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I. Introduccin
De conformidad con los principios reconocidos por la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, y por la Cumbre de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, y siguiendo la lnea adoptada en todas las
constituciones sancionadas a partir de la primera, el constituyente reformador introdujo en nuestra
Ley Fundamental la cuestin ambiental. As, el art. 41 de la Constitucin consagra el derecho de
toda persona a un ambiente sano y equilibrado en aras al logro de un desarrollo sustentable, junto
al deber correlativo de preservarlo. Asimismo, determina claros mandatos en relacin a las
autoridades y fija criterios para la distribucin de las competencias en el interior del estado federal.
La nueva Ley General del Ambiente, una ley marco en materia de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental, que el Congreso ha sancionado en virtud del mandato del tercer prrafo
del artculo 41, rene en su texto aspectos bsicos de la poltica ambiental nacional, en
consonancia con diversas contribuciones de la comunidad jurdica y de la sociedad en general.2 La
norma abreva en nuestra organizacin federal, considerando el concepto de presupuesto mnimo y
su determinacin en virtud de la distribucin de competencias Nacin- Provincias, proveyendo por
ende el andamiaje institucional bsico sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes
sectoriales de presupuestos mnimos. Asimismo, plantea los objetivos, principios e instrumentos de
la poltica ambiental nacional, que se constituyen como criterios y herramientas fundamentales
para que las autoridades legislativas provinciales, y administrativas de los diversos niveles de
gobierno puedan ejercer el poder de polica ambiental, y la comunidad regulada y la sociedad civil
participen en los procesos de toma de decisin. La norma tambin dedica un captulo al dao
ambiental per se, una temtica considerada en otro prrafo del artculo 41 (1 in fine), incorporando
elementos que podrn ser sumamente tiles para los jueces y magistrados y la comunidad en
general. No obstante ello, cabe a nuestro entender calificar a la presente Ley General del Ambiente
como una Ley mixta, ya que regula aspectos relativos a los presupuestos mnimos sobre
Manifestamos nuestro agradecimiento a Daniel E. Ryan por las sugerencias realizadas durante la revisin del presente
artculo.
1 Ley N 25.675 (B.O. 28-11-2002).
2 Ver Nolon, John.Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and
Argentina. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996; Sabsay, Daniel A.El Nuevo Artculo
41 de la Constitucin Nacioanal y la Distribucin de Competencias Nacin-Provincias. Doctrina Judicial. 1997 2 p. 783;
Agenda de discusin sobre la reglamentacin del artculo 41 de la Constitucin Nacional. Debates 1998-2000. Consejo
Empresario Argentino Desarrollo Sostenible (CEADS) 2000 y la Distribucin de Competencias Nacin-Provincias en el
Marco del Federalismo y el Desarrollo Sustentable. Taller de distribucin de competencias. 2 Coloquio FARN.
Recomendaciones a las Autoridades. p. 22. Villa Carlos Paz, Junio de 1999.
proteccin ambiental, como as tambin vinculados al dao ambiental. Esto significa que el
Congreso Nacional ha sancionado normas de diversa ndole en funcin de las categoras que el
artculo 41 establece en sus distintos prrafos, y que en consecuencia, en un caso constituyen
normas de presupuestos mnimos, pasibles de complementacin por parte de las provincias, y en
el otro, normativa en materia de responsabilidad por dao ambiental, de competencia nacional.
Dada la amplitud y riqueza de cada uno de los temas comprendidos en la nueva ley es de
nuestro inters destacar que el presente artculo har hincapi en el eje de anlisis de la relacin
de competencias ambientales Nacin-Provincias. Consideramos que esta materia es fundamental
al momento de aplicar y cumplir las normas ambientales, ya que justamente comprende la
distribucin de los roles y responsabilidades entre las autoridades de un pas federal, con diversos
niveles gubernamentales.3
La definicin presentada por la ley considera que es presupuesto mnimo "...toda norma
que concede una tutela ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional y tiene por
objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la proteccin ambiental...""... debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener su
capacidad de carga y, en general, asegurar la preservacin ambiental y el desarrollo sustentable"
(Art. 3 Ley 25.675)
3 Ver Conclusiones del Dilogo Electrnico sobre Aplicacin y Cumplimiento de las Normas Ambientales en Amrica Latina, FARN-
Instituto del Banco Mundial, Divisin Ambiente y Recursos Naturales, por Di Paola, M. Eugenia. Disponibles en:
http://www.farn.org.ar/enforcement/dialogo_concl.html. Asimismo, ver las conclusiones de los talleres sobre Coordinacin
Interjurisdiccional y Administrativa para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en:
http://www.farn.org.ar/enforcement/taller2_28.pdf, http://www.farn.org.ar/enforcement/taller3_28.pdf de la Conferencia sobre
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en Amrica Latina. Organizada por la Fundacin Ambiente y Recursos
Naturales y el Instituto del Banco Mundial y llevada a cabo los das 28 y 29 de mayo de 2002 en Buenos Aires, Argentina.
http://www.farn.org.ar/enforcement/conferencia.html.
III. Las relaciones interjurisdiccionales
Nuestra Constitucin
Tambin deben considerarse otros artculos que hacen a la cuestin federal y que han sido
introducidos por la reforma. Todos ellos establecen de manera invariable el fortalecimiento del
mbito local. As ocurre, en materia de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30), de
intervencin federal (art. 75, inc. 31), de rgimen financiero (art. 75, inc. 2), de autonoma municipal
(art. 123), de nuevas potestades provinciales (art. 124, 1 parte), etc. Todas estas cuestiones junto
a las consideraciones particulares en materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 ("nueva
clusula del progreso") nos estn sealando un claro rumbo deseado por el constituyente de
reforma, el que se situa en el camino de la recuperacin del federalismo. En virtud de ello la
determinacin del alcance de las potestades nacionales derivadas de la expresin "presupuestos
mnimos" debe hacerse con alcance restrictivo. De este modo se respetarn las "jurisdicciones
locales", las que el mismo constituyente ordena que no deben ser alteradas.
El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a
normas de presupuestos mnimos, su implementacin y la coordinacin de polticas
interjurisdiccionales. Ahora bien, cul es el status jurdico del COFEMA? La Ley que analizamos
ratifica su acta constitutiva, suscripta el 31 de agosto de 1990. Se trata de un acuerdo gestado por
la necesidad de las provincias, la Nacin y la Ciudad de Buenos Aires, de generar espacios de
intercambio y concertacin en temas ambientales. El acta que origina a este organismo
expresamente seala que es una persona jurdica de derecho pblico y que para comenzar a
funcionar debe contar con la ratificacin de siete jurisdicciones.
4 Ver Art. 9 del Acta Constitutiva del COFEMA, Anexo I de la Ley General del Ambiente.
El COFEMA ha comenzado a reunirse en en 19905 y realiza sus asambleas en forma
peridica. Asimismo, se ha expedido siempre a travs de recomendaciones, no vinculantes para
los estados miembros.6 No obstante ello, cabe tener en consideracin que si bien existe el mnimo
de ratificaciones necesarias para que el COFEMA funcione, an resta que algunas jurisdicciones
se expresen en tal sentido.7 La ratificacin del acuerdo por parte del Congreso Nacional constituye
un paso de gran envergadura en este sentido. Sin embargo, sera sumamente auspicioso que
todas las legislaturas provinciales ratificaran el acuerdo ya que esto redundara en un claro
beneficio para todos. No se trata de una mera formalidad, ya que de esta forma el COFEMA podra
expedirse a travs de resoluciones, con efecto vinculante para los miembros y esto implicara un
real compromiso de todas las jurisdicciones en pos de la coordinacin y coherencia de polticas en
todo nuestro pas, evitando de esta forma que los acuerdos a los que se llegue en el mbito del
mismo no posean luego el suficiente respaldo de las jurisdicciones representadas.
Asimismo, la Ley General del Ambiente ratifica el Pacto Federal Ambiental, firmado el 5 de
junio de 1993. Dicho acuerdo interjurisdiccional enfatiza la importancia del COFEMA, reconociendo
al mismo como un instrumento vlido para la coordinacin de la poltica ambiental en la Repblica
Argentina. El Pacto Federal Ambiental establece como objetivos la coordinacin interjurisdiccional
e intrajurisdiccional, tomando como referencia los principios de la Agenda 21. Tambin plantea,
entre otros, el compromiso de los estados signatarios de compatibilizar su normativa ambiental.8
5 En el ao 1990 se comienzan a realizar una serie de reuniones de representantes ambientales de las provincias. Sin
embargo el Consejo Federal de Medio Ambiente, como tal, recin se constituye en la tercera de esas reuniones, el 31 de
agosto de 1990, siendo el instrumento formal un Acta Constitutiva suscripta en la Ciudad de La Rioja por representantes
de doce provincias.
http://www.medioambiente.gov.ar/cofema/antecedentes.htm.
6 Ver http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/menu_cofema.asp
7 Si bien no se ha podido acceder a ningn documento oficial que consigne las adhesiones de las jurisdicciones al
COFEMA, se ha realizado un relevamiento de la informacin en las distintas jurisdicciones. Ver Alonso, Mara
Esperanza: Adhesiones al COFEMA y al Pacto Federal Ambiental. Documento interno de trabajo. FARN, Diciembre
2002. En este sentido a la fecha han adherido aprobado el Acta de constitucin del COFEMA, con instrumentos legales
dictados en consecuencia, segn respuestas obtenidas de consultas directas a las provincias: 7 provincias (Chaco, Entre
Ros, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Ro Negro y Santa Fe). Asimismo, ratifican o adhieren al Pacto Federal Ambiental: 11
provincias (Buenos Aires, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Salta, Santiago del Estero, Santa Cruz, Tierra del
Fuego y Tucumn).
8Situacin similar a la relevada en relacin al COFEMA. Ver Alonso, Mara Esperanza: Adhesiones al COFEMA y al
Pacto Federal Ambiental. Documento interno de trabajo. FARN, Diciembre 2002. A la fecha han ratificado o adherido al
Pacto Federal Ambiental: 11 provincias (Buenos Aires, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Salta, Santiago del
Estero, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumn) segn respuestas obtenidas de consultas directas a las provincias o
consulta realizada en el Digesto de Legislacin Ambiental.
es menor y entendemos que debe merecer atencin en la determinacin de asignacin de partidas
del presupuesto nacional.
La experiencia comparada
Australia, por su parte, posee un esquema que puede tambin servir a nuestro anlisis, y
que se asemeja en varios aspectos al nuevo reconocimiento institucional que presenta el
COFEMA. El puntapi de la experiencia australiana est dado por el Acuerdo Intergubernamental
que entr en vigencia en 199213, en el cual los diversos niveles de gobierno definieron sus roles y
responsabilidades consagrando mecanismos adecuados para resolver problemas de
competencias, solucin de conflictos y compatibilizacin de intereses. En tal sentido, prosiguen al
mencionado acuerdo otros entre estados especficos y el Commonwealth, y en especial, en el ao
9 Entre otras, podemos considerar a la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), Ley de Agua Limpia (Clean Water Act), y la
Ley que regula la gestin de los residuos peligrosos (RCRA).
10 Existen lineamientos tipo que proveen a las diversas jurisdicciones las bases para la elaboracin de acuerdos
puntuales para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. En este contexto, existen ejemplos de
Memoranda de entendimiento, firmados entre la EPA (Agencia Ambiental Federal) y los estados de EEUU en relacin a
temas generales y sectoriales. Ver Wasserman, Cheryl 8.02. Oversight of State Enforcement. Law of Environmental
Protection. Novick (ed).
11 The Environmental Council of States
12 El Sistema Nacional de Desempeo Ambiental (National Environmental Performance System), da la base a los
acuerdos que son negociados entre las oficinas regionales de la EPA y los estados. Estos acuerdos determinan lo que
cada una de las partes va a hacer el ao fiscal siguiente. Los criterios de desarrollo y evaluacin de este sistema los
lleva a cabo la EPA junto con ECOS. Ver 1997 Joint Statement on Measuring Progress under NEPPS & 4/15/99
Addendum to 1997 Joint Statement on Measuring Progress under NEPPS: Clarifying the Use and Applicability of Core
Performance Measures.
13 El Acuerdo Intergubernamental Australiano fue firmado por todos los niveles de gobierno involucrados:
Commonwealth, estados y municipios (estos ultimos mediante la Asociacin Australiana del Gobierno Local).
1997, un tratado en el cual son pulidas diversas cuestiones relacionadas a temas especficos y
funciones de las jurisdicciones 14, que sirvieron de base a la Ley sobre Proteccin Ambiental y
Conservacin de la Biodiversidad en Australia de 1999. Asimismo, y especficamente en relacin al
rol de los diversos niveles de gobierno, a partir de la firma del Acuerdo Australiano, es creado el
Consejo Nacional de Proteccin Ambiental (National Environmental Protection Council). El mismo,
conformado por las autoridades de cada estado y del Commowealth persigue como principal
objetivo el establecimiento de medidas de proteccin ambiental nacional y asimismo, la evaluacin
y la informacin acerca de la implementacin y efectividad de las mismas en las distintas
jurisdicciones. Todos los estados australianos han sancionado legislacin ratificando la constitucin
y el funcionamiento del Consejo Nacional de Proteccin del Ambiente. Su funcionamiento y sus
decisiones se encuentran reguladas por normas especficas y las medidas de proteccin ambiental
establecidas por el mismo son obligatorias en los estados que lo conforman. Dichas medidas, que
son el resultado de un proceso de consulta de los diversos actores sociales, se encuentran
definidas como objetivos, lineamientos, estndares y protocolos.15
Como hemos sealado con antelacin, el COFEMA asume, en el marco de la Ley General
del Ambiente, un rol relevante en cuanto a la coordinacin interjurisdiccional de polticas
ambientales. Por otra parte, dicha ley establece seis instrumentos bsicos que deben ser tenidos
en cuenta en la generacin de la poltica y la gestin ambiental . Dichas herramientas son: el
ordenamiento ambiental del territorio, la evaluacin de impacto ambiental , el sistema de control
sobre el desarrollo de las actividades antrpicas, la educacin ambiental, el sistema de diagnstico
e informacin ambiental, y el rgimen de promocin del desarrollo sustentable.(Art. 8) En relacin a
algunos de los instrumentos mencionados, existen aspectos especficos en los cuales la misma
norma establece facultades determinadas del Consejo Federal de Medio Ambiente. En cuanto al
ordenamiento territorial por ejemplo, la coordinacin entre las provincias, la Ciudad de Buenos
Aires y la Nacin debe realizarse a travs del COFEMA, complementando la necesaria entre los
municipios y las provincias. En este caso el rol del organismo trasciende su funcin
interjurisdiccional para considerar tambin la imprescindible concertacin de intereses entre los
diversos sectores de la sociedad y de los mismos con los de administracin publica.( Art. 9 )16
14 Los temas considerados eran: cuestiones significativas nacionales, procedimiento de Evaluacin de Impacto
respecto de los medios para alcanzar los resultados deseados. Los estndares son las caracteristicas cuantificables
respecto de las cuales la calidad del ambiente es evaluada. Los protocolos son los procesos para medir las
caractersticas ambientales para determinar si los resultados deseados son alcanzados. Ver
http://www.ea.gov.ar/cooperation/nepc/index.html.
16 Ver Nolon, John.Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and
Argentina. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996. Desde su punto de vista el
ordenamiento del suelo es un aspecto fundamental que trata las causas por sobre los efectos de la contaminacin
ambiental. En relacin a las bondades de plantear esta temtica en forma bsica a nivel nacional considera diversas
caractersticas que debern tenerse en cuenta para la consideracin de la misma en la relacin Nacin-Provincias. En
primer lugar, se trata de un principio de organizacin territorial bsico, abierto, con la clara consideracin de que debe
existir participacin pblica en su determinacin.
este sentido es claro el mandato a las autoridades competentes, que ...debern coordinar la
implementacin de planes y programas en los sistemas de educacin , formal y no formal.. con el
COFEMA y el Consejo Federal de Cultura y Educacin (Art.15).
Si bien cada uno de los principios plasmados en la ley revisten importancia en s mismos y
su tratamiento particularizado excedera el alcance del presente artculo,18 es de nuestro sumo
inters destacar que en el mbito de las relaciones entre jurisdicciones dos conceptos se yerguen
17 Ver Prez Castelln, Ariel: Identificacin de algunos principios de derecho ambiental en Instrumentos internacionales
adoptados por Argentina. Documento interno de trabajo. FARN. Noviembre 2002. Principio de prevencin (Convenio
de Rotterdam, Ley 25.278 B.O 3/08/2000; Convencin sobre la conservacin de las especies migratorias de animales
silvestres. Ley 23.918 B.O. 24/04/1991; Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminacin. Ley N23.922 B.O. 24/04/1991; Convencin Conjunta sobre seguridad en la
gestin del combustibe gastado y sobre seguridad en la gestin de desechos radiactivos. Ley 25.279 B.O. 4/08/2000;
Convenio Internacional para prevenir contaminacin por buques (MARPOL). Ley 24.089 B.O. 1/07/1992;Convenio
internacional sobre cooperacin, preparacin y lucha contra la contaminacin por hidrocarburos, Ley 24.292, B.O
18/01/1994; Convencin CITES, Ley 22.344; Convencin sobre la conservacin de las especies migratorias de animales
silvestres. Ley 23.918 B.O. 24/04/1991), Principio precautorio (Convencin CITES, Ley 22.344),
Principio de responsabilidad (Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminacin. Ley N23.922 B.O. 24/04/1991: principio de responsabilidad de la cuna a la
tumba; Convencin Conjunta sobre seguridad en la gestin del combustibe gastado y sobre seguridad en la gestin de
desechos radiactivos. Ley 25.279 B.O. 4/08/2000: principio de responsabilidad de la cuna a la tumba; Convencin de
Viena sobre responsabilidad civil por daos nucleares. Ley N17.048. Promulgacin: 2/12/1966: principio de
Responsabilidad objetiva por daos ambientales.
18 Los principios receptados por la norma son: principio de congruencia, principio de prevencin, principio precautorio,
Otros dos principios revisten importancia para las autoridades jurisdiccionales y sus
decisiones conjuntas, tales son el de progresividad y el de subsidiariedad. En el primer caso, la
nocin de progresividad plantea acciones graduales con metas intermedias para el logro de
objetivos ambientales. Consideramos que este aspecto, de la mano de una adecuada utilizacin de
las autoridades ambientales, contribuir a la determinacin de polticas ambientales que puedan
ser aplicadas y cumplidas. En cuanto al concepto de subsidiariedad, observamos que la acepcin
presentada por la norma define al mismo como la obligacin del Estado Nacional ...de colaborar y
de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la
preservacin y proteccin ambientales... El principio de subsidiariedad, utilizado por la Unin
Europea plantea que se tomarn acciones a nivel comunitario slo cuando los objetivos
ambientales puedan ser alcanzados de mejor forma a ese nivel que al de los estados miembros.20
En este sentido, observamos como en el mbito de la Unin Europea este principio se refiere a la
distribucin de funciones entre niveles gubernamentales, otorgando preeminencia al nivel
gubernamental inferior. En el caso de la Ley General del Ambiente, el principio es utilizado para
considerar la relacin de colaboracin y posible complementacin entre el Estado Nacional y los
particulares. No obstante ello, y como lo sealramos en forma previa, en nuestro sistema de
distribucin de competencias ambientales, la Ley Fundamental y la jurisprudencia en la materia
otorgan singular importancia al concepto de fortalecimiento del mbito local.
IV. Conclusiones
La Argentina acusa un elevado dficit en lo que hace a la vigencia del federalismo. Nuestra
forma de estado se ha visto devaluada en el tiempo. Esta situacin ha sido en gran medida el
resultado de una tendencia de larga data de conformidad con la cual de un modo u otro, en materia
de facultades concurrentes o de asuntos que merecan un reparto de facultades entre los dos
niveles de gobierno, la interpretacin o la prctica fue llevando a la atribucin de nuevas esferas de
competencia propias y exclusivas a favor de la Nacin. De este modo se ha llevado a afrontar
desde la Nacin todo asunto de este carcter, configurndose una suerte de federalismo de
"imposicin".
En este contexto, la sancin de la Ley General del Ambiente trae aparejada la necesidad
de cambiar este criterio por el de federalismo de concertacin, diseando el escenario bsico
sobre el cual se deben sancionar, interpretar e implementar las normas sectoriales de
presupuestos mnimos, y regularse el rol del COFEMA. En cuanto a este ltimo, el reto de las
autoridades provinciales, la nacional y la portea, es alto. En primer lugar, no obstante la
ratificacin que el acuerdo ha recibido a nivel nacional como la proveniente de las siete
Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires poseen a su vez un doble reto, el relativo a las
relaciones interjurisdiccionales, que a todas luces encontrar como mbito propicio el COFEMA, y
el de la sancin de normativa complementaria cuando sea necesario, dado que el desarrollo
normativo ambiental de las jurisdicciones ofrece variaciones a lo largo del mapa.
El camino iniciado por la Ley General del Ambiente constituye una excelente oportunidad
para hacer posible el federalismo concertado que pretendemos alcanzar. Desde ya que no es una
tarea fcil y exige el esfuerzo de las distintas jurisdicciones. Anhelamos que el tratamiento
coordinado de la problemtica ambiental sea posible, por la generacin actual y las futuras, hacia
la sustentabilidad ambiental, econmica y social.