PPA Municípios PDF

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto

MIRIAM BELCHIOR
Secretria Executiva
EVA MARIA CELLA DAL CHIAVON
Secretria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

ESTHER BEMERGUY DE ALBUQUERQUE
Diretor do Departamento de Planejamento

DENIS SANTANNA BARROS
Superviso
Rosa Nader
Elaborao
Jackson de Toni
Editorao e Diagramao:
ROGRIO FERNANDES GUIMARES
JUCILDO AUGUSTO DA SILVA LIMA
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA
BRASLIA 2013
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI)
Esplanada dos Ministrios, Bloco K 3 andar

CEP: 70.040-906 Braslia (DF)
Fone: (61) 2020-4080
www.planejamento.gov.br/spi
2013, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de

Planejamento e Investimentos Estratgicos.
Programa de Apoio Elaborao e Implementao dos PPAs
Municipais - 2014-2017 - Agendas de Desenvolvimento
Territorial
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
183 pginas
1. Brasil. 2. Estado, Federalismo e planejamento. 3.Planejamento
municipal. 4. Plano plurianual. 5. Polticas Pblicas. 6. Planejamento
e Finanas Orientaes.
ndice
Introduo .................................................................................................................... 9
Parte I Roteiro para organizao do PPA ............................................................... 11

1. O Plano Plurianual ........................................................................................11
2. Recomendaes gerais ..................................................................................13
3 .Roteiro de Aplicao .....................................................................................14
4. Etapas de elaborao do PPA municipal........................................................16
Parte II Ferramentas Metodolgicas selecionadas................................................ 22

Equvocos comuns sobre a prtica do planejamento e a elaborao do PPA.....22
Ferramenta 1 - A Anlise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades
e Ameaas) .......................................................................................................26
Ferramenta 2 - Identificando, selecionando e explicando problemas o
momento explicativo ........................................................................................31
Ferramenta 3 - A Matriz Operacional ................................................................40
Ferramenta 4 - A Anlise da Estratgia .............................................................44
Parte III - Como organizar as rodadas de oficinas de planejamento ...................... 53

1 rodada de oficinas ........................................................................................53
Parte IV Algumas Bases de Dados disponveis para conhecer e diagnosticar a

realidade do municpio .............................................................................................. 55
Referncias para consulta .................................................................................58
Textos de Apoio ......................................................................................................... 60

Texto 1: A necessidade de uma educao poltica para um
novo olhar - como ler as desigualdades enxergando as
iniquidades e definindo uma nova direcionalidade para
a ao poltica construir polticas pblicas orientadas
pela equidade ..............................................................................................61
Texto 2: Elementos filosficos, programticos y de la gestin para la formulacin
del proyecto estratgico de las polticas pblicas.........................................95
Texto 3: O Plano Brasil Sem Misria no Programa de Apoio Elaborao dos PPAs
Municipais 2014-2017 ...............................................................................171
Bibliografia ............................................................................................................... 178
6 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Apresentao
A execuo de aes voltadas promoo do desenvolvimento

local e que resultem em melhorias efetivas na vida dos cidados
um desafio que se impe s administraes municipais. No entanto,
o xito no seu enfrentamento requer tambm o aprimoramento da
cooperao federativa, mediante o fortalecimento e a ampliao dos
mecanismos de articulao entre os governos federal, estadual e mu-
nicipal, para a promoo do desenvolvimento integrado em mbito
nacional, regional e local.
nesse contexto que o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto props as Agendas de Desenvolvimento Territorial. Seu ob-
jetivo construir uma viso compartilhada de planejamento a partir
da convergncia das estratgias federal e estadual constantes nos
respectivos planos plurianuais, sobretudo nas intervenes j em exe-
cuo ou planejadas.
Na medida em que as Agendas de Desenvolvimento forem sendo
pactuadas, os municpios tero informaes estratgicas para ela-
borar os seus planos plurianuais, considerando as oportunidades de
mobilizao de investimentos federais e estaduais, evitando assim
que investimentos planejados ou em andamento deixem de ser con-
siderados pelo municpio no seu planejamento.
Contudo, para que os municpios possam aproveitar de modo efi-
caz tal oportunidade, fundamental desenvolver competncias es-
senciais no campo do planejamento e gesto junto aos dirigentes e
equipes tcnicas municipais.
Nesse sentido, a estratgia proposta pela Secretaria de Planeja-
mento e Investimento Estratgico (SPI) e pela Escola Nacional de Ad-
ministrao Pblica (ENAP) envolve o desenvolvimento e a realizao
PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 7

de um programa de apoio elaborao e implementao dos pla-
nos plurianuais municipais para o perodo 2014-2017.
O presente mdulo, que aborda a temtica de Planejamento,
inaugura esse Programa que conta tambm com os mdulos de Pro-
jetos, de Monitoramento e de Avaliao.

Introduo
Este material se prope a contribuir como um roteiro para os

tcnicos e gestores das Secretarias Municipais de Planejamento com
a finalidade de orientar e acompanhar a elaborao dos PPAs muni-
cipais. A elaborao dos Planos Plurianuais deve ser vista como uma
janela de oportunidade para que os governos locais mobilizem as
foras vivas da cidade em direo a um projeto de futuro. O desafio
construir coletivamente agendas de desenvolvimento territoriais in-
tegradas, por via da cooperao federativa, com as estratgias esta-
duais e nacional em cada municpio.
Este roteiro est dividido em quatro partes, na primeira so co-
mentados os aspectos gerais e preliminares que envolvem a organi-
zao do PPA, na segunda parte abordamos as ferramentas meto-
dolgicas sugeridas para as oficinas com os municpios. Na terceira
parte sugerimos uma trajetria de oficinas de trabalho para cons-
truir o PPA e finalmente, na quarta e ltima parte, recomendamos
algumas bases de dados que podero ser teis, em especial a INDE,
a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais. Como todo roteiro,
no pretendemos exaurir todos os debates envolvendo a elaborao
do PPA, para isso indicamos fontes mais especializadas e disponveis,
inclusive na internet.
Selecionamos apenas as informaes mais teis sobre cada
ferramenta, assimilando peculiaridades e o contexto local.
Este material foi escrito para subsidiar a atuao do facilitador no
processo de preparao dos PPAs municipais.

PARTE I
Roteiro para organizao do

PPA
1. O Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) um instrumento para o planejamen-

to estratgico do municpio, isto , para organizao dos recursos e
energias do governo e da sociedade em direo uma viso de futu-
ro, a um cenrio de mdio prazo. Duas outras leis esto intimamente
associadas ao PPA, a Lei de Diretrizes oramentrias (LDO)e a Lei do
Oramento Anual, a LOA.
O PPA: estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da adminis-

trao municipal para as despesas de capital e outras, decorren-
tes da implantao de programas de durao continuada.
A LDO: dever estabelecer metas e prioridades para o prximo

exerccio administrativo, orientando a elaborao da Lei Ora-
mentria Anual, a LOA.
A Lei Oramentria Anual (a LOA): define os recursos ne-

cessrios para as aes da LDO.
Estes instrumentos de planejamento devem estar em harmonia,

por exemplo, quando o municpio planeja expandir os equipamen-
tos escolares, construir mais escolas, por exemplo, deve-se lembrar
que aps sua execuo haver um aumento das despesas de custeio
como os salrios dos novos professores e a manuteno das escolas.

PARTE I
A base legal do PP:
O art. 166 da Constituio Federal, 3 , Inciso I, prev que as

emendas ao oramento anual (LOA) ou em projetos que modi-
fiquem o oramento devem ser compatveis com o PPA e com a
LDO;
O art. 167, 1, veda o incio de investimentos cuja execu-

o ultrapasse um exerccio financeiro, sem que tenha sido
includo no PPA ou previsto por lei especfica.
Entre os objetivos de um PPA podemos elencar os seguintes como

os principais e mais importantes:
Definir com a mxima clareza e objetividade possvel quais so

os grandes problemas, programas, objetivos e metasa serem
priorizados pelo governo municipal, bem como os resultados
esperados;
Organizar os programas e aes responsveis pela oferta de

bens e servios demandados pela sociedade, em especial os
segmentos mais fragilizados;
Estabelecer critrios para nortear a alocao dos oramentos

anuais;
Definir diretrizes do sistema de gesto do planejamento, como

a definio clara de responsabilidades pelas aes do governo,
pelo monitoramento e avaliao das metas do plano e como
ele ser corrigido durante sua execuo;
Integrao das prioridades municipais com as diretrizes e prio-

ridades dos planejamentos do Estado e do Governo Federal;
Estabelecer diretrizes para uma gesto democrtica do

planejamento e dos recursos financeiros do municpio.

ORGANIZAO DO PPA
2. Recomendaes gerais
1. Orientao estratgica: o PPA no pode ser apenas um do-
cumento burocrtico, para cumprir apenas um requesito legal
ou uma imposio dos rgos de controle. A elaborao do
PPA deve ser vista como uma oportunidade do governo mu-
nicipal compatibilizar sua estratgia de governo com os obje-
tivos do seu programa eleitoral escolhido pela populao de-
mocraticamente. Alm disso, o planejamento municipal para
os prximos 4 anos deve ser compatibilizado com o planeja-
mento estadual e federal, com as oportunidades que as aes
do Estado e da Unio podem criar para o municpio.
2. Instrumento de boa gesto dos recursos: o PPA o docu-
mento que formaliza o planejamento do municpio. Neste sen-
tido ele deve deixar clara a relao entre metas e objetivos e os
recursos disponveis, no s financeiros, mas humanos, mate-
riais, etc. O plano deve ser desenhado de modo a permitir uma
boa gesto dos seus programas e projetos. Um dos elementos
fundamentais prever, desde o incio, como o plano ser acom-
panhado, como ser monitorado, como a populao poder
acompanhar a execuo de metas e objetivos. S um bom sis-
tema de monitoramento e avaliao pode garantir um processo
de aprendizagem coletiva com erros e acertos, melhorando a
eficincia na aplicao dos recursos. O plano deve ser revisto
sempre que necessrio e estes momentos de reviso e correo
de rumos deve estar claramente previsto no planejamento.
3. Considerar o dinamismo do ciclo de gesto: o planeja-
mento da administrao municipal na verdade, uma ao
contnua. O ciclo de gesto composto de quatro grandes
fases: Elaborao, Implantao, Monitoramento & Avaliao e
Reviso. Na prtica elas so interligadas e contnuas, por exem-
plo, quando fizemos a avaliao de um programa ou projeto
estamos ao mesmo tempo, identificando os elementos que
nos ajudaro a melhorar o programa e redesenh-lo para o
novo ciclo.

PARTE I
4. Considerar a organizao interna do Plano: cada muni-

cpio deve adaptar sua prpria metodologia, mas em linhas
gerais, o PPA feito de trs grandes partes ou fases. A primeira
pode ser chamada de Dimenso Estratgica, a segunda de Pro-
gramas & Projetos e a terceira pensar o sistema de gesto que
compreende o monitoramento, a avaliao e o processo de
atualizao (reviso) do plano. A dimenso estratgica a par-
te mais complexa e talvez a mais importante do plano, aqui
que o governo demonstra claramente para onde est indo,
qual sua viso de cidade e qual sua viso de futuro, que cidade
quer construir nos prximos quatro anos. A qualidade de um
governo depende muito dos problemas que ele seleciona para
enfrentar e do modo como constri sua estratgia. altamente
recomendvel que esta fase tambm seja elaborada de forma
transparente e participativa, envolvendo a populao organi-
zada da cidade, de modo que o plano reconhea os diversos
interesses e demandas e sobre elas, demonstre as prioridades
do governo. A segunda etapa uma etapa normativa, e decor-
re da primeira. A pergunta aqui : quais programas e projetos
vamos fazer para atingir nossa viso de cidade? Nossas priori-
dades programticas e projetos? Os programas podem dividir-
-se em finalsticos, no caso de apoiarem a execuo de bens e
servios populao ou de apoio administrativo, se forem de
natureza tipicamente administrativa, internos ao governo.
3. Roteiro de Aplicao
1 PASSO: definir o grupo que vai organizar a elaborao do PPA
Normalmente, dependendo do tamanho e da experincia anterior

do municpio, o Plano Plurianual est vinculado Secretaria de Plane-
jamento ou instituio similar. Em muitos municpios quem elabora
e organiza o PPA o prprio staff ligado ao Gabinete do Prefeito. O
importante definir um grupo que rene pelo menos trs condies
diferentes: (a) autoridade e legitimidade poltica perante o Prefeito

ORGANIZAO DO PPA
para debater as prioridades e estratgias de todas as reas do gover-

no municipal; (b) conhecimento tcnico de como funciona a Prefeitu-
ra, em especial o processo oramentrio, sobre o territrio municipal
e sobre as demandas e interesses dos diversos setores da cidade e
(c) disposio poltica e tempo necessrio para organizar e planejar
a elaborao do Plano Plurianual. preciso lembrar que embora o
planejamento plurianual no se confunda com o Plano Diretor de
Desenvolvimento Territorial (o PDDTU), ele deve dialogar permanen-
temente com suas diretrizes.
2 PASSO: definir o contedo do PPA
O PPA em si mesmo um produto a ser construdo, um docu-

mento geralmente volumoso que pode e deve ser dividido em partes
para facilitar sua organizao. A primeira parte chamada de Men-
sagem. Na Mensagem, normalmente se avalia a situao atual
e as perspectivas para o futuro, um texto de contedo predomi-
nantemente poltico e estratgico no qual o Prefeito, como auto-
ridade poltica mxima do municpio, afirma seus compromissos e
expectativas. Na mensagem devem constar os objetivos ou dire-
trizes maiores, os critrios para projeo da receita e os limites para
o oramento. A segunda parte o projeto de lei que deve conter
o perodo abrangido pelo Plano, seu contedo bsico e os encami-
nhamentos para eventuais alteraes em Programas e projetos que
compe o plano, bem como prever um mecanismo para sua avalia-
o peridica e prazos de envio Cmara de Vereadores. A terceira
parte so os Anexos, onde est o contedo normativo principal do
planejamento. Os anexos so o conjunto de programas e aes que
compe o PPA, apresentando resumidamente em quadros e textos
as classificaes dos programas de acordo com objetivos, funes
ou subfunes. As classificaes do PPA devem ser harmonizadas ou
equivalentes com as classificaes utilizadas no oramento, mas no
precisam ser limitadas a ele. H inmeros modelos que podem ser
adaptados que podem ser analisados1.
1 Ver por exemplo em: http://www.planejamento.gov.br/secre,s/upload/Arquivos/spi/

PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf

PARTE I
3 PASSO:
Definir as etapas de elaborao do plano: quais so e o que ser

feito em cada uma delas, com prazos, responsveis, objetivos a se-
rem atingidos, um calendrio de prestao de contas e reviso do
planejamento e assim por diante. Em uma palavra: preciso planejar
o processo de planejamento! Estas etapas sero detalhadas a seguir.
DICA: o grupo que organizar o PPA (nos municpios maiores

ser a Secretria de Planejamento)tem que estar alinhado
politicamente e legitimado pelo Prefeito Municipal. De qualquer
forma a existncia do grupo (ou Unidade de Planejamento),
no isenta ou exime a participao do Prefeito e do primeiro
escalo, em especial, na primeira fase, chamada de dimenso
estratgica.
4. Etapas de elaborao do PPA municipal

1 ETAPA: definio da Dimenso Estratgica do Plano, com-
preende um conjunto de elementos que estabelecem a direcionali-
dade estratgica do planejamento, que inspiram e orientam a ela-
borao de Programas e Projetos, a mobilizao de recursos e o
envolvimento ativo da sociedade local. A seguir um quadro-resumo
dos principais elementos.
O que fazer ? Como fazer ? Com qual objetivo
Estabelecer a dimenso
A comisso encarregada do
estratgica do plano, os
PPA deve promover oficinas de
Definir uma valores que devero orientar
debate utilizando ferramentas
viso de futuro toda sua elaborao.
metodolgicas adequadas,
sobre a cidade e Permite o alinhamento
envolvendo diretamente o
seu territrio e a potencializao de
Prefeitos e os demais dirigentes
oportunidades no PPA
do governo.
Estadual e Federal

ORGANIZAO DO PPA
Esta fase implica em construir

uma explicao para a realidade
do municpio, ela implica em:
A explicao da realidade
Fazer um inventrio detalhado
do municpio, considerando
Explicar a de todos os programas em
a viso de futuro desejada,
realidade andamento;
fundamental para
selecionando Identificar os atores sociais
desenhar com mais rigor e
problemas de relevantes;
assertividade os Programas
alto valor Identificar os atores sociais
e projetos que devero ser
relevantes;
executados.
Mapear restries legais e
oramentrias (vinculao de
receitas, etc.).
A integrao do
Ser preciso analisar e
planejamento local,
reconhecer no planejamento
regional e nacional, pode
Integrao com federal e estadual as
potencializar oportunidades
Planejamento oportunidades para o municpio,
e evidenciar as sinergias
Estadual e Federal sobretudo na formao de uma
federativas, evitar
agenda de desenvolvimento
desperdcio de recursos e
territorial.
sobreposio de funes.
Desenhar os Explicitar os objetivos e o A participao social

instrumentos papel da participao social e no s um resgate
e o papel da transparncia administrativa da cidadania, mas um
participao social no planejamento. Definir imperativo de transparncia
no planejamento* instrumentos e estratgias. e accountability.
(*) O governo federal organizou o Forum Interconselhos para acompanhar a elaborao

e monitoramento do PPA federal, a experincia pode ser replicada no municpio reunindo
representantes dos diversos conselhos de polticas do municpio. Consultar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/2012/121107_almanaque_
do_planejamento.pdf
A ttulo de exemplo, a viso estratgica do PPA Federal atual,

est baseada nos seguintes argumentos:
A estratgia norteada pela institucionalizao de direitos que ga-
rantam o cumprimento dos objetivos fundamentais da Repblica anun-

PARTE I
ciados na Constituio Federal de 1988. Ao seu lado, abre-se uma agen-

da de retomada do planejamento e da capacidade de investimento do
Estado, especialmente em infraestrutura econmica e social, com
sustentabilidade ambiental, de forma a superar os gargalos histri-
cos do desenvolvimento brasileiro e gerar oportunidades de incluso
social. Em paralelo, preciso induzir e orientar as foras dinmicas da
economia brasileira que tm sido a marca do atual padro de desen-
volvimento nacional. Atual dinmica da economia brasileira baseada na
ampliao dos investimentos em trs motores do desenvolvimento: Mer-
cado de produo e consumo de massa; Atividades baseadas em re-
cursos naturais e Infraestrutura econmica e social. A estratgia de
desenvolvimento passa por governar e buscar complementar o padro
de desenvolvimento brasileiro (adaptado de SPI/MP, 2013).
Os macro-desafios do PPA federal at 2015:
EIXOS E MACRODESAFIOS PPA 20122015

Macroeconomia para o Sistema de proteo Infraestrutura
desenvolvimento social econmica
1. Projeto nacional de
desenvolvimento
1. Projeto nacional de 2. Erradicao da pobreza 1. Projeto nacional de
desenvolvimento extrema desenvolvimento
2. Erradicao da pobreza 4. Conhecimento, 3. Cincia, tecnologia e
extrema educao e cultura inovao
3. Cincia, tecnologia e 5. Sade, previdncia e 7. Infraestrutura
inovao assistncia social
6. Cidadania
10. Segurana pblica
Produo com
Estado, federalismo,
sustentabilidade e Insero internacional
planejamento e gesto
inovao
1. Projeto nacional de 1. Projeto nacional de

1. Projeto nacional de
desenvolvimento desenvolvimento
desenvolvimento
3. Cincia, tecnologia e 6. Cidadania
11. Integridade e soberania
inovao 8. Democracia e
nacional
4. Conhecimento, participao social
educao e cultura 11. Gesto pblica

ORGANIZAO DO PPA
Nesta primeira etapa se definem as grandes linhas condutoras do

PPA, que idias vo inspirar os debates dentro do governo, que ru-
mos a cidade dever trilhar nos prximos anos, que relaes ela de-
ver consolidar ou transformar na sua regio, estado e pas ? Um dos
elementos norteadores a participao social e popular em todas as
fases da elaborao do Plano, por isso ela pensada aqui, no primei-
ro bloco das definies mais estruturantes e fundamentais. A partici-
pao social tem que ser cuidadosamente pensada e planejada: quais
so os grupos organizados na cidade, que entidades os representam
e os pblicos mais fragilizados que no tem representao organi-
zada, como sero envolvidos? A qualidade do processo participativo
depende diretamente da qualidade da informao e dos debates que
sero realizados, por isso, preciso gastar energia nestes processo,
priorizar tempo e disposio para ouvir as demandas e dialogar com
as diferentes reivindicaes.
ESQUEMA DO PROCESSO DE PARTICIPAO
Se organiza num
movimento social
2
escolhido membro
3 de um conselho
Cidado com
demandas, ideias e 1
propostas
O PPA uma ponte
entre as suas ideias e
as polticas pblicas Representa o
conselho no
4 Frum
Interconselhos
6
V suas demandas, ideias
e propostas virarem Discute e
polticas pblicas e
5 monitora o PPA
sarem do papel

PARTE I
2 ETAPA: definio dos programas e projetos do plano. a

dimenso ttica do plano. O grupo de planejamento deve a partir
da explicao da realidade e da dimenso estratgica do Plano for-
mular os programas e projetos.
H vrios modelos. O
importante ter sempre
a idia de que projetos
mobilizam recursos, geram
produtos especficos e
provocam resultados nos
problemas do mundo real.
O objetivo fundamental
Normalmente os Programas
da dimenso normativa do
renem tematicamente um
planejamento estratgico
conjunto de projetos afins e
organizar os recursos
os projetos so compostos de
disponveis em direo
Definir os objetivos, metas e indicadores
metas e produtos
Programas e relacionados e se desdobram
claros, objetivos e viveis,
Projetos em aes e iniciativas. Os
tanto tcnica quanto
programas tambm pem
politicamente.
ter objetivos especficos
Os projetos devem atacar
que unifiquem o resultado
os problemas identificados
esperado de um conjunto de
na etapa anterior.
projetos.
A participao dos atores
sociais envolvidos nos
programas aumenta sua
chance de sucesso e gera
maior responsabilizao
coletiva.
Deve-se garantir
As iniciativas que compe equivalncia entre a
Realizar o processo
cada objetivo no programa classificao do PPA e do
oramentrio do
tem aes oramentrias Oramento para que os
planejamento
equivalentes dois instrumentos sejam
complementares.

ORGANIZAO DO PPA
3 ETAPA: definio do sistema de gesto e monitoramento do

plano. a dimenso operacional do planejamento.
O objetivo fundamental
da dimenso normativa
do planejamento
estratgico organizar
Definir o os recursos disponveis
Definir quando, como e com
sistema de em direo metas e
quais critrios e condies os
monitoramento produtos claros, objetivos
programas e projetos podem e
e avaliao do e viveis, tanto tcnica
devem ser alterados.
Planejamento quanto politicamente.
Os projetos devem
atacar os problemas
identificados na etapa
anterior.
A elaborao e execuo
do Plano Plurianual
evidencia outras lacunas na A dinmica do
organizao do governo e da planejamento pode
Pensar o sistema
administrao municipal, tais evidenciar oportunidades
de gesto &
como: formao e capacitao para melhoria da gesto
planejamento
dos servidores, comunicao pblica de um modo
interna, processo decisrio, geral.
prestao de contas, relaes
com legislativo, etc.
DICA: a sugesto destas trs etapas dimenso estratgica,

desenho de programas e sistema de gesto meramente
ilustrativa. Em cada municpio, a equipe de planejamento
deve ter a sensibilidade para adaptaes necessrias. ra-
zovel supor que em municpios menores, 75% tem menos
de vinte mil habitantes e 50% at 300 funcionrios, o dese-
nho de programas seja a parte mais importante do processo.

PARTE II
Ferramentas metodolgicas
selecionadas
NOTA EXPLICATIVA
Cada etapa da elaborao do PPA municipal exige uma meto-

dologia especfica que deve ser exaustivamente debatida e definida
pelo grupo que organiza a elaborao do Plano. Aqui apresentamos
somente algumas ferramentas que podem ser teis nesta composi-
o. As ferramentas no podem ser complexas ao ponto de dificultar
o entendimento e bloquear a participao da sociedade, nem to
simples a ponto de no dar conta da complexidade do processo.
1. Equvocos comuns sobre a prtica do planejamento

e a elaborao do PPA
Planejar uma coisa, fazer outra...
Esta frase utilizada com freqncia para tentar minimizar ou

diminuir o esforo de planejamento nas organizaes. Esta viso
surge normalmente em contextos institucionais que tem precrio ou
nenhum planejamento, ope processos supostamente antagnicos,
mas que, na verdade, so parte de um nico momento, na ao
concreta que o plano se decide e prova sua importncia. Os mtodos
de planejamento tradicionais, ao ignorar a varivel poltica, cortaram
o caminha para o dilogo entre plano e gesto, relao absoluta-
mente imprescindvel para casar o planejar com o fazer. A ab-

soluta maioria dos planos fracassam porque o momento da gesto,
do fazer no foi tratado com a devida importncia exatamente
durante o momento do planejamento.
O planejamento engessa o governo...
Num ambiente planejado, ao invs da deciso meramente intuiti-

va e lotrica, da administrao do dia-a-dia, estabelecem-se critrios,
metas, objetivos dos programas, diretrizes de longo prazo, enfim, o
planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e
intensivo em gesto. Uma organizao que pensa e planeja estra-
tegicamente cria condies para o surgimento da liderana baseada
na democracia interna e na delegao de autoridade, o monolitismo
poltico e o dirigente autoritrio surgem, quase sempre, no ambiente
de ausncia de planejamento estratgico e participativo. Um governo
que se planeja, otimiza recursos e se antecipa aos problemas.
O Planejamento um rito formal, falado em cdigo e despro-

vido de substncia...
Este preconceito est muito associado com o prprio elitismo inte-

lectual que o planejamento tradicional e seus defensores construram
ao longo de dcadas venerando modelos abstratos e inteis. Neste
caso ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre
prefervel ao planejamento malfeito, isto , burocrtico, formalista.
O ritualismo mata o bom planejamento e condena mediocridade
dirigentes e funcionrios. No mercado das consultorias organizacio-
nais comum o surgimento de novas tcnicas e modelos esotri-
cos de planejamento ou temas afins. As siglas se proliferam e poucas
delas tem realmente contedo prtico e a aplicabilidade necessria.
Quando se caminha para nveis cada vez mais abstrato de raciocnio,
variveis cada vez mais agregadas e grandes snteses polticas fcil
descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado
muitos planejadores. Nesta situao sempre recomendvel associar
a intuio e o bom-senso - a expertise que falta para muitos - com

PARTE II
as tcnicas e modelos racionais adotados em qualquer manual de

planejamento.
O planejamento obra puramente tcnica, deve ser neutro...
evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico

mnimo sobre o que planejam e a tcnica pode ser usada em diversa
direes, at opostas. Tais conhecimentos podem ser apreendidos
de forma padro e uniforme, esto acumulados historicamente nos
mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor
pblico especialmente, seria um suicdio planejado, fazer planos
sem incluir as variveis de poder e da poltica na sua concepo e
execuo. No existe planejamento neutro, pelo simples fato de que
planejar priorizar e resolver problemas e isto pressupe uma deter-
minada viso-de-mundo, uma concepo de Estado, de organizao
social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica neces-
sariamente em manipular variveis polticas, em situaes de poder
compartilhado, onde os outros tambm planejam e formulam es-
tratgias. O planejamento que se diz meramente tcnico na verdade
resulta em simples adivinhao e charlatanismo intelectual.
A participao social atrapalha o Plano...

Outro mito que carece de base emprica e conceitual. A participa-
o social organizada na elaborao, execuo e monitoramento do
Planejamento, no s confere mais legitimidade e responsabilizao
coletiva sobre seus resultados, como ajuda a evitar desvios de recur-
sos e fiscalizar a execuo dos servios pblicos. Fundamentalmente
a participao dos grupos organizados, conselhos de polticas e da
populao em geral representa um resgate da cidadania, processo
meritrio em si mesmo.
O PPA no nada mais do que uma lista de obras e servios...
A elaborao do PPA um momento mpar para governo e co-

munidade pensarem o futuro da cidade. As obras e servios previs-

FERRAMENTAS METODOLGICAS
tos pelo plano como investimentos importantes, tambm devem ser

considerados na sua manuteno, em especial dos recursos humanos
necessrios ao seu funcionamento posterior. O PPA no pode e no
deve se tornar uma lista de obras desconexas, nem um catlogo de-
maggico de promessas irrealizveis. Um Plano Plurianual bem feito,
coerente e exequvel, bem estruturado, com uma viso pactuada de
futuro para a cidade, sem dvida poder contribuir tambm com a
imagem do governo e do Prefeito(a) municipal.
As quatro ferramentas apresentadas so as seguintes:
Anlise FOFA Pode ser utilizado para organizar

(SWOT em ingls) Identifica as Fraquezas, as tarefas, visualizar o contexto em
Oportunidades, que o planejamento est sendo
baixa Fortalezas e Ameaas elaborado e nivelar a informao
complexidade no grupo
Anlise
Situacional por Muito til para identificar a
Seleo e explicao do
Problemas transetorialidade da agenda
problema, separando
municipal e a interpelao entre
causas de efeitos
mdia problemas.
complexidade
Desenho
da Matriz Identifica quais aes
Operacional so necessrias e a Possibilita fazer anlise de
relao entre recursos, eficincia e eficcia dos projetos.
mdia produtos e resultados
complexidade
Anlise til para construir viabilidade

Estratgica Identifica atores sociais, poltica e institucional para o PPA,
interesses e relaes de vencer resistncias e aumentar seu
alta poder grau de legitimidade e participao
complexidade social.
Independente da ferramenta usada fundamental que o grupo

de planejamento do PPA municipal saiba articular as quatro dimen-
ses bsicas do pensamento estratgico:

PARTE II
Saber
explicar
Atuar no Desenhar
presente criativamente
Calcular
Estrategicamente
DICA: nos eventos de formao das equipes de planeja-

mento municipais deve-se considerar que estas ferramentas
esto dispostas em grau crescente de complexidade. Caso
seja necessrio, deve-se adaptar as nfases de acordo com
as condies institucionais, polticas e materiais de cada mu-
nicpio.
FERRAMENTA 1 - A Anlise FOFA (Fraquezas e

Fortalezas & Oportunidades e Ameaas)
Baixa complexidade
Esta outra metodologia ou mais corretamente falando, outra
tcnica de pronto emprego para uso em reunies, processos de pla-
nejamento rpido ou mapeamento de processos. Lembre-se que
esta tcnica s valida se o grupo que est organizando o PPA ou
participando de sua elaborao tiver plenas condies de dilogo e
comunicao, no poder haver qualquer tipo de constrangimento
ou censura aos participantes. A implementao do FOFA2, que quer
2 SWOT uma sigla em ingls dos termos Strengths (pontos fortes), Weaknesses (pontos
fracos), Opportunities (oportunidades para o seu negcio) e Threats (ameaas para o
seu negcio).

dizer foras, fraquezas, oportunidades e ameaas depende do deta-

lhamento destes quatro pontos, como segue:
Pontos Fortes da Organizao Pontos Fracos da Organizao

(Strenghts) (Weakness)
________________________________ ________________________________
________________________________ ________________________________
________________________________ ________________________________
________________________________ ________________________________
_______________________________ _______________________________
_______________________________ _______________________________
_________ _________
Oportunidades Ambientais Ameaas Ambientais

(Opportunities) (Threatness)
________________________________ ________________________________
________________________________ ________________________________
________________________________ ________________________________
________________________________ ________________________________
_______________________________ _______________________________
_______________________________ _______________________________
_________ _________
a) Foras (questes internas): Determine os pontos fortes do go-

verno e da administrao municipal, da cidade, dos recursos dispon-
veis ou qualquer outra caracterstica interna importante.
Questes bsicas :
H qualquer vantagem sem igual ou distinta que faz Prefeitura

e sua Cidadese destacar?
O que faz com que os cidados de sua cidade sintam orgulho?
O que distingue positivamente sua cidade e prefeitura das de-
mais cidades de sua regio?
Sua cidade possui um plano diretor de ordenamento territorial?

PARTE II
b) Fraquezas (questes internas): Determine as fraquezas de

sua cidade e prefeitura, no somente de seu ponto de vista, mas
tambm, o mais importante, de seus cidados. Embora possa ser
difcil para um governo reconhecer suas fraquezas, fundamental
encarar a realidade de frente,identificar os problemas internos que
potencialmente podem impedir uma boa gesto e planejamento do
municpio.
Questes bsicas :
Existem operaes ou procedimentos que podem ser melhora-
dos no governo municipal?
Porque outros municpios semelhantes ao seu obtem melhor
resultados na qualidade dos servios pblicos ofertados?
Os recursos humanos da prefeitura esto disponveis na quan-
tidade e qualidade desejada e necessria?
Como esto as condies financeiras de seu municpio para in-
vestir na cidade?
Como esto as condies cadastrais da prefeitura para receber
transferncias de recursos do Estado e do Governo Federal?
c) Oportunidades (ambiente externo): outro fator importan-

te determinar como sua prefeitura e cidade pode continuar a se
desenvolver de forma inclusiva e sustentvel, aproveitando e otimi-
zando as oportunidades que aparecem. Afinal, oportunidades esto
em todo lugar, tais como mudanas na tecnologia, novas poltica
governamentais,novos investimentos, etc.
Questes bsicas :
Quais so as oportunidades de cooperao federativa de sua
cidade ? Com o Estado e com o governo federal ?
Que oportunidades voc identifica na sua cidade para o desen-
volvimento econmico e social?

H expectativa de novos investimentos na cidade?

As tendncias dos indicadores sociais e econmicos indicam
oportunidades no futuro?
d) Ameaas (ambiente externo): ningum gosta de pensar em

ameaas, mas ns ainda temos de enfrent-las, apesar do fato que
elas so fatores externos que esto fora de nosso controle. vital
estar preparado e enfrentar as ameaas durante situaes de turbu-
lncia. No planejamento plurianual importante prever o que pode
impedir o xito do plano, s assim poderemos preparar aes mitiga-
doras e se antecipar aos problemas.
Questes bsicas :
Quais indicadores ou tendncias de desenvolvimento econmi-

co e social de sua cidade ou regio podem ameaar o xito do
plano plurianual?
Mudanas na legislao nacional, estadual ou local podem

ameaar o desenvolvimento de sua cidade?
H ameaas de natureza climtica ou ambiental que podero

afetar sua cidade no futuro prximo?
A anlise FOFA acontece quando os quatro quadrantes esto pre-

enchidos, veja a figura a seguir. Em cada quadrante h uma configu-
rao especfica e uma indicao que ajuda o planejador municipal
a determinar o que fazer. Por exemplo, no quadrante onde esto
combinadas as foras (internas) com as oportunidades (externas) h
claramente uma indicao das prioridades da Prefeitura e da cidade,
do seu foco de ao, daquilo que a distingue das demais e que
sua fora. J o oposto, no quadrante de confluncia das ameaas
(externas) com as fraquezas (internas) h um sinal de alerta, uma
indicao de estratgia defensiva ou de desenvolvimento da cidade
num cenrio hostil.

PARTE II
Anlise Externa
Anlise
Interna Ameaas Oportunidades
Pontos
Fracos Risco Potencial
Pontos
Fortes
Enfrentar Foco
A anlise FOFA pode ser muito til como ferramenta auxiliar para
fomentar um brainstorming no incio de um debate sobre cenrios
futuros para a organizao ou seminrios de planejamento estrat-
gico. O FOFA especialmente til para a gesto de riscos porque
permite visualizar num mesmo quadro fontes internas e externas de
riscos para os projetos e aes. As fortalezas e as oportunidades da
conjuntura local, regional e nacional constituem base para inspirar
a dimenso estratgica do plano, pois fornecem as bases para os
grandes desafios.
ALAVANCAGEM
FORAS OPORTUNIDADES
VULNERABILIDADES
LIMITAES
FRAQUEZAS AMEAAS
PROBLEMAS

Deve-se ter o cuidado para no congelar a anlise, a reali-

dade dinmica e os pontos mais importantes devem ser monito-
rados o tempo todo. Ainda mais porque boa parte das informaes
dependem de eventos externos, muitos fora da governabilidade da
Prefeitura ou do Governo Municipal.
DICA: o mapa de alinhamento entre programas federais e es-

taduais com certeza uma das oportunidades centrais para o
PPA municipal.
FERRAMENTA 2 - Identificando, selecionando e

explicando problemas o momento explicativo
Mdia complexidade
O que ?
a identificao, seleo e priorizao de problemas que se cons-
tituem nos principais obstculos para o cumprimento das diretrizes
estratgicas da organizao, considerada a anlise de ameaas e
oportunidades.
ANLISE E DESCRIO
IDENTIFICAO (descrio e formulao SELEO DE PROBLEMAS
Tema de Insatisfao de problemas), limpeza (compromisso de execuo)
e descarte
Qual objetivo?
O problema fundamentalmente uma situao desconfortvel
para o ator que pode ser evitada. Isto , o problema deve tornar-se
um centro prtico de ao, mesmo que existam variveis ligadas ex-
plicao do mesmo, sobre as quais possumos baixa governabilidade.
A identificao, seleo e explicao do problema (atravs do fluxo-

PARTE II
grama explicativo ou rvore do problema) passo fundamental

porque dele deriva toda a construo posterior dos projetos e aes.
Na percepo de Matus3:
Existe uma tendncia a crer que as solues so pre-

viamente conhecidas e que a explicao do problema deve
acomodar-se s solues pr-concebidas. Existe tambm
uma tendncia, em cada ator, a crer que sua soluo e sua
explicao so as corretas. Esses vcios de irreflexo opem-
-se ao planejamento como processo criativo e penetrante.
Resumo das principais vantagens metodolgicas na anlise do

problema:
1) demonstra claramente que os problemas tm causas relaciona-
das umas s outras.
2) permite construir uma viso mais sistmica e holstica sobre
possveis estratgias.
3) contribui para hierarquizar recursos escassos e focalizar as
energias de gesto.
4) ajuda pedagogicamente nos processos de aprendizagem e par-
ticipao internos.
Os problemas que predominam no universo social, na gesto p-

blica em especial,so aqueles ditos quase-estruturados que exigem
metodologias de planejamento de qualidade diferenciada. Identifi-
car problemas no tarefa simples. Vemos o mundo de acordo com
os culos que estamos usando. Cada pessoa tem sua cultura, suas
referncias e valores. O que problema para uns pode ser a soluo
para outros. Nossa percepo e intuio so importantes, mas po-
dem enganar.
Uma quadro-resumo que mostra a diferenas entre problemas
bem estruturados (fceis de resolver) e problemas quase-estrutura-
dos (difceis de resolver).
3 4 Carlos Matus, ver referncias no final.

A NATUREZA DOS PROBLEMAS COMPLEXOS

O problema est determinado por regras, mas estas no so
precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os atores
sociais criam as regras, e s vezes as mudam para poder so-
lucionar os problemas.
O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que
o conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo. A
eficcia de uma soluo discutvel e relativa aos problemas
que seguem.
As fronteiras do problema e do sistema que o gera so di-
fusas.
Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de so-
luo, que no existem previamente. Os conceitos para com-
preender as possibilidades de soluo e suas restries no
so dados necessariamente previamente.
O problema est sincrnica e diacronicamente entrelaado
a outros; a soluo de um problema facilita ou dificulta a
soluo de outros.
O espao e o tempo so relativos a quem se relaciona com o
problema a partir de diferentes posies.
O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so
todas enumerveis, nem conhecidas e nem finitas.
Qualidade e quantidade combinam-seinseparavelmente.As
possibilidades de soluo do problema so criadas pelo ho-
mem e so potencialmente infinitas em nmero.
O problema coloca um desafio mltiplo que abrange sempre
o mbito sociopoltico, mesmo tendo uma dimenso tcnica.
A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.

PARTE II
Como fazer ?
A identificao do problema segue, normalmente, uma seqncia
onde:
A anlise FOFA pode ajudar a identificar e selecionar os proble-

mas de alto valor para o Governo Municipal e para a Cidade.
Lembre-se de que as ameaas externas no fundo so problemas
que devem ser enfrentados, mas que a Prefeitura tem baixa
governabilidade (mudanas climticas, por exemplo). J as fra-
quezas ou pontos fracosso fonte dos problemas que - em
tese - esto mais prximos da soluo pelo Governo Municipal,
como por exemplo, Saneamento deficitrio ou baixa arreca-
dao municipal.
O grupo que est elaborando o PPA, define uma listagem de

problemas com liberdade total de critrios. Alm da anlise
FOFA, pode-se estimular o debate a partir da anlise do tri-
ngulo de governo que relaciona nos vrtices as categorias
Projeto de Governo, Governabilidadee Capacidade para
Governar. Normalmente o debate sobre estes trs pontos en-
seja um chuva de idias sobre os problemas da organizao.
Abaixo um diagrama que ilustra esta relao:
Projeto
[o que fazer]
Fora Capacidade de
dificuldade para agir: Governo capacidade para
relao entre as variveis fazer, experincia de gesto,
de poder que esto conhecimento, mtodos,
dentro ou fora de controle tcnicas, habilidades,
do ator que planeja controle de meios e recursos

DICA: o debate usando a figura do tringulo de gover-

no funciona melhor em grupos mais homogneos, que
j tenham algum acmulo coletivo de debates. Sua maior
utilidade evidenciar que qualquer Projeto de Governo de-
pende de sua capacidade para governar e de sua governa-
bilidade, isto , h limites para atingir seus objetivos, sua
conscincia fundamental para um planejamento ousado,
mas realista.
O grupo que est elaborando o PPA promove a limpeza de

problemas mal-formulados ou confusos, inquirindo o grupo e
provocando a reflexo sistemtica sobre os resultados da pro-
duo coletiva.
O uso de tarjetas (pedaos retangulares de cartolina colorida

onde os participantes escrevem seus argumentos) ou outro
mtodo de visualizao fundamental, pois garante a partici-
pao de todos. Aqui cada palavra ou frase pode ter mltiplos
significados.
A descrio ou redao de um problema deve ser feita de forma

negativa, isto , expressando um sentido de negatividade de
no-conformidade, etc.
Tradicionalmente iniciamos por definir solues prontas,

mesmo sem saber quais problemas elas supostamente esto
tentando resolver. No planejamento estratgico, com enfoque
participativo ocorre o contrrio da reflexo convencional. Aqui
se combate a idia freqente de solues em busca de um
problema!
fundamental colocar um s problema por tarjeta, facilitando

a recomposio visual das idias durante o processo de sele-
o. Na medida em que os problemas de redao so filtrados
e corrigidos, o entendimento e validao das declaraes e o
processo de seleo ou priorizao pode iniciar.

PARTE II
Devemos passar, em todas as fases ou passos, de uma situao

de reflexo extensiva para outra de priorizao e seleo inten-
siva, ou seja, de focalizao permanente naquilo que sempre
prioritrio, que anterior.
O grupo deve separar trs categorias analticas que envolvem a

identificao de problemas: as causas, os efeitos e os sintomas
do problema. Deve-se comear pela descrio do problema,
como ele aparece, como se torna visvel e s depois explicar
causas e efeitos. A descrio de um problema pode ser a base
para formular indicadores que permitiro, mais adiante, mon-
tar um sistema de monitoramento.
O grupo seleciona vinte, trinta ou quarenta problemas que es-

to no caminho das diretrizes estratgicas. Quanto maior o
nmero de problemas, mais tempo ser necessrio para pro-
cessar o debate seguinte (seleo e explicao).
O grupo deve selecionar no mximo dois ou trs grandes pro-

blemas em cada estratgia (ou no mximo cinco problemas,
para o conjunto das estratgias). Lembramos que para cada
problema selecionado todo um plano de ataque dever ser
elaborado, suas estratgias, instrumentos de gesto, etc.
As estratgias devem ser agregadas por mbito temtico (ad-

ministrao, finanas, atividades finalsticas, etc.), pois isto fa-
cilita a leitura e interpretao do conjunto de problemas do
grupo. Sugerimos a seguir algumas perguntas-orientadoras
como fio condutor dos debates, por exemplo: Quais problemas
so centrais para atingir as diretrizes? Considerando a anlise
situacional - quem ns somos e para onde queremos ir, onde
devemos concentrar nossos recursos estratgicos? Quais pro-
blemas esto totalmente fora da nossa governabilidade e por-
tanto, exigem que se adote estratgias diferenciadas?

Critrios para selecionar os problemas na elaborao do PPA mu-

nicipal:
1. Qual a natureza e a intensidade do impacto do problema na viso de

futuro da Cidade, definida pelo governo municipal (dimenso estratgica
do planejamento).
2. Qual o valor poltico atribudo ao problema.
3. Perodo de maturao dos sintomas e efeitos do problema (durao do

mandato).
4. Recursos dominantes necessrios para seu enfrentamento e soluo.
5. Grau de governabilidade e eficcia exigida do governo ou organizao.
6. Qual a reao dos outros atores diante dos problemas selecionados.
7. Quais os custos (financeiros ou no) do adiamento de seu enfrentamento.
8. O ataque aos problemas exige padres de inovao ou continuidade.
9. Quais os impactos (ou abrangncia) do problema a nvel regional.
Explicar bem o problema fundamental para desenhar opera-

es e aes no momento seguinte. Muitos problemas iniciais, que
foram descartados pelo grupo,surgem novamente como causas ou
conseqncias dos problemas escolhidos, este entrelaamento de
problemas um indicador importante da transetorialidade, isto ,
no fundo, os problemas esto interligados. Por exemplo, identificar
problemas de sade pblica, necessariamente implica em descrever
problemas na rea do saneamento bsico, da segurana alimentar ou
da desnutrio infantil.

PARTE II
Assim como uma rvore

com suas razes e galhos, a
representao grfica de um
problema ajuda a perceber as
conexes e interdependncias
entre as diversas dimenses da
vida social, politica, cultural,
humana, econmica, etc., na
gesto de uma cidade.
Um exemplo de uma Arvore do Problema construda pelo gru-

po dirigente de uma hipottica Secretaria Municipal de Educao,
na tentativa de entender o problema alta evaso escolar no ensino
mdio:
Persistentes Nveis de Pobreza
e Desigualdade
Profissionais Mal Baixa Qualificao

Remunerados Profissional
Iniquidade no acesso
Universidade Pblica
Altos ndices de Baixo ndice de concluso

Criminalidade no ensino fundamental
em Escolas Pblicas
Alta Evaso Escolar no Ensino

Fundamental em Escolas Pblicas
Necessidade Alta Falta de Cultura

Dificuldade de Colocao Falta de Insatisfao Educacional
de Acesso Precoce no Segurana com o Sistema Atratividade
de Atividades (pouca
Escola Mercado de nas Escolas de Ensino importncia
Trabalho Ilcitas dada escola)
Renda Baixa Falta de Punio ou

Insuficiente Qualidade Constrangimento Falta de
para Manter-se do Ensino dos Pais dos Incentivos
na Escola Alunos Ausentes
Insuficincia
do Qualidade
Insuficincia Precria da Modelo de
Transporte de Vagas Greve Educao
Escolar Infraestrutura
Interna Ultrapassado
Baixo Salrio
dos Professores

Outra finalidade deste debulhamento do problema concentrar

as atenes nas causas e no nos efeitos ou sintomas do problema.
A identificao das causas dos problemas fundamental e ainda po-
demos descrev-las segundo os diferentes graus de governabilidade
que temos sobre elas. Por exemplo, existem regras jurdicas ou con-
dicionamentos estruturais (ou histricos) que ajudam a conformar
determinados problemas, porm no so centros prticos de ao,
pelo menos da ao direta do ator social que est planejando.
EXEMPLOS DE PROBLEMAS COMPLEXOS

COMUNS NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Inexistncia de espaos participativos e fragilizao dos
instrumentos de controle social e transparncia pblica.
Altos nveis de excluso social, alto nmero de populaes

fragilizadas e baixos nveis de equidade social.
Baixo dinamismo econmico resultando em pouca gera-

o de emprego e renda local.
Baixa capacidade de investimento pblico municipal e alta

dependncia de recursos transferidos do Estado e Unio
(FPM).
Baixa ou inexistente articulao regional ou formas consor-

ciadas para soluo de problemas comuns e gesto inter-
-municipal.
Capacidade de governo insuficiente: quadro tcnico redu-

zido e pouco motivado, sem tradio de planejamento,
carncia de pessoal na prestao de servio.

PARTE II
FERRAMENTA 3 - A Matriz Operacional
Mdia complexidade
A idia de uma Matriz Operacional consiste em elaborar um
instrumento de visualizao grfica, que contenha o conjunto das
informaes mais importantes do desenho normativo do plano, isto
, a base (NO DETALHADA) de seus programas e projetos. a di-
menso mais ttica do plano. A matriz consiste na disposio do
conjunto de operaes definidas e deve levar em considerao os
seguintes itens:
Os elementos estruturais para desenhar um Programa do PPA:
Detalhamento: conforme a complexidade das causas do pro-

blema ou da diretriz estratgica (dimenso estratgica) ser ne-
cessrio detalhar o Programa em projetos e aes especficas e
assim por diante, o grau de detalhamento deve obedecer crit-
rios de praticidade e operacionalidade do plano.
Recursos necessrios: deve-se estimular uma reflexo so-

bre o grau de comprometimento de recursos necessrios para
executar a operao. Os recursos sempre so multifuncionais,
podendo ser classificados em econmicos ou financeiros, tem-
po, humanos e polticos. Pode-se atribuir uma graduao -alto,
mdio, baixo - em operaes mais complexas. A anlise de re-
cursos necessrios fundamental para avaliar a eficincia da
ao proposta a partir do balano geral de recursos. A anlise
dos recursos financeiros a base para construo da proposta
oramentria nas fases posteriores.
Produto gerado: o efeito imediato e direto da execuo

da ao ou operao. Por exemplo, se a ao proposta for:
Elaborar projeto de implantao de controladoria interna, o
produto gerado ser provavelmente um Projeto de Implanta-
o da Controladoria e os resultados melhoria da qualidade
do gasto pblico.

Resultado esperado: crucial distinguir resultado de produto,

para que se analise a eficcia da ao, isto equivale a responder
a seguinte pergunta: o produto esperado desta operao real-
mente garante o resultado desejado? No exemplo anterior um
dos resultados mais provveis seria a reduo do desperdcio ou
melhoria da gesto. H sempre uma pr-intencionalidade ao
definir resultados, j que uma operao pode produzir muitos
resultados. Resultados imprevistos ou negativos, dependendo
das estratgias de viabilidade e dos cenrios futuros. Pode-se
debater aqui indicadores quantitativos e qualitativos de resulta-
do que, junto com os indicadores do problema, podem ajudar
para montar o sistema de monitoramento.
Recursos Produtos Resultados

eficincia eficcia
Responsvel: recomenda-se definir junto ao grupo de plane-

jamento o setor, secretaria ou departamento responsvel pela
execuo da operao e que vai se responsabilizar perante o
grupo por esta tarefa ou pelo seu detalhamento tcnico. Esta
definio pode ficar em aberto e ser retomada no final do
processo de planejamento quando debateseo problema da
gesto do plano e o conjunto de responsabilizaes institucio-
nais que ele demanda.
Estes elementos conformam o padro mnimo da Matriz Ope-

racional. Algumas metodologiasutilizam outras ferramentas como
o 5W2H (Quem ? Onde ? Como ? Porque? Quando ? Quanto
?), metodologias de controle de qualidade no ciclo PDCA (plane-
jar, fazer, corrigir e atuar corretivamente) ou o Mtodo do Quadro
Lgico, por exemplo. Todas formas e arranjos descritivos possveis
so vlidos, desde que haja sempre coerncia metodolgica entre
os princpios tericos do mtodo, a metodologia utilizadas, as ferra-
mentas empregadas e os valores da organizao que protagoniza o
processo de planejamento.

PARTE II
Um desenho sugestivo de matriz operacional para

programas finalisticos:
Elemento da Matriz Descrio
Est relacionada imagem de futuro que queremos

As Diretrizes Estratgicas construir na cidade. a viso estratgica de mdio
e longo prazo.
Relaciona os problemas e suas causas mais

O(s) Problema(s) e suas importantes que temos que resolver para caminhar
causas em direo ao futuro que queremos para o
municpio.
Enunciado do programa, deve ser claro e

Nome do Programa
comunicvel.
Deve ser vivel, transformador, exeqvel e

Objetivo do Programa
orientado para a estratgia do governo.
Pode ser qualitativa ou quantitativa. A meta

Meta do Objetivo at 2017
materializa o objetivo.
o que deve ser feito no mbito do programa nos

Iniciativa prximos 4 anos. Declara os bens e servios que
sero entregues.
Para que se tenha uma idia da exigncia de

recursos do programa e suas iniciativas, NO DEVE
Recursos necessrios
SER detalhado. Isto ser feito por equipes tcnicas
aps a deciso final do governo e sociedade.
o bem ou servio resumidamente descrito que

Produto esperado
ser disponibilizado populao.
Esperemos resolver ou pelo menos atenuar os

problemas e atingir os objetivos. Aqui debate-se
Resultado esperado
os impactos efetivos do programa e suas aes na
realidade local.
Define o setor ou depto responsvel, quanto mais

rgo responsvel
preciso melhor.

O inventrio de programas e projetos j em andamento na Pre-

feitura pode e deve ser utilizado como subsdio neste debate, porm
deve-se atentar para que o atual portflio de atividades no condi-
cione, por inrcia ou acomodao, os futuros programas do Plano
Plurianual.
O detalhamento do programa, incluindo o uso de indicado-
res4, definio de pblico-alvo que so fundamentais para
aferir o alcance ou no das metas de cada objetivo, justifica-
tiva, horizonte temporal e cronograma (etc.), dever ser feito
depois que o grupo de planejamento definir uma proposta
bsica. Este detalhamento dever ocorrer tambm depois da
oficina ou reunies com a sociedade organizada.
DICA: vital que fique claro aos responsveis pela organizao

do PPA que o modelo de organizao dos programas varivel,
aqui esto s os elementos essenciais. Aspecto crtico sempre
a relao lgica e plausvel entre diretrizes estratgicas, causas
dos problemas e programas. Isto essencial para concentrar a
ao do PPA em frentes de interveno realmente prioritrias,
inadiveis e com respaldo da populao. A matriz FOFA poder
ajudar para dar mais realismo a esta etapa.
Para exemplificar o desenho bsico de um programa do PPA fede-

ral segue o esquema mostrado a seguir:
4 Sobre indicadores consultar: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arqui-

vos/spi/PPA/2012/121003_orient_indic_triangular.pdf

PARTE II
Esquema do desenho bsico de um programa do PPA
Dimenso Viso de futuro

Valores
Estratgica Macroobjetivos
Tem indicadores (alterveis, sem

Programas precisar de projeto de lei)
PPA
Expressam o que deve ser feito

Objetivos Revelam rgos responsveis
Medidas de alcance do Objetivo,

Metas
de natureza qualitativa ou quantitativa
Declaram a entrega de bens e servios

Iniciativas sociedade
Estabelecem o elo entre o Plano
e o Oramento
Se vinculam aos programas, sendo

Aes
LOAs
detalhadas no oramento
Obs: com o cdigo do Objetivo
pode-se, quando for o caso, agregar
as execues oramentrias.
Fonte: Almanaque do Planejamento / MP
FERRAMENTA 4 - A Anlise da Estratgia
Alta complexidade
Muitos planos estratgicos fracassam ou se tornam peas proto-
colares e burocrticas porque sua gesto muito vulnervel e arte-
sanal. Outro motivo de falha sistemtica a ausncia de liderana
que deve iniciar pelo Prefeito para motivar e orientar sua equipe.
Em ambas as situaes se requer uma competente anlise da estrat-
gia do plano plurianual. O plano no neutro, ele carrega uma viso

de cidade que pode contrariar por exemplo, os interesses dos espe-

culadores imobilirios ou de atividades econmicas altamente polui-
doras, por exemplo. Muitos planos falham porque no logram obter
apoio de aliados ou neutralizar opositores. Na anlise de estratgia
procuramos conhecer quem so os jogadores, os atores sociais da
cidade e como o Governo Municipal, responsvel pelo xito do Plano
deve dialogar neste jogo social.
1 passo: a anlise dos Atores Sociais
O comportamento dos demais atores ou entidades que esto no

espao dos nossos problemas determinante para a eficcia dos nos-
sos planos, em todos os domnios da viabilidade estratgica. Conhe-
cer profundamente os adversrios ou concorrentes, como tambm
os aliados, condio para formulao da estratgica mais adequa-
da. Identificar suas posies, seus interesses diante dos problemas e
projetos, simular sua provvel reao no tempo, identificar sua capa-
cidade de resposta, conhecer os recursos crticos que controla, enfim,
a viabilidade polticade uma estratgia proporcional ao grau de
conhecimento que possumos sobre o outro, embora no devamos
esquecer que este conhecimento no definitivo e que os compor-
tamentos so sempre criativos e imprevisveis. A viabilidade poltica
assim, referente sempre s relaes de poder e s no momento da
interao criativa com os demais que podemos acumular ou no
poder.
Uma tcnica grfica recomendvel para anlise dos demais atores
pode ser seguida atravs dos seguintes passos:
Define-se ator como uma organizao social que mobiliza re-

cursos, sustenta com certa estabilidade um projeto poltico,
enfim, joga na conjuntura. A partir da deve-se listar todos
atores sociais relevantes para a soluo do problema j analisa-
do. Numa cidade so atores relevantes, por exemplo: o Clube
Lojista, a Associao Comercial, os sindicatos de trabalhadores,
a Cmara de Vereadores, a Rdio local, as diversas igrejas, os
grupos culturais, as associaes de moradores, os funcionrios
pblicos e assim por diante.

PARTE II
Devemos produzir uma matriz chamada Matriz de Interesse

dos Atores Sociaisque consiste em relacionar o conjunto dos
atores selecionados com o conjunto das operaes ou aes
projetadas no momento normativo. O valor que um ator atri-
bui para uma ao pode ser alto, mdio ou baixo e ointeresse
pode ser positivo, caso ele apoie ou negativo, caso ele rejeite
a operao. Assim os atores sociais com alto valor e interesse
negativo constituem a base dos provveis oponentes ou adver-
srios enquanto os de alto valor e interesse positivo os aliados e
apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a motivao
ou a inteno dos atores, porm esta identificao isolada da
capacidade real no nos diz muita coisa.
O QUE A FORA DE UM ATOR SOCIAL

ENQUANTO PODER?
multidimensional, no sua natureza que define mas a
circunstncia do uso.
S tem valor relativo ao propsito do Ator, situacional.
produto da acumulao social, capacidade ganha ou
perdida no jogo.
um conceito que permite comparao, mensurvel,
existe quando est em movimento. poder aplicado.
Pode produzir resultados sem ser usada, poder de dissua-
so.
Na poltica se expressa pelo controle de centros de po-
der.
um recurso permutvel, pode ser intercambiado no jogo
social.
A acumulao condicionada pelas regras de poder, a ins-
titucionalidade fixa as possibilidades-limite.

Ser necessrio analisar a capacidade real de jogo dos atores,

pois ela confere poder real(ou no) s suas motivaes e intenes.
A motivao e a capacidade de um ator conformam sua capacidade
de presso no jogo social, isto , um ponto de aplicao da fora do
ator.
Deve-se proceder uma anlise dos recursos controlados por

cada ator j analisado. Os recursos no campo do debate estra-
tgico podem ser de mltipla natureza, por exemplo, recursos
econmicos, adeso popular,controle dos meios de comunica-
o, controle de bancadas parlamentares, etc. Uma tcnica de
visualizao grfica simples consiste em montar uma LISTA com
os recursos relevantes de cada atore. Os atores mais crticos
para o problema estratgico so os que representam a um s
tempo os maiores graus de motivao, contra e a favor, com
as maiores capacidades expressas como controle de recursos
crticos.
Diagrama para anlise dos atores estratgicos

do PPA municipal
Valor(+,-) Interesse (A,M,B)
Motivao
Presso Ao
Fora
Controle de recursos - qual o peso de cada um?

48
Esta lista identifica quais so os principais tipos de recursos importantes para o planejamento em curso e qual o grau de controle
de cada ator sobre o mesmo, ela uma fonte de informaes bsicas para ser utilizada mais adiante no aprofundamento da
anlise estratgica e na interao entre atores sociais que esto ora em conflito, ora em cooperao.
PARTE II
Interesse dos Atores (sugeridos)
Atores Associao Sindicato dos

Selecionados Cmara de Governo
Comercial e Funcionrios Partidos Igrejas
Programas Vereadores Estadual
Industrial Pblicos
do Plano Plurianual
AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Programa 01
Programa 02
Programa03
VALOR INTERESSE Mxima adeso
ALTO APOIA (+) A+

Preenchimento das
clulas da matriz MEDIO REJEITA (-) Mxima rejeio
BAIXO Indiferente A-
Este quadro expressa teoricamenteas motivaes dos atores

sociais. Um quadro bsico para anlise estratgica, que sempre
uma questo de fora e poder, relao entre foras e presses. O
valor agregado ao interesse produz uma motivao concreta de
cada ator sobre cada ao, projeto ou operao do jogo. A fora
de cada ator (elemento crtico para estabelecer a estratgia) de-
pende de vrios fatores alm da motivao, como a percia, a per-
sonalidade, o suporte cognitivo e o controle de recursos de cada
jogador. Mapeada a correlao de foras relativas ao espao do
problema j h condies mnimas de avanar na anlise estrat-
gica. Sabemos que os comportamentos institucionais no depen-
dem s das motivaes ou do poder acumulado por cada agente
social, o jogo de presses se realiza em conjunturas concretas, em
determinadas cenas ou cenrios, portanto, devemos retomar os
cenrios elaborados no momento anterior e construir nosso pla-
no estratgico que consiste na elaborao de aes de viabilidade
para o plano.
DICA: se o tempo for escasso ou a complexidade da anlise do

posicionamento dos diversos atores em relao a cada programa
for inadequada ou desnecessria pode-se concentrar a anlise so-
mente em relao dimenso estratgica, num nvel mais agre-
gado. Em qualquer caso a analise estratgica no deve ser super
valorizada.
Quando o Planejamento Plurianual se prope a enfrentar temas

delicados na cidade, normal que interesses sejam contrariados
e se produzam tenses que devem ser enfrentadas pelo Governo
Municipal. Por exemplo, imaginemos que o PPA estabelea um
programa de urbanizao numa rea que atualmente abando-
nada, servido de reserva de valor para a especulao imobiliria.
Imaginemos ainda que parte dos proprietrios destas reas sejam
donos tambm da rdio local e do mesmo partido do governador
do Estado, que faz oposio ao Prefeito. Como lograr xito neste

PARTE II
programa? Outro exemplo: o PPA prev ao longo do tempo uma

forte reduo das despesas de custeio para fazer frente s necessi-
dades de investimento em servios bsicos na cidade, isto implica
por exemplo, em prever reajustes menores para o funcionalismo
e reduo de verbas para o legislativo. Pode-se prever uma forte
oposio a esta estratgia? Haver outros meios para atingir os
mesmos objetivos? Como? So questes que a anlise estratgica
deve enfrentar.
2 PASSO: os princpios para formulao de estratgias.
1 Aprecie eficazmente a situao: dissolva o problema em espa-

os maiores.
2 Compatibilize a relao recursos-objetivos: proponha-se obje-
tivos ao alcance da sua capacidade de criar recursos.
3 Mantenha a concentrao: evitar a distrao ttica imposta
pela agenda do dia-a-diaou pelo ritualismo da burocracia (pai-
sagem das urgncias).
4 Use o rodeio ttico: evitar asndrome do touro, no confun-
dir o ttico com a negociao do doutrinrio.
5 Economia de recursos: no abusar do poder, no ganhar
oponentes sem necessidade.
6 Valorize os demais Atores: conhea os recursos que controlam
e suas motivaes, seu cdigo operacional, o padro de com-
portamento institucional.
7 Encadeamento estratgico: no h vcuo em poltica, simule
os efeitos dos movimentos tticos, projetando a seqncia de
estratgias.
8 Evitar o pior sempre prioridade: impedir o retrocesso ou de-
sacumulo de poder sempre prioridade.
9 Evite trabalhar com certezas: no faa predies, prepare-se
para surpresas atravs da anlise de cenrios.

A melhor estratgia ser sempre aquela que aumenta o cam-

po de possibilidades futuras para atingir as diretrizes estratgicas
da organizao. por isso que o centro estratgico concreto
a ampliao da governabilidade do ator social que planeja. No
setor pblico o debate estratgico crucial para enfrentar a crise
do Estado e a fragilizao das funes governamentais, a prpria
despolitizao da gesto pblica.Novamente crucial ter uma ati-
tude mental aberta a compreender o mundo e os agentes de uma
forma situacional, isto relativa ao posicionamento de cada um
no tabuleiro do jogo.
Neste cenrio ampliar a governabilidade no setor pblico sina-
liza uma efetiva recuperao da capacidade de governo, pressu-
posto imprescindvel para realizao de projetos transformado-
res. Um recurso intelectual bastante til, embora pouco utilizado,
a anlise e o estudo de casos e as experincias histricas ou
mais recentes do ponto-de-vista do embate e de conflitos estra-
tgicos.
A seguir, algumas perguntas-orientadoras que a equipe res-
ponsvel pelo planejamento pode desenvolver para estimular a
reflexo sobre o debate de estratgias, relacionadas cada pro-
grama do PPA ou s diretrizes gerais:
1. Quais as motivaes dos nossos oponentes?
2. Qual os motivos dos nossos aliados ou parceiros?
3. Quais Projetos ou aes nossas tem maior oposioou concor-

rncia? Por qu?
4. Quais estratgias possveis viabilizaro as operaes mais crti-

cas (que mobilizam mais oposio e recursos)?
5. Quais recursos os demais atores controlam e que so impor-

tantes para o xito do nosso plano?
6. Como podemos usar/neutralizar suas capacidades?

PARTE II
7. Devemos redesenhar os Programas do PPA, redefinir seus obje-

tivos ? Repensar os cenrios?
8. Estamos preparados para adotar a melhor estratgia?
DICA: o detalhamento mais sofisticado das operaes tipica-

mente estratgicas (aumento da viabilidade) devem ser delega-
das para grupos menores, normalmente ligados diretamente ao
staff do Prefeito e assessores mais prximos.

OFICINAS DE PLANEJAMENTO
PARTE III
Como organizar as rodadas de

oficinas de planejamento
Sugerimos organizar todo o processo em trs oficinas com pbli-

cos distintos e finalidades complementares. O grupo que vai organi-
zar o PPA nomeado pelo prefeito ou de sua inteira confiana deve
planejar todo o processo e definir as etapas do processo.
1 rodada de oficinas
Apresentao do modelo de elaborao do PPA com a meto-

dologia a ser utilizada, fases, cronogramas e responsabilidades
para o conjunto de dirigentes do governo. O objetivo validar
a proposta e nivelar as informaes dentro do governo.
Apresentao e debate do Mapa de alinhamento do PPA Estadual
com o PPA federal(campo de oportunidades na anlise FOFA).
Apresentao da Dimenso Estratgica aos Secretrios e asses-
sorias, em especial, das diretrizes estratgicas.
Nesta rodada devem ser organizados os grupos de trabalho
para elaborao das propostas de programas conforme a me-
todologia aprovada.
O grupo de planejamento deve acompanhar e assessorar os
GTs, sobretudo na aplicao das ferramentas metodolgicas.
Finalmente, a Secretaria de Planejamento, deve consolidar as
sugestes e propostas dentro do governo, em especial, a previ-
so oramentria plurianual e preparar o documento base para
apresentao e debate com a sociedade.

PARTE III
Nesta rodada deve-se organizar com o conjunto da cidade, com
os diversos segmentos previamente mapeados, a apresentao
do documento base do PPA 2014 2017 com o objetivo de:
comunicar populao a estratgia e os programas do Plano e
sobretudo ouvir as crticas e sugestes.
fundamental que o governo municipal, aps o processo de
consulta e participao social, sistematize as propostas e faa o
feed back populao, sobre o que foi incorporado ou no ao
texto final.
comum nestes casos que a sociedade civil e os diversos conse-
lhos de polticas sociais criem uma comisso inter-setorial para
acompanhar a tramitao do PPA e posteriormente seu monito-
ramento e avaliao, garantindo organicidade ao processo de
planejamento e gesto.
Finalmente neste momento devem ser concludos os textos b-
sicos do PPA: a Mensagem do Prefeito Cmara de Vereadores,
o Projeto de Lei e os respectivos anexos com os programas do
Plano.
Na Cmara de Vereadores o Governo Municipal deve ficar aten-
to para a escolha do Relator e as regras para apresentao de
emendas. importante que o debate no Legislativo municipal
seja acompanhado de perto pelos fruns e comisses da socie-
dade civil.
DICA: o planejamento estratgico e sua gesto so fun-

es permanentes da administrao pblica municipal. A
entrega do PPA ao legislativo apenas o comeo de um
ciclo de aprendizagem. O Ministrio do Planejamento, atra-
vs da REDE NACIONAL DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO
(RENOP), viabilizar assistncia e apoio ao aperfeioamento
das equipes tcnicas de planejamento municipal e estadual,
durante dois anos.

BASES DE DADOS DISPONVEIS
PARTE IV
Algumas bases de dados

disponveis para conhecer e
diagnosticar a realidade do
Municpio
INFRAESTRUTURA NACIONAL DE DADOS ESPACIAIS INDE

Ministrio do Planejamento
Foi instituda pelo conjunto integrado de tecnologias; polticas;

mecanismos e procedimentos de coordenao e monitoramento;
padres e acordos, necessrio para facilitar e ordenar a gerao, o
armazenamento, o acesso, o compartilhamento, a disseminao e
o uso dos dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital
e municipal.A INDE nasce com o propsito de catalogar, integrar e
harmonizar dados geoespaciais existentes nas instituies do gover-
no brasileiro, produtoras e mantenedoras desse tipo de dado, de ma-
neira que possam ser facilmente localizados, explorados e acessados
para os mais diversos usos, por qualquer cliente que tenha acesso
Internet. Os dados geoespaciais sero catalogados atravs dos seus
respectivos metadados, publicados pelos produtores/mantenedores
desses dados.http://www.inde.gov.br/?page_id=40

PARTE IV
BOLETINS MUNICIPAIS
RELATRIOS DE INFORMAES SOCIAIS
Ministrio do desenvolvimento social e combate fome
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php
SISTEMA NACIONAL DE INFORMAES DAS CIDADES

Ministrio das Cidades
http://www.brasilemcidades.gov.br/src/php/app.php

BASES DE DADOS DISPONVEIS
SALA DE APOIO GESTO ESTRATGICA

Ministrio da Sade
http://189.28.128.178/sage/

Referncias para consulta
SOBRE INDICADORES
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/
spi/PPA/2012/121003_orient_indic_triangular.pdf
SOBRE A ELABORAO DO PLANO (MODELOS E ROTEIROS)

spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf
spi/publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_2012-
2015.pdf
spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.
pdf
AGENDAS TERRITORIAIS DE DESENVOLVIMENTO (PILOTO)

spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf
DIMENSO TERRITORIAL PARA O PLANEJAMENTO FEDERAL

http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=9187
&cat=65&sec=10&sub=757
PERFIS DE INFORMAES BSICAS DOS MUNICPIOS (IBGE,

2011)
ftp://ftp.ibge.gov.br/Perfil_Municipios/2011/munic2011.pdf

GUIA DE CONSRCIOS PBLICOS
http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/GuiaConsor-
cioPublico
AGENDA DE COMPROMISSOSDOS OBJETIVOS DE

DESENVOLVIMENTO DO MILNIO
http://www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.
br/agendaCompromisso/indicadores/DetalharMetaUC/
DetalharMetaUC.do?caminhoMeta=%27meta1.
jsp%27&numeroCompromisso=1
REFERNCIAS CONSULTADAS
Caja de Herramientas, Alcaldia mayor de Bogota, Grupo Guiller-
mo Fergusson, Bogot, 2009.
Como elaborar o Modelo Lgico: roteiro bsico, Helder Fer-

reira, Martha Cassiolato e Roberto Gonzales, Nota Tecnica, IPEA,
2007.
Guia de Desarollo de modelos lgicos, Fundacion W.G. Kello-

gg, Michigan, 2001.
Roteiro de Anlise Terica, Carlos Matus, Fundacion Altadir,

1997
Poltica, Planejamento e Governo, Carlos Matus, IPEA, vol 1

e2, Braslia, 1993
Adeus senhor presidente, Carlos Matus, So Paulo, FUNDAP,

1997.

Textos de Apoio
TEXTO 1
A necessidade de uma educao poltica para um novo olhar

- como ler as desigualdades enxergando as iniqidades e
definindo uma nova direcionalidade para a ao poltica
construir polticas pblicas orientadas pela equidade.
Uma explorao conceitual
Dr. Armando De Negri Filho
A diferena de conceito entre desigualdade e iniqidade est jus-

tamente em que reconhecer a desigualdade no implica necessa-
riamente em um julgamento moral sobre as diferenas que encon-
tramos na realidade social, enquanto que as iniqidades apontam
desde sua definio para um juzo de valor sobre desigualdades que
no deveriam existir pois so injustas, desnecessrias e evitveis.
Nesta perspectiva a equidade busca projetar-se como um sentido ou

forma superior de justia. E as polticas orientadas pela equidade bus-
cariam construir igualdade mediante a superao dessas injustias.
Olhando desde os direitos humanos, as iniqidades so inaceitveis

desde um ponto de vista tico, onde o desejvel - a mxima felicida-
de para todos e para cada um, denuncia o limite imposto por uma
realidade social onde as desigualdades injustas se reproduzem de
forma sistemtica, perpetuando a estrutura que produz e reproduz
essas mesmas iniqidades. Nesta perspectiva tica, o necessrio, pois

bom, justo e assim desejvel, no se limita ao marco legal nem a uma
regressividade ao histrico em uma dada sociedade (pensando em
avanos relativos em uma linha de tempo), mas sim ao que a Huma-
nidade j conquistou e assim demonstrou que e possvel alcanar e
que passa a ser o patrimnio referencial de todas e todos.
Ou seja, nossos parmetros devem posicionar-se desde os melhores

desempenhos do Mundo e desde ai medir a distancia com nossa re-
alidade, para assim definir as brechas de equidade que persistem em
nosso entorno e que merecem ser tratadas desde o imperativo tico
de sua superao. Para materializar este enfoque poltico na forma
de ao poltica, necessitamos enunciar as iniqidades como o centro
de nossa agenda poltica e portanto definidora do sentido e com-
promisso de nossas aes. O que nos obrigar a buscar os elemen-
tos conceituais, metodolgicos e de tcnica capazes de solidamente
plantarem no fazer das polticas pblicas e da organizao do Estado
e da Sociedade, esta inteno sustentada pela tica e justificada pelos
seus resultados humanos.
Este artigo recolhe elementos trabalhados desde a condio de con-

sultor tcnico sobre o tema equidade junto ao Observatrio de Equi-
dade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
do Brasil, rgo de aconselhamento e de dilogo social e poltico da
Presidncia da Republica do Brasil, criado pelo Presidente Lula no ini-
cio do seu mandato em 2002, com o objetivo de estabelecer um di-
logo propositivo sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro com
um coletivo convidado de lideranas sindicais, polticas, empresariais,
acadmicas e de movimentos sociais, tendo resultado em um espao
ativo de formulao e construo de concertaes que se materiali-
zaram na Agenda Nacional para o Desenvolvimento, em 2005, a qual
aponta para um Desenvolvimento com Equidade.
O texto que segue busca aportar uma reflexo sobre os principais

desafios conceituais que polticas e aes orientadas pela equidade
tero que enfrentar. Espero que sua leitura suscite muitas questes e
que estimule em suas respostas o urgente compromisso de construir
um mundo mais justo e portanto orientado por e para a equidade.

TEXTOS DE APOIO
1. O conceito de classe social e sua ulizao na anlise das

iniqidades, a determinao social das iniqidades e sua
reproduo
O trabalho de colocar em debate o conceito poltico de equidade e

portanto de iniqidades, substituindo o lugar do lugar comum das
desigualdades, nos obriga a uma aproximao critica da forma de
representar as iniqidades, o que implica defini-las de cada quem em
relao aos outros, representando e definindo os objetos de analise
vistos desde um enfoque orientado pela equidade.
O primeiro desafio sendo em relao a quem, nos coloca a ques-

to da caracterizao de quem queremos localizar em termos de seu
acesso a determinadas condies que so objeto das mensuraes
de equidade / iniqidade.
Por exemplo, freqente que os informes sobre educao caracte-

rizem as diferenas em termos de quintis de renda, idade, gneros
e raas, ademais de comparar o meio urbano e rural e entre ma-
cro regies. No entanto a abordagem apenas descreve o panorama
encontrado, sem avanar em uma anlise critica da sua origem e
persistncia. E o mais importante: no temos clara a distino de
condio social dos indivduos que compem os sub-grupos caracte-
rizados nessas descries, gerando um conjunto de identidades que
no necessariamente se caracterizam por uma explicao estrutural
e relativizando assim a identidade de classe social em favor de uma
identidade de gneros, etnias ou local de residncia.
Interessados na origem e persistncia da estrutura dos fenmenos

de excluso educacional observados, nos interessamos em entender
como ocorre a reproduo dessas condies e portanto porque per-
sistem diferenas injustas na excluso e aproveitamento escolares.
A maior capacidade explicativa dessas diferenas aparece quando se

constroem categorias que historicamente refletem maior ou menor
fragilidade social, a saber os quintis de renda, o patrimnio educati-
vo, o patrimnio material e sobretudo a condio de insero scio-

-ocupacional do individuo ou do seu referente familiar.
Ou seja, ao analisarmos os fenmenos sociais, como no caso da edu-

cao, categorizando ou classificando o pertencimento dos indiv-
duos a essas categorias, vemos que existe um gradiente de resposta
consistente com a estrutura da condio social por elas represen-
tadas. Podemos ento dizer que h um elemento comum que cor-
relaciona essas dimenses e as faz coerentes na maneira como se
comportam, ou seja haver maior excluso na escolarizao quanto
mais baixa a renda familiar, maior desescolarizao segundo o nvel
de pobreza da macro regio, maior excluso social se os indivduos
pertencem a raa de maior excluso social, ou seja de menor renda e
de menor patrimnio...
Mas o fato e que todas essas representaes estabelecem finalmente

uma grande colinearidade, ou seja representam mediante diferentes
variveis um mesmo fenmeno: a condio predominante de classe
social dos indivduos analisados em comparao com outros indiv-
duos pertencentes a outras classes sociais, porem perdemos a capa-
cidade de discriminar classe social no interior de categorias como g-
neros, etnias e local de residncia (regies, campo-cidade, estados).
Se aceitamos a categoria classe social como um constructo, formado

por uma conjunto associado de variveis que se comportam com um
perfil coerente em relao prpria condio de classe, podemos
comear a entender a relao entre essas variveis definidoras do
constructo classe social e ento buscar uma forma consistente de
representar a condio de classe como uma categoria analtica capaz
de explicar o comportamento dos fenmenos sociais em sua histo-
ricidade e portanto em sua reproduo e persistncia. Interessa-nos
explorar a idia de reproduo e persistncia para entender como se
comportam os remanentes sociais, ou seja a persistente e crescente
presena na base da pirmide social de contingentes populacionais
que persistem em uma condio estrutural de excluso, apesar de
melhoras relativas em seus ingressos, nveis de emprego ou de acesso
educacional, mas sem que esses avanos relativos signifiquem saltar
o fosso das iniqidades sociais.

TEXTOS DE APOIO
E muito ilustrativo como nos ltimos anos os estudos nacionais

apontam na America Latina uma diminuio da pobreza com au-
mento da iniqidade e o aumento de pobres em nmeros absolutos
apesar da diminuio percentual dos mesmos. Para entender esta
aparente contradio e necessrio entender a reproduo social que
se reflete na reproduo de nveis persistentes de fragilidades sociais.
Estas fragilidades sociais correspondem s caractersticas estruturan-
tes das classes sociais e no so tocadas de forma efetiva por polticas
econmicas e sociais que no incidem na forma e qualidade como as
pessoas acedem a sua insero scio-ocupacional e as conseqentes
garantias e suficincias de renda, educao e patrimnio, com im-
pacto em sua emancipao, entenda-se poder poltico na toma da de
decises que as afetam em sua vida cotidiana (para que pudessem ir
superando a condio de classes subalternas na sociedade).
O grau de fragilidade social explica portanto de forma configurativa

uma condio estrutural com a insero scio-ocupacional susten-
tando a explicao, mas por sua vez constituda e amparada em sua
expresso completa, pela interao com o nvel e regularidade da
renda auferida pela mesma condio scio-ocupacional, pela con-
dio causal e tambm de conseqncia do patrimnio educativo
sobre a situao scio-ocupacional (tanto para a entrada no mercado
profissional como para os processos de re-profissionalizao que se
faam necessrios) e tambm pelo efeito de segurana econmica
que geram as expresses de patrimnio material como forma de ga-
rantia de acesso aos ativos na forma de crditos e rendas adicionais e
de propriedade de meios de produo.
A fragilidade social como categoria, portanto passa a ser uma expres-

so da condio de classe social dos indivduos, se entendemos classe
social como uma identidade que reflete as condies estruturais que
caracterizam a insero e identidade do individuo e seu coletivo em
uma determinada sociedade.
A fragilidade social se diferencia conceitualmente da vulnerabilidade

por tratar dos elementos persistentes e estruturantes da condio
social, enquanto a vulnerabilidade caracteriza os eventos que se apre-

sentam sobre a estrutura social sem question-la. O escopo da abor-
dagem desde as vulnerabilidades reduz consideravelmente o objeto
de interveno e conduz a uma gesto de riscos como probabilidade
de sofrer o dano social, enquanto a abordagem da fragilidade pro-
pe um olhar sobre o que caracteriza e reproduz a condio social e,
portanto, dialoga com a determinao social da condio e localiza
os eventos como conseqncia da exposio social inerente a condi-
o de classe social como condio estruturante.
No exerccio de analise das iniqidades buscamos portanto encontrar

a forma de expressar a condio de classe social mediante a elabora-
o de um constructo que tenha como eixo central a caracterizao
da condio scio-ocupacional. Inspiramo-nos na experincia inglesa,
sueca e canadense, as quais utilizam a condio scio-ocupacional
como um proxy de classe social para as representaes e analises
feitas sobre as iniqidades encontradas na qualidade de vida da po-
pulao (de fato estas categorizaes scio-ocupacionais presidem
todas as representaes analticas das estatsticas populacionais que
buscam caracterizar as iniqidades sociais). Nos quadros abaixo ve-
mos como em dois exemplos se expressam os gradientes de fragilida-
de social atravs do impacto da perda de capacidade para o trabalho
segundo condio de insero scio-ocupacional na Sucia e como
se distribui de forma diferencial, a mortalidade segundo as condies
scio-ocupacionais na serie histrica da Inglaterra e Pais de Gales.
Perdida severa de
RIESGO RELATIVO capacidad de
Categoria Enfermedad Con reduccion trabajo y fuera de
Social - de Larga de la capacidad la Fuerza de
Profesional Duracion de trabajo Trabajo
Profesional
1.0 1.0 1.0
Intermedirio
No Manual 1.1 1.4 1.8
Rutinero No
Manual 1.5 2.2 3.8
Manual 6.0
1.7 3.3
Calificado
No Calificado 1.8 3.2 6.2
% Pobl. 25-64 39.7 20.8 6.0

Suecia, 1999

TEXTOS DE APOIO
Clase Social 1959 1963 1970 1972 79/80 82/83

H M H M H M
I- Profesional 76 77 77 82 66 75
II- Intermediario 81 83 81 87 76 83
III N- Calificado 100 103 104 109 106 107
No Manual
III M- Calificado 100 103 104 109 106 107
Manual
IVSemicalificado 103 105 114 119 129 133
V- No Calificado 143 141 137 135 129 133
Razon de Mortalidad Padronizada SMR - % del promedio.Diferencias

en mortalidad de adultos 15-64 a., Inglaterra y Gales.
Combinar a identidade racial com classes sociais, gneros e classes

sociais, territorializao com classes sociais, renda, educao e patri-
mnio com classes sociais, seria um caminho analtico para, desde o
efeito ordenador de um elemento estrutural classe social, chegar a
entender e representar com mais preciso onde esto os grupos que
persistentemente esto excludos e que reproduzem esta excluso
entre os seus membros, mas sobretudo para buscar entender como
promover polticas de desenvolvimento orientadas pela equidade que
pudessem chegar e afetar favoravelmente estes grupos.
Aceita a tese da necessidade da analise desde a categoria classe social

e de sua representao mediante a utilizao da proxy categoria de
insero scio ocupacional, nos restava verificar se isto seria poss-
vel de realizar mediante os dados disponveis nos censos e amostras
de domiclios realizados no Brasil. A resposta e afirmativa e foi corro-
borada pelos trabalhos realizados pelo Observatrio das Metrpoles
com sede no IPPUR da UFRJ, onde atravs da Professora Luciana Lago
tivemos a oportunidade de avaliar as categorias scio-ocupacionais
construdas a partir da varivel ocupao e ver a colinearidade que
esta categoria guarda com nveis de renda, patrimnio educativo e
patrimnio material habitao e meios de produo, alem de per-
mitir uma projeo espacial / territorial de um padro de presena

territorial dessas classes sociais e correlacionar perfil de classes
com estruturas familiares tipo.
A verificao da factibilidade de obter informao das bases nacio-

nais para um primeiro exerccio aplicado desta analise de representa-
o das classes sociais mediante a proxy de condio de insero
scio-ocupacional, animou a inteno de buscar uma analise mais
fina do ponto de vista estatstico, permitindo o uso de equaes
multi-nivel que representem as hierarquias das determinaes sociais
derivadas da condio de classe. Seria particularmente interessante
analisar a disperso e tendncia dos registros para entender os perfis
de classe social a partir de condio scio-ocupacional e suas ten-
dncias, evitando o uso exclusivo de medidas de tendncia central, as
quais geram medias e portanto representaes espaciais que perdem
o sentido da discriminao das diferenas e portanto das iniqidades.
Deriva desta preocupao a necessidade de buscar uma escala de re-
presentao territorial das iniqidades que seja compatvel com esta
sensibilidade requerida, e que hoje seriam os setores censitrios do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE.
Nesta perspectiva, e seguindo o proposto por Diderichsen e Halqvist

(1998) no modelo abaixo, estaramos trabalhando na caracterizao
da condio social dos indivduos como classe social, buscando ca-
racterizar as exposies sociais decorrentes desta condio determi-
nante tais como as barreiras a educao e dimensionando ento as
condies de dano: desescolarizao, repetncia, etc. e chegando a
uma caracterizao do efeito social do dano o qual refora a prpria
condio estrutural de classe, onde o baixo patrimnio educativo afe-
ta diretamente a condio scio-ocupacional e, portanto a condio
de classe social.

TEXTOS DE APOIO
SOCIEDAD INDIVIDUO
Estratificacion social (I)
Influencias sobre la estratificacion (A) Posicion
Social
Disminuyendo las exposiciones (B) Fragilidad
Contexto Exposicion diferencial III
diferencial II
Social
Exposiciones especificas
Disminuyendo la fragilidad (C)
Consecuencias
diferenciales IV
Contexto Enfermedad o dano
Preveniendo consecuencias
Politico inequitativas (D)
Impacto en la
Estratificacion social (I) Consecuencias sociales
del proceso social salud-enfermedad
Mecanismos que actuan en la estratificacion de los
resultados en salud
Adaptado de Diderichsen y Hallqvist - 1998
Puntos de entrada de las politicas
Figura 1.
O sentido de buscar uma representao de classe social no exerccio

das anlises propostas, caracteriza-se como a busca de uma repre-
sentao orgnica da fragilidade social, com objetivo de superar a
mera descrio do no-igual para passar a uma problematizao das
iniqidades que no deveriam existir e que, portanto devem ser ob-
jeto de intervenes que cheguem aos que esto sofrendo essa situ-
ao de iniqidade, j no mais caracterizados de formas dispersas
por variveis colineares mas por um constructo capaz de orientar a
necessria transetorialidade da interveno orientada a afetar a di-
menso estrutural das formas de reproduo da fragilidade social.
2. As medidas de iniqidades em relao ao justo, bom e desejvel

ou os padres de referencia da materialidade dos direitos
humanos como parmetros para a medio das diferenas
injustas.
Tendo explorado no capitulo anterior o uso do constructo classe so-

cial vertebrado pela insero scio ocupacional, como elemento
articulador da identidade dos indivduos e seus coletivos como aque-

les que sero objetos de anlise de iniqidades ou seja de diferenas
sistemticas e injustas frente a outros padres de qualidade de vida e
incluso social, nos vemos agora frente a tarefa de construir um pa-
dro no relativizvel do que poderia ser a referncia para estabelecer
a distancia que separam os indivduos e seus coletivos em relao ao
que seria bom, justo e desejvel.
Neste caso o desejvel deveria buscar uma materialidade dos direitos

humanos como referencia do mais alto nvel de realizao dos mes-
mos segundo o estado de avano encontrado para este direito na
humanidade. Porem este nvel de mximo avano encontra sempre
em sua expresso um limite imposto por sua racionalidade ou seja
o bom e justo significam do ponto de vista coletivo no que todos
sejam milionrios o tenham acesso ao luxo ou ao suprfluo, mas sim
a busca dos parmetros do que permite uma existncia digna. Neste
sentido a busca de que todos tenham uma renda suficiente para co-
brir suas necessidades de alimentao adequada, vesturio, moradia,
educao, acesso a cultura, lazer, esportes, transporte e energia, den-
tre outros requisitos para a vida, expressam uma viso radicalmente
distinta do que estamos acostumados a adotar acriticamente, pois se
institui desta maneira uma busca de definio material de parme-
tros que levem a uma existncia sem ameaas a qualidade de vida.
Seria este pensamento uma utopia? Pensemos que o gnio humano
sempre encontrou frente aos desafios as formas de super-los, bas-
tando para isso romper o impedimento ideolgico que no permite
ver como desejvel o que e necessrio para o bem estar de todos.
Por isso me arrisco a dizer que a ruptura da aceitao passiva do que

hoje entendemos como possvel para a adoo do imperativo tico
do que e necessrio, nos permite aceitar no so os direitos humanos
como parmetro para pensar o necessrio como tambm nos motiva
a definir isto que e justo e bom, desejvel, porem razovel no senti-
do de alicerado pela razo como caminho para a construo de sua
possibilidade poltica e portanto de sua materialidade.
Ao assumir esta possibilidade, a mesma tem um impacto imediato

na forma de medir as iniqidades, pois deixaremos de v-las como a

TEXTOS DE APOIO
condio relativa dos indivduos ou coletividades frente a uma deter-

minada condio, por exemplo a condio educativa segundo etnias
ou gneros distancia relativa que hoje medimos pelo desempenho
comparativo entre o melhor e pior, para comearmos a tomar como
parmetro de iniqidade a distancia de cada quem em relao ao
padro que seria bom, digno e assim desejvel para todos, passando
ento a medir apenas de forma complementar a distancia relativa
entre os grupos.
Isto significa, por exemplo, interpretar desde um novo olhar o que

descreve o relatrio da Comisso Brasileira de Determinantes Sociais
da Sade, publicado em 2008, que ao descrever o gradiente da
mortalidade infantil entre quintis de renda por regio, demonstra
que a taxa de mortalidade do pior quintil da regio Sul e equivalen-
te ao desempenho do melhor quintil do Nordeste. Se aplicamos um
olhar desde a equidade em relao ao que seria justo e desejvel,
devemos medir o desempenho em termos de mortalidade infantil
em relao ao que seria desejvel, porque e razovel, neste caso
razovel por que social e biologicamente j alcanado pela humani-
dade a menor mortalidade infantil nacional do mundo e de 3 por
mil nascidos vivos, neste caso esta taxa passa a ser o desejvel e e
justo por que expressa a mxima realizao a que podemos aspirar,
ou seja eticamente o que j e alcanvel para uns deve ser para to-
dos para que deixe de ser um privilgio. Neste caso a distancia entre
os 3 por mil nascidos vivos e o desempenho dos diferentes quintis
de renda faria com que os quintis de pior e melhor desempenho no
Brasil fossem julgados no por seu desempenho relativo entre eles
mas por seu desempenho absoluto em relao ao melhor resultado
j alcanado pela Humanidade. Esta ruptura com a performance re-
lativa entre desempenhos no justos ou desejveis, permite usar o
critrio da equidade em sua mxima potencia e assim ganhar fora
em termos de orientao de polticas pblicas orientadas pelos direi-
tos humanos.

Lo bueno, lo justo como la expresion del derecho lo razonable
Distancia hacia lo Inequidades

deseable, lo justo entre grupos
Figura 2
Isto implica em termos de analise que, estabelecida a meta qualifica-

da o melhor padro j alcanado pela Humanidade se estabelece
uma tenso sobre o que consideramos aceitvel / desejvel, estabe-
lecendo tambm o que no e aceitvel, ou os intolerveis. Nesta
perspectiva podemos adotar o conceito de meta zero ou viso
zero, para caracterizar tudo aquilo que j no e aceitvel justa-
mente por que temos o conhecimento, os meios e a evidencia da
experincia da Humanidade para afirmar que podemos, e devemos
erradic-lo. Assim e que tomando o exemplo anterior passa a ser
intolervel qualquer mortalidade infantil acima de 3 por mil nascidos
vivos e portanto se torna imperativo reunir todos os meios para eli-
minar esta sobre-mortalidade, gerando um outro comportamento
poltico frente as iniqidades expressas na exposio das pessoas às
condies que geram a mortalidade infantil tais como a pobreza,
a falta de acesso a educao, o desemprego, os baixos salrios, as
casas inabitveis, as carncias alimentares , a falta de garantias de
seguridade social...
Mas poderamos a raiz de esse exemplo, ficar com uma idia de apli-
cao das mensuraes de iniqidades apenas sobre os eventos con-

TEXTOS DE APOIO
seqentes a insero social dos indivduos, quando de fato queremos

ir alm e englobar tambm uma qualificao mais ampla do que seria
o bom, justo e desejvel e logo razovel atravs de uma explorao
mais estrutural do que seria o sistema de direitos humanos.
Em primeiro lugar destacando os direitos humanos como um conjun-

to no hierarquizado, evitando as categorizaes em direitos funda-
mentais e das geraes de direitos para assumir o marco dos direitos
de forma sistmica os direitos civis e polticos, econmicos, sociais
e culturais de forma articulada.
Assumindo os direitos humanos como um caminho para compor um

painel dos elementos necessrios para uma vida digna, para a qua-
lidade de vida e no priorizando uns sobre outros e considerando a
todos como de imediata proviso, ainda que progressivos em termos
de sua plenitude de aplicao. A idia de considerar todos os direi-
tos como igualmente importantes reflete uma idia configurativa dos
mesmos, sendo impossvel construir uma idia absoluta do que seria
mais importante, pois isto ir variar segundo os indivduos e o grau
de materialidade dos direitos que j desfrutam.
Em um trabalho realizado desde 2008 junto à Secretaria de Inte-

grao social do Governo Distrital de Bogot Colmbia, chegamos
a construir uma matriz com 14 ncleos de direitos (veja figura abai-
xo), tratando de operacionalizar o conjunto dos direitos reconhecidos
onde tratamos de inovar nas nfases de leitura, destacando ncle-
os como de segurana econmica, livre e pleno desenvolvimento da
personalidade, direito ao acesso a justia, juntamente com direitos
mais clssicos como o direito a educao, a sade, a habitao...
Sendo que o grande desafio foi e materializar cada um desses di-
reitos enquanto sua representao do que seria o bom, o justo, o
desejvel, o razovel.

REVISIN DE LOS DERECHOS
DECLARACIN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

(30)
Procuradura (29) Constitucin Poltica (40) PIDESC (14) PNUD (7)
Matriz (29) Matriz (17)

Mesa tcnica IFPC Direccin Poblacional
DERECHOS DEFINIDOS INTEGRALMENTE

Trabajo
Seguridad econmica
Vivienda
Educacin
Alimentacin y nutricin
Ambiente sano
Participacin
Salud
Recreacin
Cultura
Desarrollo de la personalidad
Seguridad
Comunicacin, ciencia e informacin
A idia de um sistema de direitos igualmente importantes entre si,

fala de uma totalidade que sendo configurativa nos obriga a consi-
derar que a ausncia de um direito e suficiente para comprometer
o todo.
Para os fins do debate sobre equidade, medir cada um dos direitos

em termos de sua materialidade para indivduos ou coletivos em re-
lao ao desejvel e logo entre grupos, constri um painel capaz de
interpretar quais as condies que afetam a condio de reproduo
social das iniqidades, indicando quais os direitos que ausentes em
sua materialidade afetam a vida dos indivduos atravs do impacto
em sua condio de classe social fragilidade social, seja na forma de
determinantes sociais expresso na insero social dos indivduos, se-
jas nas exposies sociais decorrentes da condio de determinao,
ou ainda na expresso dos danos e finalmente na conseqncia social
dos danos, sempre medindo em relao a condio de classe social
e seus componentes, complementados por gerao, gnero e etnia,
o grau de materialidade dos direitos e suas conseqncias para os

TEXTOS DE APOIO
indivduos e suas coletividades de pertenncia, onde reside o poder

explicativo das classes sociais.
A materialidade dos direitos, gerado pelo mapa sistmico dos mes-

mos, no pode ignorar as quatro dimenses a observar em sua ga-
rantia, segundo o trabalho elaborado pelo Comit DESC para a Co-
misso de Direitos Humanos das Naes Unidas:
1-Disponibilidade o direito ser assequivel, ou seja encontrar meios

para sua execuo, mediante polticas e recursos pblicos;
2-Acesso ao sistema acessibilidade;
3-Qualidade obrigao de aceitabilidade;
4-Permanncia obrigao de adaptabilidade.
Estas quatro dimenses devem combinar-se com as funes do Esta-

do de respeitar, realizar e proteger os direitos.
Assim posto a idia de materializar cada um dos direitos no marco de

um sistema nos desafia a materialidade e seus nveis de realizao.
Por materialidade entendemos o cumprimento de parmetros que

estabelecem a efetividade do direito, por exemplo, o direito a habi-
tao digna demanda um conjunto de parmetros como o da pro-
priedade da habitao, a permanncia e resistncia do material de
construo frente s demandas do clima e do solo, a existncia de
acesso a gua tratada no interior da residncia, o acesso ao sanea-
mento em termos de coleta e tratamento das guas servidas, a exis-
tncia de espao suficiente para o numero de habitantes na casa
em termos de metragem e numero de pessoas por quarto, acesso a
servios pblicos, existncia de bens durveis, segurana patrimonial
e pessoal, adaptao para pessoas com limitaes fsicas. Se uma
dessas condies est ausente em termos de sua existncia ou com
parmetros no alcanados, isto e suficiente para que se considere
o direito no garantido.

Podemos ler configurativamente as varias dimenses do direito e
apontar suas deficincias para fins de uma interveno direcionada,
lembrando sempre que nosso objetivo e promover a melhoria da
qualidade de vida da populao e portanto superar a distancia em
que se encontram as pessoas em relao ao que e bom e desejvel.
No quadro abaixo podemos visualizar a multidimensionalidade que

se pode construir avaliando de forma configurativa os nveis de ame-
aa ou proteo aos direitos mediante leitura de indicadores lidos
individualmente ou em conjunto em relao ao nvel de sua mate-
rialidade.
renda
3
2,5
expectativa de vida 2 escolaridade
1,5
0,5
mortalidade evitvel domiclio
pssimo
mnimo
adequado
achado
desnutrio/obesidade previdncia
Figura 3
Neste caso, a leitura deve dirigir-se a combinao equilibrada entre

todas as dimenses do direito objeto da anlise e por outro lado deve
verificar o nvel de realizao da materialidade do direito mediante o
comportamento das variveis / indicadores, em termos do seu com-
portamento frente a nveis considerados essenciais nada poderia
estar debaixo deste limite representado na figura acima pela linha
vermelha (note-se que cada varivel tem escala prpria, alinhada com
o nvel do essencial), ou seja por debaixo da linha vermelha esto os
que vivem em condio intolervel para aquele item, e que devem ser
alvo de aes imediatas, emergenciais. A linha amarela demarca um

TEXTOS DE APOIO
nvel intermedirio de materialidade do direito e a linha verde define

uma meta alinhada com o melhor desempenho do direito no mbito
mundial e deveria ser incorporada como meta a ser alcanada (como
ilustra Mrcio Pochmann em seu Livro Por uma Agenda No Neoli-
beral para o Brasil).
Aplicado ao objetivo de medir e analisar as iniqidades, esta utili-

zao de parmetros para caracterizar o que deveria ser entendido
como o desejvel / necessrio, desde o sistema dos direitos humanos,
abre caminho para uma avaliao diferenciada das iniqidades a su-
perar e aponta uma direo para a construo das polticas publicas
pro - equidade.
3. Sobre a abordagem da complexidade da realidade e sua

representao na anlise das iniqidades
O conceito complexo proposto pela Agenda Nacional de Desenvolvi-

mento do Brasil elaborada pelo CDES em 2005, de desenvolvimento
com equidade, tem como obstculos a fragmentao setorial, as
agendas polticas tendentes ao especfico setorial de curto prazo, e
a necessidade no almejada de uma nova arquitetura social, mate-
rializada em uma sociedade radicalmente democrtica ou seja social-
mente equitativa em um marco de garantias de liberdade poltica e
portanto no orientada a criminalizar os protestos sociais.
Nossa sociedade, no marco de um desenvolvimento multidimensio-

nal seria, portanto, outra sociedade e para constru-la necessitamos
desconstruir analiticamente o que historicamente foi estabelecido
como normal, ou seja estamos convocados a desnaturalizar o in-
quo ao mesmo tempo em que temos que reconstruir ou construir
uma representao do que eticamente desejvel por ser justo e
razovel (racional).
Para esse exerccio ser necessrio lidar com a complexidade do hoje

existente para poder apontar a complexidade do que desejvel, es-
tabelecendo contrapontos crticos e referencias afirmativas.

Vimos no captulo 2, onde destacamos o marco dos direitos huma-
nos em sua materialidade, que uma forma de abordar e representar
a complexidade e atravs de uma matriz configurativa de direitos
humanos que represente o seu carter sistmico. Com o objetivo de
(re)disciplinar nosso olhar para o exerccio da complexidade desde a
natureza sistmico do postulado dos direitos humanos.
Nesta perspectiva vale a pena resgatar o proposto pelo Dr. Ronaldo

Garcia Coutinho, no ano 2006, quando membro do IPEA - Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada do Ministrio do Planejamento do
Brasil, ao abordar o tema da equidade aplicada ao exerccio da Agen-
da Nacional de Desenvolvimento do Brasil.
Ronaldo Garcia props um debate sobre o Patamar Mnimo (que pro-

ponho adotar como Patamar Necessrio para uma Materialidade
dos Direitos Humanos) para uma Existncia Digna - PMED, a partir
dos elementos propostos pela Agenda Nacional de Desenvolvimento
para o Brasil, tomando a perspectiva da complexidade de Edgar Mo-
rin, as necessidades configurativas e as respostas configurativas no
planejamento e no desenrolar das aes polticas.
Ronaldo Garcia explorou a complexidade mediante duas dimenses

articuladas do necessrio para uma existncia digna (existncia digna
como expresso articulada da complexidade sistmica dos direitos),
sendo as suas dimenses expressas como patrimnio material e ima-
terial necessrios.
a) Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN).
Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade

das famlias (terra produtiva, domiclio permanente, meios
de produo) e os bens durveis. (No entanto, no esto dis-
ponveis informaes quantitativas sobre a posse de meios
de produo pelas famlias e, tampouco, informaes anuais
sobre a propriedade fundiria rural.) Essas informaes no dis-
ponveis hoje deveriam ser recomendadas para compor um sistema
regular de informaes capaz de caracterizar a posse e exerccio dos
meios descritos.

TEXTOS DE APOIO
Assim, ter-sede reduzir o patrimnio material proprie-

dade de domiclio permanente e de bens durveis essenciais.
Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente ser
um indicador da titularidade de domnio das terras de produ-
o por parte das famlias agricultoras. Tomando o domiclio
como unidade bsica de investigao, possvel averiguar
tanto a condio de ocupao (a qualidade da habitao)
como o acesso aos servios pblicos e outras caractersticas
relevantes.
Ser considerado como Patrimnio Material Mnimo Neces-

srio a ingressar e a ultrapassar o PMED, a propriedade de:
domiclio permanente; situado em aglomerado normal; cons-
trudo com material durvel (paredes e cobertura); com den-
sidade de at dois moradores por dormitrio; dispondo de
abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro e
esgotamento sanitrio por meio de rede coletora ou fossa
sptica; com o lixo sendo coletado direta ou indiretamente
(exceto rea rural); com iluminao eltrica e telefone (todos
os conceitos adotados so os utilizados pela PNAD). Compo-
ria ainda o PMMN a posse dos seguintes bens durveis: fo-
go, filtro de gua, rdio, televiso e geladeira.
Observa-se aqui a idia de necessidades / respostas configurativas

correspondentes, caracterizando uma idia de totalidade correspon-
dente aos direitos humanos e assim caracterizando uma totalidade
articulada de critrios de satisfao dos direitos relacionados e que
apontaria finalmente a um conceito complexo e totalizante de quali-
dade de vida, neste caso exemplificado pelo direito a habitao digna
como parte elementar de uma existncia digna.
b) Patrimnio No Material.
O Patrimnio No Material mnimo necessrio (PNM) a ingres-

sar na cidadania e a assegurar a liberdade de escolher o que
valorizado deveria ser composto dos atributos indispensveis
participao ativa e direta das famlias (e indivduos que as
integram) na sociedade atual, em suas diversas dimenses.
Haveria de incluir uma escolaridade mnima que habilitasse a
lidar com a realidade complexa e com os processos de produ-
o mais exigentes em conhecimento.

Deveria propiciar sade pblica e higidez pessoal, garantido-
ras de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva, em condi-
es ambientais sustentavelmente adequadas.
Deveria exigir algum grau de associativismo (sindicato, parti-

do, associaes comunitrias ou de interesse), o amplo aces-
so informao (posse de rdio e televiso, assinatura de
jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido
justia e segurana pessoal e pblica e a algum tipo de
proteo previdenciria, a liberdade de expresso e produo
cultural, entre outros. Todavia, as informaes disponveis,
peridicas e confiveis no permitem tanto. A reduo que
se impe faz possvel, apenas, lidar com a escolaridade e a
proteo previdenciria. Nada impede, no entanto, a incor-
porao de outras variveis medida que informaes apro-
priadas se tornem disponveis.
Esse patamar mnimo de existncia digna seria alcanado

quando as famlias se apropriassem de um patrimnio mate-
rial e no material e de uma renda mensal que, supostamen-
te, lhes permitissem a liberdade de escolher o que valoram.
E isso estaria assegurado quando simultaneamente dispuses-
sem das condies constituidoras do Patamar Mnimo de Exis-
tncia Digna (PMED), possvel de ser apurado com as PNAD:
- domiclio prprio adequado (situado em aglomerado nor-

mal; construdo com material permanente; com densidade de
at dois moradores por dormitrio; abastecimento de gua
com canalizao interna, banheiro e esgotamento sanitrio
feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta direta ou in-
direta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone; com
fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso);
- renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio-

-mnimo;
- escolaridade adequada (crianas entre zero e 5 anos em

educao infantil; as entre 6 e 14 anos freqentando o 1o
grau; os jovens entre 15 e 17 anos com oito ou mais anos de
escolaridade e os com idade entre 18 e 24 anos com onze ou
mais anos de escolaridade);

TEXTOS DE APOIO
- cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados

protegidos por algum tipo de seguro previdencirio).
PMED = Famlias c/ domiclio prprio adequado, renda familiar per

capita = 1,5 SM, escolaridade adequada e cobertura previdenciria.
A simultaneidade uma exigncia forte para tentar apreender a dig-

nidade como uma condio abrangente em relao natureza mul-
tidimensional do ser humano e s inmeras inseres impostas para
viver sob a complexidade crescente das sociedades contemporneas.
As quatro caractersticas utilizadas para definir o PMED nem de lon-

ge atendem a uma conceituao mais completa do que seria uma
existncia digna. uma aproximao pobre com o intuito de dimen-
sionar a iniqidade e tentar uma avaliao global da ao governa-
mental, que diz ter como objetivo combat-la.
A adoo da simultaneidade tem uma implicao que deve incomo-

dar o formalismo quantitativista, pois fica atribudo o mesmo peso a
todas as variveis - quando o conceito de patamar mnimo levado
prtica -, permitindo a apurao do indicador. sabido que, subjeti-
vamente, tais variveis tm valores distintos para as pessoas/famlias.
No obstante, na ausncia de pesos obtidos pela valorizao (inevita-
velmente mdia) das famlias/pessoas que no dispem do acesso s
variveis consideradas, defende-se a frmula adotada.
***Neste caso os mnimos alcanam a condio de necessrios, obrigat-

rios a serem alcanados para a universalizao da equidade, com o objetivo
de gerar uma resposta configurativa suficiente para alcanar uma existncia
digna.
Sendo a existncia digna uma totalidade complexa, situacionalmen-

te referida, no h por que adotar simplificaes arbitrrias, seja a
partir da nossa prpria subjetividade, ou mesmo de uma intersubje-
tividade entre pares no fundamentada na privao de qualquer dos
modestos atributos do PMED.
Como lembra Edgar Morin, o problema da complexidade no o da

completude, mas da incompletude do conhecimento. Tentar pensar
uma complexa totalidade situacional lutar contra o pensamento
disjuntivo que separa, isola, mutila, criteriosamente ou no; que sem-

pre deixa de lado o importante no perfeitamente conhecido, no
enquadrvel nos nossos esquemas formais reducionistas e segmen-
tadores da realidade.
Ao buscarmos conhecer uma realidade mediante procedimentos ana-

lticos que separam e isolam as partes constitutivas de um todo, per-
deremos, inevitavelmente, as qualidades emergentes que o fazem
diferente da simples soma (ponderada ou no) das partes. Essas qua-
lidades emergentes, constatveis empiricamente mesmo (s vezes)
no sendo dedutveis logicamente, retroagem ao nvel das partes e
podem estimul-las a exprimir suas potencialidades .
O desafio a enfrentar o da forma da representao do tema enunciado, do

tema gerador, pois o enunciado do tema seja qual for o tema, reflete sempre a
inteno da analise, h uma diferena substantiva entre enunciar a injustia da
na qualidade de vida da populao ou simplesmente reconhecer diferenas,
ou seja diferente enunciar iniqidades ou simplesmente enunciar condies
no-iguais.
O objeto do enunciado tambm importa, pois a vemos a diferena entre mor-

talidade infantil e qualidade de vida infantil. Onde o enunciado desde a qua-
lidade de vida infantil complexifica o objeto ao complexificar as necessidades
a satisfazer e as respostas a obter, pois amplia enormemente as variveis que
compem e explicam a situao de vida das crianas e as condies necess-
rias para que possam ter qualidade de vida, o que em sua formulao muito
mais abrangente do que evitar o evento mortal e projeta um compromisso
que alem de ser coletivo beneficiando a todos expostos as mesmas ameaas
contra a qualidade de vida / existncia digna, tende a ser protetor para todo o
ciclo vital social. No quadro abaixo temos um exemplo grfico com exemplos
de algumas variveis reconhecidas como associadas qualidade de vida infan-
til, que necessitariam ser afetadas em conjunto, de formas contemporneas
e tendentes a interatuar para alcanar o efeito desejado de qualidade da vida
infantil.

TEXTOS DE APOIO
SOBREVIVENCIA INFANTIL /
QUALIDADE DE VIDA INFANTIL
DESENVOLVIMENTO INFANTIL
ALFABETIZACAO DAS MAES
- HABITACOES ADEQUADAS ++
EMPREGO DAS MAES
DIMENSOES E CONTNUOS DE MAX WEBER
Figura 4
Finalmente, podemos ilustrar (como vemos na figura 3), a idia de

composio configurativa da representao da complexidade e de
sua abordagem propositiva, onde possamos compor uma harmonia
na materialidade das respostas as necessidades derivadas dos direitos
e compondo a desejada Existncia Digna, expressa em um alinha-
mento das variveis que caracterizam os seus componentes materiais
e imateriais, gerando um perfil virtuoso de qualidade de vida, dimi-
nuindo assim as iniqidades de uma forma consistente e equilibrada
a partir de enunciados que representam a complexidade.
4. Os territrios sociais e a representao espacial das iniqidades

escalas de analise e sensibilidade / especificidade territorial;
No exerccio de anlise das iniqidades, ganha enorme importncia

a analise das diferenas injustas em termos de sua distribuio ter-
ritorial ou sua espacializao. Isto porque a forma como se ocupa
o territrio reflete a historicidade das relaes polticas e sociais, as
relaes de poder, que definem quem e como se ocupam e utilizam
os territrios.

Nesta perspectiva de anlise, compreender o padro social de ocu-
pao dos territrios equivale a entender como as iniqidades sociais
se distribuem e portanto como se expressam na relao territrio /
perfil social das populaes, permitindo ainda entender o perfil da
reproduo social ao identificar a persistncia de fragilidades nos ter-
ritrios e o conseqente padro de ocupao de classe social nos
mesmos.
Nesta direo foi extremamente ilustrativo conhecer o trabalho do

Observatrio das Metrpoles liderado pelo IPPUR da UFRJ, onde os
trabalhos de identificao da ocupao territorial por perfis de clas-
ses sociais projetados pelos agregados de insero scio-ocupacional
ilustram de forma precisa a dinmica social das cidades.
Igualmente interessante foi conhecer o trabalho desenvolvido pelo

Projeto Territrios da Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, o qual articula 22 Ministrios e Secretarias Nacionais, alem
dos governos municipais e estaduais, e projetou uma outra dimen-
so do Brasil, o Brasil rural finalmente mapeado em seus 45 milhes
de habitantes, em 160 territrios da cidadania concebidos como es-
paos sociais e no como divises administrativas, pois que muitas
vezes cruzam limites municipais e estaduais.
Alem disso e interessante destacar os trabalhos de espacializao

que vem sendo feitos pelo Instituto de Pesquisas Espaciais INPE,
o qual assumindo os setores censitrios do IBGE como os menores
agregados para fins de anlise conseguem compor um processo de
monitoramento de tendncias e dinmicas espaciais / populacionais
que permitiro uma leitura mais fina do territrio / populao, e que
j esto sendo explorados em estudos no campo da sade em termos
da estruturao de redes de servios e da dinmica das necessidades
populacionais.
Combinando esta dimenso de micro territrios explorada pelo

INPE, e os espaos metropolitanos e rurais do Pas representados
pelo Observatrio das Metrpoles e os Territrios da Cidadania, te-
mos em mos um cenrio sumamente interessante para explorar

TEXTOS DE APOIO
nos trabalhos futuros, como os do Observatrio da Equidade do

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil OE /
CDES.
Em primeiro lugar se trata de orientar-se a uma anlise mais fina em

termos de dimenses territoriais, saindo dos macro-agregados e di-
rigindo-nos aos menores agregados possveis desde um observatrio
nacional, neste caso os setores censitrios do IBGE. Claro que este ca-
minho exigir muitos ajustes tcnicos e acordos polticos para poder
ser exercido e a constituio de uma rede de atualizao da informa-
o de base municipal (talvez o anunciado projeto de uma rede na-
cional de fibra ptica para fines pblicos facilite este processo). Mas
o importante e buscar ativamente um agregado que seja mais fino
que a representao por macrorregies ou estados e que aponte aos
municpios, at chegar aos territrios sociais intra municipais, onde
justamente se expressam os setores censitrios e onde os gradientes
de iniqidade costumam ser maiores devido a maior homogeneidade
interna alcanada pelos segmentos dos micro-territrios sociais, re-
velando abismos entre populaes que esto geograficamente prxi-
mas mas muito distantes em termos de qualidade de vida e que neste
caso com agregados internamente mais homogneos no vem suas
iniqidades serem atenuadas pelas mdias heterogneas dos grandes
agregados.
A importncia de assumir esta escala muito mais prxima ao espao

real das comunidades e a de que as maiores iniqidades em termos
de distancia das populaes em relao ao que e bom, justo e de-
sejvel se encontra nas escalas mais finas em termos de homogenei-
dade de condio da populao em territrios. Ou seja, por maiores
que sejam as brechas de equidade entre populaes de diferentes
paises, possivelmente encontraremos iniqidades ainda maiores en-
tre bairros de uma mesma cidade, isto porque em escalas menores as
diferenas tendem a se apresentar no como mdias entre grandes
populaes onde os valores extremos se diluem, mas sim como aglo-
merados mais homogneos onde a mdia, a mediana e o range de
distribuio esto muito mais prximos.

Isto implica que teremos valores muito diferenciados entre territrios
relativamente contguos, porm mais homogneos. Isto se pode veri-
ficar quando comparamos setores censitrios em uma mesma cidade
e encontramos, no caso brasileiro de forma muito freqentes, que
uns poucos quilmetros ou uma rua separam condies sociais ex-
tremadamente diferentes.
Por isso a riqueza metropolitana quase sempre e o produto de uma

mdia entre uma concentrao de ricos e pobres, em escalas impor-
tantes e, portanto gerando uma falsa percepo da situao quando
comparamos cidades em escalas muito distintas. Uma grande cidade
brasileira concentra ao mesmo tempo um enorme contingente de
classes mdias e de populaes muito pobres, vista como territrio
homogneo esta cidade ter um comportamento mdio da condi-
o de seus habitantes, mas se a analisamos segundo a expresso
mais homognea de seus territrios sociais constitutivos chegaremos
a identificar enormes brechas de equidade. Isto mascara a condio
de pobreza das grandes cidades exatamente por que por sua escala
elas nunca chegaro a ser homogeneamente pobres e no so assim
eleitas como prioridades para a interveno das polticas sociais ou
polticas pro-equidade, embora contribuam com um enorme contin-
gente de pobres para o perfil de excluso social do Pas, coisa que
ademais poderamos visualizar utilizando os padres do que seria
bom, justo e desejvel para avaliar a condio dos indivduos e de
seus coletivos territorializados, burlando a media convergente para
fazer uma analise de disperso de perfis, ou seja, evitando a anlise
de tendncia central para verificar a tendncia da disperso e portan-
to da distancia entre perfis de concentrao e desconcentrao de
condies favorveis e/ou desfavorveis.
Como fator adicional h que considerar a ausncia de um concei-

to que ordene polticas pblicas de carter metropolitano, existindo
uma frgil identidade do metropolitano como orientador de agendas
polticas estratgicas para o desenvolvimento brasileiro.
Nas metrpoles, mais precisamente na periferia das grandes cidades

se concentra boa parte dos remanentes sociais da populao bra-

TEXTOS DE APOIO
sileira, da delinqncia, da excluso social mais abjeta, o que exige

identificar e dimensionar a populao metropolitana nos seus terri-
trios sociais.
Mas tambm nas reas metropolitanas que se encontra, de forma

concentrada, a oportunidade para o trabalho, estudos e lazer.
Portanto se adotssemos uma outra escala de representao das

grandes cidades ou metrpoles e as projetssemos para uma analise
comparativa com municpios de tamanho equivalente, poderamos
chegar a uma outra percepo da pobreza e da excluso social nas
grandes cidades, e muitos bairros ou favelas dessas cidades se trans-
formariam em prioridades equivalentes as cidades mais pobres do
Pas e que em geral, pela mesma razo da anlise descrita, ao serem
menores e terem uma varincia de distribuio da condio social
menos extremada, terminam entrando na anlise de forma prioritria
apesar de no terem uma escala populacional substantiva.
O meio rural em geral exerce um vis de representao equivalente,

mas em sentido contrrio, ou seja, os que mais tm no meio rural se
mimetizam em umas mdias em que os que tem pouco terminam
por ganhar mais visibilidade, com isso as iniqidades dentro do am-
biente rural se fazem pouco visveis e ganha mais proeminncia as di-
ferenas entre o meio urbano e o meio rural. O paradoxo e que nesta
comparao rural urbano os pobres do meio urbano se diluem e os
ricos do meio rural sofrem o mesmo efeito.
Por essas razes a representao da populao e de sua condio

social e econmica em termos da distancia relativa referente ao que
e bom, justo e desejvel, necessita um marco de anlise territorial
social que busque identificar espaos mais homogneos (setores cen-
sitrios?), e desde ai permita uma anlise mais precisa das brechas
que de fato existem e a dimenso demogrfica que implicam.
O sentido maior desta nfase na territorializao da anlise da equi-

dade e justamente poder orientar as polticas publicas com a pers-
pectiva de transformar estas iniqidades, tendo um endereo mais
preciso para as intervenes, atingindo assim as populaes em seus

territrios, buscando afetar a reproduo social das fragilidades so-
ciais a partir da interveno sobre os fatores que se identifiquem
como presentes nesses territrios e em suas projees espaciais.
Qualquer territrio pode ser representado por uma multiplicidade de

escalas, pois as escalas correspondem ao que queremos explicitar na
anlise e, portanto na representao almejada. Temos uma forte ten-
dncia a utilizar como escalas de representao aquelas relacionadas
com a organizao administrativa do Estado ou aquelas relacionadas
com as reas de cobertura de servios ou ainda as reas de explo-
rao econmica, eixos de transporte, etc., mas raramente projeta-
mos os territrios desde sua dinmica social, desde o valor de uso
nas relaes de produo e reproduo sociais, e justamente nesta
perspectiva que reivindicamos um conceito de territrios sociais, que
inscritos na tradio da geografia poltica e humana de Milton Santos
nos permita pensar as iniqidades em suas dimenses territoriais e
assim chegar a uma escala analtica muito mais potente em termos
de orientao de polticas publicas para um desenvolvimento com
equidade.
5. A formulao de polcas pblicas orientadas pela equidade
Existe um conjunto de desafios a enfrentar para poder formular pol-

ticas pblicas orientadas pela equidade. So fundamentalmente de-
safios de ordem poltica, pois o obstculo principal se localiza no
plano dos conceitos que se utilizam para definir a equidade como
forma superior de justia e portanto obrigar aos governantes a en-
frentar as complexidades do processo de gerar impacto sobre a ma-
triz de reproduo dessas injustias, o que os levar invariavelmente
a deparar-se com a necessidade de incidir sobre a estrutura de classes
da sociedade e examinar as alternativas para diminuir as distancias
injustas que hoje separam os coletivos humanos e seus territrios
sociais.
1. O primeiro desafio se localiza na construo de uma estrutura

discursiva para as polticas pblicas, capaz de apontar os ele-
mentos estruturais a enfrentar, ou seja os fatores que incidindo

TEXTOS DE APOIO
na estratificao social reproduzem a ordem social hegemni-

ca: qualidade da insero scio-ocupacional, renda, patrimnio
educativo e patrimnio material. Ao que se poderia agregar a
identidade coletiva e o grau de emancipao poltica dos sujei-
tos O que fala do estado da arte da democracia poltica em uma
sociedade, enquanto que os elementos anteriores falam do es-
tado da arte da democracia social, ou seja coloca em evidencia
que a democracia somente deixa de ser uma formalidade se de
fato gera justia social, como o expressa Boaventura de Sousa
Santos. O discurso poltica teria que enunciar a necessidade ti-
ca de equidade e sistematicamente indicar os fatores a afetar
com o objetivo de romper a reproduo social das injustias
sociais e assim granjear apoio poltico da base social para as
mudanas a realizar. Outra necessidade discursiva e criar uma
referencia de tipologia poltica para os atos do governo, ou seja
gerar uma leitura orientada a valores que orientem a apreenso
de toda e qualquer ao que o governo realize, fortalecendo
uma subjetivao baseada em valores coerentes com o principio
da equidade tais como a solidariedade, a progressividade de
aportes e a igualdade de direitos, o horizonte de futuro de uma
sociedade mais harmnica pois mais justa.
2. No marco de estruturao discursiva se impe a construo

de um objeto comum para a ao do governo e que comuni-
que a complexidade da inteno em algo tangvel para os ci-
dados em geral. Sugiro que a qualidade de vida, o bem viver
como produto de uma existncia digna, sejam os marcadores
deste objeto comum da ao governamental e traduzam o
que deveriam ser os resultados sociais e econmicos de uma
poltica orientada pelo principio da equidade. Entendendo a
qualidade de vida como uma expresso configurativa da sa-
tisfao das necessidades sociais derivadas do marco sistmi-
co dos direitos humanos e expressando-se em cinco esferas:
uma esfera individual ordenada pelo conceito de autonomia

definida esta em trs componentes: a. a independncia fun-
cional com a preservao e desenvolvimento das capacidades
fsicas, cognitivas, sensoriais e psicolgicas correspondentes
a cada etapa da vida biolgica, b. a capacidade de proviso
as necessidades socioeconmicas mediante capacidades pr-
prias do individuo e aquelas originadas por polticas de prote-
o e de incluso social e, c. a autonomia como emancipao

poltica representada pela conscincia e ao livres de sujeitos
de direitos / exerccio pleno de cidadania;
-uma esfera coletiva ordenada pelo conceito de equidade

entre os estamentos ou classes sociais, mediante a ausncia
de diferenas injustas entre os coletivos em relao ao que
se considera o bom, justo e desejvel para todos e projetada
politicamente na existncia de espaos pblicos, segundo o
conceito poltico democrtico que os justifica, onde a emanci-
pao poltica dos sujeitos seja construda, exercida e respei-
tada pelos demais e pelo Estado;
-uma esfera institucional ordenada pelos conceitos de demo-

cracia participativa como condio de transparncia e sensibi-
lidade popular das polticas do Estado, pela orientao da ga-
rantia dos direitos mediante respostas integrais e transetoriais
que ordenem a ao do estado em torno ao imperativo das
necessidades humanas derivadas dos direitos, e assim reorga-
nize o que fazer institucional em torno a territrios sociais /
populaes mediante uma gesto social integral transetorial
e territorializada;
-uma esfera ambiental orientada pelo principio da sustenta-

bilidade, onde se envolvam os ambientes naturais, naturais
modificados, sociais, tecnolgicos, econmicos e simblicos
em torno a uma aposta de desenvolvimento humano com
respeito aos direitos da natureza, freando o despojo e o des-
perdcio e recolocando a funo do consumo em relao ao
bem estar;
-uma ltima, mas fundamental esfera da subjetividade, pau-

tada pelo processo de construo de valores e sentidos p-
blicos, disputando a construo de imaginrios sociais de
futuro baseados na incluso social de todos e todas e na
afirmao de valores que se expressem em bens e espaos
pblicos para o usufruto e participao de toda populao.
A disputa dos valores que regem a subjetivao hegemnica
tem especial importncia na estruturao de um novo dis-
curso que proponha uma contra-hegemonia sustentada em
solidariedade social e sentido coletivo do desenvolvimento e
distribuio da riqueza. A equidade se inscreve como valor
neste esforo de uma nova subjetivao que faa com que as
iniqidades passem a ser consideradas intolerveis pela maio-

TEXTOS DE APOIO
ria da sociedade, instalando outro conceito de justia social

no mbito societrio e assim questionando a ordem do bloco
histrico hegemnico.
Qualquer poltica que almeje produzir equidade em qualidade

de vida ter que considerar o avano necessrio a alcanar na
vida dos indivduos, em seus ncleos familiares ou comuni-
trios e portanto em seus territrios sociais, promovendo o
deslocamento em direo aos padres desejveis de justia ao
mesmo tempo que diminui a distancia entre os melhor e pior
colocados em termos de qualidade de vida.
A combinao entre uma disciplina de respostas as neces-

sidades sociais derivadas do sistema de direitos humanos e
metas de melhorias reais nos padres estruturais de classe
dos indivduos e populaes pode apontar uma transforma-
o profunda na forma de produzir e reproduzir em socie-
dade e deveria ser a aspirao de qualquer poltica de fato
comprometida com a equidade.
Nesta perspectiva o planejamento, a programao e a ava-

liao das polticas devero estar estruturados em torno aos
impactos em termos de equidade e sua persistncia mediante
uma inteno explicita de afetar a determinao econmica e
social da ordem hegemnica na sociedade. Se no for assim
concebida a inteno da equidade terminara capturada pela
lgica da focalizao excludente, que foi a maneira pela qual
a hegemonia apropriou o termo equidade, dissociando-o da
universalidade integral e, portanto bloqueando qualquer as-
pirao de justia social baseada nos direitos humanos.
3. Com o intuito de estruturar o planejamento e alcance das po-

lticas publicas usamos novamente o esquema de Diderichsen
e Halqvist de 1998, adaptado em 2002 para ilustrar o ciclo
de retroalimentao negativa ou positiva das intervenes
originadas pelas polticas pblicas, na medida em que elas
se localizem mais altas ou mais baixas em suas aspiraes de
incidir na fragilidade social, mas tendo conscincia que inde-
pendente do nvel de interveno no esquema o que define
seu alcance e sua direcionalidade no sentido de proteger os
indivduos de uma maior fragilizao, ou ao contrrio repro-
duzindo sua fragilidade social.

SOCIEDAD INDIVIDUO
Estratificacin social (I)
Influencias sobre a estratificacin (A)
PosicinSocial
Disminuyendo la exposicin (B) Fragilidad
Contexto Exposiin diferencial III
diferencial II
Social
Exposiciones especificas
Disminuyendo la fragilidad (C)
Consecuencias
diferenciales IV
Contexto Dao
Previniendo consecuencias
Politico inequitativas (D)
Impacto en
Consecuencias sociales del
Estratificacion social (I) Dao
Mecanismos que actuan en la estratificacion de los

resultados en Calidad de vida
Adaptado por De Negri A. de Dide richse n e Hallqvist - 1998
Puntos de entrada de las Polticas
Figura 1.
4. Se observamos as linhas pontilhadas na Figura 1., vemos que

a letra A indica polticas com capacidade de afetar a condio
social / condio de classe, pois objetiva incidir nos elementos
que sustentam a estratificao social qualidade da insero
scio-ocupacional, renda, patrimnio educativo e patrimnio
material, alem do seu empoderamento como sujeito de direi-
tos emancipado e organizado.
A linha B indica as intervenes que ainda que no tenham

como alvo direto a determinao da condio social tentam
evitar que a determinao gere exposies especificas que
deteriorem a condio de autonomia dos sujeitos, se trata
de garantir um conjunto de aes que eliminem exposies
que impactam de forma inqua nos grupos sociais, como por
exemplo a exposio a trabalhos que deteriorem a sade e
desgastem os indivduos em situao de precarizao labo-
ral, baixos salrios e baixa sindicalizao. A resposta neste
exemplo pode dar-se pela garantia de condies de trabalho,
eliminao de substancias e ambientes nocivos, participao
na gesto, garantia de seguridade social e liberdade sindical,
ainda que isto no afete necessariamente a condio de in-
sero scio-ocupacional, renda, patrimnio educativo e ma-
terial, mas evitar o deterioro e permitir alguns avanos ou
preservaes na condio social.

TEXTOS DE APOIO
A interveno da linha C dobre os danos busca evit-los mes-

mo na persistncia das exposies e se refere à preveno
clssica que sem afetar a determinao e eliminar ou afetar o
gradiente da exposio pode conseguir evitar o dano atravs
de protees individuais e ambientais, mas que no afeta a
reproduo da exposio social e termina transferindo aos in-
divduos varias responsabilidades sobre a preveno, atravs
dos chamados hbitos pessoais ou estilos de vida. Evitar o
dano certamente e importante, mas a persistncia das ex-
posies decorrentes das determinaes sociais deixa muita
margem para a existncia e persistncia dos danos. Sobretu-
do quando esta preveno chega tarde e abre passo a croni-
cidade do dano e as polticas pblicas se restringem ento a
mitigar os efeitos ou reduzir danos cumulativos.
Evitar o dano tem efeito imediato na linha de interveno D,

pois ao evitar os impactos sociais do dano, esvazia funo
da linha D, a qual existe para gerenciar os efeitos dos da-
nos. Devemos reconhecer que chegamos tarde em relao
a instalao de muitos danos e suas conseqncias sociais e
individuais so importantes justamente porque quanto mais
desprotegidos os indivduos, mais duradouros so os efeitos
dos danos gerando uma cascata de efeitos que iro retroali-
mentar negativamente o modelo da Figura 1 e incidir direta-
mente na maior precarizao da posio social.
A proposta de uma poltica pro equidade deve portanto, bus-

car incidir o mais alto possvel mediante as linhas A e B e de
todos modos elevar sua condio de interveno em C e D,
pois a existncia de um enorme passivo social e de uma fra-
gilidade social persistente demandam intervenes potentes
tambm frente ao dano e suas conseqncias, o que por si s
j tem efeitos, limitados por certo, mas ainda assim efeitos so-
bre a retroalimentao negativa da condio social evitando
sua deteriorao.
O modelo da Figura 1 serve assim tanto para avaliar as in-

tervenes das polticas hoje existentes com para projetar os
efeitos das polticas a adotar e assim simular os efeitos sobre
as iniqidades hoje existentes.
5. Para uma maior efetividade das intervenes propostas em

torno da Figura 1, podemos adotar uma perspectiva de ciclo

vital social, onde os momentos ao longo da vida dos indiv-
duos quando se apresentam as maiores possibilidades de ins-
talao de equidade ou iniqidades passam a ser os momen-
tos privilegiados para uma interveno muito mais exigente
em termos de proteo social e de garantias de qualidade
de vida. A proteo mediante polticas publicas convergentes,
evitando as perdas de autonomia e agindo contra a instalao
de situaes que impactem no ciclo ilustrado pela Figura 1,
gerando atrasos sociais ou danos irreparveis que deterioram
a condio social so, portanto prioridades, mas exigem uma
carter configurativo e transetorial posto que as ameaas em
momentos vitais como a concepo, o nascimento, a primeira
semana de vida, o primeiro ano, a entrada na pr-escola, a
entrada e sada da escola,a a profissionalizao e entrada no
mercado de trabalho, o desemprego e a reprofissionalizao,
os casamentos e os divrcios, o nascimento dos filhos, a apo-
sentadoria... enfim um conjunto de momentos que exigem o
cruzamento de intervenes disciplinadas por um nico obje-
to: a equidade em qualidade de vida e o bem viver ao longo
de toda a Vida.
6. A exigncia de polticas pro equidade que efetivamente fun-

cionem, possui o desafio de superar a fragmentao das pol-
ticas que hoje sofrem de um corporativismo profundo. Cons-
truir uma inteno a equidade, e um objeto comum a
qualidade de vida, significam um avano fundamental que
permitiria construir um marco integrado de ao. Isto exige
um debate que estabelea o marco poltico e os valores que
orientam todos os setores, o que permitiria politizar o debate
sobre as polticas pblicas.
7. Porem esta integrao necessita um espao para materiali-

zar-se, da decorre a importncia que atribumos ao territrio
social, o territrio de pertencimento das pessoas e seus cole-
tivos, como aquele espao base para qualquer poltica pela
equidade, pois sobre a materialidade do territrio em suas
relaes econmicas, sociais, polticas e culturais / simblicas
que se reproduzem as bases da iniqidade e ai que teremos
que construir as bases para o seu enfrentamento. Agora rei-
vindicar o territorial no significa despolitizar o local em sua
relao estratgica com o nacional e o mundial, mas significa
justamente entender como o local se insere e e determinado

TEXTOS DE APOIO
pela dimenso nacional / mundial e da politizar as respostas

as necessidades locais em lugar de descontextualiz-las e iso-
l-las.
8. Um sistema de informao capaz de representar a realidade

dos territrios sociais em sua configurao de complexidade
e construir os indicadores de metas e portanto de resultados
para a populao sob a gide da equidade, se transforma em
uma prioridade como ferramenta de planejamento e gesto,
e suporte fundamental para uma avaliao que se desenvolva
em fina conexo com a realidade da populao e seus avan-
os ou estancamentos.
9. Finalmente, o fato de colocar no centro da construo da po-

ltica pblica as necessidades a satisfazer desde a premissa de
garantia dos direitos humanos por parte do Estado Republi-
cano e assim orientar as respostas a estas necessidades, nos
permite sair da ditadura da escassez de recursos para colocar
em debate quanto ser necessrio dispor e como dispor de
recursos para poder pagar a dvida social e enfrentar a evo-
luo das necessidades em uma perspectiva de promover a
equidade em qualidade de vida, como forma de materializa-
o dos direitos e portanto de afetao das determinaes da
fragilidade estrutural dos indivduos e dos seus coletivos em
nossa sociedade, permitindo emergir polticas publicas capa-
zes de transformar a rigidez da estrutura social em favor da
justia social.
23/06/2010

TEXTO 2
ELEMENTOS FILOSFICOS, PROGRAMTICOS E

DA GESTO PARA A FORMULAO DE PLANEJAMENTO
ESTRATGICO DE MBITO MUNICIPAL ORIENTADO PELOS
DIREITOS HUMANOS
Nancy Molina A.5

Armando De Negri Filho6
Apresentao
Na inteno de expor de forma ordenada o marco que estrutura a proposta

de Poltica Social para uma cidade, apresenta-se um esquema em trs nveis:
1. A Filosofia Poltica, que apresenta os conceitos fundantes da

Poltica Social, tem um referencial de futuro desejado da
situao problemtica ou insatisfatria que se quer solucionar
e que obedece a um projeto poltico e ideolgico de socie-
dade. Inclui a identificao dos referenciais ticos, polticos
e conceituais para a formulao desta, em um marco que
considera os planos nacional e estadual em termos de marco
constitucional, o plano de cidade em relao ao Plano Diretor
e o plano institucional em relao Misso da entidade pre-
feitura municipal.
2. O Contedo Programtico: que se refere s linhas orientado-
ras gerais para a ao de governo para efeito da Poltica Social
na administrao, deve se apresentar em coerncia com uma
ideia de cidade assumida coletivamente como ordenadora
das Polticas Pblicas, neste caso adotamos um enfoque de
cidade de direitos e do direito cidade.
3. A Estrutura de gesto: que define a proposta em termos de
organizao, processos e mecanismos estratgicos para viabi-
lizar o sentido construdo.
5 Mestre em Cincias da Sade no Trabalho. Assessora da Secretaria Distrital de Integra-

o Social SDIS do Governo da Cidade de Bogot. Direo de Anlise e Planejamento
Estratgico. Docente da Universidade Nacional da Colmbia.
6 Mdico, Epidemiologista. Assessor SPI / MPOG. Coordenador do LIGRESS / IEP / HCor /
So Paulo / Brasil. Coordenador do Comit Executivo do Frum Social Mundial da Sade
e Seguridade Social.

TEXTOS DE APOIO
I- FILOSOFIA POLTICA QUE ORIENTA O PROJETO

ESTRATGICO
No Brasil so reconhecidos os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais

na Constituio Federal de 1988, ao prever no Artigo 1 que o Brasil
um Estado Democrtico de Direito, o que ratifica os compromissos
assumidos pela nao ao ser um dos pases signatrios do PIDESC
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em
1992. Este compromisso imprime ao do Estado, mediante a for-
mulao e desenvolvimento das polticas pblicas, um compromisso
de coerncia condizente com os princpios e pronunciamentos dos
DESC.
Isso significa um compromisso coletivo para avanar a justia e a de-

mocracia para todos os cidados sem distino de sua condio de
gnero, etnia ou classe social.
No entanto, como pacto social, necessrio reconhecer que sua con-

cretizao se define luz da construo de acordos entre os diversos
atores que compem a sociedade brasileira. necessrio reconhecer
que, conforme a realidade atual, o avano com relao justia, a
democracia, a qualidade de vida e o bem-estar, apresenta mltiplos
desafios para o governo nacional e para os governos estaduais e mu-
nicipais.
Nesse sentido, o plano plurianual de governo para um municpio

apresenta uma proposta que reivindica a concretizao dos direitos,
onde se destaca o tema da igualdade como justia social.
Nesse marco, torna-se necessrio revisar os elementos centrais da

perspectiva de direitos como orientao central na formulao da
poltica social nos municpios.

CONCEITOS CENTRAIS SOBRE OS DIREITOS HUMANOS COMO
ORIENTADORES DA POLTICA SOCIAL
1. O marco dos direitos humanos
Conceitualmente os direitos se definem como aquelas garantias que

homens e mulheres possuem pelo fato de serem humanos, inerentes
pessoa, portanto se proclamam sagrados, inalienveis, imprescrit-
veis7; so independentes de fatores particulares como o status, sexo,
etnia ou nacionalidade; e so independentes ou no dependem ex-
clusivamente do ordenamento jurdico vigente: Os direitos humanos
podem ser vistos como demandas primordialmente ticas. No so
mandatos principalmente legais, protolegais ou legais-ideais.
Muito embora os direitos humanos possam, e com frequncia o fa-
am, inspirar a legislao, isto um fato a mais, ao invs de uma
caracterstica constitutiva dos direitos humanos (Sen, 2004). Assim,
a doutrina dos direitos humanos se estende para alm do Direito e
constitui uma base tica e moral que deve fundamentar a regulao
da ordem geopoltica contempornea8.
Nas declaraes internacionais se destaca o carter universal dos

direitos e sua correspondncia a qualquer homem sem importar o
lugar ou o tempo de sua localizao; a incluso nas constituies os
converte em direitos do cidado de um Estado concreto; o carter
positivo, porque se entende que os Direitos Humanos no somente
sero proclamados, mas tambm protegidos de um modo material,
inclusive contra o prprio Estado que os viole; e o carter de exig-
veis perante o Estado por parte de todos os cidados e cidads. Essa
exigibilidade promovida pela sociedade cidadania que exige ao
Estado o cumprimento das garantias vinculadas com a vida digna9.
7 Corporacin Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de lderes. Modulo V Exigibili-

dad y direito a la salud, 2007
8 Consultado em: http://es.wikipedia.org/wiki/Direitos_humanos, 18 de julho de 2008
9 Corporacin Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de lderes. Modulo V Exigibili-
dad y direito a la salud, 2007

TEXTOS DE APOIO
A partir desse momento se inicia a postulao da integralidade e

interdependncia dos direitos humanos que se abre em 1966 com
o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais10.
Este Pacto concebe os direitos como integrais, interdependentes e

progressivos e como a garantia da dignidade humana no marco do
desenvolvimento social, e faz nfase na necessidade de se criar condi-
es que permitam a cada pessoa gozar de seus direitos econmicos,
sociais, e culturais, tanto como de seus direitos civis e polticos. Os
DESC se referem ao direito educao, sade, moradia, vesturio,
alimentao, lazer, cultura e meio ambiente sadio.
Finalmente, no processo de avano da garantia dos direitos aparece

a equidade, como a maneira de responder s necessidades de todas
e todos considerando as diferenas de uns e outros, no marco de
respostas proporcionais e mltiplas - no uniformes a tais necessi-
dades, como uma forma de concretizar tanto a justia como o reco-
nhecimento da diversidade11, superando as distncias ou diferenas
inaceitveis / injustas com relao s garantias para uma vida digna.
Ao falar das diferenas injustas e evitveis se coloca no centro o reco-

nhecimento de que tais diferenas no so naturais nem circuns-
tanciais, mas so o resultado da estrutura de relaes sociais, que
condiciona a posio de uns e outros na escala econmica e social.
Esse componente leva para o interior da sociedade as tenses sobre
as valoraes que definem uma situao ou condio de desigualda-
de como algo normal e, portanto, no modificvel, quando essa
mesma circunstncia j no aceitvel por outras sociedades12.
Portanto, a iniquidade no um sinnimo de desigualdade, porque

algumas diferenas, por exemplo, a expectativa de vida entre mulhe-
res e homens definida por causas estritamente biolgicas, no so
necessariamente injustas ou evitveis. Iniquidade, entretanto, leva
10 Idem
11 Dlia Y. La Equidad PNUD
12 Retirado do documento Diseo de un Observatorio de Equidad, Calidad de Vida y Salud
en Bogot, elaborado pelo Centro de Investigaes para o Desenvolvimento. Ano 2006

implcita a ideia de injustia e de no se ter atuado para evitar dife-
renas previsveis e/ou evitveis13.
2. As Polticas Pblicas e as Polticas Sociais para a Garan-

tia dos Direitos Humanos
O Estado deve garantir a realizao dos Direitos Huma-

nos e os cidados e as cidads, de forma individual e co-
letiva, devem exigi-los e contribuir para sua realizao.
Nesse sentido, o poder do Estado no pode licitamen-
te ser exercido de qualquer maneira, mas concretamente
deve ser exercido a favor dos direitos da pessoa e no
contra elas Isso supe que o exerccio do poder deve
se sujeitar a certas regras, as quais devem compreender
mecanismos para a proteo e a garantia dos direitos hu-
manos. Esse conjunto de regras que definem o mbito do
poder e o subordinam aos direitos e atributos inerentes
dignidade humana o que constitui o Estado de direito14.
O Estado em sua funo de regulao da sociedade estabe-
lece mecanismos na forma de polticas que servem de enlace
com a sociedade e seus distintos atores e processos sociais,
polticos, econmicos e culturais.
Nesse marco, as polticas pblicas so o conjunto de iniciativas,
decises e aes do regime poltico15 que, seja por necessidade social,
interesse do grupo poltico ou de sentido poltico, pretende gerar o
13 Frenz, Patricia. Desafos em Salud Pblica de la Reforma: Equidad y Determinantes

Sociales de la Salud.
14 Nikken, P.: El concepto de los derechos humanos.
15 Entendido como a forma de organizao institucional predominante do Estado em uma
sociedade particular cujo propsito buscar um determinado comportamento poltico
e social, o qual definido pelo predomnio de uma alternativa ideolgica na luta de
poderes na sociedade. Medelln, P. Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida:
elementos para una Teora de la estructuracin de polticas publicas em pases de baja
autonoma gobernativa. CIDER Universidad de los Andes. Bogot 2000.

TEXTOS DE APOIO
bem comum. uma das formas como o Estado se torna realidade e

incide no cotidiano da populao; a concretizao do Estado e os
poderes em jogo, em ao poltica e social.
As necessidades16 sociais esto na base das polticas pblicas,
uma vez que estas ltimas so a resposta governamental s deman-
das sociais vinculadas a tais necessidades. Nesse sentido, a insatisfa-
o social torna visvel o conflito entre a necessidade da populao
e o desenvolvimento da sociedade, por meio das polticas pblicas.
Assim, o Estado mediante diferentes iniciativas, decises e aes, in-
cide, direciona, busca resolver ou transformar os problemas sociais.
Nesse marco, as Polticas Sociais aparecem em geral como certo
grupo de polticas pblicas dedicadas particularmente a responder
de forma direta o bem-estar dos cidados mediante o fornecimento
de servios ou recursos. Em sua natureza intrnseca so instrumento
do Estado, eminentemente redistributivo da renda, portanto devem
cumprir uma funo compensadora das desigualdades sociais e em
particular daquelas que so geradas pelo desenvolvimento da eco-
nomia capitalista. Nas palavras de Marshall a poltica social usa o
poder poltico para substituir, completar ou modificar operaes do
sistema econmico, com a finalidade de alcanar resultados que este
no conseguiria por si s, e ao fazer isto, o faz orientado por valores
distintos aos das foras do livre mercado17.
Fernndez com relao poltica social destaca as seguintes arti-
culaes:
1) A poltica social compromete em uma ou outra forma, com
diverso grau de iniciativa e de intensidade, a ao do governo, seja
em escala local ou global. Se bem a poltica no se reduz atividade
desenvolvida pelos poderes pblicos, a realizao dos fins gerais que
16 No conceito tradicional significa estado de carncia, de falta de algo que til ou ne-
cessrio para o desenvolvimento integral do ser humano, mas no enfoque do desenvol-
vimento a escala humana entendida como potncia porque mobiliza a pessoa em
determinado sentido para satisfaz-la. Montoya, Gloria [Et,al]. Diccionario especializado
de trabajo social. Medellin, 2002.Pag.95.
17 T. H. Marshall, Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson, Londres, 1975, p. 15
citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentraliza-
cin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29

se prope a poltica social no pode ser alcanada sem a participao
dos rgos correspondentes do Estado e sem fazer uso dos mecanis-
mos e recursos que lhe so prprios, isto , reconhece a presena
inevitvel desses poderes pblicos na orientao, regulao
ou desenvolvimento dessas polticas.
2) Um elemento substancial da poltica a possibilidade de incidir
no que aconteceu, no que acontece ou no que poderia ocorrer na
vida social dos cidados. O conceito denota ao para a mu-
dana: mudar situaes, sistemas, prticas ou comportamentos.
Devemos notar aqui que o conceito de poltica somente tem sentido
se ns (como sociedade, grupo ou organizao) acreditamos que po-
demos efetuar uma mudana de uma ou outra forma18.
3) Na justificativa de sua ao, a poltica social no pode pres-
cindir dos efeitos que provoca ou produz em seu funciona-
mento o sistema econmico. Os efeitos da atividade econmica,
previsveis ou inesperados, so referncia obrigatria no desenvolvi-
mento das polticas sociais: dependendo de quo agressiva resulte a
poltica social, seus programas podem resultar em um mero acom-
panhamento, uma mitigao ou uma retificao buscada e delibera-
da dos efeitos que a atividade econmica gera no campo social. O
desenvolvimento de uma poltica social transformadora questiona,
portanto, a pretendida irreversibilidade desses efeitos.
4) Dado que a poltica social pretende fins ou valores que no seriam
realizados ou satisfeitos de maneira automtica ou necessria, a par-
tir simplesmente do livre jogo das foras do mercado, vinculados
superao do grande abismo que pode resultar das desigualdades
sociais, a proteo efetiva dos relegados ou dos excludos dos mer-
cados de trabalho, a criao de oportunidades de educao ou de
sade, assim como a determinao dos nveis de bem-estar social,
requeridos ou almejados no so fins enunciveis nem realizveis no
mbito exclusivo da atividade ou do sistema econmico. A poltica
social remete assim no somente a fins individuais, mas an-
18 Richard M. Titmuss, Social Policy, George Allen & Unwin, Londres, 1974, pp. 23-24.
citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentraliza-
cin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29

TEXTOS DE APOIO
tes a fins sociais: no se trata somente daquilo que o indivduo

no pode alcanar no mercado como indivduo isolado19, mas tam-
bm do bem-estar de outros indivduos que tenham sido afetados
em sua situao econmica ou social. Que grau e que qualidade de
bem-estar possvel ou desejvel alcanar para si mesmo e para os
demais, este precisamente um dos objetos centrais tanto na dis-
cusso como no desenvolvimento das polticas sociais, sejam estas
minimalistas ou residualistas, sejam ambiciosas ou mais agressivas. A
determinao das necessidades sociais, das carncias que podem ou
devem ser satisfeitas graas ao da poltica social, o quid de toda
iniciativa ou de toda ao nesse campo particular da agenda poltica.
A indicao de um mnimo ou de um timo a que o bem-estar social
se refere uma tarefa que est precisamente no centro do debate e
do desenvolvimento do que hoje possvel conceituar como poltica
social20. Alm disso, trata-se de ver se as polticas sociais vo ser
definidas ou redefinidas como uma varivel do crescimento econ-
mico ou se vo manter ou identificar o que constituiria sua ncora
poltica - a cidadania -21.
Agora, tanto as polticas pblicas em geral, como as polticas sociais

em particular, orientadas na perspectiva da garantia dos direitos de-
vem ser entendidas como reflexo do processo societrio com rela-
19 Richard M. Titmuss, Social Policy, op. cit., p. 29. citado por Fernndez O.: Lo Social y
la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Univer-
sidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29.
20 Como bem assinalou T. H. Marshall: H muitas maneiras possveis de classificar os
objetivos da poltica social, mas a mais til para nosso presente propsito aquela que
distingue trs tipos que poderamos chamar a eliminao da pobreza, a maximizao
do bem-estar e a busca da igualdade. A primeira a mais limitada das trs e se concen-
tra nos extratos socioeconmicos baixos da sociedade. A segunda mais ampla e diz
respeito ao bem-estar de todos, no somente dos pobres, e seu objeto alcanar um
timo em vez de um mnimo. A terceira a traduo em atos de uma filosofia poltica
cujas implicaes, levadas ao limite, teriam obviamente consequncias de mais longo
alcance. T. H. Marshall, Social Policy in the Twenthieth Century, op. cit., p. 201 citado
por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social em Poltica social y descentralizacin em
Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San Jos, 1998, pp. 7-29.
21 Norbert Lechner, Las transformaciones de la poltica, Revista Mexicana de Sociologa,
v. 58, enero-marzo 1996, p. 9 citado por Fernndez O.: Lo Social y la Poltica Social
em Poltica social y descentralizacin em Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica,
San Jos, 1998, pp. 7-29

o aos valores subjacentes ao reconhecimento dos direitos; lgica
social do reconhecimento do interesse coletivo ou pblico como o
reconhecimento daquilo que de interesse de todos e estrutura de
interao entre os atores.
Esses aspectos refletem as relaes sociais de grupos (polticos, so-

ciais), que incidem em maior ou menor medida no Estado. Assim,
os grupos sociais e polticos que se veem afetados pelo problema
exercem presso para que tal problema se torne visvel no debate e
na deciso pblica. Portanto, a poltica pblica no essencialmente
uma deciso dos especialistas, produto da interveno de grupos
de interesse que incidem em sua formulao.
Por conseguinte, a implementao das polticas pblicas tambm de-

pende de:
Projeto poltico do governo expresso no plano de desenvolvimen-

to: as polticas pblicas respondem a um projeto poltico que se v
refletido nos planos de desenvolvimento;
O modelo de participao social na formulao das polticas p-
blicas: de acordo com os grupos no poder e suas tendncias ideo-
lgicas se privilegia a construo de consensos e a participao de
todos os setores ou a imposio dos interesses dos governantes ou
de um grupo no governo;
As propostas e o poder poltico de outros grupos sociais e po-
lticos: as polticas pblicas so formuladas levando em conta a
capacidade de incidncia de diferentes grupos de interesse. Se o
governo no tem grupos ou organizaes que o obriguem a pen-
sar em seus interesses e necessidades e a incorpor-las em suas
formulaes de poltica pblica, ento o mais provvel que a
poltica pblica no responda aos interesses das maiorias, mas sim
aos grupos que tm o poder poltico.
Neste contexto de compreenso das polticas pblicas e sociais como

processo de negociao e concertao social, emerge uma funo
chave do Estado como garantidor dos direitos e que reside no reco-

TEXTOS DE APOIO
nhecimento deste como reitor das mesmas, acepo segundo a qual

alm de situ-lo como lder ou dinamizador do processo se refere a
sua obrigao no sentido de salvaguardar o interesse pblico, como
o interesse de todos os sujeitos e grupos da sociedade, em meio s
tenses de atores com diversidade de interesses e com possibilidades
diferenciadas com relao ao poder de incidir nas decises vinculadas
com as polticas e a dinmica social.
3. O papel do Estado: Reitoria das Polticas Pblicas
Definido o compromisso do Estado social de direito com relao

a garantias vinculadas aos direitos humanos, onde polticas pblicas
(e no as sociais e econmicas) so instrumento de realizao das
garantias, a reitoria aparece como o papel central do mesmo.
A aproximao do papel do Estado na garantia dos direitos requer
uma contextualizao. Nesse sentido, o debate faz referncia, em
primeira instncia, a qual seria o modelo redistributivo que garanti-
ria responder s necessidades sociais e manter a coeso social. Aqui
possvel identificar trs vertentes: o modelo anglo-saxo de bem-
-estar ou residual onde a gesto da fora de trabalho central para
a autorrealizao individual; o dos estados corporativos onde se trata
de devolver ao Welfare State seu papel integrador e regulador das
relaes produtivas; e o dos regimes universais como os escandinavos
que so centrados na preservao dos mais altos graus de igualdade
como resposta crise social (Isuani e Nieto, 2002)22. Na teoria dos
direitos humanos frequentemente se apela necessidade de
fortalecer a terceira vertente ou, na sua falta, a segunda,
mas com frequncia se coloca a incompatibilidade desta as-
pirao no primeiro modelo.
Este processo de definio apresenta uma permanente
tenso em termos da formulao das polticas pblicas, onde
a reitoria do Estado se refere garantia de que em todos os
casos tais acordos sero feitos garantindo o cumprimento
22 Ibid

dos compromissos polticos e ticos consignados tanto na
carta constitucional como nos pactos internacionais. Esse
aspecto de central importncia ao destacar o fato de que
o Estado enfrenta permanentemente presses tanto interna-
cionais como nacionais, no sentido de gerar cenrios onde
prevalece o interesse de grupos particulares sobre o interesse
coletivo, alimentados centralmente pelo predomnio da acu-
mulao de capital e em detrimento dos valores humanistas
que sustentam o reconhecimento dos direitos humanos.
Em segundo lugar, emerge a capacidade tcnica administrativa
do Estado. Justamente, desde a dcada de 70 para a Amrica Lati-
na, se aprofundou a tese da incapacidade do Estado de garantir os
direitos, espao que foi ocupado pelo mercado como mecanismo
de coordenao social que pretendeu resolver as insuficincias do
Estado de bem-estar na forma de processos de privatizao, descen-
tralizao, desregulamentao, entre outros. Entretanto, verificou-se
que longe de superar os problemas sociais, o predomnio do merca-
do com relao s garantias sociais vinculadas aos direitos gerou um
incremento nas formas de injustia e iniquidade.
Com esses dois elementos no cenrio, surge um modelo bran-
do de conduo do Estado, por meio das redes sociais. Estas redes
de coordenao social mistas so a expresso da fragmentao e se
expressam como agregao de interesses sociais (Mascareo, 2001).
Nessa perspectiva se privilegia a funo de coordenao do Estado
em meio s relaes sociais que deixam de ser fortes e estveis para
se transformarem em vnculos flexveis23 e se promove modelos
de gesto de governo que centralmente definem o papel do
Estado em sua esfera eminentemente tcnica e administra-
tiva, pretendendo deixar de lado a esfera poltica subjacente
ao prpria deste.
A avaliao que se faz da aplicao desse modelo de gesto assinala
as seguintes tenses24:
23 Mascareno, C. Las polticas pblicas ante las realidades emergentes: Notas para la dis-
cusin. CDC. [online]. ene. 2003, vol.20, no.52
24 Ibid

TEXTOS DE APOIO
a) Nas sociedades democrticas, os valores da eficincia e eficcia

no so os nicos que guiam as decises no setor pblico. Eles con-
vivem com a equidade, responsabilidade pblica, justia, representa-
tividade, transparncia e defesa dos direitos.
b) necessrio manter um equilbrio entre a flexibilidade gerencial e

o apego legalidade das decises administrativas.
c) A extrapolao do xito gerencial no setor pblico nem sempre

possvel. As aes devem ser desenvolvidas no marco da preservao
e legitimidade do sistema poltico-administrativo.
A isso se soma a debilidade dos mecanismos democrticos em con-

textos de baixa participao poltica, assim como a carncia de pesos
e contrapesos efetivos nas relaes entre os atores. Isso em um cen-
rio de flexibilidade do papel do Estado como garantidor do interesse
pblico pode gerar e ampliar a base de poder das burocracias prees-
tabelecidas ou dos grupos de poder na sociedade.
Assim, diante da pergunta do papel do Estado nos assuntos de in-

teresse pblico, e reconhecendo que ocorreram transformaes no
somente no conceito de Estado, mas em sua organizao, ao tempo
que como fruto das tendncias internacionais os objetos pblicos
hoje em dia tm uma ampla presena do privado em sua adminis-
trao, proviso ou organizao, exige-se do Estado redimensionar
e resgatar que toda ao vinculada aos assuntos de interesse co-
letivo est predeterminada pela intencionalidade do marco cons-
titucional e do corpo legislativo que a sustenta, fazendo com que
a autonomia dos entes privados ou sociais que interagem com os
mesmos no suprima sua natureza e o sentido de alcanar os fins
constitucionalmente definidos com relao a estes.
Nesse sentido, preciso lembrar que existem obrigaes e responsa-

bilidades do Estado frente sociedade que formam parte substantiva
da instituio da democracia. Esta, que depende de regras e normas
para garantir o Estado de direito, o imprio da lei, exige uma buro-
cracia profissional que as aplique e as faa cumprir.

Nesse ponto, vale a pena destacar que essa perspectiva implica um
desafio central na superao de uma focalizao excludente que
hoje a coluna vertebral da poltica social, o que se traduz em uma
contradio com o marco de direitos, ao excluir a populao que
est fora de seus critrios de elegibilidade, termina ainda isolando os
programas sociais em relao a um plano geral de desenvolvimento
humano e social, e gera fragmentao de polticas e baixa efetividade
na incluso social (exemplo tpico a diviso entre polticas sociais e
econmicas como se fossem duas dimenses isoladas).
Outra linha de preocupao acerca da redefinio do papel do Esta-

do nos assuntos pblicos a que remete necessidade de fortalecer
o controle democrtico do setor poltico sobre a burocracia e sobre
os processos pblicos de tomada de decises.
4. A participao: Da democracia representativa para a

democracia decisria nas Polticas Pblicas: uma questo
centrada nas assimetrias do poder
Se bem a modernidade instituiu ao indivduo como sujeito racional,

livre, autnomo, caracterizado por uma subjetividade forte, prota-
gnica, que o separa da natureza e o converte no que determina e
constri a histria, no conseguiu desenvolver o indivduo como o
sujeito da ao poltica. Na modernidade o poltico deixa de estar no
marco da democracia como discurso e ao referenciada a uma co-
munidade poltica inerente ao cidado e condio humana, e pelo
contrrio institui um sujeito abstrato25.
A sujeio do indivduo ordem social, poltica e econmica, insti-

tuda pelo discurso filosfico-jurdico-liberal, neutraliza o potencial
poltico, revolucionrio, emancipatrio do cidado como poder cons-
tituinte e sujeito poltico permanente.
25 Arendt, (1996) citado por Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participacin en salud: un cami-
no hacia la construccin de la ciudadana. Tesis de Especializacin, CINDE - UPN. 2005

TEXTOS DE APOIO
Por sua vez, o direito desobedincia, como ato de liberdade, pe

em cena um dos paradoxos inerentes ao discurso liberal, por um
lado, a justificao racional do Estado moderno exige obedincia e,
por outro, deve garantir as liberdades individuais.
O conceito moderno de poder poltico que emana do contrato so-

cial no faz referncia a uma experincia poltica, mas a uma experi-
ncia social orientada a assegurar a esfera dos interesses privados. Na
antiguidade, o econmico e o poltico pertenciam a esferas distintas,
no obstante, a modernidade e o surgimento do social significaram
a ascenso das atividades econmicas esfera pblica. Isso conduz
ao surgimento do Estado liberal e ao desaparecimento da esfera do
poltico (Arendt, 1996: 46).
A transformao do indivduo em sujeito no se reduz a uma

experincia individual, a uma reflexo do indivduo sobre si
mesmo. Se bem se deve partir da experincia vivida pelo su-
jeito, sua existncia implica capacidade de ao com os outros
a partir de um reconhecimento mtuo. O Sujeito ao,
individuao no identificao. Isto , o sujeito j no se de-
fine pela presena de um universal (a verdade, a razo, a lei,
o Estado), tampouco pelos modos de formao do sujeito de
direito, categoria que confunde a ideia de sujeito com a de
agente social e faz do indivduo um bom cidado e um bom
trabalhador que interioriza seus direitos e deveres para ga-
rantir a ordem. O indivduo deve deixar de ser um elemento
do funcionamento do sistema social e se converter em criador
de si mesmo e produtor da sociedade. Consequentemente, a
crtica de Touraine ao projeto da modernidade a expulso
do sujeito da esfera poltica em nome da cincia e da razo
instrumental26.
Nesse sentido, o sujeito da participao social um sujeito poltico
que transcende a esfera do institucional, da ordem social instaurada
para se converter em um coprodutor da sociedade. A participao
26 Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participacin en salud: un camino hacia la construccin

de la ciudadana. Tesis de Especializacin, CINDE - UPN 2005

social ento o meio pelo qual os indivduos constroem a sociedade
que desejam. Desse modo a participao se converte em um disposi-
tivo da ao social na construo de cidadania27.
A cidadania, no marco de uma democracia social de direito e jus-

tia social, tem como essncia a conquista universal dos direitos
sociais28. Coerentemente com o exposto, preciso fomentar pro-
cessos de cidadania que passam pelo reconhecimento dos sujeitos,
suas necessidades sociais e suas capacidades para decidir e intervir na
vida pblica.
A cidadania , ento, a possibilidade de expressar o poder que tm

os sujeitos e coloc-lo em jogo, o que passa pela tomada de decises
e pela exigibilidade de seus direitos. Nesse sentido, a universalidade
desses direitos orientada pela equidade, significa construir um novo
sujeito de direito e de espaos de poder para o exerccio autnomo
dos mesmos29.
Assim, a participao social vista desde uma perspectiva de cons-

truo de cidadania, a qual entendida como o processo por meio
do qual o indivduo e as organizaes ascendem progressivamente
a capacidades e oportunidades para realizar seus interesses frente a
outros e frente s instituies do Estado. assim como a democracia
alcanada por meio da ao, da participao da sociedade civil nos
processos de desenvolvimento social, da consolidao da identidade
coletiva, para melhorar a qualidade de vida e conseguir uma socieda-
de mais justa para todos e todas. Desde o enfoque dos Novos Movi-
mentos Sociais (NMS), a participao a possibilidade de reconhecer
os sujeitos como atores sociais; mais que sujeitos de direitos, so
sujeitos polticos, o que os configura em sujeitos de poder, e assim
tm o poder de transformar a esfera pblica30.
27 Ibid
28 Ministerio de salud y desarrollo social de Venezuela. Plan estratgico social. 2003
29 Ibid
30 Secretaria Distrital de Salud; Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. Construccin
colectiva de respuestas integrales a las necesidades y la gestin social. En: Coleccin la
Ruta de la estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogot , 2007

TEXTOS DE APOIO
Com base no exposto, e reconhecendo que h um alto componente

institucional na relao Estado e sociedade (nela as mltiplas expres-
ses da organizao social), esta transcende o conceito moderno de
poder poltico que emana do contrato social o qual no faz refe-
rncia a uma experincia poltica, mas sim a uma experincia social
orientada a assegurar a esfera dos interesses privados31 e pe nfase
na dinmica participativa como uma resultante de representaes,
relaes e estruturas sociais do exerccio e atuao poltica dos sujei-
tos no cotidiano de seu territrio social.
Nesse marco, e com relao a democracias frgeis, as agendas pbli-

cas acabam se assemelhando s agendas de governo, onde o cidado
excludo no somente da deliberao, mas tambm da explicao
do problema pblico. Dessa maneira, adotado o discurso de pol-
ticas e se justificam aes a partir de decises prvias das estruturas
corporativas lideradas pelo Estado (Cabrero Mendoza, 2000).
Estas dificuldades no avano da cidadania com capacidade de in-

cidncia na esfera pblica colocam o poder, a forma em que este
se concebe, se institui e se exerce, como um elemento chave. De
maneira particular, verifica-se que no processo de construo das po-
lticas pblicas se observa importantes assimetrias de poder entre as
organizaes sociais e os atores institucionais que se explicam entre
outros aspectos por:
A falta de acesso aos espaos participativos;

A definio de espaos participativos consultivos no decisrios;
A falta de acesso informao;
No ingerncia no oramento local;
Arquitetura governamental centralizada;
Poucos recursos no nvel local;
Burocratizao e processos de contratao complexos dos pro-
jetos de investimento social.
31 Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participacin en salud: un camino hacia la construccin de

la ciudadana. Tesis de Especializacin, CINDE - UPN 2005

Consequentemente, a discusso sobre o poder um aspecto que
deve ser abordado para compreender a gesto pblica, em sua cor-
responsabilidade, interrelao e interdependncia com os espaos de
participao ativa, onde a sociedade civil e cidados se fazem partci-
pes na consulta e concertao para tomar decises.
Na literatura recente aparecem dois conceitos que abordam esse

tema: Governana e Governabilidade, onde: A governabilidade
a capacidade do Estado para coordenar e dirigir as polticas p-
blicas e () a governana o processo de intercmbio e relao
entre atores estratgicos e institucionais32.
Em suma, a governabilidade se refere capacidade do governo e

sistemas para conduzir polticas pblicas setoriais, populacionais e/
ou territoriais, onde a administrao possa alinhar suas ofertas ins-
titucionais com as necessidades sentidas da populao beneficiria.
Contudo, isto somente se alcana por meio de uma forte gover-
nana onde interagem Atores Estratgicos, h Regras de Jogo cla-
ras (formais e/ou informais), e se dispe e so colocados em jogo
Recursos de Poder (ex.: tcnicos e polticos), teoricamente, por esse
caminho, so reduzidas as assimetrias de poder no jogo e alcance da
participao de uma cidadania ativa. De modo que pode-se dizer que
a governana se refere aos processos, meios e insumos da intera-
o entre instituies e atores estratgicos da participao; e a go-
vernabilidade so os resultados e fins produtos dessa governana,
que se manifestam por meio dos nveis de equidade, transparncia e
prestao de contas.
A governana um conceito novo, entretanto, atualmente tem sido

utilizado por vrias instituies, organizaes e pessoas para tentar
explicar e aplicar em alguns cenrios as relaes entre Estado e so-
ciedade civil.
32 Molina, A. N.; Caliz, N. Informe del proyecto Fortalecimiento de la gobernanza a travs

de mejoras en los niveles de equidad y transparencia en los sistemas de salud de Latino-
amrica. Caso Colombia IDRC Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. Guatemala
- 2007

TEXTOS DE APOIO
A Comisso sobre Governana Global, em seu informe Our Global

Neighbourhood define a governana como a soma das muitas for-
mas em que indivduos e instituies, pblicas e privadas, gerem
seus assuntos comuns33 de uma maneira transparente, responsvel,
participativa e equitativa, observando o devido respeito aos direitos
humanos e ao Estado de direito. Caracteriza-se como um processo
continuado por meio do qual se pode acomodar interesses confli-
tivos ou simplesmente diferentes e levar a cabo uma ao coope-
rativa.
A governana tambm um conceito que se define desde o papel re-

levante do Estado ou da sociedade civil na ao de governar. Desde a
perspectiva centrada no Estado, governana definida como: a arte
de liderana pblica, na qual o ator principal o Estado. Portanto,
o regime poltico, a gesto pblica e a capacidade do governo so
elementos crticos para a boa governana.
Por outro lado, a perspectiva multicentrada mais multidisciplinar,

onde h definies desde disciplinas tais como a sociologia, antro-
pologia, psicologia social e ainda cincia poltica, que sustentam que
governana um conceito que se refere basicamente a um processo
que envolve o Estado, a sociedade civil e o setor privado; entretanto,
h importantes diferenas nos papis atribudos a cada em desses
atores34.
O comum nos diferentes conceitos e posturas frente governana

que tanto a ao do Estado como a da sociedade civil gira em torno
concepo e implementao de polticas pblicas que respondam
a necessidades sociais. Nesse sentido, a sociedade civil desempenha
um papel importante no processo, pois no faz referncia to so-
mente expresso de demandas e necessidades ao governo, como
constatava a cincia poltica tradicional, mas ao fato de que atores
33 Martn, Olga. Algumas consideraes em torno ao conceito de gobernana global.

Consultado em: http://www.noucicle.org/arxiu2/olgam.html
34 Whttingham, Mara (2002). Aportes de la teora y la praxis para la nueva gobernanza.
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

sociais costumam participar muito ativamente na execuo de pol-
ticas pblicas35.
Brevemente, seguindo com a identificao das variveis que dinami-

zam os sistemas de participao e de tomada de decises pblicas,
podemos identificar no grfico a seguir a interrelao e interdepen-
dncia entre diversos insumos e recursos de poder (ex.: marcos legais,
recursos financeiros e tcnicos, posicionamento poltico e simblico
do setor, etc.), governabilidade do sistema (equidade, transparncia
e prestao de contas) e a governana.
Figura 1. A governana e governabilidade dos sistemas setoriais,

populacionais e/ou territoriais.
35 RUANO, Jos. La gobernanza como forma de accin pblica y como concepto analtico.
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforme del Estado y de la Administracin
pblica, Lisboa, Portugal, 8 11 oct. 2002

TEXTOS DE APOIO
Seguindo essa caracterizao, como nos sugere o cientista poltico

Ivn Arandia, nutrido de posturas de autores como J.O. Prats e Cruz
que evidenciam a conflituosa polissemia desses neologismos, re-
velando confuses e nem sempre vnculos evidentes entre sua con-
ceitualizao e a prtica institucional -, supe-se a governana
como um conceito amplo que engloba o conjunto de atores, valo-
res e instituies que vinculados de distintas maneiras configuram a
rede que d suporte ao conjunto do sistema social e poltico, marco
em que o governo chega a se constituir um ator, mas que se rela-
ciona e interage com o restante segundo suas prprias capacidades
(governabilidade)36.
Aparece em nosso marco interpretativo de governabilidade/gover-

nana a expresso de uma transformao do sistema democrtico,
com que se tem denominado a Democracia Participativa, que man-
tm e respeita as bases da democracia representativa e os marcos ins-
titucionais de representao miditica (partidria) a que se introduz
importantes elementos participativos: planejamento participativo,
referendum, audincias pblicas, consultas cidads, etc., orientados
definio corresponsvel dos assuntos pblicos locais, elevando os
nveis de legitimidade poltica na gesto pblica, elevando, portanto,
os nveis de governabilidade, por meio de uma relao mais direta
entre o cidado e a administrao com espaos permanentes e po-
36 Ver: Ivn Arandia Notas sobre democracia, gobernabilidad democrtica y gobernanza

municipal en Bolivia en Revista Reflexin Poltica N.13. Bucaramanga: UNAB, 2005. Ver
ainda J. Prats (2003). El concepto y el anlisis de la gobernabilidad en Revista elec-
trnica Instituciones y Desarrollo N.14 15. Instituto Internacional de Gobernabilidad.
Cruz C. (2001) Gobernabilidad y governance democrticas: el confuso y no siempre
evidente vnculo conceptual e institucional en Revista Electrnica DHIAL. Internacional
de Gobernabilidad. De onde inferimos que, esses dois conceitos interagem e se comple-
mentam mutuamente, assim, a governabilidade democrtica entendida como a capaci-
dade do poder pblico para tomar decises polticas e aplic-las no marco da legalida-
de, eficcia/eficincia e a legitimidade, pode se ver gravemente afetada na medida em
que no se desenvolve em um contexto geral que oferea um mnimo de estabilidade
social, poltica e econmica (governana), isto , um estado geral de coisas que permita
a convergncia de uma diversidade de atores, com valores, padres de conduta, normas
e instituies estabelecidas na perspectiva de uma gesto com resultados compatveis s
expectativas coletivas das redes sociais (por ex.: estabelecimento de valores coletivos,
regras de jogo e espaos pblicos no necessariamente estatais para o intercmbio e a
comunicao entre atores sociais, polticos e econmicos).

sitivos de participao nas definies polticas e a implantao de
processos e mecanismos de controle social para a gesto37.
A seguir definiremos outros conceitos anteriormente mencionados,

que nos permitiro identificar os nveis de governana:
a) Atores Estratgicos:
O mapeamento de atores no exerccio da participao/ governana
requer superar vises simplistas e apontar a vislumbrar a complexi-
dade e diversidade dos atores que se fazem partcipes de maneira
ativa nos espaos e processos de participao e concertao para a
tomada de decises das instituies pblicas.
Portanto, a fim de caracterizar a complexidade de atores estratgi-

cos, faz-se necessrio, alm de sua identificao, um reconhecimento
descritivo e analtico de suas expectativas e conflitos, as regras ex-
plcitas e implcitas de interao entre esses atores e as instituies,
as relaes que possuem, os recursos com que cada um conta, e os
desafios que representam para o sistema sociopoltico (Prats 2001).
Os atores estratgicos se referem tanto aos espaos formais como

informais de participao, toda vez que a presso da sociedade civil
37 Como afirma Ivn Arandia, a noo de participao e responsabilidade comparti-

lhada na gesto da coisa pblica, emergente da aplicao das polticas de promoo
da participao social, no deve ser interpretada como um processo de cooptao ou
corresponsabilizao social, o que chegaria a dissipar o conceito de responsabilidade
poltica dos governos; pelo contrrio, deve ser entendida como um processo de en-
volvimento e integrao de setores sociais antes relegados das decises polticas, em
uma dinmica de permanente construo e reconstruo de uma viso coletiva e plural
de identidade nacional, sem que chegue a significar coadministrao ou cogoverno.
Nesse sentido, a participao se constitui em um termmetro da democracia e um
importante referencial para a gesto governamental, mas no define o que o governo
deve ou no deve fazer, nem compartilha a responsabilidade pelos acertos ou desacer-
tos nas decises de governo. Assim, a participao assume um duplo carter: 1) como
instrumento que garante a cooperao local e o consenso na definio de uma viso
compartilhada de desenvolvimento (frente s demandas sociais, s vezes com respostas
populistas a demandas superficiais e de curto prazo por parte dos governos), promo-
vendo a concertao pblico-privada e o planejamento participativo; e 2) o controle
social da gesto pblica (investimento dos recursos pblicos, fiscalizao e controle
poltico e governamental).

TEXTOS DE APOIO
e dos grupos subalternos possa exercer uma presso eficaz sobre o

governo local, demonstrando um alcance real e decisrio da partici-
pao de uma cidadania ativa.
Entre os atores estratgicos incluindo seus recursos de poder con-

sidera-se os seguintes:
Governos locais (capacidade de gesto, recursos atribudos pelo

governo central, interesse no investimento social, qualidade de
relaes com instituies governamentais e sociedade civil or-
ganizada);
Organizaes da sociedade civil (de base e ONGs de desenvolvi-
mento) (capacidade de gesto, nveis de organizao, experin-
cia e capacidade de incidncia poltica, representatividade dos
interesses e preocupaes da populao);
Agentes econmicos no mbito local (capacidade de gesto,
nvel de organizao, influncia sobre a populao economi-
camente ativa, capacidade e nveis de ingerncia na dinmica
poltica local);
Organismos governamentais (capacidade de gesto e capacida-
de para implementar poltica pblica, existncia de mecanismos
para retroalimentao com os cidados, capacidade para o pla-
nejamento, monitoramento e avaliao de suas implementa-
es).
b) Recursos de poder com que contam os atores.

Entre os recursos de poder, que permitem elucidar os alcances da
participao, aparecem os seguintes:
recursos financeiros;
manejo e acesso informao; e
proximidade com atores que tm recursos de autoridade
poltica.

Esta srie de capitais simblicos, polticos, de informao, econ-
micos, sociais, culturais, entre outros (segundo o socilogo Pierre
Bourdieu), so os recursos que permitem colocar em jogo as estra-
tgias dos atores envolvidos no jogo da participao com alcance
decisrio.
Entretanto, esses recursos somente sero efetivos medida que as

regras do jogo, tanto formais (ex.: marcos legais e polticos) como in-
formais (ex.: tradies sociais, polticas e culturais), permitam torn-
-los operativos e possam gerar alcances significativos dentro do es-
pao da participao ativa correspondente. Com relao aos recursos
formais, vale a pena destacar:
Capital ou Recurso Tcnico: relacionado capacidade dos atores

estratgicos de conhecer as regras do jogo da participao, ma-
nejando os decretos, normatividades, polticas e outras conside-
raes tcnicas e jurdicas que permitam se mover estrategica-
mente com os fundamentos das cartas de navegao tcnicas
da localidade, a saber, o plano de desenvolvimento local, pol-
ticas locais e polticas distritais, entre outros recursos tcnicos
e jurdicos. Portanto, desde o ponto de vista tcnico se refere
capacidade da sociedade civil organizada para tomar parte nas
decises luz das regras de jogo tcnicas e formais acordadas
e estabelecidas com a institucionalidade.38
Capital ou Recurso Poltico (e/ou Simblico): faz aluso capacidade

de presso e fora poltica, com que conta o setor frente s au-
toridades, administrao e instituies pblicas e privadas que
operam. Portanto, referimos aqui a capacidade da sociedade
civil organizada para estabelecer consensos, concertaes e ne-
gociaes com o governo e a administrao.
38 Sobre a governabilidade e governana, desde o ponto de vista tcnico e poltico, ver:

Diseo e implementacin del Sistema Local de Participacin. Engativ, Bogot: Secreta-
ra de Gobierno, 2006.

TEXTOS DE APOIO
c) As regras do jogo
Desde a estrutura da participao necessrio dar conta dos marcos
legais e polticos que condicionam cada um dos espaos e processos
de participao ativa, onde a sociedade civil organizada busca des-
vencilhar suas estratgias das mos das instituies e outros atores, a
fim de consultar, discutir, sugerir, concertar, negociar, construir uma
viso comum de necessidades e possveis solues, para no final ter
ingerncia efetiva e avaliao nas decises sobre a construo do
pblico, buscando incrementar os nveis da qualidade de vida, e ga-
rantir o exerccio efetivo dos direitos humanos integrais de todos e
todas as cidads e habitantes de seus territrios.
Em ltima instncia, do que se trata que, no marco da governan-

a, a ao do Estado introduza como parte de seu agir o fortaleci-
mento da democracia e da participao como uma ao intencional
na contramo da tendncia de limitar a participao, exacerbar a
excluso e as assimetrias, e, portanto, esteja em melhores condies
para reconhecer as necessidades e possveis solues de todos os
setores, particularmente dos que tm estado historicamente exclu-
dos.
5. O territrio como cenrio social e poltico
importante reconhecer que tanto os direitos humanos: sua garantia

ou violao; ou as iniquidades sociais, materializadas em condies
de vida indignas, se tornam visveis e reais nos territrios e grupos
sociais. Por isso se faz necessrio tornar explcito o conceito de terri-
trio.
A definio de territrio se distancia das abordagens do territrio

como somente espacial ou geogrfico e incorpora uma perspectiva
de natureza social de reconhecimento de identidade e pertencimento
dos grupos humanos. O territrio social se define como espao vivo
onde se produzem e se reproduzem os determinantes e exposies
sociais. O territrio uma construo social, transcende o espao

fsico; o humano, o coletivo e o cultural fazem parte dele; onde se
realizam os sonhos, projetos e as projees polticas39.
Coloca-se como elemento chave na construo de representaes

potentes das causalidades e, portanto, permite o exerccio articulado
de todos os atores e a confluncia de recursos e vontades necessrios
para operar respostas integrais s necessidades sociais.
Entretanto, a abordagem dos territrios requer tanto uma estrutura

como uma metodologia que permita refletir a complexidade da din-
mica social e poltica que a ordena.
Nesse sentido, o territrio se organiza a partir do reconhecimento

de sujeitos, com caractersticas especficas que definem sua nature-
za biolgica, econmica, social e poltica; relaes que se estabele-
cem entre tais sujeitos; e processos que organizam a vida social, em
um espao que se constri histrica e socialmente40.
A partir da interao entre os sujeitos, as relaes e os processos

surgem as necessidades sociais entendidas estas como a insatisfao
dos direitos sociais41.
Adicionalmente, progredir rumo a uma lgica mais aberta, inclusiva

e participativa significa fortalecer a dimenso territorial e o debate
pblico sobre os assuntos de interesse coletivo desde o local, onde
a ideia de redes de atores e formas de ao coletiva assim como os
novos movimentos sociais adquirem a morfologia de comunidades
de ao coletiva com maior capacidade propositiva, j no somente
no campo jurdico, mas tambm no terreno onde o cognitivo, o
39 Urrego, J. Conferencia: Aproximacin al concepto de territorio como construccin

social que realiza y es realizado desde la salud y la vida. Proyecto Diseo y ejecucin de
un programa de educacin continuada para el desarrollo de la estrategia promocional
de calidad de vida y salud en grupos de trabajadores informales. Secretara Distrital de
Salud- Universidad Nacional de Colombia. 2007
40 Molina, N.; De Negri Filho, A. y otros: Informe Final. Diseo y ejecucin de un Programa
de Educacin continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de
Vida y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia
Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007
41 Ibid

TEXTOS DE APOIO
simblico e o cultural desempenham um papel fundamental (Goma,

2001).
Nessa linha possvel distinguir, por uma parte, as redes de par-

ticipao social, as quais, diante da eroso das certezas tcnicas,
participam nos processos de polticas pblicas em cenrios onde a
experimentao, a negociao e a aprendizagem social so concei-
tos chave. Por outra, cobram particular importncia s redes pbli-
cas de governos de mltiplos nveis, pois cada vez menos possvel
resolver os novos problemas complexos a partir de um s nvel de
governo.
Nesse contexto, as organizaes do terceiro setor e o voluntariado

esto recebendo agora uma ateno como nunca por parte do seg-
mento poltico com situaes onde, como na Inglaterra ou Brasil,
foram estabelecidas agendas de polticas pblicas por meio de acor-
dos entre o governo e os representantes do terceiro setor (Kendall,
2000; Ferrarez, 2001). Tambm necessrio destacar a tendncia
aberta para a contratao de servios sociais com organizaes sem
fins lucrativos, particularmente em estados e municpios; com isso,
a presena de agentes no governamentais conectados a redes de
ao coletiva passa a ter uma incidncia determinante na formao e
controle das polticas pblicas (Van Slyke, 2002).
Juntamente a importncia que adquire o mbito local como residn-

cia de grandes problemas (e solues) pblicos como demonstrado
anteriormente -, surge, ento, um catlogo estruturado com carter
global que afeta o terreno do ambiental, do desenvolvimento social,
do demogrfico, o gnero e o habitat predominantemente urbano de
hoje (Goma, 2001). por isso que existem novos e inadiveis desa-
fios em matria de governance, entendida como novas modalidades
de conduo de aes individuais e de construo da ordem social
projetadas para formas complexas de coordenao social (Mayntz,
2000).

Concluses da primeira parte
A partir do exposto, quatro aspectos podem ser destacados em rela-

o ao papel do Estado como base de sua funo reitora:
A liderana poltica (reitoria) orientada na adoo dos direitos

como ordenadores da ao do Estado, onde o fortalecimen-
to da natureza pblica na formulao das polticas pblicas
implica uma ao direcionada para a garantia do interesse
coletivo e o aprofundamento da democracia decisria.
A idoneidade tcnica e poltica. Neste aspecto, o tema da
reitoria encontra srias limitaes, entre outras causas, pelo
aprofundamento da segmentao de funes acompanhada
da implementao de uma srie de estratgias na direo do
enfraquecimento do papel do reitor. Assim, a capacidade de
gesto (quantidade e qualidade do recurso humano - despro-
fissionalizao-, capacidade de contratao) e a capacidade
financeira so aspectos que explicam a capacidade de servios
de qualidade e quantidade no cumprimento das responsabi-
lidades do Estado.
A Governana, sustentada em uma institucionalidade forte
e em uma gesto compartilhada. A governana, entendida
como a capacidade do Estado de responder a suas obriga-
es, enquadradas na defesa dos interesses pblicos.
A participao popular, que promova a organizao e a repre-
sentatividade democrtica para a construo, fortalecimento
ou transformao dos acordos societrios vinculados com os
direitos humanos como base do pacto constitucional, tanto
como a participao na tomada de decises. Refere-se ao
tema da participao vinculante e a democratizao do Esta-
do. Aqui aspectos como a avaliao dos planos de governo e
as condies da participao so objeto de interesse.
Dentro das dimenses em que se expressa a reitoria das polticas so-

ciais, pode-se destacar as seguintes:
A dimenso de conduo;
A dimenso de Regulao;
A dimenso de coordenao horizontal;

TEXTOS DE APOIO
A dimenso de incidncia na definio do financiamento para

as polticas sociais;
A dimenso de proviso de servios.
Particularmente, a conduo expressa o compromisso por parte do

Estado de liderar e orientar o processo de garantia dos direitos. Den-
tro dos aspectos que podem ser destacados aqui, se encontram:
Anlise situacional capaz de representar o conjunto de ne-

cessidades da populao, como expresses de violao dos
direitos, estabelecendo a natureza das mesmas de modo que
se oriente a ao para a transformao dos assuntos que sis-
tematicamente geram tal violao, buscando ir mais alm da
quantificao dos dficits e das lacunas no intuito de adminis-
trar e mitigar estas situaes.
Avaliao peridica e oportuna orientada para o reconhe-
cimento do impacto real das aes tomadas em termos de
satisfao das necessidades sociais como avano real na ga-
rantia dos direitos.
Definio de prioridades e objetivos sociais, com base no re-
conhecimento dos mecanismos estruturantes de iniquidade e
injustia social, mais alm da identificao das populaes e
situaes que a expressam, no intuito de estabelecer objeti-
vos estruturantes ao mesmo tempo em que se definam aes
prioritrias sobre tais grupos e situaes.
Formulao, anlise, adequao e avaliao de polticas so-
ciais como resposta do Estado para a garantia dos direitos e o
desenvolvimento humano.
Construo de consensos sociais em torno aos assuntos de
interesse pblico, para garantir a sustentabilidade das con-
quistas das polticas sociais.
Concertao e mobilizao de recursos e atores orientados
pelo interesse pblico tendo em vista garantir os direitos para
todos e todas.
Participao da sociedade com uma ao direcionada para o
fortalecimento da democracia, a diminuio das assimetrias
de poder e a maior incidncia em polticas sociais.

Gesto de recursos prprios, locais, nacionais e internacionais
para o fortalecimento das aes de poltica social.
Participao poltica e tcnica em todas as instncias locais e
nacionais para promover o interesse pblico.
A dimenso de regulao se define na relao com a responsabilida-
de do Estado de ordenar e sistematizar as relaes dos atores sociais,
em coerncia com os princpios e valores definidos no marco consti-
tucional, como expresso do acordo social vigente. Sua finalidade
garantir o interesse coletivo via o cumprimento das leis, modulando
as relaes entre os atores com assimetrias de poder.
Esta dimenso no se realiza em um vazio, mas por meio de proces-

sos de interrelao, fundados nos marcos normativos em contextos
de concertao entre atores e nveis, para o qual se conta com rgos
de Estado. A sociedade civil tem o papel de vigiar o processo de cum-
primento das leis.

TEXTOS DE APOIO
II. O CONTEDO PROGRAMTICO: LINHAS ORIENTADORAS GE-

RAIS PARA A AO DE GOVERNO
Apresentar as linhas centrais da ao de governo no marco desta

proposta faz referncia identificao dos assuntos estratgicos que,
alm de temticos ou problemticas, apresentam elementos centrais
na situao atual de garantia de direitos na cidade e que so sujeitos
de ao a partir da poltica social.
Esta apresentao feita em dois momentos: um primeiro momen-

to apresenta o enfoque da Estratgia Promocional de equidade em
Qualidade de Vida, conceito que em coerncia com a proposta do
desenvolvimento de polticas pblicas para o direito apresenta uma
srie de conceitos e processos orientados a viabilizar as mesmas. Pos-
teriormente, apresenta-se propriamente os assuntos estratgicos a
serem abordados na proposta assinalando a interpretao atual do
mesmo e a viso de futuro.
A ESTRATGIA PROMOCIONAL DE EQUIDADE EM QUALIDADE

DE VIDA COMO CONCRETIZAO DOS DIREITOS42 43
Reconhecendo a utilidade do conceito de qualidade de vida, e como

fruto de diversas experincias de governo, considera-se a necessida-
de de radicalizar um enfoque que orientado desde os direitos tenha
como fim ltimo o desenvolvimento da Autonomia dos sujeitos e
42 De Negri Filho, A. Adoo de uma estratgia promocional da qualidade de vida e sa-

de: transetorialidade das polticas pblicas. En: Girotti Sperandio, A.M. O Proceso de
construo da rede de municipios potencialmente saudveis. Campinas-So Paulo: IPES,
Unicamp, OPS/OMS, 2004
43 De Negri Filho, A. Construccin de alternativas polticas en pro del derecho integral a
la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot,
2004- 2005. Investigaciones en seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud.
2006)

dos grupos, alm do desenvolvimento de respostas contingentes ou
mitigatrias. Isto implica identificar as necessidades em qualidade de
vida, para alm das carncias, e orientar as polticas pblicas, os pla-
nos, programas e projetos desde um enfoque que supere a restrita
viso dos mnimos para a sobrevivncia, para as necessidades assimi-
ladas a direitos, portanto, sua garantia total e plena.
1. A Qualidade de vida como satisfao de necessidades so-

ciais orientadas para o desenvolvimento da autonomia
Desde a Estratgia Promocional, orienta-se a abordagem da Quali-

dade de Vida como um contnuo ao longo do ciclo vital e o exerccio
analtico orientado a compreender as determinaes sociais da mes-
ma em todas as suas etapas, processos e contextos44.
A aproximao da Qualidade de vida se faz com relao s necessida-

des sociais como todos aqueles mbitos essenciais para alcanar in-
dividual ou coletivamente uma plena condio de qualidade de vida
e sade, e que garantidas como direitos sociais devem ser o principal
objeto de resposta por parte dos entes que tm a seu cargo a funo
pblica, respondendo de maneira universal, suficiente, equitativa e
permanente s causas e determinantes que provoquem sua negao
ou defeito, participando a sociedade como ator protagnico em seu
desenvolvimento, com poder real para intervir nas decises de ma-
neira corresponsvel45.
A estratgia promocional identifica cinco esferas articuladas entre si

no momento de abordar a qualidade de vida. A primeira faz refern-
cia ao individual, onde o propsito fundamental promover a au-
tonomia, que se define em relao liberdade que cada indivduo
44 Secretaria Distrital de Salud; Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. La Estrategia

promocional de calidad de vida y salud, una va hacia la equidad y el derecho a la salud.
En: Coleccin la Ruta de la estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogot ,
2007
45 Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Plan Estratgico Social, Caracas, Sep. 2003

TEXTOS DE APOIO
exerce no desenvolvimento de seu projeto de vida. A mesma est

determinada em grande medida pelo marco das oportunidades que
lhe proporciona a sociedade.
Essa autonomia pode ser entendida em trs planos: independncia

funcional, que permita um desempenho no marco dos padres es-
perados para a vida produtiva e a vida relacional (poder caminhar,
poder perceber, poder sentir); autonomia social econmica, que
permita contar com as condies de vida para o desenvolvimento
pleno de suas potencialidades; e a autonomia poltica, entendida
como emancipao poltica, que permita que o sujeito se relacione
com os outros no marco de relaes de justia, igualdade e demo-
cracia, tome parte ativa das decises que lhe afetam em sua vida
cotidiana e em seu futuro, e afirme sua condio de sujeito poltico
e, portanto, de sujeito de direitos.
Entretanto, a tarefa de construir a autonomia tem uma nfase inicial

na construo da emancipao poltica como uma forma de ganhar
conscincia sobre a proteo de sua independncia funcional, como
patrimnio individual e social, assim como para o desenvolvimento
de capacidades de organizao e advocacia orientadas construo
de poder transformador das condies sociais e econmicas que limi-
tem ou afetem seu desenvolvimento pleno. Por esta razo a preocu-
pao por desenvolver a participao e organizao social central,
pois busca construir espaos pblicos emancipatrios de participao
onde se desenvolvam as capacidades de autonomia poltica dos in-
divduos46.
Assim entendida a autonomia, esta se promove nas tenses da rela-

o indivduo - coletivo e se enquadra nos processos de desenvolvi-
mento social. Nesse sentido, e desde a perspectiva de Sen, o desen-
46 Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construccin de una agenda
social por la Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en
zonas fronterizas de la regin andina: Un enfoque comunitario. Asistencia tcnica y se-
guimiento a la elaboracin e implementacin de planes locales de salud para el control
de la Malaria para Colombia. Organismo Andino de Salud, PAMAFRO Colombia, El
Fondo Mundial, Corporacin Grupo Guillermo Fergusson 2007

volvimento exige a eliminao das principais fontes de privao de
liberdade, como a pobreza e a tirania, a escassez de oportunidades
econmicas e as privaes sociais sistemticas. Dentro dos aspectos
que se destacam com relao autonomia esto: as liberdades pol-
ticas, os servios econmicos, as oportunidades sociais, as garantias
de transparncia e a segurana protetora.
A segunda esfera, a coletiva, situa o conceito fundamental de equi-

dade como a necessidade de construir respostas que reconheam a
existncia de diferenas injustas e evitveis em termos de oportuni-
dades e possibilidades de exercer plenamente a autonomia entre gru-
pos e entre os segmentos sociais47, conceito que j foi apresentado
amplamente antes.
A terceira esfera a institucional, onde a estratgia reconhece como

referente a construo de democracia e nela adquirem lugar as-
suntos relevantes como o papel do Estado na garantia do
direito, a construo do pblico, a formulao de polticas
pblicas e a participao social. Nessa esfera a transetorialidade
um mecanismo fundamental para construo de integralidade nas
polticas pblicas que incidem na qualidade de vida.
O ambiental a quarta esfera e adquire um sentido em torno sus-

tentabilidade como elemento central de todo o processo em sua
relao com o meio ambiente e com sua capacidade de gerar outro
tipo de orientao dentro da sociedade.
Por ltimo est a esfera subjetiva que faz referncia necessidade de

construir novos padres de subjetivao, de representao da
realidade e de sua transformao48.
Assim entendida a Qualidade de Vida, esta permite uma leitura e

uma abordagem integrada das necessidades sociais e rompe com as
concepes fragmentadas e parciais da realidade social.
47 Secretaria Distrital de Salud; Corporacin Grupo Guillermo Fergusson. Op cit

48 Ibid

TEXTOS DE APOIO
Por outro lado, a configurao de necessidades sociais em territrios

especficos permite transcender a viso das instituies, de filtrar as
necessidades da populao de acordo com sua capacidade de res-
posta, isto , sua oferta institucional.
2. O marco analtico da Qualidade de vida como base para

a formulao de polticas pblicas pr-direito: Para alm da
vulnerabilidade em direo fragilidade social49
A abordagem de necessidades sociais se apoia na viso da deter-

minao social da problemtica identificada, o que exige uma viso
transdisciplinar e uma ao transetorial, tanto para a construo de
tais necessidades (problematizao da realidade), como para a res-
posta por parte das instituies por meio de alternativas integrais de
soluo nos territrios definidos.
importante especificar que as respostas s necessidades sociais

como concretizao dos direitos implicam uma representao das
interaes causais hierarquizadas50, nesse caso ver as necessidades
sociais desde o direito vida e uma vida com qualidade, que permita
superar o paradigma de escassos recursos, dficits fiscais e respostas
institucionais fragmentadas, pontuais e focalizadas, que negam im-
plicitamente ao Estado como garantidor do direito.
Nessa perspectiva, Armando De Negri nos prope o desenvolvimen-

to de um modelo explicativo construdo por Diderichs e Hallqvist
que assume os determinantes sociais e as exposies por meio da vi-
sibilidade das iniquidades, que se manifestam em termos de diferen-
as de condio, isto , da representao da heterogeneidade das
condies sociais, tais como classes sociais, territrios sociais, etnia,
49 Seo basada em De Negri Filho Armando, La construccin de alternativas polticas

pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Dis-
trital de Salud de Bogot, 2004 2005, en Investigaciones en seguridad social y salud,
Nmero 8/ Enero diciembre de 2006, Bogot.
50 Ibid.

gnero, raas, alm de idade e sexo. E a partir desta caracterizao
da populao e dos territrios sociais, descrever como se expressam
as necessidades satisfeitas e no satisfeitas, como concretizao ou
ausncia do direito, de tal forma que consigamos comparar a con-
dio dos indivduos e suas coletividades perante a garantia dos
direitos.
Prope-se o desenvolvimento do seguinte esquema de anlise.
Esse esquema recomenda as seguintes prioridades:
Posio social (estratificao social)

Exposio diferencial a riscos
Vulnerabilidade diferencial (fragilidade social)
Sade precria devido ao diferencial social

TEXTOS DE APOIO
Nesta mesma linha, o projeto de um observatrio de equidade, qua-

lidade de vida e sade em Bogot do CID Universidade Nacional
da Colmbia51, uma vez revisados os diferentes modelos explicativos,
prope como ordenadores para uma anlise social das condies de
equidade:
Oportunidades desiguais;
Exposio desigual a riscos (alm das exposies relacionadas
ao trabalho, habitao, bairro, condies de sade, espao
pblico, transporte, aquelas relacionadas a comportamentos,
violncia, cultura, entre outros);
Resposta desigual da sociedade (a princpio, resposta desigual
dos sistemas de proteo aos servios, informao, aes,
que no fundo se relacionam com polticas que diminuem ou
aumentam a iniquidade);
Resultados desiguais a longo prazo (expectativa de vida, mor-
talidade precoce, etc.)
Trata-se de visualizar quais so as exposies sociais a que esto

submetidas s pessoas como consequncia dos determinantes que
lhes afligem e visualizar a relao com os danos e as consequncias
sociais destes, de modo que possibilite ter conscincia da altura que
as intervenes, de poltica pblica, tm na hierarquia dos processos
causais. Portanto, a anlise da equidade considera vrios elementos
que enfatizam a expresso diferencial em relao exposio dos
grupos constitudos aos determinantes sociais, distribuio de do-
enas ou danos sociais (diferenas na condio de qualidade de vida
das pessoas), acesso a respostas ou servios sociais, e por ltimo na
atribuio de recursos que satisfaam suas necessidades52.
51 Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, de la Universidad Nacional de Colom-

bia y Secretaria Distrital de Salud de Bogot, Diseo de un observatorio de equidad.
Calidad de vida y salud en Bogot, Informe Final, Agosto de 2006,
52 De Negri Filho Armando, La construccin de alternativas polticas pro del derecho
integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de
Bogot, 2004 2005, en Investigaciones en seguridad social y salud, Nmero 8/ Enero
diciembre de 2006, Bogot.

Este modelo explicativo toma como ponto de partida o contexto so-
cial e poltico (instituies e processos econmicos) para explicar as
posies socioeconmicas de indivduos e grupos de forma desigual,
por sua vez esta estratificao dos grupos sociais se evidencia em
indicadores tais como renda, ocupao, tipo de ocupao, gnero,
entre outros, os quais se expressam em iniquidades sociais as quais
denominamos geralmente condies de vida e trabalho. Conforme
afirmao da Comisso dos Determinantes Sociais, os mecanismos
de estratificao socioeconmica so os denominados determinantes
estruturais de iniquidade em sade, segundo diferenas em vulnera-
bilidades, exposies a agentes e acesso a servios bsicos. Isto , a
diferena da posio socioeconmica do indivduo sobre a sade no
direta, mas produto da ao de fatores intermedirios: condies
materiais, tais como qualidade de moradia, a quantidade e tipo de
alimento, entre outras.
Nessa perspectiva, o processo de abordar as complexidades nos obri-

ga a afrontar o debate em torno do limite do enfoque desde os fa-
tores de risco atribudos a indivduos ou populaes e seu gerencia-
mento.
Sendo uma perspectiva fortemente alimentada desde os conceitos

tradicionais da sade doena, o enfoque de riscos compete com o
conceito de determinao social dos problemas e termina por limi-
tar a compreenso da complexidade na medida em que atribuem a
distribuio dos agravos e sade/doenas a situaes determinadas
pelas opes individuais caso os hbitos de vida e a educao para
a adoo de opes saudveis (expresso do que classicamente se
chama de promoo da sade no enfoque de Leavell & Clark), redu-
zindo e praticamente ignorando os fatores de determinao social e,
portanto, o conceito de produo social da sade. Essa perspectiva
em grande medida permeia em seu conjunto o reconhecimento dos
riscos sociais que impactam a qualidade de vida das pessoas.
Este enfoque de riscos termina por ignorar os condicionantes sociais

ou exposies (condies de vida e trabalho) atribuindo ao manejo
de condies pessoais ou em grupo o poder de mudar condies

TEXTOS DE APOIO
estruturais. O enfoque desde os fatores de risco obstrui o exerccio

de explicao da realidade desde os determinantes sociais, pois na-
turalizam os eventos atribuindo sua origem ao comportamento das
vtimas e no s condies sociais em que vivem.
No mesmo caminho se constitui o conceito de vulnerabilidade social

que d sustento orgnico ao conceito de focalizao e segue igno-
rando a produo social dos problemas. Ao direcionar as aes para
as populaes e indivduos vulnerveis se constri a ideia de que
estes indivduos e coletividades se constituem como excees em um
contexto social onde a regra seria a no vulnerabilidade, mas quando
analisamos desde a perspectiva dos direitos combinada com a leitu-
ra das causalidades desde os determinantes, encontramos no uma
circunstncia da falta de proteo contra a vulnerabilidade, mas a
expresso estrutural de populaes inteiras que se encontram fragili-
zadas socialmente e que necessitam no uma proteo circunstancial
contra fatores de risco, mas uma proteo social, baseada em um
conceito ampliado de seguridade social, gerando finalmente garan-
tias como segurana econmica (aqui se aplica a viso j explicitada
de afetar as condies estruturais sociais a partir de um projeto pol-
tico que ambicione recolocar a condio social das pessoas para que
possam sair da fragilidade social em que esto estruturalmente e no
somente se proteger contra fatores de risco entendidos isoladamen-
te, fora de qualquer construo de cadeias causais)53.
Nessa perspectiva, caracteriza-se o contexto social como um campo

de possibilidades, a partir do contexto poltico que se construa, orien-
tado por projetos excludentes ou inclusivos, o que termina por fragili-
zar ou fortalecer a condio social dos indivduos e de seus coletivos.
Assim, parte-se da anlise da sociedade como categoria central, pois
esta, em termos de sua organizao, que define condies de vida,
estabelecendo desde ento uma exposio social generalizada com
relao a melhores ou piores condies de qualidade de vida.
53 De Negri, Filho A.: La construccin de alternativas polticas en pro del derecho integral
a la salud. Bases Conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot
2004-2005. Secretaria Distrital de Salud

No marco do atual modelo de organizao da sociedade, faz-se
um reconhecimento explcito no sentido que o mesmo gerou uma
situao de excluso cujos nveis variam de contexto a contexto,
com que a diferenciao entre grupos no interior das sociedades
estabelece de entrada uma condio de fragilidade social estru-
tural de numerosos grupos humanos com relao ao conjunto da
sociedade. (Fragilidade entendida como uma condio de menor
possibilidade de desenvolvimento ou de maior probabilidade de
dano).
Quando esses grupos fragilizados se veem confrontados de ma-

neira especfica por uma condio particular de exposio, como,
por exemplo, contaminao ambiental, insegurana alimentar, mu-
danas na legislao em temas centrais como a seguridade social,
o impacto dessa exposio acontece de modo diferenciado sendo
maior naqueles grupos que se encontram em situao de maior
fragilidade social.
Em sntese, o conceito de fragilidade social se prope como contra-

ponto ao de vulnerabilidade, pois este ltimo se utiliza no sentido
de identificar os grupos que se encontram em pior condio (em
um marco onde muitos apresentam condies de no garantia de
seus direitos como base para uma vida digna), na ideia de que
so grupos definidos e identificveis ao se constituir em uma con-
dio um tanto excepcional e no reconhecendo que existe uma
condio estrutural de diferenciao social injustificada, que define
distintas condies frente ao desenvolvimento humano, a sade, a
doena e a morte. Nesse sentido, mais conveniente reconhecer
uma condio de fragilidade social construda como resultante de
contextos sociais que definem condies estruturantes poltica, so-
cial, econmica e culturalmente diferenciadas por razes injustas e
evitveis.
Desse modo, quando observamos as necessidades sociais desde

uma perspectiva mais societria, descobrimos que sua distribuio
se apresenta articulada a uma condio de fragilidade social estrutu-
ral, j que persistente historicamente e, portanto, somente possvel

TEXTOS DE APOIO
enfrent-las se se entendem suas causalidades complexas. Interessa,

portanto, reconhecer as fragilidades dos grupos e sujeitos constitu-
das socialmente, para ento conceber respostas de poltica integral
diferenciada, dirigidas a diminuir tais fragilidades tanto como suas
consequncias, tambm diferenciadas por grupo. Essa viso implica
exercer a transetorialidade como ordenadora das aes ao tempo
que se deve ocupar os espaos e territrios sociais com alternativas
concretas e assertivas s cadeias causais.
Uma aproximao a estas proposies pode ser apresentada a partir

do tema da violncia. Nesse sentido, o enfoque tradicional da ocor-
rncia de acidentes, violncias e suicdios termina atribuindo a cir-
cunstncias tais como o comportamento de risco ou aceitao de
risco das pessoas, a naturalizao de ambientes perigosos e ao azar
a ocorrncia dos fatos de causas externas.
Quando analisamos o tema desde os determinantes sociais, suas

exposies e as iniquidades que as presidem, descobrimos que a
distribuio dos eventos violentos obedece a uma condio de fra-
gilidade social estrutural, onde certos grupos sociais tm uma maior
exposio ao mesmo tempo em que os efeitos de tais situaes
tm um impacto maior, j que os padres persistem historicamente
com algumas leves variaes. Seu enfrentamento em profundidade
requer uma abordagem da complexidade social de maneira articu-
lada.
3. O ciclo vital: do individual evolutivo ao coletivo social
No conceito de ciclo vale a pena destacar os seguintes elementos:
1. Deve-se ter em conta que a vida humana um contnuo de evo-

luo e, portanto, equivocado pensar que o desenvolvimento das
pessoas comea ao nascer e termina na adolescncia. A verdade
que comea no momento da concepo e finaliza com a morte. Evo-
lumos ao longo da vida, como crianas, como adultos, como anci-

os. E ento a necessidade de entender o conceito de qualidade de
vida em um contexto evolutivo.54
2. A anlise do ciclo vital deve ser integral, no como um processo de

desenvolvimento biolgico, mas como um conceito que explica o
trnsito da vida como um contnuo e que prope que o crescimento
e o desenvolvimento humano so o produto da sucesso de experi-
ncias de ordem biolgica, psicolgica e social. A partir da Estratgia
Promocional de Equidade em Qualidade de Vida, o ciclo vital, possi-
bilita pensar a pessoa no contnuo da vida e avalia como lhe afeta a
iniquidade.
3. Como consequncia do exposto, as condies e experincias de

cada etapa da vida preparam ou condicionam as possibilidades das
etapas seguintes; assim, as necessidades e problemas de uma etapa
podem ser previstos e superados ou agravados desde as etapas an-
teriores. no sujeito e na leitura do ciclo vital onde se expressam as
determinaes sociais.
4. Retomando a ideia de que a autonomia se promove nas tenses

da relao indivduo - coletivo e se enquadra nos processos de de-
senvolvimento social, a compreenso do ciclo vital humano deve ser
feito reconhecendo a natureza social do prprio desenvolvimento
humano, como resultante da relao dos sujeitos com os contextos,
onde o ser humano cria e recria de maneira permanente seus refe-
renciais coletivos de desenvolvimento. Nesse plano, se reconhece o
papel primrio da famlia como cenrio imediato e fundamental da
relao social dos sujeitos com o contexto social. Por isso, promove-
-se uma ao direcionada para reconhecer o sujeito em relao com
os outros. Essa viso d um sentido renovado ideia dos contextos,
j no como cenrios, mas como centralidades no desenvolvimento
do ciclo vital integral. Essa perspectiva se apoia nos postulados da
54 Espinosa, M.: Apuntes sobre Calidad de Vida, Desarrollo Sostenible y Sociedad de

Consumo: una mirada desde Amrica Latina. Rev. Contribuciones. Fundacin Konrad
Adenauer de Alemania y el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Lati-
noamericano (CIEDLA), Buenos Aires (Argentina); ao XVI, N 3 (63), julio septiembre
de 1999, p. 119 148.

TEXTOS DE APOIO
Medicina Social e outras correntes que abordam o debate sobre a

relao indivduo - sociedade.
Articulando o que foi apresentado at o momento, a perspectiva de

formular polticas pblicas coerentes com o enfoque de direitos, re-
conhecendo as necessidades desde o ciclo vital, como processo so-
cial, tem como referncia a leitura que se faz de tais necessidades dos
sujeitos e os coletivos em territrios mbitos concretos com uma
orientao para a conquista da autonomia.
Os projetos de desenvolvimento de autonomia potencializam a ca-

pacidade dos indivduos e coletividades para realizar as aes que
permitam converter em atos seus desejos, que vo desde as aes
que permitem o desempenho das atividades da vida diria (mobiliza-
o, aprendizagem e aplicao do conhecimento) at o exerccio da
participao para a tomada de decises referentes aos assuntos que
compete interpretar para incidir sobre a realidade e domin-la, isto
, exercer uma opo poltica. Assim, a autonomia permite o exer-
ccio da liberdade com relao s decises que os sujeitos tomam no
marco de seus desejos e necessidades; ao mesmo tempo em que no
plano coletivo a concretizao de autonomia se refere s possibilida-
des que tm os grupos de tomar parte ativa nas decises que afetam
a todos e todas, ou seja, o que se define na esfera do pblico55.
A anlise dos Projetos de Desenvolvimento da Autonomia preten-

de transcender os enfoques tradicionais de tal maneira que permita
ordenar respostas setoriais como aporte ao desenvolvimento das ca-
pacidades mediante o uso adequado dos recursos disponveis. Os
Projetos para o Desenvolvimento da Autonomia so projetos por
meio dos quais se busca combater as causas e determinantes que
impedem o pleno gozo de cada um dos direitos sociais, de maneira
contnua e permanente desde a gestao at a morte.56
55 Secretaria Distrital de Salud. Por el derecho al desarrollo de la autonoma: Poltica Dis-

trital de Salud Mental, Bogot, Agosto de 2004.
56 De Negri Filho A. Conferencia: la participacin desde el enfoque promocional de calidad
de vida. Agosto 28 del 2004

Na construo dos projetos de desenvolvimento de autonomia por
ciclo vital se faz necessrio realizar um exerccio sistemtico de cons-
truo dos mesmos a partir de uma srie de transversalidades que
permitem a identificao integral e a compreenso desde os deter-
minantes sociais das condies iniciais das populaes em territrios
concretos. Essas transversalidades permitem ver a sobredeterminao
do social e cultural, de maneira que as categorias explicativas do hu-
mano apaream em cada mbito em termos da realizao de direitos
econmicos, sociais e culturais.
As transversalidades representam categorias de anlise relacionadas

com processos estruturais que afetam todos os projetos de desen-
volvimento de autonomia em cada um dos ciclos vitais e com ncle-
os determinantes da equidade nas condies de qualidade de vida.
Expressam as debilidades sociais para garantir a toda a populao o
exerccio equitativo dos direitos sociais fundamentais.
Metodologicamente, as transversalidades partem de uma viso glo-

bal e no fragmentada do ser humano que permite a visibilidade das
consequncias e o impacto que geram as necessidades ao longo do
ciclo vital e a concepo de respostas requer uma perspectiva transe-
torial e de amplo espectro social que vincule ao conjunto de atores
em sua transformao.
As transversalidades apropriadas para o desenvolvimento desta pro-

posta de poltica pblica so:
Trasversalidade de gnero
Transversalidade de etnia
Transversalidade de condio socioeconmica
Transversalidade de incapacidade.
Do mesmo modo, assuntos estruturantes da Qualidade de Vida re-
lacionados com a proteo social devem serb includos na anlise da
situao assim como na concepo das respostas. Ento, assuntos
tais como condies de escassez de renda ou desemprego forado,
condies de trabalho, escolarizao / desescolarizao; deficincias

TEXTOS DE APOIO
e barreiras econmicas no acesso aos servios vinculados com a se-

guridade e a proteo social, a segurana alimentar, o acesso a bens
de cultura e uso do tempo livre, condies para o lazer e a atividade
fsica, ao acesso ou controle aos vcios, assim como as dificuldades
para a participao democrtica e protagnica, devem ser conside-
rados se se trata de elaborar respostas integrais para os ciclos vitais.
4. Os processos para a implementao da estratgia promo-

cional como orientadora na formulao de polticas pblicas
pr-direitos57
O desenvolvimento da Estratgia Promocional implica condies para

o desenvolvimento dos seguintes processos:
4.1. A identificao integral de necessidades sociais
Este processo o ordenador da Estratgia. A leitura identifica tudo

aquilo que permite s pessoas realizarem o mximo possvel de suas
capacidades e potencialidades humanas, portanto, no se refere
unicamente s carncias e privaes econmicas, ou s brechas ou
dficits das respostas sociais ou institucionais, mas que incorpora a
perspectiva de autonomia e dignidade conforme aos contextos, ex-
pectativas e aspiraes sociais e culturais de cada um e de todos. Nes-
ta leitura, interessa evidenciar particularmente situaes de iniquida-
de por questes de gnero, de ciclo, de condio socioeconmica, de
etnia, entre outras.
57 Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construccin de una agenda
social por la Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en
zonas fronterizas de la regin andina: Un enfoque comunitario. Asistencia tcnica y se-
guimiento a la elaboracin e implementacin de planes locales de salud para el control
de la Malaria para Colombia. Organismo Andino de Salud, PAMAFRO Colombia, El
Fondo Mundial, Corporacin Grupo Guillermo Fergusson 2007

O desenvolvimento deste processo contm como desafio central a
capacidade de ler integralmente a realidade, desde a perspectiva dos
direitos e no marco de processos participativos que renam a voz dos
mltiplos atores, considerando a vida concreta da populao.
O processo de leitura de necessidades inclui58:
Identificao de territrios: contextos e dinmicas polticas e so-

ciais;
Definio de acordos para a ao coletiva;
Aproximao inicial aos problemas ou necessidades de qualida-
de de vida;
Problematizao da realidade;
Construo de narrativas a partir da identificao de temas ge-
radores para a ao;
Construo de Agendas Sociais a partir de um Plano Estratgico
e ento a organizao de redes sociais de respostas.
4.2. A construo de respostas sociais coerentes com a com-

plexidade das necessidades sociais identificadas e a iniquida-
de existente.
A Estratgia Promocional de Qualidade de Vida e Sade coloca no

centro das aes a autonomia, o que estabelece um sentido a
todas as aes realizadas para o desenvolvimento, a preservao e a
recuperao da mesma, com o que as aes clssicas de educao,
preveno, ateno e reabilitao se ordenam desde uma perspec-
tiva mais ampla. Isto tem como consequncia a reformulao das
respostas, garantindo tanto a capacidade funcional, como a socioe-
conmica e a poltica, ao tempo que se organizam os servios desde
a perspectiva do direito de todos.
58 SDS Corporacin Grupo Guillermo Fergusson: Gua N 1: Lectura Integral de Nece-

sidades. Proyecto Diseo de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de
Vida y Salud, 2007

TEXTOS DE APOIO
A partir destes elementos se prope que a formulao da resposta se

dirija a incentivar um avano nas respostas colocadas no sentido de
projetar e desenvolver as seguintes aes necessariamente orientadas
a promover equidade em todas as suas etapas59:
Aes de exerccio da Autonomia: por meio das quais se promo-

ve a emancipao dos indivduos como sujeitos de direitos, de
tal maneira que estes possam ter acesso s garantias identifica-
das na constituio e nas leis: organizao, participao, repre-
sentatividade, controle social em torno s problemticas identi-
ficadas, fiscalizao das prestaes de contas das autoridades,
iniciativas desde e com a comunidade. Devem ser considerados
os grupos ou segmentos populacionais que por sua condio de
fragilidade estrutural biolgico / social tenham que ser atendi-
dos de forma muito mais potente, como o caso das crianas,
desempregado(a)s, desabrigado(a)s, mulheres, idoso(a)s, porta-
dores de doenas crnicas debilitantes ou deficincias ou ainda
a combinao de vrias dessas condies. As aes devem es-
tar situadas em mbitos definidos: lares, escolas, instituies de
proteo, ambientes de trabalho, comunidades.
Aes de proteo da Autonomia: que buscam preservar as
condies de autonomia do sujeito; isto , aes que protejam
sua independncia funcional, assim como respondam desde
a funo garantidora do Estado fragilidade social (pobreza,
desemprego, violncia, relaes desiguais), estabelecendo por
equidade (dentro da universalidade dos direitos) uma discrimi-
nao positiva com nfase nos grupos ou segmentos popula-
cionais ao tempo que se pretende abordar exposies concretas
que ameaam a autonomia em ambientes tais como o lar, a
escola, as prprias instituies de proteo, comunidades, am-
bientes de trabalho.
Aes de recuperao e restituio da autonomia: que se refe-
rem s aes para atender as consequncias dos problemas com
59 SDS Corporacin Grupo Guillermo Fergusson: Gua N 2: Respuesta Integral a las

Necesidades y Gestin Social, Proyecto Diseo de un Diplomado en la Estrategia Promo-
cional de calidad de Vida y Salud, 2007

uma perspectiva integral dos mesmos (biolgicos, psicolgicos
e sociais). A este nvel a ao parece se concentrar na oferta de
servios que as instituies de sade, de servios sociais, educa-
tivos, entre outras oferecem. Entretanto, como consequncia da
ao integral setorial devem ser projetadas aes coordenadas
com o conjunto de setores da sociedade, assim como com os
prprios afetados, gerando assim redes sociais (como expresso
da interao de iniciativas do Estado com as iniciativas das co-
munidades com convergncia de viso e de ao em territrios
sociais definidos).
4.3 A gesto pblica baseada na perspectiva do Estado

como garantidor de direitos
Obtida a Agenda Social, que ordena a concepo de respostas por

territrio social, faz-se necessrio colocar no centro da preocupao
a reflexo em torno a como viabilizar o desenvolvimento da mesma,
o que implica promover os processos, construir os cenrios e ge-
rar condies prprias institucionalidade que a tornem capaz de
responder a este desafio. Com relao aos processos, necessrio
garantir as melhores condies para60:
Uma abordagem territorial do conjunto de populaes e suas

necessidades sociais vinculadas com a qualidade de vida,
como ordenador coletivo da ao institucional e social que
reconhea os contextos e dinmicas sociais existentes em seu
interior;
a construo de cenrios que fomentem tanto a construo
de uma lgica transetorial que oriente a ao da institucio-
nalidade pblica, como a articulao desta com a ao social
(que inclui a comunitria, mas no se limita a ela) a partir da
promoo da ao no territrio em redes sociais, com um for-
te critrio de democracia, pea chave para um maior impacto
das polticas pblicas;
60 SDS Corporacin Grupo Guillermo Fergusson Gua N 2: Respuesta Integral a las

Necesidades y Gestin Social. Proyecto Diseo de un Diplomado en la Estrategia Promo-
cional de calidad de Vida y Salud, 2007

TEXTOS DE APOIO
a participao social orientada para a autonomia poltica e

decisria nos processos de identificao de necessidades,
construo de respostas e definio de mecanismos para o
desenvolvimento adequado das mesmas, a articulao e coor-
denao da resposta institucional e social e a avaliao, acom-
panhamento e ajuste permanente da resposta.
e a garantia de condies institucionais onde se destacam
assuntos como a disponibilidade de recursos financeiros, de
infraestrutura e, sobretudo, os recursos humanos capacitados
e em adequadas condies de trabalho que favoream a res-
posta institucional.
LINHAS ORIENTADORAS DA POLTICA SOCIAL PARA UMA

BOGOT POSITIVA61
1. Estruturar um debate poltico sobre o sentido e

alcance das polticas sociais para a populao de
Bogot e o pas.
No marco de uma cidade de direitos e o direito cidade, a poltica

social se entende como pilar do plano de desenvolvimento, sobre
a premissa fundamental de estabelecer seu vnculo com a poltica
de desenvolvimento econmico, no entendimento que o desenvol-
vimento econmico produz os meios necessrios para o desenvolvi-
mento social. O debate poltico sobre o sentido e alcance das polticas
sociais busca identificar as causas das iniquidades, as desigualdades,
os modelos de distribuio da renda e a riqueza, o modelo de acesso
s oportunidades que permitam o desenvolvimento dos projetos de
vida das populaes mais frgeis.
O Reconhecimento da Dvida Social

Construir conjuntamente com todos os setores da administrao dis-
trital, as comunidades nos territrios, o setor acadmico, as ONGs e
o setor privado, um conhecimento sobre a magnitude das necessi-
61 Este apartado ha sido enriquecido con el aporte colectivo del Grupo Directivo y el grupo
de asesores de la SIS

dades vitais no satisfeitas das populaes que habitam no Distrito
capital, sobre os dficits e as carncias que afetam a qualidade de
vida da populao, um compromisso que devemos assumir para
criar as condies que permitam a tomada de decises polticas, so-
ciais e econmicas adequadas para que a dvida possa ser paga, pro-
gressivamente, com uma ampla participao social onde os acordos
alcancem materialidade e para definir participativamente a oferta de
servios sociais que deem resposta s necessidades sentidas pela po-
pulao.
O compromisso em diminuir a desigualdade e a iniquidade
Dentro das causas da desigualdade e da iniquidade, a reviso da es-

trutura tributria atual um tema central para garantir a disponibili-
dade de recursos para as polticas sociais de acordo com a magnitude
da dvida social e para desenvolver um modelo de carga impositiva
progressiva, ao tempo que se incorporam subsdios proporcionais
necessidade.
Poder popular para aprofundar o Estado Social de Direito e

a Democracia Participativa
As populaes que habitam os territrios sociais, urbanos e rurais,
devem ter um protagonismo decisrio, gerando educao poltica
desde onde se vive e trabalha, a fim de gerar a incluso social com a
participao efetiva e organizada da populao que contribua para
colocar no centro da agenda poltica a satisfao das necessidades
sociais.
Universalizao dos direitos sociais e econmicos e da Segu-

ridade Social com igualdade nos benefcios e promoo do
emprego digno
Esses temas constituem uma agenda poltica nacional no cenrio atu-
al de escalada do conflito e se adiantam aos desafios do ps conflito,
onde podero se manifestar em plenitude as contradies fundamen-
tais do Pas em matria de iniquidade, conflito social, distribuio de
oportunidades e riquezas, hoje tornadas invisveis propositadamente
pelo conflito armado.
TEXTOS DE APOIO
2. Desenvolver uma linha de abordagem estratgica colocan-

do a Famlia como Territrio de Vida
A famlia reconhecida, em todas as suas configuraes, expressas

funcionalmente nos lares, como espaos de relaes sociais funda-
mentais para a construo de condies para o desenvolvimento. So
identificadas situaes de tenso em seu interior em torno Segu-
rana econmica (renda, gastos com alimentao, servios pblicos),
Segurana social (sade, riscos profissionais, educao, habitao,
penso), e o acesso justia.
Inicialmente, prope-se fortalecer o trabalho desenvolvido desde a

Sade em casa e Sade na Escola, fortalecendo a sua articulao com
o tema da famlia e garantindo o cenrio de trabalho transetorial
para avanar as respostas necessrias.
A partir do que foi exposto prope-se:
Estabelecer equipes de trabalho transetorial para a aborda-

gem familiar nos bairros e colgios onde foi desenvolvido o
Sade em casa e Sade na Escola, partindo das 580.000 fam-
lias j identificadas.
Estruturar planos abrangentes de trabalho com participao
das famlias em comunidades.
Conceber e implementar um Sistema nico de Servios So-
ciais que garanta a qualidade na oferta de servios estatais e
privados para as famlias em todas as localidades e na cidade,
onde se configure um registro nico para todos os usurios.
3. Desenvolver um componente central em torno ao conceito

de Cidade Protetora Da Vida Por Uma Bogot Positiva: O Di-
reito Segurana Humana Como Bem Pblico.
Em Bogot necessrio realizar uma ao concertada em torno s

mltiplas causas que limitam a vida e o desenvolvimento das pessoas

ao gerar leses, traumatismos e morte, particularmente referidas s
muitas formas de violncia. Foram realizados mltiplos programas
e aes, mas todos carecem de uma viso integral que oriente uma
ao simultnea e concertada do conjunto da sociedade e o Estado
na ideia de ter no somente impacto, mas tambm sustentabilidade.
Isto implica uma abordagem integral nos trs nveis simultneos:
1. Proteo pela segurana e contra as violncias no intencio-

nais (acidentes) e iniciando pelos espaos como o lar (os aci-
dentes domsticos so uma das primeiras causas de leso em
crianas e terceira idade); instituies (escola, lares de idosos,
hospitais, lugares de trabalho) e espaos pblicos (parques e
ruas).
2. Proteo pela segurana e contra as violncias intencionais
tais como a violncia intrafamiliar, violncia sexual, violncia
comum, entre outras.
3. Proteo social pelo desenvolvimento e contra a violao de
direitos tais como a sade, a alimentao, a habitao, a edu-
cao.
Uma cidade protetora uma cidade que garante a segurana como
espao pblico e bem pblico. Aqui necessrio destacar que o mes-
mo tem um componente objetivo e outro subjetivo (estar seguro e se
sentir seguro). Nesse sentido, o esforo de construir uma Cidade Pro-
tetora implica construir uma perspectiva de segurana nos territrios
tanto subjetiva como objetivamente.
O marco da segurana humana permite incluir a viso de cidade pro-

tetora como concretizao do direito cidado da proteo da vida e
a integridade pessoal, que por sua vez, permite estabelecer o com-
promisso interinstitucional em torno garantia de uma vida livre de
violncias.
O horizonte das aes

Pretende-se diminuir eliminar as violncias. Para isso se faz neces-
srio definir metas zero para as violncias, para tanto se conta com
os recursos necessrios, se conhecem os mtodos para isso, social-
mente aceita esta intencionalidade e politicamente se pode estabe-

TEXTOS DE APOIO
lecer os compromissos que permitam um processo integral e susten-

tado no tempo.
Iniciar com metas orientadas para diminuir as diferenas exis-

tentes
Este processo pode iniciar estabelecendo as diferenas inaceitveis,

trabalhando na eliminao de tais diferenas e transitando para a
eliminao da violncia, desde o reconhecimento de tais diferenas
entre grupos populacionais e/ou territrios em termos de incidncia
de mortalidade e de morbidade o que evidencia as concentraes da
violncia.
A partir do exposto se recomenda:
1. Formular polticas pblicas para a segurana onde a gesto

social integral uma estratgia para sua concretizao
2. criar ambientes saudveis, protetores e sustentveis

3. fortalecer a ao comunitria
4. Ampliar os servios pblicos
Do primeiro: Deve-se ter como referencial o desenvolvimento de pro-

gramas universais, tratando de superar a lgica das experincias exi-
tosas que no ganham dimenso de polticas pblicas. As polticas
pblicas se incorporam vida social e no dependem da ao de um
governo. Constituem em patrimnio pblico. Neste marco se reque-
rem comunidades apropriadas sem deixar de lado a responsabilidade
do Estado.
Do segundo: nos territrios h vrios ambientes. A se constitui a ma-

terialidade do direito segurana. A escola, como outros ambientes,
um ambiente de trabalho, pelo que se prope colocar um critrio
de segurana industrial em todos os espaos.

Do terceiro: Mudana de postura (de vtimas isoladas) para uma l-
gica de atores - Cidados ou grupos em redes que reconhecem sua
situao (mapas por territrio e /ou ambientes) e realizam aes de
advocacia definindo responsabilidades internas da comunidade sem
fazer permutas ou estabelecer relaes com o Estado. Melhorar assi-
metrias de poder. Reconhecendo os problemas de poder em relao
violncia, no interior das comunidades. Requerem espaos de arti-
culao com redes polticas, sociais, comunitrias: soma articulada e
convergente de respostas do Estado comunidade desde uma leitura
integral de necessidades que as identifica e ordena respostas.
Do quarto: Redimensionar a lgica em relao responsabilidade

dos funcionrios pblicos na garantia do direito a seguridade. Es-
sencial construir um empoderamento dos prprios funcionrios. A
seguridade deve avanar em direo a ideia de uma responsabilidade
coletiva. Os funcionrios devem podem enxergar o tema da seguri-
dade integral, mas no esto preparados nem orientados e carecem
de servios pblicos de suporte. exigido o trabalho com agressores.
Prope-se uma viso imperativa de resposta pela segurana na cida-
de, o que obriga a uma desbanalizao das mortes, traumatismos e
acidentes.
4. Aprofundar o compromisso com a Poltica da Infncia
O desenvolvimento de um enfoque de poltica para a infncia tem

sido decisivo e sua incorporao de maneira explcita no plano de
desenvolvimento implica um compromisso concreto ao qual se faz
necessrio responder de maneira efetiva.
Isso implica ajustar em profundidade a forma em que as instituies

e a sociedade se vincularam poltica na perspectiva de avanar em
uma ao sincronizada em torno a: evitar a morte, doena e aci-
dentes evitveis, garantir condies adequadas para seu desenvolvi-
mento integral e um decisivo avano na participao da infncia nos
temas de seu interesse.

TEXTOS DE APOIO
A partir do exposto so prioridades:
Ajustar os contedos da poltica com um forte componente

da aproximao territorial que permita reconhecer com maior
profundidade as condies de garantias de direitos infncia
e a definio de agendas territoriais transetoriais e sociais.
Ajustar com base no plano os processos de trabalho articula-
do em torno infncia no local e no distrito com participa-
o de todas as entidades no Subcomit Local e Distrital da
Infncia.
Desenvolver em profundidade o componente do Plano refe-
rente participao da infncia, em coordenao com Secre-
taria de governo com participao de todos os setores.
Desenvolver uma linha de exigibilidade dos direitos da infn-
cia, retomando a jurisprudncia existente no mbito nacional,
dando passo a um processo de debates pblicos e de advo-
cacia.
Desenvolver a proposta de Educao Inicial como aporte da
cidade ao pas sobre a base de um enfoque integral, universal
e equitativo que o destaca em relao a outras propostas de-
senvolvidas no mbito Nacional, como uma expresso da Pol-
tica Social que sustenta o Plano de Desenvolvimento Distrital.
5. Desenvolver um processo desde A Rua e o Bairro pela De-

mocracia e a Justia Social em todos os Territrios Sociais de
Bogot
No marco do desenvolvimento da poltica social no local se aposta
pela gerao de um Modelo de gesto social amplamente democr-
tico, orientado para o desenvolvimento humano local integral, como
elemento central da Gesto Social Integral (GSI) cujos objetivos estra-
tgicos so:
5.1. Fortalecimento LOCAL

Na figura dos prefeitos e prefeitas locais e por meio de uma ao
coesa / convergente, gerando uma ocupao social dos territrios
por meio de uma maior interao e articulao dos entes do Estado
para pactos pela justia social e a democracia real em TODOS os ter-

ritrios. Por sua vez se requer uma ao liderada desde o distrito pelo
prefeito com o Conselho Distrital de Governo e no Conselho Distrital
de Poltica Social.
5.2. Definio de agendas distritais e locais

Centradas no debate e tomada de deciso dos temas estruturantes
da qualidade de vida na cidade e nos territrios, onde se tome como
referencial inicial os resultados dos ltimos Encontros Cidados e as
agendas dos Conselhos Locais de Poltica Social, buscando fortalecer
politicamente estes processos e potencializ-los a partir de sua revi-
so, ajuste e acompanhamento sistemtico.
5.3. Ampla participao e fortalecimento organizativo social

Fortalecer o conjunto de organizaes que fazem parte da vida local,
reconhecendo as mltiplas vozes e formas organizativas, em um es-
foro consciente e intencionado por diminuir as assimetrias de poder
e promover a equidade e a justia.
5.4. Articulao estatal / privada desde um marco do interes-

se pblico
Significa a construo de valores, bens e espaos pblicos no debate
poltico, com o objetivo de construir as respostas necessrias no Dis-
trital e no local, gerando referncias para o debate nacional.
5.5. Democracia participativa decisria

Criar as condies e preparar a organizao dos oramentos partici-
pativos locais e descentralizao dos espaos de deciso em condi-
es de simetria de poder entre o Estado e a sociedade e ao interior
desta.
6. Formular Projetos de autonomia por ciclo vital, destacando

o tema da segurana alimentar como transversal a cada um
dos projetos
No processo de concepo e ajuste das polticas pblicas so estru-
turados projetos integrais para cada um dos ciclos vitais: infncia,

TEXTOS DE APOIO
juventude, idade adulta e velhice com a transversalidade da seguran-

a alimentar, de maneira que se d resposta integral ao conjunto de
populaes em seus contextos familiares e territoriais, superando a
ateno a indivduos isolados e maximizando a eficincia no gasto e
alcanando um maior impacto na melhoria da qualidade de vida da
populao.
Estes projetos foram configurados a partir da identificao das neces-

sidades sociais que se expressam na cidade como limitantes para o
desenvolvimento integral e o exerccio da autonomia. A partir destas
aproximaes foi concebida uma estrutura para cada projeto de au-
tonomia nos seguintes quatro componentes.
1.1. PROTEO DA VIDA
Destaca-se um primeiro componente referido identificao de

condies diretamente vinculadas com a garantia do direito vida
digna. Nesse plano, a problematizao e justificao requerem apre-
sentar para cada ciclo, as situaes que expem a perda da vida,
as caractersticas especficas dos que esto mais expostos a ter este
direito violado em termos de idade, gnero, condio socioeconmi-
ca, deficincia e inclusive territorialidade de poder contar com essa
informao. Essa informao se apresenta de modo que se busca
descrever a forma em que essas caractersticas se distribuem entre
as vtimas e/ou expostos, incluindo outros assuntos vinculados com
o cumprimento de outros direitos diretamente vinculados ao ncleo
de proteo da vida (acesso a servios de sade, segurana, equipa-
mentos urbanos, etc.).
Algumas pautas para identificar a problematizao a considerar na

apresentao deste componente foram:
Garantia da existncia sem que ningum morra por causas

evitveis.
Garantia da segurana alimentar permitindo a existncia e o
desenvolvimento do indivduo.

Habitao adequada e saudvel (includos servios pblicos)
em ambientes culturais, sociais, ambientais e polticos que
permitam uma vida digna.
Ambientes naturais, tecnolgicos e sociais, seguros que ga-
rantam sustentabilidade dos mesmos.
Territrios seguros em mobilidade, espao pblico e equipa-
mentos urbanos.
Promoo da cultura da paz: memria, justia e reconciliao
cidad.
Garantir o direito segurana humana.
Zero discriminao diferena e diversidade: geraes, clas-
ses sociais, deficincia, opo sexual, etnias, mulheres, rurali-
dade e de famlias vtimas das violncias.
1.2. CONDIES PROPCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO

HUMANO INTEGRAL
Um segundo componente proposto, com referncia identifica-

o de uma srie de componentes vinculados garantia dos direitos,
no relacionados diretamente prpria existncia, mas referidos ao
tema da vida com dignidade, com qualidade ou orientada para o de-
senvolvimento. Como no caso anterior, preciso identificar as situa-
es particulares prprias de cada ciclo, assinalando as caractersticas
especficas dos que esto mais expostos ou so vtimas de violao
dos direitos que garantam uma vida com dignidade indicando ida-
de, gnero, condio socioeconmica, deficincia, territorialidade de
poder contar com essa informao ou outra informao que permita
orientar a resposta. Essa informao deve se apresentar de modo
que se busque descrever de forma articulada o conjunto de assuntos
vinculados com o cumprimento dos direitos diretamente vinculados
com este ncleo.
Algumas pautas para identificar a problematizao e a concepo

das respostas so:

TEXTOS DE APOIO
Garantia do acesso e qualidade da educao e sade de todas

e todos.
Potencializao das habilidades e qualidades que possibilitem
o acesso ao trabalho e/ou gerao de renda.
Garantia do trabalho que permita a renda necessria para o
acesso e desenvolvimento da famlia, gerando segurana eco-
nmica.
Garantia de zero maltrato e violncia na busca da harmonia
familiar e comunitria desde suas diversas configuraes.
Garantia de cenrios propcios para o lazer e de vida livre de
vcios que limitem o desenvolvimento.
Garantia de Autonomia funcional, social e poltica, que garan-
tam a qualidade de vida.
Garantia de acesso justia jurdica e tributria.
Garantia de proteo social referente ao desemprego, impe-
dimento ao trabalho, velhice, penses.
1.3. EXERCCIO DA CIDADANIA PARA A DEMOCRACIA PAR-

TICIPATIVA
Este componente se refere ao exerccio da cidadania como base para

a democracia. Novamente preciso caracterizar a situao em ter-
mos de situaes particulares prprias de cada ciclo, indicando as
caractersticas especficas dos que esto mais expostos ou so vtimas
de violao deste direito indicando idade, gnero, condio socioe-
conmica, deficincia, territorialidade de poder contar com essa in-
formao ou outra informao que permita orientar a resposta. Essa
informao deve se apresentar de modo que se busque descrever de
forma articulada o conjunto de assuntos vinculados ao cumprimento
deste direito.

apresentao deste componente se referem a:

Garantia de Educao Poltica para os direitos.

Garantia de Empoderamento e emancipao dos cidados e
cidads para a tomada de decises.
Garantia de Cenrios para a formulao participativa de po-

lticas.
Garantia pela equidade.

Garantia de Relaes democrticas que permitam diminuir as
assimetrias de poder entre cidados, cidads, o Estado e o
poder econmico, para a construo de bens pblicos (res-
ponsabilidade social).
Garantia para a organizao e a exigibilidade dos direitos.
1.4. REORGANIZAO DO ESTADO PARA RESPOSTAS INTE-

GRAIS NOS TERRITRIOS
Finalmente, prope-se articular um conjunto de caracterizaes fei-

tas com relao s dificuldades que o Estado tem na organizao das
respostas dirigidas garantia dos direitos e que com frequncia torna
complexo o aprofundamento da situao de no garantia dos direi-
tos, uma vez que isto deve ser considerado como parte do mesmo
problema a ser resolvido.

apresentao deste componente se referem a:
Existe um marco filosfico, poltico e conceitual comum que

orienta a ao transetorial nos territrios, baseado na cidade
de direitos / direito cidade.

TEXTOS DE APOIO
Consolidao de um objeto de trabalho transetorial que ope-

re a perspectiva de direitos.
Contar com diretrizes tcnicas transetoriais que sustentem
contedo programtico comum e ordenem a operao seto-
rial e de desenvolvimento urbano com sentido humano.
Contar com estruturas e cenrios para a gesto social integral
no Distrito, nas localidades e nos territrios sociais.
Fortalecimento, reconhecimento e/ou construo de redes
sociais territorializadas, criando uma interao entre redes
estatais e redes privadas como comunitrias, empresas, orien-
tadas em uma misso pblica para responder s necessidades
sociais dos territrios.
So fortalecidos os espaos e dinmicas de participao ci-
dad gerando intercmbios de experincias que aportem ao
desenvolvimento integral no nvel local, nacional e interna-
cional.
Desenvolver condies para que o exerccio de participao
com deciso contribua para a descentralizao e desenvolvi-
mento local.
III- A ESTRUTURA DE GESTO: GESTO SOCIAL INTEGRAL
O componente de gesto fundamental para o cumprimento do

proposto. A gesto foi caracterizada por exerccios tecnocrticos, dis-
tantes das necessidades das pessoas e altamente fragmentada. No
reformular a gesto deixaria como discursos o componente de filo-
sofia poltica e o programtico, pelo que se prope que em lugar de
reduzir este debate aos cnones tradicionais, se promova um reorde-
namento da gesto a partir da incorporao do dever de responder
s exigncias dos contedos programticos orientados pela filosofia
poltica adaptada.
Assim, assuntos como descentralizao e a territorializao social das

aes; o planejamento integrado e transetorial dos setores de gover-
no; a articulao pblico-privada e a participao social efetiva orien-
tada para a exigibilidade dos direitos devero ser redimensionadas

lhes dando um lugar de elementos estruturantes para a formulao e
execuo das Polticas Sociais nos territrios.
Com essas orientaes se prope o desenvolvimento de um mode-

lo de Gesto Social Integral como estratgia para a implementao
da poltica social no distrito, definida como estratgia que promo-
ve o desenvolvimento das capacidades das populaes, atendendo
suas particularidades territoriais e assegurando a sinergia entre os
diferentes setores, o manejo eficiente dos recursos e mostrando o
protagonismo da populao nos territrios. (Artigo 6. Plano de De-
senvolvimento).
necessrio destacar que no processo de formulao e desenvol-

vimento de polticas pblicas, encontra-se uma permanente tenso
entre os interesses dos diferentes atores e o que possvel fazer. En-
tretanto, no que diz respeito aos direitos, a tenso se enfocaria a
que se deve fazer ou o que necessrio fazer para responder a
uma perspectiva de direitos. Assim, o que se passou a chamar gesto
social se encontra orientado no sentido do que se faz necessrio e
no to somente em coordenar o existente.
Dentro do que pode ser identificado como o necessrio para de-

senvolver a Gesto Social Integral destaca-se:
1. Desenvolver uma proposta poltica e operativa para a

abordagem dos territrios
Este primeiro processo tem como centralidade constituir um
acordo coletivo em torno aos elementos de ordem poltico que
orientam a abordagem territorial entre os atores que fazem e
do vida ao territrio, a partir do aprofundamento e consoli-
dao de um marco terico conceitual e operativo, orientado
pelo enfoque dos direitos humanos e tendo como referentes
concretos a garantia das condies para uma adequada quali-
dade de vida, com aes orientadas para a conquista da equi-
dade, a dignidade humana no exerccio da cidadania e a partici-
pao das pessoas, famlias e comunidades.

TEXTOS DE APOIO
Assim mesmo, necessrio estabelecer como ser articulada no

territrio a proposta institucional, social e comunitria existente
na perspectiva de definir cenrios e regras do jogo que lhe do
possibilidade real ao trabalho coletivo orientado pelo interesse
pblico.
A partir disto se desdobram os trs processos centrais propos-

tos referidos a: a leitura integral de necessidades sociais, apro-
fundando o componente de interpretao da realidade, assim
como a definio de agendas em cada nvel territorial (micro-
territrios, por unidade de planejamento zonal - UPZ e locais)
com participao de atores estatais, sociais e comunitrios, que
definam as prioridades de ao coletiva e os acordos bsicos
para o desenvolvimento da mesma com a identificao de me-
tas, responsveis, processos, procedimentos, rotas, cenrios e
indicadores de acompanhamento e mecanismos de sustentabi-
lidade do processo.
Em segundo lugar, o projeto e reprojeto de respostas integrais

transetoriais (estatais e sociais) com participao social. E em
terceiro lugar, a definio coletiva para o estabelecimento de
processos e mecanismos de gesto das mesmas, centrados no
ajuste da estrutura e dinmica das instituies do Estado que
esto presentes nos territrios; o fortalecimento organizativo
e de participao das organizaes sociais, comunitrias e do
terceiro setor presentes nos territrios e dos cenrios de concer-
tao entre o Estado e a sociedade a nvel local; a promoo da
informao e o debate pblico; assim como dos mecanismos de
articulao do local com o distrital na perspectiva de incidncia
permanente nos processos de tomada de deciso no que as po-
lticas pblicas se referem.
necessrio destacar que estes trs processos esto subordina-

dos s lgicas que se estabeleam com relao aos elementos
filosficos, conceituais, polticos e operativos que refletem o
acordo coletivo inicial dos atores no territorial, com o que este
primeiro momento de construo de possibilidades polticas e

operativas um aspecto determinante no desenvolvimento de
uma GSI coerente com a perspectiva de direitos propostos ao
longo do documento e pilar da formulao de polticas pblicas
pelo direito.
Dado que na abordagem territorial se prope fortalecer o papel de

Estado como garantidor do interesse coletivo, e de maneira particu-
lar, a funo de reitoria da Secretaria Distrital de Integrao Social
SDIS. Na poltica social, prope-se uma nfase permanente nos
processos de convergncia programtica de todos os atores que se
expressam no territrio; da concepo e desenvolvimento das aes
transetoriais; do acompanhamento e o monitoramento das aes e
seus resultados na populao; do ajuste das intervenes e nas estru-
turas dos setores. Todo isso requer uma ao sistemtica de fortale-
cimento dos cenrios de governo local e distrital em coerncia com
esta nfase.
Neste sentido prope-se:
Promover a aliana estratgica entre a Secretaria Distrital de In-

tegrao Social SDIS e Prefeituras Locais e a configurao das
equipes transetoriais locais, para uma convergncia program-
tica destes entes no local chegando a aes coordenadas por
meio de uma gesto social integral segundo necessidades dos
territrios.
Dar prioridade articulao com a Secretaria de Desenvolvimen-
to Econmico, a Secretaria de Sade, a Secretaria de Educa-
o, a Secretaria de Governo, e a Secretaria de Integrao Social
como atores chaves no desenvolvimento da poltica social.
Localizar de maneira clara o papel do Conselho Distrital de Pol-
tica Social e os subcomits a nvel Distrital e Local, como espaos
privilegiados para a construo de acordos, o desenvolvimento
e o acompanhamento da Poltica Social.
Avanar na unificao de critrios para a priorizao no acesso
aos servios em coerncia com uma perspectiva de universali-
zao.

TEXTOS DE APOIO
Desenvolvimento de capacidades no conjunto de funcionrios

do Distrito coerente com a filosofia poltica desta administrao
em matria de polticas sociais.
Implementar um sistema integral de informao sobre polticas
sociais e exercer seu monitoramento por meio de um observat-
rio aberto cidadania.
Em termos da proposta operativa de trabalho nos territrios
prope-se os seguintes elementos iniciais:
1. Apresentao da proposta geral e construo de acordos em

termos do sentido da GSI, nos principais cenrios locais tais
como Conselho Local de Governo CLG, Conselho Local de Po-
ltica Social CLOPS e Conselho de Planejamento Local CPL.
2. Nestes cenrios promove-se a construo coletiva dos concei-
tos bsicos em relao perspectiva de direitos, papel do Esta-
do e da sociedade; definio de atores chaves (estatais, sociais
e comunitrios e do terceiro setor); cenrios e processos para
o fortalecimento do Estado e da sociedade; cenrios e regras
do jogo para o processo de concertao; definio da unidade
territorial para a abordagem transetorial (com uma viso de
totalidade da localidade); acordos metodolgicos e operativos
para o desenvolvimento dos processos propostos pela GSI; de-
finio de agendas de trabalho nos cenrios chaves em nvel
local.
3. Abordagem das unidades territoriais definidas. Com a partici-
pao ativa do conjunto de instituies do Estado nas unida-
des territoriais definidas (zonas por condio de vida, UPZ, e/ou
microterritrios). Novamente a primeira tarefa ser Apresenta-
o da proposta geral e construo de acordos em termos do
sentido da GSI aos atores chaves de cada territrio abordado,
a promoo de conceitos bsicos; definio de atores chaves
(estatais, sociais e comunitrios e do terceiro setor); cenrios e
processos para o fortalecimento do Estado e da sociedade na
unidade territorial; cenrios e regras do jogo para o processo
de concertao; acordos metodolgicos e operativos para o de-

senvolvimento dos processos propostos pela GSI; definio de
agendas de trabalho.
4. Desenvolvimento dos processos propostos pela GSI. Aqui se
prope que o desenvolvimento de tais processos promova a
participao autnoma das organizaes, o que significa um
exerccio consciente por modificar as lgicas tradicionais de
exerccio de poder e participao existentes no territorial. Neste
sentido, um primeiro componente se centra em garantir que a
sociedade possa ser partcipe destes processos a partir do acesso
informao existente em termos das condies de qualidade
de vida do territrio, a implementao e avaliao das respostas
existentes e de seu impacto na transformao das condies de
vida da populao e das condies para a gesto, entregue de
uma forma compreensvel, e a promoo de espaos de forma-
o, anlise e debate que reconhea os interesses e as lgicas
dos cidados, para que o processo de encontro com o Estado se
faa sobre a base de uma viso prpria argumentada.
5. Finalmente, prope-se o desenvolvimento de dispositivos que
permitam o acesso informao de maneira sistemtica para
o conjunto de atores dos territrios (local, UPZ e/ou microter-
ritrios) tais como observatrios; a promoo permanente de
espaos para o debate pblico; o desenvolvimento de processos
de prestao de contas; o desenvolvimento de mecanismos de
controle social e exigibilidade dos direitos; e a promoo da par-
ticipao e a organizao social y comunitria.
2. Avanar em um campo de ao transetorial para a cons-

truo da autonomia: leitura dos problemas e concepo de
respostas transetorial
A transetorialidade se define como a capacidade de ordenar a intera-

o das disciplinas de conhecimento (transdisciplinaridade) em torno
de uma realidade problematizada, ou seja, posta desde o enfoque
da garantia de direitos com sua trade indissocivel e recorrendo a
concretizao da experincia vital das pessoas afetadas, fazendo com

TEXTOS DE APOIO
que o problema fale e questione as disciplinas e aos setores onde

operam estes conhecimentos disciplinrios, a partir do imperativo de
responder a estas necessidades da realidade62.
O condicionante para o exerccio pleno de um enfoque transetorial

reside em sua orientao e capacidade em provocar mudanas subs-
tantivas na realidade problematizada, por meio de uma convergncia
de conhecimentos e aes que se alimentam entre si, superando a
fragmentao da representao setorial do problema e das medidas
para super-lo.
Em consequncia, a transetorialidade se entende como uma estrat-

gia de gesto institucional e social que pretende integrar o esforo
do conjunto da sociedade para alcanar respostas que permitam al-
canar a qualidade de vida em sua perspectiva mais integral. Fala-se
em transetorialidade porque pretende afetar a lgica dos distintos
setores e no somente trabalhar juntos, a maneira intersetorial; im-
plica uma compreenso concertada e sistmica dos problemas e si-
tuaes, para construir um modo de ateno que permita concertar
respostas ajustadas s necessidades, capacidades e aspiraes das
pessoas, famlias e comunidades, e um modo de gesto dos recursos
que favorea este tipo de abordagens.
A transetorialidade concretizada em territrios sociais, definidos

como resultante do reconhecimento de identidade e pertencimento
dos grupos humanos no espao que ocupam ou no que transcorre
sua vida.
Nesta perspectiva promocional, a transetorialidade como exerccio

aplicado da transdisciplinariedade de conhecimentos, obedece ne-
cessidade de responder efetivamente aos determinantes sociais, as
exposies sociais, os danos e as consequncias sociais dos danos.
Esta amplitude de respostas requeridas extrapola o que pode ofere-
62 De Negri A.: Construccin de alternativas polticas en pro del derecho integral a la salud.
Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogot, 2004-
2005. Investigaciones en seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006

cer um ou outro setor isoladamente, fazendo com que a natureza
complexa dos problemas demande as disciplinas de conhecimento
e aes necessrias, definindo um modo de ateno e o correspon-
dente modo de gesto que possam gerar as respostas requeridas. O
objetivo maior da transetorialidade gerar a quebra da cadeia de de-
terminaes que na sociedade produzem os problemas de qualidade
de vida, buscando a produo social do bem-estar. O cenrio concre-
to deste exerccio transetorial so os territrios sociais da cidade e as
populaes que neles habitam.
A transetorialidade permite o ordenamento de todos os setores onde

seu funcionamento convoca a todos os atores, reorganiza institu-
cionalmente e responde s necessidades construindo-se com outros.
O transetorial se justifica no somente para o desenvolvimento da
resposta, mas na mesma leitura das necessidades.
No entanto, a realidade local em termos da operao do Estado apre-

senta outra lgica. Assim, so encontrados excessivos espaos que
desde diversas perspectivas trabalham os assuntos relacionados com
a qualidade de vida, que no se comunicam, nem interagem, nem
articulam adequadamente. Neste sentido, impera uma lgica de tra-
balho de carter multissetorial que se entende como uma somatria
de aes que com frequncia competem entre si. De maneira espo-
rdica possvel observar aes de corte mais intersetorial, que se
caracteriza no por ser uma ao estruturante, mas melhor referida
a temticas delimitadas ou grupos populacionais sobre os quais se
articulam ou coordenam recursos para que cada um que exera a
ao que considera pertinente desde sua prpria competncia, sem
alcanar entender de maneira integral a necessidade da populao e
desde l operar a ao de cada setor.
A Estratgia promove a ideia de uma construo de ao de governo

de corte transetorial, na qual o objeto Qualidade de Vida se aborda
de maneira integral de tal sorte que o mesmo se redimensiona pela
leitura articulada de todos os setores com o que no se tem a leitura
de um setor que soma a outras leituras, mas que se constri uma
nica imagem integral da Qualidade de Vida em territrios e das ne-

TEXTOS DE APOIO
cessidades sociais que dela se desprendem, para desde l reconceber

e ordenar a ao de cada setor j no desde a oferta histrica, mas
desde o necessrio que corresponde a cada um.
Retirado de Molina N.; De Negri A. e outros: Informe Final. Diseo y ejecucin

de un Programa de Educacin continuada para el desarrollo de la Estrategia
Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de trabajadores informales.
Universidad Nacional de Colombia Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007
3. A Promoo da Participao social, autnoma e democrtica
A gesto deve gerar condies para uma maior democracia insti-

tucional, no sentido de um real reconhecimento e participao da
sociedade em seu ordenamento como parte do Estado, ao tempo
que constri cenrios sociais para a participao social a qual trans-
cendente para identificar necessidades, construir respostas e gerar
mecanismos de gesto.
Assim definida a participao social, no Marco da Estratgia Promo-

cional de Qualidade de Vida, prope-se:

que esta transversal a todos os processos que lhe do concreti-
zao: leitura integral de necessidades, concepo de respostas
e gesto necessria para viabiliz-las, avali-las e ajust-las.
que reconhecendo o processo de construo da participao
e cidadania em nosso contexto, a promoo destas requer a
constituio de cenrios e condies para que efetivamente esta
consiga se dar em uma perspectiva tal que supere os marcos
instrumentais e fragmentados que lhe so comuns.
que se institui um processo de duas vias onde a participao
uma condio indispensvel no desenvolvimento da Estratgia
ao mesmo tempo em que esta perspectiva fortalece o desenvol-
vimento de uma participao liberadora e construtora de sujei-
tos autnomos63.
Esta perspectiva da participao implica reconhecer e se articular aos

espaos prprios da comunidade, aos tempos e dinmicas destas
como condio indispensvel para o desenvolvimento de polticas,
programas e projetos garantidores de direito. Isto implica desenvol-
ver uma convocatria a diversos atores, no somente instituies,
mas tambm comunidade organizada ou no, ONGs, universidades,
setor privado, entre outros em um marco onde a participao social
seja considerada pedra angular no desenvolvimento de polticas p-
blicas.
Desde uma viso de construo social da Qualidade de Vida se busca

o reconhecimento do sujeito como um sujeito de poder capaz de
mudar e projetar a vida. Nesta medida, se reconhece sua experin-
cia vital e seu saber como parte importante no desenvolvimento do
processo. Desde esta perspectiva, so utilizados dispositivos metodo-
lgicos para que o sujeito reconhea suas capacidades e potncias e
as encaminhe a transformar / afetar determinantes de suas condies
de vida, em procura de desenvolver prticas cotidianas para o bem-
63 Molina N.; De Negri A. y otros: Informe Final. Diseo y ejecucin de un Programa de

Educacin continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida
y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia Se-
cretaria Distrital de Salud Mayo 2007

TEXTOS DE APOIO
-estar. Neste marco o sujeito vai se transformando na medida em que

transforma sua realidade e capaz de intervir sobre ela.
Com a inteno de favorecer a cidadania expresso da participao e

a organizao social necessrio favorecer processos de:
Controle social
Observatrios com nfase na participao social
E exigibilidade dos direitos relacionados com a qualidade de
vida
4. Fortalecer e promover redes sociais com dimenso poltica

e autonomia e com capacidade de incidncia nos assuntos
pblicos
Para ser coerente com a leitura de necessidades sociais e com a res-

posta para as necessidades nos territrios sociais, absolutamente
imprescindvel ocupar socialmente os territrios sociais a partir da
ideia de responder de forma universal e integral as necessidades das
pessoas produzindo equidade em qualidade de vida. Este desafio im-
plica o reconhecimento das estruturas institucionais e sociais existen-
tes em cada cenrio local.
No caso das estruturas institucionais, alm de seu reconhecimen-

to e fortalecimento como cenrios para a proviso de servios (tais
como escolas, servios de assistncia social, limpeza pblica, trans-
portes, seguridade, etc.), necessrio seu reordenamento a partir
da construo de mecanismo de regulao que permitam que seja
garantido e defendido o acesso dos cidados e cidads segundo sua
necessidade, e no to somente por cumprimento de critrios de
focalizao.
Alm disso, as redes pblicas unificadas na gesto social territorial

para a resposta s necessidades sociais em qualidade de vida, deve-se
estabelecer um vnculo estratgico com as redes solidrias, comunit-

rias existentes desde h muito, gerando nesta integrao uma expan-
so da capacidade de resposta, o que permitir ter um substrato de
redes para a gesto social de territrios onde se enquadra a ambio
de responder ao conjunto de necessidades por meio de planos estra-
tgicos e agendas polticas.
Em ambos os casos, a ambio ltima gira em torno construo de

cenrios e processos para o debate pblico desde os quais se cons-
trua um sentido compartilhado em relao ao interesse pblico e a
funo do Estado relacionado garantia dos direitos de todos no
territrio.
5. Identificar Estratgias de Gesto social em vrios nveis
No intento de avanar e delinear processos na gesto se retoma as

seguintes reflexes64:
Gesto desde os sujeitos

No plano individual prope-se atingir os nveis de conscincia, o que
est dirigido a alcanar maior autorreconhecimento de si mesmo,
como condio para o empoderamento na medida em que se re-
significa o sujeito, sua autonomia e sua cidadania como prtica co-
tidiana que possibilita a integrao social. Neste plano o valor de
sujeito trabalhador sujeito cidado sujeito transformador
central para o processo de melhoramento das condies de vida e
a conquista da autonomia.
Gesto familiar
A famlia uma forma de associao humana, voluntria ou necess-

ria, com funes sociais e polticas, da qual resulta a configurao da
unidade domstica, o que implica compartilhar moradia, alimento,
intimidade, sexualidade, afeto e/ou cuidado mtuo. A famlia uma
instncia fundamental de socializao das pessoas, pela qual, tudo o
64 Hospital de Suba Corporacin para la salud popular Grupo Guillermo Fergusson Di-
seo de un Modelo Integral de trabajo para el sector informal. Bogot 2002

TEXTOS DE APOIO
que nela ocorre define de uma maneira importante o destino de seus

membros e o carter da sociedade em seu conjunto. A famlia pode
reproduzir a solidariedade e as relaes afetivas de livre escolha ou
as injustias e formas de dominao, tanto como contribuir para a
mudana social para a construo de uma sociedade justa e demo-
crtica. A conquista de uma convivncia democrtica nas famlias
uma referncia fundamental para construir uma sociedade democr-
tica. Os vnculos familiares permanecem ao longo do ciclo vital assim
as famlias se recomponham ou se reagrupam em novas formas de
associao.
Por estas razes se faz um reconhecimento deste ncleo chave na

gesto da Estratgia. De maneira particular, prope-se para a imple-
mentao das respostas especificamente no referido a proviso de
servios assistenciais, uma abordagem familiar e comunitria, pois a
evidncia, particularmente, em sade tem sido contundente no sen-
tido de se alcanar um maior impacto.
Gesto desde as instituies
As instituies do Estado so responsveis por atender as popula-

es fragilizadas e devem garantir o bem-estar, segurana, prote-
o e restituio da dignidade. Hoje existem srias dificuldades a
respeito. Esta perspectiva deve ser operacionalizada com um critrio
territorial com relao s necessidades caracterizadas que busque
superar a fraca articulao institucional, interinstitucional e transe-
torial.
Existe uma fragilidade importante na forma em que as instituies

abordam os temas relacionados com a qualidade de vida, marcada
pela ausncia de uma leitura integral nos territrios, que oriente o
desenho das respostas. Como consequncia disso, a ao interse-
torial desarticulada no desenho, operao, acompanhamento e
ajuste das respostas.

Assim, deve-se priorizar:
Fortalecer a estrutura de referentes territoriais65

a definio de planos estratgicos transetoriais,
o apoio transdisiciplinar do modelo,
a formao do recurso humano.
Gesto local
No local se encontram excessivos espaos que desde diversas pers-
pectivas trabalham os assuntos relacionados com a qualidade de
vida; assim mesmo existem mltiplos comits, que no se comuni-
cam, interagem nem articulam adequadamente. necessrio definir
consensualmente os papis de cada instncia, considerando:
mapas de funcionamento nos territrios,

anlise normativa,
anlise de competncias,
acumulado social.
Rede local, como mecanismo de trabalho transetorial garan-
tindo a participao de todos os atores sociais que esto pre-
sentes nos territrios.
Gesto distrital
Deve-se avaliar a necessidade de contar com espaos distritais com
presena deliberativa e decisria da sociedade civil e do setor priva-
do como participantes ativos na formulao e desenvolvimento das
polticas pblicas.
65 A territorializao aparece como pea central no desenvolvimento do modelo com a

incorporao deste critrio em toda a estrutura de polticas, planos e programas em
uma tarefa central para viabilizar o modelo.

TEXTOS DE APOIO
Neste plano de uma convocatria ampliada, o Estado deve fortale-

cer seu papel como reitor dos assuntos de interesse pblico, como
mecanismo para motivar e dar seguimento ao cumprimento das res-
ponsabilidades dos mltiplos atores e da sociedade em seu conjunto.
Finalmente, no existem mecanismos de controle social com relao

ao cumprimento da responsabilidade do Estado na resposta institu-
cional e a promoo e fortalecimento da resposta social. Na base des-
ta situao se encontra um cenrio de desconhecimento de direitos e
servios e a ausncia de uma institucionalidade que apoie a existncia
e desenvolvimento do controle social.
6. Informao como base na tomada de decises:

observatrios territoriais pela Equidade em
Qualidade de vida
A informao outro elemento central na gesto social. Neste senti-

do, destaca-se o acervo tcnico com que se conta com relao a este
tema. Entretanto, deve-se atentar para a necessidade de explorar e
incorporar metodologias e instrumentos coerentes com a Estratgia
Promocional de Qualidade de Vida.
Neste sentido, prope-se trabalhar em torno s proposies do mo-

nitoramento crtico e recuperar trabalhos sustentados no protago-
nismo dos sujeitos na identificao das necessidades, no desenho
de respostas e em sua capacidade de transformao da realidade
como contraproposta dos esquemas clssicos que se caracterizam
por abordagens verticais dos grupos, a definio de uma perspectiva
passiva sobre os sujeitos e, com frequncia, uma baixa cobertura dos
mesmos como resultado de esquemas centralizados onde difcil ter
acesso inclusive aos resultados por estes sistemas.
A Estratgia Promocional de Qualidade de Vida prope o desenho

de sistemas de acompanhamento e monitoramento permanente dos
determinantes da Qualidade de Vida tanto como das consequncias
destas na autonomia e o desenvolvimento dos sujeitos e coletivos.

Um aspecto central a ser destacado no desenho dos sistemas de in-
formao tem que estar relacionado com a inteno explcita de de-
senvolver o acompanhamento do comportamento dos problemas,
(considerando os diversos mbitos: lar, escola, instituies, lugares de
trabalho e comunidades) nos diversos territrios com uma perspec-
tiva de reconhecimento das iniquidades em sua distribuio, assim
como o acompanhamento e avaliao das aes acordadas para sua
abordagem, que contribuam para a adequada tomada de decises.
Coerente com as proposies feitas se recomenda incorporar as pro-
postas de diversas experincias que reconhecem o papel dos grupos
e comunidades: Monitoramento Crtico, Modelo de trabalho italiano,
Vigilncia comunitria, observatrios sociais entre outros.
7. Redimensionamento de dispositivos clssicos do trabalho66
Os dispositivos so entendidos como instrumentos ou mecanismos

para a implementao de todos e cada um dos processos apresenta-
dos. Estes historicamente contriburam para o trabalho com Polticas
Pblicas setoriais. Entretanto, o chamado se dirige a incorpor-los no
marco do desenvolvimento da Estratgia Promocional de Qualidade
de Vida. Algumas reflexes neste sentido so apresentadas a seguir.
7.1. Formao: Compreende trabalhos de formao e socializao

de informao relacionada com os aspectos que incidem na situao
problemtica. Pretende-se o incentivo de valores, atitudes e habilida-
des que fomentem o desenvolvimento da autonomia, sua preserva-
o, recuperao e restituio. Ao falar de formao, privilegiam-se
enfoques e escolas que reconhecem no sujeito um papel ativo.
7.2 Investigao: Compreende a realizao de estudos que permi-

tam aprofundar a compreenso das causas e manifestaes concre-
tas dos problemas, assim como o desenvolvimento de uma resposta
66 Molina N.J.; Moreno, L. D; Casallas A.L. Modulo III: Estrategia promocional de equidad
en calidad de vida y salud. Escuela Popular Grupo Guillermo Fergusson. Versin 8va.
2006

TEXTOS DE APOIO
integral s mesmas sobre a base de garantir o desenvolvimento da

autonomia, sua preservao, recuperao e restituio. Neste as-
pecto so incorporados os numerosos aportes desde a Investigao
Ao Participao que conta com inumerveis experincias e as
tcnicas dirigidas a reconhecer a voz dos sujeitos em seus contextos
especficos.
7.3 Comunicao: dispositivo que pretende promover o trabalho

articulado tanto no mbito institucional como social. Compreende
atividades nos meios de comunicao massiva tanto como alternati-
vos de impacto em diversos mbitos (lares, escolas, instituies, co-
munidade, lugares de trabalho). Projeta os compromissos, princpios
e valores assim como as atividades, seu impacto, conquistas e dificul-
dades observadas durante todo o processo.
7.4. Acesso a servios sociais de bem-estar (pblicos, priva-

dos e sociais): Programas integrais desenvolvidos pelo conjunto dos
atores pblicos e privados para atender a populaes prioritrias tan-
to em relao com o exerccio, preveno e ateno e restituio de
direitos. Um tema central a ser considerado nesta estratgia se refere
Democratizao como um aspecto a considerar no desenho dos
mesmos.
7.5. Assistncia para o ajuste institucional: Desenvolvimento de

aes orientadas ao ajuste e dinamizao dos processos no mbito
institucional, de tal maneira que se responda ao enfoque que orienta
a Agenda na abordagem da problemtica, o desenho de programas
e a ateno especfica a grupos populacionais. Este dispositivo pre-
tende fortalecer de maneira particular a resposta do Estado frente s
problemticas abordadas dado o reconhecimento deste como garan-
tidor de direitos.
Como se pode observar, no desenvolvimento de todas as aes assim

como no uso dos dispositivos propostos o componente de partici-
pao e organizao para a cidadania em sade fundamental e
deve ser um orientador no momento de se selecionar mtodos e/ou
experincias a serem implementadas.

TEXTO 3
O PLANO BRASIL SEM MISRIA NO PROGRAMA DE APOIO

ELABORAO DOS PPAS MUNICIPAIS 2014-2017
O Governo Federal no PPA 2012-2015 definiu como um dos MACRO-

DESAFIOS a ser enfrentado no quadrinio do Plano:
A Erradicao da Pobreza Extrema: superar a pobreza

extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais.
Para enfrentar esse desafio o Governo Federal executa desde 2011 o
Plano Brasil Sem Misria (BSM), que rene uma srie de aes volta-
das erradicao da extrema pobreza no Brasil at 2014. As aes
estruturantes do BSM que dialogam fortemente com a ao no nvel
municipal so organizadas em trs eixos:
i) Garantia de Renda
a) Busca Ativa
b) Bolsa Famlia
c) Brasil Carinhoso
d) Benefcio de Prestao Continuada
i) Acesso a Servios Pblicos
a) Unidades Bsicas de Sade
a) Creches no Brasil Carinhoso
a) Escola em Tempo Integral (Mais Educao)
a) Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e
outros centros (CREAS, Centro POP)
i) Incluso Produtiva
a) Pronatec
a) Acessuas Trabalho
a) Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER)

TEXTOS DE APOIO
a) Fomento a Atividades Produtivas

a) gua para Todos
a) Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
a) Bolsa Verde
Essas aes foram apresentadas no Encontro de Prefeitos, rea-

lizado em Fevereiro de 2013 em Braslia com intuito de que os
Prefeitos, uma vez conhecendo as iniciavas do Governo Fede-
ral de combate extrema pobreza, possam engajar a sua gesto
em um esforo conjunto para o alcance da meta de erradica-
o da pobreza extrema no Brasil. A elaborao de um plano
municipal de superao da extrema pobreza, que inclua aes
do Municpio, do Governo Federal e do Governo Estadual, foi
apontada como uma estratgia de arculao do conjunto de
iniciavas em curso e a serem criadas pela nova gesto munici-
pal, de modo a racionalizar e aperfeioar esforos naquela di-
reo.
O Plano Brasil Sem Misria tem como META tornar residual o
percentual dos que vivem abaixo da linha de pobreza (p.80
Mensagem Presidencial PPA 2012-2015). Dos 25 PROGRAMAS
TEMTICOS da rea Social no PPA 2012-2015, pelo menos oito
contm metas especficas do BSM por recepcionarem aes es-
truturantes do plano:
1) Bolsa Famlia
2) Segurana Alimentar e Nutricional
3) Fortalecimento do Sistema nico de As-
sistncia Social (SUAS)
4) Biodiversidade
5) Agricultura Familiar

6) Educao Profissional e Tecnolgica
7) Resduos Slidos
8) Reforma Agrria e Ordenamento da Es-
trutura Fundiria
Sendo parte da dimenso estratgica do PPA 2012-2015 do Go-
verno Federal, a erradicao da extrema pobreza pode compor
tambm o nvel estratgico no planejamento municipal a ser
considerado no PPA 2014-2017. A metodologia do PPA do Go-
verno Federal, que h muitos anos ulizada como guia por es-
tados e municpios para a elaborao dos seus PPAs, permite o
desenho de um PROGRAMA TEMTICO especfico com objevo
de superao da extrema pobreza no municpio. As INICIATIVAS
que concorrem para o alcance desse objevo podero incluir
as aes estruturantes, apresentadas aos Prefeitos pelo Gover-
no Federal, aes essas que contam com o apoio federal para
a sua execuo. Aes apoiadas pelos estados tambm devem
ser consideradas pelas gestes municipais no rol de iniciavas a
serem includas na estruturao do programa no PPA municipal.
Aes especficas do governo municipal complementam o con-
junto necessrio para que o objevo possa ser alcanado at o
fim do mandato dos Prefeitos.
Seguindo o modelo proposto pelo PPA do Governo Federal, a
estruturao de um programa municipal para erradicao da
extrema pobreza pode ser concebida conforme o exemplo a se-
guir ilustra, retratado no quadro abaixo:.

TEXTOS DE APOIO
Ttulo: Programa de Superao da Extrema Pobreza
Objetivo: Erradicar a extrema pobreza das famlias com crianas e jovens de 0 a 17 anos de idade no municpio at
2018
Descrio:
Relao percentual entre o nmero de famlias com crianas de 0 a 17 anos de idade
Indicador de
vivendo abaixo da linha de pobreza extrema e o nmero de famlias com crianas de 0 a
Resultado1
17 anos no municpio.
Proporo de famlias Frmula de Clculo

em extrema pobreza I1 = (FLP(t) / TF(t)) X 100
com crianas de 0 a FLP(t): Nmero de famlias com crianas de 0 a 17 anos vivendo abaixo da linha de extrema
17 anos de idade pobreza no ano (t)
TF(t): Nmero total de famlias com crianas de 0 a 17 anos no ano (t) no municpio.
Apurao: anual
Unidade de medida: % ndice Inical: ndice Esperado: < 5%

[Obter do Censo 2010]
Indicador de Descrio:
Resultado 2 Relao percentual entre a diferena da renda per capita mdia das famlias com crianas
de 0 a 17 anos vivendo abaixo da linha de pobreza e a linha de pobreza.
Hiato de pobreza das
famlias com crianas
Frmula de Clculo
de 0 a 17 anos de
I2 = (RF(t)-LP) / LP x 100
idade
RF(t): Renda per capita mdia das famlias abaixo da linha de pobreza no ano (t)
Apurao: anual
LP: Renda per capita que define a linha de pobreza
Unidade de medida: % ndice Inicial: ndice Esperado:

[Obter do Censo 2010] > -10%
EIXO DE AO: GARANTIA DE RENDA
Unidade Indicador de ndice ndice

Iniciativas
Responsvel Monitoramento Inicial Esperado
1) Cadastramento no Cadnico de todas as

famlias que vivem com renda mensal de at Cobertura Cadastral
3 salrios mnimos no municpio
2) Busca Ativa de todas as famlias que

Cobertura Cadastral das
vivem com renda mensal de at R$ 70 per
Famlias Extremamente
capita (limite da extrema pobreza) para
Pobres
incluir no cadastro
3)Atualizao do cadastro de todas as Percentual de cadastros

famlias j no cadastro a cada dois anos atualizados em tempo
igual ou menor que dois
anos
4) Acompanhar o cumprimento das Percentual de famlias

condicionalidades do Bolsa Famlia na Sade com acompanhamento
das condicionalidades
de sade

5) Acompanhar o cumprimento das Percentual de famlias
condicionalidades do Bolsa Famlia na com acompanhamento
Educao das condicionalidades de
educao
6) Identificar crianas e jovens de at 18

anos de idade portadores de deficincia e Percentual de crianas
que vivam em famlias com renda per capita e jovens pobres
inferior a um quarto do salrio mnimo para portadores de deficincia
incluso no Cadnico e no Benefcio de beneficirios do BPC
Prestao Continuada (BPC)
EIXO DE AO: GARANTIA DE RENDA

Iniciativas
1) Garantir acesso escola de Percentual de crianas e

crianas e jovens beneficirios do jovens pobres portadores de
BPC (BPC na Escola) deficincia beneficirios do
BPC que esto matriculados
na escola
2) Identificar e informar ao MEC

(via o portal wwww.simec.mec.go ov. Percentual das crianas
br) as crianas de 0 a 48 meses de 0 a 48 meses de idade
beneficirias do Bolsa Famlia que beneficirias do Bolsa Famlia
esto matriculadas em creches que esto em creches.
(Creches no Brasil Carinhoso)
3) Criar novas vagas em creches

Nmero de vagas em creche
pblicas ou conveniadas para as
destinadas s crianas
crianas de 0 a 48 meses de idade
beneficirias do Bolsa Famlia.
beneficirias do Bolsa Famlia.
4) Criar novas vagas de educao

Nmero de vagas em escolas
infantil (creche e pr-escola) e
pblicas ou conveniadas de
informar ao MEC (via o portal www.
Educao Infantil.
simec.mec.gov.br).
5) Identificar as escolas de baixo

ndice de Desenvolvimento da
Nmero e percentual de
Educao Bsica (Ideb) na rede
escolas com maioria dos
municipal e que tenham mais de
alunos do Bolsa Famlia
50% dos seus alunos beneficirios
que funcionam em horrio
do Bolsa Famlia para aderirem ao
integral
programa de escola em tempo
integral do MEC (Mais Educao)
6) Instalao de Centro(s) de
Referncia da Assistncia Social
(CRAS) em nmero adequado Nmero de CRAS existentes
para o atendimento da populao no municpio
(conforme critrio da Secretaria
Nacional de Assistncia Social)

TEXTOS DE APOIO
7) Instalao de Centro(s) de
Referncia Especializado da
Assistncia Social (CREAS)
Nmero de CREAS existentes
em nmero adequado para
no municpio
o atendimento da populao
(conforme critrio da Secretaria
Nacional de Assistncia Social)
EIXO DE AO: INCLUSO PRODUTIVA

Iniciativas
1) Abrir vagas com ofertantes

do Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego
Nmero de vagas abertas no
(Pronatec Brasil Sem Misria)
municpio
para jovens a partir dos 16 anos
de idade (com prioridade para os
beneficirios do Bolsa Famlia).
2) Apoiar agricultores familiares,

quilombolas, indgenas, extrativistas
e pescadores artesanais com renda
per capita mdia mensal de at R$
Nmero de famlias apoiadas.
70, na melhoria de suas atividades
produtivas por intermdio do
programa de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (ATER)
3) Apoiar as famlias participantes

do programa ATER com
recursos para financiar projetos
Nmero de projetos familiares
de estruturao produtiva
apoiados.
por intermdio do programa
de Fomento a Atividades
Produtivas Rurais.
4) Adquirir alimentos dos

agricultores familiares por
intermdio do Programa de Proporo da produo
Aquisio de Alimentos (PAA) agrcola familiar adquirida
como estratgia para o combate pelo Municpio.
insegurana alimentar e nutricional
no municpio.
Sabemos que nem todas as iniciativas apontadas eventualmente

sero incorporadas ao PPA municipal. No entanto, apresentamos a
lista de iniciativas apoiadas pelo Governo Federal nos trs eixos de

ao do Brasil Sem Misria para que o Municpio possa identific-las
e decidir sobre a sua incluso no PPA 2014-2018.
Coordenao ENAP Mdulo Planejamento

Coordenao Geral de Projetos de Capacitao:
Adriano Caetano Santos Vaz e Jos Mendes de Oliveira
Docente e conteudista:
Jackson De Toni

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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto

Secretria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Diretor do Departamento de Planejamento

Esplanada dos Ministrios, Bloco K 3 andar

2013, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de

Parte I Roteiro para organizao do PPA ............................................................... 11

Parte II Ferramentas Metodolgicas selecionadas................................................ 22

Parte III - Como organizar as rodadas de oficinas de planejamento ...................... 53

Parte IV Algumas Bases de Dados disponveis para conhecer e diagnosticar a

Textos de Apoio ......................................................................................................... 60

Bibliografia ............................................................................................................... 178

6 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

A execuo de aes voltadas promoo do desenvolvimento

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 7

8 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Este material se prope a contribuir como um roteiro para os

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 9

Roteiro para organizao do

O Plano Plurianual (PPA) um instrumento para o planejamen-

O PPA: estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da adminis-

A LDO: dever estabelecer metas e prioridades para o prximo

A Lei Oramentria Anual (a LOA): define os recursos ne-

Estes instrumentos de planejamento devem estar em harmonia,

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 11

A base legal do PP:

O art. 166 da Constituio Federal, 3 , Inciso I, prev que as

O art. 167, 1, veda o incio de investimentos cuja execu-

Entre os objetivos de um PPA podemos elencar os seguintes como

Definir com a mxima clareza e objetividade possvel quais so

Organizar os programas e aes responsveis pela oferta de

Estabelecer critrios para nortear a alocao dos oramentos

Definir diretrizes do sistema de gesto do planejamento, como

Integrao das prioridades municipais com as diretrizes e prio-

Estabelecer diretrizes para uma gesto democrtica do

12 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 13

4. Considerar a organizao interna do Plano: cada muni-

Normalmente, dependendo do tamanho e da experincia anterior

14 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

para debater as prioridades e estratgias de todas as reas do gover-

2 PASSO: definir o contedo do PPA

O PPA em si mesmo um produto a ser construdo, um docu-

1 Ver por exemplo em: http://www.planejamento.gov.br/secre,s/upload/Arquivos/spi/

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 15

Definir as etapas de elaborao do plano: quais so e o que ser

DICA: o grupo que organizar o PPA (nos municpios maiores

4. Etapas de elaborao do PPA municipal

O que fazer ? Como fazer ? Com qual objetivo

16 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

O que fazer ? Como fazer ? Com qual objetivo

Esta fase implica em construir

Desenhar os Explicitar os objetivos e o A participao social

(*) O governo federal organizou o Forum Interconselhos para acompanhar a elaborao

A ttulo de exemplo, a viso estratgica do PPA Federal atual,

PPAs MUNICIPAIS 2014-2017 17

ciados na Constituio Federal de 1988. Ao seu lado, abre-se uma agen-

Os macro-desafios do PPA federal at 2015:

EIXOS E MACRODESAFIOS PPA 20122015

1. Projeto nacional de 1. Projeto nacional de

18 AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Nesta primeira etapa se definem as grandes linhas condutoras do