UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES

UNIDAD DE POST-GRADO

El impacto social del control pblico en el Per

TESIS
Para optar el Grado Acadmico de Doctor en Ciencias Contables y Empresariales

AUTOR
Alan Errol Rozas Flores

Lima Per
2013
 Lima Per
2013

DEDICATORIA

A Heliana ngela, mi compaera de toda la vida,

ejemplo de perseverancia y tenacidad,
y artfice del xito familiar.

A Errol Alan, por los logros alcanzados y los que vendrn,

que son la demostracin que las aspiraciones,
se logran con esfuerzo, integridad y respeto.

A Kenny Arturo, por sus xitos profesionales y personales,

y por su lucha permanente y continua en la vida,
tarea que realiza con alegra, agradecimiento y satisfaccin.

A Piero Alejandro, que constituye la prolongacin de la

familia,
que tiene el gran compromiso y desafo de,
emular primero, y superar despus, a sus padres y abuelos.
 II

AGRADECIMIENTO

A mis maestros del Doctorado en Ciencias Contables y

Empresariales de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos.

Mi agradecimiento especial al asesor de la presente Tesis Dr.

Juan Guillermo Miano Lecaros Director de la Unidad de
Posgrado y, al Dr. Adrin Alejandro Flores Konja Decano de la
Facultad de Ciencias Contables, quienes generosamente
brindaron sus valiosas sugerencias que permitieron mejorar y
concretizar este trabajo de investigacin.
 III

NDICE GENERAL
Pgina
Dedicatoria. I
Agradecimiento. II
ndice General. III
Lista de Cuadros. V
Resumen. VII
Abstract. VIII
Resumo. IX

I. INTRODUCCION 01

1.1. Situacin Problemtica. 04

1.2. Formulacin del Problema. 07
1.2.1. Problema Principal. 07
1.2.2. Problemas Especficos. 07
1.3. Justificacin Terica. 07
1.4. Justificacin Prctica. 09
1.5. Objetivos de la Investigacin. 10
1.5.1. Objetivo General. 10
1.5.2. Objetivos Especficos. 10

II. MARCO TEORICO 11

2.1. Marco Filosfico o Epistemolgico de la Investigacin. 11

2.2. Antecedentes de Investigacin. 13
2.2.1. Revistas Cientficas. 13
2.2.2. Tesis . 15
2.2.3. Libros. 21
2.3. Bases Tericas. 27
2.3.1. El Impacto Social. 28
2.3.1.1. Impacto. 28
2.3.1.2. Impacto social. 29
2.3.1.3. El Fenmeno de la Corrupcin. 32
2.3.2. El Control Gubernamental. 49
2.3.2.1. El Control. 49
2.3.2.2. El Control Gubernamental. 51
2.3.2.3. El Sistema Nacional de Control. 59
2.3.2.4. El Control de los Programas Sociales. 62
2.3.2.5. El Programa de Denuncias Ciudadanas 65
/Atencin de Denuncias (SAD).
2.3.2.6. El Sistema de Veeduras Ciudadanas. 79
 IV

2.3.3. Las Normas y Regulaciones Aplicables. 92

2.3.3.1. Evolucin Normativa. 92
2.3.3.2. Principales Normas Vigentes. 97
2.3.3.3. Normas sobre el Mecanismo de 98
Designacin del Contralor General.
2.3.3.4. Normas sobre la Capacidad Sancionatoria. 99
2.3.3.5. Normas sobre la Difusin y Acceso a los 108
Informes de Control Gubernamental.
2.3.4. La Auditora 113
2.3.4.1. Auditora Gubernamental. 119
2.3.4.2. Auditora de Gestin. 122
2.3.4.3. Auditora de Desempeo / de Rendimiento. 130
2.3.4.4. Auditora de Valor por Dinero. 136
2.3.4.5. Auditora Social. 146

III. METODOLOGA 155

3.1. Tipo de Investigacin. 155

3.2. Unidad de Anlisis. 156
3.3. Poblacin de Estudio. 156
3.4. Muestra. 156
3.5. Seleccin de la Muestra. 156
3.6. Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos. 157
3.7. Anlisis e Interpretacin de la Informacin. 158

IV. RESULTADOS Y DISCUSIN 159

4.1. Anlisis, interpretacin y discusin de resultados. 159

4.1.1. Presentacin de los resultados sobre el Control 163
Pblico.
4.1.2. Presentacin de los resultados sobre Normas y 172
Regulaciones de Control Gubernamental.
4.1.3. Presentacin de los resultados sobre el Impacto 183
Social.
4.2. Pruebas de Hiptesis. 195
4.3 Presentacin de Resultados. 198

V. IMPACTOS 201

CONCLUSIONES 203
RECOMENDACIONES 205
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 208
ANEXOS 213
Anexo N 1 Matriz de consistencia.
Anexo N 2 Definicin de Trminos.
 Anexo N 3 Normas y Regulaciones Aplicables.

Lista de cuadros

Pg.
Cuadro N 1 : Origen del encuestado. 6
Cuadro N 2 : Actividad profesional del encuestado. 6
Cuadro N 3 : Experiencia en la actividad de auditora, del 6
encuestado.
Cuadro N 4 : Comisin de irregularidades y actos de corrupcin. 6
Cuadro N 5 : Deteccin o descubrimiento de irregularidades y 6
actos de corrupcin.
Cuadro N 6 : Investigacin de irregularidades y actos de 6
corrupcin.
Cuadro N 7 : Sancin de irregularidades y actos de corrupcin. 6
Cuadro N 8 : Descubrimiento de irregularidades y actos de 6
corrupcin.
Cuadro N 9 : Eficacia del control pblico (gubernamental). 6
Cuadro N 10 : Idoneidad y propiedad del control pblico 6
(gubernamental).
Cuadro N 11 : Mecanismo de designacin del Contralor General. 6
Cuadro N 12 : Mecanismos alternativos de designacin del 6
Contralor General.
Cuadro N 13 : Periodo de ejercicio en el cargo de Contralor General. 6
Cuadro N 14 : Periodos alternativos de ejercicio en el cargo de 6
Contralor General.
Cuadro N 15 : Capacidad sancionatoria de la Contralora General. 6
Cuadro N 16 : Desacuerdo con capacidad sancionatoria de la 6
Contralora General.
Cuadro N 17 : Cumplimiento de las Normas de Auditora 6
gubernamental.
Cuadro N 18 : Oportunidad de los informes resultantes del control 6
gubernamental.
Cuadro N 19 : Acceso a los Informes finales resultantes del control 6
gubernamental.
Cuadro N 20 : Acceso sin restricciones a los Informes resultantes 6
del control gubernamental.
Cuadro N 21 : Los mayores problemas del pas. 6
Cuadro N 22 : Instrumentos para prevenir y detectar la corrupcin. 6
Cuadro N 23 : El Control Pblico / Control Gubernamental como 6
instrumento adecuado para prevenir y detectar la
corrupcin.
Cuadro N 24 : Programa de denuncias ciudadanas / atencin de 6
denuncias.
Cuadro N 25 : Efectividad del Programa de denuncias ciudadanas / 6
atencin de denuncias.
 VI

Pg.
Cuadro N 26 : Sistema de veeduras ciudadanas. 6
Cuadro N 27 : Efectividad del Sistema de veeduras ciudadanas. 6
Cuadro N 28 : Independencia del Control Pblico / Control 6
Gubernamental.
Cuadro N 29 : Influencias en el Control Pblico / Control 6
Gubernamental.
Cuadro N 30 : Influencias de ONGs. en el Control Pblico / Control 6
Gubernamental.
Cuadro N 31 : Rendicin de cuentas de los titulares de las entidades 6
gubernamentales.
Cuadro N 32 : Apreciacin general sobre el Control Pblico / Control 6
Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de
Control.
 VII

RESMEN

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control,

normas, mtodos y procedimientos, estructurados e integrados
funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control
pblico / gubernamental, sobre la administracin y/o gestin de los recursos
pblicos (administracin pblica) en el Per. Su actuacin comprende todas
las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal,
operativo y financiero de las entidades estatales y alcanza al personal que
presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule.

Por otra parte, el impacto social se refiere a los efectos que la intervencin
planteada tiene sobre la comunidad en general. De este modo el impacto de
un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa y cualitativa del
cambio en el problema de la poblacin objetivo como resultado de la entrega
de productos (bienes o servicios).

La sociedad peruana considera que los poderes del Estado operan con
deficiencias y que por lo tanto deben mejorar en los servicios pblicos que
ofrecen, pues los servicios que prestan no son un favor, son el deber
cumplido; es por ello que tiene inters en la forma como se gestiona los
recursos pblicos y tambin tiene inters en los roles y desempeo del
Sistema Nacional de Control.

A partir del anlisis e investigacin de las deficiencias del Sistema Nacional

de Control as como de las normas y regulaciones aplicables, el presente
trabajo de investigacin, pretende determinar y medir el estado situacional
del control pblico / gubernamental y el impacto de ste en la sociedad
peruana, lo cual ha permitido determinar reas y actividades especficas,
susceptibles de cambio y/o mejora.

VIII

ABSTRACT

The National Control System is the set of supervisory bodies, standards,

methods and procedures, structured and integrated functionally, intended to
drive and develop the exercise of public control / government, the
administration and / or management of public resources (administration
public) in Peru. His performance includes all activities and actions in the
administrative, budgetary, financial and operational state agencies and
reaches the staff serving them, regardless of the governing regime.

Moreover, the social impact refers to the effects that the proposed
intervention has on the community. Thus the impact of a social program or
project is the quantitative and qualitative magnitude of change in the problem
of the target population as a result of the delivery of products (goods or
services).

Peruvian society believes that the branches of government operate with

impairments and therefore should improve public services they offer, as their
services are not a favor, are duty done, which is why we are interested in
how we manage public resources and is also interested in the role and
performance of the National System of Control.

From the analysis and research of the shortcomings of the National Control
System as well as the rules and regulations, the present research aims to
identify and measure the public control situational state / government and the
impact of this in Peruvian society, which has identified specific areas and
activities, subject to change and / or improvement.

XIX

RESUMO

O Sistema Nacional de Controle o conjunto de rgos de controle,

padres, mtodos e procedimentos, estruturadas e integradas
funcionalmente, que se destina a conduzir e desenvolver o exerccio do
controle pblico/governo, da administrao e/ou gesto de os recursos
pblicos (administrao pblica) no Peru. Sua performance inclui todas as
actividades e aces nos domnios administrativo, oramental, financeira e
operacional do entidades estaduales e chega a pessoal que presta servio
no-los, independentemente do regime do seu regulamento

Por outro lado, o impacto social refere-se ao efeito que a interveno foi
levantada sobre a comunidade em geral. Desta forma, o impacto de um
projeto ou programa social a magnitude da mudana quantitativa e
qualitativa em relao ao problema da populao-alvo, como um resultado
da entrega dos produtos (bens ou servios).

A sociedade peruana considera que os poderes do Estado operam com

deficincias e que, portanto, deve melhorar nos servios pblicos que
oferecem, porque os servios que prestam no so um favor, so o dever
cumprido; por isso que voc tem interesse em saber como ele gerencia os
recursos pblicos e tambm tem um interesse no desempenho de funes e
do Sistema Nacional de Controlo.

Com base na anlise e investigao das deficincias do Sistema Nacional

de Controlo, bem como as normas e regulamentos aplicveis, o presente
investigao tem como objetivo identificar e medir o estado situacional do
controlo pblico/governo e o impacto deste na sociedade peruana, o que nos
permitiu identificar as reas e atividades especficas, sensveis a mudanas
e/ou melhorias.
 1

CAPITULO 1

INTRODUCCIN

La prestacin de servicios pblicos ha sufrido cambios radicales en las ltimas

2 dcadas, ello se debe en gran medida a la necesidad de incrementar la
productividad de dichos servicios, es decir obtener ms con menos; y
paralelamente se est tratando de aplicar la poltica general de un control ms
estricto del gasto pblico, a fin de ofrecer mejoras y mayores oportunidades
para la sociedad.

Para lograr esta meta las reformas han sido diversas y de gran alcance. Entre
ellas se incluye la privatizacin de empresas pblicas, la creacin de mercados
internos, la separacin de compradores y suplidores de servicios pblicos y el
establecimiento de nuevas estructuras organizacionales, a fin de distinguir entre
la formulacin de polticas y su puesta en prctica; y la aplicacin de la triloga
de la economa, eficiencia y efectividad, definida como costos ms bajos,
utilizacin ms eficiente de los recursos y mejor logro de los objetivos, triloga
que actualmente se ha constituido en un principio fundamental para los
responsables de la administracin de los dineros pblicos.

En este contexto, la actividad de control tambin ha adquirido una gran

importancia, a tal extremo que se ha potenciado significativamente a los
organismos encargados de ejercer el control pblico y, las herramientas y
tcnicas utilizadas por el control se han perfeccionado en algunos casos y en
otros se han adoptado y adaptado modelos aplicables en otras realidades.
 2

En el Per, el control de los recursos del estado orientado al beneficio de la

sociedad peruana, por mandato constitucional ha sido encargado al Sistema
Nacional de Control que a su vez tiene como cabeza del dicho sistema a la
Contralora General de la Repblica. Esta entidad al igual que sus similares que
existen en los dems pases con la denominacin genrica de Entidades
Fiscalizadoras Superiores, utiliza una serie de herramientas para realizar sus
actividades: una de ellas est constituida por la Auditora. La auditora a su vez
es condicionada permanentemente por los cambiantes entornos globales, tanto
econmicos, tecnolgicos, culturales y de tendencias empresariales e
institucionales, de tal forma que la propia Auditora refleja los cambios de
adaptacin que se generan. Tanto la Auditora Financiera como, en el presente
caso, la Auditora de Gestin, deben adaptar peridicamente sus principios y
metodologas a estos cambios.

Pero, siendo los ciudadanos los directos beneficiarios del control

gubernamental, las interrogantes que surgen son, entre otras, s estos estn
conformes y satisfechos con el mismo? cmo percibe la ciudadana en control
pblico?, se desarrolla un real y efectivo control gubernamental?; pero sobre
todo y fundamentalmente cul es el impacto social del control gubernamental
en el Per?

El presente trabajo de investigacin titulado El Impacto Social del Control

Pblico en el Per, se enmarca en las lneas de investigacin de la Auditora
integral o integrada y la Auditora gubernamental, que son 2 de las varias
lneas que ha establecido la Escuela de Posgrado (Unidad de Posgrado de la
Facultad de Ciencias Contables); y se enfoca precisamente a determinar cul
es y en qu medida se da el impacto social del control gubernamental en el
Per.
 3

Tambin se busca determinar en qu medida la auditora est aportando en el

proceso doctrinario normativo y consensual del control gubernamental tanto
como objeto de estudio cuanto como poltica de las organizaciones que pueden
aplicar plenamente ste concepto.

Los informantes que se han considerado son por una parte, auditores y
funcionarios responsables de ejercer control gubernamental tanto de la
Contralora General de la Repblica como de rganos Institucionales de
Control y de Sociedades de Auditora: y por otra parte ciudadanos no
vinculados directamente con el quehacer del control gubernamental pero s
interesados en que ste cumpla sus objetivos y funcione, pero que funcione
bien.

Tambin se ha contado con la participacin de profesionales expertos, a los

cuales se ha recurrido a travs de encuestas, entrevistas y focus groups. Se
han aplicado escalas de actitudes y, se ha requerido informacin en forma
sistemtica para brindar una imagen fiel de la realidad bajo estudio. Las fuentes
tambin incluyen los documentos normativos y de gestin a nivel global,
nacional y de las propias organizaciones relacionadas y vinculadas al tema de
la investigacin.

Finalmente, es de mencionar que el presente proyecto de tesis se ha

desarrollado en estricta concordancia con lo establecido por la Resolucin
Directoral N 080-EPG-2010 de fecha 14 de mayo de 2010 que aprueba la
Directiva para el procedimiento de la elaboracin de tesis para la obtencin del
grado de magster o doctor en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
 4

1.1. Situacin problemtica

Para conceptualizar adecuadamente la situacin problemtica y teniendo en

cuenta que el tema de este trabajo de investigacin se enmarca dentro de la
Auditora integral o integrada y, ms concretamente en el control pblico y la
auditora en el sector gubernamental; se debe partir de las disposiciones de la
Constitucin Poltica del Estado relacionadas, particularmente del Captulo IV
Del Rgimen Tributario y Presupuestal, que establece lo siguiente:

Artculo 77
La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto
que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector
pblico contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y
ejecucin responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales
bsicas y de descentralizacin. Corresponden a las respectivas
circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del total
de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los
recursos naturales en cada zona en calidad de canon.*

Artculo 81
La Cuenta General de la Repblica, acompaada del informe de auditora de la
Contralora General, es remitida por el Presidente de la Repblica al Congreso
en un plazo que vence el quince de noviembre del ao siguiente al de ejecucin
del presupuesto.

La Cuenta General es examinada y dictaminada por una Comisin Revisora

dentro de los noventa das siguientes a su presentacin. El Congreso se
pronuncia en un plazo de treinta das. Si no hay pronunciamiento del Congreso
en el plazo sealado, se eleva el dictamen de la Comisin Revisora al Poder
 5

Ejecutivo para que ste promulgue un decreto legislativo que contiene la

Cuenta General.

Artculo 82
La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de
Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Es el
rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la
ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y
de los actos de las instituciones sujetas a control.

El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder

Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

As, en el campo de la Auditora, tanto financiera como, en el presente caso, de

gestin, se presentan entornos econmicos, sociales, culturales, cientficos y
tecnolgicos cambiantes, que impactan en los principios y los mtodos de su
accionar. En el caso de la Auditoria de Gestin Gubernamental, sta ha vivido
cambios sustanciales en las ltimas dcadas, en especial por el surgimiento de
un objetivo ms amplio que es el de garantizar el valor por dinero en el
suministro de los servicios pblicos, aunque el valor por dinero no es visto por
todos como un concepto obvio y objetivo que llega al ncleo de la mejora de
dichos servicios. Algunos aducen que el mismo contiene una connotacin
particular y sesgada. El profesor Howard Elcock, por ejemplo, dice que las 3 E
(Eficiencia, eficacia y economa) son en s mismas los valores de la clase
media, cuyas prioridades ms altas son los bajos impuestos y las mnimas
regulaciones gubernamentales. Son antagnicas con el inters de las personas
pertenecientes a la clase trabajadora, que buscan mayor igualdad y quienes
dependen, particularmente, de los servicios pblicos y de los beneficios de la
asistencia social. (Elcock H. 2000, Management is not enough: we need
leadership Public Policy and Administration, Volumen 15, No. 1, pgina 16).
 6

Actualmente se ha puesto un mayor nfasis en el mejoramiento de la calidad de

los servicios que los ciudadanos esperan recibir del gobierno. Dichas mejoras
incluyen una prestacin ms rpida de los servicios, hacindolos ms
accesibles y ofrecindolos de una manera ms consolidada. Los rpidos
avances en la tecnologa de la informacin y el uso creciente de internet brindan
oportunidades para ofrecer servicios pblicos de manera ms eficiente y ms
adecuados a las necesidades de los ciudadanos en una sociedad moderna.

Es en este contexto, es que surge la necesidad de aplicar ms y mejores

controles a la produccin, prestacin y satisfaccin de los servicios pblicos,
pero sobre todo se hace patente la necesidad de evaluar y medir el impacto
social de se control pblico en la sociedad peruana.

A medida que se establecen nuevas formas, se diversifican y se hacen ms

complejos los servicios pblicos, se tiene que garantizar que existan los
mecanismos confiables para controlar e informar sobre cmo se estn gastando
los dineros de los contribuyentes y, en particular, que se est logrando el valor
por dinero y que se estn manteniendo las normas sobre lo apropiado de la
utilizacin de los recursos pblicos.

Por lo expuesto, se considera que el problema a investigar reviste gran

importancia, por los hechos y tendencias sealados. Al ser un hecho
adveniente, producto de las nuevas tendencias imprimidas por la globalizacin y
nuevas tendencias de gestin sealadas, reviste la novedad conveniente a una
investigacin,

Adems, debido a la cercana a la profesin contable y a la comunidad nacional

e internacional, consideramos que el problema reviste inters general y
especfico.
 7

1.2. Formulacin del problema

Teniendo en cuenta que la Unidad de anlisis est constituida por entidades u

organizaciones a ser estudiadas que existen; la concepcin filosfica ha
aplicarse, es la materialista.

1.2.1 Problema Principal

El Control Pblico en el Per es el adecuado y contribuye al real control de las
entidades pblicas?

1.2.2 Problemas Especficos

1) De qu manera se da el impacto social en el control de los recursos
pblicos?
2) En qu medida, el control gubernamental permite una adecuada
administracin de los recursos pblicos?
3) De qu manera las normas y regulaciones permiten un adecuado control
gubernamental?

1.3. Justificacin terica

La presente investigacin se justifica debido a la sealada pertinencia del tema,

como se explica a continuacin.

Un elemento y o herramienta importante para lograr mejorar los servicios

pblicos es el control pblico (gubernamental). ste debe ser ejercido
bsicamente por el Sistema Nacional de Control; pero, Cmo sienten los
ciudadanos el control pblico?, Se perciben el control pblico como til?, Es
el control pblico eficiente?, es decir Cul es el impacto social del control
pblico en el Per?.
 8

Buscando concretar el sentir de la poblacin de realizar un control pblico eficaz

en la lucha contra la corrupcin, reduciendo los tiempos de las investigaciones a
cargo de los rganos de control de las instituciones ubicadas en las entidades
del sector pblico, y agilizando las sanciones de una manera eficaz y oportuna;
el Sistema nacional de Control ha sido provisto de una serie de instrumentos y
atribuciones, siendo una de las ltimas la Ley 29622, que permite sancionar a
los funcionarios y servidores pblicos por haber cometido infracciones graves y
muy graves en contra de los intereses del Estado, por actos cometidos a partir
del 6 de abril del 2011, sanciones por responsabilidad administrativa funcional
que se impondrn a partir del primer trimestre del ao 2013.

El control pblico incluye, sobre todo, un compromiso con la sociedad de

supervisar el uso del activo pblico y de fomentar entre los funcionarios del
gobierno una conducta responsable orientada al servicio. Dicho compromiso
tambin exige que la auditora sea un instrumento efectivo para reducir el
despilfarro, mejorar la calidad del servicio pblico y alcanzar las metas de los
programas pblicos, de acuerdo con los criterios de eficiencia, efectividad y
economa. En vista de este compromiso, el Sistema Nacional de Control hara
bien en preguntarse cunto sabe realmente la sociedad acerca de sus roles y
desempeos.

Paralelamente la Auditoria de Gestin Gubernamental ha tenido cambios

sustanciales, pues actualmente no slo debe evaluar el cumplimiento de metas
y objetivos sino evaluar y garantizar el valor por dinero.

En ste sentido, se considera que analizar y medir el impacto social del control
pblico en el Per constituir una herramienta de valor trascendental, porque
constituir un aporte concreto y contribuir con la mejora del mismo. Adems, la
evaluacin de impacto debe ser entendida como otro instrumento de control del
que pueden disponer las Entidades de Fiscalizacin Superior, para evaluar la
gestin.
 9

De all, la conveniencia de la presente investigacin para la comunidad

nacional, especialmente para el Sistema Nacional de Control y la profesin
contable.

1.4. Justificacin prctica

Los ciudadanos tienen derecho a conocer el destino final de los recursos

pblicos recolectados mediante los impuestos, as como el uso de estos
recursos para mejorar la calidad de vida colectiva por parte de los programas y
las polticas pblicas. Una vigorosa cultura de transparencia y rendicin de
cuentas es el fundamento de los gobiernos modernos, democrticos y
honestos, que estn verdaderamente comprometidos con la sociedad.

La opinin pblica en el Per considera que los poderes del Estado operan con
deficiencias y que por lo tanto deben mejorar en los servicios pblicos que
ofrecen, pues los servicios que prestan no son un favor, son el deber cumplido.
Ejemplos abundan: un Poder Ejecutivo que abusa y no cumple con las normas
laborales de sus propios trabajadores, que no reciben la totalidad de sus
beneficios sociales; el Poder Legislativo que se aumenta la remuneraciones de
forma irregular y, segn algunos, sin tributar como debera; el Poder Judicial
que es una institucin percibida como corrupta y donde la justicia siempre tiene
precio.

Aunque no se puede generalizar, los ciudadanos sienten que el Estado

representado por distintas instituciones sirve poco y mal al ciudadano. Muchas
instituciones son percibidas como ajenas, corruptas, desapegadas de los
ciudadanos, que representan un gasto intil. Esa percepcin ciudadana es muy
mala para el pas y debe cambiar.
 10

Por lo tanto es necesario que la ciudadana del Per tenga una base para creer
y depositar su confianza en el control pblico (gubernamental), sobretodo en su
efectividad respecto del uso de la cosa pblica y el funcionamiento de los
poderes del Estado

1.5. Objetivos

Conforme al objeto de estudio, especficamente la Auditora de Gestin

Gubernamental y el Sistema Nacional de Control, la presente investigacin se
orienta a determinar el grado y connotaciones del impacto que tiene el control
pblico en la sociedad peruana. Para ello, se ha direccionado las actividades de
investigacin a objetivos especficos, que en conjunto integran el logro del
objetivo general.

Los objetivos que persigue la presente investigacin son como sigue:

1.5.1 Objetivo General

El objetivo general de la presente investigacin es conocer el Control Pblico y

proponer una alternativa de control que tenga un mejor impacto social.

1.5.2 Objetivos Especficos

1) Determinar el grado de impacto social del control gubernamental en la

gestin de los recursos pblicos.

2) Analizar el efecto del control gubernamental en la adecuada

administracin de los recursos pblicos.

3) Identificar las normas y regulaciones que permiten un adecuado control

gubernamental y, proponer mejoras.
 11

CAPITULO 2

MARCO TERICO

2.1. Marco filosfico o epistemolgico de la investigacin

El presente trabajo de investigacin aborda asuntos estrictamente reales,

objetivos y materiales, pues los actores que participan y se constituyen en la
muestra son pertenecientes a instituciones pblicas, as como sus respectivos
funcionarios y servidores. Por otro lado este trabajo de investigacin tambin
toma en consideracin un problema especfico que es aquel que se presenta y
realiza en las administraciones pblicas, por lo tanto se asume una posicin
filosfica materialista con un carcter epistemolgico demostrable.

La Concepcin materialista de la realidad, es la concepcin filosfica que

entiende que la esencia de la realidad es la materia. Es decir la causa y
explicacin de todo lo que existe se puede establecer a partir de los
componentes de las cosas mientras que la estructura o forma sera una
consecuencia secundaria. El materialismo, por tanto, afirma que es la materia y
no el espritu o las ideas la autntica esencia de la realidad. Ahora bien la
materia sin organizacin es un caos sin sentido mientras que la realidad
muestra organizacin, orden, leyes que regulan los fenmenos. Sin embargo, lo
que el materialismo establece es que el orden de la materia no existe antes que
la propia materia sino que el orden, la regulacin es un resultado de la accin
de la materia por auto regularse.
 12

La diferencia, por tanto es que para el materialismo no existe un orden eterno o

ideal .Tampoco una inteligencia creadora que ordena la materia de acuerdo a
un propsito. Para el materialismo, la realidad es materia y la organizacin una
consecuencia de la accin de la materia.

La materia por definicin est en continuo cambio. Estos cambios generan

distintas posibilidades que se concretaran en aquellas que proporcionan mayor
estabilidad. Por ejemplo, desde la concepcin materialista, la aparicin de la
vida es una probabilidad de la evolucin de la materia y la aparicin de vida
inteligente no estaba en absoluto prevista sino que era una posibilidad entre
otras muchas.

Por lo tanto, bajo una concepcin netamente materialista, se ha considerado

estudiar y analizar a las entidades estatales ms representativas que posean o
no rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel
del gobierno central, como regional y local, as como sus funcionarios y
servidores pblicos vinculados de una u otra forma con el control pblico o
gubernamental, tales como Directores de Auditora Interna u rganos de
Control Institucional, Socios y auditores de Sociedades de Auditora, Directores
de Planificacin, Gerentes y/o Jefes de las Direcciones Generales de
administracin, entre otros, Contador General y/o Jefe de la Oficina de
Contabilidad, y otros funcionarios y servidores pblicos. Tambin se ha
considerado como informantes adicionales, a expertos en auditora y
particularmente a auditores con experiencia en auditora gubernamental.

En este sentido, este trabajo de investigacin pretende establecer y/o

determinar hasta qu punto es adecuado el control pblico en el Per y el grado
de contribucin a la adecuada y efectiva gestin de las entidades pblicas. Esto
implicar a su vez determinar cul es el impacto social del control de los
recursos pblicos, la medida en que el control gubernamental permite una
 13

adecuada administracin de los recursos pblicos, y cmo o de qu manera las

normas y regulaciones existentes permiten un adecuado control gubernamental.

2.2. Antecedentes de investigacin

En este acpite se pasa revista a las principales investigaciones relacionadas al

tema de investigacin que sirven de referencia, patrn comparativo y medio de
delimitacin de la presente investigacin. Como un estado del arte, consiste
en determinar lo que se ha investigado en referencia a nuestro problema de
investigacin, en revistas cientficas, tesis y libros, para reforzar la identificacin
de la utilidad y pertinencia de la presente investigacin.

2.2.1 Revistas cientficas

Entre las diversas fuentes de informacin de revistas cientficas se ha

encontrado entre las ms importantes las siguientes:

1) Gonzlez de Aragn, Arturo (Auditor General de Mxico), Las

percepciones sociales de la Entidad Fiscalizadora Superior de
Mxico. En Revista Internacional de Auditora Gubernamental. Vol. 36,
No. 2, pp. 15, Abril 2009.

La Revista Internacional de Auditora Gubernamental es el rgano oficial

de la INTOSAI (Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores), est dedicada a la promocin y mejoramiento de los
procedimientos y tcnicas de auditora gubernamental. Sus artculos se
incluyen en el resumen publicado por Servicios de Administracin Anbar
(Anbar Management Services), de Wembley, Inglaterra, y en la
Universidad Internacional de Microfilmes (University Microfilms
International), Ann Arbor, Michigan, EE UU.
 14

Plantea que la auditora que realizan las EFS (Entidades Fiscalizadoras Superiores)

exige que la misma sea un instrumento efectivo para reducir el despilfarro,

mejorar la calidad del servicio pblico y alcanzar las metas de los
programas pblicos, de acuerdo con los criterios de eficiencia, efectividad
y economa.

2) Flores Konja, Julio Vicente, El Control Gubernamental. En Revista

Quipukamayoc , 1er. semestre 1998, pp. 79-100, 1998.

La Revista Quipukamayoc es editada por el Instituto de Investigacin de la

Facultad de Ciencias Contables de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, en ella se publican artculos de investigadores de Instituciones
pblicas y privadas, tanto nacionales como internacionales. Todos los
artculos son evaluados por el editor y el comit editorial as como, el
Comit Consultivo (extranjero) como parte del proceso de revisin y
aprobacin para su publicacin.

Este artculo muestra la evolucin histrica del control gubernamental en

el Per, presenta las atribuciones constitucionales as como las diversas
leyes orgnicas del Sistema Nacional de Control y propone un esquema
organizativo de un modelo de control mostrando sus ventajas y
desventajas.

3) Miano Lecaros, Juan Guillermo y Flores Konja, Julio Vicente , El

problema de la aplicacin de las normas de control en la gestin
pblica. En Revista Quipukamayoc Vol. 17, N. 34, pp. 9-17, 2010.
 15

Este artculo plantea los aspectos fundamentales que influyen en la deficiente

aplicacin de las normas de control en la gestin pblica. Tambin sostiene que
existe una falta de anlisis, interpretacin y difusin de las normas de control
gubernamental en colegios profesionales y en algunos centros superiores de
estudio. El artculo plantea en sus conclusiones que el efecto de la
inadecuada aplicacin de las normas gubernamentales as como la falta de
anlisis e interpretacin es ocasionado entre otros, por la falta de actualizacin
profesional o por un desfasado conocimiento de ellas.

2.2.2 Tesis

Se ha podido constatar a travs de una bsqueda en las bibliotecas

especializadas de las Facultades de Contabilidad y en una bsqueda en la red,
que no existen en nuestro pas tesis sobre Impacto social relacionado con el
control pblico gubernamental, pero s existen tesis que enfocan parcialmente
estos componentes, en el exterior y en nuestro pas. Entre ellas, las ms
pertinentes a la presente investigacin son las siguientes:

1) Impacto, impacto social y evaluacin del impacto, MSc. Blanca

Esther Libera Bonilla, Biblioteca Nacional Jos Mart, Ciudad de
La Habana, 2007, Cuba.

En este trabajo de investigacin se abordan las definiciones de impacto,

impacto social y evaluacin del impacto desde la perspectiva de mltiples
autores, vlidas para diversas disciplinas y para el rea de las Ciencias de
la Informacin. Finalmente, se presenta una definicin amplia de impacto
social.

En las definiciones expuestas en el trabajo, puede observarse que tienen

varios elementos en comn, entre estos, la relacin causa-efecto entre la
aplicacin de un determinado proyecto o programa y el impacto causado,
 16

los resultados de dicho proyecto presentes a mediano y largo plazo, los

cambios verificados en los grupos o comunidades, as como de qu
manera se producen los cambios, es decir, se consideran los efectos
previstos o no, negativos o positivos, as como el factor tiempo en la
duracin de los efectos de una accin. En general, todas las definiciones
se refieren al impacto como cambios producidos en algo, sea el medio
ambiente, los procesos o productos o algn grupo poblacional, debido a
una determinada accin.

Tambin describe, la historia evolutiva de la evaluacin del impacto

ambiental mostrando que sta comienza a realizarse a finales de la
dcada de los aos 1960 en los pases desarrollados, como un proceso de
anlisis y prevencin de impactos ambientales, ante la presin de grupos
ambientalistas y de la poblacin en general. Ms tarde, se incorpora la
evaluacin del impacto social de los proyectos como un concepto ms
amplio, que inclua no slo el medio ambiente sino tambin a la
comunidad. Actualmente, el concepto de impacto social incluye no slo los
resultados previstos sino tambin aquellos que no se previeron.
Igualmente, contempla los efectos, tanto positivos como negativos que se
pudieran presentar luego de la implementacin de un determinado
programa o proyecto en un grupo social o una comunidad.

Refirindose a la evaluacin, se plantea que es un proceso que posibilita

el conocimiento de los efectos de un proyecto o programa en relacin con
las metas propuestas y los recursos movilizados. Tambin considera que
la evaluacin es el proceso mediante el cual se determina hasta qu punto
se alcanzaron las metas propuestas. En el modelo de evaluacin se deben
considerar las intenciones del programa, las metas y objetivos de
comportamiento y los procedimientos que es necesario poner en prctica
para realizarlo con xito.
 17

Entre las conclusiones, se seala a la evaluacin del impacto social como

la valoracin de los resultados de la aplicacin de una accin en un grupo,
que indaga en todo tipo de efectos, tanto los buscados, de acuerdo con los
objetivos de la accin, como otros no planificados.

2) Propuesta para la Ejecucin de Auditoras de Impacto a los

Programas Sociales.- Seudnimo del autor Estrategias para la
Ejecucin de Auditoras de Impacto a los Programas Sociales en
representacin de la Contralora General de la Repblica.

Esta investigacin comprende la Auditora de Impacto a los Programas

Sociales, el diseo de modelos de monitoreo y evaluacin de la gestin de
los referidos programas, sobre la base de la experiencia de Per;
comprendiendo los estudios realizados en cuanto a focalizacin y
sistemas de informacin, coordinacin con actores de la sociedad civil y
participacin de los beneficiarios, identificando las valiosas enseanzas de
Chile sobre la Construccin de un Sistema de Control Administrativo de
Programas Sociales y de Presupuestos Basados en Resultados, de Brasil,
en cuanto se refiere a la implementacin, monitoreo y evaluacin del
Programa Social Bolsa Familia, y de Malahui en el Monitoreo y Evaluacin
del Programa Social sobre VIH/sida, significndose que las enseanzas
resultan aplicables a los dems pases de la regin, por parte de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores, en la ejecucin de Auditoras de
Impacto a los Programas Sociales.

Es de manifestar que la experiencia de Malahui, no obstante ser un pas

africano, las estrategias en cuanto a supervisin y monitoreo, as como en
cuanto a la definicin del Programa Marco, resulta de gran utilidad, para
su implementacin en los pases de Amrica Latina, en la ejecucin de
Auditoras de Impacto a los Programas Sociales.
 18

La investigacin concluye que las Auditoras de Impacto, raramente han

sido ejecutadas por Entidades Fiscalizadoras Superiores y por los
rganos de Control Institucional dependientes de los Sistemas Nacionales
de Control, significndose que la realizacin de evaluaciones de esa
naturaleza, muchas veces encuentran restricciones de orden tico para su
ejecucin. Otra dificultad, es la necesidad de construccin de la lnea de
base del programa, esto es, informaciones fidedignas sobre la situacin de
la poblacin objetivo, antes de la implementacin del programa social ya
que su forma ms rigurosa requiere de la comparacin entre segmentos
de la poblacin en dos momentos distintos, antes y despus de la
implementacin del programa. Adems de esto, esos estudios exigen
conocimiento en estadstica y muestran ms all de lo que normalmente
es empleado en trabajos de auditora.

La relevancia de la ejecucin de las Auditoras de Impacto es indiscutible

considerando su potencial para promover informacin cualificada a los
tomadores de decisin, por un lado, y para promover el debate sobre
polticas pblicas, por otro lado, para fortalecer la transparencia y la
accountability de la gestin gubernamental de los Programas Sociales.

3) La importancia de ejercitar la auditora social como medio de control

ciudadano para transparentar la gestin de la administracin
pblica, Franklin Enrique Teni Cacao, Facultad de Ciencias Jurdicas
y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala, 2008.

Esta Tesis comienza definiendo la auditora social y sus objetivos as

como Las obligaciones generales de los sujetos de la auditora. Define el
Estado y la administracin pblica guatemalteca y presenta una
 19

comparacin en la aplicacin de auditoras sociales en el resto de pases

de Centroamrica.

El trabajo tambin propone que la transparencia pblica no es ms que la

generacin de condiciones de confianza, franqueza entre los que
administran la esfera de lo pblico, basado en competencias, reglas,
acceso a la informacin pblica, rendicin de cuentas, participacin y
control ciudadano. El ejercicio ciudadano de auditora social es la prctica
social que debe incluir polticas, planes, estrategias, procedimientos y
prcticas ejercidas por la persona, organizacin o institucin auditada.

Adems sostiene que la preocupacin por los fondos pblicos es relevante

a nivel mundial sobre la base de la Convencin Mundial contra la
Corrupcin, que sanciona el enriquecimiento ilcito para s mismo o
terceros. Sostiene tambin que el modelo de Sistema Integrado de
Administracin Financiera y Control creado para Amrica Latina conocido
por sus siglas SIMAFAL, tiene como principal objetivo el concepto de
accountability, entendindose su traduccin de auditora social.

Finalmente concluye que la informacin hacia los ciudadanos es un

problema que an subsiste entre las instituciones del Estado, son pocas
las instancias donde facilita la informacin de determinados
procedimientos y en algunos casos se proporciona pero no son
entendibles para determinadas personas.

4) La auditora social como mecanismo para el cumplimiento de la

convencin interamericana contra la corrupcin, Ana Matilde
Menndez, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad de
San Carlos de Guatemala, 2007.
 20

La Tesis define el fenmeno de la corrupcin y la ejemplifica en el pas

guatemalteco. Define el Estado y presenta los Convenios internacionales
mundiales y regionales en materia de corrupcin de los que Guatemala
forma parte. Seguidamente se conceptualiza la Auditora Social como
mecanismo de participacin ciudadana y se muestra el Marco legal
nacional que promueve y respalda el ejercicio ciudadano de la auditora
social en Guatemala.

Presenta la descripcin, propuesta y discusin de resultados acerca de la

implementacin de procesos de auditora social en Tacan Comitancillo y
Malacatn del departamento de San Marcos (Guatemala), as como la
Metodologa empleada para realizar los procesos de auditora social en los
municipios estudiados y, el Impacto social, poltico e internacional a
consecuencia del ejercicio de auditora social en los mismos.

La investigacin concluye que la participacin de la sociedad civil

mediante la auditora social, se convierte en un elemento efectivo en la
lucha contra la corrupcin en Guatemala, debido a que la auditora social
es un instrumento legal que se aplica mediante un proceso ordenado que
permite optimizar resultados principalmente porque no existe vnculo con
ningn ente pblico, por ser stos, los sujetos a auditar. Sin embargo la
investigacin concluye que en relacin a los casos estudiados, que la
herramienta es del dominio de pocos ciudadanos y ello contribuye a que la
corrupcin siga manifestndose a cualquier nivel.

Afirma que la corrupcin es en principio un elemento que frena el

desarrollo de cualquier Estado y que se convierte en consecuencia en un
problema social y poltico con repercusiones econmicas como en el caso
de Guatemala debido en gran parte a que un Estado corrupto proyecta
inestabilidad poltica y dicha inestabilidad provoca menos inversin en el
pas, pero lo ms importante es que la poblacin no obtiene de sus
 21

funcionarios o de las instituciones pblicas el trabajo esperado u ofrecido,

en un pas con tantas necesidades y problemas por resolver.

En este contexto la auditora social se convierte en una herramienta legal

que permite fiscalizar el quehacer pblico y cuya funcin no es solamente
correctiva sino adems preventiva porque permite a la poblacin verificar
no solamente lo que ya sucedi sino lo que est por suceder, con lo cual
la auditora social se convierte en un mecanismo de doble propsito, que
mediante un procedimiento ordenado y metodolgico empodera a la
sociedad civil y fortalece la democracia guatemalteca.

2.2.3 Libros

Entre las diversas fuentes de informacin de libros se ha encontrado entre los

ms importantes, los siguientes:

1) Muoz Izquierdo Carlos, Desarrollo de una propuesta para la

construccin de indicadores del impacto social de la educacin en
Amrica Latina y el Caribe (versin revisada), Universidad
Iberoamericana, Mxico, 247 pp., 2003.

En este documento se presentan los resultados de una investigacin que

fue solicitada a la Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico por el
Proyecto de Indicadores de la Cumbre de las Amricas (PRIE).

En el primer captulo de este reporte se explican los aspectos filosficos,

tericos y metodolgicos que presidieron la elaboracin del mismo. En los
tres captulos siguientes se desarrolla el marco terico; se presenta el
procedimiento seguido para validar la informacin estadstica recabada a
la luz de dicho marco; se describe el anlisis que fue realizado con el fin
 22

de observar la forma en que las variables dependientes del modelo

analtico en que se basa el estudio, es decir, los fenmenos relacionados
con el impacto social de la educacin, se comportan en pases que han
alcanzado diferentes niveles de desarrollo educativo.

En el captulo cinco se reportan los resultados que fueron obtenidos al

analizar los impactos que tienen, a niveles agregados, los incrementos en
la escolaridad de la poblacin adulta, en el comportamiento de los
fenmenos mencionados.

Los resultados obtenidos a travs de ese proceso convergen en el captulo

seis, en el cual se presenta una propuesta metodolgica (acompaada en
un apndice de la sugerencia del procedimiento tcnico correspondiente)
para construir, con base en informacin que peridicamente es generada
a travs de las encuestas de hogares, empleo e ingreso familiar, los
indicadores hacia los que estuvo dirigida la investigacin.

2) Contralora General de la Repblica de Per, Marco conceptual del

control gubernamental de los programas sociales, desarrollado con
el auspicio de la Cooperacin Alemana al Desarrollo-GTZ (Programa
Gobernabilidad e Inclusin de la Deutsche), 77p., 2010.

Este documento publicado por la Contralora General de la Repblica de

Per con la participacin y apoyo tcnico del Programa Gobernabilidad e
Inclusin de la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GTZ), afirma que una
tendencia reciente sobre poltica social, es la inclusin de metas
especficas. El establecimiento de estas metas genera un cambio
importante en la poltica social, por lo que estas metas se convierten en
objetivos, no solo de la poltica social, sino tambin de la poltica
econmica.
 23

El gasto social se ha concentrado en la lucha contra la pobreza, lo cual

incluye a programas sociales, que dicho sea de paso han crecido en los
ltimos aos. Al respecto se ha identificado que estos programas
presentan problemas de organizacin, que no tienen un buen sistema de
focalizacin y seguimiento, que sus esfuerzos son dispersos y
desarticulados, y existe una discusin sobre su impacto en la reduccin de
la pobreza.

En este sentido, el rol del control gubernamental es cautelar el uso

eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado, y por tanto, en el
diseo y ejecucin de los Programas Sociales busca contribuir a la
generacin de mejoras e impacto en las dimensiones o realidades sobre
las que actan, ya que el impacto es la nica justificacin de la existencia
y permanencia de programas sociales (Cohen 2005). Para ello, es
necesario adecuar los instrumentos de control a los ciclos de vida de los
programas.

El documento consta de tres captulos. El captulo uno, plantea el rol de

los programas sociales en la lucha contra la pobreza en general. En el
captulo dos, se desarrollan algunas definiciones generales y especficas
relacionadas a los programas sociales. El captulo tres, trata sobre el
control gubernamental de los programas sociales.

La propuesta general del documento es que el control gubernamental

debe contribuir a que los programas sociales logren sus objetivos y tengan
impacto en la reduccin de la pobreza y para ello debe controlar que los
actores involucrados, adems de gestionar las intervenciones que tienen a
su cargo, cumplan con las funciones sealadas en la Ley o la normativa
correspondiente.
 24

3) Cohen Ernesto y Martnez Rodrigo, Manual de formulacin,

evaluacin y monitoreo de proyectos sociales, Divisin de
Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), 173 pp., 2006.

Este manual se presenta como una gua prctica de apoyo para el trabajo
los profesionales y tcnicos encargados del diseo, implementacin y
evaluacin de programas y proyectos sociales.

La metodologa propuesta es el Anlisis de costo impacto (ACI) que

permite identificar un problema social en una poblacin, formular y
seleccionar la mejor alternativa para resolverlo, hacer un diseo detallado,
y llevar a cabo el proyecto con un sistema de monitoreo y evaluacin de
impacto.

El libro contiene ocho captulos: En el primer captulo se definen los

conceptos esenciales para el anlisis y operacionalizacin de los
proyectos sociales. El segundo describe los procedimientos necesarios
para contar con un diagnstico adecuado de los problemas que enfrenta la
poblacin destinataria de un proyecto, sus caractersticas, causas y
efectos, para as identificar las potenciales vas de solucin. El tercero
analiza los pasos que se deben seguir para formular un proyecto que
pueda ser evaluado. El cuarto resume los mtodos y tcnicas requeridas
para la evaluacin ex-ante, utilizando el mtodo ACI para comparar
alternativas, y el multicriterio para priorizar un grupo de proyectos que
persiguen los mismos objetivos. El quinto presenta los instrumentos
requeridos para programar las actividades del proyecto seleccionado. En
el sexto se describen los procedimientos, mtodos, tcnicas e indicadores
necesarios para implementar un sistema de monitoreo en las etapas de
inversin y operacin. El sptimo contiene los mtodos utilizables para
 25

realizar las evaluaciones ex-post, con sus respectivos alcances y

limitaciones. El octavo y ltimo captulo contiene un conjunto de anexos de
apoyo que permiten profundizar en tpicos relevantes del manual.

4) Grupo Tripartito en apoyo al consejo Consultivo de la Estrategia para

la Reduccin de la Pobreza (CCERP), Metodologa de Auditora
Social a Polticas Pblicas, 116 pp., 2007.

Un grupo de instituciones nacionales de Honduras con el apoyo de

organismos internacionales, al observar que uno de los vacos ms
notorios en el uso y destino de los recursos para reducir la pobreza es la
falta de concretizacin y unificacin de conceptos y parmetros sobre qu
es y cmo desarrollar la auditora social, tom la iniciativa de buscar
soluciones al problema.

De ah que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodologa

de auditora social, con el objetivo de poner a disposicin de la sociedad
hondurea una propuesta metodolgica de auditora social a la gestin de
lo pblico, especialmente a la ERP, y as contribuir a la generacin de
consensos conceptuales y metodolgicos, y a un mayor impacto de las
polticas, programas y proyectos monitoreados por la ciudadana.

Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas

realizadas con diversos actores de sociedad civil, cooperacin
internacional y gobierno. El proceso de consulta se orient hacia el
concepto de auditora social y temas relacionados; caractersticas que
deba ofrecer la metodologa de auditora social a la ERP; puntos de
partida y de llegada; y, condiciones mnimas necesarias para su
implantacin exitosa, con la identificacin de obstculos y desafos a
superar en el corto y mediano plazo.
 26

La estructura de este documento se corresponde con los temas de la

consulta. Es as que en el primer captulo, se desarrolla el marco
conceptual de la auditora social; en el segundo, se presentan los recursos
legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en Honduras para
llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las
auditoras sociales que impulsan esta prctica en el espacio local, regional
y nacional. El tercer captulo incluye la propuesta de auditora social, que
ya fue aprobada por el Consejo Consultivo de la ERP (Estrategia para la
Reduccin de la Pobreza) con recomendacin de aprobacin para el
Gabinete Social, en sesin ordinaria del 12 de julio de 2007 y, el cuarto,
ofrece una gua para el uso de la caja de herramientas.

En la parte final se incluye informacin adicional de mucha utilidad para

las instancias de control social y, como complemento obligado, se adjunta
un conjunto de herramientas que se puede aplicar a los distintos mbitos
de la auditora social y otra documentacin de utilidad. En el documento se
afirma que la metodologa propuesta es flexible y abierta, y que, podr
modificarse y enriquecerse con la prctica de los auditores sociales y el
dilogo constante.

En sntesis, de la bsqueda de fuentes y del anlisis de las fuentes citadas, se

debe decir que, siguiendo lo planteado Hernndez Sampieri (2008, 38), se
encuentra que el tema est poco investigado y poco estructurado, y
concretamente, no ha sido investigado en el aspecto especfico que se plantea:
Impacto social y su aplicacin al control gubernamental, obtenindose
informacin relevante de las fuentes citadas pero, que se remiten a otras
modalidades, contextos geogrficos y temporales.
 27

2.3. Bases tericas

El tema del presente trabajo de investigacin se enmarca puntualmente en el

rea de la Auditora, actividad crtica para todo el mbito de la accin
organizacional tanto en empresas como en entidades estatales. La actividad de
Auditoria, en sus diferentes reas, ha sido objeto del estudio de las ciencias
contables, especialmente de la Contabilidad Financiera como de la Contabilidad
Gerencial. Tambin ha sido objeto de un estudio multidisciplinario en relacin a
otras ciencias de la empresa, como la administracin y la economa. Como se
ver, el enfoque usado es el de Auditora Integral. Para el caso, se recurre
como parmetro o paradigma a las Normas Internacionales de Auditora como
el referente bsico.

La Auditoria como actividad profesional empez como la revisin de los estados

financieros de la empresa, que son usualmente pblicos, pero que
corresponden a una versin de parte; requirindose una tercera posicin, que
corresponde realizar a los auditores, a travs de un Informe o Dictamen. El
origen de la auditora es pues la auditora financiera, que se enfoca en
determinar si los estados financieros son el reflejo fiel de la situacin
financiera de la empresa. Muy pronto se requiri una Auditora de Gestin, u
Operativa, la misma que con algunas variantes y/o matices tambin es llamada
como Auditora de Performance o Desempeo, que no se basa en un anlisis
de los estados financieros, pero que si los puede usar de forma
complementaria.

La Auditora de Gestin aplicada al sector estatal, ha sido el punto de partida

para la generacin de otras especialidades de la Auditora, tales como la
Auditora Social y la Auditora de Valor por Dinero, novsimas corrientes cuya
aplicacin en el mbito latinoamericano an no es muy conocida y su aplicacin
es muy limitada porque adems requiere de ciertas condiciones polticas y
sociales a nivel del pas. Es en este mbito en el cual se ubica el problema de
 28

investigacin; adems, se inicia en el sector pblico, pero aplica tambin al

sector privado.

2.3.1. El Impacto Social

2.3.1.1. Impacto.- El trmino impacto, de acuerdo con el Diccionario de uso

del espaol proviene de la voz impactus, del latn tardo y significa, en su
tercera acepcin, impresin o efecto muy intensos dejados en alguien o en
algo por cualquier accin o suceso.
(Moliner, M. Diccionario de uso del espaol. Madrid: Gredos; 1988).

El Diccionario de la Real Academia Espaola consigna una cuarta definicin del

vocablo, asociada a la cuestin ambiental, que dice ...conjunto de posibles
efectos negativos sobre el medio ambiente de una modificacin del entorno
natural como consecuencia de obras u otras actividades.
(Real Academia de la Lengua Espaola. Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Espaola. 21 ed. Madrid: Espasa Calpe; 1992).

As, el trmino impacto, como expresin del efecto de una accin, se comenz
a utilizar en las investigaciones y otros trabajos sobre el medio ambiente. Se
puede citar, a modo de ilustracin, la definicin de impacto ambiental que ofrece
Lago, donde plantea que se dice que hay impacto ambiental cuando una
accin o actividad produce una alteracin, favorable o desfavorable en el medio
o algunos de los componentes del medio. Y, ms adelante, afirma que: El
impacto de un proyecto sobre el medio ambiente es la diferencia entre la
situacin del medio ambiente futuro modificado, como se manifestara como
consecuencia de la realizacin del proyecto, y la situacin del medio ambiente
futuro como habra evolucionado sin la realizacin del proyecto, es decir, la
alteracin neta -positiva o negativa en la calidad de vida del ser humano-
resultante de una actuacin.
 29

(Lago Prez L. Metodologa general para la evaluacin de impacto ambiental de

proyectos. 1997).

La tarea de evaluar el impacto parece constituir una gran dificultad para muchos
proyectos y programas. Medir el impacto es concretamente, tratar de determinar
lo que se ha alcanzado. Como se expuso anteriormente, el trmino impacto,
como expresin del efecto de una accin, se comenz a utilizar en las
investigaciones y otros trabajos relacionados sobre el medio ambiente.
Entonces, se puede observar que en todos los conceptos, el impacto se refiere
a cambios en el medio ambiente producidos por una determinada accin.

Luego, el uso del trmino se ampli con otras acepciones y usos, un ejemplo de
los cuales es el siguiente concepto de impacto en el terreno de una
organizacin, donde se plantea que: El impacto organizacional puede definirse
como el cambio generado en la organizacin como consecuencia de una
innovacin.
(Snchez E. Evaluacin del impacto organizacional que ocasiona un proceso de
implementacin de sistemas de informacin geogrficos. 1999).

2.3.1.2. Impacto social.- Ms tarde, la utilizacin del trmino impacto se

ampli y fue objeto de mltiples definiciones en la literatura referida a los
problemas sociales, encontramos las siguientes:

El impacto se refiere a los efectos que la intervencin planteada tiene sobre la

comunidad en general. Los autores sustentan el criterio de que el impacto
como concepto es ms amplio que el concepto de eficacia, porque va ms all
del estudio del alcance de los efectos previstos y del anlisis de los efectos
deseados, as como del examen de los mencionados efectos sobre la poblacin
beneficiaria.
 30

(Espaa, Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretara de Estado para la Cooperacin

Internacional y para Iberoamrica. Metodologa de evaluacin de la Cooperacin
Espaola. 2001).

El impacto puede verse como un cambio en el resultado de un proceso

(producto). Este cambio tambin puede verse en la forma como se realiza el
proceso o las prcticas que se utilizan y que dependen, en gran medida, de la
persona o personas que las ejecutan. Esta definicin se refiere a cambios, pero
se diferencia de otras definiciones en que este cambio ocurre en los procesos y
productos, no en las personas o grupos.
(Gonzlez C. Los bibliobuses como instrumento de fomento de la lectura. Bibliotecas
(2001-2003): 173-190).

El impacto social se refiere al cambio efectuado en la sociedad debido al

producto de las investigaciones.
(Fernndez Polcuch E. La medicin del impacto social de la ciencia y la tecnologa.
2000).

los resultados finales (impactos) son resultados al nivel de propsito o fin del
programa. Implican un mejoramiento significativo y, en algunos casos,
perdurable o sustentable en el tiempo, en alguna de las condiciones o
caractersticas de la poblacin objetivo y que se plantearon como esenciales en
la definicin del problema que dio origen al programa. Un resultado final suele
expresarse como un beneficio a mediano y largo plazo obtenido por la
poblacin atendida.
(Guzmn M. Metodologa de evaluacin de impacto. Santiago de Chile: Divisin de
Control de Gestin; 2004).

El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa del

cambio en el problema de la poblacin objetivo como resultado de la entrega de
productos (bienes o servicios). A diferencia de otros expertos, estos autores
 31

enfatizan solamente en la informacin cuantitativa, sin considerar los cambios

cualitativos que tambin pueden indicar la existencia de impactos.
(Cohen E; Martnez R. Manual de formulacin, evaluacin y monitoreo de proyectos
sociales).

La definicin de impacto social no se limita a criterios econmicos. Para definir

el concepto de impacto es preciso diferenciar entre efecto, resultado e impacto.
el impacto es el cambio inducido por un proyecto sostenido en el tiempo y
en muchos casos extendido a grupos no involucrados en este (efecto
multiplicador); segn Barreiro Noa G. en Evaluacin social de proyectos.

El impacto es la consecuencia de los efectos de un proyecto. Los impactos y

efectos se refieren a las consecuencias planeadas o no previstas de un
determinado proyecto; para ellos, los efectos generalmente se relacionan con el
propsito mientras que los impactos se refieren al fin.
(Proyecto SEA. Comisin Tcnica. Fase de rendicin de cuentas. Versin Preliminar.
2001).

Los impactos son los logros derivados del desarrollo de un proyecto y que
pueden observarse a largo plazo (despus de ao y medio).
(Torres Zambrano G, Izasa Merchn L, Chvez Artunduaga LM. Evaluacin del
impacto en las instituciones escolares de los proyectos apoyados por el Instituto para la
Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP, de Bogot. 2004).

cuando nos referimos a impacto de la superacin o capacitacin, debe

considerarse la existencia, entre otros, de los rasgos siguientes: expresa una
relacin causa-efecto entre la(s) accin(es) de superacin y el comportamiento
en el desempeo profesional de los participantes en ellas (y) los resultados
organizacionales. los cambios tienen carcter duradero y son
significativos.
(Valiente Sando P, lvarez Reyes MA. Metodologa para evaluar el impacto de la
Superacin de Directivos Educacionales. 2004).
 32

Por impacto se entienden los resultados diferidos de los programas de

superacin.
(Lpez Romero MA. Presentacin de un modelo para la evaluacin de los ttulos
master universitarios. 2005).

En las definiciones expuestas anteriormente, puede observarse que tienen

varios elementos en comn, entre estos, la relacin causa-efecto entre la
aplicacin de un determinado proyecto o programa y el impacto causado, los
resultados de dicho proyecto presentes a mediano y largo plazo, los cambios
verificados en los grupos o comunidades, as como de qu manera se producen
los cambios, es decir, se consideran los efectos previstos o no, negativos o
positivos, as como el factor tiempo en la duracin de los efectos de una accin.
Entre los elementos que distinguen un concepto de otro pueden citarse el efecto
multiplicador, expuesto por Barreiro Noa, que se refiere al impacto de un
proyecto en grupos no previstos, as como la diferencia que establecen Cohen y
Franco entre los efectos e impactos relacionados con los objetivos y las metas.
En general, todas las definiciones se refieren al impacto como cambios
producidos en algo, sea el medio ambiente, los procesos o productos o algn
grupo poblacional, debido a una determinada accin.

2.3.1.3. El Fenmeno de la Corrupcin

El tema de la corrupcin es mundial, millones de millones de dlares cada vez

ms se pierden en manos inescrupulosas que atentan contra el bienestar social
y cuyas repercusiones se filtran a todas las instancias ya sea por los efectos
polticos como por los econmicos y por supuesto, a nivel social.

En Amrica Latina tema es bastante preocupante, tal es el caso que su

incidencia ha trascendido las fronteras nacionales y hoy por hoy esta
 33

consideracin es un gran desafo para los ciudadanos y particularmente para

los profesionales de la auditora, debido a que son doblemente llamados para
combatir estas prcticas. Por una parte les afectan las quejas y denuncias
frecuentes contra polticos, empresarios y funcionarios pblicos y por otra parte,
los auditores tienen la responsabilidad de su deteccin.

Los auditores tienen el deber tico y profesional de velar por el buen uso del
patrimonio y los bienes privados y pblicos y para ello cuentan con una
herramienta fundamental: la Auditora. Las prcticas corruptas han cambiado
con el tiempo, se modernizan y se hacen cada vez ms difciles de detectar, por
ello, su contrapartida debe ajustarse a las nuevas necesidades.

Por lo tanto, el auditor debe estar preparado y capacitado en la aplicacin de

pruebas y procedimientos de auditora de manera tal que la tendencia sea la de
detectar con mayor exactitud y oportunidad los fraudes que se cometen contra
las organizaciones privadas y la administracin pblica. En este sentido es
necesario aclarar los trminos de fraudes e irregularidades, e igualmente
entender su mbito de accin, sus tipos y caractersticas.

Ms de una vez se ha escuchado aquel aforismo de cul fue primero, el

huevo o la gallina? y lo anterior, se convierte en una discusin de nunca
acabar. Igualmente sucedera si pretendemos enmarcar que la corrupcin es
causa o efecto del fraude y de las irregularidades.

La corrupcin es entendida como: el comportamiento que se desva de las

funciones naturales del cargo pblico para atender intereses privados (familia,
crculo de amigos), obtener ganancias pecuniarias o posicin social, o violar las
reglas en aras de oponerse al ejercicio de algunos tipos de influencia privada
(J.Snye, 2004).
 34

Definicin de Corrupcin

Segn el diccionario de la real academia espaola, corrupcin es accin y

efecto de corromper, alteracin en escritos, vicios o abusos en costumbres,
alterar algo, echar a perder, pudrir, sobornar, estragar, pervertir.

Se puede entender a la corrupcin como los comportamientos llevados a cabo

por una persona o por un grupo de personas, que se consideran como
transgresores de las normas sociales. El hecho de que exista variabilidad
dentro de las normas sociales hace que la calificacin de un concepto como
corrupto dependa y est ligada al momento histrico y social como al sistema
de valores vigente.

Otro enfoque para definir corrupcin es diferenciando matices de corrupcin

segn las percepciones ticas de la clase poltica y la opinin pblica. Se llama
"corrupcin negra" a aquellas acciones ms potentes y universalmente
aceptadas como el soborno y la extorsin. La llamada corrupcin blanca ocurre
en el caso en que actos corruptos son aceptados ampliamente por las personas
en el mbito que se trate. Entre la corrupcin negra y blanca, se encuentra la
corrupcin gris, en la que se incluyen todas las conductas acerca de las cuales
las elites y la opinin pblica discrepan al momento de evaluarlas como
corruptas o no.
(Heidenheimer 1989, en Garca y otros, 1999)

Otra forma de entender el fenmeno de la corrupcin es considerarlo tanto

como un recurso como un proceder. En cuanto a la primera visin, la corrupcin
es referida como un recurso expeditivo, vale decir, la corrupcin se utiliza para
acelerar los procesos y, por tanto, el corrupto es "un experto en atajos". Esta
caracterstica racional por excelencia sustrae al corrupto del orden de la
inadvertencia, siendo jams inocente, pues siempre sabe lo que hace, est
sujeto a la vigilia cognitiva, al darse cuenta. Desde la segunda perspectiva, la
 35

corrupcin es un proceder, un modo de hacer para obtener beneficios. Este

proceder tiene una caracterstica sustancial, que es la desviacin respecto de
una cierta normatividad, o sea, la obtencin del beneficio, se lleva a cabo, al
margen de la conducta normal. La desviacin puede hacerse respecto a una
norma jurdica o normas ticas.
(Silva y Hernndez, 1995).

La corrupcin en la funcin pblica, es la desnaturalizacin o desviacin del

regular ejercicio de la funcin pblica, entendida esta como la entera actividad
del estado, esta no es solo las funciones del poder ejecutivo como poder
administrador, sino el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y
judiciales, nacionales, provinciales y municipales, frente al comportamiento de
sus titulares o al de terceros destinatarios o no del acto funcional. No todas las
prcticas corruptas son delitos tipificados en un cdigo. La corrupcin no se
limita solo a las transacciones de dinero, en determinados casos la corrupcin
es el precio que se paga los individuos por participar en decisiones contrarias al
inters general y a los que fueran sus propias convicciones.

En trminos generales, la corrupcin poltica es el mal uso pblico

(gubernamental) del poder para conseguir una ventaja ilegtima, generalmente
secreta y privada. El trmino opuesto a corrupcin poltica es Transparencia.
Por esta razn se puede hablar del nivel de corrupcin o transparencia de un
Estado.

Todos los tipos de gobierno son susceptibles a la corrupcin poltica. Las

formas de corrupcin varan, pero las ms comunes son el uso ilegtimo de
informacin privilegiada, el trfico de influencias, el pucherazo, el patrocinio,
sobornos, extorsiones, influencias, fraudes, malversacin, la prevaricacin, el
caciquismo, el compadrazgo, la cooptacin, el nepotismo y la impunidad. La
corrupcin facilita a menudo otro tipo de hechos criminales como el trfico de
 36

drogas, el lavado de dinero y la prostitucin ilegal; aunque no se restringe a

estos crmenes organizados, y no siempre apoya o protege otros crmenes.

El concepto de corrupcin difiere dependiendo del pas o la jurisdiccin. Lo

cierto es que algunas prcticas polticas pueden ser legales en un lugar e
ilegales en otros. En algunos pases, la polica y los fiscales deben mantener la
discrecin sobre a quien arrestan y acusan, y la lnea entre discrecin y
corrupcin puede ser difcil de dibujar. En pases con fuertes intereses de
grupos polticos, las prcticas de corrupcin se dan con ms facilidad.

La corrupcin poltica es una realidad mundial; su nivel de tolerancia o de

combate evidencia la madurez poltica de cada pas. Por esta misma razn
existen entidades nacionales e internacionales, oficiales y privadas, con la
misin de supervisar el nivel de corrupcin administrativa internacional. La
corrupcin, contrariamente a lo que podra pensarse inicialmente, no es slo
responsabilidad del sector oficial, del Estado o del Gobierno de turno, sino que
incluye muy especialmente al sector privado. En muchos pases, como en los
de Latinoamrica, dicho sector tiene una gran influencia estatal y por lo tanto el
nivel de corrupcin presente en esos pases tiene mucho que ver con la manera
en la que se comporta el sector privado en conjunto con los sistemas polticos.

Segn el Consejo Nacional Anticorrupcin del Per, la corrupcin se considera

como el acto de usar y abusar de una condicin que otorga cierto poder a un
funcionario pblico y que busca su beneficio perjudicando tanto al Estado como
a los ciudadanos, y consiste en la utilizacin de cargos pblicos como una
plataforma para obtener ingresos ilegales. Las actividades que realiza el
servidor pblico corrupto en beneficio personal se traducen en una reduccin
del bienestar social o en dao del inters pblico.

Dicho en otras palabras, el uso fraudulento de los recursos del estado y la

utilizacin del poder en beneficio de quienes ejercieron autoridad o influencia
 37

poltica perjudica al pueblo pero, en especial, a los ms pobres. A travs de la

corrupcin los sectores ms necesitados pierden o disminuyen su acceso a
servicios como: salud, vivienda, educacin, etc. Finalmente, en una escala
mayor, la corrupcin erosiona la legitimidad de nuestras instituciones,
hacindolas endebles e incentivando el abuso del poder, con lo cual se
arremete la dignidad humana y se socava la gobernabilidad democrtica del
pas.

Como se puede deducir, la corrupcin es el fenmeno por el cual un

funcionario, servidor, trabajador pblico privado, es impulsado a actuar de
modo distinto a los estndares normativos del sistema para favorecer intereses
particulares a cambio de una recompensa.

La corrupcin es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilcita, ilegal

e ilegtima. Esta se encuadra en referencia al funcionamiento de un sistema y,
en particular, a su modo de tomar decisiones.

Existen dos categoras muy diferentes de corrupcin administrativa: la primera

acontece cuando los actos corruptos se cometen "de acuerdo con las reglas" y
la segunda cuando las operaciones se desarrollan "en contra de las reglas".

En el primer caso un funcionario est recibiendo un beneficio de parte de un

particular para llevar a cabo algo que debe hacer segn lo dispone la ley.

En el segundo caso se cometen actos de corrupcin para obtener servicios que

el funcionario tiene prohibido proporcionar. La corrupcin "de acuerdo con la
ley" y "contra la ley" pueden ocurrir a todos los niveles, es decir en
organizaciones privadas y en entidades gubernamentales, y oscilar desde la
"gran corrupcin" hasta las ms comunes y pequeas formas en la escala de la
misma.
 38

Existe un fenmeno de ida y de vuelta en la corrupcin, en la demanda de

corrupcin y en la oferta de corrupcin.

En la prctica, los ciudadanos pueden ignorar las definiciones legales de la

corrupcin y la opinin pblica puede juzgar al fenmeno desde una perspectiva
distinta a la jurdica. Dicho de otra manera, si la opinin pblica y las
definiciones legales divergen de manera muy acentuada, es muy probable que
los funcionarios pblicos se sometan a cdigos prcticos de la sociedad y
cometan actos de corrupcin sin sentirse culpables.

Michael Reisman en un intento por explicar este fenmeno dice que en

cualquier proceso social el observador puede distinguir un sistema mtico que
expresa claramente todas las reglas y prohibiciones y un cdigo prctico que
dice a los operadores cundo, cmo, y por quin pueden hacerse ciertas cosas
prohibidas por las reglas. Por tanto es la existencia del cdigo prctico lo que
determina que exista corrupcin ya que hay un doble discurso social que
permite que en determinadas circunstancias puedan quebrarse las reglas sin
castigo.

La "Convencin Interamericana contra la corrupcin" que se suscribiera en

Caracas (Venezuela) en marzo de 1996 reconoce el fenmeno de la corrupcin
y que la misma significa un problema trascendente para el desarrollo de las
sociedades. Insta a los Estados a establecer sistemas jurdicos destinados a
atacar este flagelo reconociendo la necesidad de crear figuras delictivas
transnacionales. Estas iniciativas no implican que la reduccin de la corrupcin
sea un fin en s mismo, sino que es un medio para un objetivo mayor: la
existencia de un Estado ms efectivo, eficiente, justo y legtimo.

Por otra parte y en el mbito internacional se tipifican delitos como el cohecho y

soborno transnacionales y el blanqueo lavado de dinero.
 39

Impacto de la corrupcin

En su libro "Controlando la corrupcin" Klitgaard expresa que existe un grado

ptimo de corrupcin, lo cual puede ser una afirmacin que nos cause un cierto
impacto y agrega que ese grado ptimo nunca es cero.

Del punto de vista moral, obviamente sera deseable que el grado de corrupcin
siempre fuera cero pero desde el punto de vista econmico ocurre el fenmeno
que llegado un punto ser antieconmico combatir la corrupcin, por ejemplo, si
se tiene que aumentar controles y ellos implican un aumento del aparato
burocrtico existir un punto en que sea menor el perjuicio causado por la
existencia de la corrupcin que el gasto producido para evitarla, a eso Klitgaard
denomina "grado ptimo de corrupcin".

De este concepto de que no vale la pena luchar del todo contra la corrupcin,
existen algunos autores que van ms all y sostienen que la corrupcin puede
jugar un rol positivamente til en los pases en desarrollo

Los pagos corruptos no son por s mismos productivos, pero si tales pagos
eliminan o mitigan polticas ineficientes, entonces, a pesar de su esencia
improductiva, pueden conducir a una mayor eficiencia y as a una mayor
abundancia de bienes y servicios. Slo cuando la corrupcin evade
"distorsiones" ya existentes puede ser til a nivel econmico, poltico y de
organizacin.

Pero conforme la evidencia de corrupcin en pases en desarrollo aumenta,

parece claro que los efectos nocivos pesan ms que los "ocasionales beneficios
sociales". "Con la corrupcin sucede lo mismo que con la inflacin, creer que el
costo que significa combatirla no vale la pena cuando en realidad puede ser
controlada es un error fatal. Por lo tanto, cuando un utilitarista aconseja un
poquito de aceite para lubricar el engranaje burocrtico no puede dejar de
 40

pensar que 10 o 15 aos despus el aceite va a ahogar al pas que promovi su

uso" (Mariano Grondona.- "La corrupcin, 2003)

Como queda claro, la corrupcin provoca que las decisiones sean tomadas de
acuerdo a motivos ajenos a los legtimos, sin tomar en cuenta las
consecuencias que ellas tienen para la comunidad.

Cules son estos efectos en la comunidad? Cul es el verdadero impacto de

la corrupcin en los Estados?

Podemos clasificar los impactos en tres principales reas:

a) Impacto econmico.- La corrupcin aumenta los costos de los bienes y

servicios; incrementa la deuda de un pas; conduce al relajamiento de las
normas de modo que se adquieren bienes que no cumplen las normas
establecidas o la tecnologa es inapropiada o innecesaria Puede llevar a la
aprobacin de proyectos basados en el valor del capital involucrado en los
mismos ms que en la mano de obra (lo cual es ms lucrativo para el que
comete la corrupcin pero menos til para el desarrollo).

b) Impacto poltico.- Desde el punto de vista poltico, la corrupcin reproduce y

consolida la desigualdad social, consolida las clientelas polticas, perpeta
la ineficiencia de la burocracia y genera formas parasitarias de
intermediacin todo ello conduce a la prdida de credibilidad en el Estado y
a la erosin de la legitimidad necesaria para que funcione adecuadamente.

c) Impacto social.- Acenta las diferencias sociales, destruye el

profesionalismo y segrega y desestimula a los honestos.
 41

Corrupcin y Democracia: Dos conceptos antagnicos

La relacin entre la forma de gobierno y la corrupcin fue muy bien expresada

por Robert Klitgaard con la siguiente frmula:

C=M+D-T
(Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Transparencia)

Dicha frmula sirve para advertir los problemas de gestin de una organizacin,
puede ser utilizada para detectar la vinculacin entre la corrupcin y la
organizacin poltica de una Estado.

El sistema que mejor contrarresta esta frmula es el sistema democrtico.

Dentro de la democracia el equilibrio de poderes y los controles que ejercen
unos sobre otros quiebran el monopolio del poder al encontrarse diversificado.
La discrecionalidad se reduce pues las conductas de los soportes del poder
poltico y de aquellos que ejercen poder publico se encuentra regulada por una
serie de normas jerrquicamente estructuradas y que emanan de los distintos
poderes del Estado. La Transparencia se garantiza mediante una adecuada
publicidad de los actos del Gobierno y la libertad de expresin. En la anttesis
del sistema democrtico se encuentra el sistema de poder hegemnico o
autocrtico donde los valores indicados se plantean a la inversa, existe
monopolio del poder, aumento de la discrecionalidad de quien lo ejerce y un
frreo control de la informacin lo que trae aparejada menos transparencia.

El sistema alternativo al democrtico es el del poder hegemnico, en este

sistema las reglas democrticas no rigen, existe el monopolio del poder, la
discrecionalidad de los funcionarios y la censura y el control de la informacin
pblica.
 42

Vemos as que podemos expresar las reglas del poder hegemnico con la
siguiente frmula:

PH = M + D - T

Por tanto al ser Poder Hegemnico igual a Monopolio del Poder ms

Discrecionalidad y menos Transparencia vemos que: Poder hegemnico =
Corrupcin. Los sistemas hegemnicos, sean cuales fuere su ideologa, son
sistemas de corrupcin latente.

Definicin de fraude

Para conceptualizara adecuadamente el fraude, se debe tomar como punto de

partida la irregularidad, definida como aquel acto o conductas que va fuera de
la regla, contrario a ella (Diccionario de la lengua espaola), a diferencia del
fraude que tiene relacionado el engao, inexactitud consciente, abuso de
confianza que produce o prepara un dao generalmente material. Lo anterior,
presupone aquella premisa que todo fraude es una irregularidad, ms no toda
irregularidad es un fraude.

Luego, el fraude puede involucrar una deformacin u omisin intencional que

generalmente causa un dao material.

El fraude es un trmino jurdico y con frecuencia implica la necesidad de un

enfoque jurdico, por lo tanto la definicin del Diccionario Blacks Law Dictionary
es la ms apropiada para interpretar esta actividad. La definicin es la siguiente:
El fraude es un trmino genrico que abarca todos los medios diversos que el
ingenio humano pueda crear y a los que recurre una persona para
aprovecharse de otra con sugerencias falsas u ocultacin de la verdad; incluye
todo tipo de sorpresa, truco, treta y cualquier otra actitud mal intencionada con
la cual engaa a otro. Los elementos para una accin legal por fraude incluyen
 43

la representacin falsa de un hecho presente o pasado por parte del

demandado, la medida entablada en consecuencia por el demandante y el dao
que genera dicha informacin falsa al demandante.

Otra definicin muy reconocida en el ambiente profesional de la auditora, es la

establecida por el Instituto de Auditores Internos, que dice lo siguiente: Fraude
es todo acto ilegal caracterizado por engao, ocultacin o abuso de confianza.
Son actos que no dependen de amenazas, de violencia ni de fuerza fsica. Los
fraudes son cometidos por personas y organizaciones para obtener dinero,
bienes o servicios, para evitar el pago o la prdida de servicios, para obtener
una ventaja personal o comercial.

Comprender en fraude, requiere tener en cuenta dos aspectos esenciales:

Primero, El fraude es tpicamente un delito de engao, y como tal, deliberado,
intencionado, y en eso radica la diferencia fundamental con el error, la intencin
reflexionada del sujeto de inducir el engao, para lograr un beneficio indebido
para s o para un tercero y, Segundo: Es comn encontrar en toda la bibliografa
inherente a la contabilidad y la auditora financiera, as como en la producida
por organismos regulares o investigadores de fraudes en las empresas o contra
las empresas (IIA, SEC, etc.), un grupo de tipos delictivos englobados bajo la
denominacin genrica de fraudes, cuando en trminos del derecho sustantivo
penal, esa acciones delictivas se corresponden a diversos tipos penales, que
pasan entre otros por: el hurto simple o continuado, la ;apropiacin Indebida
simple o calificada, la falsificacin documental, los delitos tributarios, la
estafa simple o agravada, peculado, concusin, etc.

Fraude y Error

Para poder definir qu es un Fraude en primer lugar debemos diferenciarlo del

Error. El Consejo de Normas de Auditora del Instituto Americano de
Contadores Pblicos (AICPA) en su declaracin sobre normas de auditora,
 44

conocida por sus siglas en ingls como SAS 53 define el Error de la siguiente
forma:

El trmino errores se refiere a declaraciones incorrectas no intencionales u

omisiones de cifras o revelaciones en los estados contables. As los errores
podrn implicar:

- Errores en recabar o procesar los datos contables empleados para

elaborar los estados financieros
- Estimaciones contables incorrectas derivadas de una omisin o mala
interpretacin de los hechos
- Errores en la aplicacin de principios de contabilidad relacionados con
cantidades, clasificacin, forma de presentacin o revelacin

En tanto el trmino Fraude se refiere a Declaraciones incorrectas u

omisiones intencionales de cifras o revelaciones en los estados financieros
efectuada intencionalmente, que producen o pueden producir una prdida
para la vctima que tiene derecho jurdico a confiar en el autor de la
conducta.

Los Fraudes incluyen la presentacin de informacin financiera fraudulenta para

presentar estados financieros engaosos. Las mismas podrn incluir los
siguientes actos:

- Manipulacin, falsificacin o alteracin de los registros contables o

documentos soporte usados para preparar los estados financieros
- Representacin fraudulenta u omisin intencional de hechos, operaciones u
otra informacin importante
- Aplicacin indebida intencional de principios de contabilidad relacionados
con cifras, clasificacin, forma de presentacin o revelacin
 45

El factor que distingue el error del fraude es si la causa subyacente de una

declaracin incorrecta en los estados financieros es intencional o no intencional.
Sin embargo en ocasiones resulta difcil determinar la intencin sobre todo en
asuntos relacionados con estimaciones contables o la aplicacin de principios
de contabilidad.

Debido a las caractersticas de los fraudes, sobre todo las que implican
falsificacin y confabulacin, una auditora debidamente diseada y
ejecutada tal vez no detecte un fraude importante.

Los procedimientos de auditora que son efectivos para detectar una

declaracin incorrecta no intencional, tal vez no funcionen cuando la
declaracin incorrecta es intencional y se oculte a travs de la confabulacin
entre varios funcionarios de la entidad auditada o entre funcionarios y
terceros.

Corromper es desnaturalizar, desviar una cosa del fin hacia el que

naturalmente tiende, ya hemos visto varias definiciones del trmino y el
impacto que la corrupcin tiene a nivel global en los Estados. El fraude es la
contracara de la corrupcin, es la materializacin de la conducta indebida.

Queda claro por la definicin de fraude que su diferencia con el error, est
marcada por la intencionalidad de la conducta.

A efectos de poder identificar este tipo de irregularidad se debe tener presente

los elementos que la componen; y que son los siguientes:

Enfoque A

a) Elementos personales
 46

El corruptor.- Es quien obtiene una ganancia, puede existir o no, no es

indispensable para configurar la irregularidad intencional, pero puede
desencadenarla.

El corrompido.- Es quien obtiene un beneficio con su accin, dicho beneficio

puede ser econmico o de otra especie. En casos lmite, la irregularidad
puede no derivar un beneficio a quien la efecta, que en este caso ser un
funcionario pblico, sino que la accin puede deberse a gratitud o lazos
ideolgicos o familiares, que de cualquier forma desvan el actuar de la
conducta debida.

El perjudicado o vctima.Generalmente es la Entidad el Estado.

(No siempre van a existir los 3 pero siempre existirn por lo menos 2, el
corrompido y la vcitima)

b) Elementos de la conducta

Omisin material o falsa representacin.- Tiene como finalidad el engao.

Intencionalidad.- Debe ser intencional que es como vimos lo que lo

diferencia del error.

Abuso de confianza.- Existe un abuso de confianza en tanto existe un

derecho jurdico de la vctima en confiar en el desempeo de sus
funcionarios.

c) Elemento de consecuencia
Existe un perjuicio real o riesgo de que un perjuicio se produzca para la
vctima.
 47

Enfoque B

De las definiciones anteriores, se pueden establecer cinco (5) elementos claves

que de presentarse permitiran entender que estamos frente a un hecho de esta
naturaleza.

1) Existen por lo menos dos partes, uno consignado como el autor material del
hecho y que constituye en su defecto una persona perjudicada y que se
conoce como la vctima.
2) Una omisin o alteracin material, que fue cometida intencionalmente por el
autor.
3) La intencionalidad del hecho.
4) La existencia del perjuicio real o riesgo de perjuicio a la vctima como
resultado de la confianza depositada.
5) El derecho jurdico para confiar en la representacin y con el cual debe
contar la vctima.

Factores que sugieren Fraude

Se hace necesario que el auditor conozca y tome conciencia de los factores que
pueden denotar la posibilidad que se ha cometido un fraude, con el fin de
sensibilizarse a la ocurrencia de los hechos.

a) Internos:
El auditor conoce estos hechos a partir de la revisin de documentos o
transacciones objeto del ejercicio del control fiscal. Algunos de los factores
que apuntan hacia dicha posibilidad por ejemplo, son:
- Faltantes de efectivo.
- Pagos duplicados.
- Empleados fantasmas.
- Fallas en los sistemas de control interno.
 48

- Alta rotacin del personal.

b) Externos:
Estos conllevan hechos relacionados con las caractersticas o
circunstancias que involucran directamente al funcionario y que le podran
motivar a cometer actos fraudulentos. A saber:
- Estilo de vida del funcionario superior a sus ingresos.
- Falta de integridad.
- Condiciones de endeudamiento.
- Compromisos polticos ineludibles.

Tales circunstancias sealan para el auditor la necesidad de establecer el

ambiente personal de los funcionarios y el clima laboral, aspectos que van ms
all de la revisin formal de documentos.

Tipos de Fraude

Transparency International ha encontrado que los tipos de irregularidades ms

comunes son:

a) Abuso de funciones.- Los funcionarios venden sus poderes discrecionales

al mejor postor.

b) Comisiones y obsequios ilegales.- Los funcionarios cobran un porcentaje

sobre los contratos del Gobierno o reciben atenciones especiales por parte
de las personas interesadas en contratar con el Estado.

c) Evasin o fraude.- Los particulares pagan para que funcionarios alteren las
declaraciones de impuestos.
 49

d) Cohecho.- Los funcionarios exigen una cantidad de dinero para acelerar

trmites o prevenir demoras.

e) Nepotismo.- Los funcionarios reparten cargos entre parientes y amigos

cercanos o contratan con sus allegados a travs de empresas ficticias.

2.3.2. El Control Gubernamental

2.3.2.1. El Control.- Segn Stephen P. Robbins y Mary Coulter, 2005; Una

estructura organizacional se crea para facilitar en forma eficiente el logro de los
objetivos, sin embargo, no existe la seguridad de que las actividades se realicen
segn lo planeado, ni que los objetivos que se desean de hecho se estn
logrando. Por lo tanto, el control es importante porque es el vnculo final en las
funciones de los dirigentes, titulares de entidad y/o de la gerencia. Es la nica
forma que se tiene para saber si los objetivos organizacionales se estn
cumpliendo, y si no, las razones por las que no se estn logrando. El valor de la
funcin de control radica en su relacin con la planeacin, el empowerment y la
proteccin de los recursos.

Los objetivos de una organizacin o entidad se describen como el fundamento

de la planeacin. Los objetivos dan una direccin especfica. No obstante, slo
establecer objetivos o hacer que los involucrados (funcionarios y/o servidores
pblicos) acepten los objetivos que fijados no es una garanta de que se hayan
llevado a cabo las acciones necesarias para lograrlos. Como dice la frase
conocida: "Los mejores planes establecidos a menudo fracasan". Es necesario
efectuar un seguimiento para tener la seguridad que, de hecho, se est llevando
a cabo lo que se supone que los dems deben hacer y que sus objetivos se
estn logrando. As, las actividades de control proporcionan el vnculo decisivo
para la planeacin. Si se ejercita control, no se tendra forma de saber si los
objetivos y planes van de acuerdo con lo previsto ni qu acciones deben tomar
en el futuro.
 50

Otra razn por la que es importante el control, es el empowerment

(otorgamiento de poder a los funcionarios y/o servidores pblicos). Muchos
gerentes se niegan a conferir poder porque temen que stos cometern algn
error por el cual el gerente deba responsabilizarse. Por lo tanto, se sienten
tentados a hacer las cosas por s mismos y evitan el empowerment. Sin
embargo, esta renuencia se reduce si se desarrolla un sistema de control eficaz
que proporcione informacin y retroalimentacin sobre el desempeo de los
empleados.

El Proceso de control tiene tres etapas que incluyen la medicin del rendimiento
real, la comparacin de ste con una norma y la toma de medidas
administrativas para corregir desviaciones o normas inadecuadas. El proceso
de control asume que ya existen normas de desempeo. Estas normas son las
metas especficas establecidas durante el proceso de planeacin y frente a las
cuales se mide el progreso del desempeo.

Medicin: Para determinar cul es el desempeo real, se debe obtener

informacin sobre ste. Por lo tanto, la medicin es la primera etapa del control.
Cuatro fuentes de informacin se usan con frecuencia para medir el desempeo
real: la observacin personal, los informes estadsticos, los informes orales y los
informes escritos. El uso de una combinacin de enfoques aumenta tanto el
nmero de fuentes de informacin como la probabilidad de obtener informacin
confiable. Lo que medimos es probablemente ms importante para el proceso
de control que cmo medimos, porque la seleccin de los criterios errneos
puede ocasionar consecuencias disfuncionales graves.

Comparacin: Son los Parmetros aceptables de variacin entre el desempeo

real y el estndar. Aunque es posible esperar cierta variacin en el desempeo
en todas las actividades, es fundamental determinar el margen de variacin
aceptable, Las desviaciones que exceden este margen se vuelven importantes
 51

y requieren atencin. En la etapa de comparacin, el inters radica en la

manera particular, en el tamao y en la direccin de la variacin.

Toma de medidas administrativas: Se pueden elegir entre tres cursos de accin

posibles: no hacer nada; corregir el desempeo real o revisar los estndares.
(Stephen P. Robbins y Mary Coulter.- 2005).

2.3.2.2. El Control Gubernamental.- El Control Gubernamental consiste en la

supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin
pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa
en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del
cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes
de accin, evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con
fines de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas y
correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su
desarrollo constituye un proceso integral y permanente.
(Ley 27785, Artculo 6).

Evolucin del Control Gubernamental en el Per

El control gubernamental se establece a travs de la organizacin de la

administracin pblica peruana, determinndose tres grandes etapas.

Primera Etapa: En el Incanato.- En el siglo XV, el Imperio de los Incas o

Tahuantinsuyo, era el ms importante en Amrica del Sur, por su organizacin,
extensin territorial y adelanto cultural.

En el imperio incaico la organizacin se estructur en base a lo poltico,

econmico y religioso; lo cual permita al inca como autoridad suprema y a su
consejo imperial o "Camachic", conformado por los "Apocunas" de los cuatro
 52

suyos (Antisuyo, Collasuyo, Contisuyo y Chinchaysuyo), mantener todo el

control del imperio del Tahuantinsuyo desde su sede central la ciudad del
Cuzco que, en lengua particular de los Incas, significa ombligo de la tierra.

En las grandes provincias participaban en el gobierno del imperio los

gobernadores "Capac Apo" que eran representantes del Inca.

En orden jerrquico inmediato estaban los "Tucuyricuy" (el que todo lo ve) cuya
labor era de supervisar el cumplimiento de las rdenes del Inca y su consejo
imperial. El "Tucuyricuy", controlaba la labor de los funcionarios, quienes
rendan cuenta de sus gestiones e informaban en forma detallada de lo
expresado en los quipus, que eran un sistema de numeracin y memoria por
medio de cordoncillos y nudos, el que se complementaba con la "Yupana", que
era una tabla de contar en hoyos en los que se colocaban las fichas (granos,
piedras de colores) que permitan calcular y registrar los resultados en el quipu.

Efectuado el control por el "Tucuyricuy", se sacaba una copia del quipu para
preparar el informe general anual a presentarse a las autoridades supremas del
imperio en el Cusco. Sobre esto el Inca Garcilaso dice: "Mandaba de ley que el
gobernador de la provincia tuviese un traslado de la cuenta, en su poder, para,
que ni de parte de los indios tributarios ni de parte de los ministros cobradores
hubiese alguna falsedad".

Se eligieron contadores que se llamaron "Quipucamayoc", personas fieles y

legales, que eran los encargados de llevar los quipus, en los que se expresaba
y retena la tradicin de sus hechos y las cuentas, ya que esta fue la manera de
escribir de los incas. A los "Quipukamayoc" acudan los Curacas y los hombres
nobles para conocer los acontecimientos importantes registrados por el color
del hilo y por el nmero de nudos, lo que se complementaba conservando en la
memoria los relatos contados tradicionalmente.
 53

El inca Garcilaso de la Vega, al respecto, comenta lo siguiente: "Yo trate los

quipus y udos con los indios de mi padre, y con otros curacas, cuando por San
Juan y Navidad venan a la ciudad a pagar sus tributos. Los curacas ajenos
rogaban a mi madre que me mandase les cotejas de sus cuentas, porque, como
gente sospechosa, no se fiaban de los espaoles que les tratasen verdad en
aquel particular hasta que yo les certificara de ella, leyndoles los traslados que
de sus tributos me traan cotejndolos con sus udos, y de esta manera supe
de ellos tanto como los indios".

Es significativo sealar que toda su organizacin poltica y social se basaba en

las normas de conducta siguientes:
- "Ama Kella" (No seas perezoso).
- "Ama Sua" (No seas ladrn).
- "Ama Llulla" (No seas mentiroso).

Segunda Etapa: En el Virreynato.- En el Virreynato las autoridades eran el

Virrey, la Real Audiencia, el Cabildo, el Corregidor y el Intendente.

El Virrey, era la mxima autoridad, quien representaba personalmente al Rey de

Espaa. Su mandato duraba cuatro o ms aos, a cuyo trmino estaba sujeto a
un "juicio de residencia" ante el Consejo de Indias por los actos de su gobierno,
cuyas funciones eran polticas, judiciales, militares, econmicas y religiosas.

La Real Audiencia, era la entidad que administraba justicia, presidida por el

Virrey y por los oidores y jueces.

El Cabildo, era la institucin que se encargaba del gobierno de las ciudades,

cuyos representantes eran los Alcaldes y Regidores, elegidos por los
pobladores o designados por la autoridad.
 54

El Corregidor, era la autoridad del gobierno de una provincia denominada

corregimiento. Debido a la revolucin de Tpac Amaru II que se produjo en
1780, se crearon las intendencias en 1784.

Los Intendentes, eran las autoridades directas en su jurisdiccin, con facultades

administrativas, polticas, judiciales y de control de los impuestos.

Al finalizar el siglo XVIL el Virreynato tena siete (7) intendencias (Lima, Tarma,
Cusco, Huancayo, Trujillo, Arequipa y Puno).

La organizacin mantena otras dependencias con funciones especficas como

las siguientes:

- El Tribunal Mayor de Cuentas.

- El Tribunal del Consulado.
- El Resguardo.
- Los Recaudadores de Impuestos.
- La Casa de la Moneda.

A las disposiciones legales se denominaba "Reales Ordenes" y "Ordenanzas",

las que en algunos casos se acataban pero no eran cumplidas.

Tercera Etapa: En la Repblica.- Por la forma como el Estado ha orientado sus

actividades para lograr el bienestar de la poblacin en la Repblica, se identican
las pocas y calidades siguientes:

a) Estado Gendarme (1821-1895).- En esta etapa conocida como el "dejar

hacer dejar pasar", el gobierno tuvo como principal actividad cuidar el orden
pblico, debindose resaltar las reformas de San Martn, Bolvar y Castilla.
 55

Despus de la independencia del Per don Jos de San Martn, expido el

Estatuto provisional (8 de octubre 1821) que crea los Ministerios de Guerra
y Marina, Gobierno y Hacienda y Relaciones Exteriores. La Constitucin de
1823 establece la divisin de los tres Poderes Pblicos, conservando los
tres ministerios y creando las prefecturas, que reemplazaron a las
intendencias.

El libertador Bolvar cre en 1824, entre otros, la Contadura General de

Cuentas, dict el decreto del 12 de Enero de 1824 contra la corrupcin
administrativa, que por entonces era escandalosa al dilapidarse los fondos
pblicos por parte de algunos funcionarlos, y as establece que "todo
funcionario pblico a quien se convenciere en juicio sumario de haber
malversado o tomado para s de los fondos pblicos de diez pesos para
arriba queda sujeto a la pena capital", sancin que alcanzaba tambin a los
jueces que no cumplan con la ley.

El mariscal Castilla, en su gobierno, sobresale por el ordenamiento de la

economa nacional, al elaborar el primer presupuesto del Per con las
cuentas de ingresos y egresos de los aos 1845 y 1846, as como el
establecimiento de las consignaciones en las ventas del guano al exterior
del pas. Cabe resaltar en este perodo la Ley general de responsabilidad
de funcionarios (26 de septiembre de 1868).

b) Estado Fomento (1895-1930).- En esta etapa, el gobierno orienta el

desarrollo de las actividades polticas, econmicas. sociales y
administrativas. El gobierno, con la creacin del ministerio de "Fomento y
Obras Pblicas"(22 de enero de 1896), fomenta la ejecucin de obras
pblicas en diversas lugares del pas, en forma directa y con la participacin
de la actividad privada. En esta etapa se dict la Ley de Contabilidad de los
 56

Ministerios ( 30 de octubre de 1895). Asimismo, se cre la Caja de

Depsitos y Consignaciones ( 11 de febrero de 1905).

c) Estado Servicio (1930-1962).- Esta etapa se orienta al bienestar de la

poblacin, tratando de proporcionar los servicios pblicos esenciales que
son reclamados. As se crean los Ministerios de Educacin Pblica, Salud
Pblica y Trabajo y Previsin Social. Tambin se crean el Banco de
Fomento Agrario y el Banco Industrial.

d) Estado Empresa (1962-1995).- En esta etapa el gobierno orienta sus

actividades tratando de reordenar los campos de la actividad pblica fijando
metas a cada entidad, para lo cual reestructuran la administracin pblica
creando nuevos ministerios que se constituyen en sectores de la actividad
pblica; dependiendo de ellos los organismos descentralizados constituidos
por las instituciones pblicas encargadas de prestar servicios sin fines de
lucro y las empresas del Estado encargadas de producir bienes y servicios
de acuerdo el Art. 144 de la Constitucin del ao 1979. La ley especfica
las normas de organizacin, funcionamiento, control y su correspondiente
evaluacin. Por el Art. 60 de la Constitucin del ao 1993, el Estado
reconoce el pluralismo econmico, por lo que puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, por razn de alto inters pblico o
de manifiesta conveniencia nacional.

e) Estado Promotor (1995 a la fecha).- En la dcada de 1990 al 2000 da el

proceso de privatizacin de la mayora de las empresas pblicas, con ,o
que el estado entra en un proceso de reduccin significativa de su
participacin en la actividad empresarial y, ms bien se dedica a
promocionar la actividad empresarial privada y la libre competencia.

Principios del control gubernamental en el Per

Son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental:

 57

a) La universalidad, entendida como la potestad de los rganos de control

para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre
todas las actividades de la respectiva entidad, as como de todos sus
funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarqua.
b) El carcter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un
conjunto de acciones y tcnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y
completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y
sus beneficios econmicos y/o sociales obtenidos, en relacin con el gasto
generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculacin
con polticas gubernamentales, variables exgenas no previsibles o
controlables e ndices histricos de eficiencia.
c) La autonoma funcional, expresada en la potestad de los rganos de control
para organizarse y ejercer sus funciones con independencia tcnica y libre
de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor pblico,
ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus
funciones y atribuciones de control.
d) El carcter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del
control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la
entidad.
e) El carcter tcnico y especializado del control, como sustento esencial de
su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en
su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en funcin de
la naturaleza de la entidad en la que se incide.
f) La legalidad, que supone la plena sujecin del proceso de control a la
normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuacin.
g) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y
observancia de los derechos de las entidades y personas, as como de las
reglas y requisitos establecidos.
 58

h) La eficiencia, eficacia y economa, a travs de los cuales el proceso de

control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y ptima
utilizacin de recursos.
i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo
en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su
cometido.
j) La objetividad, en razn de la cual las acciones de control se realizan sobre
la base de una debida e imparcial evaluacin de fundamentos de hecho y
de derecho, evitando apreciaciones subjetivas.
k) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su
actuacin en las transacciones y operaciones de mayor significacin
econmica o relevancia en la entidad examinada.
l) El carcter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en
las entidades, sus rganos y actividades crticas de los mismos, que
denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa.
ll) La presuncin de licitud, segn la cual, salvo prueba en contrario, se reputa
que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han
actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes.
m) El acceso a la informacin, referido a la potestad de los rganos de control
de requerir, conocer y examinar toda la informacin y documentacin sobre
las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su
funcin.
n) La reserva, por cuyo mrito se encuentra prohibido que durante la ejecucin
del control se revele informacin que pueda causar dao a la entidad, a su
personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este ltimo.
o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar
una accin de control.
p) La publicidad, consistente en la difusin oportuna de los resultados de las
acciones de control u otras realizadas por los rganos de control, mediante
los mecanismos que la Contralora General considere pertinentes.
 59

q) La participacin ciudadana, que permita la contribucin de la ciudadana en

el ejercicio del control gubernamental.
r) La flexibilidad, segn la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse
prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos
formalismos cuya omisin no incida en la validez de la operacin objeto de
la verificacin, ni determinen aspectos relevantes en la decisin final.

Los citados principios son de observancia obligatoria por los rganos de control
y pueden ser ampliados o modificados por la Contralora General, a quien
compete su interpretacin.
(Ley 27785, Artculo 9).

Segn el Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Estado la Contralora

General de la Repblica es el rgano superior del Sistema Nacional de Control.

2.3.2.3. El Sistema Nacional de Control.- El Sistema Nacional de Control

es el conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos,
estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar
el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su actuacin
comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo,
presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que
presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule.
(Ley 27785, Artculo 12).

Conformacin del Sistema Nacional de Control

El Sistema Nacional de Control est conformado por los siguientes rganos de

control:
a) La Contralora General, como ente tcnico rector.
 60

b) Todas las unidades orgnicas responsables de la funcin de control

gubernamental de las entidades estatales, sean stas de carcter sectorial,
regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento
organizacional.
c) Las sociedades de auditora externa independientes, cuando son
designadas por la Contralora General y contratadas, durante un perodo
determinado, para realizar servicios de auditora en las entidades:
econmica, financiera, de sistemas informticos, de medio ambiente y
otros.
(Ley 27785, Artculo 13).

La Contralora General de la Repblica (CGR)

La Contralora General es el ente tcnico rector del Sistema Nacional de

Control, dotado de autonoma administrativa, funcional, econmica y financiera,
que tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control
gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la
gestin de las entidades, la promocin de valores y la responsabilidad de los
funcionarios y servidores pblicos, as como, contribuir con los Poderes del
Estado en la toma de decisiones y con la ciudadana para su adecuada
participacin en el control social. No puede ejercer atribuciones o funciones
distintas a las establecidas en la Constitucin Poltica, en esta Ley, las
disposiciones reglamentarias y las normas tcnicas especializadas que emita
en uso de sus atribuciones.
(Ley 27785, Artculo 16).

Los rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs)

Las entidades estatales, as como las empresas en las que el Estado tenga una
participacin accionaria total o mayoritaria, tendrn necesariamente un rgano
de Auditora Interna (actualmente denominado como, rgano de Control
 61

Institucional) ubicado en el mayor nivel jerrquico de la estructura de la entidad,

el cual constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el
control gubernamental en la entidad. El Titular de la entidad tiene la obligacin
de cautelar la adecuada implementacin del rgano de Auditora Interna y la
asignacin de recursos suficientes para la normal ejecucin de sus actividades
de control. El citado rgano mantiene una relacin funcional con la Contralora
General, efectuando su labor, de conformidad con los lineamientos y polticas
que para tal efecto establezca el Organismo Superior de Control.
(Ley 27785, Artculo 17).

Las Sociedades de Auditora (SOAs)

Las sociedades de auditora, son las personas jurdicas calificadas e

independientes en la realizacin de labores de control posterior externo, que
son designadas por la Contralora General, previo Concurso Pblico de Mritos,
y contratadas por las entidades para examinar las actividades y operaciones de
las mismas, opinar sobre la razonabilidad de sus estados financieros, as como
evaluar la gestin, captacin y uso de los recursos asignados. El proceso de
designacin y contratacin de las sociedades de auditora, el seguimiento y
evaluacin de informes, las responsabilidades, as como su registro, es
regulado por la Contralora General.
(Ley 27785, Artculo 20).

Control Social

Consiste en la participacin activa de la ciudadana en el proceso de gestin y

control pblico, como fuente de informacin calificada y permanente sobre
reas crticas de la administracin pblica y deteccin de actos de corrupcin.
(Ley 27785, Novena Disposicin Final).
 62

2.3.2.4. El Control de los Programas Sociales.- Bajo el mbito del control

del Sistema Nacional de Control tambin se encuentran los Programas Sociales
que se desarrollan en el pas y, particularmente aquellos que tienen un fuerte
impacto en la sociedad. Estos Programas sociales son muy variados, entre los
que tienen mayor impacto social se pueden mencionar al Programa del Vaso
de Leche (probablemente el ms conocido), el Programa de Denuncias
Ciudadanas (Servicio de Atencin de Denuncias - SAD) y el Sistema de
Veeduras Ciudadanas. Estos 2 ltimos han sido objeto de anlisis e
investigacin a travs del presente trabajo; por lo cual su finalidad y su
operatividad son expuestas en los prrafos siguientes.

El Control de los Programas Sociales debe evaluar la ejecucin, resultado e impacto

de los programas sociales, con el fin de contribuir a que el gasto se convierta en
inversin social con mayor impacto en los beneficiarios; para ello la Resolucin de
Contralora N 027-2008-CG de fecha 25 de enero de 2008 ha establecido
Lineamientos tanto para el diseo como para la ejecucin, el seguimiento de
resultados, la evaluacin del impacto y el seguimiento de recomendaciones; los
mismos que son los siguientes:

a) Lineamientos para el diseo;

- El control gubernamental deber evaluar la existencia y coherencia de

elementos de planificacin en el diseo de los programas sociales. Se
contempla como dichos elementos: la definicin, justificacin, visin,
misin, objetivos, metas y marco lgico.

- El control gubernamental evaluar si los programas sociales en su

formulacin contemplan la utilizacin de indicadores de gestin,
resultados e impacto.
 63

- El diseo de los programas sociales debe considerar un estudio de

lnea de base que contenga los indicadores mnimos que sirvan para
evaluar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

- El control gubernamental evaluar si el programa social contempla la

existencia y alcance de un sistema de monitoreo y evaluacin alineados
a los objetivos del programa.

- El control gubernamental deber tomar conocimiento de las

caractersticas del diseo del programa social materia de control,
identificando si tiene componentes protectores, habilitadores o ambos,
con el fin de determinar si la poblacin objetivo se ha definido de
acuerdo a dichos componentes.

- Evaluar los criterios de focalizacin de acuerdo a la poblacin objetivo

de cada programa social.

- Evaluar si el programa ha establecido un tiempo de permanencia del

beneficiario as como la duracin del programa.

b) Lineamientos para la ejecucin de programas sociales:

- Es parte del control gubernamental evaluar la ejecucin de la

asignacin presupuestal en funcin de los resultados logrados.

- Para el caso de los programas sociales que operan bajo el marco del
presupuesto por resultados, se aplicar lo dispuesto por la Directiva
para la Programacin y Formulacin del Presupuesto en el Marco del
Presupuesto por Resultados.

- El control gubernamental evaluar si el programa social utiliza un

sistema de monitoreo alineado a los objetivos del programa. Esto
 64

involucra, el uso intensivo de indicadores cuya medicin debe ser

materia de registro para el seguimiento y evaluacin del logro de los
objetivos y propsitos a los que contribuye el programa.

- Para el caso de los programas sociales que no cuenten con un sistema

de monitoreo pero que si tienen indicadores alineados a los objetivos,
se verificar y evaluar su utilizacin durante su ejecucin.

- Verificar el cumplimiento de la transparencia en los actos del Estado en

el mbito de la ejecucin de los programas sociales, de conformidad
con el Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
informacin pblica.

- Evaluar que los programas sociales utilicen principios de gestin tales

como: Eficiencia, eficacia, equidad, sostenibilidad, economa,
transparencia, calidad; los cuales deben ser medidos a travs de
indicadores.

- Evaluar que la poblacin beneficiaria corresponde a la poblacin

objetivo determinada segn los criterios de focalizacin establecidos en
el diseo del programa.

- Evaluar el cumplimiento de los criterios de entrada, salida y graduacin

de los programas sociales.

- Verificar que los programas sociales hayan implementado mecanismos

para exigir la contraprestacin individual, familiar o comunitaria, en
trabajo, bienes, recursos o mnimamente en cambio de actitudes de
higiene, salud o compromiso con la educacin.

c) Lineamientos para el seguimiento de resultados de los programas sociales

 65

- Verificar si los programas sociales cuentan con documentos que

sustenten la evaluacin peridica del cumplimiento de las metas
planificadas y el logro de resultados.

- Determinar si los beneficios de los programas sociales son recibidos por

la poblacin objetivo de acuerdo con la meta establecida.

d) Lineamiento para la evaluacin de impacto

- Verificar si los programas sociales estn midiendo los cambios

esperados en la poblacin objetivo en base a los indicadores
establecidos en la Lnea de Base o en su defecto, en comparacin con
los grupos de control.

e) Lineamientos para el seguimiento a las recomendaciones

- Hacer el seguimiento de la implementacin de las medidas correctivas

que se debieron adoptar con relacin a las recomendaciones
formuladas en los informes anteriores.

f) Lineamiento complementario

- En caso de que durante la aplicacin de los lineamientos para el control

del diseo, ejecucin, resultados e impactos de los programas sociales,
se verifique la inexistencia o inadecuada formulacin de los elementos
que en ellos se seale, el Sistema Nacional de Control podr
recomendar la subsanacin de la omisin, y de ser viable presentar una
propuesta para su formulacin.

2.3.2.5. El Programa de Denuncias Ciudadanas (Servicio de Atencin de

Denuncias - SAD).- Se han establecido mecanismos tcnico -
administrativos para la recepcin de las denuncias formuladas por las entidades
del sector privado y la ciudadana en general sobre la actuacin irregular de
 66

funcionarios pblicos en la gestin de los recursos del Estado; as como de los

correspondientes a su posterior procesamiento, evaluacin y verificacin a nivel
nacional, que conlleve, incluso, la pertinencia de una intervencin sumaria con
participacin de la Polica adscrita a la Contralora General mediante la
aplicacin del procedimiento de control de ejecucin de las llamadas acciones
rpidas, ante un hecho irregular que contenga indicios razonables de comisin
de delito o implique una grave afectacin a los intereses del Estado

Sin embargo, al haberse advertido la necesidad de uniformizar criterios y

estandarizar las respectivas normas y procedimientos en materia de Denuncias
Ciudadanas y con el asesoramiento de la Cooperacin Alemana al Desarrollo -
GTZ, se ha elaborado una Gua de Procedimiento y los Cuadernos de Trabajo
del Servicio de Atencin de Denuncias.

Marco General del Servicio de Atencin de Denuncias - SAD

El Servicio de Atencin de Denuncias (SAD) es una unidad de la Contralora

General de la Repblica creada para recibir y atender denuncias de la
ciudadana contra autoridades, funcionarios o entidades de la administracin
pblica.

La Contralora General de la Repblica, dentro de su amplia gama de

funciones, tiene la de recibir y atender denuncias de la ciudadana relacionadas
con las funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite
correspondiente sea en el mbito interno o derivndolas ante la autoridad
competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la
denuncia protegidos por el principio de reserva.

El Servicio de Atencin de Denuncias (SAD) se ha creado con el fin de

canalizar la participacin ciudadana como una fuente de informacin til y
confiable para el planeamiento, programacin y ejecucin del control
 67

gubernamental. Su existencia es de suma importancia porque favorece la

participacin ciudadana en el control gubernamental y en la lucha contra la
corrupcin.

Desde este marco normativo, el Servicio de Atencin de Denuncias (SAD), es el

canal de comunicacin de la Contralora General de la Repblica con la
ciudadana.

Misin del auditor del SAD

El auditor debe tener en cuenta que el Servicio de Atencin de Denuncias es un

canal de comunicacin entre la Contralora General de la Repblica y la
ciudadana.

Por tanto, al ser funcin de la CGR, llevar a cabo el control y fiscalizacin de los
recursos y bienes del Estado, la labor de los funcionarios del SAD en las fases
de atencin, evaluacin y verificacin de denuncias, consiste principalmente en
Filtrar aquellas denuncias que constituyan fuente de informacin til referida a
actos de corrupcin y malos manejos de los recursos del estado y, Evaluar las
denuncias para identificar aquellas que cuentan con sustento o los elementos
requeridos que evidencien indicios razonables de verosimilidad de los hechos
denunciados.

La labor del auditor, no est dirigida principalmente a la realizacin de un

estudio detallado y preciso de imputacin de responsabilidades o determinacin
de las mismas, sino slo a identificar indicios y crear un juicio de verosimilitud o
probabilidad razonable, a fin de que el Sistema Nacional de Control, a travs de
sus rganos correspondientes y mediante las herramientas y atribuciones que
posee, inicie las investigaciones respectivas.
 68

Principales normas que sustentan la importancia de la participacin ciudadana y

su derecho a formular denuncias

Formular denuncias frente a presuntas irregularidades en el manejo de los

recursos y bienes del Estado (cometidas por las autoridades, funcionarios o
servidores de las entidades sujetas a control) es un derecho de todo ciudadano
y est regulado por las siguientes normas:

a) Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de los

Estados Americanos.- Establece la necesidad de fortalecer la participacin
de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la corrupcin, mediante
la creacin, mantenimiento y fortalecimiento de mecanismos para estimular
la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no
gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin.

b) La Convencin Interamericana contra la Corrupcin fue suscrita, aprobada y

posteriormente ratificada por el Per mediante Decreto Supremo N 012-97-
RE el 21 de marzo de 1997, la cual forma parte de la legislacin nacional en
virtud de lo sealado en el artculo 55 de la Constitucin Poltica del Per.

c) Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N 27444.- Consagra la

participacin ciudadana, como uno de los principios del procedimiento
administrativo, que se materializa por medio de denuncias, pedido de
informacin pblica, presentacin de sugerencias, entre otros. Asimismo,
reconoce como atribucin de los administrados, el derecho de Formular
denuncias, sealando que todo administrado est facultado para comunicar
a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al
ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectacin inmediata de algn
derecho o inters legtimo ni que por esta actuacin sea considerado sujeto
del procedimiento.
 69

d) La Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora

General de la Repblica - Ley N 27785.- Reconoce la participacin
ciudadana, como uno de los principios que rigen el ejercicio del control
gubernamental por parte de los rganos de control competentes,
considerndola fuente de informacin calificada y permanente sobre reas
crticas de la administracin pblica y deteccin de actos de corrupcin.
Asimismo, seala que es atribucin de la Contralora General recibir y
atender denuncias y sugerencias de la ciudadana relacionadas con las
funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite
correspondiente sea en el mbito interno o derivndolas ante la autoridad
competente.

e) Directiva Servicio de Atencin de Denuncias aprobada mediante

Resolucin de Contralora N 443-2003-CG.- Tiene como finalidad:
Promover, fomentar y facilitar la participacin ciudadana en el ejercicio del
control social sobre la gestin pblica y el correcto uso de todo recurso o
bien del Estado, considerndola fuente de informacin til y confiable para
el planeamiento, programacin y ejecucin del control gubernamental.
Asimismo seala que a todos los ciudadanos, individual o colectivamente
organizados, incluidos los funcionarios y servidores de las entidades
comprendidas en el sistema, tienen el derecho de: Acudir directamente a la
Contralora o al rgano de Control Institucional que corresponda, con el
objeto de formular denuncias relacionadas con las funciones de la
administracin pblica y que stas sean atendidas conforme a su mrito,
sujetndose su presentacin a los requisitos y tramitacin establecidos en
dicha directiva.

Deberes del ciudadano en la formulacin de denuncias

El derecho ciudadano de formular denuncias, tiene como contrapartida el

respeto de determinados deberes en relacin a su formulacin.
 70

En tal sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Directiva de

Atencin de Denuncias del Servicio de Atencin de denuncias (SAD),
establecen deberes generales del ciudadano en la formulacin de denuncias.

Etapas del procedimiento del servicio de atencin de denuncias

Etapa 1: Atencin, Informacin, y Recepcin de denuncias

En esta primera etapa, as como en todo el proceso del servicio de atencin de

denuncias, es importante que los funcionarios a cargo de la atencin del mdulo
de recepcin de denuncias, brinden una atencin personalizada a los
ciudadanos que acuden para realizar consultas, recabar informacin,
orientacin o para presentar una denuncia.
Los ciudadanos que acuden a los mdulos de atencin tienen derecho a ser
atendidos con gentileza, educacin, respeto y consideracin.

Etapa 2: Evaluacin de la denuncia

Si bien en la anterior Etapa I, tambin se realiza una revisin sobre

competencia y requisitos, la diferencia con esta etapa es que:
- La revisin preliminar se realiza slo cuando el denunciante acude al
Mdulo de Atencin de Denuncias para ser atendido personalmente, lo que
no siempre ocurre.
- En el caso de las denuncias presentadas por escrito y remitidas por correo,
esta ser la primera revisin de requisitos y competencia.

La evaluacin de la denuncia en la Etapa II se caracteriza por ser: exhaustiva y

a profundidad, su rigurosidad debe permitir establecer la validez o no de la
denuncia
 71

Etapa 3: Verificacin de la denuncia

De acuerdo a lo regulado en la Directiva de Servicio de Atencin de Denuncias;

la verificacin de la denuncia debe realizarse mediante una planificacin bsica,
un trabajo de campo diligente y una emisin oportuna de su resultado;
dependiendo entre otros factores de su capacidad operativa.

Se busca la obtencin de evidencias competentes, suficientes y relevantes

necesarias para confirmar o desestimar los aspectos denunciados con el debido
sustento de cada uno de ellos.

El auditor del Servicio de Atencin de Denuncias al momento de realizar la

verificacin de la denuncia tendr en cuenta las disposiciones de las Normas de
Auditoria Gubernamental (NAGUs) en lo que resulte aplicable, para cada una
de las fases de la verificacin sealadas en la Directiva del Servicio de Atencin
de Denuncias.

Etapa 4: Comunicacin de los resultados

Culminada la evaluacin o la verificacin en los casos en que se realice sta, la

jefatura del rgano de control pondr en conocimiento del denunciante, en
forma oportuna y reservada, la informacin que sea pertinente sobre el
resultado obtenido como consecuencia de la labor realizada.

La respuesta al denunciante sobre la denuncia formulada, se realizar cuando:

- Se archiva la denuncia por falta de requisitos formales.
- Se archiva por no tener sustento e incluso cuando se determina que en
mrito de la denuncia se programar una futura accin de control,
independientemente de que, concluida la accin que se realice en el futuro,
se comunique al ciudadano el resultado de la misma
 72

El Sistema Nacional de Atencin de Denuncias

Las denuncias que en concordancia con las leyes Nos 27785 y 29542 se
presenten ante la CGR y los OCI sern atendidas por el Sistema Nacional de
Atencin de Denuncias (en adelante SISNAD), a travs de un proceso que
comprende las etapas de recepcin, admisin, organizacin del caso,
programacin, verificacin y comunicacin de resultados.

Dicho sistema est conformado por el conjunto de unidades orgnicas, normas,

procesos y procedimientos establecidos para desarrollar el tratamiento de las
denuncias presentadas a nivel nacional.

El SISNAD se rige por los principios de control gubernamental sealados en el

Artculo 9 de la Ley N 27785, as como por los criterios siguientes:

a) Cautela del adecuado servicio: Corresponde al SISNAD otorgar al

ciudadano en el marco de sus funciones, la orientacin y facilidades
necesarias para tramitar la documentacin correspondiente a esta labor de
control y atender los requerimientos de informacin sobre el estado de su
denuncia.

b) Competencia: A travs del SISNAD se atienden las denuncias constituidas

por los actos u operaciones que revelen, por accin u omisin, hechos
arbitrarios o ilegales que afecten los recursos y bienes del Estado en las
entidades sujetas al SNC, en contravencin a las disposiciones legales.
Es atribucin del SISNAD tramitar las denuncias presentadas que se
encuentren dentro de su mbito de competencia y derivar aquellas cuyo
trmite corresponda ser efectuado por otras instancias administrativas que
por disposicin legal expresa tengan competencia sobre la materia objeto
de la denuncia.
 73

c) Inters Pblico: En el tratamiento de las denuncias presentadas ante el

SISNAD prevalece el inters pblico sobre cualquier inters personal y
directo.

d) Focalizacin: En virtud del cual corresponde al SISNAD evaluar y verificar

las denuncias que, encontrndose bajo la competencia de la CGR, se
efecten sobre hechos puntuales debidamente fundamentados.

e) Carcter no excluyente: Por cuyo mrito la actuacin del control

gubernamental sobre los hechos materia de denuncia, no sustituye o
excluye en modo alguno la presentacin de cualquier accin legal o
administrativa que competa efectuar al denunciante en cautela de sus
pretensiones o derechos.

Organizacin del Sistema Nacional de Atencin de Denuncias

El SISNAD se organiza a nivel nacional y est integrado por los rganos

siguientes:

a) La Gerencia Central del Sistema Nacional de Atencin de Denuncias,

rgano encargado de conducir, coordinar y supervisar el SISNAD, a travs
de las unidades orgnicas que la conforman. Le corresponde absolver las
consultas e interpretar la normativa sobre la aplicacin de la presente
directiva; as como, proponer y aprobar las normas complementarias de
esta labor de control, conforme a su competencia funcional.

b) Los equipos desconcentrados en las Oficinas Regionales de Control,

responsables del proceso de atencin de denuncias ciudadanas en el
mbito de su competencia y las que le sean asignadas por la Gerencia
Central del Sistema Nacional de Atencin de Denuncias.
 74

c) Los Jefes de los rganos de Control Institucional (OCIs), encargados de

recibir directamente la denuncia de acuerdo al mbito de su competencia y
de orientar al ciudadano debiendo derivar con inmediatez la denuncia a la
Contralora General de la repblica (CGR) para su trmite correspondiente,
cautelando la reserva de la identidad del denunciante y el contenido de la
denuncia. Asimismo, cautelan el cumplimiento de las disposiciones emitidas
por la entidad, que por disposicin legal expresa tenga competencia sobre
la materia objeto de la denuncia.

d) Otras unidades orgnicas de la CGR que de acuerdo a su especialidad les

corresponda atender la denuncia.

Materia y Requisitos de la Denuncia

La denuncia es el ejercicio del derecho ciudadano, mediante el cual se

formaliza la comunicacin de presuntos hechos arbitrarios o ilegales que
ocurran en cualquier entidad pblica, que contravengan las disposiciones
legales vigentes y afecten o pongan en peligro la funcin o el servicio pblico.
Su tramitacin es gratuita, pudiendo solicitar en cualquier momento informacin
sobre la etapa en que se encuentra la denuncia.

Toda denuncia que se formule al amparo del inciso n) artculo 22 de la Ley N

27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica, en concordancia con el artculo 4 de la Ley N 29542,
Ley de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin
eficaz en el mbito penal, deber cumplir los requisitos correspondientes.

Denuncia maliciosa
El que denuncie un hecho arbitrario o ilegal a sabiendas que no se ha cometido,
o el que simula pruebas o indicios de su comisin que puedan servir de motivo
para un proceso de investigacin administrativa, dar lugar a las
 75

responsabilidades legales correspondientes, para cuyo efecto se promover la

interposicin de las acciones pertinentes.

Proteccin y beneficios al Denunciante

La identidad del denunciante y el contenido de la denuncia se encuentran

protegidos por el principio de reserva, en aplicacin de lo dispuesto en el literal
n) de los artculos 9 y 22 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y el numeral 6)
del artculo 17 del Decreto Supremo N 043-2003-PCM, Texto nico Ordenado
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

El personal de la CGR y los Jefes de OCI estn prohibidos de revelar, todo dato
o informacin relativa a la denuncia, que pueda causar dao, peligro o riesgos
al denunciante, a las entidades o a su personal comprendido en los hechos
denunciados o dificultar las tareas del SNC.

Para fines de otorgar las medidas de proteccin, apoyo y beneficios, as como

continuar con el trmite, la denuncia debe encontrarse calificada y el
denunciante plenamente identificado.

La reserva de la identidad del denunciante se pierde cuando ste haga de

conocimiento pblico su denuncia o decida no acogerse a este beneficio.

Sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar, en los casos que se
acredite que la denuncia fue interpuesta de manera maliciosa cesar la reserva
de la misma.
 76

Etapas del Proceso Atencin de Denuncias

El proceso de atencin de denuncias se desarrolla a travs de las etapas de

recepcin, admisin, organizacin del caso, programacin, verificacin y
comunicacin de resultados.

a) Recepcin
Presentada la denuncia, las unidades orgnicas responsables recibirn y
registrarn la denuncia, reemplazando la identidad del denunciante por un
cdigo. El registro de las denuncias se realiza en un aplicativo informtico,
el mismo que emite un formato que contiene la informacin relativa a los
requisitos de la denuncia y el compromiso de colaboracin por parte del
ciudadano.

Toda denuncia es presentada por escrito a travs de las modalidades

siguientes:

- Presencial: Cuando el ciudadano presenta su denuncia en el mdulo de

atencin personalizada de la Contralora General de la Repblica a
nivel nacional o directamente ante el Jefe del rgano de Control
Institucional En el caso que el ciudadano designe un representante,
ste deber acreditar su condicin mediante poder especial con firma
legalizada ante notario pblico.

- No Presencial: Mediante la presentacin de un escrito va correo postal

ante la mesa de partes de la Contralora General de la Repblica a nivel
nacional o el envo de correo electrnico a la direccin, adjuntando el
formato correspondiente. Al corroborar su identidad, el SISNAD procede
a solicitar al denunciante que suscriba, cuando corresponda, su
compromiso de colaboracin, confirmando la autora de su denuncia y
 77

la direccin postal o electrnica a la que se le remitirn las

comunicaciones.

- Otros medios que la CGR implemente: Las denuncias remitidas por el

Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo u otras entidades
pblicas, sern tramitadas conforme a la presente directiva en lo que
corresponda; igualmente es aplicable respecto de los hechos conocidos
a travs de los medios de comunicacin, que constituyan denuncia
admisible.

b) Admisin

Recibida la denuncia, el SISNAD determina el mbito de competencia sobre

los hechos denunciados.
Cuando los hechos materia de la denuncia no sean de competencia de la
Contralora General de la Repblica, se comunicar esta situacin al
denunciante y se derivar la informacin proporcionada a la entidad
competente segn su mrito, cautelndose la confidencialidad de la misma.

El SISNAD o la instancia administrativa de la entidad en su caso, luego de

confirmar que la denuncia cumpla con los requisitos, la admite, califica y
contina el trmite correspondiente.

Si la denuncia es calificada, se comunica al denunciante dicho resultado,

solicitando de ser el caso, que confirme la direccin postal o electrnica a la
que se le remitirn las comunicaciones.

c) Organizacin del Caso

Admitida la denuncia, se proceder con el anlisis de los hechos, de

acuerdo a su naturaleza, contenido, consistencia, coherencia, oportunidad,
 78

evidencias aportadas, antecedentes y recurrencia, con la finalidad de

establecer su veracidad y si cuenta con sustento para su posterior
verificacin. Para tal fin, ser facultad del SISNAD solicitar informacin
complementaria a las entidades pblicas o apersonarse con fines de
recopilar informacin.

Tratndose de hechos que hayan sido objeto de denuncia previa, el

SISNAD acumula la informacin en el caso correspondiente, comunicando
lo pertinente al denunciante segn su mrito.

Los hechos presuntamente irregulares que renan el mrito para su

verificacin, se organizarn de acuerdo a los criterios establecidos por el
SISNAD, a efecto de su programacin y verificacin posterior. En caso
contrario, el hecho se desestimar y el resultado ser comunicado al
denunciante, culminando el proceso de atencin.

Tratndose de denuncias sobre temas de amplitud, complejidad o

especializados, cuyo anlisis es competencia de otras unidades orgnicas
de la Contralora General de la Repblica, el SISNAD las derivar para el
trmite correspondiente.

d) Programacin

Organizados los casos, el cronograma para su verificacin tomar en

cuenta, entre otros, los criterios de priorizacin siguientes: capacidad
operativa disponible, relevancia social o econmica en el entorno de su
ejecucin y condiciones de seguridad que permitan el desarrollo de la labor
de control.
 79

e) Verificacin

Aprobada la programacin, la comisin de control designada desarrolla la

planificacin y ejecucin del trabajo de campo, utilizando los procedimientos
y tcnicas pertinentes para la verificacin de los hechos presuntamente
irregulares en las entidades correspondientes, orientada a contrastar la
informacin recibida, determinando su veracidad y razonabilidad,
emitindose oportunamente el resultado, con sujecin a la normativa de
control gubernamental vigente.

f) Comunicacin de resultados

Es la etapa en la que se pone en conocimiento de las instancias pertinentes

los resultados de la verificacin efectuada.

La comunicacin al denunciante puede ser realizada en el transcurso de las

diversas etapas de tratamiento de la denuncia. Dicha comunicacin no est
sujeta a recurso impugnativo por constituir un acto de administracin
interna.

2.3.2.6. El Sistema de veeduras ciudadanas.- La vigilancia ciudadana, en

general, constituye un mecanismo democrtico de participacin de la sociedad
en la supervisin de la gestin de los recursos del Estado; y en particular, para
los fines de la Contralora General, promueve la participacin ciudadana en
apoyo al control gubernamental que realiza a las entidades comprendidas en el
Sistema Nacional de Control.

Para los fines del control gubernamental, la veedura ciudadana es un medio de

vigilancia que tiene el propsito de efectuar labores de seguimiento y
verificacin de las actividades inherentes a la gestin de las entidades pblicas,
 80

a travs de sus funcionarios y servidores; con especial nfasis en las acciones

de carcter preventivo.

La Gua para el Desarrollo de las Veeduras Ciudadanas, en Apoyo a la

Contralora General de la Repblica, aprobada por Resolucin de Contralora
N 374-2006-CG, del 6 SET 2006, proporciona pautas respecto del objeto, as
como del rol, funciones, responsabilidades, seleccin, capacitacin e inscripcin
del veedor ciudadano.

Objeto de la veedura ciudadana

Es el mbito de la gestin que puede corresponder a un rea o proceso

administrativo u operativo de una entidad pblica, un programa gubernamental
de desarrollo, una obra pblica, entre otros.

La Contralora define el objeto, especfico, por cada veedura a efectuarse,

teniendo en cuenta aquellos mbitos de gestin que demanden la prioritaria
participacin de la vigilancia ciudadana.

Las reas de inters y de incidencia inicial para el desarrollo de las veeduras

ciudadanas corresponden a programas sociales, obras pblicas y procesos de
adquisiciones y contrataciones del Estado; las cuales constituyen, en
consecuencia, objetos de la veedura a ser implementadas prioritariamente.

En este sentido, la Veedura Ciudadana:

a) Propicia y fomenta la participacin ciudadana en la vigilancia de la gestin

pblica, en apoyo a las labores de control.
b) Participa y colabora con la gestin pblica mediante el seguimiento y
verificacin del desarrollo de programas sociales, ejecucin de obras
 81

pblicas y los procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado; entre

otros aspectos de inters.

Rol del veedor ciudadano

El ciudadano que por encargo de la Contralora ejerce la veedura en una

entidad pblica, est acreditado institucionalmente como veedor ciudadano,
cuyo rol comprende la vigilancia de la gestin pblica en apoyo a las labores de
control, segn el objeto de la veedura y de acuerdo a las disposiciones tcnicas
impartidas.

El veedor ciudadano ejerce la vigilancia de las actividades, operaciones y

recursos de las entidades mediante la aplicacin de herramientas tcnicas -
principalmente de observacin y contraste-, que permita advertir de la
existencia de riesgos que puedan afectar la transparencia, eficiencia y eficacia
de la gestin institucional, en el marco de la normativa tcnica y legal vigente,
planteando recomendaciones oportunas y tiles a travs de los rganos
competentes de la Contralora o del Sistema, a fin de que se adopten
correctivos inmediatos que eviten mayores perjuicios a la entidad.

El veedor ciudadano es una persona proba y competente que se desempea

con independencia y criterio tcnico en exclusiva y nica condicin de
observador, con la facultad de acceder a la documentacin necesaria para su
labor, sin que ello implique interferencia en las decisiones de la gerencia
institucional, ni en los procesos de la administracin.

Las caractersticas que reviste el rol del veedor ciudadano, exige adems
poseer una gran voluntad de servicio cvico y desinteresado en favor de la
comunidad.
 82

Principios que rigen la vigilancia ciudadana

El ejercicio de la vigilancia ciudadana implica la observancia de los siguientes

principios, que orientan su accionar:

a) Autonoma; Quienes ejercen vigilancia ciudadana actan con

independencia de las entidades, no deben representar intereses
particulares y deben actuar libres de influencia alguna.

b) Objetividad; Consiste en la actuacin imparcial de quienes efectan la labor

de vigilancia ciudadana, debiendo encontrarse libres de cualquier prejuicio o
condicionamiento y evitando apreciaciones subjetivas.

c) Especializacin; Implica poseer conocimiento y capacitacin en las reas o

materias objeto de la labor de vigilancia ciudadana.

d) Transparencia; Deber de generar informacin adecuada y til respecto del

desarrollo de las labores de vigilancia ciudadana.

e) Materialidad; Implica priorizar el accionar de la vigilancia en las

transacciones y operaciones de mayor significacin econmica o relevancia
en la entidad.

f) Probidad, Implica mantener conducta intachable y de entrega honesta y leal

en el desarrollo de sus labores de vigilancia ciudadana.

g) Reserva; Consiste en no revelar informacin privilegiada a la que tenga

acceso con motivo de sus labores de vigilancia ciudadana.
 83

reas de incidencia de las Veeduras Ciudadanas

Las veeduras ciudadanas, en el marco de la presente Directiva, tendrn como

reas de incidencia inicial, el detalle siguiente:

a) Programas sociales.
b) Obras.
c) Adquisiciones y Contrataciones del Estado.

La Contralora General podr proporcionar, a solicitud de los veedores,

informacin que permita orientar el accionar de stos. Asimismo, podr
coordinar con las entidades la elaboracin de Mapas de probidad, a travs de
los cuales se podr determinar las reas o sectores de la gestin pblica, que
demandan la prioritaria participacin de las veeduras ciudadanas.

Funciones del veedor ciudadano

Considerando el rol del veedor ciudadano, le compete ejercer las funciones

siguientes:

a) Vigilar la gestin de las entidades pblicas en el mbito, rea, programa o

proceso identificado y priorizado por la Contralora, bajo las pautas tcnicas
establecidas.

b) Obtener la informacin necesaria materia del objeto de la veedura,

aplicando procedimientos especficos.

c) Elaborar y presentar a la Contralora los reportes resultantes del ejercicio de

la veedura efectuada, conteniendo los aspectos ms resaltantes.

d) Otras que, eventualmente, le asigne la Contralora.

 84

Para la ejecucin de sus funciones de veedura, los ciudadanos recibirn

asesora y apoyo tcnico de los rganos competentes de la Contralora General
o del Sistema Nacional de Control, segn corresponda.

Seleccin, capacitacin e inscripcin en el registro de veedores

El proceso de seleccin de los veedores ciudadanos se efecta con base a una

convocatoria pblica nacional, regional o local, segn sea el caso, y de acuerdo
con el perfil requerido para el objeto de la veedura.

Los ciudadanos interesados solicitan participar en el proceso de seleccin de

veedores, para el Registro de Veedores Ciudadanos.

El ciudadano, adems de cumplir con el perfil de la convocatoria

correspondiente al objeto de la veedura en la cual est interesado en participar,
debe cumplir con los requisitos estipulados para el efecto.

Ejecucin de las veeduras ciudadanas

Las veeduras ciudadanas se realizan y desarrollan a travs de un proceso

constituido por las partes siguientes:

a) Planificacin y organizacin del trabajo

De acuerdo con la envergadura del objeto de la veedura a realizarse, se

determina el nmero de veedores participantes, los mismos que son
identificados a travs del registro y requerida su participacin mediante
comunicacin escrita por la Contralora General.

En el caso que la veedura requiera de ms de un integrante, se constituye

un grupo de veedores, designando la Contralora General al coordinador del
mismo, adems de establecer el lugar de reuniones.
 85

La Contralora General asigna al veedor o grupo de veedores el mbito

objeto de la veedura, les proporciona el programa de trabajo con pautas
tcnicas especficas para la ejecucin de su labor y los formatos
documentarios necesarios, as como los procedimientos para acceder a la
informacin de la entidad.

En el caso de designarse a un coordinador de grupo, ste asume el

encargo de: convocar a las reuniones de trabajo, trasladar las consultas
tcnicas a la Contralora y presentar el reporte de la veedura.

b) Recoleccin de informacin

La Contralora proporciona al veedor o grupo de veedores la informacin

especfica al objeto de la veedura que se va a realizar, que obra en sus
sistemas de informacin y archivos.

Durante la ejecucin de la veedura, cuando los veedores requieran

informacin complementaria de la entidad, su acopio se har con base a los
procedimientos que defina la Contralora General y teniendo como sustento
principalmente la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y
la propia Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del
Sistema Nacional de Control.

En ese contexto, los veedores tienen la facultad de solicitar y acceder a la

informacin necesaria para el ejercicio de la funcin de veedura asignada,
as como de recibir la colaboracin adecuada y oportuna de la entidad que
es sujeta a la vigilancia ciudadana.
 86

La Contralora General, de ser necesario, efecta directamente

coordinaciones con la entidad para la entrega de informacin que facilite el
ejercicio de la veedura.

c) Participacin del veedor en la entidad objeto de la veedura

La Contralora General emite comunicacin formal al titular de la entidad

pblica acreditando al veedor o grupo de veedores para la ejecucin de la
veedura ciudadana en el objeto definido y en el plazo estipulado.

El veedor o grupo de veedores se presentan ante la entidad designada de

acuerdo a las instrucciones impartidas por la Contralora.

La acreditacin por parte de la Contralora se da exclusivamente para los

fines de su labor como veedor ciudadano en la correspondiente entidad y
solo por el perodo autorizado.

Para el cumplimiento de las funciones encomendadas, los veedores siguen

las pautas y procedimientos establecidos por la Contralora a travs de
cartillas tcnicas y formatos documentarios, que faciliten la vigilancia de la
gestin pblica en el mbito identificado, es decir el objeto de la veedura.

La obtencin de informacin pertinente, confiable y vlida, asociada a la

observacin directa del objeto de la veedura, es sometida al anlisis de los
veedores ciudadanos en funcin de las pautas tcnicas anteriormente
referidas. La participacin del veedor est orientada a confrontar el deber
ser estipulado en los documentos contractuales, legales, programticos,
procedimentales, de especificaciones tcnicas, etc. de la administracin
pblica, con la realidad o lo que efectivamente se da en la prctica.
 87

De acuerdo a cada veedura a realizarse, la Contralora por intermedio del

rgano competente o los rganos del Sistema presta asesora y asistencia
tcnica a los veedores ciudadanos sobre los aspectos especficos del objeto
de la veedura, materia de la vigilancia, y la forma en que se desarrolle la
misma, adems de absolver las consultas que puedan surgir.

Los veedores son distinguidos en su trabajo de campo por el personal de la

entidad sujeta a la veedura, la comunidad, las empresas y otras
instituciones pblicas y privadas, a travs de la indumentaria fsica (chaleco,
gorro, placa, entre otros) que le proporciona la Contralora.

Elaboracin y presentacin del Reporte de la Veedura

Comprende la etapa que da conclusin al proceso de participacin del veedor o

grupo de veedores ciudadanos, segn corresponda, constituyendo el reporte el
documento tcnico que permite conocer los resultados de la veedura.

Dicho documento expone en forma clara, concisa y directa los aspectos

observados en la veedura, as como los comentarios y sugerencias del veedor
o del grupo de veedores, segn corresponda. Adjunta las cartillas tcnicas y
formatos documentarios debidamente llenados y suscritos por el veedor o grupo
de veedores, que coadyuvaron a la aplicacin de las pautas y procedimientos
tcnicos previamente establecidos.

La calidad del reporte depende no solo de los aspectos formales de su

presentacin, sino fundamentalmente de la validez y confiabilidad de la
informacin proporcionada. Debe estar firmado por el veedor o grupo de
veedores que intervinieron en el proceso y presentado por el coordinador del
grupo, segn sea el caso.
 88

Cuando en el desarrollo de la veedura se detecten desviaciones relevantes que

requieran ser comunicadas con urgencia a fin de que se adopten correctivos
inmediatos que eviten mayores perjuicios, se elaboran reportes parciales
conteniendo la informacin que describa los hechos advertidos, los mismos que
son canalizados al rgano competente de la Contralora para la adopcin de
acciones a que hubiere lugar.

Los reportes se elaboran siguiendo el patrn, modelo o estructura que

determina la Contralora mediante un formato especial, que a su vez le permita
sistematizar los esfuerzos y resultados que genere la aplicacin del
procedimiento de veeduras ciudadanas en las entidades.

El seguimiento de los resultados de los reportes es efectuado por la Contralora

General, los rganos del Sistema o por los propios veedores ciudadanos.

Registro de Veedores Ciudadanos

La Contralora General mantiene un Registro de personas que pueden ejercer

vigilancia en las entidades, el cual permite a su vez facilitar la capacitacin
continua y asesora tcnica prevista.

La inscripcin en el registro debe renovarse cada dos aos, consignando

informacin actualizada sobre los datos personales, especialidad (en el rea o
reas respecto de las cuales ejerce la vigilancia ciudadana), experiencia y
labores de los veedores.

Vinculacin de quienes ejercen Veedura ciudadana con la Contralora General

La acreditacin para ejercer labores de veedor ciudadano, implica

exclusivamente el ejercicio de la veedura ciudadana en representacin de la
Contralora General, no pudiendo ser utilizada para otros fines. En ese sentido,
 89

las personas que ejercen labores de vigilancia ciudadana, inscritas en el

registro respectivo, no guardan ningn tipo de relacin laboral o contractual con
la Contralora General de la Repblica, y no son empleados pblicos.

Las Normas de Transparencia en la Conducta y Desempeo de los

Funcionarios y servidores de la Contralora General de la Repblica y de los
rganos de Control Institucional, aprobada por Resolucin de Contralora N
368-2003-CG, se harn extensivas a los veedores ciudadanos en lo que fuere
aplicable.

Las Brigadas Ciudadanas

Las Brigadas Ciudadanas han sido constituidas y reglamentadas por la

Contralora General de la Repblica mediante Resolucin de Contralora N
273-2007-CG del 21 de agosto de 2007.

Las Brigadas Ciudadanas son un grupo de ciudadanos voluntarios

pertenecientes a entidades pblicas y/o privadas, que se constituyen como un
mecanismo de apoyo al control preventivo y vigilancia que realiza la Contralora
General de la Repblica, mediante la firma de convenios especficos suscritos
con las Entidades, a fin de promover la participacin de la ciudadana en el
ejercicio de labores de cautela en la gestin pblica.

El Objeto de las Brigadas Especializadas, es:

- Propiciar y fomentar la participacin ciudadana en las labores de vigilancia

de la gestin pblica, como personal de apoyo a las labores de control.
- Participar y colaborar en las labores que la Contralora General de la
Repblica ejerce en la Prevencin de la Corrupcin.

Las Brigadas Ciudadanas deben cumplir las funciones siguientes:

 90

- Apoyar al personal de la Contralora General de la Repblica que ejerce la

vigilancia de la gestin de las entidades que forman parte del Sistema
Nacional de Control, bajo la supervisin directa de los mismos.

- Apoyar en las labores que ejerce la Contralora General de la Repblica en

la prevencin de la corrupcin, ampliando el alcance del control
gubernamental en mejora de la eficiencia institucional y la actuacin de los
funcionarios y servidores pblicos; as como, propender al manejo honesto,
transparente y eficiente de los recursos pblicos.

En cuanto a la Designacin de las Brigadas Ciudadanas, stas estn

conformadas por miembros de instituciones pblicas o privadas que han
suscrito Convenio con la Contralora General de la Repblica, debidamente
acreditados por las mismas y que son convocadas ante requerimientos
especficos.

Los integrantes de las Brigadas Ciudadanas debern cumplir con el perfil

necesario para la ejecucin del encargo asignado por las unidades orgnicas
competentes y debern estar integradas por el nmero de personas necesario
para el cumplimiento oportuno, eficaz y eficiente de la labor encomendada.

Las entidades que acrediten a personas para integrar las Brigadas Ciudadanas
debern proponerlas mediante comunicacin escrita, consignando sus datos
generales, as como declarando haber exigido el cumplimiento de los requisitos
pertinentes.

Los miembros de la Brigada Ciudadanas sern considerados como tales slo

durante el perodo especfico definido para la ejecucin de su labor en apoyo al
control preventivo y vigilancia.
 91

Por otra parte, la planificacin de la labor de las Brigadas Ciudadanas est a

cargo de la Contralora General de la Repblica, en funcin a sus necesidades
y objetivos de control preventivo y vigilancia previamente establecidos.

Para la ejecucin de la labor de las Brigadas Ciudadanas, la Entidad y la

Contralora General de la Repblica, mediante Convenios pueden determinar
los mecanismos de financiamiento segn sus posibilidades y disponibilidad
presupuestaria.

La Contralora General de la Repblica no asumir ningn tipo de

responsabilidad, ni incurrir en gastos para atender las contingencias que
pudieran devenir durante la labor de los miembros de las Brigadas Ciudadanas,
las mismas que corresponden a las entidades proponentes.

La supervisin de las labores operativas que ejerzan las Brigadas Ciudadanas

est a cargo de la Contralora General de la Repblica, la cual designa al
personal encargado de dicha labor y determina las herramientas necesarias
para efectuarla.

Los Deberes de los miembros de las Brigadas Ciudadanas son:

a) Efectuar sus labores con estricto cumplimiento de la presente Directiva, as

como de las disposiciones que le imparta el personal de la Contralora
General de la Repblica a cargo de su supervisin.

b) Poner en conocimiento de la Contralora General de la Repblica, la

informacin que recopile sobre los asuntos que son objeto de control
preventivo y vigilancia.

c) No revelar a personas o entidades no autorizadas aquellos aspectos

protegidos por la legislacin como confidenciales, secretos y reservados, o
 92

que no sindolo puedan afectar la labor de las entidades sujetas a vigilancia

ciudadana.

El objeto y los compromisos que se deriven de la labor de las Brigadas

Ciudadanas tienen como finalidad exteriorizar y afianzar la voluntad de
colaboracin y asumir un mayor compromiso a favor del control y la lucha
contra la corrupcin, los mismos que debern enmarcarse en los dispositivos
legales aplicables a la Contralora General de la Repblica y a las Entidades.

Tratndose de un apoyo voluntario en el ejercicio del control preventivo y la

vigilancia, el mismo no supone ni implica transferencia de recursos econmicos
a las Entidades, ni pago de contraprestacin alguna a los miembros de las
Brigadas Ciudadanas.

2.3.3. Las Normas y Regulaciones Aplicables

Teniendo en cuenta que el Sistema Nacional de Control, es entre otros, un

conjunto de normas, mtodos y procedimientos; las normas y regulaciones
resultan de importancia suprema tanto para el control gubernamental, cuanto
para medir sus efectos en la sociedad (impacto social)

2.3.3.1. Evolucin Normativa.- Las normas del Sistema Nacional de

Control han ido evolucionando en el tiempo, sin embargo muchas de ellas han
sido trascendentes e incluso actualmente tienen influencia cuando se analizan
y/o interpretan tanto las disposiciones actuales como el propio accionar del
Sistema nacional de control. Un resumen de estas, son las siguientes:

Decreto Supremo de 26.SET.1929

Crea la Contralora General de la Repblica como una reparticin del Ministerio
de Hacienda.
 93

Ley N 6784 de 28.FEB. 1930

El Congreso de la Repblica eleva a la jerarqua de Ley la creacin de la
Contralora General de la Repblica, recogiendo el texto del Decreto Supremo
de fecha 26.SET. 1929.

Constitucin Poltica del Per, Artculo 10, de 09.ABR. 1933

Dispone el establecimiento de un departamento especial para controlar la
ejecucin presupuestal y la gestin de las entidades que recauden o
administren rentas y bienes del Estado.

Decreto Supremo de 29.MAR. 1937

Determin atribuciones y obligaciones de los auditores e interventores.

Resolucin Suprema de 09.ENE. 1941

Dispone que los funcionarios comprendidos en el Artculo 6 de la Ley N 6784
no podrn exigir al interventor de la Contralora otro requisito previo que la
credencial que lo acredite como tal.

Decreto Supremo N 007 de 25.AGO. 1961

Amplia las funciones de inspeccin y auditora especializada en reparticiones,
tales como: Universidades, Municipalidades, Beneficencias, Recaudadoras,
Autnomas, Semiautnomas, y Ministerios.

Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica de 16.ENE. 1964, En

su captulo IX, artculo 67, en base a la Ley N 6784 y el artculo 10 de la
Constitucin de 1933, se otorga a la Contralora General de la Repblica
autonoma e independencia administrativa y funcional.

Ley N 8049 y el artculo 82 de la Ley N 14816 de 16.ENE. 1964

 94

Ley N 14816 en su artculo 82 integra el Tribunal Mayor de Cuenta (T.M.C.) a

la Contralora General de la Repblica como un programa ms de su
presupuesto y en su artculo 117 deroga la Ley N 8049 que dispuso la
reorganizacin del T.M.C.

Ley N 15850 Ley Anual del Presupuesto General de la Repblica para el ao

1966, En su artculo 169 dispone que las plazas de auditores del poder
ejecutivo pasarn al presupuesto de la Contralora General de la Repblica,
mediante transferencias de partidas por decreto supremo.

Ley N 16360 de 31.DIC. 1966

Ley Complementaria de la Ley N 14816, contiene nuevas y mayores
responsabilidades para la Contralora General de la Repblica, establecindose
entre otros aspectos (artculo 17) que: "La Contralora General de la Repblica
aplicar multas equivalentes a un da del haber bsico por cada da de atraso a
los funcionarios que no cumplan con enviar la informacin a que estn
obligados.

Decreto Ley N 18750 de 26.ENE. 1971

Declara en reorganizacin la Contralora General de la Repblica y acuerda
para el Contralor la categora de Ministro de Estado.

Decreto Ley N 19039 Ley Orgnica Sistema Nacional de Control de 16.NOV.

1971
En sus artculos 1, 11 y 14 establece el Sistema Nacional de Control,
asimismo, seala que la Contralora General de la Repblica es la Entidad
Superior de Control del Sector Pblico Nacional y reitera el rango de Ministro de
Estado del Contralor General de la Repblica.
 95

Decreto Supremo N 001-72-CG de 07.MAR. 1972

Aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control,
Decreto Ley N 19039.

Resolucin Suprema N 077-75-PM-ONAL de 1975

Dispuso que las entidades del Sector Pblico, bajo responsabilidad, pongan a
disposicin de la Contralora General el personal profesional y tcnico que sta
solicite.

Decreto Ley N 21486 de 11.MAY. 1976

Modific el artculo 14 del Decreto Ley N 19039, en el sentido que la categora
de Ministro de Estado del Contralor General se restringe slo a ejercer el
derecho de voz en el Consejo de Ministros.

Constitucin Poltica del Per, artculo 146, de 12.JUL. 1979

En su artculo 146 dispuso que La Contralora General como organismo
autnomo y central del Sistema Nacional de Control supervigila la ejecucin de
los presupuestos del Sector Pblico, de las operaciones de la deuda pblica y
de la gestin y utilizacin de bienes y recursos pblicos. El Contralor General,
es designado por el Senado, a propuesta del Presidente de la Repblica, por el
trmino de siete aos, El Senado puede removerlo por falta grave. La ley
establece la organizacin, atribuciones y responsabilidades del Sistema
Nacional de Control.

Resolucin de Contralor N 147-83-CG de 04.AGO.1983

Dispuso que el personal de Contralora, incluyendo su titular, est prohibido de
aceptar condecoraciones y cualquier tipo de distinciones que provenga de
entidades o autoridades sujetas al Sistema Nacional de Control.
 96

Resolucin Suprema N 328-83-JUS de 1983

Se nombra al Procurador Pblico para que atienda exclusivamente los asuntos
judiciales de la Contralora General de la Repblica.

Decreto Ley N 26162 de 24.DIC.1992

Esta ley regul el Sistema Nacional de Control, derog el Decreto Ley N 19039
y dems normas que se le opongan. Seala expresamente las atribuciones,
principios y criterios aplicables en el ejercicio del control gubernamental.

Constitucin Poltica del Per de 29.DIC.1993

En su artculo 82 dispone: "La Contralora General de la Repblica es una
entidad descentralizada de derecho pblico que goza de autonoma conforme a
su Ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control.
Supervisa la legalidad de ejecucin del Presupuesto del Estado de las
operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a
control. El Contralor General es designado por el Congreso a propuesta del
Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta
grave.

Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora

General de la Repblica de 23.JUL.2002
Establece las normas que regulan el mbito, organizacin, atribuciones y
funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de
la Repblica como ente rector de dicho sistema y tiene como objeto propender
al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para
prevenir y verificar, mediante la aplicacin de principios, sistemas y
procedimientos tcnicos, la correcta, eficiente y transparente utilizacin y
gestin de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de
las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos; as
como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones
sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus
 97

actividades y servicios en beneficio de la Nacin. Adems, deroga el Decreto

Ley N 26162, la Ley N 27066, el Decreto Legislativo N 850 y Reglamento
aprobado por Decreto Supremo N 137-96-EF y los artculos 22 y 23 de la Ley
N 27312.

2.3.3.2. Principales Normas Vigentes.- Dada la amplitud y variedad de

normas y disposiciones del Sistema Nacional de Control, se adjunta una listado
de ellas como Anexo al presente trabajo, sin embargo aquellas que se
consideran ms trascendentes, se citan a continuacin:

Ley 27785 de 22.JUL.2002, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 JUL

2001, Ley orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica.

Resolucin de Contralora N152-98-CG de 18.DIC.1998, publicada en el Diario

Oficial El Peruano el 23 DIC 1998, aprueba el Manual de Auditora
Gubernamental (MAGU).

Resolucin de Contralora N 162-95-CG del 22.SET.1995, publicado el

26.SET.1995, Aprueba las Normas de Auditora Gubernamental.

Ley N 28716 de 17.ABR.2006, Ley de Control Interno de las entidades del

Estado.

Resolucin de Contralora N320-2006-CG de 30.OCT.2006, Aprueba las

Normas de Control Interno.

Resolucin de Contralora N 458-2008-CG de 28.OCT.2008 publicado el

30.OCT.2008, Aprueba la Gua para la Implementacin del Sistema de Control
Interno de las entidades del Estado.
 98

Resolucin de Contralora N 117-2001-CG de 27.JUL..2001 publicado el

28.JUL.2001 (y modificatorias), Aprueban Directiva "Disposiciones para la
Auditora a la Informacin Financiera y al Examen Especial a la Informacin
Presupuestaria preparada para la Cuenta General de la Repblica por las
Entidades del Sector Pblico

Resolucin de Contralora N 157-1999-CG de 18.DIC.1999 publicado el

18.DIC.1999, Aprueba la Gua para la Auditora al Estado de la Deuda Pblica.

Resolucin de Contralora N 459-2008-CG de 28.OCT.2008 publicado el

30.OCT.2008 (y modificatorias), Aprueba el Reglamento de los rganos de
Control Institucional.

Resolucin de Contralora N 063-2007-CG de 22.FEB.2007 publicado el

22.FEB.2007 (y modificatorias), Aprueba el Reglamento de las Sociedades de
Auditora conformantes del Sistema Nacional de Control

Resolucin de Contralora N 279-2000-CG de 29.DIC.2000 publicado el

30.DIC.2000 (y modificatorias), Aprueban la Directiva "Verificacin y
Seguimiento de Implementacin de Recomendaciones Derivadas de Informes
de Acciones de Control".

Resolucin de Contralora N 061-2004-CG de 17.FEB.2004 publicado el

19.FEB.2004, Aprueban las Normas sobre difusin y acceso a los Informes de
Control Gubernamental.

2.3.3.3. Normas sobre el mecanismo de designacin del Contralor

General.- Las normas que regulan la facultad para la designacin
del Contralor General son las siguientes:
 99

El Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Estado relacionadas,

particularmente del Captulo IV Del Rgimen Tributario y Presupuestal, que
seala textualmente: El Contralor General es designado por el Congreso, a
propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el
Congreso por falta grave.

El Artculo 101 del Reglamento del Congreso Nacional de la Repblica,

que seala: Los miembros de la Comisin Permanente del Congreso son
elegidos por ste. Su nmero tiende a ser proporcional al de los representantes
de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del nmero
total de congresistas. Son atribuciones de la Comisin Permanente: Designar al
Contralor General, a propuesta del Presidente de la Repblica.

2.3.3.4. Normas sobre la Capacidad sancionatoria.- Mediante la Ley

29622 del 29 de Noviembre de 2010 (publicada el 07 de diciembre de 2010), se
modifica la Ley N 27785 Ley Orgnica le Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica, y amplia sus facultades en el proceso para
sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, asignndole
al Organismo Superior de Control la atribucin para procesar y sancionar a los
funcionarios y servidores pblicos que incurran en responsabilidad
administrativa funcional, por la comisin de infracciones graves y muy graves,
derivada de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema
Nacional de Control.

Posteriormente, mediante Decreto Supremo N 023-2011-PCM del 17 de Marzo

de 2011 (publicado el 18 de Marzo de 2011) se emiti el Reglamento de la Ley
N 29622, denominado: Reglamento de infracciones y sanciones para la
responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por
los rganos del Sistema Nacional de Control, en el cual se ha especificado los
supuestos de infraccin administrativa funcional y las correspondientes
 100

sanciones, desarrollando las normas y garantas del procedimiento

sancionador, indicando que corresponde a la Contralora General de la
Repblica la emisin de las disposiciones complementarias necesarias para la
aplicacin de la potestad sancionadora que le ha sido conferida.

Acto seguido, para proceder con la plena aplicacin de tales normas, con
Resolucin de Contralora N 333-2011-CG del 21 de noviembre de 2011 se
aprueba la Directiva N 008-2011-CG/GDES denominada Procedimiento
Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional, la
cual entre otros, busca:

- Desarrollar la estructura del procedimiento sancionador y criterios aplicables

para el ejercicio de la potestad sancionadora por responsabilidad
administrativa funcional por infracciones graves o muy graves en el mbito
de competencia de la Contralora General de la Repblica.
- Describir y sistematizar las atribuciones, funciones y normas que
corresponden a cada uno de los rganos, fases e instancias que conforman
el procedimiento sancionador, as como su relacin con los rganos de
control y entidades sujetas al Sistema Nacional de Control.
- Enunciar los principios y derechos reconocidos a los administrados en
relacin al ejercicio de la potestad sancionadora por responsabilidad
administrativa funcional.

Definicin de procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad

administrativa funcional

El procedimiento sancionador, comprende los actos y diligencias conducentes a

la decisin sobre la existencia de responsabilidad administrativa funcional e
imposicin de la correspondiente sancin, por la comisin de infracciones
graves o muy graves, derivadas de los Informes de Control emitidos por los
rganos del Sistema Nacional de Control.
 101

Etapas del procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador consta de 2 etapas: La primera instancia

conformada por la Fase Instructiva y Fase Sancionadora; y, la segunda
instancia que comprende la tramitacin y resolucin de los recursos de
apelacin ante el Tribunal Superior; conforme a la siguiente estructura y
elementos; en la forma siguiente:

Primera instancia
Fase Instructiva
- Recepcin y verificacin de requisitos.
- Programacin.
- Procedencia: Evaluacin del Informe de Control, Indagaciones previas.
- Inicio y desarrollo del procedimiento: Comunicacin de cargos, Recepcin
de descargos.
- Pronunciamiento.
Fase Sancionadora
- Recepcin y programacin.
- Evaluacin del pronunciamiento.
- Resolucin.
- Apelacin: Evaluacin de procedencia y admisibilidad, Concesin.
Segunda instancia
- Recepcin y programacin.
- Revisin de resolucin impugnada y actuaciones complementarias.
- Resolucin.

Principios del procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador se rige por los siguientes principios:

 102

1) Principio del debido procedimiento

Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al

debido procedimiento que comprende, entre otros, el derecho de defensa,
el derecho a presentar escritos y descargos, as como, los derechos para
ofrecer y producir pruebas, ser asesorado por abogado y obtener una
decisin motivada y fundada en derecho.

2) Principio de conducta procedimental

Los rganos que conducen el procedimiento sancionador, los administrados

y abogados que participan en el procedimiento sancionador, deben guiarse
por la buena fe procesal, el respeto mutuo y la colaboracin para el logro de
las finalidades del procedimiento. Ninguna disposicin del procedimiento
sancionador puede interpretarse para amparar conductas contra la buena fe
procesal.

3) Principio de verdad material

Los rganos que participan en el procedimiento sancionador verifican

razonablemente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo
cual, adicionalmente al Informe de Control y cuando sea necesario, adoptan
las medidas pertinentes, aun cuando no hubieran sido propuestas por los
administrados. Los hechos constatados por funcionarios a los que se
reconoce la condicin de autoridad, que se formalicen en documento
pblico observando los requisitos legales pertinentes, tienen valor
probatorio para el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las pruebas
que, en defensa de sus derechos o intereses, puedan sealar o aportar los
administrados.
 103

4) Principio de celeridad

En el procedimiento sancionador se evitarn actuaciones que dificulten su

desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, ponderando los criterios
de economa, eficiencia y eficacia, para fines de alcanzar una decisin en
los plazos previstos, haciendo uso razonable de los recursos, respetando,
en cualquier caso, el debido procedimiento.

5) Principio de impulso de oficio

El procedimiento sancionador es iniciado, dirigido e impulsado de oficio,

debindose ordenar la realizacin o la prctica de las actuaciones que
razonablemente sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos
investigados, o, para el oportuno trmite del procedimiento sancionador, lo
que comprende, en su caso, la valoracin y declaracin de oficio de la
prescripcin de la potestad sancionadora.

6) Principio de imparcialidad

Los rganos que participan en el procedimiento sancionador actan sin

ninguna clase de discriminacin o preferencia entre los administrados,
otorgndoles tratamiento igualitario, actuando en funcin al ordenamiento
jurdico e inters general. La estructura y componentes del procedimiento
sancionador aseguran la imparcialidad en las acciones y decisiones de los
rganos participantes. En cualquier caso, los rganos participantes del
procedimiento sancionador preferirn las acciones y decisiones que
aseguren su imparcialidad.
 104

7) Principio de transparencia

Los administrados tienen acceso a las actuaciones, documentos e

informacin generada o recopilada en el procedimiento sancionador,
pudiendo obtener certificaciones o recabar copias, teniendo el derecho a
solicitar y acceder a la lectura del expediente en cualquier etapa del
procedimiento sancionador, conforme a lo sealado en la presente directiva
y disposiciones legales de la materia. Asimismo, la estructura y
componentes del procedimiento sancionador aseguran que los
administrados sean debidamente notificados de las actuaciones efectuadas,
conforme a las materias, contenidos y oportunidades establecidas.

8) Principio de razonabilidad

Las decisiones de los rganos que conducen el procedimiento sancionador

mantienen la debida proporcin entre el inters pblico y los medios a
emplear, asegurando que estos ltimos respondan a lo estrictamente
necesario. Cuando las decisiones comprendan la imposicin de sanciones
debe asegurarse que la comisin de la infraccin no sea ms beneficiosa
para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin
correspondiente, verificando que sea una medida estrictamente necesaria
en relacin al grado de perturbacin generada en el ejercicio de la funcin
pblica, as como, cautelando la equivalencia entre la medida impuesta y la
gravedad del hecho cometido.

9) Principio de presuncin de licitud

Para fines del procedimiento sancionador se presume que los

administrados han actuado acorde con sus atribuciones, obligaciones,
 105

competencias y otros elementos relacionados al desempeo de la funcin,

mientras no se compruebe lo contrario.

10) Principio de intimacin

La comunicacin al administrado de los cargos imputados, debe ser

oportuna, clara, precisa y circunstanciada a los hechos imputados y sus
consecuencias jurdicas, debiendo el pronunciamiento o resolucin en cada
fase o instancia del procedimiento sancionador, guardar congruencia entre
los cargos imputados y lo decidido.

11) Principio de non bis in idem

No se puede imponer sucesiva o simultneamente dos o ms sanciones

administrativas, cuando se aprecie identidad de hechos, persona y
fundamento, Asimismo, tampoco es posible procesar dos veces por un
mismo hecho, a la misma persona y por el mismo fundamento. El
procesamiento y sancin de la responsabilidad administrativa funcional es
independiente de la responsabilidad penal o civil que pudiera establecerse
por los mismos hechos y respecto a la misma persona, en tanto los bienes
jurdicos o intereses protegidos son diferentes.

12) Principio de irretroactividad

En el procedimiento sancionador se aplican las infracciones y sanciones

vigentes al momento de la comisin del hecho o su culminacin en caso
sea continuado, salvo que las posteriores le sean ms favorables, no
afectndose, en ningn caso, las sanciones que hubieran quedado firmes.
 106

13) Principio de legalidad

La potestad sancionadora conferida a la Contralora General, comprende el

ejercicio de las facultades establecidas para la determinacin de las
infracciones graves o muy graves por responsabilidad administrativa
funcional derivadas de los Informes de Control, as como para la imposicin
de las sanciones establecidas en la Ley y especificadas en el Reglamento.

14) Principio de tipicidad

Slo las conductas y consecuencias descritas en la Ley y especificadas en

el Reglamento configuran las infracciones graves y muy graves y
correspondientes sanciones por responsabilidad administrativa funcional en
el mbito de la potestad sancionadora conferida a la Contralora General.
En aplicacin del principio de tipicidad, en el procedimiento sancionador se
requiere la adecuacin entre el hecho imputado o comprobado y la
infraccin descrita en la Ley y especificada en el Reglamento, no
admitindose interpretaciones extensivas o analogas en contra del
administrado.

15) Principio de causalidad

La responsabilidad administrativa funcional en el mbito de la potestad

sancionadora de la Contralora General, recae en el funcionario o servidor
pblico que, debiendo y pudiendo actuar de manera diligente, realiz la
conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin grave o muy grave. No
se pueden imponer sanciones por acciones u omisiones que no sean
imputables a la persona.
 107

16) Principio de prohibicin de reformatio in peius

En caso el funcionario o servidor pblico sancionado recurra o impugne la

decisin adoptada, la resolucin de los recursos que interponga no podr
determinar la imposicin de sanciones ms graves. Los principios antes
sealados, no limitan su contenido, ni restringen la aplicacin de otros
principios del derecho administrativo, derecho administrativo sancionador,
principios generales del derecho y principios de control gubernamental que
resulten compatibles con el ejercicio de la potestad sancionadora

rganos del procedimiento sancionador

1) Gerencia del Procedimiento Administrativo Sancionador de Primera

Instancia

La Gerencia del Procedimiento Administrativo Sancionador de Primera

Instancia, en adelante, es el rgano de la Contralora General encargado de
conducir la supervisin y conduccin del desempeo y actividades, as
como de gestionar y suministrar los insumos y soporte que requieren el
rgano Instructor y rgano Sancionador.

2) rgano Instructor

El rgano Instructor es la unidad orgnica de la Contralora General,

encargada de las actuaciones conducentes a la determinacin de la
responsabilidad administrativa funcional por la comisin de infracciones
graves y muy graves, identificadas en los Informes de Control.
 108

3) rgano Sancionador

El rgano Sancionador es la unidad orgnica de la Contralora General,

encargada de conducir la fase sancionadora del procedimiento sancionador,
que tiene a su cargo la decisin sobre la imposicin de sanciones por
responsabilidad administrativa funcional, sobre la base de la propuesta
remitida por el rgano Instructor.

4) Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

El Tribunal Superior es un rgano adscrito a la Contralora General,

encargado de conocer y resolver en ltima instancia administrativa los
recursos de apelacin contra las resoluciones emitidas por el rgano
Sancionador.

5) Secretaria Tcnica del Tribunal Superior de Responsabilidades

Administrativas

La Secretara Tcnica es el rgano del Tribunal Superior, encargado de

gestionar y proporcionar el apoyo tcnico y administrativo que aquel
requiere para su funcionamiento, actuando como enlace entre el Tribunal
Superior y la estructura administrativa de la Contralora General y dems
rganos del Sistema Nacional de Control. Es responsable por la direccin
de la tramitacin de los expedientes que se ponen a conocimiento del
Tribunal Superior.

2.3.3.5. Normas sobre difusin y acceso a los Informes de Control

Gubernamental.- El ejercicio del control gubernamental se rige por
sus principios, los cuales son de observancia obligatoria para la Contralora
General de la Repblica a quien compete su interpretacin, entre los cuales se
 109

consignan el de reserva y el de publicidad, que para el caso establecen lo

siguiente:

- Principio de reserva: Por cuyo mrito se encuentra prohibido que durante la

ejecucin del proceso integral de control se revele informacin que pueda
causar dao a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de
este ltimo; entendindose por proceso integral de control al conjunto de
fases del control gubernamental, que comprende las etapas de
planificacin, ejecucin, elaboracin y emisin del Informe y medidas
correctivas.

- Principio de publicidad: Consiste en la difusin oportuna de los resultados

de las acciones de control u otras realizadas por los rganos de control,
mediante los mecanismos que la Contralora General de la Repblica
considere pertinentes.

De esta manera, los informes que se emiten como resultado de las acciones de
control, se formulan para el mejoramiento de la gestin de la entidad, los cuales
a su vez incluyen el tipo de responsabilidades que, en su caso, se hubieran
identificado, sean stas de naturaleza administrativa funcional (Informe
Administrativo), civil o penal (Informe Especial). Los resultados se exponen al
titular de la entidad, salvo que ste se encuentre comprendido como presunto
responsable civil y/o penal, a fin que proceda a disponer la implementacin de
las recomendaciones efectuadas.

La difusin y acceso a los Informes de Control Gubernamental est regulada

por la Resolucin de Contralora N 061-2004-CG del 17 de febrero de 2004. En
esta disposicin se dan una serie de pautas, que son comentadas a
continuacin.
 110

Los Informes de Control que contengan informacin en la que se identifica

responsabilidad de tipo administrativo funcional, civil o penal, que produzca o
posea el Sistema Nacional de Control, podr ser solicitada por cualquier
persona sin expresin de causa, con excepcin de aquella que afecte la
intimidad personal y la que expresamente se excluya por ley o por razones de
seguridad nacional, para lo cual presentar su solicitud cumpliendo los
requisitos previstos en el Texto nico de Procedimientos Administrativos
respectivo.

Forma fsica de entrega de informacin

La informacin contenida en los Informes de Control, podr ser proporcionada

en copia fotosttica, as como por medios electrnicos o magnticos de acuerdo
a lo solicitado y a la capacidad de la institucin. En caso de no sealarse el
medio de entrega en la solicitud de informacin, la misma ser entregada en
copia fotosttica.

Excepcin de difundir o entregar informacin

El Sistema Nacional de Control, est exceptuado de difundir o entregar

informacin contenida en los Informes de Control, en los siguientes casos:

- Cuando est bajo el principio de reserva, en consideracin a que durante la

ejecucin del proceso integral de control gubernamental la entrega de dicha
informacin pueda causar dao a la entidad, a su personal o al Sistema, o
dificulte la tarea de este ltimo.

- Cuando la informacin contenida en los Informes de Control est clasificada

como secreta, reservada o tenga el carcter de confidencial, conforme a lo
previsto en el Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, y su Reglamento.
 111

Posibilidad de difusin cuando cesa el principio de reserva

Se considera que cesa el principio de reserva de control mencionado

anteriormente y opera el de publicidad, salvo que los Informes de Control estn
clasificados como secreto, reservado o tenga el carcter de confidencial, en los
casos siguientes:

- En los Informes de Control que identifiquen responsabilidad administrativa

funcional una vez que se haya iniciado el deslinde de responsabilidad
administrativo funcional (Resolucin de instauracin de Proceso
Administrativo Disciplinario o acto mediante el cual se inicia el proceso
investigatorio para el personal sometido al rgimen laboral privado).

- En los Informes Especiales que identifiquen responsabilidad de tipo penal,

cuando el Ministerio Pblico resuelva declarar improcedente, mediante
resolucin definitiva, la denuncia interpuesta o cuando se inicie al proceso
penal respectivo (Auto apertorio de instruccin).

- En los Informes Especiales que identifiquen responsabilidad civil, una vez

que se haya iniciado el proceso civil respectivo (Auto admisorio de la
demanda).

- En los Informes de Control que carezcan de recomendaciones para el

deslinde de responsabilidades, con la entrega del Informe al Titular de la
entidad o en su caso a los funcionarios que tengan competencia para su
aplicacin.

Si como resultado del ejercicio de la facultad de revisin prevista en la Ley, un

Informe de Control emitido por un rgano de Control Institucional o Sociedad de
Auditora se encuentra con instrucciones de reformulacin por parte de la
 112

Contralora General de la Repblica, para efectos de la presente Directiva se

entender que se mantiene el principio de reserva respecto de dicho Informe.

Autoridades con acceso libre a los informes de control

Las autoridades que pueden acceder a los Informes de Control que contienen
informacin clasificada como secreta, reservada o que tenga el carcter de
confidencial, de conformidad con el artculo 18 del Texto nico Ordenado de la
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, son las siguientes:

a) El Congreso de la Repblica, mediante una Comisin Investigadora

formada de acuerdo al artculo 97 de la Constitucin Poltica y la Comisin
encargada de fiscalizar al Consejo Nacional de Inteligencia.
b) El Poder Judicial, a travs del juez en ejercicio de sus atribuciones
jurisdiccionales en un determinado caso y sobre aquella informacin que
sea imprescindible para llegar a la verdad.
c) El Defensor del Pueblo tiene acceso a la informacin en el mbito de sus
atribuciones de defensa de los derechos humanos.
d) En general, toda autoridad autorizada para ello por norma legal expresa.

Publicidad de informes por la Contralora General de la Repblica, sin que se

afecte el principio de reserva

La Contralora General de la Repblica en aplicacin del principio de publicidad,

sin que con ello se afecte el principio de reserva, podr:

- Difundir la informacin contenida en los Informes de Control publicndola en

el Diario Oficial El Peruano, as como en su portal electrnico y en los
portales de otras entidades pblicas previo Convenio, una vez que haya
concluido el proceso integral del control.
 113

- Hacer pblicos Resmenes Informativos, una vez emitidos los Informes de

Control y antes de la conclusin del proceso integral de control.

- Hacer de pblico conocimiento, inclusive antes de la emisin del Informe de

Control a que hubiere lugar, la informacin objetiva que hubiere generado u
obtenido en el marco de la ejecucin de acciones o actividades de control
desarrolladas por el Sistema Nacional de Control, utilizando para ello
cualquier modalidad que permita la difusin de la citada informacin.

La informacin que la Contralora General de la Repblica haga pblica en

virtud al principio de publicidad, deber omitir mencionar los nombres y
cualquier otro dato que permita identificar a las personas involucradas en los
presuntos hechos irregulares, en salvaguarda de su derecho al honor y buena
reputacin.

2.3.4. La Auditora

Concepto de la Auditora

Una de las definiciones ms reconocida y aceptada internacionalmente es la

emitida por el Instituto de Auditores Internos que la conceptualiza como una
actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para
agregar valor y mejorar las operaciones de una organizacin. Ayuda a una
organizacin a cumplir sus objetivos aportando un enfoque sistemtico y
disciplinado para evaluar y mejorar la eficacia de los procesos de gestin de
riesgos, control y gobierno".

Las actividades de auditora interna son ejercidas en ambientes legales y

culturales diversos; dentro de organizaciones que varan en propsitos, tamao
y estructura; y por personas de dentro o fuera de la organizacin.
 114

En este contexto existen diversos tipos especficos de trabajos que desarrollan

los auditores, por ejemplo, una auditora de cumplimiento, una investigacin de
fraude, o un proyecto de autoevaluacin de control, que se resumen en trabajos
de aseguramiento, y por otra parte tambin los auditores pueden proporcionar
trabajos de consultora.

(IIA, The Institute of Internal auditors, Marco para la Prctica Profesional de la Auditora
Interna, 2006, EE.UU.)

Actividades de la Auditora

Cumplimiento: Es la realizada respecto de la conformidad y adhesin a las

polticas, planes, procedimientos, leyes, regulaciones, contratos y otros
requerimientos.

Servicios de Aseguramiento: Es el examen objetivo de evidencias con el

propsito de proveer una evaluacin independiente de los procesos de gestin
de riesgos, control y gobierno de una organizacin. Por ejemplo: trabajos
financieros, de desempeo, de cumplimiento, de seguridad de sistemas y de
due diligence.

Servicios de Consultora: Actividades de asesoramiento y servicios

relacionados, proporcionadas a los clientes, cuya naturaleza y alcance estn
acordados con los mismos y estn dirigidos a aadir valor y a mejorar los
procesos de gobierno, gestin de riesgos y control de una organizacin, sin que
el auditor interno asuma responsabilidades de gestin. Algunos ejemplos de
estas actividades son el consejo, el asesoramiento, la facilitacin y la formacin.

(IIA, The Institute of Internal auditors, Marco para la Prctica Profesional de la Auditora
Interna, 2006, EE.UU.)
 115

Doctrina de Auditora Aplicable

Teniendo en cuenta que el tema de este Proyecto de investigacin se enmarca

dentro de la Auditora integral o integrada, y ms concretamente en la auditora
de la gestin en el sector estatal, las normas doctrinarias estn constituidas por
las siguientes:

a) Normas de Auditora Generalmente Aceptadas (NAGAs)

Las normas de auditora son directrices generales que ayudan a los

auditores a cumplir con sus responsabilidades profesionales en la Auditora
de estados financieros histricos. Ello incluye la consideracin de
capacidades profesionales como lo es la competencia e independencia, los
requisitos de informes y la evidencia.

Las directrices ms amplias disponibles son las 10 normas de auditora

generalmente aceptadas (NAGAs). Fueron elaboradas por el American
Institute Of Certified Public Accountants (AICPA) en 1947 y han
permanecido iguales salvo algunos cambios mnimos. Estas normas no son
lo suficientemente especficas para proporcionar alguna gua significativa
para los profesionales, pero s representan un marco de referencia bsico.

b) Normas Internacionales de Auditora (NIAs)

Las Normas Internacionales de Auditora y Servicios Relacionados son

emitidas por la Federacin Internacional de Contadores (IFAC).

Las Normas Internacionales de Auditora (NIAs) deben ser aplicadas en la

auditora de los estados financieros. Las NIAs deben ser tambin aplicadas,
con la adaptacin necesaria, a la auditora de otra informacin y de
servicios relacionados.
 116

Las NIAs contienen los principios bsicos y los procedimientos esenciales

junto con lineamientos relativos en forma de material explicativo y de algn
otro tipo.

c) Declaraciones sobre Normas de Auditora (SAS)

Las Declaraciones sobre Normas de Auditora (SAS) Statement on

Auditing Standards (SAS), son normas emitidas por el Instituto Americano
de Contadores Pblicos Certificados American Institute Of Certified Public
Accountants (AICPA).

Las Normas de auditora generalmente aceptadas y las Declaraciones

sobre normas de auditora se consideran como bibliografa autorizada
porque cada miembro de la profesin tiene que seguir sus
recomendaciones cuando sea procedente.

Los profesionales de la auditora en el ejercicio de sus actividades deben

considerar las NAGAs y las SAS como normas mnimas de desempeo y
no como normas o ideales mximos.

d) Normas de Auditora Gubernamental (NAGUs)

La normatividad que rige el desarrollo de la auditora en el sector pblico, se

encuentra dada por las Normas de Auditora Gubernamental emitidas por la
Contralora General de la Repblica

Corresponde a los auditores gubernamentales aplicar las Normas de

Auditora Generalmente Aceptadas (NAGAs), las Normas Internacionales de
Auditora (NIAs) y las Normas de Auditora Gubernamental (NAGUs).
 117

Las Normas de Auditora Gubernamental (NAGUs) son los criterios que

determinan los requisitos de orden personal y profesional del auditor,
orientados a uniformar el trabajo de la auditora gubernamental y obtener
resultados de calidad.

Constituyen un medio tcnico para fortalecer y uniformar el ejercicio

profesional del auditor gubernamental y permiten la evaluacin del desarrollo
y resultados de su trabajo, promoviendo el grado de economa, eficiencia y
eficacia en la gestin de la entidad auditada.

Se fundamentan en la Ley del Sistema Nacional de Control, su reglamento y

en las Normas de auditoria generalmente aceptadas. Las NAGAs son
aplicables en su totalidad cuando se trata de una auditora financiera, y en lo
aplicable, en una auditora gubernamental de asuntos financieros en
particular y otros exmenes especiales. La auditoria gubernamental de
gestin requiere, sin embargo, normas complementarias y especficas para
satisfacer las necesidades propias de los citados exmenes.

Las normas de auditora gubernamental son de cumplimiento obligatorio por

los auditores de la Contralora General de la Repblica, de los rganos de
Auditora Interna y de las sociedades de auditoria designadas por el
Organismo superior de control. Asimismo, son de observancia, por los
profesionales y/o especialistas de otras disciplinas que participen en el
proceso de la auditoria gubernamental.

e) Normas GAO

Las Normas de Auditora Gubernamental publicadas y aprobadas por la

United States General Accounting Office (Contralora General de los
Estados Unidos de Amrica) conocidas como GAO (General Accounting
Office) son normas vigentes en los EEUU para las auditorias financieras,
 118

certificaciones y auditorias de rendimiento y constituyen la primera gua

profesional de formas de auditoria gubernamental en el Siglo XXI.

Las Normas GAO regulan las calificaciones profesionales de los auditores y

la calidad de su trabajo, el desempeo del trabajo de campo, las
caractersticas de una presentacin de informes significativos. La
adherencia a las Normas GAO garantizara que las auditorias y las
certificaciones brinden credibilidad a la informacin presentada por los
funcionarios de la entidad audita a travs de una objetiva obtencin y
evaluacin de la evidencia. Cuando los auditores realizan su trabajo en esta
forma y cumplen con las Normas GAO al presentar los resultados, su
trabajo conducir a una gestin gubernamental mejorada, a mejores
decisiones y a una mayor supervisin. Las auditorias gubernamentales
tambin constituyen un elemento clave para que el gobierno cumpla su
deber de responder ante el pblico.

f) Manual de Auditora Gubernamental (MAGU)

El Manual de Auditora Gubernamental (MAGU) es el documento

normativo fundamental que define las polticas y las orientaciones para el
ejercicio de la auditora gubernamental en el Per.

El principal objetivo del Manual de Auditora Gubernamental (MAGU)

consiste en establecer los postulados, criterios, metodologa y los procesos
que requiere la auditora gubernamental, con el propsito de uniformar el
trabajo de los auditores y promover un mayor grado de eficiencia,
efectividad y economa en el desarrollo de la auditora gubernamental en su
conjunto.

El Manual de Auditora Gubernamental (MAGU) tambin determina los

criterios bsicos que permiten llevar a cabo el control de calidad de la
 119

auditora gubernamental que realizan los auditores del Sistema Nacional de

Control (Contralora General de la Repblica, rganos de Auditora Interna
del sector pblico y las Sociedades de Auditora Independiente,
previamente designadas por el Organismo Superior de Control).

2.3.4.1. La Auditora Gubernamental.- Segn el Manual de Auditora

Gubernamental (MAGU) la auditora gubernamental es el examen objetivo,
sistemtico y profesional de las operaciones financieras y/o administrativas,
efectuado con posterioridad a su ejecucin, en las entidades sujetas al Sistema
Nacional de Control, elaborando el correspondiente informe. Se debe efectuar de
acuerdo a las Normas de Auditora Gubernamental y disposiciones
especializadas emitidas por la Contralora General, aplicando las tcnicas,
mtodos y procedimientos establecidos por la profesin del contador pblico.

Corresponde ejercer la Auditora Gubernamental a los auditores de la Contralora

General de la Repblica, de los rganos de Auditora Interna -OAI de las
entidades sujetas al Sistema Nacional de Control y de las Sociedades de
Auditora designadas.

El auditor gubernamental es el profesional que rene los requisitos necesarios

para el ejercicio del trabajo de auditora en las entidades sujetas al Sistema
Nacional de Control, aplicando las Normas de Auditora Generalmente Aceptadas
NAGAs, las Normas Internacionales de Auditora NIAs y las Normas de Auditora
Gubernamental NAGUs.

La auditoria gubernamental es externa cuando es realizada directamente por la

Contralora General; por los rganos de Auditora Interna en otras entidades del
Sistema y por las Sociedades de Auditora, debidamente autorizadas y
designadas, respectivamente. Es interna cuando es ejercida por los rganos de
Auditora Interna de las propias entidades sujetas al Sistema Nacional de Control.
 120

El proceso de la auditoria gubernamental comprende las etapas de: i)

planificacin, ii) ejecucin y iii) elaboracin del informe. Se inicia con la
formulacin del respectivo plan y culmina con la remisin del informe al titular de
la entidad examinada y, un ejemplar a la Contralora General de la Repblica. La
elaboracin y presentacin del informe de auditora o examen especial es de
responsabilidad conjunta del auditor encargado y del supervisor.

Objetivos de la Auditora Gubernamental

a) Evaluar la correcta utilizacin de los recursos pblicos, verificando el

cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias.
b) Determinar la razonabilidad de la informacin financiera.
c) Determinar el grado en que se han alcanzado los objetivos previstos y los
resultados obtenidos en relacin a los recursos asignados y al cumplimiento
de los planes y programas aprobados de la entidad examinada.
d) Recomendar medidas para promover mejoras en la gestin pblica.
e) Fortalecer el sistema de control interno de la entidad auditada.

Tipos de Auditora Gubernamental

La auditora gubernamental, cuyo tipo se define por sus objetivos, se clasifica en

auditora financiera y auditora de gestin o de desempeo.

La Auditora Financiera Gubernamental.- A su vez, comprende a la auditora de

estados financieros y la auditora de asuntos financieros en particular. La
auditora de estados financieros tiene por objetivo determinar si los estados
financieros del ente auditado presentan razonablemente su situacin financiera,
los resultados de sus operaciones y sus flujos de efectivo de acuerdo con
principios de contabilidad generalmente aceptados. Este tipo de auditora es
efectuada usualmente en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control
 121

por Sociedades de Auditoria designadas por la Contralora General de la

Repblica. La auditoria de asuntos financieros en particular se aplica a
programas, actividades, funciones o segmentos, con el propsito de determinar si
estos se presentan de acuerdo con criterios establecidos o declarados
expresamente. Las Normas de Auditoria Generalmente Aceptadas y las Normas
Internacionales de Auditoria que rigen a la profesin contable en el pas son
aplicables a todos los aspectos de la auditora financiera.

La auditora de Gestin Gubernamental.- Est vinculado al logro de objetivos y la

obtencin de resultados, por lo tanto es el tipo de auditora directamente
relacionada al tema del presente trabajo de investigacin que es el impacto del
control gubernamental en la sociedad peruana. Dada esta importancia, es que se
comenta en acpite aparte, ms adelante.

Adems, en el ejercicio del control gubernamental es frecuente la realizacin de

una actividad de control limitada a determinados aspectos y que no llega a ser
una auditora; esta actividad se denomina Examen Especial.

Examen especial.- Es una auditora restringida, que puede comprender o

combinar la auditora financiera, de un alcance menor al requerido para la
emisin de un dictamen de acuerdo con normas de auditora generalmente
aceptadas, con la auditora de gestin, destinada, sean en forma genrica o
especfica, a la verificacin del manejo de los recursos presupuestarios de un
perodo dado, as como al cumplimiento de los dispositivos legales aplicables.

El examen especial tambin tiene como objetivos especficos, entre otros,

determinar si la programacin y formulacin presupuestaria se ha efectuado en
funcin de las metas establecidas en los planes de trabajo de la entidad, evaluar
el grado de cumplimiento y eficiencia de la ejecucin del presupuesto, en relacin
a las disposiciones que lo regulan y al cumplimiento de las metas y objetivos
 122

establecidos, as como determinar la eficiencia, confiabilidad y la oportunidad con

que se evala el presupuesto de las entidades.

Asimismo, se efectan exmenes especiales para investigar denuncias de

diversa ndole y ejercer el control de las donaciones recibidas, as como de los
procesos licitarios, del endeudamiento pblico y cumplimiento de contratos de
gestin gubernamental, entre otros.

El examen especial es efectuado por la Contralora General de la Repblica y por

los rganos de Auditora Interna del Sistema, como parte del alcance del trabajo
necesario para emitir el informe anual sobre la Cuenta General de la Repblica
preparada por la Contadura Pblica de la Nacin.

(Manual de Auditora Gubernamental MAGU, aprobado por Resolucin de

Contralora General 152-98-CG de 18 DIC 1998, publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 23 DIC 1998)

2.3.4.2. La Auditora de Gestin.- A tenor del Manual de Auditora (MAGU)

emitido por la Contralora General de la Repblica, la administracin de los
recursos pblicos en el Per descansa en una compleja estructura de relaciones
que vinculan a las entidades gubernamentales entre s, quienes para el
cumplimiento de sus fines interactan a todo nivel en el Estado. Las autoridades
y funcionarios a cargo de la administracin de recursos en las entidades, tienen
la obligacin de realizar una efectiva rendicin de cuentas de sus actividades a
sus superiores y ante el pblico. El ejercicio de esta obligacin es denominada
respondabilidad y es inherente al proceso gubernamental.

La obligacin de rendir cuenta de la gestin gubernamental, por su propia

naturaleza, genera una mayor demanda de informacin sobre el funcionamiento
de las entidades y programas gubernamentales. Ello es importante, dado que el
 123

Congreso de la Repblica, las autoridades y funcionarios pblicos y el pblico en

general, necesitan conocer, no slo si los recursos pblicos se administran
correctamente, sino tambin si estn cumplindose los fines para los que fueron
autorizados y, si tales fines, se logran con efectividad, eficiencia y economa.

Los funcionarios pblicos tienen la responsabilidad de utilizar los recursos en

forma apropiada y de acuerdo a ley, a fin de lograr los objetivos y metas para
los cuales fueron autorizados. Por lo tanto, tales funcionarios estn obligados a
establecer, mantener y evaluar peridicamente el sistema de control interno
slido en su entidad, programa y/o proyecto para:

- Asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas previstos,

- Proteger apropiadamente los recursos.
- Cumplir las leyes y reglamentos aplicables; y.
- Preparar, conservar y revelar informacin financiera confiable.

Si bien, la auditora financiera forma parte del proceso de rendicin de cuentas

(respondabilidad), por cuanto permite emitir una opinin profesional
independiente, respecto a si los estados financieros en su conjunto, presentan
razonablemente la situacin financiera de una entidad estatal; la auditora de
gestin, constituye tambin parte importante del proceso de rendicin de cuentas,
en vista que conduce a una opinin independiente en torno al grado en que los
funcionarios cumplen sus responsabilidades con efectividad, eficiencia y
economa.

La Auditora de gestin est relacionada con la efectividad, eficiencia y economa

en las operaciones de una entidad, as como con la maximizacin de la relacin
costo/beneficio al alcanzarse los beneficios deseados.
 124

Definicin de Auditora de Gestin

La Auditora de gestin se define como un examen objetivo, sistemtico y

profesional de evidencias, realizado con el fin de proporcionar una evaluacin
independiente sobre el desempeo(rendimiento) de una entidad, programa o
proyecto, orientada a mejorar la efectividad, eficiencia y economa en el uso
de los recursos pblicos, para facilitar la toma de decisiones por quienes son
responsables de adoptar acciones correctivas y mejorar su respondabilidad
ante el pblico (la sociedad peruana).

La auditora de gestin por su enfoque involucra una revisin sistemtica de las

actividades de una entidad en relacin al cumplimiento de objetivos y metas
(efectividad) y, respecto a la correcta utilizacin de los recursos (eficiencia y
economa). Su propsito general se configura a travs de:

a) La Evaluacin del desempeo (rendimiento).- Se refiere a la evaluacin del

desempeo obtenido por una entidad. Esta evaluacin implica comparar la
ruta seguida por la entidad al conducir sus actividades con: a) los objetivos,
metas, polticas y normas establecidos por la legislacin o por la propia
entidad, y; b) otros criterios razonables de evaluacin.

b) La Identificacin de oportunidades de mejoras.- El incremento de las

condiciones de efectividad, eficiencia y economa, constituyen las categoras
bajo las cuales pueden clasificarse las mejoras en las operaciones. Pueden
identificarse oportunidades de mejoras, mediante anlisis de informacin,
entrevistas con funcionarios de la entidad o fuera de ella, observando el
proceso de operaciones, revisando los informes internos del pasado y
presente y, ejercitando el juicio profesional basado en la experiencia del
auditor o en otras fuentes.
 125

c) El Desarrollo de recomendaciones para promover mejoras u otras acciones

correctivas.- La naturaleza y alcance de las recomendaciones elaboradas en
el proceso de la auditora de gestin es variable. En algunos casos, pueden
formularse recomendaciones sobre asuntos especficos; sin embargo, en
otros casos, despus de analizar el costo/beneficio de implementar
recomendaciones sobre actividades de mucha complejidad, puede ser
factible sugerir que la propia entidad lleve a cabo un estudio ms profundo
del rea especfica y adopte las mejoras que considere apropiadas, en las
circunstancias. Los criterios referidos al carcter integral de la auditora,
orientada a evaluar los beneficios econmicos/sociales obtenidos en relacin
con el gasto ejecutado y su vinculacin con las polticas gubernamentales,
as como la flexibilidad que permite priorizar los esfuerzos en el logro de las
metas previstas, constituyen postulados que guan el ejercicio de la
auditora de gestin.

Objetivos de la Auditora de Gestin

Los objetivos de la auditora de gestin son:

- Determinar el grado en que se estn logrando los resultados o beneficios

previstos por la normativa legal, por la propia entidad, el programa o
proyecto, segn sea el caso.
- Establecer si la entidad adquiere, protege y utiliza sus recursos de
manera eficiente y econmica.
- Determinar si la entidad, programa o proyecto ha cumplido con las
leyes y reglamentos aplicables en materia de eficiencia y economa
- Establecer si los controles gerenciales implementados en la entidad o
proyecto son efectivos y aseguran el desarrollo eficiente de las actividades
y operaciones.
 126

Tradicionalmente, la literatura tcnica ha utilizado una amplia gama de trminos

para describir aquel examen cuyo alcance, se extiende ms all de la auditora
financiera. Dentro de la terminologa de comn uso puede citarse:

- Auditora operacional (operational auditing).

- Auditora del desempeo (performance auditing).
- Auditora del rendimiento.
- Auditora operativa, etc.

El Manual de Auditora (MAGU) emitido por la Contralora General de la

Repblica, utiliza el trmino "auditora de gestin", por considerar que es el
vocablo ms apropiado que refleja con mayor aproximacin los resultados que
se estima obtener de este examen de alcance amplio; cuyo enfoque excede el
marco estrictamente financiero, al evaluar las operaciones (eficiencia y
economa), el logro de objetivos y metas establecidos (efectividad), as como los
controles gerenciales.

La auditora de gestin comprende los componentes principales siguientes:

a) Efectividad.- Se refiere al grado en el cual una entidad programa o proyecto

gubernamental logran sus objetivos y metas u otros beneficios que
pretendan alcanzarse, previstos en la legislacin o fijados por otra autoridad.

b) Eficiencia.- La eficiencia est referida a la relacin existente entre los bienes

o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin
(productividad), en comparacin con un estndar de desempeo establecido.

c) Economa.- La economa est relacionada con los trminos y condiciones

bajo los cuales las entidades adquiere recursos, sean stos financieros,
humanos, fsicos o tecnolgicos (Sistema de Informacin Computarizada),
 127

obteniendo la cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la

oportunidad y lugar apropiado y, al menor costo posible.

d) Financiero.- El componente financiero es fundamental para tener una

adecuada contabilidad y procedimientos apropiados para la elaboracin de
informes financieros. En una auditora de gestin el componente financiero
puede constituir slo un elemento a considerar en la evaluacin de otras
reas en la entidad examinada.

e) Cumplimiento.- Generalmente se ejecuta con el componente financiero. El

cumplimiento est referido a la sujecin de los funcionarios pblicos a las
leyes y regulaciones aplicables y polticas y procedimientos internos.

Dentro de su alcance, la auditora gubernamental puede incorporar elementos

de carcter financiero, de cumplimiento, efectividad, eficiencia y economa.

Las normas de auditora gubernamental (NAGUs) emitidas por la Contralora

General de la Repblica son aplicables para el desarrollo de la auditora de
gestin, dado que constituyen criterios que fortalecen y uniformizan su ejercicio,
as como permiten evaluar el desarrollo y resultado de los trabajos realizados. Sin
embargo tales guas no contienen toda la informacin que necesita el auditor
para satisfacer, por ejemplo, el requisito de planear debidamente su labor o
determinar la magnitud de la evidencia necesaria para sustentar una
observacin; dado que muchos aspectos tienen que ver con el buen juicio y
criterio del auditor.

Metodologa para la realizacin de la Auditora de Gestin

La prctica de la auditora de gestin ha considerado dividir sta, en tres fases:

 128

Planeamiento.- Si bien las actividades relacionadas con el planeamiento tienen

mayor incidencia al inicio del examen, ellas continan durante la ejecucin y an
en la formulacin del informe, por cuanto mientras el documento final no sea
aprobado y distribuido, su contenido puede estar sujeto a ajustes, producto de
nuevas decisiones que obligarn a afinar el planeamiento an en la fase del
informe. La formulacin del informe no se inicia en la tercera fase, sino que
empieza a considerarse desde el planeamiento. Durante el planeamiento el
equipo de auditora se dedica, bsicamente, a obtener una adecuada
comprensin y conocimiento de las actividades de la entidad a examinar,
llevando a cabo acciones limitadas de revisin, en base a lo previsto en el plan
de revisin estratgica, con el objeto de determinar, entre otros aspectos, los
objetivos y alcance del examen, as como las condiciones para realizarlas.
Durante esta fase el auditor dedica sus mayores esfuerzos a planear la
estrategia que utilizar en el caso de la auditora.

Ejecucin.- Esta fase involucra la recopilacin de documentos, realizacin de

pruebas y anlisis de evidencias, para asegurar su suficiencia, competencia y
pertinencia, de modo de acumularlas para la formulacin de observaciones,
conclusiones y recomendaciones, as como para acreditar haber llevado a cabo
el examen de acuerdo con los estndares de calidad establecidos en el presente
manual. Durante la fase de ejecucin se aplican procedimientos y tcnicas de
auditora y comprende: pruebas y evaluacin de controles, identificacin de
hallazgos (condicin y criterio), desarrollo de observaciones (incluyendo
condicin, criterio, causa, efecto y evaluacin de comentarios de la entidad) y
comunicacin de resultados a los funcionarios de la entidad, programa y/o
proyecto examinada.

Informe.- Durante la tercera fase, el equipo de auditora formaliza sus

observaciones en el informe de auditora. Este documento, que es producto final
del examen deber detallar, adems de los elementos de la observacin
(condicin, criterio, causa y efecto), comentarios de la entidad, evaluacin final de
 129

tales comentarios, as como las conclusiones y recomendaciones. Despus del

control de calidad, mediante el que se confirman los estndares de calidad
utilizados en la preparacin del informe, finalmente este es aprobado y remitido a
la entidad auditada, en la forma y modo establecidos por la Contralora General
de la Repblica.

Generalmente, al trmino de una auditora de gestin el auditor no expresa una

opinin sobre el nivel integral de dicha gestin o el desempeo de los
funcionarios. Por tanto, las normas no prevn que se exija al auditor una opinin
de esa naturaleza. Sin embargo, el auditor deber presentar en su informe,
hallazgos y conclusiones respecto a la magnitud y calidad de la gestin
desempeo, as como en relacin con los procesos, mtodos y controles internos
especficos, cuya eficiencia y eficacia considera susceptible de mejorarse. Si
estima que existen posibilidades de mejora, el auditor deber recomendar las
medidas correctivas apropiadas.

Administracin de la Auditora de Gestin

Los equipos de auditora son de carcter multidisciplinario, estn conformados

por profesionales de diversas especialidades, habilidades y niveles de
experiencia.

Un aspecto importante para la administracin de una auditora de gestin es el

establecimiento de relaciones constructivas con los funcionarios de la entidad
auditada. Teniendo en cuenta la complejidad de los asuntos examinados en una
auditora de gestin, el auditor debe efectuar todos los esfuerzos necesarios
para promover la existencia de relaciones positivas. Esto puede lograrse:

- Estableciendo una buena relacin inicial con los funcionarios de la entidad;

 130

- Efectuando coordinaciones con la administracin de la entidad y los auditores

internos, para obtener los documentos e informacin necesaria para el
trabajo.
- Manteniendo contacto con la gerencia, especialmente, en cuanto a los
criterios de auditora a ser utilizados en el examen, las reas seleccionadas
para examinar y la comunicacin de los resultados de la auditora.
- Comprendiendo y respetando el punto de vista de la administracin, en
relacin a las reas dbiles detectadas en el curso de la auditora.

El establecimiento de una relacin constructiva y positiva con los funcionarios

responsables de la entidad auditada es un factor importante, en vista que a
travs de ella puede lograrse su aceptacin y disposicin para adoptar las
acciones para corregir los problemas revelados en los informes de auditora.

2.3.4.3. La Auditora de Desempeo / de Rendimiento.- La Auditora de

Gestin adoptada en el Per tiene su origen en las normas y metodologa
desarrolladas por la Entidad Fiscalizadora Superior de los Estados unidos de
Norteamrica, denominada Government Accountability Office (GAO) a travs de
sus normas profesionales de auditora gubernamental. Sin duda, que la emisin
de las Normas GAO, como se conocen, constituy el logro ms importante de
las Instituciones Superiores de Auditoria del sector pblico a nivel mundial en el
siglo XX.

En este sentido es inevitable que cuando se estudia o se analiza la Auditora de

Gestin, tener que referirse a su fuente principal y que adems constituye un
marco de referencia profesional autorizado en toda auditora gubernamental.
 131

Las Normas Auditoria de la Government Accountability Office (GAO)

Las Normas GAO que llegaron a conocerse como el Libro Amarillo por el color
de su cartula, surgieron sobre las ltimas tres dcadas del Siglo XX. Estas
Normas desde su inicial emisin proporcionaron una gua profesional para
todos los pases y las Entidades Fiscalizadoras Superiores (llmense:
Contraloras Generales, Auditorias Superiores de Fiscalizacin, Tribunales de
Cuentas y otros) que en base a ellas, desarrollaron sus propias normas, segn
sus necesidades y situaciones especificas, tal es el caso del Per.

Las primeras normas de auditora gubernamental en ingls fueron desarrolladas

y emitidas por la Government Accountability Office (GAO) en 1972 y su primera
traduccin al espaol fue ejecutada ese mismo ao por la Contralora General
de la Republica del Per. En fechas posteriores, varias Entidades
Fiscalizadoras Superiores emitieron normas basadas en las `Normas GAO,
culminando con las Normas de Auditoria de la Organizacin Internacional de
Instituciones Superiores de Auditoria (INTOSAI) en 1992.

La versin inicial de las Normas de Auditoria Gubernamental de los Estado

Unidos de Amrica fue publicada el 1 de agosto de 1972 por el Contralor
General de dicho pas, Elmer B. Staats. Pocos das antes, de esa fecha, el III
Congreso Latinoamericano de Entidades Fiscalizadores Superiores (III
CLADEFS), en Bogot, Colombia, design a la Contralora General de la
Repblica del Per como Sede del Instituto Latinoamericano de Ciencias
Fiscalizadoras (ILACIF) para el periodo 1972-1975.

Inmediatamente despus de recibir las Normas GAO, el Contralor General de la

Republica del Per y nuevo Presidente del ILACIF, General de Brigada EP.
Oscar Vargas Prieto, orden su traduccin y distribucin a todas las
Contraloras Generales y Tribunales de Cuentas de Amrica Latina, como
primera publicacin del ILACIF con sede en el Per. La traduccin e impresin
 132

fueron financiadas por el programa de asistencia de la Agencia de los Estados

Unidos para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID), as las Normas GAO, traducidas al espaol,
llegaron a todas las Contraloras de Amrica Latina 60 das despus de su
publicacin en los EE.UU.

La Segunda versin de las Normas GAO fue publicada en ingls en 1981. Su

traduccin al espaol fue auspiciada por el Nuevo Consorcio Internacional
sobre Gerencia Financiera Gubernamental, creado en 1978. La traduccin fue
efectuada por la entonces recin establecida Contralora General de Nicaragua,
por instrucciones del Contralor General, Licenciado Emilio Baltodano, miembro
del directorio del Consorcio. La traduccin fue revisada por la Oficina de
Auditoria de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), reproducida en la
Imprenta de este organismo y distribuidas por el Consorcio.

En 1988 la GAO public la tercera edicin del Libro Amarillo. El Contador

Mayor de Hacienda de Mxico y a la vez Vicepresidente del Consorcio
Internacional, Miguel Rico Ramrez, dispuso la traduccin, impresin y
distribucin de las Normas de la GAO.

En 1994, nuevamente con sede en el Per, la Organizacin Latinoamericana de

Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS, ex ILACIF) en colaboracin
con la Contralora General de la Repblica del Per, ambas bajo la conduccin
del CPC. Vctor Enrique Caso Lay, ofreci la traduccin de la cuarta revisin de
las Normas de la GAO que fueron publicadas por USAID y distribuidas por el
Consorcio Internacional de Administracin Financiera Gubernamental.

La quinta actualizacin del Libro Amarillo, cuyas normas estn vigentes en los
EEUU para las auditorias financieras, certificaciones y auditorias de rendimiento
ejecutadas a partir del ao 2004, constituye la primera gua profesional de tipos
de auditora gubernamental en el Siglo XXI.
 133

Definicin de la Auditora de Rendimiento

Las normas de auditora de la Government Accountability Office (GAO) son

aplicables a Auditoras Financieras, Certificaciones y Auditorias de
Rendimiento. Esta ltima es la dio lugar a la denominada Auditoria de Gestin
en el Per, vale decir, es su equivalente.

La Auditora Rendimiento es la que se aplica para evaluar el logro de resultados

de las Entidades y Agencias Estatales en los EE.UU. de Norteamrica, por lo
tanto es la que se utiliza para evaluar el impacto social del control
gubernamental, en la sociedad.

El Manual de Auditora Gubernamental de la Government Accountability

Office (GAO) define a las Auditoras de Rendimiento como un examen objetivo
y sistemtico de la evidencia para presentar una evaluacin independiente del
rendimiento y administracin de un programa en base a criterios objetivos, as
como evaluaciones que proporcionan un enfoque posible o que sintetizan
informacin sobre las mejores prcticas o aspectos transversales. Las
auditorias de rendimiento presentan informacin para mejorar las operaciones
de un programa y facilitar la toma de decisiones por parte de los encargados de
dirigir o iniciar las acciones correctivas, y mejorar la responsabilidad ante las
acciones correctivas, y mejorar la respondabilidad ante el pblico.

Las Auditoras de Rendimiento abarcan una amplia variedad de objetivos,

incluso los relativos a evaluar la eficacia y los resultados de un programa, la
economa y eficiencia, el control interno, el cumplimiento con requerimientos
legales o de otra ndole, y objetivos relativos a presentar posibles anlisis, guas
o informacin sumaria.
 134

Las Auditoras de Rendimiento pueden tener un alcance amplio o estrecho de

trabajo y se aplican a una variedad de metodologas, implican distintos niveles
de anlisis, investigacin o evaluacin; generalmente presentan hallazgos,
conclusiones o recomendaciones; y dan como resultado un informe.

Objetivos de la Auditora de Rendimiento

Los objetivos de una auditoria sobre la eficacia y resultados de un programa

toman en cuenta la eficacia de un programa y usualmente miden el grado en
que un programa esta alcanzado sus metas y objetivos. Los objetivos de una
auditoria de eficiencia y economa se preocupan sobre si una entidad est
adquiriendo, protegiendo y utilizando sus recursos en la forma ms productiva
para alcanzar los objetivos del programa. Con frecuencia se interrelacionan los
objetivos de una auditoria de la eficacia y resultados de un programa con los
objetivos una auditoria de economa y eficiencia, y pueden ser atendidos
concurrentemente en una auditoria de rendimiento. En los objetivos de la
auditoria de la eficacia y resultados de un programa y en los objetivos de la
auditoria de economa y eficiencia se puede evaluar:

a) El grado en que se est alcanzando las metas y objetivos legislativos,

reglamentarios u organizacionales.
b) La capacidad relativa de que otros enfoques arrojen mejores rendimientos
para el programa o eliminen factores que puedan limitar la eficacia del
programa.
c) Los costos y beneficios relativos a la eficacia del rendimiento de un
programa en funcin a los costos.
d) Si un programa produjo resultados previstos o efectos no esperados segn
los objetivos del programa.
e) El grado en que los programas duplican, traslapan o entran en conflicto con
otros programa relacionados.
f) Si la entidad auditada est siguiendo slidas prcticas de adquisiciones.
 135

g) La validez y confiabilidad de las mediciones de rendimiento respecto a la

eficacia y resultado de un programa, o a la economa y eficiencia, y
h) La confiabilidad, validez o relevancia de la informacin financiera relativa al
rendimiento de un programa.

El cumplimiento de los objetivos de auditora se relaciona con los criterios

establecidos por leyes, reglamentos, condiciones de contratos, convenios de
donacin y otros requerimientos que podran afectar a la adquisicin, proteccin
y uso de los recursos de la entidad, y la cantidad, calidad, oportunidad y costo
de los servicios que la entidad produce y suministra. Los objetivos de
cumplimiento tambin se ocupan del propsito del programa, la manera en que
se realizaran y se suministraran los servicios, y la poblacin a la que atiende.

Las organizaciones de auditora tambin realizan trabajos para proporcionar un

posible enfoque o una gua, informacin sobre las mejoras prcticas, e
informacin transversal al programa o a las lneas de la organizacin, o
informacin sumaria sobre los aspectos ya estudiados o en estudio por parte de
la organizacin auditada. Los objetivos relativos a este tipo de asignacin son,
por ejemplo:

a) Evaluar alternativas a programas normas, incluyendo el pronostico de

resultados de los programas bajos varios supuestos;
b) Evaluar las ventajas y desventajas de las propuestas del legislativo;
c) Analizar las opiniones de los legisladores sobre propuestas de normas para
los encargados de las decisiones;
d) Analizar las propuestas de presupuesto o solicitudes de presupuesto para
ayudar a los entes legisladores para elaborar sus presupuestos;
e) Identificar las mejores prcticas para los usuarios al evaluar los enfoques de
los programas o los sistemas de administracin m incluyendo sistemas
financieros y de manejo de la informacin; y
 136

f) Producir un resumen de alto nivel o un informe que afecte a varios

programas o entidades sobre los aspectos estudiados o en estudio por la
organizacin auditada.

2.3.4.4. La Auditora de Valor por Dinero.- Segn la Oficina del Auditor

General de Canad, el fundamento de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)
radica en la expresin inglesa Accountability que en sus ms simples
trminos, significa la obligacin de responder por una responsabilidad que ha
sido conferida. Supone la existencia de al menos 2 partes: una que asigna la
responsabilidad y otra que la acepta con el compromiso de informar sobre la
manera en que ha sido desempeada.

Debe entenderse que la Auditora es un proceso que est sobrepuesto sobre

una relacin de responsabilidad. Es llevada a cabo para establecer que un
informe sobre la obligacin asumida es correcto o justo y es usualmente
ejecutada por una tercera parte, que fundamentalmente sirve a los intereses de
la parte que deleg la responsabilidad.

Definicin de Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Este nuevo modelo de auditora fue desarrollado por la Fundacin de Auditoria

Comprensiva de Canad, creada para servir como el punto focal para
desarrollar la metodologa y programas de desarrollo profesional en auditoria
comprensiva, que despus se denomin Auditora de Valor por Dinero (
Verificacin Integral en francs).

El trmino Auditoria Comprensiva describe una nueva dimensin de auditora

en Canad. Este nuevo enfoque, incluyendo su elemento clave de auditora:
valor por dinero, es aplicable no slo en Gobiernos Federales, provinciales y
 137

municipales, sino tambin en Instituciones sin fines de lucro, como Hospitales y

Universidades.

Muchos contadores profesionales, consultores de gerencia, auditores

profesionales y educadores en contabilidad y negocios se preguntan cmo el
desarrollo de la auditoria de valor por dinero puede afectarlos.

La Auditoria de Valor por Dinero es un nuevo tipo de Auditoria diseada para

informar sobre la administracin de los recursos monetarios, humanos y fsicos,
as como proveer el mayor grado de responsabilidad en el desembolso de los
fondos pblicos. Incluye evaluar la adecuacin de los sistemas y controles
administrativos para asegurarlos respecto a la economa, eficiencia y
efectividad.

Este modelo de auditora ha introducido una nueva dimensin: Si los fondos

gastados han provisto valor por dinero. Esto es un paso importante para
renovar la confianza de los contribuyentes en el gasto del dinero pblico por
parte de los representantes elegidos y los funcionarios pblicos.

La Auditoria de Valor por Dinero se fundamenta en sistemas, implica un alcance

ms amplio, una integracin de varias habilidades profesionales, un proceso de
auditora reestructurado y medios mejorados de comunicacin de resultados.
Requiere una combinacin de conceptos y mtodos de auditora e integra una
variedad de gamas disciplinarias que van ms all de la tradicional orientacin
financiera / contable.

La Auditoria de Valor por Dinero fue originalmente desarrollada y diseada para

satisfacer las caractersticas especiales y requerimientos de gobiernos y
empresas de propiedad gubernamental. Sin embargo puede, sin dificultad, ser
aplicada a otras organizaciones que administran fondos, en todo o en parte, del
 138

Tesoro Pblico y a entidades sin fines de lucro; eventualmente puede ser

aplicada en el sector privado.

Desarrollo de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

El Auditor General del Canad, en un documento presentado al Instituto de

Administracin Pblica del Canad en Winnipeg, declar que, hasta hace poco:
... el pblico asuma que la gente que haban elegido y sus servidores pblicos
estaban gastando sus dlares de impuestos sabiamente. Su inocencia ha sido
destrozada. Hoy ellos estn demandando que valoren el dinero.

La Oficina de Auditoria Federal lanz una serie de extensos estudios acerca del
gobierno, cada uno concerniente a un rea clave del control financiero y
gerencial y cada uno dirigiendo su atencin a sistemas y procedimientos
establecidos por las agencias centrales. Estos estudios, completados con la
valiosa ayuda de miembros seniors de las firmas contables y de consultora
gerencial, pusieron los cimientos para la auditoria de valor por dinero.

Posteriormente el Auditor General del Canad recibi del Parlamento, bajo el

Acta General del Auditor, un extenso mandato requiriendo un alcance de
Auditoria ms amplio. Las experiencias, planteamientos y criterios del sistema
usados en los primeros estudios acerca del Gobierno, fueron integrados en lo
que ahora se ha convertido la auditoria de valor por dinero para departamentos,
agencias y corporaciones de la Corona.

El uso de la auditoria de valor por dinero, sin embargo, no est confinado a

departamentos y agencias del Gobierno. Tiene directa y relevante aplicacin
para los gobiernos en los niveles provincial y municipal, para la Corona y otras
de propiedad Gubernamental, y a todos los tipos de entidades pblicas tales
como Hospitales, Universidades, Juntas Colegiadas y Organizaciones de
caridad. Muchos Auditores de estas entidades pblicas han comenzado a
 139

estudiar seriamente sus aplicaciones potenciales. En algunas corporaciones

federales y provinciales de la Corona ya est siendo aplicada.

Alberta, Columbia Britnica, Ontario y la Isla de Prncipe Eduardo ahora tienen

legislacin similar a aquellas del Auditor General del Canad en las reas Valor
por dinero, ambas Ontario y Columbia Britnica, lo informaron bajo sus
extensos mandatos. Otras provincias, tales como Quebec, tienen tales
provisiones legislativas bajo consideracin. Varios Auditores Legislativos
provinciales han aplicado algunos de estos conceptos en su trabajo por muchos
aos. La auditoria de valor por dinero tambin es aplicada a nivel municipal, tal
como es evidenciada por el amplio mandato dado al Auditor General de la
Ciudad de Edmonton.

La auditoria de valor por dinero fue respaldada por el Instituto Canadiense del
Comit Especial de Contadores Pblicos para examinar el Rol del Auditor. El
Informe Adams seala: ... En las reas de fines no lucrativas, estos incentivos
(por ejemplo Rentabilidad, medio ambiente competitivo) estn ausentes y, como
una consecuencia puede ser apropiado extender la Auditoria de tales entidades
para que abarque la economa, eficiencia y efectividad de sus operaciones de la
entidad (la Auditoria de valor por dinero). Creemos que este tipo de Auditoria
es apropiado para todos los niveles de Gobiernos: Provincial, Regional y
Municipal. Con el tiempo deber extenderse tambin para cubrir entidades
pblicas tales como Hospitales y Universidades, adems de todas las
Corporaciones de la Corona no comerciales. Puede tambin ser apropiada en la
Auditoria de Instituciones de Beneficencia.

De este modo la auditoria de valor por dinero ya se ha convertido en definido

instrumento de los esfuerzos por renovar la responsabilidad en el gasto de los
fondos pblicos.
 140

Diferencia de la Auditoria de Valor por Dinero con la Auditoria Tradicional

El rol de los Auditores est constantemente evolucionando en respuesta a

cambiantes necesidades y expectativas pblicas. Aunque la funcin primordial
de los Auditores es aadir credibilidad a la informacin financiera. Desarrollos
recientes parecen indicar una tendencia creciente para considerar a los
auditores en un contexto ms amplio como agentes de control social, como
intermediarios terceros en una relacin de responsabilidad entre la Gerencia de
una empresa y los usuarios de su informacin financiera.

A travs de cada componente de la estructura de la auditoria de valor por dinero

se identifica y explica las reas de su vasto alcance.

Componentes de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Los componentes de la estructura de la auditoria de valor por dinero, son cinco:

a) Controles Financieros (Financial Controls).- Es una evaluacin de los

controles sobre ingresos, gastos, activos y pasivos, incluyendo la
organizacin de la funcin financiera y su lugar en la estructura
administrativa general. Esta evaluacin va ms all de la evaluacin normal
de control interno y demanda revisar las calificaciones y adecuacin del
personal del rea a las necesidades de la organizacin; la propiedad de los
sistemas y procedimientos contables; y la propiedad y adecuacin de los
sistemas de reporte presupuestario y financiero.

b) Reportes (Reporting).- Es una evaluacin de la naturaleza, contenido,

adecuacin, confiabilidad y oportunidad de informacin financiera y no
financiera presentada en reportes. La informacin no financiera referida
incluye reportes sobre indicadores de rendimientos, esto llega
 141

considerablemente mas all de un reporte sobre la medicin de ganancias

tradicionales.

c) Opinin y Autoridad (Attest and Authorty).- Es la expresin de una opinin

sobre los estados financieros y la verificacin de parlamentarios,
autoridades gubernativas y otras por los gastos. La auditoria de valor por
dinero puede incluir opinin para reportes ms amplios como aquellos que
incluyen indicadores de rendimientos, y el aspecto de la autoridad pblica
puede recibir un enfoque ms amplio por efecto de la natural confianza que
existe en el manejo de los fondos del gobierno y en las entidades de fines
no lucrativos.

d) Controles Administrativos (Management Controls).- Es una evaluacin del

sistema de informacin y controles administrativos, incluyendo funciones de
revisin, evaluacin y auditoria interna, para asegurar lo que concierne a
economa, eficiencia y efectividad, en resumen: auditoria valor por dinero.
Este aspecto importante es nuevo y garantiza en el futuro un menor
esfuerzo.

e) Controles de Procesamiento Electrnico de Datos (EDP controls).- Es una

evaluacin de controles sobre informacin financiera y otra procesada por
computadores, y de controles administrativos sobre el uso de recursos
relacionados al computador.

Como el corazn de la investigacin por la responsabilidad a la cual esta

auditora apoya, es el concepto valor por dinero. Auditar valor por dinero; es
intentar determinar si la economa, eficiencia y efectividad han sido logradas en
el desembolso de los fondos pblicos. Por estos conceptos debe entenderse lo
siguiente:
 142

a) Economa.- Se refiere a los trminos y condiciones bajo las cuales las

entidades adquieren recursos humanos y materiales. Una operacin
econmica requiere que estos recursos se obtengan en calidad y cantidad
apropiada y a los costos ms bajos.

b) Eficiencia.- Se refiere a la relacin entre los bienes o servicios producidos y

recursos utilizados para producirlos. Una operacin eficiente produce el
mximo de produccin (rendimiento) por una serie de insumos o recursos
dados; o el mnimo de insumos por cualquier cantidad y calidad dada de
servicios producidos. El objetivo fundamental de la gestin es el incremento
de la productividad.

c) Efectividad.- Se refiere a la extensin por la cual un programa logra sus

metas y otros cumplimientos propuestos. La efectividad de los programas
pblicos forma el alma de la auditoria de valor por dinero. El logro de las
metas deseables del programa (efectividad) puede exceder los beneficios
de la economa y la eficiencia porque aunque puede haber algn mrito en
hacer las cosas correctas realmente, no lo hay, sea lo que fuere, en hacer
bien las cosas equivocadas.

El alcance ms amplio de la auditoria de valor por dinero requiere la formacin

conjunta de una variedad de habilidades y disciplinas. Conducir tal auditoria
puede requerir un ingeniero para ayudar en la revisin de adquisiciones de
capital, un economista para evaluar el impacto de los programas de desarrollo
regional, un estadstico para el diseo de tcnicas apropiadas de anlisis,
socilogos y acadmicos para el examen de los programas de adiestramiento
de los recursos humanos, expertos en computacin para evaluar informacin en
el banco de datos, etc.
 143

En realidad es la combinacin de tener un mandato extenso con la oportunidad

de trabajar con expertos en otras disciplinas lo que hace de la auditoria de valor
por dinero una experiencia gratificante profesional y personalmente.

Caractersticas de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Las caractersticas claves de la auditoria de valor por dinero es que, es

coordinada, cclica y constructiva.

a) Coordinada.- Significa coordinacin con, y confianza sobre, la auditora

interna en la mxima extensin posible. El grado de confianza, por
supuesto, dependern de la extensin y calidad de la auditoria interna, la
cual puede ser uno de los instrumentos ms delineados y efectivos
disponibles para la gerencia.

b) Cclica.- Significa reportar anualmente los exmenes de auditoria, cuando

sea apropiado, o a intervalos los ms largos dependiendo del tamao y
complejidad de la organizacin. Esto resulta en auditorias menos costosas,
da a la gerencia tiempo para una accin correctiva razonable, y permite una
revisin mas efectiva por los entes gubernamentales tales como el
Parlamento, Legislaturas Provinciales, Juntas de Directores y Comits de
Auditoria.

c) Constructiva.- Significa que atrae la atencin a causas fundamentales de

debilidad y sugiere lneas de conducta conjuntamente con mejoras que se
deben hacer. Esta es una caracterstica importante origina en el extenso
alcance de los problemas a ser examinados, evaluados y reportados.

Estas caractersticas y la experiencia en, hacen de la auditoria de valor por

dinero no sea simplemente un nuevo trmino, sino una clase de auditora
cambiante e innovativa.
 144

Proceso de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Implementar las tres (3) fases del proceso de auditora de valor por dinero:
planeamiento, ejecucin e informe; requiere considerable juicio y habilidad
debido al alcance ms amplio y a la mezcla interdisciplinaria de habilidades
involucradas,

a) Planeamiento de la Auditora.- Implica determinar objetivos y recursos de la

auditoria para asegurar que la misma incluya las ms importantes funciones
y procesos organizacionales. Esta fase incluye lograr una comprensin de
la entidad a auditar (por ejemplo su misin, sus sistemas claves), y
determinar relaciones de responsabilidad significativas. Tambin incluye
especificar criterios de auditora, llevar a cabo una inspeccin y preparar un
plan de auditora. Esta comprensin de la entidad a auditar, debe ser
sintetizada a menudo a travs del uso de tcnicas modeladas, para
determinar las reas significativas a revisar.

b) Ejecucin de la Auditoria.- Es la fase en la cual la evidencia es acopiada

para apoyar los objetivos de la auditoria especificados en el plan de
auditora. Significa evaluar y examinar los controles del Sistema
Administrativo clave, identificar efectos y determinar causas, y desarrollar
conclusiones y recomendaciones. La naturaleza y extensin de las
evidencias requeridas para apoyar los aspectos de valor por dinero
difieren considerablemente de la auditoria tradicional.

c) Informe de Auditora.- Es la fase final en el proceso de auditora. Se debe

tener particular cuidado en la manera cmo los resultados de la auditoria y
las recomendaciones constructivas son reportadas a la gerencia de la
entidad auditada y al cuerpo gubernamental responsable por la
organizacin.
 145

Beneficios de la Auditora de Valor por Dinero (VFM).

Los gerentes en las instituciones gubernamentales y en aquellas sin fines de

lucro llegan bajo una presin en incremento a dar cuenta de operaciones
econmicas, eficientes y efectivas. Los contribuyentes y los accionistas quieren
asegurarse que el valor por dinero es un principio que sirve de gua para sus
gobiernos e instituciones y empresas. La auditoria de valor por dinero brinda
importantes beneficios que se agregan a la entidad que est siendo auditada;
estos incluyen:

- Los resultados de una revisin amplia de los sistemas y controles

significativos proporcionan informacin til sobre la suficiencia y
conveniencia de tales sistemas.
- La revisin, al ser integral, enfocar aspectos mayores de un programa,
actividad, o la entidad total.
- Las recomendaciones ayudarn a la Gerencia en su gestin y proveern a
los responsables de la organizacin, medios de medicin del progreso.
- Al usar reportes cclicos, puede no ser necesario revisar las mismas reas
de auditora cada ao, dejando tiempo a la gerencia a iniciar acciones
correctivas donde sean requeridas.

Los Auditores adems se benefician de la auditoria comprensiva. El alcance

ms amplio y la conjuncin de habilidades multidisciplinarias extiende las
perspectivas profesionales y posibilita dar un servicio ms constructivo a la
organizacin auditada y a su gerencia.

La mayor coordinacin con, y la confianza en la auditora interna, resulta en una

cooperacin y comunicacin mejorada entre los auditores externos e internos.
(Value for money, NAO Canad, Oficina del Auditor General)
 146

2.3.4.5. La Auditora Social.- La Auditoria Social definida como un proceso

mediante el cual una organizacin analiza su actuar social, emite un informe del
mismo y por lo tanto tomando los resultados obtenidos presenta propuestas
para mejorar su actuar, est siendo considerada por todo tipo de
organizaciones como una herramienta importante en la formulacin y ejecucin
del compromiso social.

Adicionalmente podramos decir que a medida que transcurre el tiempo, la

humanidad est ms y mejor informada lo cual propone que sea conocedora de
las consecuencias medioambientales y sociales que generan las diferentes
actividades y prcticas empresariales, esto conlleva a exigir, directa o
indirectamente, a las empresas una mayor responsabilidad tica y social en el
desarrollo de sus quehaceres.

Es en este espacio donde nace la auditora social como una forma de respuesta
a las mltiples presiones y exigencias de la responsabilidad social. En este
sentido, la auditora social debe dar cuenta de los diferentes aspectos no
comerciales de la empresa o de la organizacin, lo cual implica ir ms all de la
viabilidad econmica tradicional, generndose como resultado un concepto ms
amplio del trmino viabilidad que implica incluir un conjunto de valores
econmicos y no econmicos (sociales y de respeto el medio ambiente) los
cuales reflejan estas nuevas sensibilidades y exigencias pblicas.
(Abelardo Ramrez Rodrguez, Contador Pblico, Profesor del Departamento de
Ciencias Contables de la Universidad Javeriana de Colombia)

La gran importancia que los recursos humanos tienen para la vida y la

productividad de las empresas, sumada a las causas mencionadas, ha
generado una ampliacin en el campo tradicional de intervencin de la
auditora, propiciando un giro de sta hacia la esfera de la gestin social.
 147

La llamada Auditora Social que, segn la Enciclopedia Universal Larousse,

consiste en ... un conjunto de procedimientos por los cuales se examina el
funcionamiento de las relaciones sociales en el seno de la empresa. Esta
definicin, aunque es concisa y acertada, no dice nada sobre los mtodos y
procesos que caracterizan a una auditora como social. Es necesario buscar
otras definiciones ms completas, como la de Vaiter que establece que La
auditora social es un instrumento de direccin y de gestin y un procedimiento
de observacin que, a diferencia de la auditora financiera o contable, dentro de
su rea tiende a estimar la capacidad de una empresa o de una organizacin
para superar los problemas humanos o sociales que les impone su entorno, y a
gestionar aquellos que genera ella misma por la ocupacin del personal que
necesita para su actividad empresarial.

La Auditora Social tambin se define como un procedimiento objetivo,

independiente e inductivo de observacin, de anlisis y de recomendacin que
se basa en una metodologa y que utiliza unas tcnicas, las cuales permiten,
por relacin a unos referenciales explcitos, identificar en una primera etapa los
puntos fuertes, los problemas generados por la ocupacin de personal y las
limitaciones en forma de costes y riesgos. Esto conduce a diagnosticar las
causas de los problemas identificados, a evaluar su importancia y a concluir con
la emisin de sugerencias o propuestas de accin, que nunca sern llevadas a
cabo por el propio auditor.

De esta manera, la auditora social permite descubrir hechos, identificar

diferencias en relacin a los referenciales, declarar problemas eventuales,
evaluar riesgos y diagnosticar las causas con la finalidad de emitir
recomendaciones para la accin.

Constituye as una ayuda eficaz que permite a los dirigentes sociales gestionar
los recursos sociales con eficacia.
 148

El campo de actuacin de la Auditora Social lo forman todas aquellas funciones

y actividades de la empresa de carcter social y, en concreto, el llamado
Balance Social, que es un documento que recoge los principales datos sobre
la actividad social de la empresa; contiene informacin sobre las retribuciones
de los trabajadores, las prestaciones sociales complementarias, las condiciones
de higiene y seguridad en el trabajo, los sistemas de formacin y de promocin
dentro de la empresa, las condiciones de vida de los trabajadores y de sus
familias en la medida que dependan de las ayudas o prestaciones de la
empresa, etc. El balance social juega un doble papel para la auditora social: es
tanto fuente de informacin documental importante, como objeto de anlisis de
la propia auditora social para controlar la fiabilidad de sus datos.

La auditora social ha experimentado un grado de desarrollo diferente en cada

pas en funcin de la obligacin social de las empresas de realizar balances
sociales. As, en Francia la auditora social es una prctica habitual de las
empresas desde 1979, ao en que se estableci la obligatoriedad de realizar el
balance social en todas las empresas con ms de 750 trabajadores.

En nuestro pas, en cambio, la prctica de la auditora social queda en manos

de la buena voluntad de la empresa, ya que no existen ni normativa ni
prescripciones legales especficas sobre el tema. Por ello, es an una prctica
poco desarrollada y casi desconocida para la mayora de las organizaciones.

No obstante, existe consenso sobre el hecho de que para que la organizacin

alcance sus objetivos el elemento humano es tan importante como el elemento
material o el capital. La poltica social de la empresa debe situarse al mismo
nivel que la poltica comercial, de produccin o financiera y ello se consigue con
la realizacin de auditoras sociales que otorguen a los factores sociales la
importancia que merecen.
 149

Definicin de Auditora Social

La Auditora social es un tipo de auditora perteneciente al conjunto de auditoras

operacionales. Teniendo en cuenta la evolucin de esta modalidad de examen y la falta
de consenso entre los expertos, se ha seleccionado las definiciones ms reconocidas y
aceptadas, que se consignan en los prrafos siguientes.

La Auditora Social, antes de ser un proceso, es una accin social de la

ciudadana, organizada o no, reflejando una actitud crtica en bsqueda del
mejor resultado sobre la gestin realizada por terceras personas, instituciones u
organizaciones elegidas o seleccionadas para decidir y producir el bienestar
comn y la eficiente administracin de bienes pertenecientes a una colectividad
de ciudadanos. En esta accin la ciudadana utiliza cualquiera de los medios
disponibles para confirmar el grado de cumplimiento institucional e individual de
los propsitos sealados.
(M.O. vila, 2006).

La Auditora Social es un proceso a travs del cual los ciudadanos (organizados

o individualmente) realizan acciones de monitoreo, verificacin y evaluacin
cualitativa y cuantitativa de la gestin pblica, con el objeto de realizar
recomendaciones y propuestas que garanticen la provisin de servicios pblicos
eficientes y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales y planes de
desarrollo.
(Gonzlez de Ass y Acua, 2003).

La auditora social constituye un nivel de participacin ciudadana (entendida

como derecho y como deber) y supone uno o varios procesos cuyo objetivo es
evaluar, monitorear o dar seguimiento a un proyecto, programa, poltica,
proceso, presupuesto o compromisos de una institucin pblica (o privada que
recibe fondos pblicos), para ofrecer recomendaciones desde la ciudadana,
que tiendan a la mejora en trminos de eficiencia, eficacia, calidad, tica y/o
 150

transparencia de la gestin pblica, en un marco de gobernabilidad democrtica

e inters por el bien comn.
(E. Hernndez, 2006).

La Auditora Social que surgi en Francia, se ha desarrollado en los pases europeos

fundamentalmente y, est orientada a la persona humana que labora y es parte de la
organizacin. Sin embargo los enfoques modernos muestran que la Auditora social
tiene una cobertura mayor, es decir excede a la organizacin, para cubrir un alcance
en el ambiente externo de la misma.

A continuacin se presenta aspectos importantes del enfoque primigenio de la

Auditora Social.

Necesidad de la Auditoria Social

La evolucin histrica de la prctica auditoria nos ensea que la auditoria se ha

ido desarrollando y ampliando, paralelamente al desarrollo de las modalidades
de informacin y de gestin de las empresas y de las normas contables
aplicadas.

Al empezar a aparecer la preocupacin por verificar las operaciones de la

empresa y su impacto desde una perspectiva no monetaria sino social, la
auditoria se ha visto obligada a integrar dentro de su campo de anlisis nuevos
sistemas de informacin y de gestin de las operaciones que van ms all del
mbito puramente financiero. De esta forma, la auditora ha completado su
objeto inicial de fiabilidad de las operaciones y seguridad de los activos con un
segundo objeto, consistente en velar por la eficacia de la gestin y la
pertinencia de las decisiones desde una perspectiva social.

As, con la evolucin de los sistemas financieros y de gestin de las empresas,

la auditora se ha ido separando progresivamente de la simple verificacin
externa de las cuentas para extender su campo de accin a todos los mbitos
 151

de la gestin: la produccin y su calidad, la informatizacin, el marketing, la

logstica y, como no, los recursos humanos. Ahora, la auditora ya no se
presenta como una simple operacin de verificacin, sino como una ayuda a la
direccin que le da las informaciones y los medios necesarios para ser ms
eficaz. Y dentro de este nuevo entorno aparece la auditora social, como una
herramienta indispensable que permite a los gestores de personal y a los
directivos de las empresas gestionar sus recursos humanos con eficacia.

Objeto y niveles de anlisis de la Auditoria Social

El centro de atencin por excelencia de la auditora social es el factor humano

en el seno de las empresas, y su campo de anlisis el conjunto de funciones y
actividades de la empresa que tienen una dimensin social. Pero este campo es
demasiado amplio por lo que necesita ser acotado. Son dos los criterios que
permiten delimitar el campo de estudio de la auditora social.

- El objeto de la auditora
- El nivel de aplicacin de la misma.

El objeto de la auditora social.- Integra aquellos elementos y fenmenos que

constituyen el ncleo de la investigacin que sta realiza. La auditora social se
puede aplicar a numerosos elementos y fenmenos como son:

- La funcin de personal en su totalidad.

- Funciones concretas de la misma, reclutamiento, remuneraciones,
formacin, etc.
- Programas, procedimientos y problemas concretos, absentismo, accidentes,
clima, etc.
- Los medios puestos en escena para realizar una funcin, servicio,
departamento, taller, etc.
 152

Cada uno de ellos constituye un objeto de estudio de la auditora social, pero no

acotamos la totalidad de elementos que la auditora puede analizar.

El nivel de aplicacin de la misma.- El trmino nivel hace referencia a la

perspectiva o al enfoque desde el que se aplica la auditora. Existen tres niveles
de auditora social:

a) Auditora de conformidad.- Tambin llamada auditora de la administracin

y auditora de la funcin de personal. Consiste en verificar la validez y la
fiabilidad de las informaciones, as como el grado de conformidad legal de
los resultados obtenidos. Por lo tanto, se trata de una auditora jurdica
aplicada al derecho social: el auditor ha de buscar los indicios de
incumplimiento de las obligaciones sociales de la empresa, obligaciones
fijadas tanto por el derecho social como por la propia normativa interna. Sus
campos de aplicacin son principalmente tres: las obligaciones sociales de
base de la empresa, el estatus jurdico de la totalidad de la fuerza laboral y
las obligaciones de la empresa provenientes de vencimientos (financieros,
de informacin, etc.).

b) Auditora de eficacia.- Este nivel de auditora, tambin conocido como

auditora de gestin, consiste en examinar la aplicacin de los
procedimientos sociales, su adecuacin al os objetivos fijados, su grado de
aplicacin y su capacidad para generar los resultados obtenidos con el
mnimo coste. La auditora de eficacia se realiza a tres niveles: el anlisis
de los resultados en relacin a los objetivos, los costes de obtencin de
dichos resultados y la calidad de los mismos.

c) Auditora estratgica.- Tambin llamada auditora de direccin e integra a

su vez dos niveles: la traduccin de la estrategia social en planes y
programas y la convergencia de la estrategia social y de la estrategia
general de la empresa. La auditora estratgica responde a los siguientes
 153

interrogantes: las polticas de personal son coherentes con los objetivos

de la empresa?, se adaptan stas a los cambios producidos en la empresa
y en su entorno?, y sobre todo, a la pregunta clave, la empresa dispone de
los recursos humanos adecuados a los objetivos que persigue?

Estos son los tres niveles de aplicacin de la auditora social. No obstante hay
que indicar que esta distincin es ms terica que operativa. En la prctica el
auditor trabajar los tres niveles en su totalidad, con la finalidad de detectar en
su objeto de estudio las posibles disfunciones existentes.

Objetivos y Metodologa de la Auditoria Social

La especialidad de la auditora social se basa principalmente en la naturaleza

de su objeto de estudio: los factores sociales de la empresa. Este, a su vez,
condiciona la utilizacin de determinados mtodos y tcnicas propios de este
tipo de auditora y que la caracterizan. Pero antes de analizar la metodologa de
la auditora social, hay que examinar cul es su finalidad y sus objetivos, ya que
a ellos respondern los mtodos utilizados.

Al igual que todo tipo de auditora, la auditora social tiene como finalidad la
mejora de la eficacia de la empresa, a travs de la mejora de la eficacia en la
gestin de recursos humanos. Esta finalidad se traduce en tres objetivos
generales, que son los que guan su accin:

- Controlar una situacin, generalmente social, en un momento determinado.

- Examinar de forma crtica las informaciones disponibles en su rea de
accin.
- Aportar guas que orienten las decisiones futuras de la direccin de la
empresa, en aspectos tanto sociales como estratgicos.
 154

Estos objetivos se logran mediante la aplicacin de una metodologa rigurosa y

lgica, partiendo de un profundo conocimiento de la empresa, de su actividad y
de su contexto tanto interno como externo. La aplicacin de la metodologa
tiende a la obtencin de informacin sobre el fenmeno objeto de anlisis, en
este sentido, los elementos observados o las fuentes de informacin son:

- Datos y cifras significativas sobre la amplitud de fenmeno, por ejemplo

accidentes de trabajo, absentismo, etc.
- Procesos, procedimientos y otros definidores de los principios de accin,
como son los reglamento, las instrucciones, las notas d servicio, etc.
- Sistemas o conjuntos de medios coherentes puestos al servicio de un
objetivo preciso.

Las fuentes de informacin son tratadas a partir de una metodologa especfica,

propia de la auditora social. Esta, como toda metodologa, tiene unos
fundamentos tericos sobre los que se apoya. Los fundamentos tericos del
proceso de auditora social se hallan principalmente en el proceso de auditora
desarrollado por las anglosajones y aplicado a los terrenos financiero y
contable. Pero, la auditora social va ms all de esos mtodos ya que, dado su
objeto de estudio, ha de basarse en oda aquella metodologa relacionada con el
tratamiento de la informacin, y ms concretamente de la informacin
cualitativa, la cual no se utiliza en las auditoras financieras. As, la auditora
social recurre a los procesos metodolgicos utilizados en marketing, sociologa,
psicologa y otras disciplinas basadas en la recogida y anlisis de informaciones
cualitativas.

Las herramientas de la auditora social son as muy numerosas y variadas:

desde cuestionarios, entrevistas y listas de control hasta mtodos estadsticos
de representacin grfica y de previsin, pasando por tcnicas de simulacin,
bateras de indicadores, tcnicas de sondeo, tcnicas comparativas, etc.
 155

CAPITULO 3

METODOLOGA

3.1 Tipo de Investigacin

En el presente estudio se han utilizado distintos tipos de investigacin cientfica,

como la investigacin documental y registral, bibliogrfica, explorativa, aplicativa
y estadstica.

Segn su objeto cientfico, el presente trabajo es una investigacin aplicativa o

tecnolgica, debido a que la investigacin no define conceptos tericos nuevos,
sino que usa los existentes para conocer la realidad inmediata.

La presente investigacin es de tipo descriptiva y correlacional de acuerdo a lo

sealado por Hernndez (2008:100). Este tipo de investigacin se orienta a
demostrar que existe una asociacin estrecha entre las variables consideradas
en el estudio. Los estudios correlacionales van ms all de la descripcin de
conceptos o fenmenos, es decir se busca el establecimiento de relaciones
entre conceptos, como paso previo a responder a las causas de los eventos
fsicos o sociales. Como su nombre lo ndica, su inters se centra en establecer
una relacin entre dos o ms variables.
 156

3.2 Unidad de anlisis

El universo (poblacin) ha estado constituido por determinadas entidades

estatales que poseen rganos de Auditora Interna Control Institucional
(OCIs), tanto en el nivel del Gobierno central, como regional y local.

3.3 Poblacin de Estudio

Adems de entidades estatales que poseen rganos de Auditora Interna

Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel del Gobierno central, como
regional y local, tambin se ha considerado como Poblacin de estudio a
ciudadanos que sin directamente integrar entidades estatales, son usuarios de
servicios pblicos y tienen opinin respecto del impacto del control pblico /
gubernamental en el Per.

3.4 Muestra

Considerando el tamao del universo asequible a nuestro alcance, se ha

considerado como muestra a las entidades estatales ms representativas que
poseen o no rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto
en el nivel del Gobierno central, como regional y local, as como a sus
funcionarios y servidores pblicos.

3.5 Seleccin de la muestra

La muestra ha estado conformada por:

- Directores de Auditora Interna u rganos de Control Institucional.

 157

- Socios y auditores de Sociedades de Auditora.

- Directores de Planificacin.
- Gerentes y/o Jefes de las Direcciones Generales de administracin, entre
otros.
- Contador General y/o Jefe de la Oficina de Contabilidad.
- Funcionarios y servidores pblicos.

Adems, se ha considerado como informantes adicionales a:

- Expertos en Auditora.
- Auditores con experiencia en auditora gubernamental.

3.6 Tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos

Inicialmente, se han definido las tcnicas de recoleccin de datos para construir

los instrumentos que permitan obtenerlos de la realidad. Un instrumento de
recoleccin de datos es cualquier recurso del que se vale el investigador para
acercarse a los fenmenos y extraer de ellos informacin.

El instrumento sintetiza en s toda la labor previa de investigacin, resume los

aportes del marco terico al seleccionar datos que corresponden a los
indicadores y, por lo tanto, a las variables y conceptos utilizados; pero tambin
sintetiza el diseo concreto elegido para el trabajo. Mediante una adecuada
construccin de los instrumentos de recoleccin, la investigacin alcanza la
necesaria correspondencia entre teora y hechos.

En este sentido, las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos utilizados

han sido las siguientes:
 158

Tcnicas Instrumentos
Anlisis Documentario Ficha de Anlisis Documentario
Anlisis Textual Ficha de Anlisis Textual
Entrevista Gua de Entrevista
Encuesta Cuestionario de Encuesta

Estos instrumentos han sido validados por expertos. En el caso de los

Cuestionarios de Encuesta, la validacin se ha dado fundamentalmente por
comparacin con las aplicadas en otras investigaciones de tema similar,
habindose aplicado adems, una prueba piloto con dicha encuesta.

3.7 Anlisis e interpretacin de la informacin

Para el anlisis e interpretacin de la informacin se ha utilizado el anlisis

cualitativo, especialmente, el anlisis del marco lgico, teora estructurada y
anlisis del discurso. Se han recibido datos no estructurados y estos han sido
reestructurados, ubicndolos en su contexto. Luego se han relacionado los
resultados del anlisis con la teora fundamentada.

A esto se ha aadido precisiones cuantitativas. Para esto ltimo, dado que se

han aplicado escalas adecuadas en los cuestionarios de encuesta, se han
determinado las medidas de centralizacin y de dispersin, para obtener las
caractersticas principales. Esto se hizo aplicando los paquetes informticos
Excel y/o SPSS (Programa Estadstico para Ciencias Sociales).

Al inicio del anlisis se obtuvo apreciaciones objetivas, las que dieron lugar a
juicios, y posteriormente, a conclusiones parciales. Esas conclusiones parciales
dieron lugar a conclusiones generales y a las recomendaciones finales.
 159

CAPITULO 4

RESULTADOS Y DISCUSIN

4.1. Anlisis, interpretacin y discusin de resultados

En el proceso de interpretacin y discusin de resultados se ha utilizado el

anlisis cualitativo, especialmente el anlisis de marco lgico, la teora
estructurada y el anlisis del discurso. Tambin se ha recibido datos no
estructurados los cuales han sido reestructurados, ubicndolos en su real
contexto. Adems, se relacionaron los resultados del anlisis con la teora
fundamentada.

A todo esto se han aadido precisiones cuantitativas. Por ltimo dado que se
han aplicado escalas adecuadas en los cuestionarios de encuesta, se
determinaron las medidas de centralizacin y de dispersin para obtener las
caractersticas principales. Esto se ha realizado aplicando los paquetes
informticos Excel y SPSS (Programa estadstico para ciencias sociales).

Al inicio del anlisis se han recabado apreciaciones objetivas, las que dieron
lugar a juicios, y posteriormente, a conclusiones parciales. Estas conclusiones
parciales han dado lugar a conclusiones generales y a las recomendaciones
finales.

A continuacin se procede al anlisis de los datos obtenidos como producto de

la aplicacin de los instrumentos de recoleccin de informacin. Esto se explica
mediante:
 160

a) El proceso de clasificacin, registro y codificacin los datos; y

b) Las tcnicas analticas utilizadas.

a) Proceso de clasificacin, registro y codificacin los datos.

Para la ejecucin de estos procesos se ha procedido en primer lugar a la

clasificacin de los datos, primeramente por el origen de los datos por
informante, y en segundo lugar por variable, ordenando los datos por la variable
correspondiente, y por las dimensiones correspondientes, incluyendo las
referidas a la relacin entre las variables.

El registro de los datos obtenidos bsicamente de las encuestas se ha

producido primeramente en los ejemplares de las encuestas remitidos por los
informantes encuestados, los cuales se han manejado en los ejemplares fsicos
de los mismos.

Se ha procedido entonces al registro de los datos totales, es decir, al conteo

total de las respuestas para cada pregunta y para cada alternativa, lo que se ha
realizado primero en un formato fsico (tipo sbana) y luego en un archivo en
el formato Excel. Con esta informacin se ha podido obtener distribuciones de
frecuencia.

La codificacin de los datos se ha realizado segn las alternativas, usualmente

5 (siempre, frecuentemente, regularmente, espordicamente o, nunca), y en
algunos casos 2 y 3, (afirmativa y negativa, y en otros casos, tambin
dubitativa). A cada categora se ha asignado un valor numrico, que ha sido 1
al 5, con lo cual se ha podido hallar la media aritmtica para cada pregunta,
las cuales se agrupaban en dimensiones y las dimensiones en variables,
incluyendo las que corresponden a las relaciones entre las variables.
 161

b) Tcnicas analticas utilizadas.

Se han usado las tcnicas siguientes:

a) Lgicas. El anlisis y contrastacin de los datos obtenidos con la teora

aceptada, utilizando tanto la deduccin como la induccin, comprobando en
cada caso si la realidad coincide con la teora. Adems, se ha buscado la
relacin causa - efecto en la expresin de los informantes.

Al ser una tesis descriptiva, donde el cuantificador existencial es el primordial,

se ha buscado dicha informacin de los encuestados, debido a que su funcin
dentro de las organizaciones los convierte en informantes idneos. Como se ha
podido constatar, la hiptesis consiste en determinar la existencia de una
variable y su relacin con la otra.

b) Estadstica. Para precisar el anlisis descriptivo, se ha utilizado

elementos de estadstica descriptiva, primeramente, con Tablas de distribucin
de frecuencia en especial medidas de centralizacin, en este casi la media
aritmtica, para determinar con exactitud el valor de las variables por
dimensiones.

Se han analizado los datos por variable y tambin por relacin entre variables,
comparando en cada caso los resultados con el marco terico como patrn
comparativo, para advertir si la realidad captada en la informacin obtenida
coincide con la teora, y si dicha diferencia es negativa para el logro de los
objetivos de las organizaciones concernidas.

Cabe notar que las tcnicas de recoleccin de informacin y sus instrumentos

han sido los siguientes:

En este sentido, las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos utilizados

han sido las siguientes:
 162

Tcnicas de recoleccin de Instrumentos

informacin
Encuesta Cuestionario de Encuesta
Entrevista Gua de Entrevista
Observacin estructurada Ficha de observacin
estructurada

Salvo el caso de mencin expresa, la tcnica usada se trata de Encuesta, que

es la tcnica principal de recoleccin de informacin aplicada en esta
investigacin.

Cabe sealar tambin que no todas las preguntas tienen la misma importancia
en relacin a los Objetivos de la investigacin, pues algunas preguntas son
introductorias (presentan el tema al encuestado) e identificatorias (conocer el
nivel y experiencia del encuestado), otras son comprobatorias e incluso
temticas; estas son las que han permitido el anlisis, y las ltimas han
permitido acotar o verificar la informacin obtenida.

Debe tenerse en cuenta que la muestra est conformada por:

- Directores de Auditora Interna u rganos de Control Institucional.
- Socios y auditores de Sociedades de Auditora.
- Directores de Planificacin.
- Gerentes y/o Jefes de las Direcciones Generales de administracin, entre
otros.
- Contador General y/o Jefe de la Oficina de Contabilidad.
- Funcionarios y servidores pblicos.
 163

Es decir, personal jerrquico que por sus funciones deben estar ampliamente
capacitados e informados en relacin al tema de investigacin.

La poblacin ha estado constituida por determinadas las entidades estatales

que poseen rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto
en el nivel del Gobierno central, como regional y local.

4.1.1. Presentacin de los resultados sobre el Control Pblico

(Variable N 1: Control pblico / gubernamental)

Este aspecto tiene por objetivo determinar el Efecto del control gubernamental
en la adecuada administracin de los recursos pblicos. Las interrogantes
formuladas han arrojado los resultados siguientes:

1. rea en la que se desempea:

A. OCI
B. SOA
C. CGR
D. Administracin pblica (servidor pblico que se desempea en otra
rea)
E. Particular (Ciudadano que no labora en la administracin pblica, pero
conoce y/o tiene relacin con el Control Pblico / Control
Gubernamental)

Cuadro N 1: Origen del encuestado.

 164
4

Fuen
nte: Propia del autor.

Esta inforrmacin se
e confirma con las ficchas de ob
bservacin de la investigacin.

e puede ap
Como se preciar los encuestad
dos mayorritariamente
e han sido
o Auditoress
edades de auditora que realizan exm
de socie menes en entidades
s estataless
(31%), Auditores
A q
que labora
an en rg
ganos de Control In
nstitucional (23%) y,
y
Servidore
es pblicoss relaciona ujetos al control del Sistema Nacional
ados y/o su N de
e
Control (1
19%).

2. Actividad profe
esional (Slo para servidoress que se desempean en el
e
Sistema Nacionnal de Conntrol):
A. Jefe del rggano de Control
C Insttitucional (O
OCI)
B. Personal
P de
el rgano de Control Institucion nal (OCI)
C. Socio
S de Fiirma de Au
uditora (SO OA)
D. Personal
P de
e Firma dee Auditora (SOA)
E. Funcionario
F o de la Conntralora (C
CGR)

Cuad
dro N 2: Acttividad professional del en
ncuestado.
 165
5

Fuen
nte: Propia del autor.

De los 96
6 encuesta
ados que la
aboran en el Sistema
a Nacional de Contro
ol (tanto en
n
la Contrralora Ge
eneral de la Rep
blica com
mo en
rganos de
d Contro
ol
Institucional y en Sociedades
s de Audito
ora que re
ealizan ex
menes en
n entidades
s
estatales), el 43% est
e constituido por Personal
P d Firmas d
de de Auditorra (SOA) y
el 28% por
p person
nal del rg
gano de Control
C Ins e 17% por
stitucional (OCI) y el
funcionarrios de la Contralora
C a General de
d la Rep
blica (CGR
R).

Al respeccto, debe tenerse

t en
n cuenta que el Siste
ema Nacio
onal de Co
ontrol es el
e
conjunto de rga
anos de control, normas, mtodos y proce
edimientos,
estructura
ados e inte
egrados fu ente, destinados a cconducir y desarrollar
uncionalme
el ejerciccio del con
ntrol guberrnamental en forma descentralizada. Su
u actuacin
n
comprend
de todas las activid
dades y a
acciones en
e los cam ministrativo,
mpos adm
presupue
estal, opera
ativo y fina
anciero de las entida
ades y alca
anza al pe
ersonal que
e
presta se
ervicios en ellas, inde
ependiente
emente del rgimen q
que las reg
gule.

3. Tiemp
po que viene desempendose
e en Audito
ora:
A. De
D 1 a 5 a
os
B. De
D 5 a 10 aos
a
C. De
D 10 a 15 aos
D. De
D 15 a 20 aos
E. Ms
M de 20 aos

Cuad
dro N 3: Exp
periencia en la actividad de auditora, del encuesstado.
 166
6

Fuen
nte: Propia del autor.

De los 9
96 encuestados que
e laboran en la actiividad de auditora dentro de
el
Sistema Nacional de
d Controll (tanto en
n la Contra
alora General de la Repblica
a
como en rganos de Contro onal y en Sociedades de Aud
ol Institucio ditora que
e
s en entiidades esstatales), el
realizan exmenes e 33% e
est consttituido por
nales que vienen
profesion v des
sempend
dose en Auditora
A po
or un pero
odo de 1 a
5 aos, en
e tanto qu
ue el 28% son
s profesionales qu
ue se desempean en
n Auditora
a
por un pe
erodo de 10
1 a 15 ao
os, y el 22% tienen entre
e 5 y 10
0 aos de actividad.

El nivel d
de experie
encia que muestran los encue
estados, le da solide
ez y mayor
respaldo a sus res m an ssi se tiene en cuenta
spuestas; ms a que las normas de
e
auditora generalm
mente ac
ceptadas y cficamente
espec e la NA
AGU 1.10
0
miento tcn
Entrenam nico y capa
acidad proffesional; normas
n que regulan el ejercicio
o
de la au
uditora, establecen
e que el a
auditor gubernamental debe poseer un
n
adecuado
o entrenam
miento tcnico y, la experiencia y com
mpetencia profesiona
al
necesario
os para la ejecucin
e d su traba
de ajo.

4. Conssidera uste
ed que en n la admiinistracin y/o gestiin de los s recursos
s
pblic
cos (admin
nistracin pblica) se
e presentaan irregularidades y/o actos de
e
corrupcin:
A. Siempre
S
B. Frecuentem
F mente
C. Regularme
R nte
D. Espordica
E amente
E. Nunca
N
 167
7

Cuad
dro N 4: Comisin de irrregularidadess y actos de corrupcin.

Fuen
nte: Propia del autor.

n sobre la
La opini a frecuenciia en que se comete
en irregula
aridades y/o actos de
e
corrupci n de los recursos
n en la administtracin y/o gestin s pblicos
s
(administtracin pb
blica), es muy
m alta. E
El 46% y el 28% (sum
man 74%) consideran
c n
que reg
gularmentte y frrecuentem
mente, re
espectivam
mente, se cometen
n
irregularid
dades y/o actos de corrupcin.
c Ntese qu
ue ninguno
o de los en
ncuestados
s
cree que
e nunca se
s cometen estos actos
a y, s
lo el 3% considera
a que solo
o
espordiicamente se presen
ntan estos actos. El fenmeno
o de la corrrupcin es
s
un acto n
nocivo y pe
erjudicial para el desa
arrollo de los
l pases, pues no solo
s afecta
a
a los bie
enes y rec
cursos pb
blicos, sino
o que dete
eriora y de
egrada a la
l persona
a
humana y por lo tan
nto a la soc
ciedad.

eciente En
En una re ncuesta na
acional urb
bana realiz
zada por IP
PSOS Per (Nmero
o
de regisstro: 0001
1-REE/JNE
E) en ma
arzo 2013
3, los ciu
udadanos peruanos
s
considera
an que los
s 3 princip
pales problemas del pas en lla actualid
dad son: la
a
delincuen a de seguridad en un
ncia / falta u 64%, la corrupciin en un 43% y el
e
desemple
eo / falta de trabajo en
e un 27%

5. Conssidera uste
ed que las s irregularridades y/o
o actos de
e corrupci
n que se
e
comeeten en la l adminis stracin y/o
y gesti
n de loss recursos
s pblicos
s
(administracin
n pblica), se
s DESCU UBREN:
A. Siempre
S
B. Frecuentem
F mente
 168
8

C. Regularme
R nte
D. Espordica
E amente
E. Nunca
N

Cuad
dro N 5: Deteccin o descubrimiento
o de irregularridades y acttos de corrup
pcin.

Fuen
nte: Propia del autor.

En este caso, se
s aprecia
a una allta expectativa porr la dete
eccin y/o
o
miento de las irregullaridades y/o
descubrim y actos de
d corrupccin que se cometen
n
en la ad
dministraciin y/o gestin de los recursos pblicos (adm
ministracin
n
pblica). El 65% y el 24% (suman 89%) con
nsideran q
que regula
armente y
frecuenttemente, respectivam
r mente, se detectan y/o
y descu
ubren irreg
gularidades
s
y/o actos de corrupcin.

amente, ninguno de
Contraria e los enccuestados cree que
e nunca dejar de
e
conocers
se y/o descubrirse la aridades y//o actos de corrupcin que se
as irregula e
cometen en la administra
acin y/o
o gestin de los s
recursos pblicos
s
(administtracin pb
blica).

Este resu
ultado, pue
ede interprretarse com
mo la expe
ectativa qu
ue las irreg
gularidades
s
y/o actos
s de corru
upcin, en algn mo
omento, es
e decir ta
arde o tem
mprano, se
e
descubrirrn y sern
n revelados
s.
6. Conssidera uste
ed que las s irregularridades y/o
o actos de
e corrupci
n que se
e
comeeten en la l adminis stracin y/o
y gesti
n de loss recursos
s pblicos
s
(administracin
n pblica), se
s INVEST TIGAN:
A. Siempre
S
 169
9

B. Frecuentem
F mente
C. R
Regularme nte
D. E
Espordica
amente
E. N
Nunca

Cuad
dro N 6: Invvestigacin de irregularida
ades y actoss de corrupcin.

nte: Propia del autor.

Fuen

La opini
n sobre la
a investigacin de las
s irregulariidades y/o
o actos de corrupcin
n
que se cometen
c e la adm
en ministracin
n y/o gesttin de lo
os recurso
os pblicos
s
(administtracin pb
blica) es bastante ale
entadora, pues el 46
6% y el 30
0% (suman
n
76%) con
nsideran que
q regula
armente y frecuentemente, respectiva
amente, se
e
investigan las irreg
gularidades s de corrupcin. Nttese que ninguno
s y/o actos n de
e
estados crree que nu
los encue unca se d
deja de inv
vestigar esstos actos y, el 18%
%
considera
a que solo espordic
camente se
s investigan estos actos.
a

Sin emba
argo, en la
a investigac
cin de las
s irregularid
dades y/o actos de corrupcin
c ,
debe tene
erse en cu
uenta otras
s perspectiv
vas, entre ellas:
a) Ademms del Sistema
S naacional de e Control, existen d diferentes niveles u
organ
nismos en ncargados de inves stigar, tale
es como el Congre eso de laa
Repblica, El Poder
P Judic
cial, la Fisc
cala de la Nacin, ettc.
b) El he
echo que se s investig gue, no significa necesariame ente que ses llegue a
sanciionar o adooptar las acciones
a co
orrectivas.
 170
0

7. Conssidera uste
ed que las s irregularridades y/o
o actos de
e corrupci
n que se
e
comeeten en la l adminis stracin y/o
y gesti
n de loss recursos
s pblicos
s
(administracin
n pblica), se
s SANCIO ONAN:
A. Siempre
S
B. Frecuentem
F mente
C. Regularme
R nte
D. Espordica
E amente
E. Nunca
N

Cuad
dro N 7: San
ncin de irre
egularidades y actos de corrupcin.
c

Fuen
nte: Propia del autor.

La opini
n sobre la aplicaci
n de san
nciones de
e irregularridades y/o
o actos de
e
corrupci
n en la administtracin y/o gestin
n de los recursos
s pblicos
s
(administtracin p n general, resulta escptica e incluso
blica), en o muestra
a
decepcin. El 48% % (suman 93%) con
% y el 45% nsideran q
que regula
armente y
espordiicamente, respectiva
amente, se
e sanciona
an las irreg
gularidades
s y/o actos
s
de corrup
pcin. Ntese que ninguno
n de
e los encuestados cree que siempre
s se
e
sancionaran estos actos
a y, so
olo un 5% cree
c que frecuentem
fr mente se sanciona.
s

ultado es poco
Este resu p alecc
cionador, pues
p en la
a teora y en la opin
nin de los
s
expertos en la luc
cha y com
mbate a la
a corrupci
n, la falta
a de sanc
cin es un
n
o contrapro
elemento oducente que
q tiene efecto re
ebote, es decir que
e alienta e
ar cometiendo irregularidades y/o
incentiva a continua y actos d
de corrupciin.
 171
1

8. Cuan
ndo se llega a conoce er o revela
ar irregularridades y/o
o actos de corrupcin
n
que sse cometeen en la ad dministracin y/o ge estin de lo
os recursoos pblicos
s
(administracin
n pblica), quien
q cree
e usted que e los DESCCUBRE:
A. La
L Contralo ora Generral de la Reepblica
B. Los
L Medios s de comun nicacin (e
el periodism
mo)
C. Los
L usuario os de los servicios pblicos (ciu
udadana)
D. Los
L Jefes, Directivos
D o Titulares
s de las enntidades pblicas
E. Otros
O

Cuad
dro N 8: Descubrimiento
o de irregularridades y acttos de corrup
pcin.

Fuen
nte: Propia del autor.

n sobre el
La opini e descubrimiento de
e irregularid
dades y/o actos de corrupcin
n
que se cometen
c e la adm
en ministracin
n y/o gesttin de lo
os recurso
os pblicos
s
(administtracin pb
blica), es atribuida
a s
slo en un 24% a la Contralora Genera
al
pblica (Siistema Nacional de Control), en
de la Rep ue mayorittariamente,
e tanto qu
es decir en un 51%, se con
nsidera qu
ue son los
s Medios d
de comunicacin (e
el
mo) quiene
periodism es descubrren las irre
egularidade
es y/o acto
os de corrupcin. En
n
tercer lug
gar se atrib
buye a los usuarios de
d los serv
vicios pbllicos (ciuda
adana) en
n
ntaje del 16% tal des
un porcen scubrimien
nto.

Este res
sultado, co
ontrasta co
on la princ
cipal atribu
ucin del Sistema
S Nacional de
e
Control, cuyo ente
e tcnico rector es la Contra
alora Gen
neral, atrib
bucin que
e
consiste en efectu
uar la sup
pervisin, vigilancia y verifica
acin de la correcta
a
gestin y utilizaci
n de los recursos y bienes del Estad
do, el cua
al tambin
n
comprend
de supervisar la leg
galidad de los actos de las insstituciones
s sujetas a
 172
2

control en
e la ejecucin de los lineam
mientos pa
ara una m
mejor gestiin de las
s
finanzas pblicas, con
c pruden
ncia y trans
sparencia fiscal, conforme a los objetivos
s
y planes de las en
ntidades, as
a como d ucin de los presup
de la ejecu puestos de
el
blico y de
Sector P e las opera
aciones de
e la deuda pblica; co
onforme lo
o establece
e
el inc. a) del artculo 15 de la Ley orgnica del Sistema N
Nacional de
e Control y
ntralora General de la Repblic
de la Con ca, ley 277
785.

9. Cree usted qu
ue el conttrol pblico (gubern namental) es EFICAAZ para la
a
adecuada admiinistracin y/o gestin de los re
ecursos p
blicos.
A. Si
S
B. No
N
C. Medianame
M ente (regular)

Cuad
dro N 9: Efic
cacia del con
ntrol pblico (gubername
ental).

Fuen
nte: Propia del autor.

La opiniin de lo
os encue
estados sobre la eficacia del
d contro
ol pblico
o
(gubernamental) pa
ara la ade
ecuada adm
ministraci
n y/o gesstin de los recursos
s
pblicos, contunden
ntemente es
e que no
o (negativa) en un 49
9% y mediianamente
e
s del 46%
eficaz es % (suman 95%). Tan
n slo el 5% consid
dera como
o eficaz el
e
control p
blico (gub
bernamental).
 173
3

Este resu
ultado, aun
nado al de
e la interrog
gante sigu
uiente, noss lleva a la
a inferencia
a
prelimina
ar que exis
ste desacu
uerdo con la forma de operarr y aplicarr el contro
ol
pblico (g
gubername
ental).

10. En general,
g c
cree usted
d que el control p blico (gu
ubernamen
ntal) es el
e
ADEC
CUADO pa ara la administracin de los rec
cursos pb
blicos.
A. Si
S
B. No
N
C. Medianame
M ente

Cuad
dro N 10: Id
doneidad y prropiedad del control pbllico (guberna
amental).

Fuen
nte: Propia del autor.

La opinin de lo
os encues
stados so
obre lo adecuado del contrrol pblico
o
(gubernamental) pa
ara administracin y/o
y gestin
n de los re
ecursos p
blicos, es
s
que no (negativa) en un 51%
% y media
anamente adecuado
o es del 35
5% (suman
n
86%). Slo el 14 dera que el controll pblico (gubernam
4% consid mental) es
s
o.
adecuado

Este resu
ultado, aun
nado al de
e la interro
ogante antterior, nos lleva a la inferencia
a
prelimina
ar que exis
ste desacu
uerdo con la forma de operarr y aplicarr el contro
ol
pblico (gubernam
mental). Debe
D tene
erse en cuenta
c qu
ue los en
ncuestados
s
mayoritarriamente han
h sido au
uditores qu
ue laboran en el prop
pio Sistema Naciona
al
de Contrrol, tanto de socied
dades de auditora como de rganos de contro
ol
 174
4

institucion
nal y, servidores pblicos
p re
elacionado
os y/o sujjetos al control
c de
el
Sistema Nacional
N d Control.
de

4.1.2. Prresentaci
n de los resultado
os sobre Normas y Regulac
ciones de
e
Control
ubername
Gu ental
(V
Variable N 1: Contro
ol pblico
o / guberna
amental)
Este aspe
ecto tiene por objetiv
vo determinar si las normas
n y rregulacione
es permite
en
un adecu
uado contro
ol guberna
amental en
n administrracin de llos recurso
os pblicos
s.
Las interrrogantes fo
ormuladas han arroja
ado los res
sultados sig
guientes:

1. Conssidera usteed que el actual meecanismo de design nacin dell Contralor

Geneeral, es ade
ecuado: (P
Por el Cong
greso y a propuesta
p d
del Ejecutiivo):
A. Si
S
B. No
N
C. Podra
P mejo
orarse

Cuad
dro N 11: Mecanismo
M de
e designaci
n del Contra
alor General.

Fuen
nte: Propia del autor.

n de los encuestad
La opini dos sobre lo adecua
ado del ac
ctual mecanismo de
e
designacin del Co
ontralor Ge
eneral, es que ste no es ade
ecuado (ne
egativo) en
n
un 49% y que pod
dra mejorarse es del
d 43% (suman
( 92
2%). Tan slo
s el 8%
%
a que el mecanismo de d
considera designacin
n del Co
ontralor General
G es
s
adecuado
o.
 175
5

Al respeccto debe tenerse en

n cuenta que el actu
ual mecaniismo de designacin
n
del Contralor Gene
eral estab
blece que ste es designado
d por el Congreso
C a
a del Pode
propuesta er Ejecutiv
vo, por un periodo de
e siete ao
os (artculo
o 82 de la
a
Constituc
cin Poltic
ca y, artcu
ulo 26 de la Ley orgnica del S
Sistema Nacional
N de
e
Control y de la Con
ntralora Ge
eneral de la ca, ley 277
a Repblic 785).

2. Si tuviera que cambiarse e la forma a de desig gnacin deel Contralo

or Generaal
Cul de las sig
guientes opciones
o coonsidera usted ms cconvenientte:
A. A propuesta a de los Coolegios de Contadore es Pblico
os del Per
.
B. A propuesta a de las Fa
acultades de d Cienciaas Contablees de las Universidad
U des
d Per.
del
C. A propuesta a de todoss los Coleg gios Profesionales de
el Per.
D. A propuesta a de todass las instituciones meencionadass anteriorm
mente.
E. Otro
O mecan nismo.

Cuad
dro N 12: Mecanismos
M a
alternativos d
de designacin del Contrralor General.

Fuen
nte: Propia del autor.

n sobre posibles mecanismo

La opini m a la designacin de
os alternativos para el
Contralorr General arrojan
a que debera producirse
e a propue
esta de los
s Colegios
s
de Conttadores Pblicos
P del Per
en un 50%
5 y, a propues
sta de los
s
menciona
ados Colegios de Contadores
C s Pblicos del Per pero conjuntamente
e
con las F
Facultades
s de Cienc
cias Conttables de las
l Univerrsidades del
d Per y
los dem
s Colegio
os Profesionales de
el Per en un 23%.
 176
6

cto debe tenerse en

Al respec e cuenta que existen otras entidades
e como por
ejemplo el Consejjo Nacional de la Magistratu
ura, donde
e su Pres
sidente es
s
designado de entre
e los repre
esentantes de los Co
olegios de Abogados
s del Per,
las Faculltades de Derecho de ersidades pblicas y privadas del pas y
d la Unive
los dem
s colegios profesio
onales del pas (Ley N 26397
7, Ley Orgnica de
el
Consejo Nacional de
d la Magis
stratura).

3. Conssidera usteed que ell periodo de ejercic

cio en el cargo de
e Contralor
Geneeral, es ade
ecuado: (p
por 7 aos))
A. Si
S
B. No
N
C. Podra
P cam
mbiarse

Cuad
dro N 13: Pe
eriodo de eje
ercicio en el cargo de Co
ontralor Gene
eral.

Fuen
nte: Propia del autor.

n de los encuestad
La opini o de ejerccicio en el cargo de
dos sobre el periodo e
q es de 7 aos, es
Contralorr General que s que no estn
e de a
acuerdo en
n un 46% y
que podrra cambia
arse es de
e 38% (suman 84%)). Slo el 16%
1 considera como
o
adecuado
o dicho periodo.

Como un
n punto de
e referencia debe mencionarse
e que el m
mandato presidencia
al
dura 5 aos, el ma
andato de los Presid
dentes reg
gionales du
ura 5 aos
s, en tanto
o
andato de los Alcalde
que el ma es de gobiernos loca
ales dura 3 aos.
 177

El periodo de 7 aos del ejercicio en el cargo de Contralor General que excede

el periodo del ejercicio presidencial en 2 aos (40% ms), fue fijado
aparentemente con la finalidad que en caso de imponrsele restricciones por
parte del ejecutivo, ste pudiera revelar las posibles irregularidades y actos de
corrupcin al trmino de los 5 aos y ante nuevas autoridades polticas. Sin
embargo la experiencia demuestra que esto, no ha sido as.

Por otra parte, bastara tan slo evitar la coincidencia con el mandato
presidencial, para evitar la probable imposicin de restricciones. Finalmente, no
debe perderse de vista que independientemente de la duracin del cargo, la
constitucin y las leyes confieren y garantizan la independencia y autonoma
tanto del Contralor General como de la Contralora General de la Repblica.
Esto, se encuentra establecido en el artculo 16 de la Ley orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, ley 27785, que
seala textualmente que La Contralora General es el ente tcnico rector del
Sistema Nacional de Control, dotado de autonoma administrativa,
funcional, econmica y financiera

4. Si tuviera que cambiarse el periodo de ejercicio en el cargo de Contralor

General Cul de las siguientes opciones considera usted ms
conveniente:
A. 5 aos, en forma coincidente con el mandato presidencial
B. 5 aos, en forma distinta con el mandato presidencial
C. 3 aos (igual que los alcaldes de gobiernos locales)
D. 4 aos
E. Otro

Cuadro N 14: Periodos alternativos de ejercicio en el cargo de Contralor General.

 178
8

Fuen
nte: Propia del autor.

El 35% de
d los encu
uestados opina
o como
o convenie
ente que el periodo de
d ejercicio
o
en el carg
go de Con
ntralor Gen
neral debe ser de 5 aos
a en fo
orma distiinta con el
e
mandato
o presiden
ncial, y el 30% considera que debe ser d
de 5 aos
s en forma
a
ente con el mandato
coincide o presiden
ncial (suma
an 65%); A
Adems, el
e 19% cree
e
que debe
e ser de 3 aos
a igual que los alcaldes de
e gobiernos
s locales.
e acuerdo con la ccapacidad sancionattoria en materia
5. Est usted de m de
e
onsabilidad
respo d administtrativa funcional de los servidores pb
blicos, que
e
tiene la Contralora General de la Repblica:
R
A. Si
S
B. No
N

Cuad
dro N 15: Capacidad sancionatoria d
de la Contrallora Genera
al.

Fuen
nte: Propia del autor.

El 64% de
d los encu
uestados no
n est de
e acuerdo con la atribucin oto
orgada a la
a
Contralorra Genera
al de la Repblica sobre la
a capacida
ad sancionatoria en
n
 179

materia de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos,

en tanto que el 36% de los encuestados si est de acuerdo con tal atribucin.

A partir de Diciembre de 2010 se faculta a la Contralora General de la

Repblica, para sancionar en materia de responsabilidad administrativa
funcional a los servidores pblicos que incurran en infracciones graves y muy
graves derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del
Sistema Nacional de Control; previo un procedimiento administrativo
sancionador que sta misma entidad lo desarrolla (Ley N 29622, que modifica
la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica.

Al respecto debe tenerse en cuenta que constitucionalmente es el Poder

Judicial el encargado de administrar justicia y que tiene la capacidad
sancionatoria por excelencia. En este sentido, por principios de la ciencia del
Derecho no deberan existir varios fueros administrando justicia y sancionando.
De este modo y basado en estos mismos antecedentes, podra otorgarse
similar capacidad sancionatoria a otros Organismos supervisores, fiscalizadores
y de control (por ejemplo: la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, la
Superintendencia del Mercado de Valores y, otras), lo que podra devenir en un
caos jurdico y de fueros de justicia.

6. Considera usted que con la capacidad sancionatoria en materia de

responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos que
tiene la Contralora General, sta se constituye en juez y parte:
A. Si
B. No

Cuadro N 16: Desacuerdo con capacidad sancionatoria de la Contralora General.

 180
0

Fuen
nte: Propia del autor.

El 61% de
d los enc
cuestados considera que con la capacid
dad sancio
onatoria en
n
materia de
d respons
sabilidad administrat
a tiva funcio
onal de loss servidore
es pblicos
s
que se le
e ha otorga
ado, la Con
ntralora General
G se constituy
ye en juez
z y parte y,
y
el 39% co
onsidera que no es as.
a

ado con este aspectto, se encuentra el inc.

Relaciona i j) del artculo 9 de la Ley
y
orgnica del Sistem
ma Nacion
nal de Co
ontrol y de
e la Contra
alora Gen
neral de la
a
a, ley 277
Repblica 785, que establece
e c
como uno de los principios qu
ue rigen el
e
ejercicio del contro mental, el de la obje
ol gubernam etividad
en razn de la cua
al
ones de co
las accio ontrol se re
ealizan sobre la bas
se de una debida e imparcial
n de fund
evaluaci damentos de hecho
o y de derecho, evitando aprreciaciones
s
subjetivas
s.

7. Conssidera uste
ed que las Normas d
de Auditora Gubernamental se cumplen
n
plena
amente:
A. Si
S
B. No
N
C. Regularme
R nte

Cuad
dro N 17: Cumplimiento de las Norm
mas de Audito
ora Guberna
amental.
 181
1

Fuen
nte: Propia del autor.

La opini
n de los
s encuesta
ados sobrre el cum
mplimiento de las Normas
N de
e
Auditora Gubernam
mental es que no (n
negativa) en
e un 46%
% y regularrmente en
n
un 47% (suman
( 93
3%). Tan slo
s el 7% considera
a que las N
Normas de
e Auditora
a
Gubernam
mental s se
s cumplen
n.

Las Norm
mas de Auditora
A Gubernam
mental (NA
AGUs), so
on los criterios que
e
determina
an los requ
uisitos de orden
o pers
sonal y pro
ofesional de
el auditor, orientados
s
a uniform
mar el trab
bajo de la auditora gubernam
mental y ob
btener resultados de
e
calidad. Se fundamentan en la Ley del Siste
ema Nacio
onal de Control,
C su
u
reglamen
nto y en las
s normas de
d auditora generalm
mente ace
eptadas. (R
Resolucin
n
de Contrralora N 162-95-CG
G del 26 Set. 1995 que apru
ueba las Normas
N de
e
Auditora Gubernam
mental)

8. Conssidera uste
ed que los
s Informess resultante
es del con ernamental,
ntrol gube
son o
oportunos:
A. Siempre
S
B. Generalme
G nte
C. La
L mayor parte
p de ve
eces
D. La
L menor parte
p de ve
eces
E. Nunca
N
 182
2

Cuad
dro N 18: Oportunidad de
d los informes resultante
es del contro
ol gubername
ental.

Fuen
nte: Propia del autor.

Un 63% de los encuestados

s considera
a que en la menor parte de veces los
s
Informes resultanttes del control gub
bernamenttal son o
oportunos. Un 16%
%
considera
a que gene
eralmente
e son oporttunos, y un
n 15% con
nsidera que
e la mayorr
parte de veces so
on oportuno
os. Ntese
e que ning
guno, es decir el 0%
%, cree que
e
los inform
mes siemp
pre son opo
ortunos.

Al respe
ecto, la No
orma de Auditora Gubernam
mental 4.20: Oportu
unidad de
el
Informe establece que a fin que sea de la may
yor utilidad
d posible, el
e informe
e
resultantte del con
ntrol guberrnamental debe serr oportuno
o, permitie
endo que la
a
informaciin en l revelada sea utiliza
ada oportu
unamente por el tittular de la
a
entidad yy/o autorida
ades de lo
os niveles apropiado
os del Esta
ado. Los usuarios de
e
los inform
mes requie
eren de la informaci
n en l c
contenida, a fin de cumplir
c con
n
sus tarea
as legislativ
vas, fiscaliz
zadoras o de proces
sos de dire
eccin o ge
erencia. Un
n
informe preparado
p cuidadosa
amente pu
uede ser de
d escaso
o valor para quienes
s
se encarg
guen de to
omar las de
ecisiones si
s se recib
be demasia
ado tarde.

9. Conssidera ustted que actualmen nte cualquuier ciuda

adano o medio de e
comuunicacin tiene acc ceso sin restriccio
ones a loos Informes finales
s
resulttantes del control gubernamental:
A. Siempre
S
B. Generalme
G nte
 183
3

C. L
La mayor parte
p de ve
eces
D. La
L menor parte
p de ve
eces
E. Nunca
N

Cuad
dro N 19: Accceso a los Informes
I fina
ales resultanttes del contrrol gubernam
mental.

Fuen
nte: Propia del autor.

En cuantto al acce
eso sin restricciones
s a los Informes fin
nales resultantes de
el
control g
gubername
ental que pueden tener los
s ciudada
anos o medios
m de
e
comunica
acin, los informante
i es tienen una
u opinin
n escptica
a. Un 59%
% considera
a
que la menor
m parrte de vec
ces tienen acceso siin restricciiones a los
s Informes
s
finales; en
e cambio slo un 16 era que la mayor pa
6% conside arte de ve
eces tienen
n
acceso ssin restricc
ciones a lo
os Informe
es finales. Por otra parte, un porcentaje
e
significatiivamente menor
m del 14% cree
e que gene
eralmente
e se tiene acceso
a sin
n
restricciones a los Informes finales, y un 3% co
onsidera qu
ue siemprre se tiene
e
acceso sin restricciones a los
s Informes finales.

10. Conssidera ustted que los Inforrmes fina ales resultantes del contro ol
gubernamental, deberan ser de con nocimiento
o general:
A. Si,
S sin ninguna limitaccin
B. Si,
S con limittaciones (c
cuando traten de asuuntos de seeguridad nacional)
C. Si,
S a criterio
o de la Con
ntralora General
G
 184
4

D. Si,
S si as lo determina
a el Poder Judicial
J
E. Nunca
N

Cuad
dro N 20: Acceso sin
s restriccio
ones a loss Informes resultantes del contro
ol
gube
ernamental.

Fuen
nte: Propia del autor.

Confirma
ando la te
endencia de los en
ncuestados respectto de la difusin y
conocimie
ento gene
eral que de
ebe produ
ucirse sobrre Informe
es finales resultantes
r s
del contrrol gubern
namental, un 47% de ellos considera
a que con algunas
s
limitacio
ones (por ejemplo
e cu
uando trate
en de asun
ntos de seg
guridad na
acional) los
s
Informes finales de
eben ser de
d conocim
miento gen n 32% (suman 79%)
neral, y un
a que los Informes finales deben ser de conoccimiento general sin
considera n
ninguna limitaci
n, as mismo un 19%
1 cree que los In
nformes finales slo
o
er de con
deben se nocimiento general a criterio
o de la C
Contralora
a Generall.
Ntese q no de los encuestad
que ningun dos, es de
ecir el 0%,, considera que los
s
Informes finales nu
unca deben
n ser de co
onocimientto general.
nerse en cuenta qu
Debe ten ue el car
cter reservado y/o confidenc
cial de los
s
Informes de contro
ol guberna
amental, e
es una co
ondicin nicamente
e hasta su
u
n; pero despus
aprobaci d de
e ello, porr principio de transparencia y porque se
e
trata de la cosa pb
blica (por lo
l tanto de
e inters de
e cualquie
er ciudadan
no o medio
o
unicacin), no tiene
de comu e ninguna razn po
or la cual no pued
da ser de
e
conocimie
ento generral, exceptto claro estt, por seg
guridad naccional.

esentacin de los resultados

4.1.3. Pre r s sobre el Impacto S
Social
(V
Variable N 2: Impac
cto Social))
 185
5

ecto tiene por objetiv

Este aspe vo determiinar el grad
do de impa
acto social del contro
ol
gubernam
mental en la gesti
n de lo
os recurso
os pblico
os. Las in
nterrogante
es
formulada
as han arro
ojado los resultados
r siguientes
s:

1. A niv
vel del sec
ctor pblic
co (Estadoo) Cul considera
c que es ell problema
a
mayoor?
A. La
L corrupcin
B. La
L calidad de
d los servvicios pblicos
C. La
L carencia a de alguno
os servicio
os pblicos
s
D. La
L inseguriddad
E. Otros
O

Cuad
dro N 21: Lo
os mayores problemas
p del pas.

Fuen
nte: Propia del autor.

de la gestiin estatal (administtracin pblica), los encuestados en un

A nivel d n
86%, co entemente que el problema
onsideran contunde a mayor es el la
a
corrupciin. As mismo
m un
n 5% con
nsidera qu
ue la carrencia de
e algunos
s
servicios
s pblicos y otro 5% consid
dera que la calidad de los servicios
s
s, respectivamente, constituy
pblicos ayor problema. Slo un 4%
yen el ma %
considera
a a la inse
eguridad como
c el pro
oblema ma
ayor.

Por otra parte, a nivel

n de la d peruana en generral (que in
a sociedad ncluye a la
a
gestin e
estatal /adm
ministraci
n pblica)) se percib
be como e
el segundo
o problema
a
principal a la corrup
pcin con un 43%, en
e tanto qu
ue en prime
er lugar se
e percibe a
 186
6

la falta de
e segurida
ad con un 64%. (Enccuesta nac
cional IPSO N registro:
OS Per, N
0001-REE/JNE, ma
arzo 2013).

2. Cul de los siguientes instrument

i tos consideera usted que es el principal y
funda
amental pa ar la corrupcin a nivvel del sec
ara prevenir y detecta ctor pblico
o
(Esta
ado)?
A. La
L Contraloora Generral de la Re
epblica
B. La
L participa
acin ciudaadana (dennuncias y veeduras
v cciudadanaas)
C. Los
L medios s de comun nicacin
D. El
E Congreso de la Re epblica (co
ongresistas)
E. Otros
O

Cuad
dro N 22: In
nstrumentos para preveniir y detectar la corrupcin
n.

nte: Propia del autor.

Fuen

En cuantto a los instrumentos

s considerrados com
mo principa
ales y fund
damentales
s
para prev
venir y de
etectar la corrupcin
c a nivel de
el sector p
pblico (Estado), los
s
informanttes opinan que es la Contralorra Genera
al de la Re
epblica en
e un 38%,
la partic
cipacin ciudadana
c (denuncia
as y veedu
uras ciuda
adanas) en un 30%,
los mediios de com
municaci
n en un 2
24%, y un porcentaje
e bastante menor de
el
13% sea
ala al Con
ngreso de la Repbllica.

Este resu
ultado debe
e contrasta
arse con lo
o presenta
ado anterio
ormente en
n el Cuadro
o
N 8: D
Descubrimie
ento de irrregularida
ades y ac
ctos de co
orrupcin donde se
e
seala qu
ue el descubrimiento
o de irregularidades y/o
y actos d
de corrupc
cin que se
e
 187
7

cometen en la administra
acin y/o
o gestin de los recursos
s pblicos
s
(administtracin pb
blica), es atribuida
a s
slo en un 24% a la Contralora Genera
al
pblica (Siistema Nacional de Control), en
de la Rep ue mayorittariamente,
e tanto qu
es decir en un 51
1%, consideran que
e son los Medios de
d comunicacin (e
el
periodism
mo) quienes descubre
en las irreg
gularidades y/o actoss de corrup
pcin.

ed que ell Control Pblico / Control G

3. Conssidera uste Gubername
ental es el
e
instru
umento ade
ecuado pa
ara preveniir y detecta
ar la corrup
pcin?
A. SiS
B. NoN
C. Relativame
R ente

Cuaddro N 23: E
El Control P blico / Conttrol Guberna
amental com
mo instrumen
nto adecuado
o
para
a
prrevenir y dettectar la corru
upcin.

nte: Propia del autor.

Fuen

La opinin de los encuestados sob

bre que el
e Control Pblico / Contro
ol
Gubernam
mental de la forma como
c est estructura
ado y como ctualmente,
o opera ac
es el insstrumento ms adec
cuado para prevenirr y detecttar la corrupcin, es
s
adversa; considerando que un 32% con
nsidera que
e no y un 4
44% considera como
o
mente (sum
relativam man 76%).. Slo un 2
24% consiidera que s
si es un in
nstrumento
o
adecuado
o para prev
venir y dettectar la co
orrupcin.
 188
8

Este resu
ultado preliminar esta
ara sugirie
endo la ne
ecesidad de revisar, replantearr,
reestructu
urar y/o re
eorganizar el Control Pblico / Control G
Gubername
ental en el
e
Per.

e usted co
4. Tiene onocimiento del prog
grama de DENUNCIAS CIUDA
ADANAS /
ATENNCIN DE E DENUNC CIAS (en qu
u consiste
en):
A. Si
S
B. No
N
C. Relativame
R ente

Cuad
dro N 24: Prrograma de denuncias
d ciiudadanas / atencin de denuncias.

Fuen
nte: Propia del autor.

Los encu
uestados re
esponden en
e un 46%
% descono ograma de denuncias
ocer el Pro s
ciudadanas / atencin de denuncias,
d mientras que un 2
22% inform
ma que lo
o
conoce re
elativamente. Slo un
u 32% res
sponde qu
ue s lo con
noce.

La denuncia es el
e ejercicio
o del derrecho ciud
dadano, m
mediante el
e cual se
e
formaliza
a la comu
unicacin de
d presun
ntos hechos arbitra
arios o ile
egales que
e
ocurran en cualqu
uier entida
ad pblica
a, que co
ontravenga
an las dis
sposiciones
s
legales vigentes
v y afecten o pongan en
n peligro la cio pblico.
a funcin o el servic
Su tramittacin es gratuita,
g pu
udiendo so
olicitar en cualquier
c m
momento in
nformacin
n
sobre la e
etapa en que
q se encuentra la d
denuncia.

uncias se presenten
Las denu n ante la Contralora Genera
al y los rganos
de
e
control in
nstitucional y son attendidas por
p el Siste
ema Nacio
onal de Attencin de
e
 189
9

Denuncia
as, a trav
s de un proceso
p qu
ue compre etapas de recepcin,
ende las e
admisin, organizacin del ca
aso, progrramacin, verificacin
v n y comun
nicacin de
e
resultado
os.

En caso de de serr afirmativ va su respu

uesta a la pregunta
a anterior:
5. Cmo o calificara usted el
e accionarr y labor del
d programma de DE ENUNCIAS
S
CIUD
DADANAS / ATENCI N DE DEENUNCIAS S:
A. Excelente
E
B. Bueno
B
C. Regular
R
D. Malo
M
E. Psimo
P

Cuad
dro N 25: Efectividad del Progra
ama de denuncias ciudadanas / atencin de
e
denu
uncias.

Fuen
nte: Propia del autor.

De los 47 encuestados que afirm er el Progrrama de de

man conoce enuncias ciudadanas
c s
/ atencin de denu
uncias, el 38% cons
sidera que ste opera regularrmente (n
ni
bien, ni mal),
m el 32
2% consid
dera que si
s opera bien
b y el 23% cons
sidera que
e
opera mal. Por otrra parte s
lo el 6% cconsidera que
q el Pro
ograma de denuncias
s
ciudadanas / atenciin de den
nuncias es psimo.

Este resu
ultado, nos
s lleva a algunas infe
erencias preliminare
p s, tales co
omo que el
e
Programa
a de den
nuncias ciudadanas
c s / atenc
cin de denuncias
s no est

 190
0

suficiente
emente difundido y/o
o que los procedimie
p entos estab
blecidos para ello se
e
perciben muy comp
plicados que desaliientan el hacer uso d
del mismo.

Por otra parte tam

mbin se percibe u
una falta de
d difusi
n adecua
ada de los
s
resultado
os de las in
nvestigacio
ones realizzadas com
mo consecu
uencia de denuncias
s
ciudadanas
6. Tiene
e usted coonocimientto del SIS
STEMA DE
E VEEDUR
RAS CIUDADANAS
S
(en qu consistten):
A. Si
S
B. No
N
C. Relativame
R ente

Cuad
dro N 26: Siistema de ve
eeduras ciud
dadanas.

Fuen
nte: Propia del autor.

Los encu
uestados re
esponden en un 41%
% descon
nocer el Siistema de Veeduras
s
ciudadanas, mientrras que un
n 35% info
orma que lo conoce relativam
mente. Slo
o
un 24% rresponde que
q s lo conoce.

ura ciudad
La veedu dana es parte
p del Sistema
S de Vigilanccia en las Entidades
s
e bajo la supervisi
estatales que se constituye n y apoyyo de la Contralora
C a
General de
d la Rep
blica, a fin
n de facilitar a la ciudadana el ejercicio de labores
s
ela en la gestin pblica. L
de caute La vigilancia ciudad
dana constituye un
n
mecanism
mo democrtico de participaci
p n de la so
ociedad en
n la superv
visin de la
a
gestin de las entid
dades del Estado.
E
 191
1

Las Veed
duras ciud
dadanas se
s aplican con el pro
opsito de efectuar labores de
e
seguimiento y verifficacin de
e las activvidades, que
q como parte de su gestin
n
pblica, desarrollan
d n los funcionarios y servidores
s de las en
ntidades que
q forman
n
el Sistema Nacional d
parte del mbito de de Control, reforzand
do de esta manera la
a
participaccin ciudad
dana en el ejercicio del
d control gubernam
mental.

En caso de de serr afirmativ va su respuuesta a la pregunta

a anterior:
7. Cmo o calificara usted el accionar y labor del
d SISTEM MA DE VE EEDURAS
S
CIUD
DADANAS::
A. Excelente
E
B. Buena
B
C. Regular
R
D. Mala
M
E. Psima
P

Cuad
dro N 27: Effectividad de
el Sistema de
e veeduras ciudadanas.
c

Fuen
nte: Propia del autor.

De los 36 dos que afirrman conoccer el Siste

6 encuestad ema de Ve
eeduras ciiudadanas,
el 58% considera
c que ste opera re
egularmen
nte (ni bie
en, ni mal), el 33%
%
considera
a que si opera
o bien
n y el 6% considera
c que opera
a mal. Porr otra parte
e
slo el 3%
% conside
era que el Programa de denun
ncias ciuda
adanas / atencin
a de
e
denuncia
as es psim
mo.
 192
2

Este resu
ultado, nos
s lleva a algunas infe
erencias preliminare
p s, tales co
omo que el
e
Sistema de
d Veedurras ciudad
danas no est
e suficie
entemente difundido y/o
y que los
s
procedim
mientos esta
ablecidos para partic
cipar en l, se percib
ben muy co
omplicados
s
que des
salientan el
e participa
ar en el mis
smo.

Por otra parte tam

mbin se percibe u
una falta de
d difusi
n adecua
ada de los
s
resultado
os logrados
s como con
nsecuencia
a de las Ve
eeduras cciudadanas
s.

8. Conssidera usteed que el Control

C Pblico/Control Gubern
namental a cargo de el
Sistema Nacio onal de Control (Laa Contralora Generral de la Repblica,
bsiccamente), es
e efectiva
amente INDDEPENDIE ENTE de laa influencia
a poltica o
de otros interes
ses:
A. Si
S
B. No
N
C. Relativame
R ente

Cuad
dro N 28: In
ndependencia
a del Control Pblico / Co
ontrol Guberrnamental.

Fuen
nte: Propia del autor.

o de la inde
Respecto ependenciia de la inffluencia po
oltica o de
e otros inte
ereses, que
e
debe ten
ner el Con
ntrol Pblico/Contro
ol Guberna
amental a cargo de
el Sistema
a
Nacional de Contro
ol (la Contralora General de la
a Repblicca, bsicam
mente); los
s
encuesta
ados son muy
m pesim
mistas, pue
es conside
eran en u
un 57 % que
q no es
s
independ
diente, en
n un 32% consideran
n que es relativamente inde
ependiente
e
(suman 8
89%); y sollo un 11% considera que s es independ
diente.
 193
3

Relaciona
ado con este
e aspec
cto, el artc
culo 16 de
e la Ley o
orgnica del Sistema
a
Nacional de Contro
ol y de la
a Contralorra Genera
al de la R
Repblica, ley 27785
5
establece
e que la Contralora
C a General es el ente tcnico
o rector de
el Sistema
a
Nacional de Con
ntrol, dota
ado de a
autonoma
a adminis
strativa, funcionall,
econmiica y finan
nciera. As el artculo 27 de la misma ley
s mismo, e y establece
e
que el Co
ontralor General de la Repbllica no es
st sujeto a subord
dinacin, a
autoridad o depen
ndencia allguna, en e
ejercicio de
e la funcin.

9. Conssidera ussted que e existen zaciones privadas y/o no

n organiz o
gubernamentales que tie
enen INFLUENCIA en
e el Conttrol Pblico
o / Contro
ol
Gubeernamental:
A. Si
S
B. No
N
C. Relativame
R ente

Cuad
dro N 29: In
nfluencias en el Control Pblico
P / Con
ntrol Guberna
amental.

Fuen
nte: Propia del autor.

Respecto
o de la presunta influencia
a de orga
anizacione
es privada
as y/o no
o
gubernam
mentales en el Control
C P
blico / Control G
Gubernam
mental, los
s
encuesta
ados consideran en
n un 56%
% que si hay influ
uencia, en
n un 30%
%
considera
an que hay
y relativa influencia
a (suman 86%);
8 y so
olo un 14%
% considera
a
que no h
hay influen
ncia.

Al respeccto, alguno
os analista
as e inclus
so comenta
aristas polticos, opin
nan que la
a
presunta influencia
a en el Con
ntrol Pblico / Contrrol Gubern
namental radica o se
e
 194
4

origina en
n la modallidad de de
esignacin
n del propio
o Contralo
or General,, la cual se
e
realiza por el Congreso, a propuesta
p del Poder Ejecutivo
o, modalid
dad que le
e
imprime u
una gran carga
c poltica.

Por ejem
mplo, la prropuesta por
p parte del Poderr Ejecutivo
o puede im
mplicar un
n
relativo compromis
c o de gratittud entre e
el propuestto y quien lo propone
e. Adems
s
la designacin por el congres
so puede re
equerir de componen
ndas entre
e bancadas
s
os polticos
y/o grupo s lo cual ta
ambin pue
ede implica
ar comprom
misos; y co
omo estos,
existen otros
o aspe
ectos que generan dudas so encias en el Contro
obre influe ol
Pblico.

10. Conssidera usteed que la organizaci

o n no gubeernamental (ONG) de enominadaa
Pro
tica, tiene
e INFLUENNCIA en ell Control Pblico/Con
ntrol Guberrnamental::
A. Si
S
B. No
N
C. Relativame
R ente

Cuad
dro N 30: In
nfluencias de
e ONGs. en el
e Control P
blico / Contrrol Gubernam
mental.

o de la presunta influencia en el Control Pblico / Contro

Respecto ol
Gubernam e la organizacin no
mental de namental (ONG) de
n gubern enominada
a
Protica, los encu
uestados consideran
c n en un 49
9% que si tiene influ
uencia, en
n
un 32% cconsideran
n que tiene
e relativa influencia
a (suman 8
81%); y so
olo un 19%
%
considera
a que no tiiene influe
encia.
 195
5

En relaci
n con estte supuestto fenomen
no de influ
uencias, se
e discute que
q existan
n
organizacciones priv
vadas y/o no
n guberna
amentales
s que tiene
en influencia o no, en
n
el Contro
ol Pblico / Control Gubernamental.

Uno de los antec

cedentes que
q motiva
a tal disc
cusin, es la actuac
cin de la
a
organizaccin no gu
ubernamen
ntal (ONG
G) denomin
nada Pro
tica, la cual,
c en el
e
ao 2008
8 intervino
o indirectamente en la selecc
cin del ca
andidato a Contralor
General. Adems a travs
s de sus
s voceros,, permane
entemente
e emitiran
n
opinioness relaciona
adas y orientadas a in
nfluenciar en el contrrol guberna
amental.

11. Los IInformes de

d Rendiciin de Cu uentas de los Titularres de las entidades
s
gubernamentales, son puestos
p e conocim
en miento dee la ciudaadana, dee
maneera efectiva
a, por la Contralora
C General:
A. Siempre
S
B. Frecuentem
F mente
C. Regularme
R nte
D. Espordica
E amente
E. Nunca
N

Cuad
dro N 31: Rendicin de cuentas de los titulares de
d las entida
ades guberna
amentales.

Fuen
nte: Propia del autor.

o de la pub
Respecto blicacin y difusin de
d los Inforrmes de R
Rendicin de
d Cuentas
s
de los Tittulares de las entidad
des gubernamentale
es, los encuestados consideran
c n
 196

en un 32% que tales informes son espordicamente publicados, el 27%

considera que regularmente son publicados, un 24% opina que nunca son
publicados. Slo un 14% considera que frecuentemente son publicados y un
3% considera que siempre son publicados.

En cuanto a los titulares de las entidades pblicas, debe tenerse en cuenta el

deber que tienen de rendir cuentas ante las autoridades competentes y ante la
ciudadana por el uso de los fondos y bienes del Estado a su cargo y por el
logro de los objetivos establecidos. La rendicin de cuentas debe realizarse de
manera homognea y oportuna, a fin de asegurar la transparencia que gua la
gestin pblica, con relacin a la utilizacin de los bienes y recursos pblicos.

Se ha verificado en el portal electrnico del organismo superior de control la

publicacin de informes de rendicin de cuentas, pero al parecer no son todos,
ni apareceran los correspondientes a los ltimos aos.

12. En general, cmo calificara usted el Control Pblico / Control

Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de Control (Contralora
General de la Repblica, bsicamente).
A. Excelente
B. Bueno
C. Regular
D. Malo
E. Psimo

Cuadro N 32: Apreciacin general sobre el Control Pblico / Control Gubernamental

ejercido
por el Sistema Nacional de Control.
 197
7

Fuen
nte: Propia del autor.

Esta interrogante pretende

p ge
eneralizar y resumir la opinin
n de los en
ncuestados
s
sobre el Control Pblico
P / Control Gubername
G ental ejerc
cido por el
e Sistema
a
Nacional de Control (Contra
alora Gene
eral de la Repblica
a, bsicam
mente). En
n
este senttido un 49%
% de encu
uestados lo
o considera regular, un 32% como
c malo
o
y un 3% como
c psiimo (suma
an 84%). P
Por otra pa
arte, un 16%
% lo considera como
o
bueno y ninguno (0
0%) lo considera com
mo excelen
nte.

ebas de hiptesis
4.2. Prue h s

4.2.1. So
obre la hip
ptesis gen
neral

Siendo una
u investtigacin de
escriptiva, la hipte
esis no se
er somettida a una
a
prueba esstadstica de correlacin, debid
do a que, para
p a manipular
ello, sse debera
las variab
bles de la
a realidad
d, lo cual no
n es pos
sible en la magnitud
d requerida
a
tratndos
se de orga
anizacione
es en marrcha. Es decir,
d no e
es una inv
vestigacin
n
experime
ental, por lo cual se
e ha preg
guntado directamente a los in
nformantes
s
sobre las
s variables
s, sus dime
ensiones, valorando las variab
bles. Adem
ms, se ha
a
preguntad
do directamente sob
bre los hip
ptesis Especficas, probndos
se de esta
a
manera las misma
as, de lo cual se ha
h deducido la pru
ueba de la
a hiptesis
s
general, como
c sigue.
 198

Hiptesis General
El adecuado Control Pblico permite conocer la real situacin de la
administracin de los recursos pblicos y por ende minimizar los
actos de inconducta funcional (corrupcin).

Considerando las Variables independiente (Control pblico / gubernamental) y

dependiente (Impacto social), y la relacin ente las variables, enfocada en las
preguntas:
a) 1.4 Considera usted que en administracin y/o gestin de los recursos
pblicos (administracin pblica) se presentan irregularidades y/o actos
de corrupcin?; en la cual los informantes consideran en 46% y en 28%
(suman 74%) que regularmente y frecuentemente, respectivamente,
se cometen irregularidades y/o actos de corrupcin en la administracin
y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica).
b) 3.12 En general, cmo calificara usted el Control Pblico/Control
Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de Control (Contralora
General de la Repblica, bsicamente)?; en la cual un 49% de
encuestados lo considera regular, un 32% como malo y un 3% como
psimo (suman 84%).

y adems, considerando los resultados de las dems hiptesis especficas que

la confirman; sta hiptesis general, se considera PROBADA.

4.2.2. Sobre las Hiptesis Especficas

Hiptesis Especfica N 1
El adecuado control gubernamental reduce la corrupcin y se refleja en un
positivo impacto social.

Esta hiptesis es la ms cercana a la Hiptesis General considerando las

variables y la relacin ente las variables, enfocada en las preguntas:
 199

a) 3.1 A nivel del sector pblico (Estado) Cul considera que es el

problema mayor?; a la cual los encuestados en un 86%, consideran
contundentemente que el problema mayor es el la corrupcin.
b) 3.2 Cul de los siguientes instrumentos considera usted que es el
principal y fundamental para prevenir y detectar la corrupcin a nivel del
sector pblico (Estado)?; a la cual los informantes consideran que es la
Contralora General de la Repblica en un 38%, la participacin
ciudadana (denuncias y veeduras ciudadanas) en un 30%, y los
medios de comunicacin en un 24%.
En este sentido y, considerando los resultados de la hiptesis general y las
dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis se considera
PROBADA.

Hiptesis Especfica N 2
El control pblico / gubernamental que se aplica actualmente no es adecuado
para la administracin de los recursos pblicos.

Esta hiptesis esta, enfocada en la pregunta:

1.10 En general, cree usted que el control pblico (gubernamental) es el
adecuado para la administracin de los recursos pblicos?; a la cual la opinin
de los encuestados sobre lo adecuado del control pblico (gubernamental) para
administracin y/o gestin de los recursos pblicos, es que no (negativa) en un
51% y medianamente adecuado es del 35% (suman 86%).
En este sentido y, considerando los resultados de la hiptesis general y las
dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis se considera
PROBADA.

Hiptesis Especfica N 3
Las normas y regulaciones aplicables requieren revisin para un mejor efecto
en el control gubernamental.
 200

Esta hiptesis esta, enfocada en las preguntas siguientes:

a) 2.1 Considera usted que el actual mecanismo de designacin del
Contralor General, es adecuado (por el Congreso, a propuesta del Poder
Ejecutivo y por un periodo de 7 aos)?; a lo cual los encuestados
consideran que ste no es adecuado (negativo) en un 49% y que podra
mejorarse es del 43% (suman 92%).
b) 2.5 Est usted de acuerdo con la capacidad sancionatoria en materia
de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos,
que tiene la Contralora General de la Repblica?; a lo cual el 64% de los
encuestados opinan no estar de acuerdo, en tanto que el 36% de los
encuestados si est de acuerdo con tal atribucin.
c) 2.7 Considera usted que las Normas de Auditora Gubernamental se
cumplen plenamente?; a lo cual los informantes consideran que no
(negativa) en un 46% y regularmente en un 47% (suman 93%).
En este sentido y, considerando los resultados de la hiptesis general y las
dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis se considera
PROBADA.

4.3. Presentacin de resultados

Variable N 1
Control Pblico / Gubernamental

El Control Gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de

los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia,
eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes
del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los
lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de
administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la
 201

adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control

gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso
integral y permanente.

Al respecto, los informantes por una parte dan cuenta en un 51% que el Control
pblico / gubernamental no es adecuado (pregunta 1.10) y en un 95% que no
es (y/o es medianamente) eficaz para la adecuada administracin y/o gestin
de los recursos pblicos (pregunta 1.9).

Por otra parte consideran que la normatividad y regulaciones del Control pblico
/ gubernamental tampoco es adecuada, caso de citarse: el actual mecanismo
de designacin del Contralor General con el cual existe desacuerdo total en un
49% y que el 43% opina que ste mecanismo podra mejorarse (pregunta 2.1);
la capacidad sancionatoria en materia de responsabilidad administrativa
funcional de los servidores pblicos que tiene la Contralora General de la
Repblica, con la cual el 64% de los encuestados no estn de acuerdo
(pregunta 2.5); y que algunas Normas de Auditora gubernamental no se
cumplen plenamente segn el 46% se cumplen medianamente segn el 47%
de informantes (pregunta 2.7).

Este resultado, aunado al de la otra variable, nos lleva a la conclusin preliminar

que existe desacuerdo con la forma de operar y aplicar el control pblico /
gubernamental, el cual es deficiente. Debe tenerse en cuenta que los
encuestados mayoritariamente han sido auditores que laboran en el propio
Sistema Nacional de Control, tanto de sociedades de auditora como de
rganos de control institucional y, servidores pblicos relacionados y/o sujetos
al control del Sistema Nacional de Control.

Variable N 2
Impacto Social
 202

El Impacto Social son los resultados finales al nivel de propsito o fin del
programa. Implican un mejoramiento significativo y, en algunos casos,
perdurable o sustentable en el tiempo, en alguna de las condiciones o
caractersticas de la poblacin objetivo y que se plantearon como esenciales en
la definicin del problema que dio origen al programa. Un resultado final suele
expresarse como un beneficio a mediano y largo plazo obtenido por la
poblacin atendida. El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud
cuantitativa y cualitativa del cambio en el problema de la poblacin objetivo
como resultado de la entrega de productos (bienes o servicios). El impacto
social se refiere a los efectos que la intervencin planteada tiene sobre la
comunidad en general.

Al respecto, los informantes dan cuenta en un 86% que el mayor problema a

nivel del sector pblico (Estado) es el la corrupcin (pregunta 3.1), adems
consideran en un 46% y en un 28%, que en forma regular y frecuente,
respectivamente (pregunta 1.4), se cometen irregularidades y/o actos de
corrupcin en la administracin y/o gestin de los recursos pblicos
(administracin pblica). Adems consideran que tales irregularidades y/o actos
de corrupcin se descubren slo en un 65% (pregunta 1.5) y que una vez
descubiertos, se investigan en un 46%, (pregunta 1.6) y que luego se sancionan
en un 48% (pregunta 1.7).

Tambin se informa, que en un 51% son los Medios de comunicacin (el

periodismo) quienes descubren las irregularidades y/o actos de corrupcin y
slo el 24% atribuye el descubrimiento a la Contralora General de la Repblica
(pregunta 1.8). Este resultado, contrasta con la principal atribucin del Sistema
Nacional de Control, cuyo ente tcnico rector es la Contralora General,
atribucin que consiste en efectuar la supervisin, vigilancia y verificacin de la
correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes del Estado, el cual
tambin comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones
sujetas a control en la ejecucin de los lineamientos para una mejor gestin de
 203

las finanzas pblicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los

objetivos y planes de las entidades, as como de la ejecucin de los
presupuestos del Sector Pblico y de las operaciones de la deuda pblica.

Otro aspecto que tiene impacto en la sociedad, entre otros, son los programas a
travs de los cuales los ciudadanos pueden percibir directamente el accionar
del control pblico / gubernamental, sin embargo estos no son suficientemente
difundidos y/o promocionados tales como el Sistema de denuncias ciudadanas
que slo es conocido por el 22% de los encuestados (pregunta 3.4), el
Programa de veeduras ciudadanas que slo es conocido por el 35% de los
encuestados (pregunta 3.6).

Finalmente se percibe que en el Control Pblico/Control Gubernamental a cargo

del Sistema Nacional de Control (la Contralora General de la Repblica,
bsicamente) no sera del todo independiente; pues los encuestados en un 57%
consideran que existe influencia poltica o de otros intereses (pregunta 3.8).

Este resultado, aunado al de la otra variable, nos lleva a la conclusin preliminar

que la sociedad peruana percibe un impacto negativo de las instituciones y de
las actividades llamadas a combatir, controlar y sancionar el fenmeno de la
corrupcin, concretamente del Control Pblico/Control Gubernamental.
 204

CAPITULO 5

IMPACTOS

La presente investigacin, El Impacto Social del Control Pblico en el Per,

por el nivel de relevancia y pertinencia ya enunciada, se espera que presentar
un conjunto de impactos en la vida profesional, institucional y poltica en nuestro
pas, aunado a la calidad de la informacin obtenida gracias a la oportuna y
comprometida participacin de los funcionarios a cargo de las funciones de
auditora y control tanto de sociedades de auditora que realizan exmenes en
entidades estatales como de auditores que laboran en rganos de Control
Institucional y, servidores pblicos relacionados y/o sujetos al control del
Sistema Nacional de Control, fundamentalmente.

En este sentido, se tiene la expectativa que se den los impactos siguientes:

1. La presente investigacin constituye el primer esfuerzo en nuestro mbito

de conciliar los conceptos de impacto social con el de control pblico /
gubernamental. Es de esperar que la presente tesis aliente el debate
acadmico en esta direccin, a nivel nacional e internacional, y sirva de
patrn comparativo de otras investigaciones a realizarse en este mismo
objeto de investigacin o similares.

2. Este trabajo establece la necesidad de considerar real y efectivamente, y no

solo declarativamente, a la sociedad peruana; en las actividades,
desempeo y proyeccin del Sistema Nacional de Control, como el principal
usuario y grupo de inters del manejo en la administracin y/o gestin de
 205

los recursos pblicos (administracin pblica) y, fundamentalmente en la

forma y resultados del control pblico / gubernamental.

3. La presente investigacin establece la necesidad de incorporar al control

pblico / gubernamental y por ende al Sistema Nacional de Control, los
enfoques de la Auditora social y Auditora de valor por dinero, con ello el
Sistema Nacional de Control estara acorde con las nuevas tendencias
globales del control pblico / gubernamental, con las ventajas que de por s
ofrece su repercusin en la sociedad peruana.

4. Consecuentemente, se podr cambiar el pronunciado sesgo financiero,

controlista y penal de la auditoria gubernamental, aplicndola a una
tendencia ms operacional y social de mejora continua y participativa, lo
cual, adems, requerir cambios en las normas de auditora gubernamental
aplicables.

5. La presente investigacin, al exponer algunas de las falencias y deficiencias

en la aplicacin de la funcin medular del control pblico / gubernamental,
cual es la prevenir y luchar, pero de manera efectiva, contra el flagelo de la
corrupcin; permitir identificar y aplicar nuevos procedimientos ms
efectivos para lograr tal objetivo

6. El Poder Legislativo tienen un punto de partida, en los resultados de este

trabajo de investigacin para discutir y aprobar reformas y/o la
reestructuracin del Sistema Nacional de Control, imprimindole una nueva
visin de compromiso supremo con la sociedad peruana y, libre de
influencias de cualquier tipo.

7. Los instrumentos de recoleccin de informacin de la investigacin pueden

servir de referencia para investigaciones relativas a la auditora social,
auditoria de entidades estatales y gestin gubernamental, coadyuvando as
a la adquisicin de conocimientos nuevos.
 206

CONCLUSIONES

1. La sociedad peruana considera que los poderes del Estado operan con
deficiencias y que por lo tanto deben mejorar en los servicios pblicos que
ofrecen, pues los servicios que prestan no son un favor, son el deber
cumplido; es por ello que tiene inters en la forma como se gestiona los
recursos pblicos y tambin tiene inters en los roles y desempeo del
Sistema Nacional de Control.

2. El fenmeno de la corrupcin es un acto nocivo y perjudicial para el

desarrollo del pas, pues no solo afecta a los bienes y recursos pblicos,
sino que deteriora y degrada a la persona humana y por lo tanto a la
sociedad. La frecuencia con que se cometen irregularidades y/o actos de
corrupcin en la administracin y/o gestin de los recursos pblicos
(administracin pblica), es muy alta.

En general, los ciudadanos del pas consideran que los 3 principales

problemas del pas en la actualidad son la falta de seguridad, la corrupcin
y el desempleo, en ese orden. Tambin consideran que dentro de la
administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica)
en el Per, el principal problema es la corrupcin.

3. A tenor de los resultados del presente trabajo de investigacin, y a pesar de

los esfuerzos que se realizan por parte del control pblico / gubernamental
que en el Per est a cargo del Sistema Nacional de Control, no solo no
estara desempeando una labor efectiva de lucha contra la corrupcin,
sino que los casos ms importantes (materiales) de corrupcin, son
descubiertos por los medios de comunicacin antes que por los rganos del
 207

Sistema Nacional de Control. Adems, las irregularidades y/o actos de

corrupcin que finalmente se descubren no todos son investigados y, de los
que se investigan, no todos se sancionan.

4. Existe desacuerdo en el actual mecanismo de designacin del Contralor

General que se realiza por parte del Congreso, a propuesta del Poder
Ejecutivo y por un periodo de 7 aos; mecanismo que se considera no es
adecuado y podra mejorarse.

5. No existe consenso respecto de la capacidad sancionatoria en materia de

responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos, que
tiene la Contralora General de la Repblica, en infracciones graves y muy
graves derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del
Sistema Nacional de Control, previo un procedimiento administrativo
sancionador que sta misma entidad lo desarrolla; considerando que de
esta manera se interfiere la potestad del Poder Judicial y el Sistema
Nacional de Control se convierte en juez y parte.

6. Algunas normas de auditora gubernamental (NAGUs.) no se cumplen

plenamente, especialmente en lo referente a la oportunidad de los informes
de acciones de control. Tampoco se cumplen plenamente las normas
relacionadas con el acceso a informes y/o a sus resultados, ni estos son
difundidos convenientemente.

7. Algunas actividades de control relacionadas con Programas sociales que

realizan y/o incentivan los rganos conformantes de Sistema Nacional de
Control, no son suficientemente conocidos ni difundidos; como es el caso
del Sistema de denuncias ciudadanas y el Programa de veeduras
ciudadanas.
 208

RECOMENDACIONES

1. Teniendo en cuenta que la sociedad le asigna un gran valor a la

transparencia, a la rendicin de cuentas y a la lucha efectiva contra la
corrupcin y, considera que estos valores son condiciones indispensables
para el ejercicio pleno del derecho de la sociedad a vigilar el uso honesto y
eficiente de los activos pblicos, se hace necesario que los rganos
conformantes del Sistema Nacional de Control evalen permanentemente el
inters de la sociedad y adopten las acciones conducentes a impactar
positivamente en la sociedad.

2. Considerando los altos ndices que ha alcanzado la frecuencia y magnitud

con que se cometen irregularidades y/o actos de corrupcin en la
administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica),
el Sistema Nacional de Control que es el encargado del control pblico /
gubernamental por mandato constitucional, debe adoptar las medidas ms
efectivas para revertir tales ndices.

3. El Sistema Nacional de Control utilizando la infraestructura y capacidad

operativa que dispone y a travs de los rganos que lo conforman, debera
realizar las acciones necesarias para retomar el liderazgo en descubrir las
irregularidades y/o actos de corrupcin, investigarlos y canalizar las
sanciones que correspondan; tomando la iniciativa y anticipndose incluso
a la labor de investigacin que realizan los medios de comunicacin e
informacin.
 209

4. Es conveniente que el Poder Legislativo considere modificar el actual

mecanismo de designacin del Contralor General que se realiza por parte
del Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo y por un periodo de 7 aos.

Al respecto se sugiere que la designacin se realice a propuesta de los

Colegios de Contadores Pblicos del Per y/o con las Facultades de
Ciencias Contables de las Universidades del Per que son los especialistas
en el ejercicio profesional y en la formacin universitaria, respectivamente,
de la auditora, de manera similar al mecanismo de designacin del
Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura. Por otro lado el periodo
de ejercicio en el cargo de Contralor General debera ser de un mximo de
5 aos, pero evitando la coincidencia con el mandato presidencial, para
eliminar la posibilidad de imposicin de restricciones.

5. De igual modo, es conveniente que el Poder Legislativo considere modificar

la capacidad sancionatoria que en materia de responsabilidad
administrativa funcional de los servidores pblicos tiene la Contralora
General de la Repblica, en infracciones graves y muy graves derivadas de
los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de
Control, previo un procedimiento administrativo sancionador que sta
misma entidad lo desarrolla; a fin de evitar interferir en la administracin de
justicia que le compete al Poder Judicial y, tambin evitando que el Sistema
Nacional de Control se constituya en juez y parte.

6. Se sugiere al Sistema Nacional de Control, propiciar el pleno cumplimiento

de las Normas de auditora gubernamental (NAGUs.) especialmente en lo
referente a la oportunidad de los informes de acciones de control.

As mismo, se sugiere cumplir y/o modificar las normas relacionadas con el

acceso a los informes de control y/o a sus resultados, a fin de permitir el
acceso sin restricciones, en concordancia con el principio de transparencia.
 210

7. Se sugiere al Sistema Nacional de Control realizar acciones efectivas de

difusin de algunas actividades de control relacionadas con Programas
sociales que realizan y/o incentivan los rganos conformantes de Sistema
Nacional de Control; las mismas que no son suficientemente conocidas ni
difundidas, como es el caso del Sistema de denuncias ciudadanas y el
Programa de veeduras ciudadanas.
 211

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