Atravesando La Burocracia - Barzelay y Armajani

XLVII.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA*
MICHAEL BARZELAY
y BABAK J. ARMAJAI\TI
MS ALL DEL PARADIGMA BUROCRTICO
Imaginemos cmo funcionara el gobierno si cada decisin operativa

incluso la contratacin y el despido de personal se tornara sobre
bases polticas partidistas; si muchas dependencias gastaran todas sus
asignaciones anuales durante los tres primeros meses del ao fiscal; si
las partidas se asignaran a las dependencias sin que ninguna de ellas
hubiera formulado un presupuesto de ingresos y egresos para l juris-
diccin en general, y si ningn rgano ni persona del Poder Ejecutivo
tuviera autoridad para supervisar las actividades de las dependencias
gubernamentales.
A decir verdad, _este estado de cosas era la norma en los Estados
Unidos ,en el siglo >ex. El que esto nos suene tan catico y atrasado
obedece al xito logrado por los reformadores de principios del siglo xx,
al influir en la poltica y la administracin en los niveles municipal,
estatal y federal. Como resultado de esta influencia, actualmente la ma-
yor parte de los estadunidenses da por sentado que las decisiones admi-
nistrativas deben tomarse de una manera seria y competente, que el
Poder Ejecutivo debe organizarse jerrquicamente, que la mayora de
los jefes de las dependencias deben ser nombrados por el Ejecutivo en
jefe, que el proceso de asignaciones debe empezar cuando este funcio-
nario somete un presupuesto general a la consideracin de la legislatura,
que la mayor parte de los puestos deben ser ocupados por personas
calificadas, que los materiales de trabajo se deben comprar a proveedo-
* Tomado de Breaking throttghBilreaucracy, de Michael Barzelay y Babak J. Armanjani.

Copyright 1992. The Regents of the University of California. Se reproduce con auto-
rizacin de la University of California Press. Se modific la numeracin de las notas.
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952 LOS AOS NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
res responsables con base en criterios objetivos, y que los sistemas de

control fiscal y de rendicin de cuentas deben ser confiables.'
Los movimientos polticos que favorecen esta forma de gobierno bu-
rocrtico surgieron en parte como respuesta a los problemas sociales
creados por la transformacin de los Estados Unidos de Una sociedad
rural y sumamente descentralizada en una sociedad urbana, industrial
y nacional.2 Para que el gobierno aborde los problemas sociales de ma-
nera eficiente, solan repetir los reformadores, las dependencias guber-
namentales necesitan administrarse de manera muy semejante a las
organizaciones empresariales que, en aquel entonces, estaban haciendo
realidad la transformacin.indus tria1.3 Para los estadunidenses que apo-
yaban los movimientos de reforma y de reorganizacin, la burocracia
significaba eficiencia y la eficiencia era sinnimo de buen gobierno .4
Los reformadores de mentalidad conformada burocrticamente tam-
William F. Willoughby, TheMovenient forBudgetaryReform in the Sta tes, D. Apple ton,
Nueva York, 1918; Leonardo D.White, Trends in Public Administration, McGraw-
Hill, Nueva York, 1933; Lloyd M. Short y Carl W. Tiller, The Minnesota Conimission 011
Administration and Finan ce, 1925-39: An Administrative History, University of Minnesota
Press, Minnepolis, 1942; Fritz Morstein Marx (comp.), Elements of Public Administration,
2a. ed., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J., 1959; Barry Dean Karl, Executive Reorga-
nization and Reform in the New Deal, Harvard Universi ty Press, Cambridge, Ma1s., 1963;
Aaron Wildavsky, The New Poli tics of the Bridgetary Process, Scott, Foresman, Glehview,
III., 1988, pp..53-63.
2 Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Admi-
nistrative Crzpacities, 1877-1920, Cambridge University Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
3 Vanse, en general, Jack H. Knott y Gary J. Miller,Reforming Bureaucracy: The Poli tics
ofInstit u tional Choice, N. J., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1987, y Rober t B. Reich, The
Next American Frontier, Times Books, Nueva York, 1983. De acuerdo con Charles Perrow,
socilogo de Yale: "Los fundadores de organizaciones de todo tipo y los reformadores
de las que ya existan, una y otra vez consideraron al modelo de organizacin industrial
las fbricas, en general como la innovacin social importante de la poca. Y era
cierto". "A Society of Organizations", Estudios del Instituto Juan March de Estudios e
Investigaciones, Madrid, octubre de 1990, p. 33.
4 En palabras del historiador Barry Dean Karl, las creencias y las acciones de estos
movimientos (tanto como los de mltiples partidarios del New Deal) eran " por muchos
conceptos, consecuencia tanto de la industrializacin como del nacionalismo. El valor
principal de la centralizacin se apoyaba en el aumento dela eficiencia que sta invariable-
mente pareca traer al creciente caos urbano e industrial. Pero la eficiencia tambin poda
identificarse con el propsito nacional. La idea de que el esfuerzo humano poda per-
derse cuando careca de direcciny control [...] era esencial en el creciente inters por la
eficiencia, la direcciny la planeacin", Executive Reorganization and Refornz, pp. 182-183.
'ATRAVESANDO LA BUROCRACIA - 953
bin atribuan un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad

pblica. Con este fin, afirmaban que las acciones destinadas al control
de otras personas deban basarse en la aplicacin de reglas y que no se
poda emprender accin alguna sin autorizacin. Cuando las acciones
de los funcionarios- no podan determinarse plenamente aplicando las
reglas, haba que depender de la pericia profesional o tcnica para hacer
que la accin oficial fuese impersonal.5 Esta perspectiva se extenda a la
contratacin y a las compras. Era de esperar que la aplicacin congruen-
te de reglas universales que incorporaran el principi del mrito garan-
tizara que los funcionarios gubernamentales actuaran de manera com-
petente en aras del inters pblico, al mismo tiempo que socavaban el
podero de las Maquinarias partidistas que dominaban la poltica y la
adminis tracin.6 Se poda esperar que la aplicacin congruente de reglas
universales a las adquisiciones redujera los cos tos operativos del gobier-
no y tuviera consecuencias polticas similares.'
Los valores de eficiencia y la administracin impersonal, aunados a
la orden de ponerlos en prctica en el gobierno, constituyeron, a princi-
pios del siglo xx, un sistema de creencias apremiante. A este sistema se
le puede llamar visin de la reforma burocrtica.
La persistencia del paradigma burocrtico
La visin de la reforma burocrtica perdi influencia en la imaginacin

poltica de los grupos reformadores, una vez que se introdujeron el
servicio civil y el presupuesto ejecutivo y que la Gran Depresin plante
nuevos y apremiantes problemas colectivos. En cambio, como sistema
5 Un excelente replanteamiento contemporneo de esta perspectiva se ofrece enJerry

L. Mashaw, Bqretutcratic Justice: Managing Social Security Disability Claims, Yale Univer-
sity Press, New Haven, Conn., 1983. Rspecto a un examen del concepto de adminis-
tracin impersonal desde una perspectiva sociolgica e histrica, vase Charles Perrow,
Complex Organizations: A Cri tical Essay, 3a. ed., Random House, Nueva York, 1986,
pp. 1-29.
6 Vase Woodrow Wilson, "The Study of Public Administration", Political Science
Quarterly, junio de 1887, pp. 197-202. Vase tambin Skowronek, Building a New Ameri-
can State, pp. 47-84.
7 Vase Steven Kelman, Procu remen t and Pitblic Management: The Fear of Discretion and
the Quality ofGovenment Performance, American Enterprise Insti tu te, Washington, D. C.,
1990, pp. 11-15.
de creencias acerca de la adrriinistracin pblica, la visin de la reforma

burocrtica sobrevivi aunque no totalmente intacta a cambios po-
lticos, como la Gran Sociedad y el reaganismo, y a una serie de esfuerzos
por mejorar la administracin en el gobierno, incluyendo el anlisis de
sistemas, la administracin por objetivos y el presupuesto de bas cero.
Entre los legados de los movimientos de reforma burocrtica se hallan
profundamente arraigados algunos hbitos de pensarniento.8 En este
libro llamamos parnctrg_niti._rocrtico a esos hbitos y al sistema de creen-
cias en que se apoyan.9
A fin de averiguar si el paradigma burocrtico cons tituye una buena
gua para la administracin pblica, .a un siglo de que los movimientos
de reforma comenzaran, es importante conocer las creencias clave que
contiene. Entre las creencias arraigadas en el paradigma burocrtico
que merecen un examen detenido, secuentan las que siguen:
* En el Poder Ejecutivo, cada funcin est definida por las delegaciones
especficas de autoridad. Los funcionarios que desempean cual-
quier funcin determinada slo deben actuar cuando expresamente
permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por autoridades
superiores en la cadena de mando. Los empleados del Poder Ejecuti-
vo son responsables ante sus supervisores.
8 Otros legados clave son los ordenamientos institucionales, entre ellos las ramas
ejecutivas jerrquicas y las dependencias staff, adems de las rutinas organizativas.
Estos ordenamientos, dependencias y rutinas introducen en las personas que trabajan
en el gobierno ciertos hbitos de pensamiento.
9 Una definicin de paradigma que encaja en este uso es "la manera fUndamental de
percibir, pensar, evaluar y vincularla a una particular visin de la realidad. Un para-
digma dominante rara vez, de serlo, se plantea explcitamente; existe como entendi-
do indiscutible y tcito que se transmite por medio de la cultura y a generaciones
sucesivas y, ms que ensearse, se transmite por la experiencia directa". Willis Harmon,
Barkr,
An In conzplete Gui de to the Fu tu re, Norton, Nueva York, 1970, citado en Joel Arthur,
Discovering the Future: The Business of Pnradigms, LI Press, S t. Paul, Minn-, 1985, pp. 13-14.
Una frase similar puede hallarse en la bibliografa sobre administracin pblica: "Todos
nosotros vivimos con diversos. paradigmas en un momento dado [...1 Segn parezca
apropiado, cada quien adopta los paradigmas y los abandona a lo largo de cualquier da
de trabajo, casi sin pensar en los sistemas de valores y de creencias que los circundan",
Yvonna S. Lincoln (comp.), "Introduction", en Organizational Theonj and Inquiry: The
Paradigrn Revolution, Sage, Beverly Hills, CA., 1985, p. 30. La palabra paradigm se empe-
z a usar en las comunidades de las ciencias naturales y sociales tras la publicacin
de S tructure of Scientifrc Revolutions de Thomas S. Kuhn, University of Chicago Press,
Chicago, 1962.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 955
* En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las re-
glas y los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las
reglas debe recibir la sancin apropiada.
* Los expertos en materias sustantivas como los ingenieros, el perso-
nal que aplica las leyes y los prestadores de servicios sociales deben
ser asignados a las &pendencias operativas, en tanto que los expertos
en presupuesto, contabilidad, compras, personal y m todos de traba-
jo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff
* Las responsabilidades clave de la funcin financiera consisten en
preparar el presupuesto ejecutivo y en evitar que l gasto real exceda
las asignaciones. Las responsabilidades clave de la funcin de com-
pras son reducir al mnimo el precio pagado por bienes y servicios del
sector privado e implantar reglas de compra. Las responsabilidades
clave de la funcin de personal incluyen la clasificacin de empleos,
el examen de solicitantes y el llevar a cabo los nombramientos para
ocupar las plazas.1
* De manera general, el Poder Ejecutivo operar honrada y eficiente-
mente mientras las funciones centralizadas de staff ejerzan un control
unilateral sobre las acciones administrativas de las dependencias
operativas.
Desenredando el paradigma burocrtico
El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales

desde los aos treinta. Algunos censuraban la idea de que la organiza-
cin formal fuera la principal determinante de la eficiencia y la efectivi-.
dad." Otros instaban a que el control se considerara como un proceso
en el que todos los empleados buscaran coordinar su labor con la de los
dems.12 Algunas voces criticaban la idea de que, dentro. de las jerar-
1 Instituto de Investigacin Gubernamental, "Proposal for a National Service of

General Administration", Wa.shing ton, D. C., 1929. Vase tambin Short y Tiller,
Minnesota Commission 071 Administration and Finance. Vase la exposicin sobre direc-
cin administrativa en Karl, Executive Reorganiza tion and Reform, pp. 195-210.
11 Vase un resumen de esta bibliografa en Perr&w, Conzplex O rganiza t ions, pgi-
nas 62-118.
12 Mary Parker Folie% "The Process of Control"-, en L. Gulik y L. Urwick (comps.),
Papers 011 the Science of Adnzinistration, Institute of Public Administration, Nueva York,
1937, pp. 161-169.
guas, el ejercicio unilateral de la autoridad fuese una receta para el buen

gobierno-13 Otros ms argumentaban que, en el paradigma burocrtico,
el significado de economa y eficiencia era conceptualmente confuso."
Muchos llegaron a sugerir. que Ios responsables del presupuesto anali-
zaran los costos y los beneficios sociales de los programas gubernamen-
tales, en vez de enfocar su atencin exclusivamente en los gstos.15 Al-
gunos manifestaron su preocupacin acerca de la inclinacin de los
empleados de las dependencias operativas a guiarse por la obligacin y
no por la misin.16 Ciertos intelectuales tambin hallaron indicios para
sugerir que las.operadones de algunos sistemas administrativos contra-
decan el sentido comn.17 Mltiples- ideas y argumentos de este tipo
fueron incorporados a la corriente principal de l prctica y al pensa-
miento acadmico sobre la administracin pblica. No obstante, mu-
chas de las creencias del paradigma burocrtico han escapado a la obje-
cin seria.18
13 Charles E. Lindblom, "Bargaining: The Hidden Hand of Government (1955)", cap.
7, en Deniocracy and Market System, Imprenta de la Universidad de Noruega, Oslo, 1988,
pp. 139-170; Charles E. Lindblom y David Braybrooke, The Strategy of Decision, Free
Press, Nueva York, 1963; Charles E. Lindblom, The In telligen ce of Democracy, Free Press,
Nueva York, 1965. Una crtica pertinente fue hecha por Martin Laudau, "Redundncy,
Rationality, and the Problem of Duplica tion and Overlap", Public Administration Rallen),
julio-agosto de 1969, pp. 346-358.
14 Herbert A. Simon, Adrninistrative Behavior, 3a. ed., Free Press, Nueva York, 1976,
pp. 61-78; Herber t Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Public Adminis-
tration, Knopf, Nueva York, 1950; Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Poli tics, EC0110-
.rnic.s, and Welfare, Harper Brothers, Nueva York, 1953; Karl, Executive Reorganiza( ion and
Reform, pp. 224-226, y James Q. Wilson, Bu reartcrac-y: VS/mi Govemzent Agencies Do and Why
They Do It, Basic Books, Nueva York, 1989,.pp. 315-332.
15 Vase, por ejemplo, Guy Black, The Applications of Systems Analysis to Government
Operations, Praeger, Nueva York, 1968; Robert Haveman (comp.), Public Expenditures
and Policy Analysis, 3a. ed., Houghton"Mifflin, Boston, 1983; Ida R. Hoos, Systems Analysis
in Public Policy: A Critique, ed. rev., University of California Press, Berkeley, 1983.
16 Wilson, Bureazicracy, pp. 113436.
17 Kelman, Proc-u remera and Public.Management, p. 52.
18 La creencia en que la poltica y la administracin pblica son campos separados de
la accin social fue fundamental en la visin de la reforma burocrtica. Esta idea ha sido
criticada a lo largo de dcadas tanto por acadmicos como por educadores. De acuerdo
con Wilson, "los cientficos polticos nunca dejan de recordara sus estudiantes, el primer
da de clases, [qu] en este pas no existe una clara diferencia entre la poltica y la
administracin", Bureaucracy, p. 241. Suponemos que estas enseanzas han tenido in-
fluencia suficiente para merecer que la atencin se enfoque en otra parte. La separacin
prescrita del paradigma burocrtico entre sustancia y administracin institucional den-
Surgida en el mundo de la prctica, la ms importante de las recientes

objeciones conceptuales al paradigma burocrtico es la idea de que las
dependencias gubernamentales deben guiarse por el usuario y orientar-
se hacia el servicio. Una de las aspiraciones recurrentes de los adminis-
tradores pblicos y los supervisores que ponen en prctica estos concep-
tos consiste en resolver los problemas operativos haciendo a sus orga-
_ nizaciones sensibles, dinmicas y prestadoras competitivas y amistosas
de valiosos servicios a los clientes. Pensar en funcin de estos ltimos y
del servicio ayuda a los administradores pblicos y a los observadores
a articular sus preocupaciones respecto al rendimiento en las operacio-
nes gubernamentales de que son responsables. Cuando se complementa
con el anlisis del modo en que estos conceptos se han puesto en prctica
en otros entornos, el razonamiento acerca de los usuarios y del servicio
ayuda a los funcionarios a encontrar solucioyies alternativas a los pro-
blemas particulares que, segn su propia definicin, merecen ser aten-
didos. En muchos casos, la variedad de opciones generadas de este
modo es sustancialmente distinta de la que arroja el razonamiento en el
marco del paradigma burocrtico.19
Alertas ante la fuerza de estos recursos conceptuales en los Estados
Unidos de hoy, muchos funcionarios pblicos estn identificando a los
que cortsideran sus clientes y se encuentran usando mtodos de admi-
nistracin estratgica de servicios para mejorar sus operaciones.2 Por
tro del componente administrativo de la dicotoma poltica/ administracin ha recibido

una atencin y un escrutinio inadecuados.
19 Hablando en sentido estricto, los conceptos de cliente y servicio en el sector pblico
tpicamente constituyen metforas estructurales. Introducir nuevos conceptos estruc-
turados como metforas en un sistema conceptual existente marca cierta diferencia en
el modo de razonar de la gente. De acuerdo con George Lakoff y Mark Johnson: "Las
metforas nuevas poseen el poder de crear una nueva realidad. Esto puede empezar a
ocurrir cuando por primera vez comprendemos nuestra experiencia en trminds de una
metfora y se constituye en una realidad ms honda cuando empezamos a actuar en
trminos de ella. Si una nueva metfora entra en el sistema conceptual en que basamos
nuestras acciones, alterar tanto el sistema como las percepciones y las acciones a las que
ste da lugar. Gran parte del cambio cultural surge de la introduccin de nuevos concep-
tos metafricos y de la prdida de los antiguos. Por ejemplo, la occidentalizacin de las
culturas del mundo- entero en par tees cosa de introducir en ellas la metfora de 'el tiempo
es oro' ", Metaphors We Live By, University of Chicago Press, Chicago, 1980, p. 145.
20 Entre las fuerzas que hacen interesante el servicio al cliente como esquema concep-
tual se incluyen el surgimiento de los servicios como sector preponderante de la nacin;
una atmsfera que hace de la privatizacin, en sus diversas formas, una posibilidad
LOS AOS NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
958
ejemplo, el Comando de Reclutamiento del Ejrcito Estadunidense ha
desarrollado una estrategia sumamente elaborada a fin de atraer a sus
clientes externos los jvenes estadunidenses calificados para que
ingresen en la milicia.21 Esa estrategia fue diseada para satisfacer las
necesidades de estos clientes en cuanto a empleo futuro garantizado,
capacitacin profesional, ingresos inmediatos, autoestima, individuali-
dad y trato justo, a modo de llenar la necesidad de una fuerza.laboral de
alta calidad que tienen los clientes internos. Reforzado por la publicidad
televisiva, el concepto de servicio clave en la operacin de reclutamiento
castrense consiste en ofrecer a los clientes externos una "reservacin
garantizada" de puestos para programas de entrenamiento en ocupa-
ciones militares especficas. Corno apoyo a este concepto de servicio, los
contratistas del ejrcito han diseado un complejo sistema dei orma-
cin conocido como Solicitud. Operado por reclutadores especializados
prepara la
a los que se conoce como consejeros gua, el sistema Solicitud
oferta castrense de pertenencia multianual, empleo, capacitacin, efec-
tivo inmediato y otros beneficios. La oferta es mejor cuanto ms intere-
sante sea el recluta, de acuerdo con una serie de pruebas estndar. Este
ejemplo explica cabalmente el modo en qe, en su intento por implantar
polticas pblicas en es te caso, mantener un nutrido ejrcito perma-
nente capaz de hacer la guerra y dotarlo de voluntarios, una orga-
nizacin gubernamental pone en prctica el enfoque del cliente y del
servicio.22
La administracin estratgica de los servicios tambin se practica en
situaciones en que la transaccin entre gobierno y ciudadano es invoT
omnipresente; el descontento pblico con la burocracia; la renovada apreciacin de las
formas de coordinacin social orientadas hacia el mercado; la innovacin tecnolgica
(especialmente en sistemas de informacin); las directivas de la Oficina de Administra-
ciny Presupuesto y la Oficina del Secretario de la Defensa, y la disponibilidad de fondos
para entrenamiento. La lista podra ampliarse. Todava tendr que escribirse la historia
intelectual y social del movimiento en curso.
21
Vase el estudio de caso de la John F. Kennedy School of Government, "El ejrcito
y Solicitud", por Steven Kelman.
El meollo del ejemplo no es que la sustitucin del enfoque burocrtico por una
orientacin hacia el cliente necesariamente mejore la operacin del gobierno; antes bien,
sugiere que la aplicacin del enfoque en el cliente probablemente altere lo que hacen en
las dependencias del gobierno, cambiando de ese modo los resultados de las operacio-
nes gubernamentales. Evaluar si el resultado alterado constituye una mejora exige un
acto de criterio y voluntad. Como cuestin emprica, el criterio del ejrcito y de sus
otorgantes es que, en general, esta aplicacin es deseable.
luntaria y por tanto hay imposicin de obligaciones. Ejemplo de es te tipo
de situacin es la operacin de los sistemas impositivos. En la actuali-
dad, algunas oficinas recaudadoras identifican a lo individuos y a las
empresas contribuyentes como clientes suyos; otras identifican como
tales a los intereses colectivos de la gente que paga impuestos y recibe
servicios gubernamentales, al tiempo que conciben la prestacin de ser-
vicios como una manera de facilitar efectivamente al costo el cumpli-
miento voluntario.23 Es tas oficinas vienen efectuando cambios operati-
vos por ejemplo, simplificar las formas fiscales, redactar instrucciones
en un ingls llano, brindar asistencia al contribuyente y crear la capaci-
dad de efectuar rembolsos oportunos, con la mira de hacer ms fcil
y ms remunerador para la gente el cumplimiento de sus obligaciones.
En un contexto de cumplimiento, es te enfoque de la adminis tracinde
oficinas recaudadoras pone en prctica dos principios clave de la admi-
nistracin de operaciones de servicio: primero, que los clientes partici-
pan tanto en la produccin como en la prestacin del servicio y, segundo,
que el proceso de prestacin de servicios suele operar ms fcilmente
cuando los clientes entienden lo que se espera de ellos y sienten que la
organizacin y sus prestadores de servicios estn haciendo un esfuerzo
razonable por satisfacer sus necesidades.
La formulacin de una alternativa
De tal suerte, el concepto de la organizacin de servicios impulsada por

el cliente es -Lula herramienta cada vez ms usada por los funcionarios p-
blicos en la,definicin y la solucin de problemas.24 En un nivel de gene-
ralidad superior, este concepto tambin aporta muchos de los recursos
necesarios para formular una alternativa coherente al paradigma buro-
- crtico.25 Ya se estn enfocando tanto los esbozos de es ta alternativa
23 Massachusetts adopt el primer enfoque vase Massachusetts Department of
Revenue, Ann tad Report s, Boston, 1983-1984, en tanto que Minnesota adopt el segun-
do (vase "A Strategy for the 1990s", s. p. de i., s. f., St. Paul, Minn.).
24 Vase Ron Zemke, "Pu tting Service Back in lo Public Service",
Training, noviembre
de 1989, pp. 42-49, sobre las mejoras en el otorgamiento de licencias para vehculos de
motor yservicios de registro. Vase Mary Faulk, "Customer Service and Other Unbu-
reaucra tic Notions", Olympia, Department of Licensing, Estado de Washington, s. f.,
mimeografiado. El caso de "Middlesex Country Jury System", C16-86-656, de la John F.
Kennedy Schol of Government, es otro ejemplo.
23 Excelentes crticas acadmicas de versiones ms generales del paradigma burocr-
LOS ANOS NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
960
como s modo de identificar y atacar los puntos vulnerables del para-
digma burocrtico. Los siguientes pares de proposiciones destacan las
principales lneas retricas de batalla.26
* Un dependencia burocrtica se enfoca en sus propias necesidades y
perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en
las necesidades y las perspectivas de ste.
* Una dependencia burocrtica se enfoca en las funciones y las respon-
sabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente
se enfoca en ayudar a que toda la organizacin funcione como equipo.
Gareth Morgan, Irnages of
tico se pueden encontrar en Perrow, Complex O rganizations;
Bureau cracy. Estos destacados
O rganization, Sage, Beverly Hills, CA., 1986, y Wilson,
tericos de la organizacin no se valen del enfoque en el servicio para criticar la teora o
la prctica de la burocracia. Entre las obras en que nos basamos para sintetizar el sistema
conceptual del servicio al cliente se encuentran aquellas que fueron escritas por acad-
micos y asesores de escuelas de negocios: Theodore Levitt, "The Industrialization of
septiembre-octubre de 1976, pp. 63-74; Richard B.
Service", Harvard Business Review,
Chase, "Where Does the Custorner Fit in a Service Operation?", Harvard Business Review,
noviembre-diciembre de 1978, pp. 137-142; Thomas J. Pe ters y Rober t H. Waterman, Jr.,
In Search of Excellence: Lessons from Anierica's Best-Run Companies, Warner, Nueva York,
Scott, Foresman, Glenview, Ill.,
1982; Geoffrey M. Beliman, The Quest for Staff Leadership,Harvard Business School Press,
1986; James L. Heskett, Man aging in the Service Ecorzorny, Harvard Business Revieto,
Boston, 1986; James L. Heskett, "Lessons in the Service Sector",
Dow Jorxes-Irwin,
marzo-abril de 1987, pp. 118-126; Karl Albrecht, A t America's Service,
Homewood, 111., 1988; Christian Grnroos, "The Relationship Approach to Marketing
Journal of
in Service Contexts: The Marketing and Organizational Behavior Interface",
Business Research, 20, 1990, pp. 3-11; William R. George, "Internal Marketing and Orga-
nizational Behavior: A Par tnership in Developing Customer-Conscious Employees at
20;1990, pp. 63-70; Christian Gronroos, Service.
Every Level", Jozinial of Business Resarch,
Management and Marketing: Managing theMornent of Tru th in Service Cornpetition, Lexing-
ton Books, Lexington, Mass., 1990; David E. Browen, Richard B. Chase, Thomas G.
Jossey-Bass, San Francisco, 1990, y
Currunings et al., Service Management Effectiveness, Free
James L. Heskett, W. Earl Sasser, Jr., y Christopher W. L. Hut, Service Breakthroughs,
Press, Nueva York, 1990. Entre la bibliografa del sector pblico sobre la administracin
ter: Where State and
de servicios se incluye Charles C. Goodsell (comp.), The Public EllanIn
Citizens Meet, Indiana University Press, Blooming ton, 1981.
no tiene intencin peyorativa. Por el contrario, la retrica es un
26 La palabra retrico -
medio valioso para movilizar recursos y testimonios conceptuales. Vase Giandomeni
Yale University Press,
co Majone, Evidente, Argument, and Persuasion in the Policy Process,
New Haven, Conn., 1989. Vase tambin Alasdair Roberts, "The Rhetorical Problems of
the Manager", trabajo presentado en la Conferencia de Investigacin Anual de la Aso-
ciacin para el Anlisis y la Administracin de la Poltica Pblica, San Francisco, octubre
de 1990.
* Una dependencia burocrtica se define tanto por la cantidad de re-

cursos que controla como por las tareas que desempea. Una depen-
dencia impulsada por el cliente se define por los resultados que logra
en beneficio de sus clientes.
* Una dependencia burocrtica controla los costos. Una dependencia
impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.
* Una dependencia burocrtica se aferra a la rutina. Una dependencia
impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta .a
las demandas cambiantes de sus servicios.
* Una dependencia burocrtica lucha por ganar terreno. Una depen-
dencia impulsada por el cliente compite por obtener ms negocio.
* Una dependencia burocrtica insiste en seguir los procedimientos
normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la
opcin en sus sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un pro-
psito.
* Una dependencia burocrtica anuncia polticas y planes. Una dpen-
dencia. impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comu-
nicacin en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estra-
tegia operativa.
* Una dependencia burocrtica separa el trabajo de pensar del trabajo
de hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga a los em-
pleados operativos la autoridad de emitir juicios sobre el modo de
mejorar tanto el servicio al cliente como su valor.27
27 La retrica del servicio al cliente se viene haciendo ubicua en las declaraciones de

misin y estrategia por parte de las organizaciones gtibernamentales. Vase, por ejem-
plo, U. 5. General Services Administration, "1991 Strategic Plan", Washington, D..C.,
1990. Asimismo, esta retrica se est constituyendo en lugar comn en los artculos es-
critos para administradores pblicos. Vanse, por ejemplo, Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmicos, Administration. as Service: 'The Public as Client, Pars,
1987; Zemke, "Putting Service Back into Public Service"; S teven Kelman, "The Renewal
of the Public Sector", American Prospct, verano de 1990, pp. 51-57; David Osborne, "Ten
Ways to Turn D. C. Around", Washington Post Magazine, 9 de diciembre de 1990, pp.
19-42; Barbara Bordelon y Elizabeth Clemmer, "Customer Service, Par tnership,
Leadership: Three S trategies That Work", GA0 Jou mal, invierno de 1990-1991, pp. 36-43;
Monte 011enburger y JeffThompson, "A Strategy for Service?", Public Management, abril
de 1990, pp. 21-23; George D. Wagenheim y John H. Reurink, "Customer Service in
Public Administration", Public Administration Review, mayo junio de 1991, pp. 263-270;
Tom Glenas, "The Formula for Success in Tom", Bu renucrat, primavera de 1991, pp. 17-20,
y Joseph Sensenbrenner, "Quality Comes to City Hall", Harvard Business Review, mar-
zo-abril de 1991, pp. 64-75. Las asociaciones profesionales de administradores pblicos
962
El hecho de que se est divulgando el uso de esta clase de retrica
sugiere que ahora se dispone de una nueva alternativa al paradigma
en un trabajo prctico e intelectual muy anteri.
burocrtico, basada.
medida que se formule adecuadamente y sea bien recibida, esta alterna-
tiva puede constituir el marco de referencia para la mayor parte de los
esfuerzos encaminados a diagnosticar los problemas operativos del sec-
tor pblico y a encontrarles solucin. Por consiguiente, ha llegado la
hora de definir tan cuidadosamente como sea posible en qu consiste
esta alternativa, tarea que asume este libro.28
EL PARADIGMA POSBUROCRTICO
DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICA
clientes, calidad, servicio,
El uso cada vez ms comn de trminos como pqr parte de quie-
valor, incentivos, innovacin, autorizacin y flexibilidad,
nes tratan de mejorar las operaciones gubernamentales, indica que, en
los Estados Uriidos, el paradigma burocrtico ya no es la nica fuente
importante de ideas y argumentacin acerca de la administracin p-
En la bsqueda de mejor rendimiento, hay quienes abogan por
blica.29 Otros proponen reinventarlo, concepto ste
desregular el gobierno.30
estn llamando la atencin de sus miembros hacia estas ideas. Vanse, por ejemplo, paralos
la
trabajospresentados en la Conferencia Nacional de la Sociedad Norteamericana de Bureau-
Administracin Pblica de 1990, publicados enel nmero de otoo de conceptos 0 de
zm
crac. Es ms, los programas de educacin ejecutiva usan cada ve
" ss lasco
clientes y servicio. Vase Michael Barzelay y Linda Kaboorian, ca taphors
otoo
Jotirnal of Policy Analysis and Management,
and Public Management Education",
de 1990, pp. 599-610.
Al emprender esta tarea, es importante tener presentes dos observaciones hechas
28.
hace muchos aos por el terico jurdico Kark N. Llewellyrt. Primero, "es difcil tomar q
las cosas poco convencionales o conocidas para el destinatario y decirlas de
o
lleguen tal como se quiso [...] Me atrevo a decir que todos lo sabemos y tods , a tratamos
modo de
prepararnos, de escoger bien las palabras y arreglarlas mejor
de escudriar y The Common Lato
que puedan ser fieles mensajeras". Segundo," las panaceas no existen",
Tradition: Deciding Appeals, Little, Brown, Boston, 1960, pp. 401-403.
Los conceptos de presupuesto por programas, evaluacin de programas y anlisis po-
29
ltico ampliarony mejoraron el paradigma burocr tico, aportando algunas de las simientes
para el paradigma posburocrtico, pero no desafiaron la idea del paradigma burocrtico
sobre la administracin, la produccin, la organizacin y la rendicin de cuentas.
Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It,
3 James Q. Wilson,
Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 369-376.
que alienta a los estadunidenses a tomar nota de los marcados cambios
de prcticas operativas que tienen lugar en un conjunto de actividades
pblicas.31 Como un desafo al pensamiento convencional, muchas de-
pendendias gubernamentales vienen invirtiendo millones de dlares en
programas de capacitacin estructurados con base en un sistema con-
ceptual en el que estn incluidos los clientes, la calidad, el valor, el
control de proceSos y la participacin de los empleados.32 Para incre-
mentar la flexibilidad y la responsabilidad financiera, algunos preconi-
zan una gran expansin de las relaciones de intercambio y pago, en vez
del financiamiento mediante fondos generales; muchos argumentan
tambin en pro de la utilizacin. de la competencia como dispositivo
para hacer que las unidades de operacin gubernamentales sean res-
ponsables ante sus clientes.33 Entre los conceptos programticos surgi-
dos de la estudiada crtica al modo en que la visin de la reforma y del
paradigma burocrticos han influido en las organizaciones de acata-
miento y servicio se cuentan los incentivos a la regulacin ambiental
basados en el mercado,34 la promocin del cumplimiento voluntario en
31 David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit Is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1992. El trmino
se us en 1991 en el discurso inaugural del gobernador de Massachusetts, William Weld:
Vase "What 'Entrepreneuri al Government' Means to Governor Weld", Boston Glove, 8
de enero de 1991, pp. 17-18.
32 Sobre el movimiento por la calidad en el gobierno, vase Christopher Farrell, "Even
Linde Sam Is Starting to See the Light", Business Week, Special 1991 Bonus Issue: "The
Quality Imperative", 25 de octubre de 1991, pp. 132-137. Sobre los orgenes de los con-
ceptos y las prcticas de la administracin de calidad, vase David A. Garvin, Mnnnging
Quality: The Strategic And Cornpetitive Edge, Free Press, Nueva York, 1988. La influencia
del mc-r en el departamento de defensa puede verse, por ejemplo, en Tom Varian,
"Beyond the TQM Mystique Real-World Perspectives on Total Quality Management",
American Defense Preparedness Association, Arlington, Va., 1990; Defense Communi-
cations Agency,." Vision 21/-rom: Venturing Forth finto the 21st Century", 2a. ed., Wash-
ington, D. C., marzo de 1989; Navy Personnel Research and Development Center, "A
Total Quality Management Process Improvement Model", San Diego, CA., diciembre
de 1988. Todava est por aparecer alguna bibliografa sobre la administracin de la
calidad total en el gobierno.
33 Donald B. Shykoff, "Unit Cosi Resourcing Guidance", Washington, D. C., Depart-
ment of Defense, s. p. d. i., octubre de 1990, citado en Fred Thompson y L. R. Jones,
"Management Control and the Pentagon", manuscrito,. octubre de 1991, p. 16.
34 Project 1988, "Round II: Incentives for Action: Designing Market-Based Environrnen-
tal S tra tegies", Washington, D. C., 1991, yRobe rt N. S tavins, " Clean Profi ts: Using Econornic
Incentives to Pro tect the Environment", Policy Reviera, primavera de 1989, pp. 58-63.
la administracin fiscal, la vigilancia comunitaria,35 la integracin del

servicio social,36 el sistema de jurados de un da o de un caso,37 la admi-
nistracin basada en la escuela38 y la opcin escolar.39
Existe una idea medular nica reductible, tal vez, a una pulsacin
sonora tras este fermento de pensamiento y prctica? Algunos lecto-
res respondern que. la idea central es el servicio. O el enfoque en el
cliente. O bien la calidad. O los incentivos. O tal vez la creacin de valor.
O quizs la autorizacin. Pero los principales conceptos de la naciente
prctica no se organizan jerrquicamente, con la idea maestra en lo alto.
A modo de sealamiento, el concepto de incentivos no incluye la tam-
bin til idea de- autorizacin, que puede definirse como un estado de
cosas en que los individuos y los-grupos se - sienten psicolgicamente
responsables de los resultados de su trabajo. Dado que la argumentacin
y la prctica nacientes se hallan estructuradas por un paradigma en vez
de una nica idea medular, quienes deseen obtener el mayor beneficio
de los nuevos recursos conceptuales debern entender cmo se relacio-
nan entre s los diversos componentes del sis tema.4

35Malcolm K. Sparrow, Mark H. Moore y David M. Kennedy, Beyond 911: A New Era
for Policing, Basic Books, Nueva York, 1990.
36 Beth A. Stroul y Robert M. Friedman, "A System of Care for Severely Emotionally
Disturbed Children and Youth", Georgetown University Child Development Center,
Washington, D. C., julio de 1986.
37 "Middlesex County Jury System", John F. Kennedy School of Government, caso
C16-86-656.0.
38 Theodore a Sizer,
Horace's Compronzise: The Dileninuz of the American High School,
Houghton Mifflin, Boston, 1984, y Paul T. Hill y Josephine Bonan, "Decentralization and
Accountability in Public Education", RANO, Santa Mnica, CA., 1991.
39 John E. Chubb y Eric A. Hanushek, "Reforming Educational Reform", en Henry
Aaron (comp.), Set ting National Priorities, Brookings Ins ti tu tion, Washington, D. C., 1990,
pp. 213-247, y John E. Chubb y Terry M. Moe, Poli tics, Markets, and America's Schools,
Brookings Institution, Washington, D. C., 1990, pp. 185-229. Respecto a una resea crtica
de libros de Chubb y Moe, vase Richard F. Elmore, Journal of Policy Analysis and Mana-
gement, otoo de 1991, pp. 678-694.
Un paradigma es un sistema conceptual basado en la experiencia. De manera ms
especfica, un paradigma podra concebirse como un sistema de conocimiento, esque-
mas mentales, teoras de sentido comn y razones generales para la accin. Para ver
cmo se estructura este sistema, considrese un importante concepto contenido en el
paradigma de la sociedad moderna: la produccin. Este concepto realza la conciencia de
ciertos tipos de procesos de trabajo (como el trabajo fabril) y disminuye otros (como el
trabajo domstico). El concepto de produccin da lugar a un complejo esquema mental,
que incluye otros conceptos como los de trabajadores, tareas, mquinas, especializacin
Entender la estructura y el funcionamiento del paradigma ms mo-

derno, lo suficientemente bien como para mejorar la administracin
pblica, exige atencin y meditacin, aunque no las refinadas aptitudes
de un filsofo analtico o de un lingista social. Nuestra sugerencia es
que el nuevo paradigma se puede entender fcilmente trabajando con
la metfora de una familia ampliada de ideas. La imagen de una familia
ampliada es til porque indica que, en cierto modo, todas las ideas se
vinculan entre s e implica que, para identificar exactamente cmo, es
necesaria cierta concentracin. La misma metfora se puede llevar ms
lejos.41 Imagnese al nuevo paradigma, lo mismo que al paradigma bu-
rocrtico, como a una generacin en el seno de una familia ampliada.
Aunque los miembros de cada generacin tal vez no disfruten de la
misma posicin, sus relaciones como las de los conceptos en uno u
otro paradigma no son jerrquicas. Todos los primos pueden ser
compatibles en muchas situaciones, pero es probable que sus persona-
lidades en gran parte como las implicaciones de los conceptos de
incentivos y autorizacin difieran marcadamente. Es ms, as como
los hermanos y los primos tratan de demostrar que, individual y colec-
tivamente, son distintos de la generacin de sus padres, as las autode-
finiciones del nuevo paradigma subrayan las divergencias con el para-
digma burocrtico. En las familias ampliadas y los paradigmas, las di-
ferencias entre generaciones tambin reflejan cambios en los entornos
sociales, econmicos y polticos en que han vivido. Para llevar la met-
fora un paso ms adelante, as como los hermanos y los primos tienen
mayor influencia de la generacin anterior de la que quieren ver o acep-
tar, as los conceptos del nuevo paradigma se hallan profundamente
aptitudes, organizacin, supervisin, insumo total, inventario de trabajo en curso, "cue-

llos de botella", defectos, inspeccin, relaboracin, costos y eficiencia. Este complejo
esquema mental estructura las teoras de sentido comn acerca de la produccin. Una
teora de sentido comn histricamente importante sostena que la prosperidad y la
conveniencia modernas exigan eficiencia; la eficiencia demandaba reducir los costos de
produccin, y los costos podan reducirse mediante la especializacin del trabajo, la
estrecha supervisin de los trabajadores y la organizacin racional. De'esta teora de
sentido comn se desprenda una razn general para la accin en la sociedad industrial:
la eficiencia.
41 Sobre las trayectorias del terreno de origen al terreno previsto, vase George Lakoff
y Mark Turner, More Than Cool Reason, University of Chicago Press, Chicago, 1989,
pp. 57-65.
CUADRO 1. Comparacin de paradigmas

Paradigma posburocrtico
Paradigma burocrtico
Resultados que valoran los ciudadanos
Inters pblico
Calidad y valor
Eficiencia
Administracin. Produccin
Lograr el apego a las normas
Control
Especificar funciones, autoridad Identificar misin, servicios, clientes
y estructura y resultados
Entregar valor
Justificar costos
Construir la rendicin de cuentas
Implantar responsabilidad
Fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos Entender y aplicar normas
Identificar y resolver problemas
Mejorar continuamente los procesas
Operar sistemas administrativos Separar el servicio del control
Lograr apoyo para las normas
Ampliar la accin colectiva
Ofrecer incentivos
Evaluar y analizar resultados
Enriquecer la retroalimentacin
condicionados pbr sus relaciones lineales con los conceptos del paradig-
ma burocrtico quie los precedi.
El trmino ms adecuado para la nueva generacin de la familia
ampliada de ideas sobre el modo de hacer productivas y explicables las
Este trmino
operaciones del gobierno es el de paradigma posburocrtico.
implica que el paradigma posburocrtico sea tan multifactico corno su
predecesor. Un nombre inconexo habra ocultado el hecho de que, en
tanto que cuestin histrica, la generacin. de ideas ms joven ha evolu-
cionado a partir del paradigma burocrtico.
-En el cuadro 1 se describe esa evolucin. Este marco gua el esfuerzo
por identificar el paradigma posburocrtico y por enfocarlo desde una
perspectiva histrica.
El cambio de paradigmas
Del inters pblico a los resultados

que aprecian los ciudadanos
El propsito de las reformas burocrticas era permitir al gobierno po-

nerse al servicio del inters pbliCo.42.Los reformadores decan que el
gobierno servira al inters pbliCo si era honrado y eficiente. Por hon-
rado, entendan un gobierno limpio de particularismos, de molicie y del
robo sin reservas de los dineros del pueblo. Por eficiente, conceban un
gobierno que mejorara la infraestructura urbana, impartiera educacin
y promoviera la salud pblica.43
Andando al tiempo, la estrategia de los reformadores, orientada ser-.
vir a los intereses de la poblacin, lleg a definir el inters pbliCo. Uno
de los elementos centrales de aquella estrategia era reclutar, desarrollar
y conservar expertos en los campos de la contabilidad, la ingeniera y el
trabajo social. Esta estrategia fue concebida no slo para lograr resulta-
dos, sino tambin para usar la pericia como manera de legitithar las
acciones de los funcionarios no electos en un Estado administrativo.
Como consecuencia no prevista, pero tampoco sorpresiva, estas funcio-
narios dieron en suponer que el inters pblico quedaba servido siem-
pre qu aplicaran sus diversos cuerpos de conocimiento y de normas
profesionales a problemas existentes dentro de sus respectivos campos
de autoridad.
. En tiempos de la reforma burocrtica, cuando la demanda efectiva de
lucha contra las enfermedades, construccin de obras pblicas y conta-
bilidad para el erario pblico apenas haba alcanzado importancia, re-
42 Entre estas reformas se inclua la introduccin de las protecciones del servicio civil,
la votacin abreviada, la reorganizacin, el proceso presupuestario ejecutivo y las com-
pros competitivas..
43 A lo largo de los aos, el concepto del inters pblico ha sido examinado hbilmen-
te por los cientficos polticos. Vase, por ejemplo, Charles E. Lindblom, "Bargain-
ing: The Hidden Hand in Government (1955)", cap. 7 de Democracy and Market System,
Norwegian University Press, Oslo, 1988, pp. 139-170. El historiador Richard Hofs tad ter
seala que, en general, el inters pblico era lo que los reformadores principalmente
los profesionistas y las li tes de la clase media que haban perdido el poder ante
las maquinarias polticas consideraban que hara de los Estados Unidos una me-
jor sociedad. Vase The Age of Reform: From Bryan to P.D. R., Vintage, Nueva York, 1955,
pp. 174-214.
sultaba razonablemente sostenible la presuncin de que las decisiones

tomadas de acuerdo con las normas profesionales eran congruentes con
las necesidades y las exigencias colectivas de los ciudadanos. Hacer esta
presuncin ha dejado de ser razonable. El gobierno a menudo deja de
obtener los resultados deseados desde el punto de vista ciudadano,
cuando, en su propio seno, cada comunidad profesional est. segura de
que sus normas definen el inters pblico.
Para estimular una mayor investigacin y una mejor deliberacin
acerca del modo en que la labor gubernamental guarda-relacin con los
deseos de los ciudadanos, el paradigma posburocrticosugiere que la
frase retrica especfica "el inters pblico" debe confinarse a los libros
de historia sobre la poltica y la administracin estadunidenses. Una de
las expresiones sustitutas deseables es "los resultados que valoran los
ciudadanos". Comparada con su predecesora, la expresin ms reciente
se puede usar para motivar mayor investigacin, argumentacin ms
clara y deliberacin ms productiva acerca de los resultados que los
ciudadanos valoran colectivamente. Es ta construccin retrica tambin
evoca la red de ideas acerca de las organizaciones enfocadas en el cliente,
subraya los resultados sobre insumos y procesos e implica que, dentro
del gobierno, las comunidades profesionales no pueden presuponer lo
que valoran los ciudadanos."
44
Algunos tal vez critiquen el uso de cualquier concepto como el de inters pblico.
En la bibliografa sobre la discusin y la administracin pblicas se pueden hallar
argumentos para apoyar nuestra premisa de que si se suprime la categora retrica del
inters pblico, se la debe sustituir por una idea funcionalmente semejante. Vase Ste-
t, Basic Books,
ven Kelman, Making Public Policy: A Hopefill View of American Governrnen
Nueva York, 1987, 215. Vase tambin Robert B. Reich (comp.), 'The Power of Public Ideas,
Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1990; Dermis F. Thompson, "Repre-
sentatives in the Welfare State", en Amy Gutmann (comp.), Democracy and the Welfare
State, Princeton University Press, Princeton, N. J., 1988, pp. 136-143, y Mark H. Moore,
"Creating Value in the Public Sector", en prensa. Puede encontrarse apoyo a la premisa
de que la retrica contribuye a la deliberacin en diversas obras como las de Donald N.
McCloskey, The Rhetoric of Economics, University of Wisconsin Press, Madison, 1985;
Harper and Row,
Warren Bennis y Richard Nanus, Leaders: Strategies for Taking Charge,
Princeton University Press,
Nueva York, 1985; David Johnston, The Rhetoric of Leviathan,
Princeton, N.J., 1986, y Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the
Policy Process, Yale University Press, New Haven, Conn., 1989.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA -969
De la eficiencia ala calidad y el valor
Los dirigentes del movimiento de administracin cientfica de princi-

pios del siglo xx elaboraron y popularizaron una teora del sentido co-
mn en torno a las causas, la naturaleza y la importancia de la eficien-
cia.45 Esta teora tena sentido porque explicaba el progreso industrial
caracterstico de la poca y la informacin acerca del funcionamiento de
las fbricas modernas era ampliamente conocida. No hay ms que dar
un pequeo paso para inferir que los reformadores usaban su- conoci-
miento de la administracin industrial eficiente para dar forma a su
concepto de la administracin pblica eficiente."
Qu saban los reformadores de la administracin fabril? Saban que
un sistema fabril eficiente lograba producir cantidades siempre crecien-
tes de bienes, al mismo tiempo que reduca el costo de la produccin.47
Tambin conocan las recetas para alcanzar aquel xito. En las fbricas,
los administradores controlaban la produccin con gran detalle me-
diante las estructuras jerrquicas de supervisin. Saban que los siste-
mas productivos y administrativos eran concebidos y operados por
expertos, que trabajaban en oficinas responsables del personal, de la
contabilidad, la inspeccin, la energa y la construccin, la ingeniera, el
diseo del producto, los mtodos, la eficiencia productiva y los pedi-
dos." Asimismo, los reformadores burocrticos saban que los adminis-
45 Simplificamos aqu omitiendo la explicacin del concepto de economa. Economa

era la contrasea de quienes deseaban reducir los gastos y los impuestos gubernamen-
tales; la eficiencia era destacada por los que queran mejorar el rendimiento del gobierno.
Tambin simplificamos aqu la explicacin de eficiencia enfocando el movimiento de la
administracin cientfica y la administracin fabril. Respecto de una exposicin ms
completa sobr el concepto de eficiencia en la antigua administracin pblica, vase
Dwight Waldo, TheAdministrative State, 2a. ed., Holmes and Meier, Nueva York, 1984.
46 En este contexto, entendemos por conocimiento el conocimiento ordinario exami-
nado en Charles E. Lindblom y David K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and
Social Problem Solving, Yale University Press, New Haven, Conn., 1979, pp. 12-14. Sobre
las trayectorias del terreno de origen al terreno previsto, vase Lakoff y Turner, More.
Than Cool Reason, pp. 57-65.
47 Robert B. Reich, The Next American Fron tier,
Times Books, Nueva York, 1983,
pp. 22-82.
48 Alfred D. Chandler, Jr., "Mass Production and the Beginnings of Scientific Mana-
gement", en Alfred D. Chandler, Jr. y Richard S. Tedlow (comes.), The Corning of Mana-
gerial Capitalism: A Case Book in the Histonj of American Economic Instit u tions, Richard D.
Irwin, Homewood, 111.,1985, p. 465.
tradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la

administracin industrial, sin interferencia poltica partidista.
De tal suerte, la industria no slo era fuente de retrica en torno a un
gobierno eficiente; la comprensin de los principales ingredientes de
un gobierno eficiente por parte de los reformadores reorganizacin,
sistemas contables, pericia y control de cos tos se hallaba arraigada en
su conocimiento de la industria.49 Los reformadores elaboraron algunos
otros ingredientes para procesos y tcnicas especficos, como la cuida-
dosa definicin de funciones y responsabilidades, el estudio centraliza-
do de-estimaciones presupuestarias, las compras centralizadas, la pro-
gramacin del trabajo, los sistemas para presentacin de informes y el
anlisis de mtodos. Sin embargo, un concepto clave el producto
no recorri el trayecto de la industria al gobierno.50
Dado que exclua el concepto de producto, la influyente idea de go-
bierno eficiente que tenan los reformadores representaba un problema
latente. Alentaba el florecimiento del notorio enfoque burocrtico en los
insumos y permita a las funciones especializadas ser mundos encerra-
49 "La contabilidad sistemtica estaba revolucionando el control sobre la produccin

industrial, sealando el rumbo no slo de la eficiencia y la utilidad acrecentada, sino tam-
bin el de la honestidad", Barry Dean Karl, Execzttive Reorganization and Rejo mi in the New
Deal, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1963, p. 35. Destacando el papel de la
industria como terreno de origen del conocimiento acerca del gobierno eficiente, no pre-
tendemos que otras fuentes de conocimiento sean ajenas. A decir verdad, Karl seala que
los antiguos reformadores se vieron influidos por la administracin municipal en Ale-
mania y el sistema parlamentario ingls, aunque la influencia de estos modelos estuviera
mediada por el conocimiento del comercio y la industria en los Estados Unidos. Vase
Executive Reorganization and Reforrn, pp. 95-96. Karl tambin dice que la fuerza de los
argumentos acerca de la prctica industrial se vio acrecentada por el ultraje moral contra
la corrupcin y el desperdicio. Vase Execre tizne Reorganization and Refornz, pp. 141-143.
50 Cmo se explica este acertijo? Uno de los argumentos podra ser que los productos
del gobierno son diferentes de los productos fabriles. Pero este argumento falla porque
el concepto de producto podra haber servido como metfora estructural como ocurre
en la actualidad en los esfuerzos por conceptualizar la relacin entre las metas y el
trabajo organizacional. En contra de esta idea, podramos argumentar que.los reforma-
dores no saban pensar metafricamente. Pero el concepto de un gobierno eficiente trae
consigo el uso de la metfora estructural: "El gobierno es industria". En gran parte, que
los reformadores supieran que hablaban metafricamente est fuera de lugar. Conjetu-
ramos que el concepto de producto fue descartado porque los reformadores estaban
comprometidos con el racionalismo y el profesionalismo y rehuan los procesos de
mercado y los valores comerciales, en el contexto del gobierno. Tambin se dej sentir
la influencia de los conceptos legales de organizacin.
dos en s mismos. Ms especificamente, en el gobierno, se poda reivin-

dicar un aumento de eficiencia siempre que se redujera el gasto en insu-
mos, en tanto que en un entorno industrial, resultaba mucho ms fcil
argumentar que la reduccin de costos mejoraba la eficiencia slo cuan-
do implicaba una disminucin en el costo por unidad de producto. Es
posible que a lbs adminis tradores industriales no.les resulte fcil lograr
que cada miembro especializado de la organizacin se concentre en el
producto, pero, en este concepto incorporado en los bienes que se
mueven a lo largo de la corriente de produccin y que "salen por la
puerta", por lo menos tenan un modo de pensar precisa y significa-
tivamente sobre cmo poda alcanzar eficiencia la integracin de fun-
ciones diferenciadas. Por razones planteadas con anterioridad, el con-
cepto de inters pblico no posea las facultades de integracin del
concepto de producto; a decir verdad, la estrategia de definir rigurosa-
mente las funciones y las responsabilidades y de exaltar la pericia espe
cializada se escurra en direccin pues ta.51 La lnea de fondo ejem-
plificada en las historias de horror narradas en el captulo u es que la
bsqueda de la eficiencia sin tendencias adecuadas hacia la integracin
funcional era una ficcin.52
La palabra "eficiencia" debe eliminarse del lxico de la adminis ira-
cin pblica, corno lo ha sido de las elaboradas teoras prcticas sobre la
manufactura y la administracin de empresas de servicios .53 Ensu lugar,
al deliberar acerca de la naturaleza y del valor d las actividades guber-
namentales, los servidores pblicos deben recurrir a los conceptos inte-
rrelacionados de producto o servicio, calidad y valor, como sus contra-
partes de las organizaciones no gubernamentales. Lo que se pretende es
que, en estos trminos, la deliberacin en el sector pblico es tan til
como en cualquier otra parte.54
51 Vase Herbert A. Simon, Adniinistrative Behavior, 3a. ed., Free Press, Nueva York,
1976, pp. 134-145. Simon replantea los argumentos para respetarlas lneas de autoridad,
independientemente de los mritos de la decisin particular.
52 Sobre la importancia de integrar las funciones y adaptar las organizaciones al
entorno, vase Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy, ed. rev., R. D.
Irwin, Homewood, 111., 1980.
53 La palabra eficiencia no aparece ni en el ndice de Michael E. Pot ter, Competitive
Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance, Free Press, Nueva York, 1985,
ni en el de James L. Heskett, W. Earl Sasser, Jr. y Christopher W. L. Hart Service Breakth-
roughs, Free Press, Nueva York, 1990.
54 La informacin proporcionada en los captulos iii-v de este libro'es testimonio de
esta pretensin.
El paradigma posburocrtico no trata de conciliar la mayor parte de

las controversias en torno a las definiciones generales de los conceptos
de producto o de servicio, de calidad y de valor.55 Probablemente sea
futil legislar sobre la definicin precisa de estas categoras retricas y
analticas; sea como fuere, para nuestros propsitos, lo importante aqu
es hasta qu punto, en la prctica, la gente hace un uso adecuado de estos
conceptos al formular y discutir argumentos a la medida, o ad hoc, sobre
el modo de evaluar y mejorar el rendimiento de determinadas organi-
zaciones.56
Para sacar el mayor provecho de esos esfuerzos delibertivos, es ne-
cesario cierto acuerdo mnimo sobre los trminos. Primero, la perspec-
tiva adecuada desde la que deben definirse estos conceptos es la del
cliente. Por esta regla, es aceptable la recurrente definicin de calidad,
en tanto que adaptacin a las exigencias del cliente. Segundo, el valor
neto debe distinguirse del valor, tomando en cuenta los costos. Confor-
me a esta regla, la pretensin de que es deseable la reduccin de gastos
debe estudiarse en trminos del efecto en el costo y el valor de los pro-
ductos y los servicios. Tercero, deben tenerse en cuenta los costos no
pecuniarios soportados por los clientes, cuando coproducen servicios o
acatan las normas. Por es ta regla, los costos medidos mediante sistemas
contables convencionales deben ajustarse en contextos de servicio o
cumplimiento.
55 Sobre definiciones antagnicas del concepto de producto, vase Derek Abell, De-
fining the Business: The Starting Point of Strategic Planning, Prentice-Hall, Englewood
Cliffs, N. J., 1980. Respecto a discusiones del concepto de creacin de valor, vase Porter,
Cornpetitive Advantage, pp. 33-61, y David A. Lax y James K. Sebenius, The Managers
Negotiator, Free Press, Nueva York, 1986, pp. 63-116. El concepto de creacin de valor en
ambas obras encaja en la difundida tradicin de consecuentismo del bienestar. Vase
Amartya Sen y Bernard Williams (comps.), Utilitaria?! isrn and Beyond, Cambridge Uni-
versity Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
Sobre el papel de los argumentos ad hoc en la razn prctica y la ciencia social,
vanse, respectivamente, Joseph Raz, Practica! Reason and Norrns, Princeton University
Press, Princeton, N. J., 1990, pp. 28-35, y Charles E. Lindblom, Inquinj and Change: The
Troubled Atternpt to Understand and Shape Society, Yale University Press, New Haven,
Conn., 1990, pp. 169-170.
De la administracin a la produccin
Los reformadors burocrticos tenan una teora sobre la manera en que

los servidores pblicos individuales contribuan a una administracin
eficiente. La teora deca que el propsito de la administracin era resol-
ver problemas pblicos, aplicando las leyes de manera eficiente. Las
dependencias desempeaban sus funciones subdiviendo las responsa-
bilidades y asignndolas a las plazas. Asignados a sus puestos con base
en el mrito, los servidores pblicos desempeaban sus funciones com-
petentemente aplicando su pericia.57 Es ta teora prometa orden y racio-
nalidad en ese nuevo campo de la cosa pblica denominado adminis-
tracin58 y combinaba sutilmente un argumento poltico acerca de la
legitimidad administrativa con un argumento organizacional respecto
a la eficiencia. La teora tambin ofreca una' razn para creer que el
trabajo de lOs servidores pblicos serva al inters pblico.
Hasta cierto punto, esta teora del trabajo en la rama administrativa
del gobierno an subsiste. Pdase a los servidores pblicos describir su
trabajo y muchos relatarn hechos acerca de las funciones de su organi-
zacin y de sus propias responsabilidades. Con objeto de comunicar lo
que hace el titular de un cargo, algunas dependencias componen ttu-
los que imitan la.cadena de mando. Por ejemplo, un antiguo gerente de
la Administracin de Veteranos tena el ttulo de Subdirector Mdico
Asociado Asistente en Jefe.
Esta estrategia para definir el trabajo ya no satisface a los servidores
pblicos.59 Los miembros ms jvenes de la fuerza de trabajo se mues-
tran menos dispues tos a aceptar la supervisin es trecha.6 Es inferencia
razonable que la especificacin de pues tos organizacionales resulta-una
manera poco satisfactoria de caracterizar su identidad y su propsito en
el trabaj. Otro de los problemas de la explicacin normal es que los
ciudadanos sean escpticos acerca de lo que vale el trabajo desempea-
57 Sobre la teora de organizacin clsica, vase Gareth Morgan, Inzages of Organiza-
tion, Sage, Newbury Park, CA., 1986, pp. 19-38.
58 Acerca del clsico argumento de que la administracin es un terreno identificable
de la actividad gubernamental, vase Woodrow Wilson, "The Study of Administra-
tion", Political Science Quarterly, junio de 1887, pp. 197-222..
National Cornmission on the Public Service, Leadership for Anierica: Rebuilding the
Public Service, Washington, D. C., 1989, pp. 173-175.
6 Rosabeth Moss Kanter, The Ozange Masters: Innovation and En trepreneurship in the
American Corporation, Simon and Schuster, Nueva York, 1983, pp. 56-58.
do por los servidores pblicos... y que stos lo sepan.61 El paradigma

burocrtico ofrece a los servidores pblicos de fines del siglo xx pocas
herramientas para explicarse a s mismos y a los dems por qu vale su
trabajo.
El testimonio acumulativo de que la produccin es una poderosa
alternativa a la idea de la administracin proviene del movimiento de
administracin de la calidad total (AcT). La ACT proporciona a los em-
pleados mtodos para identificar y mejorar los procesos de produccin,
como el anlisis de flujo de procesos.62 La mayor parte de los empleados
gubern.arnentales, cuya experiencia con los conceptos y los mtodos de
la Acr ha sido positiva, se hallan profundamente comprometidos con la
idea del anlisis y del control de procesos.63
Por qu es la produccin una idea convincente? Una de las razones
es que los empleados de nivel operativo se hallan tpicamente implica-
dos en la toma de decisiones; otra, que los mtodos de razonamiento
formalizados han sido considerados a menudo por primera vez en
las deliberaciones sobre el modo en que deben organizarse los procesos
de produccin. Tanto el compromiso de los empleados como el anlisis
objetivo mitigan el sentimiento de impotencia entre los que laboran en
las jerarquas organizacionales." Es ms, usando mtodos de anlisis de
procesos, los empleados pueden desarrollar una representacin visual
compartida de la organizacin, sin hacer referencia alguna a su estruc-
tura o a sus lmites jerrquicos. An ms importante es que, por medio
del anlisis de procesos, cada empleado pueda visualizar y describir
para los dems la manera en que su trabajo conduce a la entrega de un
Nationaltommission on the Public Service, Leadership for America: Rebuilding the

61
Public Service, pp. 21-41:

62 Para una discusin sobre el proceso de control, vaSe Robert H. Hayes, Steven C.
Wheelwri ght y Kim B. Clark, Dynanzic Manufacturing: Creating the Learning Organization,
Free Press, Nueva York, 1988, pp. 185-341, y Hesket, Sasser y Hart, Service Breakthroughs,
pp. 112-158.
63 Esta pretensin emprica no se puede verificar con base en la investigacin cient-
fico-social. Queda corno testimonio anecdtico derivado del extenso contacto con admi-
nistradores del sector pblico y del trabajo de campo realizado para "Denise Fleury and
the Minnesota Office of State Claims", John F. Kennedy School of Government, caso
C15-87-744.O.
64 Marshall Bailey, de la Agencia Logstica de la Defensa, dice que el anlisis de
procesos es una manera de enfrentar el PROC (la Profeca, el Rumor, la Opinin y la
Conjetura), que menoscaba el empeo de los empleados y el rendimiento organizativo.
servicio o de un producto valiosos. Y los compaeros de trabajo pueden

comprender y apreciar la. labor que desempea cada quien.65
Para precaverse de las analogas errneas entre la operacin guber-
namental y el proceso manufacturero, el paradigma posburocrtico su-
giere que el concepto de produccin se exprese como prestacin de
servicios.66 Esta terminologa recuerda a los servidores pblicos la com-
pleja e ntima relacin existente entre el proceso y el producto en la
prestacin de servicios: en tanto que la produccin de bienes constituye
un proceso separado de la dis tribucin y del consumo, muchos servicios
se producen, se entregan y se consumen en el mismo proceso, a menudo
con la participacin de los clientes como coproductores.67
Del control ala consecucin del apego a las normal
En la visin del gobierno que tenan los reformadores burocrticos, el

control era el alma de una adminis tracin eficiente. Se le consideraba tan
vital que la intencin de fortalecerlo serva como efectiva premisa prin-
cipal en los argumentos con los cuales se apoyaba aun nutrido grupo de
prcticas que profundizaban y ampliaban las reformas burocrticas.
Entre ellas se incluan los sis temas contables, los congelamientos presu-
pues tarios, las reorganizaciones, los requisitos de un informe e inconta-
bles medidas para reducir el ejercicio de la discrecionalidad por parte
de la mayora de los servidores pblicos.
65 Una entrevistada para el caso de Denise Fleury inform que antes de dedicarse al
anlisis del flujo de procesos, los colaboradores se vean entre s como categoras labo-
rales; despus, se vieron corno personas.
66 Algunas actividades del gobierno, como la acuacin de moneda y la fabricacin
de armamento, se asemejan ms a la manufactura que a la prestacin de servicios. La
mayor parte de las actividades de cumplimiento se parecen ms a los servicios que a las
manufacturas. Ganar apego a las normas es un trmino adeduado para la produccin en
un contexto de cumplimiento.
67 Las descripciones tpicas de la administracin d la calidad total no establecen la
distincin vital entre la produccin industrial y la prestacin de servicios. Respecto a un
planteamiento de esta diferencia, vase James L. Hesket, Managing in the Service Economy,
Harvard Business School Press, Boston, 1986. A decir verdad, los terrenos de origen
de las prcticas de administracin de la calidad total son las industrias y las empre-
sas de servicios pblicos. Vista de cerca, la falta de establecer la diferencia entre servicio
e industria es una desventaja importante para la ACT.
976
Por qu fue reverenciada por los defensores de la administracin
eficiente esta fra y mecnica idea? La respuesta radica en que el control
era un concepto importante en todas las lneas de pensamiento entrela-
zadas en la visin de la reforma burocrtica.68 El control era esencial para
alcanzar la meta de una rama ejecutiva unificada. Se deba ejercer
para purgar alas decisiones administrativas de influencias particularis-
tas. El control era la base para la operacin eficiente de las organizacio-
nes en gran escala,69 y aseguraba al pblico que alguien, a saber el fun-
cionario principal, estaba a cargo de la administracin.
Influidos por las ideas de burocracia legal racional y por la prctica
industrial, los creadores del paradigma burocrtico persiguieron las
metas del orden, racionalidad, administracin impersonal, eficiencia y
rendicin de cuentas poltica, instituyendo sistemas de reglas controla-
dos desde el centro. El enfoque en las reglas, la obligatoriedad de la
centralizacin y el nfasis en la aplicacin generaban consecuencias
preocupantes, que se orientaron a hacer de la palabra "burocracia" un
trmino ms peroyativo que descriptivo. El paradigma burocrtico
alentaba las actividades de control para el desarrollo de sistemas de
reglas cada vez ms densos, como respuesta a las circunstancias cam-
biantes o a los nuevos problemas.7 Cuando los. sistemas de reglas fueron
de alcance
extremadamente complejos, se necesitaron operaciones staff
opera-
considerable localizadas en las dependencias tanto staff como
tivas para entenderlos, administrarlos y actualizarlos.
Una razn bsica fuela influencia de las metforas de la mquina en el pensamiento

68
pp. 19-38.
organizacional. Vase Morgan, Images of O rganization,
Control through CommlInication: 'The Rise of System in American
69 Vase JoAnne Yates,
Management, Johns Hopkins University Press, Baltimore, Md., 1989, pp. 1-20. Segn
Yates, los conceptos de control y de sistemas fueron desarrollados corno filosofa admi-
nistrativa durante los aos noventa del siglo xix.
7
9 Respecto a una exposicin sobre las frecuentes incompatibilidades entre las reglas
pp. 333-345, y Steven
y las realidades operativas, vase James Q. Wilson, Bu reaucracy,
P roce remen t and Public Management: The Fear of Discretiotz and the Quality
Kelman,
of Government Performance, American Enterprise Institute, Washington, D. C., 1990,
pp. 88-90.
La centralizacin
El paradigma burocrtico instaba a las autoridades a centralizar, en las

dependencias staff, la responsabilidad y la autoridad para tomar deci-
siones administrativas. Por lo general, las operaciones staffcentralizadas
carecan de capacidad para procesar de manera expedita las solicitudes
que reciban, fuera porque su fuerza en el proceso presupuestario era
escasa, o porque su compromiso era con la idea de ahorrar dinero a los
contribuyentes. Como consecuencia adicional, las decisiones tomadas
desde el centro no tenan en cuenta la complejidad y la variabilidad de
las situaciones confrontadas por las dependencias operativas..
La implantacin
Era tpico que las dependencias staff encargadas de la implantacin

fueran ciegas a las oportunidades de corregir los problemas *en su ori-.
gen.71 Por ejemplo, las dependencias a menudo eran incapaces de cum-
plir con las normas porque sus empleados no saban cmo aplicarlas a
situaciones especficas. Muchos de aquellos problemas de cumplimien-
to se podan haber resuelto proporcionando educacin y asesora espe-
cfica acerca del modo de mejorar los procesos administrativbs o pro-
ductivos; no.obs tante, las organizaciones de cumplimiento.que hacan
hincapi erda aplicacin solan invertir poco en la solucin de proble-
mas. Es ms, cualquier nfais en la implantacin creaba innecesaria-
mente relaciones antagnicas entre las actividades de control y las de-
pendencias sujetas al cumpliMiento. Esta clase de relacin desalentaba
los eSfuerzos orientados a cumplir voluntariamente con las normas.72
71 Como ya se ha mencionado, el movimiento por la administracin de la calidad total
no se ha enfocado en los procesos de cumplimiento. De tener que desarrollar ese enfo-

que, podra empezar sealando las similitudes entre las visiones de implantacin en el
cumplimiento y los enfoques de inspeccin en la manifestacin de calidad. Al diagnos:
ticar problemas con el enfoque de implantacin, la experiencia con la inspeccin podra
servir como til terreno de origen. Similarmente, como dispositivo heurstico para es-
tructurar un mejor enfoque en el cumplimiento, las opciones preferidas de la Ac-r a la
inspeccin deben usarse como terreno de origen. Desde una perspectiva posburocrtica,
la Ac-r no debe ser el nico de estos terrenos de origen. Entre otros terrenos de este tipo
se incluyen las lneas republicanas liberal y cvica de la teora poltica estadunidense y
la experiencia reciente con la administracin de servicios.
72 Acerca de una exposicin sobre esta consecuencia de una orientacin a la implan-
En nuestra opinin, al cabo de ms de medio siglo d uso, el concepto

de control se halla tan ligado al obsoleto enfoque en las reglas, la centra-
lizacin y la implantacin que el persistente uso de la palabra constituye
un obstculo para el pensamiento innovador acerca de la manera de
alcanzar resultados que valoren los ciudadanos. No son totalmente ade-
cuados como sustitutos los trminos alternativos que hoy se usan, entre
ellos, delegacin, descerztralizacin, simplificacin, regulacin basada en los
incentivos y cumplimiento voluntario. Sea cual fuere el trmino que venga
a estructurar el pensamiento posburocrtico, el concepto debe servir
para: 1) destacar otros medios distintos de las reglas, como los princi-
pios, a fin de enmarcar y comunicar las normas a las que deben apegarse
las dependencias; 2) reconocer la complejidad y la ambigedad de las
situaciones especiales que enfrentan las dependencias sujetas al cumpli-
miento, y 3) subrayar l papel que las recompensas y las relaciones de
trabajo positivas pueden desempear en la motivacin de las depen-
dencias sujetas al cumplimiento de torriar buenas decisiones. El trmino
conseguir el apego a las normas est concebido para llenar esta funcin. Este
concepto seala varias lneas de pensamiento posburocrtico en torno
a las estrategias organizacionales d las actividades de cumplimiento,
una de las cuales merece destacarse aqu.
Dado que ganar el apego a las normas exige gente que elija entre las
opciones, en condiciones de complejidad y ambigedad, las estrate-
gias de cumplimiento debenfacultar a las dependencias sujetas a l a
aplicar las normas a sus circunstancias Particulares. Por definicin, estas
dependencias quedan facultadas cuando se sienten personalmente res-
ponsables de acatar las normas y se encuentran psicolgicamente inves-
tidas de la tarea de hallar la mejor manera de hacerlo. Para tomar buenas
decisiones de acatamiento, es tan importante asumir una responsa
dad personal por los resultados como entregar bienes y servicios de
calidad.
Tal como lo han descubierto los - analistas al estudiar las fuentes de
productividad y calidad en el seno de las organizaciones, el hecho de asu-
mir una responsabilidad personal est sustancialmente influido por
el entorno laboral. En particular, los investigadores dicen que hay ma-
yor probabilidad de que los empleados asuman una responsabilidad
tacin en el contexto de la regulacin social, vase Eugene Bardach y Robert A. Kagan,

Temple University Press,
Going by the Book: The Probleni of Regulatory Unreaso?zableness,
Filadelfia, 1982, pp. 93-119.
personal en el trabajo cuando reciben directivas claras-. acerca de los
propsitos y los resultados deseados, adems de educacin, asesora,
recursos materiales, retroalimentacin y reconocimiento.731stos deseu-
brimientos sugieren que la asuncin de una responsabilidad personal
de acatar las normas probablemente mejore cuando las personas sujetas
al cumplimiento entiendan el propsito de las normas, obtengan edu-
cacin y asesora acerca del modo de aplicar las normas a las situaciones
que enfrentan, reciban informacin oportuna y til en torno al grado
en que se est lograndd el cumplimiento y reciban un reconocimiento
por sus logros.
La voluntad de asumir una responsabilidad personal de cumplir con
las normas tambin depende de varios factores ms, entre ellos la medi-
da en que la comunidad de sujetos a. cumplimiento las apoy; el hecho
de que otros miembros de la comunidad estn asumiendo sus obligacio-
nes; que las organizaciones de cumplimiento traten de simplificar el
proceso correspondiente, y que sea evidente la capacidad de imponer
las normas a quienes no obran de acuerdo con ellas.74 El paradigma
posburocrtico reconoce que algunas personas tal vez no respondan
adecuadamente a los, esfuerzos por lograr su cumplimiento. Por ste
motivo, la imposicin sigue siendo funcin indiSpensable, aun cuando
el enfoque siga residiendo en ganar el apego a las normas 75 Estos facto-
res son cada vez ms reconocidos por las administraciones fiscales y
otras dependencias, cuyo xito depende principalmente de la voluntad
y la habilidad de las personas y las organizaciones.para apegarse a las nor-
mas 76 El paradigma burocrtico defina las organizaciones en trminos
73 Vase J. Richard Hackman y Greg R. Oldham, Work Redesign, Addison-Wesley,

Reading, Mass., 1980.
74 Vase, en general, Joseph Raz (comp.), "Introduccin", en Authority, New York
University Press, Nueva York, 1990, pp. 1-19.
75 Vase la discusin sobre las manzanas buenas y malas en Bardach y Kagan, Going
by the Book, p. 124.
76 Vase Jeffrey A. Ro th y John T. Scholz (comps.), Taxpayer Complic-ice: Social Science
Perspectives, vol. 2, University of Pennsylvania Press, Filadelfia, 1989; Malcolm K. Spa-
rrow, "Informing Enforcement", Carnbridge, Mass., s. p. d. i., diciembre de 1991); Mark
H. Moore, "On the Office of Taxpayer and the Social Process of Taxpaying", en Philip
Sawicki (comp.), Inconie Tax Compliance, American Bar Association, Reston, Va., 1983,
pp. 275-292; Manuel Ballb i Mallol, Catherine Moukheibir, Michael Barzelay y Thomas
D. Herman., "The Criminal Investigation and Prosecution of Tax Fraud in Advanced
Societies", Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
de las funciones que se les asignaban, la autoridad que se delegaba en

ellas y su estructura formal. Las funciones eran categoras abstractas de
trabajo que deban desempearse dentro de la maquinaria organizativa
mayor del gobierno. La autoridad era el derecho de tomar decisiones y
demandar obediencia de los subordinados en materias vinculadas al
otorgamiento de autoridad. La estructura formal se refera al sistema de
relaciones entre jefes y subordinados, que comparaba la autoridad de-
legada con las funciones subdivididas, en ltima instancia, en el nivel
de los puestos individuales.
Las crticas a este punto de vista son legendarias. El enfoque en las
funciones haca que las organizaciones parecieran instrumentos tcni-
cos y no instituciones cuyos miembros se hallaran comprometidos con
el logro de propsitos." El enfoque en la autoridad ocultaba la fuerza de
otros mtodos de clculo y control sociales, entre ellos, la persuasin y
el intercambio." El enfoque en la estructura formal puso la carreta de los
medios de organiiacin ante el caballo del propsito y de la estrategia
organizativos."
Desde una perspectiva posburocrtica, el principal desafo de las
organizaciones es canalizar las energas humanas a pensar en el trabajo
socialmente til y a desarrollarlo. Para enfrentar este reto, los servidores
pblicos necesitan mejores categoras que las funciones, la autoridad y.
la estructura. Los conceptos de misin, servicios, clientes y resultados
son valiosos porque ayudan a los servidores pblicos a articular sus
propsitos y ayleliberasacerca del modo de adaptar el trabajo para
alcanzarlos.8 Las misiones son reclamos acerca de la aportacin clara
t.
septiembre de 1991, y State bf Minnesota, Department of Revenue, "Strategies for the
'90s", St. Paul, 1990.
n Acerca del planteamiento clsico de la diferencia entre las organizaciones como
instrumentos tcnicos y como formas de gobierno comprometidas, vase Philip Selz-
Harper and Row, Nueva
nick, Leadership in Administration: A Sociological Interpretatiorz,
York, 1957. Sobre un argumento reciente del mismo tenor, vase Alber t O. Hirschman,
Pergamon, Nueva
Getting Ahead Collectively: Grassroots Experiences in Latn America,
York, 1984.
Politics, Ecorzornics, and Welfa re, Harper Brs.,
78 Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom,
Basic Books, Nueva York,
Nueva York, 1953, y Charles E. Lindblom, Poli tics and Markets,
1977.
79 Alfred D. C_handler, Jr.,
Strategy and S tructure, mrr Press, Cambridge, Mass., 1962.
80
Otro concepto valioso es la estrategia, especialmente como se define en Lax y
Sebenius, Manager as Negotiator, pp. 261-268.
de una organizacin hace al bien pblico 81 Los servicios son los produc-
tos de esa organizacin.82 Los clientes son los individuos o los cuerpos
colectivos de dentro o de fuera de la organizacin ante los cuales los
empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clien-
tes.83 Los resultados son estados de cosas bien definidos, que la organi-
zacin trata de provocar mediante sus actividades."
De la imposicin dela responsabilidad

ala construccin de la rendicin de cuentas
De acuerdo con el paradigma burocrtico, una de las funciones clave de

los administradores consista en usar su autoridad para imponer res-
ponsabilidad a sus subordinados.85 En tanto que mandato para dirigir
gente en las organizaciones, este concepto formalista, jerrquico y co-
rrectivo de responsabilidad dejaba mucho que desear. El formalismo
81 Esta definicin est influida por Mark H. Moore, "Wha tSort of Ideas Become Public
Ideas?", en Robert B. Reich (comp.), The Power of Public Ideas, Harvard University Press,
Cambridge, Mass., 1990, pp. 55-83, y Ronald Jepperson y John W. Meyer, "The Public
Order and the Construction of Formal Organizations", en Walter W. Powel y Paul J.
DiMaggio (comps.), The New Insti tu tionalisrn in Organiza tional Tlieory, University of Chi-
cago Press, Chicago, 1991, pp. 183-203.
82 Corno ya se ha mencionado, en el sector pblico, los servicios y los productos con
frecuencia se definen metafricamente. El papel de las metforas estructurales en el
pensamiento y la prctiCa de la administracin del sector pblico Merece considerable
atencin. En principio, vase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metap-
hors and Public Management Education", Journal of Policy Analysis and Management,
otoo de 1990, pp. 59-610.
83 Vanse los principios expuestos en el captulo anterior.
84 El paradigma burocrtico enfocaba su atencin en las funciones y en las metas no
operativas ms que en la produccin de los estados de cosas deseados. En este contexto,
el trmino resultado tiene un significado diferente del que posee en la bibliografa acad- .
mica sobre poltica pblica, donde el concepto de resultado generalmente se refiere a las
consecuencias definitivas previstas de una intervencin poltica pblica. Tal como se
usa aqu, un resultado puede ser equivalente a los logros aproximados del trabajo de
una organizacin. Por ejemplo, entre los resultados deseados de una operacin de ad-
ministracin de plantas se incluye la limpieza de los edificios y la satisfaccin de los
. clientes.
Ss Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thornpson,
Public Adminis-
tration, Knopf, Nueva York, 1950, p. 513.
pasaba por alto las funciones que desempean las emociones, los com-
promisos y las normas para los grupos de colegas en la conformacin de
la motivacin y el comportamiento intrnsecos. El enfoque en la jerar-
qua desviaba la atencin de la administracin de los sistemas de inter-
dependencias entre subordinados y empleados que rendan cuentas a
distintos superiores. Adems de lo cual, la idea de imposicin de la
responsabilidad daba a sta un tirite retrospectivo y de descubrimiento
de defectos.
Desde una perspectiva posburocrtica, la manera ms efectiva d
hacer responsables a los empleados es lograr que stos sientan serlo.86
En parte, este camino hacia la responsabilidad es interesante porque los
empleados quieren ser responsables. Quieren serlo porque es la nica
manera que tienen, y tenemos, de ser importantes. De acuerdo con un
connotado filsofo contemporneo:
La importancia tiene dos aspectos. El primero implica causar impacto o

efecto externo, siendo el origen causal de los efectos externos, un lugar desde
el cual fluyen los efectos, de tal modo que o tras personas u otras cosas se ven
afectadas por nuestras acciones. El segundo aspecto de la importancia im-
plica ser tomado en cuenta, contar. Si el primero conlleva ser una fuente
causal de la que fluyen los efectos, el segundo implica ser un lugar hacia
el cual fluyen las respuesta, respuestas a nuestras acciones, nuestras ca-
ractersticas o nuestra presencia. En cierto modo, nos prestan atencin
y nos toman en cuenta. Que simplemente nos presten atencin, es lo que
queremos.87
En Hackman y Oldham, Work Redesign, pp. 71-98, se desarrolla el argumento de

86
recibir influencia
que la responsabilidad es un estado de cosas psicolgico que puede
del entorno del individuo. En una vena similar, otros psiclogos sociales concluyen,
sobre bases experimentales, que la responsabilidad despierta "inquietudes acerca de la
evaluacin social, de suerte que el inters de un individuo por parecer pensativo, lgico
e industrioso supera la motivacin para haraganear". Vase Elizabeth Weldon y Gina
Shared Responsibility
Gargano, "Cognitive Loafing: The Effects f Accountability and
1988, p. 160, citado en
on Cognitive Effort", Personality and Social Psychology Bulletin,
Robert E. Lane, The Market Experience, Cambridge University Press, Cambridge, Ingla-
terra, 1991, p. 49. Simon and Schuster,
87 Robert Nozick, The Examined Life: Pkilosophical Meditations,
Nueva York, 1989, p. 174. Nozick tambin dice, en efecto, que ser responsable en este
sentido es necesario para tener una vida plena y moral. Basndose en la teora poltica
ArrIeria171
lockeana, Rogers M. Smith plantea un argumento similar. Vase Liberalisni and
Constitutional Law, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1985, pp. 205-206.
CUADRO 2. Las relaciones de trabajo
Las relaciones con el cliente

Clientes individuales organizacionales"
en las organizaciones
en el gobierno
fuera del gobierno
Clientes colectivos
en las organizaciones
en el gobierno
fuera del gobierno
Relaciones de produccin
Relaciones de coproduccin con los clientes
Relaciones con los cumplidores
en el gobierno
entre el gobierno y el pblico
Relaciones con los proveedores
en el gobierno
proveedores
Relaciones de equipos
entre individuos
entre grupos de tarea
entre funciones
Relaciones de socios
en el gobierno
entre los sectores pblico y privado
Relaciones de supervisin
Relaciones con la jefatura del Poder Ejecutivo y su personal
Relaciones con los cuerpos legislativos, los legisladores y el personal
Relaciones con los tribunales
Relaciones entre miembros
Relaciones de empleo
. entre empleados y sus dirigentes organizacionales
entre empleados y sus superiores inmediatos
entre los empleados y el patrn
Relaciones a nivel comunitario
entre dependencias .
entre servidores pblicos
Relaciones de grupos de colegas
entre funcionarios
entre miembros de una especialidad profesional
Los psiclogos especializados en el estudio del trabajo dicen que los

empleados se sienten responsables cuando creen que los logros de la
labor que se proponen tienen consecuencias para otros, cuando reciben
informacin sobre ellos y . pueden atribuirlos a sus propios esfuerzos,
iniciativas y decisiones.88 Inspirado en este tipo de argumento, el para-
digma posburocrtic9 valora los esfuerzos de los administradores p-
blicos y sus autoridades para producir estados de cosas en que los ser-
vidores pblicos se sientan responsables de alcanzar los resultados de-
seados.
Como modo de superar la arremetida jerrquica y correctiva de la
responsabilidad en el paradigma burocrtico, la atencin debe enfocar-
se en la diversidad de relaciones de trabajo, entre ellas la relacin con el
cliente, mediante las cuales los servidores pblicos crean resultados que
valoran los ciudadanos. (En el cuadro 2 se muestra un esquema de
clasificacin de las relaciones de trabajo.) Desde una perspectiva posbu-
rocrtica, la rendicin de cuentas entr las partes comprometidas en
estas relaciones debe ser una va de doble. sentido. Por ejemplo, los
proveedores deben rendir cuentas ante los clientes para satisfacer sus
necesidades en calidad y valor, en tanto que los clientes deben rendir
cuentas ante los proveedores, para aclarar sus propias necesidades y
proporcionar retroalimentacin. De manera ms general, al reflexionar
y deliberar acerca de la rendicin de cuentas ante los clientes y otras
personas, los administradores pblicos deben tener presentes todos los
elementos de las relaciones que funcionan convenientemente: una com-
prensin consistente del propsito y del carcter de la relacin; una
comprensin dtallada de los comportamientos y los resultados que las
partes consideraran satisfactorios; el suministro de retroalimentacin
acerca del grado en que las partes se desempean convenientemente y
del modo en que podran superarse, y la reconsideracin de la relacin
de trabajo, a la luz de las circunstancias cambiantes y de la experiencia
acumulativa.
1--lackman y Oldharn, Work Redesign, pp. 77-81. Para un sumario reciente de la

88
bibliograla sobre las motivaciones intrnsecas y extrnsecas en el trabajo, vase Lane,

Market Exi5trience, pp. 339371_
De la justificacin de costos ala entrega de valor
De acuerdo con el paradigma burocrtico, la determinacin del presu-

puesto era un proceso que. desembocaba en los planes de gasto anual.
Como parte del proceso presupuestario, se encargaba a los administra-
dores la tarea de realizar estimaciones sobre las necesidades de su orga-
nizacin." En la prctica, ellos asuman la labor de desarrollar argumen-
tos convincentes para que sus necesidades durante el siguiente ao
presupuestario fueran mayores que durante el ao en curso. Entre las
principales categoras de testimonios aceptables en los argumentos so-
bre las necesidades se contaban el gasto corriente, los aumentos previs-
tos en el costo de funcionamiento y el cost estimado de elevar el nivel
de actividad de la organizacin. Tras recibir las estimaciones respecto
de las necesidades, las oficinas centrales de presupuesto elaboraban
argumentos que apoyaran su pretensin de que los costos de la depen-
dencia eran menores que los estimados, como parte de un esfuerzo por
juzgar qu peticiones de recursos eran ms jus tificadas.9
El paradigma burocrtico para la determinacin del presupuesto era
congruente con muchos otros aspectos. Por ejemplo, la retrica de la
necesidad concordaba con la idea de los reformadores en el sentido de
que el gobierno deba satisfacer las necesidades de los ciudadanos sin
malgastar los dlares de los contribuyentes. Tambin era congruente
con la creencia de que la responsabilidad de hacer al gobierno eficiente
deba dejarse primordialmente en manos de la autoridades y de .sus
especialistas presupuestarios. Por lo dems, la tarea de hacerlo eficiente
significaba examinar costos.
Algunos defensores del paradigma posburocrtico plantean provo-
cativos interrogantes en torno a esta idea.91 Especulan que los ciudada-
89 Simon, Smithburg y Thompson, Public Adnnistration, pp. 508-509.

Allen Schick presenta un planteamiento matizado de este aspecto del paradigma
burocrtico: "Las dependencias que gastan habitualmente se comportan como deman-
dantes, pero en su mayor parte tienen procedimientos para conservar los recursos que
estn a su disposicin [...]. Asimismo, la oficina central del presupuesto desempea una
funcin principal-en la conservacin de recursos, pero ocasionalmente sirve de deman-
dante para los usos que favorece. No es raro que la oficina del presupuesto diga que a
algunos programas se les deben dar ms fondos de los que han solicitado". Vase "An
Inquiry into the Possibility of a Budgetary Theory", en Irene S. Rubin (comp.), Neto
Directions. in Budget 'Theory, State University of New York Press, Albany, 1988, p. 65.
91 Vase Peter Hutchinson, Babak Armajani y John James, "Enterprise Management
.-
986
nos se interesan mucho ms por la calidad y el valor de los servicios
pblicos que por sus cos tos; de ah que sea un error de las autoridades
el examen de costos en el transcurso de las deliberaciones presupuesta-
rias. Avizoran un mundo en que estas deliberaciones les permitan hacer,
de las dependencias, adquisiciones fundamentadas de servicios por el
inters del pblico_ Tambin afirman que el mejoramiento de la calidad
y del valor de los servicios pblicos puede lograrse con base en la rutina,
cuando es de esperar que las, dependencias rastreen los cambios de
exigencias de los clientes y aumenten la productividad mediante una
mejor administracin de los procesos de produccin; en cambio, sealan
que, bajo el paradigma burocrtico, los procesos presupuestarios moti-
van a los administradores pblicos a emplear su limitado tiempo justi-
ficando costos. Desde una perspectiva posburocrtica, es urgente deter-
minar lo que implican en la teora y en la prctica estas afirmaciones y
estas especulaciones.
Ms all de las reglas y de los procedimientos
La premisa de los incontables argumentos planteados a partir dl para-

digma burocrtico seala que el curso de la accin (o la inaccin) pro-
puesto es congruente con las reglas y los procedimientos existentes. Las
discusiones previas sobre los conceptos de eficiencia, administracin y
control explican.por qu es tos argumentos generalmente eran convin-
centes.
Desde un ngulo posburocrtico, los argumentos asentados como
premisas de acuerdo con las reglas y los procedimientos existentes se
deben acoger con razonable grado de escepticismo. Los que se formulen
con base en las reglas deben refutarse, para replantear el problema en
trminos tales que se logre el mejor resultado posible, tomando en cuen-
ta tanto la intencin subyacente tras las reglas, la complejidad y la am-
bigedad de la situacin, como la habilidad para lograr el apoyo de
quienes implantaron las normas. De este modo, la metfora predomi-
nante en el trabajo puede ser la solucin de problemas, en vez del segui-
Designing Public Services as if the Customer Really Mattered (Especially now that
Government Is Broke)", Center of the American Experiment, Minnepolis, 1991; as
como las instrucciones presupuestarias fiscales 1992-1993 para el gobierno del estado
de Minnesota, reproducidas como "Apndice 3".
miento de rutinas burocrticas: Asimismo, los argumentos presentados

como premisas con apoyo en los procedimientos vigentes se deben con-
trarrestar instigando a la deliberacin sobre el modo en que el mejora-
miento de los procesos puede elevar a la vez la calidad y el valor de los
servicios.
Ms all de los sistemas administrativos en operacin
Las dependencias staffcentralizadas fueron la encarnacin institucional

de la visin de la reforma burocrtica. Mediante los sis temas adminis-
trativos operantes, estas organizaciones ponan en prctica los concep-
tos de eficiencia, administracin y control. Sus culturas y sus rutinas
produjeron muchas de las restricciones y de los incentivos que tuvieron
ante s las dependencias operativas que, desde una perspectiva posbu-
rocrtica, ahora desvirtan la habilidad del gobierno para entregar re-
sultados que valoren los ciudadanos.
Si ha llegado el momento de abrirse paso entre la burocracia, las
operaciones staff centralizadas deben formar parte del proceso. En aras
de este propsito, esas operaciones necesitan transformar sus estrate-
gias organizacionales. Como ocurre con las dependencias operativas, se
pueden beneficiar usando los conceptos de misin, servicios, clientes,
calidad, valor, produccin, obtencin del apego a las normas, construc-
cin de la rendicin de cuentas y fortalecimiento de las relaciones de
trabajo. De manera ms especfica, las .operaciones staff centralizadas
deben separar los servicios del control,
.. Alentar la accin colectiva, pro-
porcionar incentivos, cuantificar y analizar resultados y enriquecer la
retroalimentacin en-el contexto de todas las relaciones de trabajo. Lo
que esta familia ampliada de conceptos signifique en la prctica debe
evolucionar constantemente por medio de la deliberacin y la innova-
cin acumulativa. Un punto de partida para ambos procesos es la infor-
macin y la argumentacin contenida en este libro.
La funcin de los administradores pblicos
El paradigma burocrtico informaba a los administradores pblicos que

entre sus responsabilidades se incluan la planeacin, la organizacin,
la direccin y la coordinacin. Planear significaba mirar ms all de las

operaciones cotidianas de cada funcin, con objeto de determinar cmo
deba evolucionar el trabajo de la organizacin en general. Organizar
quera decir dividir las responsabilidades de trabajo y delegar en cada
puesto la autoridad indispensable sobre la gente y la materia de que se
tratara. Dirigir implicaba informar a los subordinados sobre sus respec-
tivas funciones en la ejecucin de los planes y asegurarse de que las
desempearan de acuerdo con las normas. Coordinar significaba ar-
monizar esfuerzos y relaciones entre los subordinados.92 Durante ms
de 40 aos, las deficiencias de esta idea de las funciones han sido amplia
y hbilmente catalogadas por los au tors especializados en la adminis-
tracin.
El paradigma posburocrtico valora la argumentacin y la delibera-
cin acerca del modo en que deben enrnarcarse las funciones de los
administradores pblicos. En la actualidad, los administradores pbli-
cos informados entienden y aprecian conceptos de funcin tan diversos
como ejercer la direccin, crear una misin enaltecedora y una cultura
organizativa, hacer planeacin estratgica, administrar sin autoridad
directa, encontrar caminos, plantear problemas, identificar a los clien-
tes, andar a tientas, reflejarse en la accin, asesorar, estructurar incenti-
vos, promover productos, inculcar un compromiso de calidad, crear un
clima de innovacin, formar equipos, redisear el trabajo, invertir en
recursos huManos, negociar mandatos y administrar pasendose.93 Co-
mo aportacin a la deliberacin actual, sugerimos que abrirse paso entre
la burocracia es til complement del acervo de ideas sealado. Este
Muchos lectores reconocern estas responsabilidades como subgrupo del clsico
92
marco de funciones POSDCORB. Tratan sobre las definiciones de planeacin, organizacin,
direccin y coordinacin los trabajos de Luther Gulick, "Notes toward a Theory of
Organiza tion", en L. Gulick y L. Urwick (comps.), Papers 072 the Science of Administration,
Institute of Public Administration, Nueva York, 1937, pp. 3-45; Joseph L. Massie, "Ma-
Rand
nagement Theory", en James G. Marck (comp.), Han dbocik of O rganizations,
McNally, Chicago, 1965, pp. 387-401, y Simon, Adnzinistrative Behavior, pp. 123-153.
93 Entre los numerosos autores que han formulado, elaborado, replanteado y/ci po-
pularizado estos conceptos se encuentran Mary Parker Follett, Peter Drucker, Herbert
Simon, Philip Selznick, Warren Bennis, Donald &han, J. Richard Hackrnan, Harold
Leavitt, James Q. Wilson, RosabethMoss Kanter;JamesSebenius, James Heskett, Robert
Behn, Philip Crosby, Thomas Pe ters y Robert H.Waterman, Jr. Estos temas conceptuales
siguen siendo ampliados en su bibliografa sobre la administracin pblica por autores
como Jameson Doig, Steven Kelman, Mark Moore, Ronald Heifetz, Philip Heyrnann y
Robert Reich.
concepto alerta a los administradores pblicos sobre la necesidad de
tomar en serio la profunda influencia del paradigma burocrtico en las
prcticas comunes y corrientes, los modos de argumentacin y la mane-
ra en qu los servidores pblicos logran un significado a partir de su
trabajo.
Empeados en abrirse paso entre la burocracia, los administradores
pblicos histricament e conscientes ayudarn a sus compaeros de tra-
bajo a entender que, por error, el paradigma burocrtico sola definir el
propsito organizativo como hacer el trabajo asignado. Dirn que uno
de los cambios decisivos que enfrentan todas las organizaciones. consis te
en imbuir un esfuerzo laboral con propsito, al tiempo que frustran la
inclinacin a suponer que las prcticas corrientes entregan todo el valor
posible. Dentro y en torno a las organizaciones, crearn la capacidad de
deliberar acerca de la relacin existente entre los resultados que valoran
loS ciudadanos y el trabajo hecho.
Guiados por la idea de atravesar la burocracia, los administradors
pblicos no slo deben emplear una combinacin de conocimiento his-
trico e ideas posburocrticas, como herramientas para diagnosticar
situaciones poco satisfactorias y detectar inadecuaciones de argumen-
tos arraigados en el paradigma burocrtico, sino tambin enfrentar crea-
tivamente el hecho de que muchos servidores pblicos se encuentran
emocionalmente investidos del paradigma burocrtico. Con base en
nuestra experiencia, los servidores pblicos generalmente se hallan dis-
puestos a adoptar alguna nueva manera de pensar y practicar la admi-.
nis tracin pblica, si estn convencidos de que los esfuerzos que des-
plegaron en el pasado no se vern despreciados por el cambio. Una de
las maneras efectivas de vencer la resistencia al cambio, surgida de es ta
fuente, consiste en esgrimir el fundamentado argumento de que, tal
como se aplicaban en el campo particular de la organizacin, los supues-
tos del paradigma burocrtico fueron razonables durante la mayor par te
del siglo xx, pero que aquellos tiempos han cambiado."
94El proceso de cambio en Minnesota, descrito en los captulos se aceler despus

de plantearse estos argumentos, dados a conocer por los resultados de la investigacin
que condujo a la elaboracin de este libro.

Atravesando La Burocracia - Barzelay y Armajani

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XLVII.

MS ALL DEL PARADIGMA BUROCRTICO

Imaginemos cmo funcionara el gobierno si cada decisin operativa

* Tomado de Breaking throttghBilreaucracy, de Michael Barzelay y Babak J. Armanjani.

res responsables con base en criterios objetivos, y que los sistemas de

bin atribuan un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad

La persistencia del paradigma burocrtico

La visin de la reforma burocrtica perdi influencia en la imaginacin

5 Un excelente replanteamiento contemporneo de esta perspectiva se ofrece enJerry

de creencias acerca de la adrriinistracin pblica, la visin de la reforma

Desenredando el paradigma burocrtico

El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales

1 Instituto de Investigacin Gubernamental, "Proposal for a National Service of

guas, el ejercicio unilateral de la autoridad fuese una receta para el buen

Surgida en el mundo de la prctica, la ms importante de las recientes

tro del componente administrativo de la dicotoma poltica/ administracin ha recibido

La formulacin de una alternativa

De tal suerte, el concepto de la organizacin de servicios impulsada por

* Una dependencia burocrtica se define tanto por la cantidad de re-

27 La retrica del servicio al cliente se viene haciendo ubicua en las declaraciones de

la administracin fiscal, la vigilancia comunitaria,35 la integracin del

Entender la estructura y el funcionamiento del paradigma ms mo-

aptitudes, organizacin, supervisin, insumo total, inventario de trabajo en curso, "cue-

CUADRO 1. Comparacin de paradigmas

Del inters pblico a los resultados

El propsito de las reformas burocrticas era permitir al gobierno po-

sultaba razonablemente sostenible la presuncin de que las decisiones

De la eficiencia ala calidad y el valor

Los dirigentes del movimiento de administracin cientfica de princi-

45 Simplificamos aqu omitiendo la explicacin del concepto de economa. Economa

tradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la

49 "La contabilidad sistemtica estaba revolucionando el control sobre la produccin

dos en s mismos. Ms especificamente, en el gobierno, se poda reivin-

El paradigma posburocrtico no trata de conciliar la mayor parte de

Los reformadors burocrticos tenan una teora sobre la manera en que

do por los servidores pblicos... y que stos lo sepan.61 El paradigma

Nationaltommission on the Public Service, Leadership for America: Rebuilding the

Public Service, pp. 21-41:

servicio o de un producto valiosos. Y los compaeros de trabajo pueden

Del control ala consecucin del apego a las normal

En la visin del gobierno que tenan los reformadores burocrticos, el

Una razn bsica fuela influencia de las metforas de la mquina en el pensamiento

El paradigma burocrtico instaba a las autoridades a centralizar, en las

Era tpico que las dependencias staff encargadas de la implantacin

no se ha enfocado en los procesos de cumplimiento. De tener que desarrollar ese enfo-

En nuestra opinin, al cabo de ms de medio siglo d uso, el concepto

tacin en el contexto de la regulacin social, vase Eugene Bardach y Robert A. Kagan,

73 Vase J. Richard Hackman y Greg R. Oldham, Work Redesign, Addison-Wesley,

de las funciones que se les asignaban, la autoridad que se delegaba en

De la imposicin dela responsabilidad

De acuerdo con el paradigma burocrtico, una de las funciones clave de

La importancia tiene dos aspectos. El primero implica causar impacto o

En Hackman y Oldham, Work Redesign, pp. 71-98, se desarrolla el argumento de

Las relaciones con el cliente

Los psiclogos especializados en el estudio del trabajo dicen que los

1--lackman y Oldharn, Work Redesign, pp. 77-81. Para un sumario reciente de la

bibliograla sobre las motivaciones intrnsecas y extrnsecas en el trabajo, vase Lane,

De acuerdo con el paradigma burocrtico, la determinacin del presu-

89 Simon, Smithburg y Thompson, Public Adnnistration, pp. 508-509.

Ms all de las reglas y de los procedimientos

La premisa de los incontables argumentos planteados a partir dl para-

miento de rutinas burocrticas: Asimismo, los argumentos presentados

Ms all de los sistemas administrativos en operacin

Las dependencias staffcentralizadas fueron la encarnacin institucional