DEMOCRACIA REPUBLICANA

E PARTICIPATIVA

Luiz CARLOS BRESSER-PEREIRA

RESUMO
Nos pases mais desenvolvidos, a democracia foi liberal na primeira
parte do sculo XX e social-democrtica na segunda parte, ao passo que agora est em transio para a democracia republicana ou
participativa. A democracia liberal foi elitista e a social-democracia foi pluralista, j que nela as vises gerais dos eleitores se tornaram
a preocupao central dos polticos. Ultimamente a democracia vem se tornando republicana ou participativa, pois os cidados
procuram cada vez mais influenciar as decises polticas por meio de organizaes da sociedade civil. No futuro, pode-se pensar em
uma democracia deliberativa medida que o debate pblico ganhe densidade, a advocacia poltica se fortalea e a responsabilidade dos
polticos seja reforada. Um breve exame da literatura sobre democracia participativa fundamenta esse argumento.
PALAVRAS-CHAVE: democracia participativa; democracia republicana; democracia
deliberativa.

SUMMARY
In developed countries, democracy was liberal during the first half of
the XXth century and social democratic during the second. At the present moment, it is in transition to republican or participative
democracy. Liberal democracy was elitist, and social democracy was pluralist, since on it the general opinion of electors has become the
main preoccupation of politicians. Lately, democracy is becoming republican or participative because citizens attempt more and more
at influencing political decision through civil society organizations. In the future, one could think about a deliberative democracy, since
public debate is enhanced, political advocacy gets stronger and the responsibility of politicians is reinforced. A brief review of the
literature concerning participative democracy states the argument.
KEYWORDS: participative democracy; republican democracy; deliberative democracy.

A democracia se tornou o regime poltico dominante no

sculo XX, quando o sufrgio universal foi finalmente alcanado. Isso
aconteceu em todos os pases desenvolvidos e est acontecendo em um
nmero cada vez maior de pases em desenvolvimento. Qual ser o tipo
de democracia dos pases mais avanados? No a democracia liberal
que caracterizou a primeira metade do sculo XX, ou a democracia
social que predominou nos pases mais avanados na segunda metade
desse sculo. Na poca de sua primeira encarnao a democracia
liberal a democracia era elitista: embora eleitas competitivamente,
as elites no tinham de prestar contas aos eleitores. A era da social-
democracia pautou-se pela opinio pblica: na medida em que os
polticos a acompanhavam, comeavam a ser de algum modo
responsveis, de modo que a representao, embora limitada, pro-
grediu substancialmente.
 No final do sculo, porm, a crescente presena de organizaes de
responsabilizao social (social accountability) no mbito da sociedade
civil indicou claramente que os regimes democrticos nas sociedades
mais avanadas, bem como em pases como Brasil e ndia, estavam
alcanando um novo estgio de desenvolvimento poltico: o debate
pblico se ampliou e ganhou alguma profundidade1. Essa nova forma [1] Essa condio especial do Brasil
e da ndia um dos apontamentos
de democracia foi chamada de "democracia participativa" e "demo-
do projeto de pesquisa "A rein-
cracia deliberativa". Creio que o adjetivo "deliberativa" ainda ambi- veno da emancipao social" (cf.
cioso demais, mas sugiro que, alm de participativa, essa democracia Santos, Boaventura de S. (org.). De-
mocratizar a democracia. Rio de Ja-
em gestao possa tambm ser chamada de "republicana". neiro: Civilizao Brasileira, 2002).

DO REPUBLICANISMO ARISTOCRTICO DEMOCRACIA REPUBLICANA

Assim como o republicanismo e o liberalismo clssicos entraram

em conflito no passado, assim tambm o republicanismo e a
democracia. De acordo com Ccero Arajo, a moderna cidadania
democrtica envolve trs ideais normativos civismo, pluralismo e
plebesmo que correspondem, respectivamente, s tradies
republicana, liberal e democrtica2. A tradio republicana, alm de [2] Arajo, Ccero. "Repblica e de-
mocracia". Lua Nova, n 51, 2000,
cvica, aristocrtica. Para Aristteles, a aristocracia era o regime ideal,
pp. 5-30.
embora ele objetivamente percebesse que as verdadeiras alternativas
que Atenas enfrentava no seu tempo eram a oligarquia e os privilgios,
de um lado, e a democracia e a instabilidade poltica, de outro. Na
repblica romana, a idia de que a sociedade deveria e poderia ser
governada por cidados dotados de virtudes pblicas ganhou
aceitao. Ccero e Maquiavel, separados por quinze sculos, ainda
seguiram claramente essa linha de pensamento, apesar de todos os
obstculos que eles prprios enfrentaram. E os filsofos polticos do
sculo XVIII, como Montesquieu, Harrington e Madison, embora
atrados pelo liberalismo, ou como Rousseau, interessado em
democracia, permaneceram essencialmente republicanos aristocrticos.
Eles buscavam uma aristocracia baseada no no sangue, mas na
virtude, na competncia e na riqueza esta ltima incorporando as
duas primeiras. Rousseau, que claramente distinguia repblica de
democracia, encarava esta ltima como praticamente impossvel de ser
alcanada e impunha severas restries admisso de novos cidados
sua comunidade ideal a repblica. Para ter algum controle sobre a
esperada virtude de seus cidados, os republicanos aceitaram o que
todos os pensadores polticos durante sculos haviam considerado
obviamente correto por razes tanto ideolgicas como racionais:
limitaes cidadania. No entanto, depois que a revoluo capitalista
e uma enorme expanso das classes mdias criaram as condies para a
democracia moderna, tais limitaes deixaram de ser racional ou
politicamente viveis.
Quando o liberalismo desafiou o republicanismo no sculo XVIII,
no o fez em nome da igualdade poltica o princpio plebeu , mas

[3] Schumpeter, Joseph A. Capi-
talism, socialism and democracy.
Nova York: Harper & Brother, 1942.
[4] Christopher Lasch (The revolt of
the elites. Nova York: W.W. Norton,
1994. PP- 10-11), que criticou com
tanto brilhantismo as novas elites
profissionais no final do sculo XX,
critica com o mesmo vigor autores,
como Walter Lippmann, que em
meados desse sculo procuraram ne-
gar a importncia da opinio pblica
na democracia moderna.
da liberdade, uma vez que as duas correntes concordavam em rejeitar a
democracia como entendida hoje, ou seja, com plenos direitos de
voto a todos os cidados, independentemente de sexo, educao,
religio ou riqueza. Somente aps a revoluo capitalista e depois de
um perodo "liberal" o sculo XIX que os pases mais
desenvolvidos foram capazes de adotar o sufrgio universal e de se
tornar democracias. Somente nesse momento as elites desses pases
ficaram razoavelmente convencidas de que os pobres no re-
presentavam uma ameaa real ordem social, pois respeitariam os
direitos de propriedade e os contratos. A partir desse momento as elites
no tiveram alternativa seno aceitar as demandas polticas por
democracia vindas dos pobres e de uma ampla fatia das classes mdias.
As sociedades capitalistas avanadas estavam maduras para a
democracia moderna e o sufrgio universal.
No entanto, mesmo na primeira parte do sculo XX, quando o
sufrgio universal tinha se tornado uma realidade nos novos Estados-
nao democrticos, os tericos da poltica continuavam presos a uma
abordagem elitista, antiplebia, da democracia. No me refiro teoria
sociolgica e poltica de Mosca sobre a circulao das elites, que data
do final do sculo XIX e pr-democrtica, mas teoria da democracia
competitiva de Schumpeter e Anthony Downs. Essa teoria, que iden-
tifico historicamente com o conceito de democracia liberal, ainda tem
inmeros seguidores nos Estados Unidos, onde a transio da
democracia liberal para a democracia social ainda no se completou.
Ela v a democracia representativa meramente como uma competio
entre as elites pelo apoio dos eleitores. Uma vez obtido esse apoio, a
elite, de acordo com esse conceito de democracia, tem o direito de
tomar suas prprias decises independentemente da vontade dos
eleitores.
Quando Schumpeter desenvolveu essa teoria, na primeira parte do
sculo XX, ela fazia sentido3. Hoje, os cidados simplesmente no
aceitam um conceito to limitado de democracia. Em primeiro lugar, a
opinio pblica se tornou cada vez mais eficaz em tornar os polticos
de algum modo responsveis4. Concomitantemente, enquanto os
trabalhadores se tornavam mais bem organizados em seus sindicatos e
as coalizes polticas de centro-esquerda venciam suas primeiras
eleies gerais em vrios pases europeus, o Estado se tornava social-
democrtico, ou seja, comprometido com a proteo dos direitos
sociais. Mais recentemente, com o papel cada vez maior das
organizaes de responsabilizao social, cada qual lutando por sua
interpretao do interesse pblico, a democracia se tornou mais e mais
participativa. O Estado republicano e a correspondente democracia
republicana foram emergindo gradualmente. medida que as orga-
nizaes da sociedade civil passaram a ser cada vez mais reconhecidas
pelo sistema jurdico como interlocutores polticos vlidos e a ganhar
legitimidade poltica, o espao pblico aumentou em densidade,
criando as condies bsicas para a democracia participativa. Nesse
contexto, alguns pases ou Estados federais comearam a fazer expe-
rincias com vrias formas de democracia direta, assistindo at mesmo
destituio pelo voto de ocupantes de cargos pblicos. Embora as
elites polticas continuem poderosas, seu poder est sendo cada vez
mais colocado em xeque por uma cidadania ativa, disposta a ter algum
grau de participao no poder poltico.
certo que os polticos nas democracias mais avanadas esto
longe de constituir exemplos de republicanismo, mas o desdm aris-
tocrtico de Schumpeter pela poltica e pelos polticos que em lugar de
debater preferem dizer inverdades para atingir seus objetivos no pode
ser to facilmente aceito hoje em dia como uma boa descrio dos
polticos. Da mesma forma, a teoria correlata de Downs5, justificando [5] Downs, Anthony. An economic
a democracia elitista com o argumento de que os eleitores agem racio- theory of democracy. Nova York:
Harpa- & Brothers, 1957.
nalmente, s esto preocupados com seus prprios interesses e
portanto no se envolvem em aes orientadas para o interesse pblico,
no pode ser aceita como uma boa descrio dos cidados.
O republicanismo moderno respondeu a essa mudana histrica e
perdeu seus velhos traos de ideologia aristocrtica. Enquanto o libe-
ralismo econmico permaneceu elitista e se tornou conservador, a
nica verso de republicanismo atualmente significativa democrtica
e progressista, patrocinando a democracia participativa. As formas
mais avanadas de democracia ainda esto longe da democracia
efetivamente deliberativa, mas tambm estamos longe do modelo
clssico de democracia liberal.

DEMOCRACIA REPUBLICANA, PARTICIPATIVA OU DELIBERATIVA?

Qual a diferena entre democracia republicana e democracia

deliberativa? O debate terico entre as concepes da democracia
elitista ou competitiva e da democracia deliberativa muito rico. Os
argumentos contra e a favor de uma ou de outra esto ainda hoje no
centro do debate da teoria poltica anglo-americana, que essen-
cialmente um debate normativo e ideolgico. De um lado esto os
tericos polticos social-liberais ou politicamente liberais, liderados
por Habermas, Rawls e Joshua Cohen, que defendem uma concepo
deliberativa de democracia; de outro, liberais clssicos e "realistas"
adeptos da escolha racional, que mostram os limites da representao e
da responsabilidade poltica nas democracias contemporneas e
rejeitam o ideal deliberativo.
Ainda que a teoria poltica seja central para a discusso aqui
desenvolvida, evito uma abordagem normativa e adoto uma
abordagem sociolgica ou histrica na qual as teorias normativas
esto implcitas. A questo no o que a razo tem a dizer acerca dos
principais problemas polticos de nosso tempo, mas como as socie-
dades modernas, divididas entre o interesse pblico e os interesses de

[6] Rawls, John. "The idea of public
reason revisited". In: The law of
peoples. Cambridge, MA: Harvard
University Press, 1999, p. 135.
[7] Cohen, Joshua. "Deliberation and
democratic legitimacy" [1989]. In:
Bohman, James e Rehg, William
(orgs.). Essays on reason and politics:
deliberative democracy. Cambridge,
MA: The MIT Press, 1997, pp. 74-75.
grupos, encaram normativamente tais problemas. Estou interessado
na razo pblica ideal, mas estou mais preocupado com um conceito
de democracia efetivo ou vivel. Sei que h uma forte ligao entre as
duas abordagens. Rawls observa que o ideal da razo pblica
realizado ou satisfeito sempre que funcionrios governamentais
seguem a razo pblica e explicam suas razes a outros cidados6. Isso
significa que em uma democracia os polticos e altos funcionrios
civis no tm outra opo seno explicar racionalmente suas vises
sobre os valores morais e polticos centrais de uma sociedade. Significa
tambm que necessria uma abordagem normativa e hipottico-
dedutiva da poltica. No entanto, acredito que intelectualmente
perigoso confiar essencialmente em uma abordagem normativa. Quero
que ela seja testada pela realidade, pelo processo histrico.
Desse ponto de vista, se h fatos que invalidam uma teoria elitista
ou competitiva da democracia, h outros fatos que deveriam nos im-
pedir de falar em democracia deliberativa. Em todas as democracias,
inclusive aquelas que recentemente completaram sua transio demo-
crtica, uma grande parte dos cidados ainda pode ser motivada por
interesse prprio e os custos de participao ainda podem ser maiores
do que as recompensas que eles venham a obter de uma cidadania
ativa, mas o contingente de cidados republicanos j suficientemente
grande para tornar impraticvel o modelo clssico de democracia
elitista. H ainda muitos polticos que apenas fazem compromissos
entre o desejo de ser reeleitos e a nsia de se tornar ricos, mas a presso
poltica sobre os polticos para fazer compromissos, ao contrrio,
entre o desejo de ser reeleitos e a busca do interesse pblico aumenta a
cada dcada.
Por outro lado, devemos ser suficientemente realistas para reco-
nhecer que as condies histricas para a democracia deliberativa
ainda no esto presentes em nenhum pas do mundo. Isso verdade
mesmo se no incluirmos entre as condies para a deliberao pblica
a igualdade substantiva e o consenso entre os participantes. Essa
exigncia foi adotada por Joshua Cohen em seu trabalho seminal sobre
democracia deliberativa. Baseado em Habermas, ele foi o primeiro
filsofo poltico no s a usar a expresso e a discuti-la amplamente,
mas a defini-la de modo ideal. Seu conceito de "deliberao ideal"
envolve cinco aspectos: a deliberao deve ser livre, no sentido de que os
participantes esto obrigados apenas pelos resultados de sua
deliberao; deve ser justificada, no sentido de que as partes devem
declarar seus motivos para apresentar, apoiar ou criticar propostas;
deve ser formalmente igual, no sentido de que os procedimentos no
podem distinguir os participantes; deve ser substantvamente igual, "no
sentido de que a distribuio existente de poder e recursos [entre os
participantes] no determina suas chances de contribuir para a
deliberao"; e, por fim, "a deliberao ideal objetiva chegar a um
consenso racionalmente motivado"7. Embora Cohen acrescente que o
consenso pode no ser alcanado e que pode haver necessidade de
compromissos e votaes, as exigncias de que os participantes sejam
substantivamente iguais e de que cheguem a um consenso no so
sequer minimamente realistas. As crticas que foram dirigidas
democracia deliberativa derivam em grande parte desse idealismo, ou
falta de realismo.
Essa no uma boa razo para rejeitar o conceito de democracia
deliberativa, que abre um novo espao normativo para o aper-
feioamento da democracia. No contexto da presente anlise, porm,
que pretende ser antes histrica que normativa, uma razo vlida para
afirmar que o modelo de democracia que emerge nas sociedades mais
avanadas menos exigente: uma democracia participativa ou
republicana. menos exigente porque claramente no exige igual poder
substantivo entre os participantes do debate pblico nem presume que
o consenso ser atingido. Satisfaz-se com as condies de que o debate
envolva uma participao substancial das organizaes da sociedade
civil e siga regras mnimas de ao comunicativa, em especial a do
respeito mtuo pelos argumentos que justificam cada posio. As de-
cises sero tomadas, em ltima instncia, pelos parlamentares eleitos
no contexto de um sistema representativo, mas cada deciso
importante ser precedida de um vivo e amplo debate pblico. Tal
debate influenciar a agenda e o enquadramento das principais
alternativas para cada deciso. Em alguns casos os argumentos
apresentados sero suficientemente fortes para convencer a outra parte.
Em outros uma nova alternativa surgida do debate poder satisfazer os
grupos conflitantes, superando-se assim o conflito. Na maior parte dos
casos, porm, o compromisso continuar sendo necessrio, e o voto da
maioria acabar decidindo o assunto.
Essa forma de democracia participativa porque conta com a
participao ativa de organizaes do chamado Terceiro Setor:
corporativas e, cada vez mais, organizaes pblicas no-estatais de
responsabilizao social. Em sua clssica anlise da democracia
participativa, feita de um ponto de vista de esquerda, Carole Pateman
critica os conceitos elitistas e pluralistas da democracia liberal, discute
o sistema republicano participativo de Rousseau e as vises socialistas
de democracia de G.D.W. Cole, e sobre essa base constri sua prpria
teoria. Segundo a autora, democracia participativa envolve so-
cializao por meio da participao, de modo que o local de trabalho,
como uma instituio poltica, deve ser democratizado. Nas suas
palavras:

Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele em que se exige o

input mximo (participao) e em que o output inclui no apenas polticas
(decises), mas tambm o desenvolvimento das capacidades sociais e polticas
[8] Paternan, Carole. Partipation and
de cada indivduo, de tal forma que exista um "feedback" do output para o democratic theory. Cambridge: Cam-
input 8 . bridge University Press, 1970, p. 43.
 O conceito de democracia participativa que adoto aqui menos
ambicioso. Tem suas razes numa tradio latino-americana catlica
de pensamento poltico e social crtica do liberalismo clssico e eco-
[9] Cf., por exemplo, Montoro, Andr nmico9, que no Brasil esteve nas origens do Partido dos Trabalha-
F. Da "democracia" que temos para a
dores e atraiu ateno internacional em razo do "oramento
democracia que queremos. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1974. participativo" de Porto Alegre10. Essa experincia apenas uma das
[10] O oramento participativo foi muitas inovaes institucionais da democracia participativa hoje
introduzido em Porto Alegre pelo pre- presentes em diversas partes do mundo11. Essa linha de pensamento
feito Olvio Dutra (1989-92) e
continuado por seus sucessores
est bem-estabelecida no sistema poltico e constitucional
Tarso Genro e Raul Pont, todos do PT. brasileiro12. A Constituio Federal de 1998 tem vrios dispositivos
Sobre essa experincia, ver Navarro,
que se referem a formas de democracia participativa ou
Zander. "Democracia e controle
social de fundos pblicos: o caso do responsabilizao social13. Mas a democracia participativa mais
oramento participativo de Porto do que apenas um ideal brasileiro: um ideal latino-americano. Ba-
Alegre". In: Bresser-Pereira, Luiz
Carlos e Grau, Nuria C. (orgs.). Lo
seados em sua experincia argentina, Catalina Smulovitz e Henrique
pblico no-estatal en la reforma del Peruzzoti afirmam que a natureza dos novos regimes democrticos e
Estado. Buenos Aires: Paids, 1998,
o mbito dos direitos dos cidados esto sendo moldados pela
pp. 293-334; Avritzer, Leonardo. "Mo-
delos de deliberao democrtica: "poltica da responsabilidade societal", na qual desempenham papel
uma anlise do oramento parti- central associaes cvicas, ONGs e movimentos sociais: "A ao
cipativo no Brasil". In: Santos (org.),
op. cit., pp. 561-98; Santos, Boaven-
dos cidados no sentido de fiscalizar as autoridades polticas est se
tura de S. "Oramento participativo tornando uma realidade e redefinindo o conceito tradicional do rela-
de Porto Alegre: para uma democracia
cionamento entre os cidados e seus representantes eleitos"14.
redistributiva". In: Santos (org.), op.
cit., pp. 455-560; Baiocchi, De acordo com Boaventura de Sousa Santos e Leonardo Avritzer, a
Gianpaolo. "Participation, activism,
democracia participativa uma das principais formas por meio das
and politics: the Porto Alegre expe-
riment". In: Fung, Archon e Wright, quais a emancipao social est sendo reinventada no incio do sculo
Erik O. (orgs.). Deepening democracy. XXI. Tem seu fundamento terico no conceito procedimental de deli-
Londres: Verso, 2003, pp. 45-76.
berao habermasiano. Em lugar de se satisfazer com a oposio entre
[11] Cf. Dagnino, Evelina (org.). So-
ciedade civil e espaos pblicos no
um conceito procedimental e um conceito substantivo (geralmente
Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002; marxista) de democracia, Habermas adota uma abordagem proce-
Santos (org.), op. cit.; Fung e Wright
dimental baseada em um critrio social e deliberativo. Ao faz-lo, ele
(orgs.), op. cit.
reconhece que novos atores deveriam ser levados em conta no processo
[12] O PT no tem razes marxistas.
Originou-se dos movimentos soci- democrtico e torna claro que uma abordagem procedimental no
ais catlicos que por meio de Luiz pode ser utilizada para justificar uma forma elitista de democracia.
Incio Lula da Silva conseguiram, no
final dos anos 1970, controlar o Sin-
Sousa Santos e Avritzer concluem: "O que o processo de demo-
dicato dos Metalrgicos de So Ber- cratizao fez, com a introduo de novos atores na cena poltica, foi
nardo, anteriormente sob o controle abrir o debate em favor de um sentido para a democracia e para a
de dirigentes sindicais comunistas.
Depois que o partido foi criado, em constituio de uma nova gramtica social e institucional para ela"15.
1980, alguns grupos comunistas A nova democracia que est emergindo participativa ou repu-
aderiram a ele.
blicana porque a tradio republicana se baseia na participao dos
[13] Cf. Silva, Jos Afonso da. Curso
de direito constitucional positivo.
cidados no processo poltico. Na primeira parte do sculo XX,
So Paulo: Malheiros Editores, 1997; quando os sindicatos e outras organizaes corporativas ganharam
Moreira Neto, Diogo de F. Direito de
influncia poltica, a idia de democracia participativa alcanou uma
participao poltica. Rio de Janeiro:
Renovar, 1992. audincia mais ampla, mas no assumiu o status de uma nova forma de
[14] Smulovitz, Catalina e Peruzzotti, democracia na teoria poltica anglo-americana. No entanto, quando
Henrique. "Societal accountability um filsofo poltico importante como Habermas escreveu sobre ao
in Latin America". Journal of Demo-
cracy, vol. 11, n 4, 2000, p. 147.
comunicativa e Joshua Cohen traduziu essa noo para o conceito de
democracia deliberativa, a idia imediatamente se expandiu. Tal como
a democracia participativa, tambm a democracia deliberativa um [15] Santos, Boaventura de S. e
conceito republicano moderno. Como observa Avritzer, "embora par- Avritzer, Leonardo. "Para ampliar o
cnone democrtico". In: Santos
ticipao e deliberao no sejam sinnimos, interessante notar que (org.), op. cit., p. 53.
todos os arranjos deliberativos so formas amplificadas de par-
ticipao"16. A democracia deliberativa acabou por alcanar o status de
grande teoria que a democracia participativa no obtivera. [16] Avritzer, Leonardo. "Teoria
Adotando nesse caso uma abordagem normativa e analtica mais do democrtica e deliberao pblica".
Lua Nova, n 50, 2000, p. 43.
que histrica e sociolgica, Habermas prefere a democracia deliberativa
democracia republicana. Segundo ele, "o elemento central do processo
democrtico reside no procedimento da poltica deliberativa". Essa
leitura de democracia difere da viso liberal do Estado como o "guardio
de uma sociedade econmica" e da democracia como um processo "rea-
lizado exclusivamente sob a forma de um compromisso entre interesses".
Difere tambm "do conceito republicano de uma comunidade tica
institucionalizada no Estado" e da viso republicana de democracia
como "equivalente auto-organizao poltica da sociedade como um
todo", o que "leva a uma compreenso ofensiva de poltica dirigida
contra o aparelho do Estado"17. No entanto, entendo a democracia [17] Habermas, Jrgen. Between facts
and norms. Cambridge, MA: The MIT
deliberativa como um ideal poltico, e as contribuies para tal oferecidas Press, 1996 [1992], pp. 296-97.
por filsofos polticos como Habermas, Rawls e Cohen so oportunas e
profundas. Em termos histricos, porm, creio que deveramos ser mais
modestos ou mais realistas e por enquanto tentar construir o Estado
republicano e uma democracia republicana.
Ao estudar a democracia hoje, os tericos polticos no tm
alternativa seno discutir a democracia participativa ou republicana
em termos prticos e a democracia deliberativa em termos normativos.
No entanto, a resistncia a esta ltima permanece forte, especialmente
entre os tericos da escolha racional. Na medida em que professam um
forte pessimismo acerca da possibilidade de ao coletiva, eles resistem
a reconhecer a existncia de um contingente significativo de cidados
republicanos orientados para o interesse pblico e comprometidos a
participar, ainda que de modo limitado, dos assuntos pblicos.
O novo republicanismo, o reaparecimento das idias de esfera p-
blica e sociedade civil e a teoria da democracia deliberativa so hoje
essencialmente a mesma coisa. O Estado constitucional e o Estado de
Direito, precondies de uma democracia moderna, tornam-se efetivos
somente quando uma sociedade civil ativa originalmente uma so-
ciedade civil burguesa est por trs dessas duas instituies liberais
bsicas. Historicamente, nas palavras de Bignotto, "o humanismo
cvico apresentou para o seu tempo a necessidade de definir valores
associados capacidade de agir na cidade em nome da cidade"18. Por [18] Bignotto, Newton. "Humanis-
trs da construo do moderno Estado republicano, necessria uma mo cvico hoje". In: idem (org.).
Pensar a repblica. Belo Horizonte:
filosofia moral orientada para os interesses do Estado. O simples Ed. UFMG, 2000, p. 63.
tamanho do Estado moderno no torna possvel a civitas grega, mas
possvel pensar em uma sociedade civil, ou uma esfera pblica, na qual
os cidados ajam civicamente. Antes de ser uma condio para a

[19] Smulovitz, Catalina. "How can
the rule of law rule? Cost imposition
through decentralized mechanisms".
In: Maravall, Jos Maria e Przeworski,
Adam (orgs.). Democracy and the rule
of law. Cambridge: Cambridge Uni-
versity Press, 2003, pp. 168-87.
[20] Walzer, Michael. "Liberalism,
nationalism, reform". In: Lilla, Mark,
Dworkin, Ronald e Silvers, Robert B.
(orgs.). The legacy of Isaiah Berlin.
Nova York: New York Review of
Books, 2001, p. 176.
consolidao da democracia, a existncia de uma sociedade civil ativa
primordial para a garantia do Estado de Direito. Em face de uma
sociedade civil ativa, os governantes no obedecero lei apenas
porque so constrangidos a faz-lo, porque percebem que isso de seu
prprio interesse ou porque encaram a lei como justa. Como observa
Smulovitz, uma sociedade civil ativa e autnoma pode, de modo des-
centralizado, impor custos a governantes que transgridam a lei19.
A transio do Estado social-democrtico para o Estado repu-
blicano um processo histrico e intelectual complexo, que envolve a
reforma do Estado e a criao e introduo de novas instituies,
inclusive a reforma da gesto pblica. Essa reforma faz sentido apenas
no mbito de alguma forma de democracia especificamente a deli-
berativa porque envolve atribuir a funcionrios pblicos
graduados maior poder discricionrio, e depende portanto da
existncia de mecanismos de responsabilizao social efetivos para
torn-los razoavelmente comprometidos. Essa responsabilizao
social existe apenas no contexto de uma esfera pblica forte, na qual
haja uma sociedade civil ativa.
Quando digo que est surgindo uma democracia republicana,
estou supondo que cidados dotados de virtudes republicanas esto
por trs dela. impossvel desenvolver os valores de um Estado
republicano e construir as instituies que o suportem sem a existncia
de tais homens e mulheres. Eles no sero santos, j que estaro
tambm motivados por interesse prprio ou mostraro um interesse
prprio esclarecido; mas as virtudes cvicas intrnsecas ao republi-
canismo estaro presentes de alguma forma. Esse republicanismo no
ser internacional. Ser nacional ou comunitarista, como Taylor
sugeriu, associando-o ao patriotismo. Eles podem ser liberais, mas
neste caso sero o que Walzer chama de "nacionalistas liberais",
referindo-se maneira de pensar de Isaiah Berlin:
O nacionalismo liberal provavelmente mais bem compreendido como uma
espcie de reformismo liberal. Seus protagonistas assumem como dado o
mundo de ligaes passionais efetivamente existente, e tentam modific-lo
no de forma a tornar harmoniosas todas as ligaes, um projeto mais
utpico do que reformista, mas para torn-las suficientemente compatveis
para que coexistam em paz20.
A existncia de cidados republicanos no apenas uma hiptese
ou uma demanda normativa. Pode ser detectada em todos os tipos de
sociedade. Apesar do individualismo ou do seu oposto, o con-
formismo, que caracteriza tantos , impossvel compreender o
progresso poltico e social alcanado at hoje sem levar em conta o
papel dos cidados crticos, dotados de algumas virtudes pblicas e
comprometidos com o interesse pblico. Uma interessante corro-
borao emprica disso dada pelas pesquisas polticas publicadas na
coletnea Critical citizens, organizada por Pipa Norris21. Ali, um grupo [21] Norris, Pipa (org.). Critical
citizens. Oxford: Oxford University
de importantes pesquisadores, baseados em seus prprios estudos e Press, 1999.
em pesquisas sobre a satisfao dos cidados com a democracia,
rejeita a idia comumente aceita de que a democracia est em crise: ao
contrrio, ela estaria muito viva. A infelicidade poltica real e est
crescendo, mas no porque haja um crescente cinismo a respeito do
governo democrtico, como sugere a opinio comumente aceita, e sim
porque os cidados se tornaram mais crticos. Nas palavras de Norris:
"Os valores democrticos agora exigem ampla aceitao como um
ideal mas, ao mesmo tempo, os cidados geralmente se tornaram mais
crticos do funcionamento das instituies centrais da democracia
representativa"22. Ela ainda critica a afirmao de Robert Putnam de [22] Idem. "Introduction: the growth
que os valores cvicos norte-americanos declinaram, argumentando of critical citizens?". In: idem (org.),
op. cit., p. 21.
que a constatao de reduo das associaes informais no foi acom-
panhada de qualquer verificao de declnio na participao poltica.
Estudos sobre o padro da participao poltica nas democracias
avanadas mostram que tal participao no segue uma tendncia
ntida. Uma coisa, no entanto, clara: a confiana institucional na
democracia est significativamente relacionada participao
poltica23. Cidados participativos so confiantes mas crticos: so [23] Idem. "Conclusion: the growth of
cidados republicanos de um modo ou de outro comprometidos com critical citizens and its consequences".
In: idem (org.), op. cit., p. 260.
a reforma, e suas aes polticas tm importncia.
Quando proponho chamar de republicana a democracia que est
surgindo, no adoto aquele conceito comunitarista de republicanismo
que, em suas formas mais extremas, supe ser possvel substituir o
Estado pela sociedade civil. Ao contrrio, entendo que o republica-
nismo moderno oferece uma viso de como fortalecer o Estado por
meio da participao ativa das organizaes da sociedade civil. No
ltimo quartel do sculo XX, depois que a democracia pluralista ou
social se consolidou nos pases mais avanados, o novo problema
poltico foi como tornar a democracia representativa uma democracia
melhor, como tornar os polticos mais responsveis. A soluo mais
bvia aperfeioar a representao por meio da mudana institu-
cional continua a ocupar a ateno de cientistas polticos, pois
uma estratgia central para o desenvolvimento poltico. Mas uma con-
tribuio mais eficaz para esse problema talvez tenha vindo da prpria
sociedade, na medida em que suas organizaes aumentaram seu
papel no processo poltico em mbito nacional e tambm in-
ternacional.

RESPONSABILIZAO SOCIAL E A DEMOCRACIA REPUBLICANA

Organizaes da sociedade civil ativas e participantes so por-

tanto primordiais na transio para a democracia republicana. Em
pases democrticos maduros e nas novas democracias a sociedade
est cada vez mais aprendendo como se organizar. Enquanto uma das

[24] Grau, Nuria C. "La rearticulacin
de las relaciones Estadosociedad:
en busqueda de nuevos sentidos".
Revista del Clad, n 4,1995, p. 3.
[25] Bresser-Pereira e Grau, op.
cit.p.31..
duas formas clssicas de organizao corporativa os sindicatos
perdeu terreno aps os anos 1970, provavelmente porque se limitou a
negociar salrios e condies de trabalho, e a outra as associaes
comerciais simplesmente manteve sua influncia, emergiu em
mbito nacional e internacional todo um novo conjunto de orga-
nizaes da sociedade civil, em especial aquelas de responsabilizao
social, formando complexas redes societais. A advocacia poltica ou
responsabilizao social tornou-se uma nova realidade, respondendo
crescente complexidade do sistema poltico e presena de um
nmero razovel de cidados prontos a participar das organizaes da
sociedade civil.
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal e a neces-
sidade das organizaes de responsabilizao social tornaram-se
particularmente importantes no momento em que a crise do Estado
intensificou a dicotomia Estado/mercado, levando muitos a imaginar
que a nica alternativa propriedade do Estado era a propriedade
privada e que a democracia s pode ser procedimental e elitista. Na
verdade, a forma pblica no-estatal de propriedade uma alternativa
cada vez mais significativa, no apenas porque as organizaes de
servio pblico no-estatais prestam servios sociais e cientficos, mas
especialmente porque as organizaes de responsabilizao social
tornam responsveis os funcionrios governamentais e mais repre-
sentativa a democracia participativa.
Recentemente os sindicatos comearam a recuperar influncia,
mostrando que as organizaes corporativas e as de responsabilizao
social se apoiam mutuamente. No momento em que a globalizao e a
crise do Estado exigem um reexame das relaes Estado/sociedade e
Estado/mercado, o espao pblico no-estatal desempenha o papel de
intermedirio. Ele pode facilitar o aparecimento de parcerias entre os
setores estatal e privado ou de formas de advocacia pblica, abrindo
novas perspectivas para a construo de um Estado republicano.
Como observa Cunill Grau, "a introduo de 'pblico' como uma
terceira dimenso supera a viso dicotmica que ope de modo
absoluto 'Estado' e 'privado'"24. Seguindo a mesma linha, Bresser-
Pereira e Cunill Grau afirmam que a existncia de um espao pblico
no-estatal entre o Estado e o mercado permite a constituio de um
crculo virtuoso de natureza democrtica:
De um lado, a sociedade civil ser muito mais democrtica na medida em
que organizaes corporativas se tornem mais representativas. No
entanto, ser muito mais democrtica na medida em que as organizaes
de responsabilizao social pblicas no-estatais, defendendo direitos
e praticando a responsabilizao social, alcancem maior desenvol-
vimento25.
Vincent Ostrom desenvolve por sua vez o conceito de "espao
pblico aberto", identificando-o com o de sociedade civil, como um
espao que pblico mas est fora da jurisdio do Estado.
Recorrendo clssica comparao de Tocqueville entre os sistemas
norte-americano e francs, ele mostra como esse espao pblico parte
da common law anglo-saxnica, abrindo a possibilidade para que a
sociedade civil tome parte ativa em contratos e se torne uma fonte
legtima da lei, independentemente do Estado. A partir da, Ostrom
observa que " o espao pblico aberto e a forma como ele se conecta a
formas de Estado mais estruturadas que tornam o processo de governar
acessvel aos cidados"26. No espao pblico, ou na esfera pblica, os [26] Ostrom, Vincent. The meaning of
membros da sociedade aprendem o que significa viver em uma American federalism in constituting a
self-goveming society. So Fran-
sociedade democrtica: o debate pblico avana, a opinio pblica se cisco: Institute for Contemporary
torna cada vez mais relevante, o esprito pblico se desenvolve e Studies, 1991, p. 211.

estabelece-se uma cultura da investigao. Manuel Castells afirma que

as ONGs so organizaes "quase-pblicas"27. De fato, elas o so, ou [27] Castells, Manuel. "Comentrio".
so pblicas no-estatais na medida em que esto a meio-caminho In: Cardoso, Fernando Henrique e
Martins, Luciano (orgs.). O Brasil e as
entre o Estado e a sociedade. As organizaes pblicas no-estatais tendncias econmicas e polticas
realizam atividades pblicas e so controladas diretamente pela socie- contemporneas (anais do seminrio
com esse titulo realizado em Braslia
dade por meio de seus conselhos de administrao e seus associados.
em dezembro de 1994). Braslia:
Outras formas de responsabilizao social envolvem participao Fundao Alexandre de Gusmo,
direta de cidados no espao pblico, como vimos na seo anterior. 1995.

Robert Putnam e seus colaboradores deram uma importante

contribuio para a compreenso do papel das organizaes pblicas
no-estatais de responsabilizao social e das organizaes corpo-
rativas. Eles recuperaram o conceito de "capital social", originalmente
desenvolvido por Lyda Judson Hanifan e formalmente definido por
James Coleman no final dos anos 198028. Em um livro sobre a Itlia, [28] Hanifan, Lyda J. The community
Putnam enfatiza a importncia daquelas organizaes29. Na verdade, center. Boston: Burdett, 1920, apud
Putnam, Robert D. e Goss, Kristin A.
seu conceito de capital social mais amplo, pois inclui as redes sociais "Introduction". In: Putnam, Robert
informais que no podem ser vistas como organizaes. O capital D. (org.). Democracies in flux.
Oxford: Oxford University Press,
social de uma dada comunidade ou de um dado Estado-nao ser
2002, pp. 3-19; Coleman, James.
tanto maior quanto mais fortes forem as redes sociais entre os Foundations of social theory.
indivduos. Tais redes podem ser exclusivamente sociais, envolvendo Cambridge, MA: Harvard University
Press, 1990.
famlia, amigos e associados, ou polticas, incluindo todo tipo de
[29] Putnam, Robert D. Making
organizaes corporativas e de responsabilizao social. A partir dessa
democracy work. Princeton, NJ: Prin-
definio, Putnam e Goss derivam uma simples e bvia concluso: ceton University Press, 1993. O autor
mostra a importncia da associao,
ou "capital social", j presente nas
As redes sociais so importantes [...]. A interao social ajuda a resolver "sociedades corais" do perodo me-
dieval, para a acelerao e consolida-
dilemas da ao coletiva, encorajando as pessoas a agir de modo confivel, o
o do desenvolvimento econmico.
que elas no fariam em outras circunstncias [...]. O capital social pode ser Um farta literatura se desenvolveu a
simultaneamente um bem privado e um bem pblico30. partir desse trabalho seminal.

[30] Putnam e Goss, op. cit., p. 6. Ver

Nesse amplo conceito de capital social, necessrio destacar as tambm Putnam, Robert D. Bowling
alone: collapse and revival of Ame-
associaes cvicas que fazem parte da esfera pblica. As organizaes rican community. Nova York: Simon
da sociedade civil ou de responsabilizao social ganharam uma nova and Schuster, 2000.

relevncia poltica e administrativa no como um substituto para a

representao clssica, mas como um complemento dela. A partir de

[31] Cf., por exemplo, Habermas, op.
cit; Miller, David. "Deliberative de-
mocracy and social choice". Political
Studies, n 40, 1992, pp. 54-67. O
verdadeiro conflito est entre a demo-
cracia deliberativa e a teoria da es-
colha racional, como enfatiza Miller
nesse mesmo trabalho.
[32] Stark, David e Bruszt, Laszlo.
Postsociatist pathways. Cambridge:
Cambridge Universitv Press, 1998,
p. 127.
seus esforos, a democracia representativa comeou a mostrar traos de
democracia participativa ou republicana. Alguns autores que origi-
nalmente discutiram a democracia participativa e deliberativa opem-
na democracia representativa31, mas eles provavelmente estavam pen-
sando na democracia representativa em sua forma original, elitista ou
schumpeteriana. Usar o conceito de democracia representativa em um
sentido mais amplo, como alternativa democracia direta, continua
sendo a nica possibilidade real para a democracia. Mas organizaes
de responsabilizao social e mecanismos deliberativos ou partici-
pativos no so uma alternativa democracia representativa, e sim um
aperfeioamento dela.
Aps o final dos anos 1970, a idia de democracia participativa ga-
nhou fora na Amrica Latina e na Europa oriental, enquanto o poder
autoritrio era desafiado pelas organizaes da sociedade civil. Quan-
do a democracia foi alcanada, essas organizaes aumentaram seus
papis participativos e de responsabilidade poltica. Ao mesmo tem-
po, a idia floresceu entre as democracias avanadas, onde os conceitos
de capital social e de redes sociais tiveram grande aceitao. A respon-
sabilizao social no emergiu como uma alternativa, mas como um
complemento ao do Estado. De acordo com essa linha de pensa-
mento, Stark e Bruszt argumentam que o crescimento e a modernizao
de uma economia (ou sua "capacidade de transformao") dependem
da "fora e da coeso de redes sociais na prpria economia"32.
A descentralizao poltica transmisso de poder para unidades
subnacionais geralmente acarreta o aumento da participao pol-
tica ou o uso de mecanismos de responsabilizao social. Quando as
polticas pblicas esto sob o controle do governo central, a responsa-
bilizao social , por definio, precria. Assim que a transmisso de
poder ocorre, a responsabilizao social se torna uma possibilidade.
Pesquisando essa relao na Amrica Latina, Cunill Grau encontrou
trs modelos, diferenciados por seu carter mais ou menos formal: o
modelo boliviano, que delegou poder a organizaes territoriais, seria
mais fechado participao dos cidados; o sistema mexicano, tal
como expresso no Programa Nacional de Solidariedade, seria um mo-
delo intermedirio; j o modelo colombiano de "veeduras ciudadanas"
seria o menos formalmente institucionalizado e o mais aberto
participao de todos os tipos de organizaes de cidados. No
entanto, a autora observa que tanto a formalizao quanto a falta dela
so um bom critrio para avaliar a responsabilizao social. Para
comear, necessrio ter cidados e um Estado que os reconhea como
tais. Assim,
independentemente da formalizao dos modelos de responsabilizao
social, sempre que o Estado decide institucionalizar a responsabilizao social
a eficcia dessa poltica depender da eficcia do prprio Estado: por
definio, se o Estado frgil, a responsabilizao social tambm o ser.
 Conseqentemente, Cunill Grau conclui que as condies para
uma responsabilizao social efetiva esto apenas comeando a existir
na Amrica Latina33. [33] Grau, Nuria C. "Respon-
Na verdade, a descentralizao e a responsabilizao social depen- sabilizacin por el control social". In:
Clad's Scientifc Council. La respon-
dem da existncia de direitos do cidado, comeando pelo direito sabilizacin en la nueva gestin
total divulgao de informaes sobre os rgos pblicos. Em outras pblica latinoamercana. Buenos
Aires/Caracas: Eudeba/Clad, 2000,
palavras, dependem da existncia do Estado de Direito e, mais am- pp. 284-92, 301, 322.
plamente, do avano da democracia. A democracia no um substituto
para a descentralizao e a responsabilizao social, mas estas so
resultados do processo de democratizao e ao mesmo tempo fatores
que contribuem para uma melhor governana democrtica. O avano
da democratizao com a transio do primeiro estgio de
democracia, quando j existem eleies livres mas as elites continuam a
exercer quase todo o poder, para formas mais avanadas de democracia
depende essencialmente do aumento do debate pblico e de vrias
formas de responsabilizao social que brotam em mbito local e so
alimentadas pela transmisso de poder.
Nos anos 1970 e 80, o poltico e professor de direito Andr
Franco Montoro, uma das figuras-chave no longo processo de tran-
sio para a democracia no Brasil, notabilizou-se no apenas por
promover os princpios democrticos, mas tambm por sempre ter
associado a democracia transmisso de poder e participao. No
entanto, Ivan Finot avaliou o processo de descentralizao na
Amrica Latina e chegou concluso de que "s excepcionalmente
foi alcanada a participao dos cidados na gesto pblica, alm
das eleies"34. Ao conduzir exaustiva pesquisa sobre os setores [34] Finot, Ivan. "Elementos para una
populares no Chile, Philip Oxhorn observou por sua vez que aps a reorientacin de las polticas de
descentralizacin y participacin en
democratizao o nmero de organizaes de base continuou a Amrica Latina". Revista del Clad, n
aumentar extraordinariamente (elas continuam a dobrar a cada dois 15,1999,p.74.
anos), mas constatou que "a presena pblica da atividade
organizacional do setor popular extremamente baixa", apontando
que "no houve esforos sistemticos dentro dos prprios setores
populares para criar [um] movimento social popular ou mesmo in-
fluenciar as polticas governamentais"35. Em outras palavras, a res- [35] Oxhorn, Philip D. Organizing
ponsabilizao social, que tornaria mais responsveis os civil society: the popular sectors and
the struggle for democracy in Chile.
funcionrios governamentais, frgil na Amrica Latina, mesmo em
Pennsylvania: The Pennsylvania State
um pas relativamente avanado como o Chile. Quando os governos University Press, 1995, p. 273.
no usam as organizaes da sociedade civil como ferramenta de
controle da administrao como aconteceu no oramento
participativo do Rio Grande do Sul ou na participao dos pais na
direo de escolas pblicas em Minas Gerais , a capacidade das
comunidades de se organizar limitada. Quando os governos o
fazem, temos sinais de reforma da gesto pblica.
Os liberais conservadores se opem aos mecanismos participativos
sob o argumento de que tais organizaes no recebem um mandato
dos eleitores o que formalmente verdade. No entanto, os limites

[36] Arato, Andrew. "Representao
e accountability". Lua Nova, n 55/
56, 2002, p. 97.
impostos pela representao formal continuam sendo enormes. Apesar
de todas as estratgias institucionais para reduzir o hiato entre cida-
dos e representantes, para tornar os polticos mais responsveis, esse
hiato s cresceu medida que aumentaram o tamanho e a
complexidade dos Estados modernos. Assim, o argumento liberal caiu
no vazio. Por meio da advocacia poltica ou dos mecanismos de
responsabilizao social, a sociedade demonstrou ser capaz de
complementar eficazmente a representao. As organizaes da
sociedade civil esto presentes em toda parte, lutando por suas
opinies, informando, argumentando, debatendo. Os polticos eleitos
decidem no parlamento ou em cargos executivos levar em considerao
toda essa atividade uma atividade que torna mais real a
representao. Como observou Andrew Arato, "estamos corretos em
considerar a esfera pblica e a sociedade civil como intermedirias
entre os representantes e os cidados. Elas reduzem a distncia e a
tenso entre eles"36. As organizaes de advocacia poltica
desempenham um papel intermedirio entre os eleitores e seus
representantes. Essas organizaes podem padecer de todo tipo de
limitaes, mas acabam conferindo democracia um carter
republicano.
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA professor da FGV-SP.