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Stato:
il nuovo titolo V della Costituzione
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interno comprende pi Comuni; la Citt metropolitana lente territoriale
che comprende pi Comuni facenti parte di unarea metropolitana
predeterminata e che, rispetto a tali comuni, si sostituisce alla Provincia. La
Regione, infine, lente territoriale che comprende al suo interno pi
Province. Le Regioni sono 20, 15 a Statuto ordinario e 5 a Statuto speciale. Si
tenga presente che le Province autonome di Trento e Bolzano godono di
condizioni particolari di autonomia, tanto da poterle considerare
sostanzialmente parificate alle 5 Regioni a Statuto speciale.
Quali sono i caratteri fondamentali degli enti locali previsti dallart. 114 Cost.?
Possiamo individuare 7 caratteristiche principali che accomunano i Comuni, le
Province, le Citt metropolitane, le Regioni (G.U. Rescigno):
1) in primo luogo sono enti, cio persone giuridiche di diritto pubblico, e
quindi soggetti di diritto distinti da ogni altro, disciplinati da norme di
diritto pubblico, con un proprio patrimonio, un proprio bilancio e una
propria responsabilit giuridica;
2) sono poi enti autonomi, come precisa lo stesso art. 114, c. 2, Cost.
Essere enti autonomi significa, a) in negativo, che i Comuni, le Province,
le Citt metropolitane e le Regioni non sono enti sovrani, in quanto il
carattere della sovranit riconosciuto soltanto allo Stato, per cui non
possono svolgere alcune funzioni tipiche della sovranit; b) in positivo,
significa che devono godere di spazi di libert rispetto agli altri enti,
devono cio potersi autodeterminare rispetto alle questioni fondamentali
che li riguardano (G.U. Rescigno). Tornando allart. 114, c. 2, Cost., si
noter che stabilito che gli enti in esame sono autonomi secondo i
principi fissati dalla Costituzione. la stessa Costituzione, infatti, che
garantisce alla Regione e agli enti locali il carattere generale
dellautonomia, che non pu di conseguenza essere eliminato con una
legge dello Stato. Quanta autonomia, in concreto, spetti alla Regione e
agli enti locali, stabilito direttamente dalla Costituzione con differenti
gradualit. Per le Regioni, ad esempio, la stessa Costituzione ad
elencare le materie che rientrano nella potest legislativa regionale,
mentre per la distribuzione delle funzioni amministrative tra lo Stato, le
Regioni e gli altri enti locali lart. 118 Cost. individua solo dei principi-
guida che il legislatore deve seguire per effettuare in concreto tale
ripartizione;
3) Sono enti politici, godono cio di autonomia politica. I loro organi,
infatti, non sono obbligati ad obbedire agli indirizzi politici dello Stato,
ma possono darsi programmi politici propri diversi da quelli dello Stato,
pur nel rispetto, ovviamente, della Costituzione e delle leggi. Si pensi a
questo proposito alla possibilit che alcune Regioni siano governate dal
centro-sinistra, e che la maggioranza che siede in Parlamento sia di
centro-destra;
4) Sono enti rappresentativi, in quanto esprimono la volont, i bisogni, i
programmi, della maggioranza della collettivit di persone che
organizzano e dirigono;
5) Sono enti elettivi, quale logica conseguenza del fatto che sono
rappresentativi, cio i massimi organi dirigenti di ogni ente sono scelti,
direttamente o indirettamente, dalla stessa collettivit che essi
rappresentano;
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6) Sono enti territoriali, enti cio la cui esistenza individuata dal loro
territorio, quale elemento necessario. Emergono da tale carattere
alcune importanti conseguenze in capo a tali enti: a) hanno il diritto-
dovere di difendere giuridicamente il loro territorio; b) le variazioni
territoriali degli enti sono rigorosamente disciplinate dalla Costituzione
(artt. 132 e 133) e dalle leggi applicative; c) hanno una competenza
generale per la disciplina e lassetto del loro territorio;
7) Sono enti necessari, in quanto tutti i cittadini appartengono
necessariamente ad un Comune (residenza anagrafica), ad una
Provincia, ad una Regione.
1.2. Lautonomia delle Regioni (ordinarie e speciali) e degli altri enti locali.
La Costituzione attribuisce alle Regioni e agli altri enti locali diversi tipi di
funzione, che analizzeremo nei loro tratti fondamentali:
a) La potest legislativa;
b) La potest regolamentare;
c) La potest amministrativa.
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Lart. 117 Cost. attribuisce lesercizio della potest legislativa, ovvero il potere
di fare le leggi, solo allo Stato e alle Regioni, e non ai Comuni, alle Province,
alle Citt metropolitane. Tale disposizione prevede che lo Stato e le Regioni
possano esercitare la potest legislativa, e quindi approvare, rispettivamente,
leggi statali e leggi regionali, nel rispetto 1) della Costituzione e 2) dei vincoli
derivanti dallordinamento comunitario e 3) dagli obblighi internazionali. Lart.
117 Cost. si preoccupa di assegnare allo Stato e alle Regioni competenze
differenti, raggruppandole per materie. Pi in particolare tale disposizione, al
secondo comma, a) contiene un elenco di materie di potest esclusiva dello
Stato. Materie quali la politica estera, la difesa, la cittadinanza, lordine
pubblico e la sicurezza, ecc. sono riservate alla disciplina esclusiva della legge
statale, nel senso che alle Regioni preclusa del tutto la possibilit di
intervenire con legge regionale in tali materie. Vi poi, nel terzo comma
dellart. 117 Cost., b) un secondo elenco di materie di potest concorrente tra
lo Stato e le Regioni. Ci significa che in materie quali lalimentazione,
lordinamento sportivo, il commercio con lestero, ecc., spetta alle Regioni
la potest legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Detto in altri
termini, la Costituzione prevede che per ognuna delle materie elencate, vi
debba essere una legge statale (ad esempio sullordinamento sportivo) che
individui i principi fondamentali della materia, e che ogni Regione possa con
una sua legge regionale disciplinare tale materia nel dettaglio, pur rispettando
i principi fondamentali contenuti nella legge statale (vi potranno essere, ad
esempio, tante leggi regionali in tema di ordinamento sportivo quante sono le
regioni). Infine, il quarto comma dellart. 117 Cost. individua le c) materie di
potest esclusiva delle Regioni, stabilendo che spetta alle Regioni la potest
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato. Se leggete il quarto comma dellart. 117 Cost.,
infatti, non troverete, a differenza di quel che capita per la potest esclusiva
statale e per quella concorrente, un elenco tassativo di materie, ma solo
unindividuazione per sottrazione delle materie di competenza esclusiva
regionale. Le materie di competenza esclusiva sono individuate in modo
residuale, per cui linterprete autorizzato a considerare di potest
legislativa esclusiva regionale tutte quelle materie non riconducibili
agli elenchi di materie di potest esclusiva statale e di potest
concorrente tra Stato e Regioni. Si pensi, ad esempio, alla materia turismo.
Poich negli elenchi di materie di potest esclusiva statale e di potest
concorrente tale materia non presente, ne consegue che ai sensi del quarto
comma dellart. 117 Cost. la materia turismo da intendere di potest
legislativa esclusiva della Regione.
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spetta la potest regolamentare in ogni altra materia, quindi sia nelle materie
di potest concorrente, sia nelle materie di potest esclusiva regionale; c) I
Comuni, le Province e le Citt metropolitane hanno potest regolamentare in
ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite dalla legge.
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sono in grado di esercitarle in modo adeguato. Il principio di adeguatezza
implicito nel concetto stesso di sussidiariet, nel senso che esprime lidea che
la titolarit delle funzioni amministrative strumentale rispetto alla
produzione dei risultati, che devono essere adeguati, appunto, rispetto ai
soggetti destinatari.
Come accennato in precedenza, a differenza delle funzioni legislative, lart.
118 Cost. non distribuisce le funzioni amministrative tra Stato, Regioni ed
altri enti locali tramite elenchi di materie, non indica cio quali funzioni, in
concreto, eserciteranno i singoli enti pubblici. Il compito di predisporre la
distribuzione delle funzioni amministrative rimesso alla legge, statale e
regionale che, nellambito delle rispettive competenze legislative individuate
dallart. 117 Cost., avranno il compito di conferire tali funzioni amministrative.
Tale distribuzione deve essere svolta nel rispetto dei principi di sussidiariet,
differenziazione e adeguatezza sanciti dallart. 118 Cost. A ben riflettere, il
complesso sistema di ripartizione delle funzioni amministrative presuppone
una concertazione tra i Comuni, le Citt metropolitane, le Province, le Regioni
e lo Stato, necessita cio di appositi raccordi interistituzionali che consentano
un dialogo tra i gli enti locali minori, le Regioni e lo Stato, anche per prevenire
eventuali ricorsi alla Corte costituzionale. In caso di violazione dei principi di
ripartizione delle funzioni amministrative sanciti dallart. 118 Cost., infatti, a)
lo Stato potrebbe impugnare davanti alla Corte costituzionale leventuale
legge regionale che, nel conferire le funzioni amministrative rientranti nella
competenza regionale non rispettasse i principi di sussidiariet,
differenziazione, adeguatezza. Si pensi, ad esempio, a una legge della Regione
Toscana che, in violazione dellart. 118 Cost., conferisse, in una logica
accentratrice, tutte le funzioni amministrative a s medesima, conferendo agli
enti locali minori solo funzioni marginali; b) la Regione potrebbe impugnare
davanti alla Corte costituzionale leventuale legge statale che, nel conferire le
funzioni amministrative rientranti nella propria competenza, violasse i principi
sopra menzionati.
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a) se non rispettano norme dei Trattati internazionali e della
normativa comunitaria. La ratio di tale disposizione si giustifica in
quanto nei confronti degli altri Stati e dellUnione europea la
responsabilit per violazione di norme contenuti in Trattati
internazionali o in atti comunitari dello Stato italiano. Di
conseguenza questultimo non potrebbe di fronte agli altri Stati o
allUnione europea giustificare eventuali inadempienze chiamando
in causa le Regioni o gli altri enti locali, in quanto dal punto di
vista internazionale e comunitario, larticolazione interna di uno
Stato, ai fini della responsabilit per inadempimento, in linea di
principio irrilevante. Ecco perch la Costituzione prevede che
laddove, ad esempio, la Regione competente non recepisca atti
comunitari, il Governo, in rappresentanza dello Stato, possa
sostituirsi ad essa, emanando un atto sostitutivo rispetto a quello
che la Regione avrebbe dovuto emanare;
b) se vi pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica.
Anche in questo caso la Costituzione, per salvaguardare la
sicurezza della Repubblica, affida al Governo, in rappresentanza
dello Stato, la responsabilit di assumere tutte le iniziative atte a
sostituire lente locale o la Regione laddove si creassero nei loro
territori tali situazioni di instabilit;
c) se lo richiedono la tutela dellunit giuridica o dellunit
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Poich le
competenze legislative, regolamentari e amministrative delle
Regioni investono settori particolarmente delicati (si pensi alla
sanit e allistruzione), per evitare che in una Regione si scenda ad
un livello di tutela dei diritti inferiore ad un minimo
predeterminato dalla legge, previsto il potere sostitutivo del
Governo per ristabilire leventuale sforamento di tale minimo.
Si tenga presente che:
1) tramite lesercizio del potere sostitutivo la competenza della Regione o
dellente locale non viene sottratta in modo definitivo, in quanto essa
viene esercitata dal Governo solo in seguito allinerzia dellente, per cui
questultimo potr riappropriarsi di tale potere semplicemente
esercitandolo. Detto in altri termini, gli atti esercitati tramite il potere
sostitutivo sono provvisori;
2) i poteri sostitutivi devono essere esercitati nel rispetto del principio di
sussidiariet e del principio di leale collaborazione.
Il potere sostitutivo affidato al Governo di particolare rilievo. Tra i diversi
enti dei quali si compone la Repubblica una responsabilit maggiore stata
attribuita allente sovrano, lo Stato, che non cura interessi particolari, ma
interessi generali, ed lunico la cui competenza insiste su tutto il territorio
della Repubblica.
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anche lo scioglimento del Consiglio medesimo. B) se la Regione decidesse di
adottare lelezione indiretta del Presidente della Giunta, eletto cio non
dai cittadini, ma dal Consiglio regionale, non sarebbe obbligata a introdurre
nel proprio Statuto le norme sopra descritte volte a rafforzare la figura del
Presidente della Giunta. La stessa Regione Toscana, ad esempio, laddove
optasse per lipotesi in esame, potrebbe anche prevedere che gli assessori
regionali sono scelti dal Consiglio regionale al momento dellelezione del
Presidente, e che in caso di sfiducia al Presidente, il Consiglio potrebbe
eleggerne uno nuovo, senza necessariamente determinare lo scioglimento del
Consiglio regionale.
5. I Comuni e le Province.
I Comuni sono enti di origine molto antica e dalla tradizione molto radicata in
Italia, si pensi al fatto che il Comune il luogo in cui, tendenzialmente, una
popolazione stabile vive fisicamente vicina. Le Province, viceversa, sono enti
artificiali, senza base sociale reale, imposti a fini amministrativi dallo Stato
liberale e recepiti dalla Repubblica.
Gli artt. 114 Cost. e ss. prendono in considerazione sia i Comuni che le
Province:
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a) I Comuni e le Province sono enti garantiti costituzionalmente
quanto alla loro esistenza (si legga con attenzione lart. 114 Cost.),
nel senso che non possono essere aboliti con legge ordinaria. Soltanto
con una legge di revisione costituzionale si potrebbe, attraverso la
modifica degli artt. 114 Cost. ss., abolire tali enti;
b) Hanno la potest di darsi uno Statuto, come prevede sempre lart.
114 Cost.;
c) Sono enti autonomi, rappresentativi, elettivi (v. par. 1.1.);
d) Hanno potest regolamentare in ordine alla disciplina
dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art.
117, c. 6, Cost.), potest di emanare regolamenti, si ricordi, comunque
subordinati alla legge;
e) in base allart. 118 Cost., sono titolari delle funzioni amministrative
che in base ai principi di sussidiariet, differenziazione, adeguatezza,
sono loro conferite. Si ricordi che il Comune, in particolare, lente che
potenzialmente, in quanto lente pi vicino ai cittadini, titolare di tutte
le funzioni amministrative.
La disciplina dei Comuni e delle Province oggi contenuta nel Testo unico n.
267 del 2000. Gli organi principali sono il Sindaco, la Giunta comunale e il
Consiglio comunale per il Comune, il Presidente della Provincia, la Giunta
provinciale e il Consiglio provinciale per la Provincia. Per quanto riguarda il
sistema elettorale (l. 81 del 1993) si tenga presente che:
a) Il sindaco e il presidente della provincia sono eletti direttamente dal
corpo elettorale;
b) I consiglieri comunali e provinciali sono eletti direttamente dal corpo
elettorale con un sistema elettorale maggioritario;
c) Sindaco, presidente e consiglieri durano in carica 5 anni;
d) Sindaco e Presidente della provincia non sono immediatamente
rieleggibili dopo due mandati consecutivi.
Per quanto riguarda, in particolare, la Giunta comunale e provinciale:
a) i componenti della giunta, gli assessori, sono nominati e revocati,
rispettivamente, dal sindaco o dal presidente della provincia;
b) nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti prevista
lincompatibilit tra la carica di consigliere e quella di assessore;
c) in caso di sfiducia votata e approvata dai rispettivi consigli, o in caso di
dimissioni, il Sindaco e il Presidente devono dimettersi e i rispettivi
consigli sono sciolti automaticamente (regola del aut simul stabunt aut
simul cadent).
Il Comune ente a fini generali, nel senso che le funzioni che esercita non
sono tutte numerabili ex ante. Esse sono, a) in primo luogo, le funzioni
amministrative elencate nellart. 13 T.u. enti locali e quelle funzioni attribuite
ai Comuni da altre specifiche leggi, si pensi alle leggi relative allurbanistica,
che attribuiscono ai Comuni delicati e importanti compiti; b) il Comune,
inoltre, pu porre in essere tutti quegli interventi che lente medesimo decide
di compiere, anche se non obbligato, sempre che non sia vietato dalla legge.
Tra i compiti principali svolti dal Comune possiamo ricordare quelli
riguardanti a) servizi sociali: istruzione (asili nido e scuole materne);
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assistenza a persone disagiate e anziani; cultura (teatri, musei); sport e tempo
libero (impianti sportivi); b) assetto e utilizzazione del territorio: piani
regolatori; concessioni edilizie, costruzione e manutenzione delle strade,
parchi, giardini, ecc; c) sviluppo economico: aree attrezzate per industrie e
imprese artigiane, sussidi alle iniziative economiche; d) gestione di servizi
pubblici: trasporto urbano delle persone, acquedotti, acqua potabile, cimiteri,
mercati pubblici.
6. Le Citt metropolitane.
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