-
mos de cooperacin internacional son evaluados por esas mismas entidades.
Asimismo, algunos proyectos financiados por el gobierno son analizados por
consultores contratados especficamente para esa tarea.
Generalmente, los ministerios sectoriales cuentan con un plan de media-
no plazo alineado con los objetivos del plan nacional quinquenal. En cuanto a
la participacin de la ciudadana en la planificacin, los planes de educacin y
de salud se elaboraron teniendo en cuenta los aportes de organizaciones de la
sociedad civil. Por ltimo, cabe sealar que los sistemas de informacin de los
ministerios son precarios.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Trinidad y Tobago
Puntaje de Promedio
Pilar Trinidad y Tobago regional
1. Planificacin para resultados 2,9 2,3
2. Presupuesto por resultados 0,6 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 1,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 2,0 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 0,8 1,6
ndice GpRD 1,6 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
El Auditor General realiza la auditora externa de todas las entidades que inte-
gran el gobierno central y de los fondos que no son parte del presupuesto. Asi-
mismo, el 80% de las entidades del gobierno central realiza auditoras internas.
En cuanto a las adquisiciones, existe un Consejo Central de Licitaciones
(CTB, por sus siglas en ingls) cuyo objetivo es garantizar los principios de equi-
dad y de justa competencia en la adjudicacin de los contratos del gobierno. Sin
embargo, algunas agencias, en especial las empresas estatales, tienen la facul-
tad de adjudicar contratos recurriendo a procedimientos no contemplados en
el reglamento del CTB. Las Entidades de Adquisiciones cuentan con el apoyo
del Gabinete para otorgar en forma directa contratos por montos importantes
a las Empresas Estatales que, a su vez, otorgan subcontratos de acuerdo con sus
propios procedimientos. Estas irregularidades han generado dudas respecto de
la transparencia de los procesos y han creado la percepcin de que son prcticas
injustas, ya que las leyes se aplican slo a las licitaciones que realiza el CTB.
El CTB se rige por un marco legal claramente definido, pero las Empresas
Estatales se rigen por un documento elaborado por el ministerio de Finanzas.
No obstante, este organismo se encuentra actualmente redactando un pro-
yecto de ley que unifica los procedimientos de ambas entidades.
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Aunque los retos que enfrenta Trinidad y Tobago para avanzar en la GpRD in-
volucran a todos los componentes del ciclo de gestin, la relativa fortaleza de
las reas de planificacin y de gestin financiera puede ser aprovechada para
desarrollar un sistema de indicadores de desempeo que siente las bases del
sistema de seguimiento del plan de mediano plazo y, a la vez, sirva para la
evaluacin de la calidad del gasto.
Uruguay
Puntaje de Promedio
Pilar Uruguay regional
1. Planificacin para resultados 2,1 2,3
2. Presupuesto por resultados 1,8 1,4
3. Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 2,5
4. Gestin de programas y proyectos 1,4 1,9
5. Monitoreo y evaluacin 1,3 1,6
ndice GpRD 1,8 1,9
Monitoreo 2 Presupuesto
y evaluacin 1 por resultados
0
Monitoreo y evaluacin
Conclusiones
Los desafos que Uruguay debe enfrentar para fortalecer la GpRD implican
aprovechar sus sistemas y su experiencia en el rea presupuestaria, particular-
mente el presupuesto plurianual, para desarrollar mayores capacidades en la
planificacin estratgica, operativa y participativa. Asimismo, el pas necesita
incorporar indicadores de desempeo al proceso presupuestario anual y quin-
quenal sacando provecho de los sistemas de informacin institucional que ya
posee. Adicionalmente, Uruguay requiere mejorar la gestin sectorial para
orientarla al logro de resultados.
ANEXO 1 criterios de calificacin 207
Anexo 1
Criterios de calificacin
Anexo 2
Anexo 3
Operatividad de la planificacin
Difusin de la informacin
Sistema de Adquisiciones
Monitoreo y evaluacin
2. Existe informacin actualizada sobre el monitoreo de los objetivos y las metas del
gobierno a disposicin de la ciudadana a travs de Internet.
Anexo 4
Instrumentos de anlisis de
los sistemas nacionales de gestin pblica
ms usados en ALC
Este informe, adoptado por el FMI en 1998, tiene como principal objetivo hacer
un diagnstico sobre la situacin de un pas acerca del cumplimiento de los
Anexo 4 Instrumentos de anlisis ms usados en ALC 221
Este ndice, elaborado por Fundar de Mxico desde 2001, consiste en diag-
nsticos sobre la transparencia presupuestaria de varios pases de Amrica
Latina y el Caribe. Se basa en un instrumento que examina dos aspectos:
i) las percepciones de los usuarios y de los expertos de la informacin del
presupuesto acerca de la utilidad y el grado de implementacin de las nor-
mas legales alrededor de la transparencia y la participacin y ii) el anlisis
del marco legal con el fin de identificar vacos en las obligaciones del gobier-
no hacia la ciudadana respecto de la toma de decisiones y la rendicin de
cuentas.
Este instrumento fue diseado por el Banco Mundial para diagnosticar las ca-
ractersticas del sistema de adquisiciones de un pas con miras a desarrollar un
plan de accin para mejorarlo. Incluye un anlisis legal e institucional del siste-
ma y, adems, un anlisis del riesgo asociado al proceso de adquisiciones que,
a su vez, incluye la identificacin de las prcticas que no son aceptables para
el uso de los proyectos financiados con recursos del Banco. Adicionalmente,
se realiza un anlisis del clima de competitividad en el sector privado y de sus
prcticas comerciales en relacin a los procesos pblicos de adquisicin.
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