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EL FEDERALISMO Y LA NUEVA

LEY GENERAL DEL AMBIENTE1


Daniel Alberto Sabsay y Mara Eugenia Di Paola
(Publicado en: Anales de Legislacin Argentina, Boletn Informativo.
Ao 2002 N 32. pp.47-54. Buenos Aires: La Ley)

I. Introduccin

De conformidad con los principios reconocidos por la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, y por la Cumbre de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, y siguiendo la lnea adoptada en todas las
constituciones sancionadas a partir de la primera, el constituyente reformador introdujo en nuestra
Ley Fundamental la cuestin ambiental. As, el art. 41 de la Constitucin consagra el derecho de
toda persona a un ambiente sano y equilibrado en aras al logro de un desarrollo sustentable, junto
al deber correlativo de preservarlo. Asimismo, determina claros mandatos en relacin a las
autoridades y fija criterios para la distribucin de las competencias en el interior del estado federal.

En este contexto, y luego de ms de ocho aos de la sancin de la reforma constitucional,


la Ley General del Ambiente da comienzo a un nuevo ciclo en el tratamiento de esta cuestin, con
el objetivo de conseguir para nuestro pas la sustentabilidad de su modelo de desarrollo, aspirando
hacer realidad la letra constitucional en cuanto a que el ambiente debe ser apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras...

La nueva Ley General del Ambiente, una ley marco en materia de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental, que el Congreso ha sancionado en virtud del mandato del tercer prrafo
del artculo 41, rene en su texto aspectos bsicos de la poltica ambiental nacional, en
consonancia con diversas contribuciones de la comunidad jurdica y de la sociedad en general.2 La
norma abreva en nuestra organizacin federal, considerando el concepto de presupuesto mnimo y
su determinacin en virtud de la distribucin de competencias Nacin- Provincias, proveyendo por
ende el andamiaje institucional bsico sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes
sectoriales de presupuestos mnimos. Asimismo, plantea los objetivos, principios e instrumentos de
la poltica ambiental nacional, que se constituyen como criterios y herramientas fundamentales
para que las autoridades legislativas provinciales, y administrativas de los diversos niveles de
gobierno puedan ejercer el poder de polica ambiental, y la comunidad regulada y la sociedad civil
participen en los procesos de toma de decisin. La norma tambin dedica un captulo al dao
ambiental per se, una temtica considerada en otro prrafo del artculo 41 (1 in fine), incorporando
elementos que podrn ser sumamente tiles para los jueces y magistrados y la comunidad en
general. No obstante ello, cabe a nuestro entender calificar a la presente Ley General del Ambiente
como una Ley mixta, ya que regula aspectos relativos a los presupuestos mnimos sobre

Manifestamos nuestro agradecimiento a Daniel E. Ryan por las sugerencias realizadas durante la revisin del presente
artculo.
1 Ley N 25.675 (B.O. 28-11-2002).
2 Ver Nolon, John.Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and

Argentina. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996; Sabsay, Daniel A.El Nuevo Artculo
41 de la Constitucin Nacioanal y la Distribucin de Competencias Nacin-Provincias. Doctrina Judicial. 1997 2 p. 783;
Agenda de discusin sobre la reglamentacin del artculo 41 de la Constitucin Nacional. Debates 1998-2000. Consejo
Empresario Argentino Desarrollo Sostenible (CEADS) 2000 y la Distribucin de Competencias Nacin-Provincias en el
Marco del Federalismo y el Desarrollo Sustentable. Taller de distribucin de competencias. 2 Coloquio FARN.
Recomendaciones a las Autoridades. p. 22. Villa Carlos Paz, Junio de 1999.
proteccin ambiental, como as tambin vinculados al dao ambiental. Esto significa que el
Congreso Nacional ha sancionado normas de diversa ndole en funcin de las categoras que el
artculo 41 establece en sus distintos prrafos, y que en consecuencia, en un caso constituyen
normas de presupuestos mnimos, pasibles de complementacin por parte de las provincias, y en
el otro, normativa en materia de responsabilidad por dao ambiental, de competencia nacional.

Dada la amplitud y riqueza de cada uno de los temas comprendidos en la nueva ley es de
nuestro inters destacar que el presente artculo har hincapi en el eje de anlisis de la relacin
de competencias ambientales Nacin-Provincias. Consideramos que esta materia es fundamental
al momento de aplicar y cumplir las normas ambientales, ya que justamente comprende la
distribucin de los roles y responsabilidades entre las autoridades de un pas federal, con diversos
niveles gubernamentales.3

II. Concepto de presupuesto mnimo

El quantum de la nueva delegacin de facultades desde las provincias a la Nacin, no ha


resultado de fcil determinacin, ya que como veremos luego, se entronca en forma directa con el
esquema de distribucin de competencias. En este sentido, la nueva ley presenta el esquema de
ley marco, dado que el concepto de presupuesto mnimo no necesariamente deba concretarse en
una nica norma. No ha sido el deseo del constituyente codificar este tema, de lo contrario,
hubiese incluido la materia ambiental entre los cdigos de fondo a que hace alusin el art. 75, en
su inc. 12 de la C.N. Pero, adems, desde el punto de vista prctico, la cuestin ambiental
requiere de modalidades que con suficiente elasticidad puedan, con una base de coherencia,
considerar las peculiaridades de cada temtica en particular. Convergen entonces los aspectos
jurdicos y pragmticos en la fundamentacin de una ley marco, y de posteriores normas que sobre
su base establezcan presupuestos mnimos de proteccin ambiental relativos a cada recurso
natural o materia de gestin ambiental especfica.

La definicin presentada por la ley considera que es presupuesto mnimo "...toda norma
que concede una tutela ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional y tiene por
objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la proteccin ambiental...""... debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener su
capacidad de carga y, en general, asegurar la preservacin ambiental y el desarrollo sustentable"
(Art. 3 Ley 25.675)

De esta forma, el Poder Legislativo ha adoptado una interpretacin amplia de la nocin de


presupuesto mnimo, frente a las antiguas disquisiciones acerca de si el mismo deba ser slo un
estndar o una poltica, o ambos. En este sentido, surge la necesidad de interpretar este concepto
junto con los otros elementos de la misma ley general y de nuestra Constitucin Nacional.

3 Ver Conclusiones del Dilogo Electrnico sobre Aplicacin y Cumplimiento de las Normas Ambientales en Amrica Latina, FARN-
Instituto del Banco Mundial, Divisin Ambiente y Recursos Naturales, por Di Paola, M. Eugenia. Disponibles en:
http://www.farn.org.ar/enforcement/dialogo_concl.html. Asimismo, ver las conclusiones de los talleres sobre Coordinacin
Interjurisdiccional y Administrativa para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en:
http://www.farn.org.ar/enforcement/taller2_28.pdf, http://www.farn.org.ar/enforcement/taller3_28.pdf de la Conferencia sobre
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en Amrica Latina. Organizada por la Fundacin Ambiente y Recursos
Naturales y el Instituto del Banco Mundial y llevada a cabo los das 28 y 29 de mayo de 2002 en Buenos Aires, Argentina.
http://www.farn.org.ar/enforcement/conferencia.html.
III. Las relaciones interjurisdiccionales

Nuestra Constitucin

En nuestro sistema, el deslinde de competencias entre la Nacin y las provincias surge de


nuestra Constitucin Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro, que en
relacin a lo ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley fundamental un
producto del siglo pasado, esta temtica no apareca ni por asomo en su articulado con
anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestin se refiere la clusula contenida en el 3 prrafo del
nuevo artculo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nacin dictar normas que contengan
los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas,
sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales". Recurriendo a los principios generales, la
divisin de competencias entre la Nacin y las provincias surge de la aplicacin del art. 121,
conforme al cual las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nacin. Es decir que la
Nacin posee una competencia de excepcin, ya que ella debe resultar de una delegacin
expresa, hecha a su favor por parte de las provincias. Las provincias tienen una competencia
general, conformada por todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han
sido expresamente reconocidas a la Nacin. La Constitucin tambin establece que la competencia
nacional tiene una jerarqua superior a la provincial y que en consecuencia es suprema.

El anlisis debe continuar con la observacin de otras disposiciones agregadas por la


reforma al texto constitucional. En el captulo dedicado a los gobiernos de provincia, el
constituyente ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio"(art. 124). Esta disposicin debe ser
considerada con cuidado en la medida que al titular del dominio de algn bien como regla general
le corresponde el ejercicio de la jurisdiccin sobre el mismo. Es decir que al titular del dominio de
una cosa, en nuestro caso de recursos naturales, le compete el ejercicio de las jurisdicciones
susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada una de dichas jurisdicciones se
corresponder con alguna funcin de gobierno que hace a la utilizacin del recurso sobre el cual
ella se ejerce. En nuestra materia, como hemos visto, se ha producido una delegacin a favor de la
Nacin en lo que hace a la determinacin de "presupuestos mnimos" para la proteccin ambiental,
los que debern aplicarse necesariamente en relacin con el uso de los recursos naturales. Ahora
bien, la combinacin de ambas disposiciones -arts. 41 y 124- nos induce a pensar que la
delegacin se efectu bajo la condicin de que su ejercicio no importara un vaciamiento del
dominio que tienen las provincias sobre esos mismos recursos. De otro modo no se entiende cul
habra sido la intencin del constituyente al establecer la clusula de resguardo de la competencia
provincial que importa el art. 124, in fine.

Tambin deben considerarse otros artculos que hacen a la cuestin federal y que han sido
introducidos por la reforma. Todos ellos establecen de manera invariable el fortalecimiento del
mbito local. As ocurre, en materia de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30), de
intervencin federal (art. 75, inc. 31), de rgimen financiero (art. 75, inc. 2), de autonoma municipal
(art. 123), de nuevas potestades provinciales (art. 124, 1 parte), etc. Todas estas cuestiones junto
a las consideraciones particulares en materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 ("nueva
clusula del progreso") nos estn sealando un claro rumbo deseado por el constituyente de
reforma, el que se situa en el camino de la recuperacin del federalismo. En virtud de ello la
determinacin del alcance de las potestades nacionales derivadas de la expresin "presupuestos
mnimos" debe hacerse con alcance restrictivo. De este modo se respetarn las "jurisdicciones
locales", las que el mismo constituyente ordena que no deben ser alteradas.

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ya ha tenido oportunidad de manifestarse al


respecto. El pronunciamiento al que aludimos, se produce como respuesta a una demanda
deducida por un particular contra la provincia de Buenos Aires que persigue la inconstitucionalidad
de una norma provincial que homologa un acuerdo entre el gobernador y una empresa privada. En
la parte pertinente, la sentencia sostiene que son "las autoridades administrativas y judiciales del
Estado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta
aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a la proteccin del
ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los
criterios de proteccin ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad
para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus
autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusin -
prosigue nuestro ms alto tribunal- cabe extraerla de la propia constitucin, la que, si bien
establece que le cabe a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin, reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser
alteradas". Para concluir esta cuestin el fallo considera que "la solucin propuesta tiene respaldo
en el respeto de las autonomas provinciales" (CS, mayo 16 - 1995. - Roca, Magdalena c. Provincia
de Buenos Aires s/ inconstitucionalidad - Fallo R.13.XXVIII, LA LEY, 1996-B, 139.)

De lo expuesto hasta ac se desprenden las dificultades que se presentan al momento de


legislar desde el mbito nacional para dar cumplimiento al mandato constitucional derivado del
mencionado prrafo del art. 41. Parece fcil llegar a un planteo terico de la cuestin, la que luego
se ver entorpecida cuando de lo que se trata es de transformar en normas concretas los objetivos
del constituyente. Cul ser la lnea divisoria entre las potestades nacionales y las provinciales?,
este interrogante constituye de alguna manera la pregunta clave en este campo. Nos parece difcil
el logro de una respuesta vlida a ella si con anterioridad no se construye un mnimo consenso
entre niveles de gobierno. Esta necesidad nos parece auspiciosa en la medida que nos ubica en el
marco de un federalismo de "concertacin" a favor del cual nos pronunciamos, no slo por un
problema de fidelidad con determinadas convicciones, sino fundamentalmente porque creemos que
este es el modelo que asegura mayor eficacia en la aplicacin y la observancia de las normas
ambientales. Por otra parte, como luego se seala, ste es el marco que han adoptado pases
federales con experiencia en la temtica ambiental.

Es justamente en este sentido que debemos analizar el Sistema Federal Ambiental


instituido por la Ley General del Ambiente. El objetivo del mismo es la coordinacin de la poltica
ambiental a escala regional y nacional en aras del logro del desarrollo sustentable, considerando
como mbito sine qua non al COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente). En este sentido la
norma no slo seala al mismo como el contexto bsico de coordinacin de polticas, sino que
tambin instruye al Poder Ejecutivo Nacional a que proponga a la Asamblea del COFEMA, el
dictado de recomendaciones o resoluciones, segn corresponda, ...para la adecuada vigencia y
aplicacin efectiva de las leyes de presupuestos mnimos, las complementarias provinciales, y sus
reglamentaciones en distintas jurisdicciones... (Art. 24)

El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a
normas de presupuestos mnimos, su implementacin y la coordinacin de polticas
interjurisdiccionales. Ahora bien, cul es el status jurdico del COFEMA? La Ley que analizamos
ratifica su acta constitutiva, suscripta el 31 de agosto de 1990. Se trata de un acuerdo gestado por
la necesidad de las provincias, la Nacin y la Ciudad de Buenos Aires, de generar espacios de
intercambio y concertacin en temas ambientales. El acta que origina a este organismo
expresamente seala que es una persona jurdica de derecho pblico y que para comenzar a
funcionar debe contar con la ratificacin de siete jurisdicciones.

El Consejo Federal de Medio Ambiente puede expedirse a travs de:

Recomendaciones: determinaciones que no poseen efecto vinculante para los estados


miembros

Resoluciones: decisiones con efecto vinculante para los estados miembros.4

4 Ver Art. 9 del Acta Constitutiva del COFEMA, Anexo I de la Ley General del Ambiente.
El COFEMA ha comenzado a reunirse en en 19905 y realiza sus asambleas en forma
peridica. Asimismo, se ha expedido siempre a travs de recomendaciones, no vinculantes para
los estados miembros.6 No obstante ello, cabe tener en consideracin que si bien existe el mnimo
de ratificaciones necesarias para que el COFEMA funcione, an resta que algunas jurisdicciones
se expresen en tal sentido.7 La ratificacin del acuerdo por parte del Congreso Nacional constituye
un paso de gran envergadura en este sentido. Sin embargo, sera sumamente auspicioso que
todas las legislaturas provinciales ratificaran el acuerdo ya que esto redundara en un claro
beneficio para todos. No se trata de una mera formalidad, ya que de esta forma el COFEMA podra
expedirse a travs de resoluciones, con efecto vinculante para los miembros y esto implicara un
real compromiso de todas las jurisdicciones en pos de la coordinacin y coherencia de polticas en
todo nuestro pas, evitando de esta forma que los acuerdos a los que se llegue en el mbito del
mismo no posean luego el suficiente respaldo de las jurisdicciones representadas.

Vale la pena destacar que en el Derecho Pblico Argentino todava no se ha concretado el


dictado de un instrumento en el que se determine el rgimen jurdico de los denominados tratados
parciales a los que se refiere el Art. 125 de la Constitucin Nacional. Por ello, en la actualidad no
existe una clara determinacin de temas tan importantes como son, entre otros, el orden jerrquico
de estos acuerdos en relacin a las normas de origen provincial y la responsabilidad por el
incumplimiento de los mismos. Dado que el COFEMA se origina en un convenio de este tipo sirva
el presente comentario como acicate par el dictado de la normativa a la que estamos haciendo
referencia ya que como consecuencia del mismo tanto el organismo como las resoluciones que l
dicte tendrn mayor vigor en base a un sustento jurdico slido.

Asimismo, la Ley General del Ambiente ratifica el Pacto Federal Ambiental, firmado el 5 de
junio de 1993. Dicho acuerdo interjurisdiccional enfatiza la importancia del COFEMA, reconociendo
al mismo como un instrumento vlido para la coordinacin de la poltica ambiental en la Repblica
Argentina. El Pacto Federal Ambiental establece como objetivos la coordinacin interjurisdiccional
e intrajurisdiccional, tomando como referencia los principios de la Agenda 21. Tambin plantea,
entre otros, el compromiso de los estados signatarios de compatibilizar su normativa ambiental.8

En este marco, y dadas las funciones atribuidas al COFEMA en el mbito de la presente


ley, nos encontramos ante la necesidad de considerar no slo los aspectos inherentes al alcance y
la fuerza legal de sus decisiones, sino tambin aqullos relacionados con su funcionamiento tales
como la dotacin de personal y presupuesto suficiente para poder funcionar. Este ltimo tema no

5 En el ao 1990 se comienzan a realizar una serie de reuniones de representantes ambientales de las provincias. Sin
embargo el Consejo Federal de Medio Ambiente, como tal, recin se constituye en la tercera de esas reuniones, el 31 de
agosto de 1990, siendo el instrumento formal un Acta Constitutiva suscripta en la Ciudad de La Rioja por representantes
de doce provincias.
http://www.medioambiente.gov.ar/cofema/antecedentes.htm.
6 Ver http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/menu_cofema.asp
7 Si bien no se ha podido acceder a ningn documento oficial que consigne las adhesiones de las jurisdicciones al

COFEMA, se ha realizado un relevamiento de la informacin en las distintas jurisdicciones. Ver Alonso, Mara
Esperanza: Adhesiones al COFEMA y al Pacto Federal Ambiental. Documento interno de trabajo. FARN, Diciembre
2002. En este sentido a la fecha han adherido aprobado el Acta de constitucin del COFEMA, con instrumentos legales
dictados en consecuencia, segn respuestas obtenidas de consultas directas a las provincias: 7 provincias (Chaco, Entre
Ros, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Ro Negro y Santa Fe). Asimismo, ratifican o adhieren al Pacto Federal Ambiental: 11
provincias (Buenos Aires, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Salta, Santiago del Estero, Santa Cruz, Tierra del
Fuego y Tucumn).

8Situacin similar a la relevada en relacin al COFEMA. Ver Alonso, Mara Esperanza: Adhesiones al COFEMA y al
Pacto Federal Ambiental. Documento interno de trabajo. FARN, Diciembre 2002. A la fecha han ratificado o adherido al
Pacto Federal Ambiental: 11 provincias (Buenos Aires, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Salta, Santiago del
Estero, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumn) segn respuestas obtenidas de consultas directas a las provincias o
consulta realizada en el Digesto de Legislacin Ambiental.
es menor y entendemos que debe merecer atencin en la determinacin de asignacin de partidas
del presupuesto nacional.

La experiencia comparada

Las siguientes referencias a la prctica comparada de organismos de coordinacin


interjurisdiccional en pases federales que han privilegiado la descentralizacin por sobre la
concentracin del ejercicio de facultades, puede ser de utilidad para contar con ms elementos al
momento de aplicar los principios constitucionales de distribucin de competencias ambientales
como as tambin los relativos a la Ley General del Ambiente.

Estados Unidos presenta ejemplos de coordinacin entre jurisdicciones mediante la


utilizacin de diversos mecanismos. Si bien no posee una ley marco ambiental, si cuenta con
varios cuerpos de normas que tratan temas sectoriales ambientales y relativos a recursos naturales
que generalmente comprenden mecanismos formales que regulan las relaciones entre el Gobierno
Federal y los estados.9 Existen tambin otras herramientas de coordinacin, tales como los
acuerdos puntuales entre jurisdicciones relativos a delimitacin de roles, asistencia recproca y
trabajo conjunto.10 Asimismo en el ao 1993 fue creado el Consejo Ambiental de Estados
(ECOS)11. Se trata de una organizacin nacional que nuclea a las autoridades ambientales
estaduales y territoriales, cuyo objetivo es promover el rol de los estados en cuanto a la gestin
ambiental y el intercambio de ideas, puntos de vista y experiencias para la cooperacin y
coordinacin en los aspectos de gestin ambiental, y articular las posiciones de los estados en el
Congreso Nacional, las agencias federales y el pblico en temas ambientales. ECOS tiene una
oficina en Washington y diversos comits dedicados a temas especficos. Trabaja junto con la EPA
(la Agencia de Proteccin Ambiental de EEUU) en diversos temas relacionados a estndares
ambientales bsicos nacionales y en el marco de la relacin constituye un mbito de intercambio
para el tratamiento de las cuestiones relacionadas a los programas nacionales y temticos
ambientales en EEUU y su aplicacin regional, teniendo en cuenta la relacin estado-gobierno
federal en EEUU, la cual, como se ha comentado anteriormente, se ve nutrida por la utilizacin de
mecanismos formales e informales de coordinacin de polticas ambientales.12

Australia, por su parte, posee un esquema que puede tambin servir a nuestro anlisis, y
que se asemeja en varios aspectos al nuevo reconocimiento institucional que presenta el
COFEMA. El puntapi de la experiencia australiana est dado por el Acuerdo Intergubernamental
que entr en vigencia en 199213, en el cual los diversos niveles de gobierno definieron sus roles y
responsabilidades consagrando mecanismos adecuados para resolver problemas de
competencias, solucin de conflictos y compatibilizacin de intereses. En tal sentido, prosiguen al
mencionado acuerdo otros entre estados especficos y el Commonwealth, y en especial, en el ao

9 Entre otras, podemos considerar a la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), Ley de Agua Limpia (Clean Water Act), y la
Ley que regula la gestin de los residuos peligrosos (RCRA).
10 Existen lineamientos tipo que proveen a las diversas jurisdicciones las bases para la elaboracin de acuerdos

puntuales para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. En este contexto, existen ejemplos de
Memoranda de entendimiento, firmados entre la EPA (Agencia Ambiental Federal) y los estados de EEUU en relacin a
temas generales y sectoriales. Ver Wasserman, Cheryl 8.02. Oversight of State Enforcement. Law of Environmental
Protection. Novick (ed).
11 The Environmental Council of States
12 El Sistema Nacional de Desempeo Ambiental (National Environmental Performance System), da la base a los

acuerdos que son negociados entre las oficinas regionales de la EPA y los estados. Estos acuerdos determinan lo que
cada una de las partes va a hacer el ao fiscal siguiente. Los criterios de desarrollo y evaluacin de este sistema los
lleva a cabo la EPA junto con ECOS. Ver 1997 Joint Statement on Measuring Progress under NEPPS & 4/15/99
Addendum to 1997 Joint Statement on Measuring Progress under NEPPS: Clarifying the Use and Applicability of Core
Performance Measures.
13 El Acuerdo Intergubernamental Australiano fue firmado por todos los niveles de gobierno involucrados:

Commonwealth, estados y municipios (estos ultimos mediante la Asociacin Australiana del Gobierno Local).
1997, un tratado en el cual son pulidas diversas cuestiones relacionadas a temas especficos y
funciones de las jurisdicciones 14, que sirvieron de base a la Ley sobre Proteccin Ambiental y
Conservacin de la Biodiversidad en Australia de 1999. Asimismo, y especficamente en relacin al
rol de los diversos niveles de gobierno, a partir de la firma del Acuerdo Australiano, es creado el
Consejo Nacional de Proteccin Ambiental (National Environmental Protection Council). El mismo,
conformado por las autoridades de cada estado y del Commowealth persigue como principal
objetivo el establecimiento de medidas de proteccin ambiental nacional y asimismo, la evaluacin
y la informacin acerca de la implementacin y efectividad de las mismas en las distintas
jurisdicciones. Todos los estados australianos han sancionado legislacin ratificando la constitucin
y el funcionamiento del Consejo Nacional de Proteccin del Ambiente. Su funcionamiento y sus
decisiones se encuentran reguladas por normas especficas y las medidas de proteccin ambiental
establecidas por el mismo son obligatorias en los estados que lo conforman. Dichas medidas, que
son el resultado de un proceso de consulta de los diversos actores sociales, se encuentran
definidas como objetivos, lineamientos, estndares y protocolos.15

Considerando los elementos que aporta la experiencia comparada, continuamos el anlisis


de la temtica interjurisdiccional, haciendo especial hincapi en el COFEMA y sus funciones en
virtud de la Ley General del Ambiente.

El COFEMA y sus funciones a la luz de los criterios y elementos de la poltica ambiental

Como hemos sealado con antelacin, el COFEMA asume, en el marco de la Ley General
del Ambiente, un rol relevante en cuanto a la coordinacin interjurisdiccional de polticas
ambientales. Por otra parte, dicha ley establece seis instrumentos bsicos que deben ser tenidos
en cuenta en la generacin de la poltica y la gestin ambiental . Dichas herramientas son: el
ordenamiento ambiental del territorio, la evaluacin de impacto ambiental , el sistema de control
sobre el desarrollo de las actividades antrpicas, la educacin ambiental, el sistema de diagnstico
e informacin ambiental, y el rgimen de promocin del desarrollo sustentable.(Art. 8) En relacin a
algunos de los instrumentos mencionados, existen aspectos especficos en los cuales la misma
norma establece facultades determinadas del Consejo Federal de Medio Ambiente. En cuanto al
ordenamiento territorial por ejemplo, la coordinacin entre las provincias, la Ciudad de Buenos
Aires y la Nacin debe realizarse a travs del COFEMA, complementando la necesaria entre los
municipios y las provincias. En este caso el rol del organismo trasciende su funcin
interjurisdiccional para considerar tambin la imprescindible concertacin de intereses entre los
diversos sectores de la sociedad y de los mismos con los de administracin publica.( Art. 9 )16

Otro caso de intervencin explcita del COFEMA es el relativo a la educacin ambiental. En

14 Los temas considerados eran: cuestiones significativas nacionales, procedimiento de Evaluacin de Impacto

Ambiental, gestin de espacios protegidos, cumplimiento de la normativa estadual y de planificacin, mejoramiento de


los programas nacionales ambientales. Ver http://www.ea.gov.au/epbc/about/agreement.html. Heads of Agreement on
Commonwealth/State roles and responsibilities for the Environment.
15 Los objetivos son los resultados deseados para orientar las estrategias de gestin. Los lineamientos se establecen

respecto de los medios para alcanzar los resultados deseados. Los estndares son las caracteristicas cuantificables
respecto de las cuales la calidad del ambiente es evaluada. Los protocolos son los procesos para medir las
caractersticas ambientales para determinar si los resultados deseados son alcanzados. Ver
http://www.ea.gov.ar/cooperation/nepc/index.html.

16 Ver Nolon, John.Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and
Argentina. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996. Desde su punto de vista el
ordenamiento del suelo es un aspecto fundamental que trata las causas por sobre los efectos de la contaminacin
ambiental. En relacin a las bondades de plantear esta temtica en forma bsica a nivel nacional considera diversas
caractersticas que debern tenerse en cuenta para la consideracin de la misma en la relacin Nacin-Provincias. En
primer lugar, se trata de un principio de organizacin territorial bsico, abierto, con la clara consideracin de que debe
existir participacin pblica en su determinacin.
este sentido es claro el mandato a las autoridades competentes, que ...debern coordinar la
implementacin de planes y programas en los sistemas de educacin , formal y no formal.. con el
COFEMA y el Consejo Federal de Cultura y Educacin (Art.15).

Corresponde tambin al COFEMA la instrumentacin efectiva de un ...sistema nacional


integrado de informacin que administre los datos significativos y relevantes del ambiente y evale
la informacin ambiental disponible..., como as tambin de... un sistema de toma de datos sobre
los parmetros ambientales bsicos..., cuyo desarrollo corresponde a la autoridad de aplicacin de
la norma (Art. 17) Si bien es de aplicacin en todo el territorio de la Nacin, y en este sentido deben
obrar las autoridades de los diversos niveles de gobierno, entendemos que en el articulo aludido la
misma hace referencia a la autoridad de aplicacin nacional en virtud de la materia que se trata: el
sistema nacional de informacin. No obstante ello, cabe destacar que la ley no dedica ningn
artculo a la autoridad de aplicacin, que entendemos a nivel nacional debera ser la mxima
autoridad con competencia ambiental.

La norma no menciona funciones especificas del COFEMA en relacin a otros


instrumentos bsicos, cuales son la evaluacin de impacto ambiental , el sistema de control sobre
el desarrollo de las actividades antrpicas , y el rgimen de promocin del desarrollo sustentable
Entendemos que el COFEMA se constituye tambin como el mbito adecuado para que las
autoridades ambientales analicen e intercambien conceptos tcnicos y experiencias relacionadas
con estos instrumentos , no obstante la sancin de leyes sectoriales de presupuestos mnimos que
los regulen en particular , las cuales aportarn criterios que a todas luces servirn para el
desarrollo de las actividades de este organismo y de las autoridades en particular.

En pos del logro de sus objetivos de coordinacin interjurisdiccional, el Sistema Federal


Ambiental debe verse nutrido de los objetivos y principios receptados por la Ley Marco de Medio
Ambiente para funcionar en forma adecuada. (Arts. 2 y 4) Al respecto, es dable resaltar que, no
obstante la incorporacin de algunos principios del derecho ambiental mediante la aprobacin de
convenios internacionales en diversas materias, el reconocimiento de los mismos en la Ley
General del Ambiente constituye un aporte sumamente positivo, contribuyendo en forma concreta a
dotar a las autoridades de elementos de interpretacin para la aplicacin de la norma y el
tratamiento de los temas interjurisdiccionales.17

Si bien cada uno de los principios plasmados en la ley revisten importancia en s mismos y
su tratamiento particularizado excedera el alcance del presente artculo,18 es de nuestro sumo
inters destacar que en el mbito de las relaciones entre jurisdicciones dos conceptos se yerguen

17 Ver Prez Castelln, Ariel: Identificacin de algunos principios de derecho ambiental en Instrumentos internacionales
adoptados por Argentina. Documento interno de trabajo. FARN. Noviembre 2002. Principio de prevencin (Convenio
de Rotterdam, Ley 25.278 B.O 3/08/2000; Convencin sobre la conservacin de las especies migratorias de animales
silvestres. Ley 23.918 B.O. 24/04/1991; Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminacin. Ley N23.922 B.O. 24/04/1991; Convencin Conjunta sobre seguridad en la
gestin del combustibe gastado y sobre seguridad en la gestin de desechos radiactivos. Ley 25.279 B.O. 4/08/2000;
Convenio Internacional para prevenir contaminacin por buques (MARPOL). Ley 24.089 B.O. 1/07/1992;Convenio
internacional sobre cooperacin, preparacin y lucha contra la contaminacin por hidrocarburos, Ley 24.292, B.O
18/01/1994; Convencin CITES, Ley 22.344; Convencin sobre la conservacin de las especies migratorias de animales
silvestres. Ley 23.918 B.O. 24/04/1991), Principio precautorio (Convencin CITES, Ley 22.344),
Principio de responsabilidad (Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminacin. Ley N23.922 B.O. 24/04/1991: principio de responsabilidad de la cuna a la
tumba; Convencin Conjunta sobre seguridad en la gestin del combustibe gastado y sobre seguridad en la gestin de
desechos radiactivos. Ley 25.279 B.O. 4/08/2000: principio de responsabilidad de la cuna a la tumba; Convencin de
Viena sobre responsabilidad civil por daos nucleares. Ley N17.048. Promulgacin: 2/12/1966: principio de
Responsabilidad objetiva por daos ambientales.
18 Los principios receptados por la norma son: principio de congruencia, principio de prevencin, principio precautorio,

principio de equidad intergeneracional, principio de progresividad, principio de responsabilidad, principio de


subsidiariedad, principio de sustentabilidad, principio de solidaridad, principio de cooperacin (art. 4).
como fundamentales, cuales son los principios de cooperacin y solidaridad. En el primer caso se
alude a la cooperacin en el uso equitativo y racional de los recursos naturales compartidos como
as tambin en la mitigacin y el tratamiento de las emergencias ambientales transfronterizas. En el
segundo, a la solidaridad entre la Nacin y los estados provinciales respecto de la responsabilidad
ex ante y ex post del propio accionar que genere efectos adversos transfronterizos, y a la
minimizacin de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecolgicos compartidos. El accionar ex
ante se ve enfatizado asimismo por la adopcin de dos principios ya presentes en el derecho
internacional, cuales son el principio de prevencin y el principio precautorio. El concepto de
prevencin ahonda en la atencin a las causas y fuentes de los problemas ambientales
considerando fundamental la integracin en el tratamiento de los mismos para prevenir efectos que
puedan producirse en el ambiente. Por su parte, el principio precautorio plantea que la falta de
certeza o informacin cientfica cuando haya peligro de dao grave o irreversible no debe utilizarse
como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces, en funcin de los costos.19

Otros dos principios revisten importancia para las autoridades jurisdiccionales y sus
decisiones conjuntas, tales son el de progresividad y el de subsidiariedad. En el primer caso, la
nocin de progresividad plantea acciones graduales con metas intermedias para el logro de
objetivos ambientales. Consideramos que este aspecto, de la mano de una adecuada utilizacin de
las autoridades ambientales, contribuir a la determinacin de polticas ambientales que puedan
ser aplicadas y cumplidas. En cuanto al concepto de subsidiariedad, observamos que la acepcin
presentada por la norma define al mismo como la obligacin del Estado Nacional ...de colaborar y
de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la
preservacin y proteccin ambientales... El principio de subsidiariedad, utilizado por la Unin
Europea plantea que se tomarn acciones a nivel comunitario slo cuando los objetivos
ambientales puedan ser alcanzados de mejor forma a ese nivel que al de los estados miembros.20
En este sentido, observamos como en el mbito de la Unin Europea este principio se refiere a la
distribucin de funciones entre niveles gubernamentales, otorgando preeminencia al nivel
gubernamental inferior. En el caso de la Ley General del Ambiente, el principio es utilizado para
considerar la relacin de colaboracin y posible complementacin entre el Estado Nacional y los
particulares. No obstante ello, y como lo sealramos en forma previa, en nuestro sistema de
distribucin de competencias ambientales, la Ley Fundamental y la jurisprudencia en la materia
otorgan singular importancia al concepto de fortalecimiento del mbito local.

IV. Conclusiones

La Argentina acusa un elevado dficit en lo que hace a la vigencia del federalismo. Nuestra
forma de estado se ha visto devaluada en el tiempo. Esta situacin ha sido en gran medida el
resultado de una tendencia de larga data de conformidad con la cual de un modo u otro, en materia
de facultades concurrentes o de asuntos que merecan un reparto de facultades entre los dos
niveles de gobierno, la interpretacin o la prctica fue llevando a la atribucin de nuevas esferas de
competencia propias y exclusivas a favor de la Nacin. De este modo se ha llevado a afrontar
desde la Nacin todo asunto de este carcter, configurndose una suerte de federalismo de
"imposicin".

En este contexto, la sancin de la Ley General del Ambiente trae aparejada la necesidad
de cambiar este criterio por el de federalismo de concertacin, diseando el escenario bsico
sobre el cual se deben sancionar, interpretar e implementar las normas sectoriales de
presupuestos mnimos, y regularse el rol del COFEMA. En cuanto a este ltimo, el reto de las
autoridades provinciales, la nacional y la portea, es alto. En primer lugar, no obstante la
ratificacin que el acuerdo ha recibido a nivel nacional como la proveniente de las siete

Esta formulacion se ha fundado en lo que establece el Principio 15 de la Declaracin de Rio 92.


19
20Ver Sands, Philippe, Principles of International Environmental Law, V. I Frameworks, Standards and implementation.
Manchester University Press. Manchester and New York. p. 546 El autor analiza el articulo 130 r (4) del Tratado de la
Comunidad Europea.
jurisdicciones bsicas para poder funcionar, no implica que pueda dictar resoluciones aplicables en
todo el territorio de la Nacin, ya que las mismas sern obligatorias slo en aquellas jurisdicciones
que expresamente ratificaron el tratado interprovincial. Por esta causa es de suma importancia que
las legislaturas provinciales que an no han considerado este tema lo hagan, ya que la aprobacin
del tratado por parte de los gobiernos provinciales implica tambin un compromiso respecto de las
decisiones que se tomen por parte del organismo. Observamos que la experiencia comparada nos
indica las bondades de los mecanismos interjurisdiccionales de coordinacin y en especial de los
organismos que nuclean autoridades ambientales, similares al COFEMA. El Consejo Federal
Australiano, en particular, se presenta como un claro ejemplo de un organismo interjurisdiccional
institucionalizado, cuyas decisiones poseen alcance legal, trascendiendo la funcin de colaboracin
en la determinacin de polticas para adentrarse en decisiones que ataen a medidas de
proteccin del ambiente tomadas en funcin de los marcos legales bsicos consensuados entre los
diversos niveles de gobierno.

El adecuado funcionamiento del COFEMA redundar en beneficios para la aplicacin de la


presente Ley General del Ambiente, la Ley de presupuestos mnimos de Residuos Industriales y
las futuras leyes sectoriales que se sancionen en este campo.21 Asimismo, y si bien la norma no lo
determina expresamente, entendemos que el mismo se constituye como el organismo adecuado
para el tratamiento de conflictos entre jurisdicciones respecto de la determinacin de normativa
complementaria como as tambin de la aplicacin de los presupuestos mnimos. En este sentido,
sera sumamente valorable que el mismo COFEMA instituyera un mecanismo de solucin de estos
conflictos que ofrezca canales alternativos a la resolucin de los mismos en la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin. Sin que por supuesto, esto importe la renuncia a recurrir a la va judicial.

Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires poseen a su vez un doble reto, el relativo a las
relaciones interjurisdiccionales, que a todas luces encontrar como mbito propicio el COFEMA, y
el de la sancin de normativa complementaria cuando sea necesario, dado que el desarrollo
normativo ambiental de las jurisdicciones ofrece variaciones a lo largo del mapa.

El camino iniciado por la Ley General del Ambiente constituye una excelente oportunidad
para hacer posible el federalismo concertado que pretendemos alcanzar. Desde ya que no es una
tarea fcil y exige el esfuerzo de las distintas jurisdicciones. Anhelamos que el tratamiento
coordinado de la problemtica ambiental sea posible, por la generacin actual y las futuras, hacia
la sustentabilidad ambiental, econmica y social.

21 Ley de Residuos Industriales: Ley 25.612 (B.O. 29-07-2002)