ISSN 21

174-9515. Ao
A (2016), Nm. 2016-13, pgs. 1-32
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo

burro
ocrtico y empresarial

Rami Matas, Carles

Universitat Pompeu Fabra

GIGAPP Estudios Working Papers

Un
na publicacin dde la
Licencia 3.0 (Espaa) Creativve Commons. Asociacin
n Grupo de Inveestigacin en
Recconocimiento-N No Comercial-Sin n Obras Derivaddas. Gobierno, Admministracin y Polticas Pblicass.
htttp://creativecommons.org/license es/by-nc-nd/3.0/e
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 GIGAPP Estudios Working Papers
ISSN 2174-9515. Ao (2016), Nm. 2016-13, pgs. 1-32

Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y

empresarial

Rami Matas, Carles

Universitat Pompeu Fabra
carles.ramio@upf.edu

Documento recibido: 04 septiembre 2016

Aprobado para publicacin: 03 octubre 2016

Resumen
El objetivo de este texto es presentar una propuesta de modelo postburocratico que
denominamos modelo buroempresarial. Este modelo propuesto sera una combinacin
del actual modelo burocrtico con el modelo de carcter empresarial. Para hacer esta
propuesta se parte de cuatro principios:

- Hay elementos conceptuales del modelo burocrtico que encajan a la perfeccin con
la filosofa y funciones de la Administracin pblica. Una parte del modelo burocrti-
co no se puede soslayar si se quiere evitar caer en la discrecionalidad, el clientelismo
y la inseguridad jurdica e institucional.

- Las administraciones pblicas del futuro no pueden afrontar con el modelo burocr-
tico sus retos de futuro, en un contexto de gobernanza compleja y con un posible
incremento de sus competencias. El modelo burocrtico es rgido y poco acorde con
las necesidades de gestin de los servicios pblicos, de operar en red y con sofisti-
cados sistemas tecnolgicos. Hace falta introducir en los mbitos de gestin pblica
un modelo empresarial ordenado.

- Ambos modelos pueden convivir si se definen claramente sus permetros organizati-

vos y se establecen las pautas de relacin entre ambos. Sera un complejo sistema de
equilibrios pero que podra funcionar en la prctica.

- El actual modelo de Administracin pblica es un monstruo eclctico en el que su

base es el modelo burocrtico mal implementado, al que se han aadido piezas del
modelo gerencial y piezas del modelo de gobernanza. Entre estos tres modelos, que
 Rami Matas, Carles

conviven de forma catica, reaparece entre sus resquicios el antiguo modelo cliente-
lar. El clientelismo es muy resistente, ya que es la forma natural de organizacin
humana, y aprovecha los momentos de crisis o la falta de consistencia de los mode-
los para renacer. En estas condiciones afirmar que la Administracin pblica actual
posee un modelo burocrtico es una impostura ya que su diseo responde a tensio-
nes conceptuales tan diversas que no atesora realmente ningn modelo slido y sol-
vente.

La parte central de este estudio es normativa en la que se presenta la propuesta de mo-

delo buroempresarial (apartado 3). Antes se hace un sinttico repaso a los modelos
histricos que han ido superponiendo en las Administraciones pblicas: modelo de pa-
tronazgo o clientelar, modelo burocrtico, modelo gerencial y modelo de gobernanza
(apartado 1). El resultado final es una combinacin de modelos que debilitan concep-
tualmente a la Administracin pblica y que le dificultan tanto su aportacin de seguri-
dad jurdica e institucional como la eficacia y la eficiencia en la prestacin de servicios
pblicos. En el apartado 2 se hacen unas reflexiones sobre los posibles modelos de futu-
ro de la Administracin pblica. El modelo propuesto buroempresarial es un intento de
dar respuesta a las demandas de estos escenarios de futuro.

Palabras clave
Administracin pblica, burocracia, gestin pblica, doctrinas administrativas.

De la Administracin clientelar a la gobernanza

En este apartado se va a analizar la evolucin conceptual de la Administracin pblica desde
hace algo ms de un siglo, pasando por la situacin de presente, hasta intentar definir unos
posibles escenarios de futuro (que van a ser desarrollados en el siguiente apartado). La Ad-
ministracin pblica, al igual que el Estado, es una formacin geolgica que agrupa mltiples
estratos conceptuales. Un sedimento sucede a otro en el tiempo pero en cada uno de los re-
currentes momentos de crisis poltica e institucional, que acontecen a lo largo del tiempo, se
producen en el sistema unos pliegues y fallas geolgicas que hace que vuelvan a resurgir an-
tiguos estratos y, al final, aunque siempre domine el modelo del momento el resultado es un
tipo hbrido o mestizo que combina varios patrones conceptuales.

Hay cuatro modelos de Administracin pblica desde finales del siglo XIX: el modelo de pa-
tronazgo o clientelar, el modelo burocrtico, el modelo gerencial y, finalmente, el modelo de
gobernanza. En este apartado se van a describir los modelos pero, intentando escapar de la
lgica narcisista usual en el estudio de la Administracin pblica, se van a exponer tambin
las interrelaciones de cada modelo con el Estado, la poltica, el mercado, la sociedad civil or-
ganizada y la ciudadana (ver Tabla 1).

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

El modelo premoderno, de patronazgo o clientelar es el tipo de organizacin que producen

de forma natural y espontnea los individuos. Fukuyama (2016: 43) nos recuerda que la
sociabilidad humana natural se basa en la seleccin por parentesco y el altruismo recproco
() Las lites de la mayora de la sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y ami-
gos. Los puestos pblicos son ocupados de manera discrecional, sin ningn tipo de filtro
competitivo en mritos o competencias, gracias a redes informales, a compra de los puestos
e incluso con puestos pblicos que son heredados por familiares. Este modelo es el que ha
dominado en los pases occidentales todas las formas de organizacin humana, pblicas y
privadas, hasta hace poco ms de un siglo. Superar este modelo ha sido siempre una ambi-
cin del Estado moderno, que aspira a la impersonalidad, pero construir un modelo alternati-
vo basado en el mrito ha sido un proceso muy largo que ha costado casi dos siglos. Cuando
los Estados se fueron democratizando, y entraron en una lgica de competencia poltica, el
modelo de patronazgo se transform en un modelo clientelar que fue practicado y teorizado
precozmente en EE.UU. justo despus de su independencia. Hay una base conceptual moder-
na y democrtica del modelo clientelar, definida por el presidente de EE.UU. Jefferson: los
puestos pblicos son sencillos y cualquier ciudadano con una mnima cultura y sentido
comn est capacitado para ocuparlos. Cuando un partido poltico gana les elecciones tiene
todo su sentido, dentro de este marco conceptual, que elija a la gran mayora de empleados
pblicos para implementar su programa electoral (spoils system o sistema de cesantas). Este
modelo es premoderno y suele ser poco eficaz y eficiente y contribuye a forjar un Estado
dbil y mediocre en sus capacidades aunque formalmente pueda ser muy fuerte (por ejemplo
el Estado absolutista). A nivel poltico contribuye a un dominio del partido poltico en el go-
bierno de todos los resortes de las polticas pblicas y la poltica es muy intrusiva en el seno
de las instituciones pblicas. Existen muchas interrelaciones entre el mercado y el Estado
siendo ste objeto con facilidad de capturas por parte de intereses y actores econmicos.
Estado y sociedad civil estn plenamente sincronizadas con una lgica colectiva de carcter
corporativo casi de tipo medieval (oficios organizados), siendo el Estado fcilmente captura-
ble por agentes de la sociedad civil. El modelo de patronazgo suele estar vinculado a un Es-
tado absolutista y dirige y rige sbditos y si es un Estado democrtico se dirige a simples
administrados vulnerables al subjetivismo de la Administracin pblica.

El modelo de patronazgo o clientelar responde a los mecanismos naturales y espontneos de

la socializacin por vas institucionales y organizativas. En muchas ocasiones, se ha intentado
cambiarlo a nivel terico con modelos ms impersonales y meritocrticos. Pero superar este
modelo no se logra con planteamientos acadmicos sino nicamente por obligacin. El pun-
to de inflexin es cuando la sociedad y sus gobernantes estn convencidos que se requieren
competencias profesionales sofisticadas para acceder a los puestos pblicos. Esto explica que
haya sido muy difcil la profesionalizacin de la Administracin civil pero, en cambio, muy
fcil la profesionalizacin de la Administracin militar. Como en la guerra haba que manejar

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 Rami Matas, Carles

con solvencia buques, caones, etc. se abandon rpidamente el criterio de patronazgo por
el meritocrtico. Esto tambin explica que el Antiguo Egipto 3.000 aos antes de Cristo y el
Imperio Chino 300 aos antes de Cristo lograran de una forma increblemente precoz unas
administraciones pblicas impersonales y meritocrticas. La dificultad de la escritura egipcia y
china ejerci de catalizador de la modernidad. En EE.UU. despus de su paso por el sistema
clientelista, opt con celeridad por un modelo meritocrtico al observar las dificultades tcni-
cas de la gestin pblica. Otro elemento clave para superar el patronazgo y el clientelismo es
que el Estado se modernice antes de que se democratice (Fukuyama, 2016). Cuando un Esta-
do se democratiza se produce una enorme presin clientelar sobre la Administracin pblica.
Es una de las peores externalidades negativas de la democracia a nivel institucional. Si la de-
mocratizacin es posterior a la modernizacin del Estado existen ya mecanismos instituciona-
les para evitar el clientelismo (casos de Alemania, Francia, Reino Unido y algunos pases asi-
ticos). Si la democratizacin precede a la modernizacin del Estado es inevitable decantarse
por un modelo clientelar (casos de Grecia, Italia y EE.UU. en sus primeros aos de democra-
cia). Como la mayora de los pases en el mundo han logrado democratizarse antes que mo-
dernizar sus respectivos Estados el clientelismo es dominante incluso en la actualidad. Por
ejemplo, en Amrica Latina el clientelismo es casi global y llevan varias dcadas esforzndose
para superarlo con unos xitos muy discretos. Erradicar el clientelismo una vez est institu-
cionalizado es un proceso muy costoso y extraordinariamente lento. Fukuyama (2016) extrae
una serie de lecciones aplicables a cualquier pas que pretenda reducir el clientelismo y apos-
tar por la profesionalizacin de la Administracin Pblica (por tanto, tambin interesantes
para Espaa), que sucintamente son: 1) El proceso de reforma (de la Administracin) es pro-
fundamente poltico, no tcnico; 2) La coalicin poltica a favor de la reforma tiene que ba-
sarse en grupos que no tienen demasiadas implicaciones en el sistema existente; 3) La ideas
son decisivas y el debate pblico acerca de la base moral del empleo pblico es un aspecto
crtico; 4) la reforma requiere mucho tiempo y se beneficia siempre de un liderazgo fuerte; y
5) Los sindicatos en el sector pblico se han convertido en parte de una lite que utiliza el
sistema poltico para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la
decadencia poltica (Jimnez Asensio, 2016).

El modelo clientelar siempre estado latente tanto en el pasado, el presente como en el futuro.
Es una tendencia natural humana y nunca se est a salvo de ella. Cuando acontecen cambios
conceptuales importantes en la Administracin pblica o cuando se entra en periodos de re-
lajamiento institucional el clientelismo encuentra las grietas del sistema para poder volver a
emerger. No hay perderlo nunca de vista y estar en un constante estado de vigilancia para al
primer sntoma neutralizarlo con rapidez.

El modelo burocrtico representa la gran respuesta a la ambicin de modernizacin del Esta-

do, aportando sistemtica organizativa y abandonando la lgica natural de las organizaciones
a configurarse por pulsiones y pasiones humanas, individuales y colectivas, de carcter subje-

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

tivo. Adems, anhela abandonar sistemas de liderazgo que se fundamentan en el carisma.

Weber (1921) defini a la burocracia como una forma de organizacin que realza la precisin,
la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a travs de la
divisin prefijada de las tareas, de la supervisin jerrquica, y de detalladas reglas y regula-
ciones. La burocracia en si es un tipo de gobierno. De esta manera Weber fue el diseador
del Estado moderno de carcter impersonal por la va de dibujar unas administraciones pbli-
cas en su caracterizacin de la burocracia tpico-ideal; defini sta como un sistema dirigido a
garantizar la racionalidad de las acciones y de las relaciones de todos los participantes. Este
tipo ideal se centraba en suprimir de los procesos de eleccin de todos y cada uno de los
factores considerados irrelevantes para el objetivo al que una organizacin burocrtica de-
terminada estaba dedicada y, muy en especial, factores como las emociones, las lealtades
individuales, las creencias o los valores particulares de los empleados. Se trata de sustituir las
variopintas motivaciones y compromisos que guan las elecciones humanas por una nica
jerarqua, encajada y mantenida por unos canales de comunicacin racionalizados que fluyen
desde la cima de la organizacin hacia los niveles base. Este modelo ideal de la conducta ra-
cional en los asuntos humanos no contemplaba espacio alguno para la individualidad ni tam-
poco para un individuo ms complejo y polifactico que lo que prevea el papel que se le
asignaba dentro de la organizacin (Bauman, 2016: 68). Taylor, en el mundo privado de la
gestin de carcter industrial, realiz una labor con una filosofa e intencin muy parecidas a
las de Weber pero de manera muy escasamente terica y totalmente instrumental.

El modelo burocrtico sintoniza a la perfeccin con el Estado moderno. Por ejemplo, los prin-
cipios de jerarqua (en organizaciones en las que hay que asegurar el dominio de poltica por
encima del corporativismo profesional) y de mrito en el acceso de los empleados pblicos y
en su carrera administrativa son impecables e imperecederos. Estos ingredientes, sin duda,
tienen que estar asimismo en el diseo de las administraciones pblicas del futuro. Pero se
trata tambin de un modelo muy vulnerable ya que los empleados pblicos a nivel individual
o colectivo lo pueden subvertir con facilidad y degenerar en un modelo capturado por lgi-
cas corporativas de carcter interno. Otro problema es que es un modelo muy rgido y poco
permeable al cambio y a dar respuesta rpida a las contingencias del entorno. El modelo bu-
rocrtico retiene, en este sentido, la semilla de la decadencia de la Administracin pblica y
del Estado: como afirma Fukuyama (2015) la decadencia poltica se expresa a travs de la ri-
gidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonializacin, pues quienes tienen los
resortes del sistema aguantan lo indecible. El modelo burocrtico incentiva esta disfuncin y
es incapaz de generar anticuerpos para superarla.

El modelo burocrtico contribuye a disear un Estado muy fuerte aunque posteriormente se

vaya debilitando por las derivas y externalidades negativas del propio modelo. Facilita un
dominio absoluto de la poltica en sus decisiones sobre la organizacin en un sentido positi-
vo ya que, a su vez, mantiene a la poltica alejada del mbito organizativo y de los temas ms
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 Rami Matas, Carles

tcnicos e instrumentales. Se trata de un modelo que tanto empodera al poder poltico como
a una blindada dimensin estrictamente profesional. Con el mercado y con la sociedad man-
tiene una relacin muy distante, de casi absoluta separacin. Con ello se evitan potenciales
capturas externas pero tambin genera un autismo institucional muy negativo: el modelo es
excesivamente narcisista, suele olvidarse con facilidad de sus funciones bsicas en su entorno
econmico y social y trata a los ciudadanos como simples administrados. Otro problema es
que no logra evitar lgicas corporativas entre los funcionarios y determinados grupos de in-
ters de carcter econmico y social.

El modelo burocrtico puede ser mejorado y superado en el futuro pero no del todo aban-
donado, al menos a nivel conceptual, ya que agrupa unos valores institucionales que son in-
amovibles y que siempre hay que preservar (entre otros la jerarqua, la meritocracia y aspec-
tos organizativos que aseguren la seguridad jurdica). Un prximo apartado de este captulo
va a tratar de proponer un nuevo modelo burocrtico, que sin perder sus elementos esencia-
les, busca la contemporaneidad con elementos que le doten de ms flexibilidad, efectividad,
capacidad de aprendizaje y de innovacin (modelo buroempresarial).

El modelo gerencial: el primer intento de superar el paradigma burocrtico se produjo a fina-

les de los aos ochenta de la mano la mano de la Nueva Gestin Pblica. Entre las ideas ma-
yoritariamente compartidas para este gerencialismo pblico destacan las siguientes: a) El
desempeo de las organizaciones mejora cuando los gestores saben lo que se espera de
ellos (se han determinado objetivos concretos) y los resultados son medidos con relacin a
tales expectativas. b) La gestin pblica mejora cuando los gestores disponen de cierta dis-
crecionalidad y flexibilidad en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades.
La discrecionalidad y flexibilidad son controladas principalmente a travs de la evaluacin de
resultados. c) El desempeo mejora cuando las decisiones y controles se focalizan en los re-
sultados, ms que en los recursos o en los procedimientos.

En qu consiste la Nueva Gestin Pblica? Una primera consideracin es que bajo esta pers-
pectiva se agrupan muchas corrientes y modelos de gestin diferentes; unos analticos, la
mayora de carcter normativo; unos genricos y otros ms concretos. Corrientes significati-
vas de la Nueva Gestin Pblica son (Osborne y Gaebler, 1994; Barzelay, 2000): la desregula-
cin, la agencializacin, la gerencializacin, la privatizacin, la externalizacin (servicios pbli-
cos gestionados por organizaciones privadas con y sin nimo de lucro), la tica en la gestin
pblica, la participacin ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un nuevo paradigma
que se ha denominado postburocrtico (Barzelay, 1998). Ante esta avalancha de estrate-
gias y herramientas modernizadoras, un criterio de clasificacin substantivo podra ser agru-
par, por un lado, todas aquellas corrientes de la Nueva Gestin Pblica que adoptan un enfo-
que neoempresarial y que hacen nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia de los apa-
ratos pblicos, y que proponen una clientelizacin de los ciudadanos; por otro lado, existen

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

los enfoques que ponen especial atencin en la repolitizacin, la racionalizacin y el control

de la externalizacin de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en la ges-
tin pblica. El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientes
neoempresariales representan la mayora de la literatura y resultan ser la fuente de inspira-
cin directa de un significativo nmero de equipos de gobierno de nuestras administraciones.
Las corrientes que podramos denominar como neopblicas (repolitizacin, nueva regulacin,
participacin y tica), en cambio, son claramente minoritarias tanto en el mundo acadmico
como en las bases conceptuales de las innovaciones en la gestin pblica de nuestras admi-
nistraciones (Rami, 2001: 2). Las caractersticas ms destacables de las corrientes neoempre-
sariales son:

- Filosofa de no remar sino hacer que los otros remen: el Estado Relacional y
la sociedad del bienestar, ms que el Estado intervencionista y del bienestar.

- Fomentar la mutacin de las administraciones pblicas al pasar de proveedoras de

servicios pblicos a intermediarias que venden servicios.

- Adopcin del lenguaje y los conceptos del sector privado.

- La reduccin de la relacin entre la Administracin y la ciudadana a la relacin Ad-

ministracin-clientes.

- Fragmentacin de la Administracin en unidades ms pequeas con una creciente

autonoma respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral, etc. para que stas
se especialicen en la produccin de una gama determinada de servicios y se reajus-
ten con ms facilidad a las necesidades de los clientes de los servicios pblicos.

- Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurdicas ale-
jadas en mayor o menor grado del Derecho Pblico.

El problema de este modelo gerencial es que se asent sobre una crtica feroz al modelo bu-
rocrtico pero no reflexion en reconocer sus mritos. Adopt una visin muy instrumental
de gestin y se despreocup por el diseo institucional en un sentido amplio. La entrada con
mucha fuerza de este nuevo estrato conceptual gener un temblor institucional que hizo
aflorar antiguas prcticas de patronazgo y de clientelismo. No alent las prcticas corruptas
pero fue bastante permeable a ellas y la corrupcin reverdeci. A los pocos aos de implan-
tacin mundial de este modelo surgieron las primeras crticas (Rami, 2001) que se fueron
ampliando con evidencias empricas de su errtico rendimiento hasta llegar a ser casi unni-
mes en la actualidad. El problema del modelo gerencial no es tanto lo que aporta (que tiene
un enorme valor y que hay que incorporar en el funcionamiento ordinario de la Administra-
cin pblica del presente y del futuro) sino lo que olvida e incluso desprecia, que tiene que
ver con principios y valores institucionales de carcter pblico. El modelo gerencial debilita al

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 Rami Matas, Carles

Estado, hace que la poltica sea cada vez ms inactiva en la formulacin de polticas pblicas
(hay que confiar en los expertos) pero, en cambio, la poltica interfiere con gran intensidad en
la organizacin interna y en los nombramientos de los puestos profesionales de la Adminis-
tracin, etc. que contribuye a hacer emerger un neoclientelismo. Con el mercado y con la so-
ciedad organizada se producen fuertes interferencias e incluso algunas capturas debido a la
generacin de una comunidad epistmica transversal de gestores pblicos y privados y, tam-
bin, por el impulso decidido por las externalizaciones de servicios a organizaciones privadas
pensadas ms para satisfacer los intereses privados que para defender el bien pblico y el
inters general. Los ciudadanos, bajo este paradigma, se transforman en clientes. Es decir:
muy activos como usuarios y totalmente pasivos como ciudadanos polticos. Finalmente hay
que llamar la atencin que el modelo gerencial es el primer sntoma de la crisis de los parti-
dos polticos ya que una parte determinante del espacio poltico del Estado se reserva a los
gestores expertos (Mair, 2016). Es el primer indicio de abandono de una parte del Estado por
parte de los partidos y lderes polticos ya que una porcin importante del discurso poltico es
elaborado por gestores especializados.

El modelo de gobernanza: Sin dar a tiempo a que se asentara el modelo gerencial apareci
con fuerza, en los aos noventa, el paradigma de la gobernanza. La gobernanza es un intento
de configurar espacios pblicos deliberativos en los que puedan interactuar los distintos nive-
les de administraciones pblicas, los agentes econmicos y sociales y la sociedad civil, para
afrontar los desafos que tiene planteados la sociedad actual, en un entorno dominado por
los fenmenos de la globalizacin-localizacin. Parte del principio que la legitimidad no se
consigue slo con eficacia y eficiencia, sino que es tambin fundamental el elemento de-
mocrtico en el que se subsumen la transparencia, la rendicin de cuentas o la participacin.
La eficacia y la eficiencia son valores propios del utilitarismo econmico y de la gestin,
aunque, situados en un contexto poltico, quedan totalmente impregnados de la influencia de
la dimensin poltica. Con todo, las organizaciones pblicas se ven abocadas a adoptar estra-
tegias de actuacin mediante la incorporacin de innovaciones en la accin pblica. Cierta-
mente, estas innovaciones, su forma y contenido, dependen de la coordinacin del aparato
administrativo con otros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernan-
za consiste sobre todo en la confluencia y difcil equilibrio entre la eficiencia y la participacin
democrtica (Iglesias, 2005). Pero la gobernanza es un paradigma tan seductor y benevo-
lente como abstracto, ambiguo y confuso. En principio nadie puede estar en contra del mis-
mo y es apoyado con entusiasmo tanto por la dimensin poltica, por el mercado como por la
sociedad civil organizada. Pero realmente es la constatacin realista de que la poltica carece
ya de poder y de instrumentos para tomar decisiones y para solucionar los grandes retos
econmicos, laborales y sociales. Es un paradigma que debilita al Estado y a sus administra-
ciones pblicas, o mejor dicho: es la certificacin oficiosa del escaso poder que posee tanto la
poltica como el Estado en una economa y una sociedad globalizadas y dominadas por la

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

infoeconoma y por las redes sociales. Adems, fomenta indirectamente la intromisin de la

poltica en el seno de la Administracin pblica. Como la poltica es impotente para adoptar
las grandes decisiones y soluciones, los lderes polticos se refugian en la tcnica y en la toma
de pequeas decisiones. Representa una funcionarizacin de la poltica que debilita todava
ms a la Administracin pblica y al Estado. Con la gobernanza el ciudadano se recupera de
su anterior proceso de clientelizacin y recupera sus derechos polticos pudiendo participar
de distintas formas, y con diferentes intermediarios y tambin de manera directa, en el espa-
cio de debate e influencia poltica.

Es muy probable que el modelo de la gobernanza haya llegado para quedarse y seguramente
ser una de las grandes opciones de futuro tanto para el Estado como para sus administra-
ciones pblicas. Tiene unos elementos enormemente positivos, modernos y en consonancia
con la revolucin tecnolgica, econmica y social que se est experimentando. El primer ele-
mento positivo es la posibilidad de abrir mltiples espacios de deliberacin, decisin y coges-
tin que pueden alcanzar una democracia ms plena con canales alternativos y complemen-
tarios a la clsica democracia representativa. Otro elemento muy favorable es que abre las
puertas y ventanas del Estado y de la Administracin pblica al interaccionar activamente con
el mercado, con la sociedad civil organizada y con la ciudadana. Antes los tres grandes acto-
res que promovan desarrollo, innovacin, aprendizaje y bienestar (Estado, mercado y socie-
dad civil organizada) residan en departamentos excesivamente estancos y con miraras mu-
tuas de desconfianza. Los problemas del presente y del futuro son complejos y no entienden
de departamentos estancos. Un sistema de gobernanza, o un modelo similar ms sofisticado
y refinado, es probablemente el nico posible.

Pero hay que pensar, definir y aclarar muy bien que implica realmente un modelo de gober-
nanza. Con l el Estado entra en la vanguardia de la modernidad pero entra, tambin, en unas
corrientes lquidas muy complejas tanto a nivel econmico como social. Para sumergirse en
estas aguas hay que saber nadar con solvencia y tener muy claros los objetivos y sobre lo que
puede aportar en positivo este modelo al inters general y cules son los principales peligros
o externalidades negativas que puede generar este en contra del inters general y del bien
pblico. El principal problema del presente es que el modelo de gobernanza sigue siendo
deliberadamente ambiguo y que nace desde una peligrosa asimetra: la debilidad de la polti-
ca y del Estado y el empoderamiento del mercado y de la sociedad civil. La evolucin del pa-
radigma de la gobernanza puede abrir varios escenarios de futuro muy distintos.

El modelo conceptual actual y de futuro inmediato de la Administracin pblica no responde

de manera pura a ninguno de estos cuatro modelos conceptuales. El actual tipo de Adminis-
tracin pblica responde a un modelo hbrido o mestizo. Los modelos hbridos pueden ser
los mejores o los peores de todos los posibles y todo reside en la combinacin y en el equili-
brio en las dosis de los distintos modelos. Se trata de una coctelera institucional muy delica-

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 Rami Matas, Carles

da. En las administraciones pblicas del presente el modelo ms determinante sigue siendo,
para bien y para mal, el burocrtico. Pero adems posee unos ingredientes gerenciales, en
algunos escasos mbitos bastante profundos y en la mayora solo representa una capa muy
superficial.

Tabla 1. Modelos de Administracin pblica y sus mbitos de influencia mutua.

mbitos de influencia mutua

Modelos de AP Estado Poltica Mercado Sociedad civil Ciudadana

De partido/
Institucional

Premoderna Corporati-
Interferencias
Patronazgo Dbil Activa Muy Intrusiva vismo Captu- Sbito
Capturas
Clientelar ras

Burocrtica Separacin Corporati-

Fuerte Activa Respetuosa vismo Sepa- Administrado
racin

Gerencial Interferencias
Dbil Pasiva Algo Intrusiva Cliente
dbiles

Gobernanza Interferencias Neocorpora-

Ciudadano
Muy dbil Muy pasiva Intrusiva fuertes tivismo
Pasivo
Capturas Capturas

Modelos AP Futuro

Gobernanza Neocorpora-
Interferencias
Incremental tivismo Ciudadano
muy fuertes-
Sper dbil Sper pasiva Muy Intrusiva Activo y
Capturas muy
Capturas muy Pasivo
fuertes
fuertes

Gobernanza
Ciudadano
Institucional Fuerte Activa Respetuosa Interferencias Interrelacin
Activo
Inteligente

Expansin
Estado Ciudadano
Muy Fuerte Muy Activa Respetuosa Interferencias Interrelacin
Institucional Activo
Inteligente

Fuente: elaboracin propia

El modelo de gobernanza es, en cambio, inexistente en la Administracin pblica. Es una pa-

radoja: la Administracin pblica opera dentro de un modelo de gobernanza pero no ha
asumido en su seno este modelo (no posee ni la capacidad de relacin ni la inteligencia insti-
tucional para maniobrar en este sistema). Esto se debe a que las administraciones han optado
por el modelo de gobernanza de forma reactiva, nada convencidas y forzadas por las imposi-
ciones de un poder cada vez ms desequilibrado a favor de las fuerzas econmicas privadas
(y en menor medida de las fuerzas sociales) y en detrimento de la poltica convencional cana-

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

lizada por los partidos polticos. La combinacin de estos tres modelos deja muchos espacios
de difcil encaje y por estos resquicios penetra de nuevo el inveterado y natural modelo de
patronazgo y clientelar. Cuantos ms conflictos y situaciones de ambigedad existen entre
los tres modelos anteriores ms posibilidades tiene el modelo de patronazgo y clientelar de
volver a recuperar su espacio perdido. Y en los ltimos aos lo est recuperando con bastan-
te velocidad.

A la hora de definir los hipotticos modelos conceptuales que van a dominar la Administra-
cin pblica en el futuro se contemplan tres como ms probables: a) gobernanza incremental
o inercial; b) gobernanza institucionalizada e inteligente; c) Gobernanza institucionalizada e
inteligente con una notable expansin del Estado. Estos tres hipotticos modelos es escena-
rios de futuro ser analizados en el siguiente apartado.

Los posibles escenarios de cambio para la Administracin pblica

Hay varios escenarios de futuro para las administraciones pblicas (ver tabla 1). Todos son
posibles y cada pas puede seguir su propio modelo aunque es probable que dada la lgica
mimtica institucional de carcter mundial un solo modelo se convierta en el mayoritario. Hay
cuatro modelos alternativos que pueden marcar el futuro de la Administracin pblica:

- Gobernanza incremental o inercial: modelo estable de mejoras incrementales y con

una paulatina reduccin del peso, volumen e influencia de la Administracin pblica.
Se trata de un paradigma en red de gobernanza dominado por el sector privado.

- Modelo fallido: crisis absoluta del Estado y de sus administraciones pblicas

- Gobernanza institucionalizada e inteligente: modelo en red de metagobernanza

(dominado por el mbito pblico en el que las instituciones pblicas asumen el rol
de metagobernador) de elevada institucionalizacin e innovacin.

- Gobernanza institucionalizada e inteligente con una notable expansin del Estado: es

un modelo igual que el anterior pero en un contexto de expansin de las competen-
cias del Estado y de sus administraciones pblicas derivado de la expansin de los
bienes considerados como pblicos dirigidos de forma directa o indirecta por la
Administracin pblica.

Pero antes de entrar a analizar los distintos modelos de Administracin pblica del futuro hay
que argumentar dos variables conceptuales que, a mi entender debera regir este proceso de
cambio:
1) La Administracin pblica ser tan necesaria (o ms) que ahora: Los problemas de
carcter econmico, sociales, de poblacin, medioambientales, de seguridad y de
conflictos violentos no parece que vayan a disminuir en los prximos aos sino a

11
 Rami Matas, Carles

mantener su presencia y a incrementar su complejidad de una manera notable. Hoy

en da est de moda en algunos crculos acadmicos una visin optimista que con-
sidera que hay que ir empoderando a la sociedad civil para que sta sea cada
vez ms capaz de autoregularse de forma satisfactoria y de autoproveerse de los
servicios ms esenciales. Siguiendo esta lgica, las instituciones pblicas cada vez
van a ser ms innecesarias en su papel de intermediacin entre los ciudadanos y su
deseo de confort social. Este escenario podra ser posible a nivel local y a una esca-
la diminuta pero lo considero poco viable a nivel global e, incluso, a la hora de re-
solver los complejos problemas vinculados a las grandes ciudades o reas metro-
politanas. Adems, esta visin es casi utpica si atendemos a que las personas y sus
lgicas colectivas no maduran al mismo ritmo que los retos a los que nos enfren-
tamos. Las personas, en su mayora, siguen y seguirn dominadas por las pasiones
e impulsadas por resortes egostas (e incluso violentos) contrarios a las lgicas del
bien colectivo y del inters general. De esta manera, seguirn siendo imprescindi-
bles unas instituciones pblicas que defiendan, regulen y gestionen el bien comn
y el inters general bajo las ms refinadas lgicas de legitimidad democrtica. Es
importante que los sistemas democrticos vayan logrando unos diseos ms sofis-
ticados de participacin y de legitimidad social ya que sino en el futuro se pueden
alumbrar sistemas autocrticos de tipo paternalista y tecnolgico tal y como vatici-
nan buena parte de las novelas de ciencia ficcin. Pero este es un tema de discu-
sin de otro mbito ms sustantivo y relevante. En este punto no hay que perder
de vista que las instituciones pblicas no solo aportan, de forma directa o indirecta,
servicios pblicos sino que su primera gran funcin es proveer a la sociedad de se-
guridad jurdica para fomentar el desarrollo econmico y, con el mismo, el desarro-
llo humano y la felicidad a los ciudadanos. Los distintos actores sociales, desvincu-
lados de las instituciones pblicas, tienen muy difcil poder proveer a la sociedad de
seguridad jurdica.

2) Una Administracin esencialmente reguladora: la regulacin va a ser la principal

poltica pblica a impulsar por las instituciones a nivel internacional y a nivel local (y
en una fase de transicin tambin a nivel estatal). Regulacin econmica, regula-
cin de nuevos derechos, regulacin de nuevos sistemas polticos de participacin,
regulacin de la prestacin de servicios pblicos (funcin de metagobernador en
un sistema de prestacin pblica en red), regulacin de los diversos mbitos de
convivencia y ordenacin del territorio a nivel global. En el futuro, cada vez ms la
calidad de la regulacin va a tener una correlacin directa con el buen gobierno y
con el bienestar social.

La gobernanza incremental o inercial constituye el escenario ms probable e implica apos-

tar conservadoramente por un modelo continuista de Administracin pblica, sin grandes

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

cambios ni sobresaltos. Un modelo estable de mejoras incrementales cualitativas y de una

paulatina reduccin cuantitativa del peso organizativo de la Administracin pblica. Pero
el futuro del modelo de gobernanza tiene tantos retos y peligros que no es insuficiente
realizar pequeos retoques de mejora cualitativa ya que sino el modelo se va a decantar
con rapidez hacia una red de gobernanza con una orientacin y dominio de carcter pri-
vado. La articulacin de una red de instituciones pblicas y de privadas con nimo y sin
nimo de lucro en la que el mbito privado (econmico y social) ir adquiriendo cada vez
un mayor espacio y relevancia no solo en la prestacin de servicios sino tambin en la go-
bernanza del propio sistema. El destino final de este modelo sera la colonizacin de los
espacios polticos y de gestin del Estado por parte de los actores econmicos privados y,
en menor medida, de los actores sociales. La definicin de bienes pblicos e inters gene-
ral seran tipificados por las fuerzas del mercado y por las fuerzas sociales, y la poltica
perdera casi todos sus espacios de influencia.

El Estado sera una gran plataforma sin personalidad en el que operaran los diversos ac-
tores privados. Las administraciones pblicas perderan buena parte de su arquitectura
organizativa y mantendra solo los mbitos de gestin que producen poco entusiasmo a
los actores econmicos y sociales. Se dibujara una Administracin pblica rutinaria, bu-
rocrtica y carente de inteligencia institucional. Nadie ejercera formalmente el rol de me-
tagobernador, de director de la red de gobernanza, aunque en la prctica el poder de in-
fluencia estara ms en el lado de la red privado que en el pblico. Las disputas y conflic-
tos entre los actores privados econmicos y sociales por espacios de influencia seran
continuos y el poder pblico (Estado y administraciones pblicas) se limitaran a hacer de
rbitros en los casos ms equilibrados y disputados. A nivel interno las administraciones
pblicas podran degenerar en modelos clientelares extremos ya que la poltica dedicara
muchas ms energas a observar e influir a nivel interno que externo. A este horizonte tan
anecdtico y patolgico podra verse reducido el poder poltico. La actividad reguladora
de pblica no tendra apenas ascendencia poltica sino que estara en manos de una co-
munidad epistmica de profesionales formalmente independientes que regularan en fun-
cin de las presiones y equilibrios de poder entre las distintas fuerzas econmicas y socia-
les. Como conclusin, este modelo implicara un Estado enormemente debilitado, un po-
der poltico totalmente pasivo en el diseo de polticas pblicas, pero muy intrusivo a ni-
vel institucional con fuertes inercias de carcter clientelar. Las interferencias con el merca-
do y con la sociedad civil organizada seran muy intensas fomentando intensas capturas
sobre el mbito pblico por presiones privadas. El ciudadano, potencialmente activo,
tendra en la prctica un rol pasivo ante la privilegiada capacidad de influencia del merca-
do y de las organizaciones sociales.

Modelo fallido: este segundo modelo podra darse si el sistema pblico entra en un esta-
do quiebra radical en el cual se produce una casi total ocupacin de su espacio por parte
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 Rami Matas, Carles

de los actores privados. La decadencia rpida y aguda del anterior modelo de gobernanza
incremental e inercial podra generar con facilidad este modelo fallido. En este caso, el Es-
tado y sus administraciones pblicas no seran ni tan siquiera el escenario principal de la
poltica y de la gobernanza y no ejerceran ni la funcin de rbitro. Pasara a ser un actor
ms totalmente residual ensimismado en tareas de soberana como la Administracin de
Justicia y a determinados mbitos de gestin residual.

La gobernanza institucionalizada e inteligente: Este modelo sera el de gobernanza con

una orientacin claramente pblica, ejerciendo la Administracin pblica las funciones de
metagobernador. Considero que este cuarto modelo es el ms conveniente para el futuro
pero hay que empezar a disearlo a partir de ahora mismo, sin ms dilaciones, ya que si
no tienen muchas posibilidades de prosperar los dos escenarios y modelos anteriores. Pa-
ra lograr este modelo hay que realizar cambios muy profundos en el seno de la Adminis-
tracin pblica, adems, de transformaciones profundas en el rol que juega la poltica y
los partidos polticos. Poltica y Administracin pblica son vasos comunicantes si uno se
empodera, tambin se empodera al otro; si uno se debilita, el otro tambin. A nivel de
Administracin pblica los retos seran: renovar y transformar el modelo burocrtico,
erradicar el clientelismo y la corrupcin, lograr una administracin inteligente que pueda
ejercer el rol de metagobernador dentro de un modelo de gobernanza, orientarse ms
hacia los espacios globales y locales e ir abandonado las lgicas nacionales, lograr ser un
motor de innovacin y de aprendizaje institucional y social y, finalmente, ser sostenible
econmicamente a largo plazo. Solventar favorablemente estos retos facilitara este de-
seado nuevo modelo moderno y vanguardista de Administracin pblica. Como conclu-
sin, este modelo implicara un Estado relativamente fuerte (con ms inteligencia que
musculatura), un poder poltico activo en el diseo de polticas pblicas, y poco intrusivo y
respetuoso a nivel institucional (escasas prcticas clientelares). Las interferencias con el
mercado y con la sociedad civil organizada seran muy intensas y con sinergias positivas y,
adems, evitando las capturas del mbito pblico por presiones privadas. Los ciudadanos
podran gozar de un rol activo ante un sistema muy ordenado que podra atender sus
opiniones y facilitar canales alternativos de participacin.

La Gobernanza institucionalizada e inteligente con una notable expansin del Estado: Este
modelo sera exactamente igual que el anterior y requera los mismos cambios y reformas.
El gran elemento diferencial es que el Estado y sus administraciones pblicas incrementar-
an de forma notable su protagonismo regulador sobre la economa y la sociedad y podr-
an ampliar extraordinariamente la titularidad de su cartera de servicios, prestados de for-
ma directa o indirecta. Esta posibilidad puede parecer remota pero no lo es tanto. Es via-
ble ya que el rol activo de la transformacin no residira aqu en el propio Estado ni en la
Administracin pblica, ambos poco estimulados y gregarios, sino en los dos otros gran-
des motores de desarrollo (mercado y sociedad civil organizada), as como, en el poder

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

poltico de los ciudadanos. El impacto de las tecnologas de la informacin sobre la eco-

noma capitalista la est transformando de tal modo que se generan desequilibrios y con-
flictos entre distintos modelos de mercado. Empresas de la infoeconoma que operan co-
mo cuasi monopolios, la nueva economa colaborativa, la economa tradicional que se ve
amenazada por ambos nuevos frentes, etc. Adems, las tecnologas de la informacin
estn generando cambios sociales muy profundos, hasta el hipottico alumbramiento de
una nueva clase social: los ciudadanos cultos universales, que son los ciudadanos activos
en las redes. (Mason, 2016 y Drucker, 1993). Finalmente, el mercado laboral est experi-
mentando una transformacin hacia la inestabilidad, la depreciacin de los salarios y la
precarizacin. Son muchos cambios que van a poner a prueba la capacidad de digestin
de la propia economa con sus problemas especficos, a la propia sociedad y a la interac-
cin entre sociedad y economa. No es sencillo que la economa tenga la capacidad de lo-
grar por ella misma un nuevo equilibrio y es muy probable que tenga que recurrir, como
ltimo recurso, al Estado y a sus aparatos administrativos para que intervenga de forma
mucho ms activa que ahora en la economa. Podra establecerse una alianza entre la
nueva economa colaborativa, la economa tradicional y los ciudadanos cultos universales
para que el Estado regulara de forma ms rotunda, o incluso interviniera directamente, a
los cuasi monopolios de la infoeconoma como nuevo bien pblico vinculado a la socie-
dad del aprendizaje (Stigliz y Greenwald, 2016). Por otra parte, una ciudadana cada vez
ms tensionada, crispada y temerosa ante unos cambios que forjan agudos desequilibrios
laborales y econmicos podra reaccionar polticamente, tanto por la va poltica tradicio-
nal o por la nueva poltica en red de rebelin en plazas fsicas y digitales, para reclamar al
poder poltico, al Estado y a sus administraciones pblicas un mayor protagonismo. Los
ciudadanos podran reaccionar a nivel poltico de forma serena o de forma convulsionada,
estimulando una clase poltica demaggica que necesitara, para bien y para mal, reforzar
la capacidad del Estado y de sus administraciones pblicas para lograr implantar una par-
te de sus promesas.

En definitiva, existen muchas posibilidades que durante las dos prximas dcadas tanto la
economa como la sociedad se conviertan, incluso a su pesar, en los paladines del Estado
y de la Administracin pblica. Como conclusin, este modelo implicara un Estado extra-
ordinariamente fuerte (quizs en exceso), un poder poltico muy activo (y quiz excesiva-
mente intervencionista) en el diseo de polticas pblicas, que podra ser respetuoso a ni-
vel institucional pero tambin, debido a su gran fortaleza, mostrar inercias de carcter
clientelar. Las interferencias con el mercado y con la sociedad civil organizada seran muy
intensas fomentando intensas capturas sobre el mbito privado por presiones pblicas
que podran ser negativas. El ciudadano, potencialmente activo, tendra en la prctica un
rol pasivo ante la privilegiada capacidad de influencia y dominio del Estado y de sus ad-
ministraciones pblicas.

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 Rami Matas, Carles

La muerte definitiva del modelo burocrtico? Una propuesta de futuro

La Administracin pblica es solo un instrumento, una variable dependiente de la poltica, de
la economa y de la sociedad. Es un elemento no solo dependiente sino de muy lenta reac-
cin, que le cuesta adaptarse a los cambios. Pero es una variable dependiente que cuando
responde es muy potente y puede condicionar, en positivo y en negativo, a la poltica, a la
economa y a la realidad social. El futuro previsto en las prximas tres dcadas se va a carac-
terizar por el cambio acelerado y turbulento (difcil de predecir) y por la gestin inteligente
del conocimiento (sociedad del aprendizaje) que facilita la innovacin. No hay que olvidar
tampoco uno de las mximas aportaciones de la Administracin Pblica, que se ha descuida-
do bastante durante las ltimas dcadas: su vinculacin con la seguridad jurdica y la seguri-
dad institucional que es el valor que favorece el crecimiento econmico y con ello el desarro-
llo humano. No deja de ser una irona que politlogos y especialistas en gestin pblica
hayan ponderado, durante los ltimos aos, la eficacia y la eficiencia y, en cambio, los eco-
nomistas hayan puesto en valor la calidad institucional como motor del desarrollo econmico
y humano (Acemoglu y Robinson, 2014). Aunque, tambin, en una lnea similar puede adscri-
birse la reciente obra del politlogo Fukuyama (2015 y 2016).
Por tanto, los conceptos y valores clave vinculados a una nueva Administracin pblica sern:
seguridad, calidad, inteligencia, adaptabilidad al cambio, innovacin y capacidad de aprendi-
zaje. El problema reside en que los paradigmas modernos sobre los que asienta conceptual-
mente la Administracin pblica, el modelo weberiano y la Nueva Gestin Pblica, no aportan
precisamente estos ingredientes. El modelo burocrtico aporta seguridad pero le cuesta lo-
grar la calidad, es absolutamente impermeable a la adaptabilidad y a la innovacin, y es muy
resistente a la inteligencia y al aprendizaje. El modelo burocrtico es una apuesta propia de
principios del siglo XX por la seguridad que intenta evitar las tendencias y comportamientos
anrquicos de los individuos. Se trata de dar respuesta a la eterna lucha entre las lgicas
anrquicas individuales en contraposicin con la disciplina y seguridad de una accin colecti-
va formalizada en un Leviatn (la conocida como relacin Leviatn-Behemot) de Hobbes y
apuntalado por otros autores como Bentham e incluso Foucault. Se trata de reducir la incerti-
dumbre mediante la limitacin del abanico de elecciones disponibles para las personas. Se
trata de disciplinar a los seres humanos por la va de rutinas impuestas. En el mundo de la
empresa, Taylor y su modelo de produccin fordista es el mejor ejemplo. En el mbito pbli-
co es el patrimonio de Weber. Su modelo burocrtico tpico e ideal defina un sistema dirigi-
do a garantizar la racionalidad de las acciones y de las interacciones de todos sus participan-
tes. Ese tipo ideal, tal y como se ha afirmado en el apartado anterior, se centraba en suprimir
de los procesos de eleccin todos y cada uno de los factores considerados como irrelevantes
para el objetivo al que una organizacin burocrtica estaba dedicada. Por tanto el objetivo
era evitar las emociones, las lealtades individuales, las creencias personales o los valores par-
ticulares de los empleados. El modelo ideal tanto de Taylor como de Weber estimulaba una
conducta racional en los asuntos humanos sin contemplar espacio alguno para la individuali-
dad ni tampoco para un individuo ms complejo y polifactico que lo que prevea el papel
que se le asignaba dentro de la organizacin (Bauman, 2015: 68).
El modelo burocrtico y el modelo fordista representan sistemas mecnicos complejos en sus
operaciones pero simples en su concepcin. Las mquinas pueden ser seguras pero, en cam-

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

bio, no pueden ser contingentes ni permeables al cambio, ni inteligentes (de momento). No

deja de ser paradjico que una apuesta por la modernidad atente contra los principios y valo-
res humanos ms destacables: su adaptabilidad y su inteligencia. Son modelos orientados
explcitamente a deshumanizar a las organizaciones ya que unas organizaciones ms huma-
nas eran unas organizaciones escasamente eficaces y eficientes. La adaptabilidad y la inteli-
gencia pueden ser poco convenientes a nivel institucional si se ven afectadas por valores y
por pulsiones que son tambin muy humanas: la lucha egosta por el poder, la defensa del
clan (familiares y amistades), la bsqueda primaria de la satisfaccin dineraria y la satisfaccin
de las pulsiones sexuales. En efecto, de poco sirve la adaptabilidad y la inteligencia orgnica y
contingente si viene filtrada por el poder, la defensa del clan, el dinero y el sexo que tienden
a dibujar unas organizaciones clientelares y de comportamiento aleatorio. El modelo burocr-
tico representa una lucha contra la naturaleza humana y una castracin de la misma. Ms tar-
de, por la va de la Teora General de Sistemas, aparece en la Teora de la Organizacin la de-
nominada Teora de las Contingencias que busca recuperar la riqueza orgnica, adaptable e
inteligente. Lo hace desde la biologa que posee una visin profilctica ya que no contempla
las pulsiones humanas vinculadas a las ambiciones.
La Teora de las Contingencias apuntalada por la Escuela de Relaciones Humanas logr apar-
tar a Taylor (aos 60 y 70 del siglo XX) como referente en la gestin de las organizaciones
privada pero dej indemne a Weber y su modelo burocrtico que no fue atacado frontalmen-
te hasta que apareci la Nueva Gestin Pblica (finales de los 80 y principios de los 90 del
siglo XX). Aunque el objetivo del modelo gerencial era ofrecer una alternativa al modelo bu-
rocrtico y finiquitarlo no lo ha logrado. Las administraciones siguen siendo burocrticas en
su concepcin y solo han sido tuneadas con principios y valores gerenciales. Es cierto que se
han dotado de unas tcnicas ms refinadas para la gestin eficaz y eficiente pero en esencia
siguen siendo burocrticas. Adems, las tensiones entre el modelo burocrtico y el modelo
gerencial han generado grietas en el sistema por las que ha reaparecido el viejo modelo
clientelar.
El modelo burocrtico, que a mi entender es inevitable que perviva en los ncleos de las ad-
ministraciones pblicas, debe ser lo ms sencillo y limitado posible y evitar as las tendencias
barrocas que posee por su propia naturaleza. El modelo burocrtico es muy vital y esplendo-
roso (Rami, 2015:111): es como una planta tropical que crece de forma muy rpida y con
una tendencia natural al asilvestramiento. Crear un grupo de organismos pblicos bajo el pa-
radigma burocrtico es como plantar en un jardn un conjunto de plantas de crecimiento ace-
lerado. En poco tiempo el jardn se convierte en una selva impenetrable. Y en esta selva se
emboscan animales salvajes (empleados pblicos con perfiles organizativos reaccionarios,
acomodados o reivindicativos) que hacen todava ms peligroso e impenetrable un jardn que
haba sido planificado para que en l se paseasen los ciudadanos. Pero ante el nivel de asil-
vestramiento del jardn a los ciudadanos no les queda ms remedio que huir despavoridos y
los ms intrpidos o bien se pierden en el laberinto burocrtico o bien o acaban siendo devo-
rados por el mismo. Pues este problema tiene una fcil solucin que por razones incompren-
sibles casi nunca ni se disea ni, mucho menos, se implanta. La solucin consiste en que, des-
de el mismo momento en que se planta una organizacin burocrtica, hay que poseer un
buen servicio de jardinera. Con unos jardineros que deben, sin descanso, podar las plantas y
darles formas racionales y proporcionadas y que constantemente deben fumigarlas para evi-
17
 Rami Matas, Carles

tar enfermedades tanto para las propias plantas como para los ciudadanos que las disfrutan.
Es, por tanto, necesario que una parte de la organizacin y que un grupo de empleados
pblicos asuman la funcin de jardineros, podando las plantas y cuidando el jardn: redimen-
sionando constantemente las estructuras (unidades y puestos de trabajo) a la baja, vigilando
que el crecimiento de los servicios comunes (gestin econmica y de recursos humanos, ser-
vicios jurdicos e informtica y tecnologa de la informacin), que siguiendo con la metfora
tienden a ser plantas carnvoras, no sea desproporcionado, y vigilando que las canalizaciones
de agua (los procedimientos administrativos) no desarrollen excesivos meandros ni lagunas
para que sean lo ms lineales y fluidas posible. Sin lugar a dudas estos servicios de jardinera
tienen un elevado coste pero es el precio que hay que pagar gestionado organizaciones tan
vitales y con una tendencia natural al descontrol. Y es obvio que el coste es muchsimo menor
que el que tiene no realizar esta tarea tanto en trminos de eficacia como de eficiencia. Tam-
bin es evidente que estos jardineros controladores van a ser objeto de los ataques de las
propias plantas administrativas y de sus pobladores y por ello deben depender o estar cerca
de las mximas autoridades polticas y administrativas que puedan proporcionarles la mayor
proteccin posible. En el caso de un ayuntamiento, de unas ciertas dimensiones para poder
convivir con un cierto grado de confort con un modelo burocrtico las propuestas seran las
siguientes (Rami, 2015: 112):

- Crear una unidad bajo dependencia directa del mximo responsable poltico de la
Administracin (presidente, primer ministro o alcalde) denominada unidad de ob-
servacin y control de la planta administrativa o cualquier denominacin similar.
Hace aos, por ejemplo, se utilizaba la etiqueta auditora operativa. Es importan-
te que esta unidad dependa directamente de la mxima autoridad institucional ya
que debe estar protegida de las agresiones naturales tanto polticas como adminis-
trativas del resto de la organizacin.

- Esta unidad debe ser conformada por uno o varios analistas organizativos especiali-
zados en redimensionamiento de plantilla, anlisis de cargas de trabajo y especialis-
tas en estructuras y procesos administrativos. Esta nueva unidad sera la encargada
de revisar de manera racionalizadora cualquier propuesta de cambio organizativo
impulsado por los distintos mbitos polticos y de gestin. Tambin revisara de for-
ma constante y de oficio los procedimientos administrativos ms importantes y las
variaciones de las distintas cargas de trabajo para ir redimensionando y redistribu-
yendo da a da la planta de puestos de trabajo.

- La nueva unidad tendra que hacer un control todava ms exhaustivo a los servicios
comunes (bsicamente gestin econmica y de recursos humanos) que poseen una
extraordinaria vitalidad que les impulsa crecimientos excesivamente acelerados.

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

- Es obvio que esta unidad propuesta debe estar muy vinculada o integrada con la
unidad de informtica y de tecnologas de la informacin. Una representa la inteli-
gencia institucional y organizativa y la otra aporta la metodologa y la tecnologa.

Una vez realizado el anlisis sobre las motivaciones que explican el surgimiento del modelo
burocrtico como del modelo gerencial as como los problemas asociados a ambos hay que
plantearse de nuevo la siguiente pregunta, que es recurrente en la literatura de gestin y an-
lisis de polticas pblicas: Es posible esbozar un nuevo modelo para la Administracin pbli-
ca del futuro que no sea burocrtico? Y un nuevo modelo de futuro que atesore tanto forta-
leza institucional (seguridad jurdica e institucional) como capacidad de innovacin y flexibili-
dad para lograr alcanzar la eficacia y la eficiencia en el contexto de la nueva sociedad del
aprendizaje. La propuesta y respuesta consistira en disear un nuevo modelo que se podra
denominar buroempresarial (burocrtico de gestin empresarial).
El modelo buroempresarial representara una mezcla ordenada entre el modelo burocrtico y
el modelo gerencial con unas prcticas empresariales pero con valores de carcter pblico. Se
tratara de conseguir tres objetivos:

a) La mxima flexibilidad en la gestin para lograr eficacia, eficiencia y ser permeable a la

innovacin y al aprendizaje. La Administracin pblica en cuanto prestadora de servi-
cios pero tambin en otro tipo de competencias (regulacin, coordinacin, participa-
cin poltica, etc.) tiene que operar como si fuera una empresa, una buena empresa.
No hay que conformarse en operar con limitaciones organizativas, con una mirada ex-
cesivamente reflexiva hacia los procedimientos formales, con sistemas de control ex
ante, de proceso y ex post que sean castradores, con normativas que limitan el campo
de juego hasta dejarlo casi inerte. Todos los que hemos dirigido y gestionado organi-
zaciones pblicas nos sentimos impotentes y nos asemejamos a luchadores que tienen
las manos atadas a la espalda. Ante una buena idea poltica (el qu) como de gestin
(el cmo) es recurrente el comentario esto no lo podemos hacer ya que somos una
institucin pblica, si furamos una empresa otro gallo cantara. Esto es sencillamente
inadmisible ya que jams una buena poltica y una buena forma de gestionarla debera
ser descartada por el mero hecho de ser una institucin pblica. Los ciudadanos exi-
gen buen gobierno y esto significa elevada calidad poltica y de gestin. Hay que do-
tarse de los instrumentos necesarios para dar respuesta a esta demanda ya que la legi-
timidad del sistema pblico est en juego. Es ms: est en juego la relevancia e incluso
supervivencia de la propia Administracin pblica. No es balad comentar que las limi-
taciones propias del modelo burocrtico y de su contexto normativo son un aliciente
para que la mala poltica (los polticos mediocres) y la mala gestin (los funcionarios
ociosos) escondan sus miserias y su holgazanera en supuestas limitaciones del sistema
pblico que realmente son inexistentes o simplemente hay una falta clamorosa de
imaginacin y energa. No es lgico que los buenos polticos y los buenos empleados
pblicos dediquen buena parte de su tiempo a ser creativos para extorsionar las nor-

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 Rami Matas, Carles

mas, jugando con su coeficiente de elasticidad y lograr cumplir la letra de las leyes pe-
ro contraviniendo su espritu. Trabajar en la Administracin pblica suele implicar es-
pecializarse en hacer trampas en el juego de cartas del solitario. Nosotros mismos es-
tablecemos unas reglas del juego para luego intentar sortearlas. No es lcito ni tico
que supuestos buenos gestores pblicos se dediquen a violar las leyes con el argu-
mento que de esta manera son ms eficaces y ms eficientes. Cuando se opera de
forma alegal o paralegal queda abierta la inquietante puerta por la que puede entrar la
arbitrariedad, el nepotismo, el clientelismo y la corrupcin. Pero, adems, el modelo
burocrtico como sistema estandarizado y mecnico mata el principal valor asociado a
una sociedad tecnolgica y del aprendizaje, como es la capacidad de innovacin de los
profesionales (sean stos polticos o funcionarios). La metfora podra ser la siguiente:
la ciudana en su modernidad nos exige una cocina creativa del tipo restaurantes el
Bull o el Celler de Can Roca pero obligamos a los afamados y creativos cocineros a
que trabajen con los protocolos propios de un McDonalds. Totalmente imposible e in-
sensato. Tambin carece de sentido que las administraciones pblicas para escapar de
sus propias reglas institucionales de control generen mecanismos organizativos para
relajar su propio modelo. El ejemplo es la enorme proliferacin de la administracin
instrumental. Los ministerios y otros organismos de la administracin nuclear estn
sometidos a reglas de funcionamiento tan estrictas que deben crearse otros organis-
mos para que puedan operar con ms flexibilidad: agencias ejecutivas, organismos
autnomos, consorcios o empresas pblicas. En sentido estricto creamos ms Adminis-
tracin pblica (generando duplicidades y ms complejidad) para escapar de las reglas
de la propia Administracin. El modelo final es de un barroquismo institucional extre-
mo, generando enormes costes organizativos injustificados, y de una complejidad en
la que muchas veces se pierde el control de estos agentes de flexibilidad. Adems, en
muchas ocasiones es una impostura ya que no es raro que ante la dificultad de contra-
tar formalmente a nuevos empleados en un ministerio se encargue a una agencia o un
consorcio dependiente que contrate a los nuevos empleados que van a trabajar en el
propio ministerio con el agravante que no se respetan los principios meritocrticos.
Realizar trampas en el solitario es grave pero, adems, genera unos costes organizati-
vos e econmicos muy onerosos. No sera ms sensato relajar las normas del solitario
para asegurar que la mayora de las veces el juego culmine satisfactoriamente para los
jugadores?
b) Pero las administraciones pblicas poseen unos mbitos que permiten aportar y ase-
gurar la seguridad jurdica e institucional a la sociedad que, como se ha resaltado, es el
ingrediente bsico para lograr el desarrollo econmico que facilita el desarrollo huma-
no y el bienestar ciudadano. Recordemos: los pases fracasan o no en funcin de la ca-
lidad de sus instituciones no solo en proveer buenos servicios sino en aportar seguri-
dad (Acemoglu y Robinson, 2015). Tomemos el ejemplo de un Ayuntamiento: a todos
nos llama la atencin el abanico, profundidad y calidad de los servicios que presta (so-
ciales, educativos, culturales, limpieza, etc.) pero solemos olvidar sus amplias compe-
tencias en materia de disciplina del espacio pblico (urbanstico, econmico y social).
De la eficacia de la disciplina que pueda aportar un ayuntamiento depende la calidad

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

de vida de sus ciudadanos y depende tambin las oportunidades para crear negocios y
con ello generar riqueza. Del seguimiento del cumplimiento de las ordenanzas munici-
pales y de las normativas superiores y de su rgimen sancionador depende el bienestar
ciudadano y la igualdad de oportunidades. Estas competencias municipales son muy
delicadas y hay que abordarlas con todas las garantas jurdicas y con un seguimiento
(inspeccin y control), con unos procedimientos (incoacin de expedientes) y con un
sistema sancionador muy ordenado y sistemtico. Esta parte de la Administracin
pblica no puede operar con la flexibilidad propia de una empresa sino con una orga-
nizacin y unos procedimientos absolutamente estandarizados. En el mbito de com-
petencias como la disciplina, el rgimen sancionador y algunas otras la Administracin
pblica debe operar como un McDonalds que garantiza el mismo trato y el mismo tipo
de servicio y nivel de calidad para todos los ciudadanos, para todas las empresas y or-
ganizaciones sociales. Estos mbitos deben poseer un modelo burocrtico en el senti-
do tcnico del trmino. Precisamente uno de los problemas que presentan actualmen-
te muchos ayuntamientos es que han invertido ms en la prestacin de servicios que
en sus mbitos de disciplina y sanciones. Y otro problema es que han optado por mo-
delos gerenciales de carcter empresarial y han tendido a flexibilizar tambin la ges-
tin de la disciplina del espacio pblico. En este mbito es imposible optar por la co-
cina creativa. Ambos problemas se asocian y generan pautas de gestin errticas,
asistemticas, discrecionales que corrompen organizativamente al propio ayuntamien-
to y estimulan la corrupcin social. Un ayuntamiento que ejerce un control policial ca-
tico genera desconcierto social. Son ciudades donde los ciudadanos aparcan su auto-
mvil donde les viene en gana y se estimula los actos incvicos de los ciudadanos. La
calidad de vida de la poblacin se resiente. Son ciudades donde las empresas que
cumplen con la normativa suelen fracasar ya que compiten de manera desfavorable
con una economa informal que no cumple con la normativa fiscal, sanitaria o medio
ambiental. Son, en definitiva, ciudades donde impera la ley de la selva, donde la Admi-
nistracin pblica abandona su rol de regulacin del sistema y son ciudades que caen
en la decadencia econmica y social que las empobrece en todos los sentidos.
c) El paradigma burocrtico, con su visin mecanicista y castrador sigue siendo til para
controlar a un Leviatn (el Estado en sus distintas facetas) que posee un poder enorme.
Pero no se trata tanto de controlar al Leviatn como institucin sino a sus componen-
tes subjetivos (polticos y empleados pblicos) que son los que pueden actuar bajo
pulsiones subjetivas y personales que abren un abanico de discrecionalidad que una
Administracin pblica no puede soportar. El problema no suele ser tanto el automvil
sino como lo conduce el conductor. Aunque no hay que perder de vista que si bien es
cierto que todos los automviles suelen tener elevados estndares de calidad este fac-
tor tambin tiene que ser objeto de regulacin y control para evitar casos en que en
stos fallen sus elementos de seguridad o que contaminen ms de lo que establece la
normativa. Al fin y al cabo los coches tambin los disean y fabrican unas personas
que tambin poseen sus propias pulsiones subjetivas y personales. Weber intent
combatir la discrecionalidad de las organizaciones premodernas y clientelares y esta
lucha sigue y seguir totalmente presente en el paisaje de nuestras administraciones

21
Rami Matas, Carles

pblicas del futuro. Cuando se produce una actuacin heterodoxa en una organizacin
(sea sta pblica o privada) el problema no suele residir en las reglas del juego sino en
la vulneracin de las mismas por pare de la ambicin patolgica de una persona o de
un colectivo. Cuando sucede algo indeseable en una organizacin hay que buscar
siempre a la persona o personas culpables y a sus motivaciones para comprender su
errtico y daino comportamiento. Las motivaciones suelen ser siempre las mismas y
vinculadas al egosmo y a anhelar ms espacios de influencia (poder). Estas pulsiones
primarias de las personas deben ser canalizadas en positivo y erradicar sus externali-
dades negativas. La ambicin de poder es una pulsin natural que no tiene per s nada
de negativo y que no deja de ser el motor del desarrollo humano. La poltica no tendr-
a sentido sin la ambicin por el poder como mecanismo para transformar la realidad.
Pero abandonando la filosofa poltica y aterrizando en el mundo real de la Administra-
cin pblica tenemos que preguntarnos: qu situaciones e instancias hay que vigilar
ms para evitar los abusos de poder que pervierten a las instituciones pblicas? La
primera respuesta es el clientelismo. Las personas que alcanzan el poder poltico apor-
tan legitimidad democrtica a la Administracin pblica. Han sido elegidos para trans-
formar legtimamente las polticas y los mecanismos de gestin en base a un programa
poltico. Pero cuando entran en la Administracin pblica se encuentran en frente a
otro poder: el poder de los profesionales que dominan tcnicamente un gran abanico
de competencias y que han sido seleccionados de forma meritocrtica para que apor-
ten sus conocimientos tcnicos. Este ingrediente reduce de forma significativa el espa-
cio de poder de los polticos que muchas veces se sienten frustrados por no gozar de
un poder absoluto. Un poltico decide construir un puente en un lugar determinado
pero no puede hacerlo ya que los ingenieros no se lo permiten alegando que en aque-
lla zona hay riadas excesivas o la geologa no lo admite. Y, afortunadamente, no se
construye el puente en el lugar deseado por el poltico y de esta forma se evita una
tragedia. La gran manifestacin de abuso de poder en una Administracin pblica es el
clientelismo en el que el poltico o los polticos eligen de forma discrecional a los em-
pleados pblicos para que ponderen la obediencia ciega frente a los criterios de carc-
ter tcnico y profesional. En la prctica esto implica que los procesos de seleccin de
los empleados pblicos deben hacerlo instancias burocrticas totalmente indepen-
dientes del mbito poltico donde no tiene cabida una discrecionalidad de tipo empre-
sarial que puede degenerar con gran facilidad en un modelo clientelar. Los sistemas de
seleccin no tienen por qu ser barrocos, pueden ser mucho ms fluidos que ahora
pero deben garantizar los principios de igualdad, mrito y capacidad y para ello hay
que optar por un modelo de produccin estandarizado e inviolable. Hay que apostar
por el modelo MacDonals para los procesos de seleccin. Otro ejemplo de potenciales
abusos de poder reside en la seleccin discrecional de carcter poltico de los emplea-
dos pblicos que van a ocupar puestos directivos. La respuesta institucional es que en
este mbito hay que organizar un modelo burocrtico (un sistema de reglas del juego)
para que priorice la meritocracia y reduzca los espacios de discrecionalidad. La otra
pulsin natural es una excesiva ambicin econmica (el dinero) que consiste en apro-
piarse ilegtimamente de los ingentes recursos econmicos que gestionan las adminis-

22
 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

traciones pblicas. Este mbito es muy difcil de parametrizar y de controlar ya que el

dinero fluye por todas partes aunque es por la va de los contratos y compras donde
adquiere su autntico protagonismo. Para canalizar este problema las administraciones
pblicas han optado por el modelo burocrtico para reducir los espacios de incerti-
dumbre y discrecionalidad. Por la va de procesos administrativos que controlan antes,
durante y despus de realizarse el gasto y con diversas instancias facultadas para ejer-
cer estos controles (interventores, gestores econmicos, tribunales de cuentas, etc.).
Burocratizar estos procesos implica burocratizar el flujo sanguneo de las instituciones
pblicas y suele generar como externalidad negativa una anemia estructural de las
Administraciones pblicas. El modelo clsico ha consistido en disear unos procedi-
mientos y unos sistemas de control tan complejos y barrocos que matan toda posibili-
dad de innovacin y coartan de forma grave la eficacia y la eficiencia con el agravante
que se siguen produciendo multitud de casos de corrupcin econmica. Estamos apli-
cando una medicina con efectos secundarios terribles y que no ha logrado curar o ata-
jar la enfermedad. En este mbito econmico la propuesta consistira en flexibilizar los
sistemas de contratacin y de compras para lograr la mxima economa, eficacia y efi-
ciencia pero acompaados con dos sistemas de control: por una parte un control en
directo sobre todas los movimientos econmicos realizados por interventores aprove-
chando los sistemas de gestin digitales y, por otra parte, sistemas de control de pro-
ceso y ex post ms profundos por la va del muestreo o actuando cuando se detectan
determinados inicios. Pongamos un ejemplo: un profesor universitario gestiona fondos
econmicos de proyectos de investigacin. Si desea asistir a un congreso cientfico
debe lidiar con una enorme burocracia para justificarlo y realizar mltiples trmites
formales. El modelo persigue el objetivo de asegurar que el profesor no haga un mal
uso de los recursos pblicos: que no cobre el viaje en dos instancias distintas o bien
que no oculte un viaje de placer bajo un formato supuestamente profesional. El profe-
sor debe invertir mucho tiempo en estos trmites, esfuerzos administrativos que se de-
traen de su actividad docente e investigadora y, al final, los controles son ms formales
que reales y un investigador corrupto puede cobrar de dos fuentes distintas sus gastos
e ir al final de vacaciones sin aparecer por el congreso. O bien, tambin puede suceder,
que al final no pueda asistir al congreso ya que con la demora de los trmites ya se ha
desarrollado el acontecimiento acadmico antes de la resolucin del proceso adminis-
trativo. Una alternativa sera dar libertad al profesor o a su gestor para que realizara los
gastos del viaje (sin trmites formales puede conseguir mejores previos en el transpor-
te y en el alojamiento) y realizar todos estos contratos en lnea bajo la mirada del in-
terventor que ira revisando de oficio todos los movimientos. Solo cuando detectase
algo extrao debera actuar para abortar el proceso. Es obvio que es difcil vigilar cen-
tenares de trmites en directo y a la vez y para ello hay que efectuar un control ex post
y por muestreo controlar algunos casos de manera ms profunda para comprobar si
realmente el investigador ha asistido al congreso, ha presentado su ponencia, etc. Este
modelo funcionara mediante pautas mecnicas impulsadas por instancias administra-
tivas que operaran de manera burocrtica pero con unos mecanismos que, gracias a

23
 Rami Matas, Carles

las tecnologas de la informacin, operaran de forma segura pero no castradora y no

atentara contra la eficacia y la eficiencia de los procesos y de los resultados.

El modelo buroempresarial propuesto tendra las siguientes caractersticas e ingredientes:

1) La empresarializacin de la mayor parte de la Administracin pblica: el diseo

de la Administracin pblica del futuro cambiara totalmente de sustrato con-
ceptual. No hara falta crear organismos institucionales ni retorcer los diseos
organizativos, ni crear complejos holdings pblicos para buscar mayor flexibili-
dad. La mayor parte de la propia administracin nuclear (ministerios, consejeras
o ayuntamientos) podran operar con arquitecturas flexibles de corte empresa-
rial. Las normativas garantistas de organizacin y procedimiento apenas seran
necesarias ya que la idea sera no imponer rigideces de ningn tipo salvo en los
temas ms crticos e importantes para la ciudadana como podra ser un modelo
de transparencia pblica radical.
2) Modelo empresarial transparente controlado socialmente: La ciudadana no va a
tener problemas en aceptar una gran flexibilidad y capacidad de gestin discre-
cional si con ello se logra mejorar la eficacia, eficiencia y la propia supervivencia
de la gestin pblica. Los ciudadanos modernos exigen mayor calidad de los
servicios y ejecuciones de las administraciones pblicas pero no hay que olvidar
que tambin exigen mayor calidad institucional y ello se traduce en una trans-
parencia radical en lo que acontece en el interior de las organizaciones pblicas.
Por transparencia no hay que entender un portal web especfico ni estrategias
de mrquetin institucional. La transparencia del presente y de futuro debera pi-
votar en demostrar con hechos cmo se toman las decisiones, en que se gasta
hasta el ltimo euro y cules son los resultados y los impactos de las polticas y
de los servicios pblicos. Hay que imaginar una gestin empresarial que se de-
sarrolla dentro de una pecera totalmente transparente y que cualquier ciudada-
no puede escrutar hasta el ltimo detalle. Esto sera impensable para una em-
presa privada ya que no puede mostrar sus secretos a la competencia y a sus
proveedores. Las administraciones pblicas no operan en un mercado competi-
tivo que requiera de un cierto secretismo. Adems, no asumen el autoincentivo
de ser competitivas y pueden lograr este incentivo precisamente siendo trans-
parentes ya que tienen que demostrar en todo momento a la ciudadana que
luchan por la mejora, la productividad y la innovacin. Esta transparencia y sus
presiones seran el mejor aliciente hacia una competitividad autoimpuesta e im-
puesta socialmente. A nivel instrumental este nuevo modelo de transparencia
consistira en asegurar como mnimos los siguientes elementos: a) transparencia
total en las agendas de los mximos responsables polticos y profesionales de
los distintos mbitos de gestin: reuniones y entrevistas con actores internos y
externos, llamadas telefnicas, comidas de trabajo, visitas externas, etc. Todas
estas actividades permiten al observador social conocer mejor cmo y quines

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

intervienen en la toma de decisiones. b) Transparencia en los gastos de forma

comprensible para los ciudadanos, en todos los tipos de gastos. Hacer transpa-
rente toda la gestin econmica de compras, convenios, etc. c) Mostrar pbli-
camente toda la informacin sobre los resultados de las polticas y de los servi-
cios pblicos. Hacer pblicos todos los estudios internos y externos sobre eva-
luacin de las polticas y de los estudios de anlisis de los impactos de las polti-
cas. d) En la prctica se debera hacer pblica toda la intranet de estos mbitos
administrativos ya que los ciudadanos se empoderan en su rol de propietarios.
e) Mostrar todos los datos que posea la Administracin, los big data, para que
pueda ser utilizada esta informacin de forma acadmica o privada. f) Revisar
las normativas de proteccin de datos de carcter personal para que no sean
impedimento formal a una transparencia radical. Es obvio que los datos perso-
nales de los ciudadanos hay que preservarlos pero no de forma agregada y los
datos del personal interno no tienen porqu estar sujetos a este tipo de norma-
tivas y, por tanto, no deberan estar protegidos. Si una persona opta a ser em-
pleado pblico debe estar dispuesto a ser un pez observado y escrutado en la
pecera pblica. No tiene sentido que la pecera sea pblica para la ciudadana
pero, en cambio, se pixelen a los peces y a sus movimientos. Por ejemplo, yo
como funcionario no debera molestarme que fueran pblicas mis retribuciones
(con complementos y contratos por determinados servicios), que fueran pbli-
cas mis publicaciones y mis currculum acadmicos, que fueran pblicas las no-
tas a mis alumnos (preservando la confidencialidad de los alumnos) y, finalmen-
te, que fueran pblicos las evaluaciones que hacen mis alumnos a mi labor do-
cente.
3) Modelo empresarial controlado pblicamente: los hospitales, las escuelas, las
agencias, los centros pblicos de servicios sociales, los centros culturales y de-
portivos, los organismos autnomos y empresas pblicas podran operar de
manera totalmente empresarial sin cortapisas jurdicas propias del derecho
pblico. Estamos hablando que el noventa por ciento de la arquitectura organi-
zativa y de los empleados pblicos podran gestionarse de forma totalmente
empresarial en lo econmico y en los procedimientos pero con valores estric-
tamente pblicos. Podrn operar como una empresa pero sujetos a las limita-
ciones, nada despreciables, de una transparencia y de una rendicin de cuentas
absolutamente radical que fomentara el control social, poltico y meditico. Los
ingentes esfuerzos que ahora se dedican a controles de carcter interno con re-
sultados ms bien discretos seran ejercidos por el mercado (empresas privadas
con intereses en un determinado sector pblico como, por ejemplo, el educati-
vo o sanitario), por las organizaciones sociales (con intereses conceptuales e in-
cluso econmicos en un determinado sector, como por ejemplo, en los servicios
sociales), por la poltica (partidos polticos en la oposicin y movimientos socia-
les), por los medios de comunicacin, por los intermediarios que elaboran estu-
dios en la red, e incluso directamente por los ciudadanos sean o no usuarios di-
rectos de estos servicios. En el futuro, y con los sistemas sofisticados de infor-

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Rami Matas, Carles

macin y de aprendizaje social, todos los actores sern ms maduros tanto en

sus tareas de gestin como de escrutinio.
4) Modelo empresarial muy controlado con los intercambios econmicos con el
entorno: la gran preocupacin y fuente de potencial ineficiencia y corrupcin
est en la contratacin pblica. Se estima que en Espaa las administraciones
pblicas que contratan con el sector privado (obra pblica, compras, externali-
zaciones, partenariados pblico-privados, etc.) pagan unos sobrecostes del
veinticinco por ciento. Es decir pagan de ms en este porcentaje en relacin al
precio medio del mercado (CNMV, 2015). Esta lamentable circunstancia implica
que se disipan 48.000 millones de euros anuales en malas prcticas de contrata-
cin y en corrupcin. Y esto sucede, a pesar de tener decenas de resortes inter-
nos y externos de control. Es un ejemplo ms de que la burocracia como mode-
lo de control muestra unas enormes deficiencias y, adems, es muy costosa en
efectivos e instrumentos y dificulta la gestin eficaz y eficiente. En todo caso
como los intercambios econmicos de la Administracin pblica con el entorno
empresarial y social prestador de servicios es el gran problema hay que incidir
especficamente sobre el mismo. Por este motivo se propone crear una agencia
independiente de vigilancia de la contratacin pblica (Ramio 2016:136): Esta-
mos hablando de unas funciones que deberan realizar los distintos tribunales
de cuentas del pas pero que no los hacen, en la prctica, por la falta de recur-
sos y por el alto nivel de politizacin de sus consejeros. Los tribunales de cuen-
tas se pueden potenciar pero es difcil cambiar sus dinmicas polticas y sus
inercias institucionales. Por este motivo la propuesta sera crear una agencia de
vigilancia de los contratos pblicos totalmente independiente, con profesionales
muy especializados y bien retribuidos que accedan de forma meritocrtica. Es-
tamos hablando de una nueva institucin que debera tener grandes dimensio-
nes (vigilar previa denuncia, de oficio o va muestreo de todos los contratos
pblicos de las administraciones pblicas es una tarea ingente) y, por lo tanto,
muy costosa econmicamente. Pero en este caso que sea una institucin cara
no es en absoluto un problema ya que su funcin es atacar a 48.000 millones de
euros anuales de sobrecostes en las contratas. Solo con que logre reducir una
pequea parte de estos sobrecostes se financia sin problemas, logrando benefi-
cios rpidamente a las arcas pblicas y realizando una impagable labor de
higiene a todo el sistema institucional tanto poltico como administrativo.
5) Una parte burocrtica de definicin de las reglas del juego empresariales en
materia de seleccin y direccin pblica profesional: la otra gran patologa del
sistema pblico contra la que hay que luchar es el clientelismo. La parte empre-
sarial del modelo buroempresarial no puede seleccionar, ni ascender a los em-
pleados de manera discrecional ya que impulsara evidentes riesgos de cliente-
lismo poltico, social y corporativo. En este mbito hay que preservar los princi-
pios meritocrticos del modelo weberiano. Todas las contrataciones de perso-
nal, de sus procesos de seleccin y de las acreditaciones para lograr el nivel di-
rectivo deberan estar gestionadas por unidades centralizadas y profesionaliza-

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

das en la materia y, totalmente independiente del poder poltico y de las in-

fluencias corporativas. Optar por un modelo de igualdad, capacidad y mrito
generar algunas rigideces que hay que pagar para evitar patologas muy infec-
cionas que no solo generan clientelismo sino tambin mediocridad profesional.
Pero que se opte por un modelo burocrtico de seleccin no significa automti-
camente que tenga que operar de manera burocrtica. Se pueden establecer
mecanismos de seleccin y promocin de los empleados pblicos con elevada
seguridad jurdica pero, a la vez, fluidos y nada barrocos (Rami, 2015:125-146).
6) Unas tecnologas de la informacin de control de carcter silencioso y no bu-
rocrtico: La propuesta consistira en utilizar a las tecnologas de la informacin
como mecanismo interno de control que sea silencioso, poco burocratizador y
efectivo (Rami, 2015: 181-182). Debera pensarse en la utilidad de las tecnolog-
as de la informacin como un instrumento de control que evitara o, en su caso,
detectara rpidamente las conductas heterodoxas o corruptas y todo ello, sin
generar tendencias burocrticas paralizadoras. Las tecnologas de la informa-
cin deberan facilitar el acceso automatizado a muchas fuentes de informacin
que cruzadas y sistematizadas permitieran detectar los comportamientos espu-
rios. Adems, el hecho que exista esta intencionalidad con relacin a las tecno-
logas de la informacin generara un clima de temor que evitara de entrada
una parte importante de comportamientos delictivos. De lo que se trata, en de-
finitiva, es de cambiar los actuales sistemas obsoletos y poco efectivos de con-
trol previo y de proceso de carcter burocrtico por unos sistemas de control
mucho ms fluidos y silenciosos basados en las tecnologas de la informacin.
Los empleados pblicos encargados del control deberan utilizar las tecnologas
de la informacin para analizar los procesos y expedientes de gestin (todos y si
hay muchos por un sistema de muestreo) en tiempo real que transitan por la in-
tranet de la institucin y por sus bases de datos. En el momento que detectaran
alguna irregularidad debera intervenir de forma profunda para esclarecer las
causas y los elementos que no se ajustan a la legalidad y a la tica pblica. Esta
propuesta equivale a disear una especie de gran hermano que no entorpece
la gestin pero que todo lo ve (o lo puede ver), lo analiza y si encuentra motivos
justificados interviene. En definitiva, las tecnologas de la informacin permiten
sistemas de control muy efectivos y sin las tpicas externalidades negativas de
carcter burocratizador. Las tecnologas de la informacin representan una gran
oportunidad para superar el modelo clsico burocrtico y apostar por el nuevo
modelo buroempresarial. Para que esta funcin de control sea posible el diseo
y la gestin de las tecnologas de la informacin debera ser una responsabili-
dad de las instancias centrales y de un colectivo de personal que no est ex-
puesto a las tensiones e incentivos de las actividades corruptas Para lograr esta
mejora en el control se hace necesario no externalizar nuestros centros gestores
de nuevas tecnologas. Si las administraciones pblicas externalizan en organi-
zaciones privadas, que hasta ahora es la tendencia ms generalizada, sus cen-
tros gestores de las tecnologas de la informacin el resultado es la prdida ab-

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Rami Matas, Carles

soluta de control de este nuevo mbito y de una prdida aadida al control del
resto de las externalizaciones. Quizs se puedan externalizar algunos apartados
tecnolgicos muy concretos pero la parte nuclear del diseo y la gestin de es-
tas tecnologas deberan formar parte de la Administracin pblica ya que re-
presentan su sistema nervioso interno y su radar externo. Los mejores tecnlo-
gos deben trabajar para las administraciones pblicas.
7) Una parte burocrtica de sistemtica y seguridad jurdica: hay mbitos de la
Administracin pblica que no admiten ni la ms mnima discrecionalidad. Son
todos aquellos espacios administrativos que guardan relacin con el valor insti-
tucional de aportar seguridad institucional y jurdica: disciplina administrativa de
todo tipo, rgimen sancionador, administracin de justicia, sistemas de selec-
cin de empleados pblicos, organismos especiales de control, rgimen disci-
plinario interno, sistema de garantas por la actuacin policial, etc. En estos
mbitos es mejor obviar la creatividad de las personas y apostar por la sistem-
tica y por la estandarizacin para no caer en el riesgo de actuaciones discrecio-
nales, asimtricas o injustas. Reforzar estas unidades burocrticas es crucial ya
que la burocracia no tiene porqu funcionar de manera deficiente si atesora un
buen diseo y disfruta de los recursos necesarios. Estamos tan acostumbrados a
convivir con burocracias precarias (por su mal diseo y por su escasez de recur-
sos) que acabamos pensando que es el modelo el que no funciona y precisa-
mente lo que tiene posee este modelo bien implementado es que puede fun-
cionar muy bien en los espacios donde la eficiencia, la innovacin, la creatividad
o el aprendizaje no sean totalmente indispensables.
8) Modelos organizativos modernos con jerarqua: la parte burocrtica de la Ad-
ministracin pblica seguir operando bajo el principio weberiano de jerarqua.
La parte empresarial puede (y debera) ser ms llana, operando de forma plana
y en red y otorgando amplia autonoma a los profesionales. Se puede apostar
por los atractivos modelos empresariales que se consideren ms competitivos y
oportunos pero todo ello bajo un manto de carcter jerrquico que, sin ser ex-
cesivamente intrusivo y castrador, sea efectivo. El principio de jerarqua como
valor y sistemtica organizativa no se puede eludir en la Administracin pblica
aunque opere de manera empresarial. La jerarqua en la Administracin pblica
es el principio organizativo que permite asegurar que la cpula organizativa di-
rija y domine al resto de la estructura. No es un tema menor ya que la cpula
est ocupada por la poltica y los polticos y el resto de la estructura por la
tcnica y los profesionales. La legitimidad democrtica de la Administracin
pblica depende del principio y del valor de la jerarqua. La modernidad no de-
bera implicar la despolitizacin de la Administracin pblica (como se ha ten-
dido a hacer durante las ltimas dcadas) sino justo lo contrario: reforzar la di-
reccin y el control poltico. El objeto del debate no debera ser la despolitiza-
cin sino asegurar que la poltica sigue manteniendo el poder efectivo y optimi-
zarla mediante una mejor cultura poltica de los partidos y de sus lderes que
ocupan cargos institucionales.

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

9) Funcin pblica neutral y garantista pero sin ser burocrtica: Uno de los ele-
mentos ms perversos y burocratizadores del modelo burocrtico es la funcin
pblica. La diversidad de tipos de empleados pblicos (funcionarios, interinos,
laborales, temporales, por servicios, eventuales, altos cargos) y los barrocos sis-
temas organizados por grupos, cuerpos y niveles implican un modelo barroco,
complejo e ineficiente. Si se flexibilizara la funcin pblica el modelo burocrti-
co sera mucho ms despejado y mucho menos intrincado. Adems, es obvio
que en la nueva parte empresarial no se puede imponer este modelo tan denso
de funcin pblica. Aunque parezca imposible es viable dotarse de un sistema
bastante garantista sin caer en la complejidad y en el colapso organizativo. Solo
se trata de preservar a un reducido grupo de empleados pblicos con un esta-
tuto especial con garantas adicionales pero sin privilegios: los empleados que
ejercen funciones de autoridad (jueces, fiscales, inspectores de hacienda y polic-
a) y los que estn en contacto directo y directivo con la dimensin poltica. El
resto pueden tener una vinculacin laboral ordinaria con garantas contra la dis-
crecionalidad caprichosa. Todos (funcionarios y laborales) deberan acceder al
sistema de manera totalmente meritocrtica. Una organizacin y una carrera
administrativa simple organizada en unos pocos mbitos funcionales y con
competencias claramente definidas deberan ser los nicos ingredientes de una
ligera organizacin de los recursos humanos. Los empleados pblicos van a po-
seer siempre un preciado tesoro en comparacin con el sector privado: la esta-
bilidad, salvo en casos muy justificados y extraordinarios. Eso va a ejercer de
atractivo indudable para que los individuos capacitados deseen acceder al sis-
tema pblico. A cambio, debera impulsarse en sistema disciplinario efectivo y
con garantas para que todos aquellos que no asuman los mnimos de calidad
puedan ser apartados del servicio. El mercado pblico no puede operar exacta-
mente igual que el mercado privado pero tampoco lo puede hacer a una dis-
tancia sideral del mismo solo explicable por privilegios corporativos y por desi-
dia de los responsables administrativos. Este modelo flexible y moderno de fun-
cin pblica sera conciliable, con facilidad, en la parte empresarial de la Admi-
nistracin pblica y ejercera como un catalizador de desburocratizacin en la
parte burocrtica. En muchas ocasiones el problema no es el modelo burocrti-
co sino en cmo se aplica de forma deficiente e incluso maliciosa este modelo.

Como conclusin, hay que romper la perversa lgica que asocia de forma superficial control
con burocracia en el sentido peyorativo del trmino. Es un error plantearse en las institucio-
nes pblicas modelos postburocrticos inspirados en las empresas privadas y hacer de la
flexibilidad la nica bandera (Rami, 2015: 182). Apostar por una empresarializacin absoluta
y abolir de plano el modelo burocrtico es un gran error La burocracia es imprescindible para
mantener instituciones pblicas que aporten seguridad institucional y jurdica al entorno
econmico y social. La burocracia se asemeja al colesterol, tiene muy mala imagen pero hay
que saber distinguir entre el colesterol bueno (indispensable para mantener la salud institu-
cional) del colesterol malo (que genera obesidad institucional). El control social, las tecnolog-

29
 Rami Matas, Carles

ass de la info
ormacin, las unidad des de control de la contrataci n pblicaa y del acceso de loss
emmpleados pblicos
p y la jerarquaa deberan
n asumir el papel de un comple emento farrmacutico o
quue contribu uyera a disminuir el colesterol
c m
malo (la mala
m burocrracia) y pottenciara el colesteroll
buueno (la bu urocracia que
q genera a seguridadd institucio
onal y jurd
dica). El moodelo burooempresa--
ria
al propuesto solo ess un prototipo, que debera re efinarse co onsiderableemente a lal hora de e
im
mplementarrlo. Pero ess un mode elo alternattivo perfectamente posible
p a niivel concep
ptual. Pue--
dee parecer que
q se pon ne mucho ms hinca api en la parte emp presarial deel modelo ya que su u
tra
ansformaciin y sus consecuen
c cias son espectacula
e ares. Pero no hay qu ue deprecia ar la parte
e
buurocrtica del
d modelo o que sigu
ue teniendo o mucho peso.
p De he echo en esste modelo o buroem--
prresarial pessan ms, conceptua almente, loos ingredie entes buro ocrticos qque los ing gredientess
emmpresariale es. Se manntienen loss elemento os burocrtticos impre escindibless, que no se
s pueden n
so
oslayar, y adems imp plantados de forma ms racion nal y fluida
a. Seguirnn siendo problemti--
co
os, pero gra acias a suss reducidass dimensiones organizativas y de d efectivo os mucho ms
m fciless
dee controlar, mediante uestas de cuidado servicio de
e las propu e jardinera
a, en suss externali--
daades negativas.
Este modelo o buroempresarial jun nto con el suplementto de inteliigencia insstitucional y con sli--
doos valores pblicos puede
p dar como
c resu
ultado un modelo
m m s eficaz y eficiente, pero tam--
bin mucho ms conttrolado y con c mayorr solidez para
p aporta ar seguridaad y jurdiica. Y que,,
ad
dems, no impida ni la innovacin ni el aprendizaje e institucional y sociaal. Lo que es e induda--
blee es que el modelo burocrtico
b o actual no
o es ni efica
az, ni eficie
ente, no faccilita la innovacin nii
el aprendizajje, no ha lo
ogrado serr impermeable a la corrupcin poltica, ecconmica ni al clien--
telismo y, al final, aporrta de mannera modeerada la seguridad in nstitucionall y jurdica de la quee
prresume.

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 Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial

Referencias/References
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 Rami Matas, Carles

Sobre el autor(a) o autores/About the autor(s)

Es doctor en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universidad Autnoma de
Barcelona y ha sido director de la Escola dAdministraci Pblica de Catalunya. Ac-
tualmente es catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin en la Universitat
Pompeu Fabra, donde ha ocupado el cargo de vicerrector y decano de la Facultad de
Ciencias Polticas y Gestin Pblica.

URL estable documento/stable URL

http://www.gigapp.org

El Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas

Pblicas (GIGAPP) es una iniciativa acadmica impulsada por acadmi-
cos, investigadores y profesores Iberoamericanos, cuyo principal
propsito es contribuir al debate y la generacin de nuevos conceptos,
enfoques y marcos de anlisis en las reas de gobierno, gestin y pol-
ticas pblicas, fomentando la creacin de espacio de intercambio y
colaboracin permanente, y facilitando la construccin de redes y pro-
yectos conjuntos sobre la base de actividades de docencia, investiga-
cin, asistencia tcnica y extensin.

Las reas de trabajo que constituyen los ejes principales del GIGAPP
son:
1. Gobierno, instituciones y comportamiento poltico
2. Administracin Pblica
3. Polticas Pblicas

Informacin de Contacto
Asociacin GIGAPP.
ewp@gigapp.org

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