Derecho Administrativo.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: POLICIA ADMINISTRATIVA

Autor: Urbina, Eladio.

Barquisimeto, enero de 2012

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA POLICIA ADMINISTRATIVA

Al comenzar a analizar estos contenidos, es ineludible aclarar que la funcin

administrativa es aquella en la cual el Estado satisface intereses colectivos o
individuales en forma directa o inmediata. En la funcin legislativa, la funcin es para
un grupo indeterminado e indeterminable de personas, la relacin entre el estado y
esos sujetos es indirecta, el estado con la ley va a satisfacer a una colectividad, en la
funcin administrativa la satisfaccin se hace en forma directa e inmediata, hay un
vnculo directo entre el estado y el ciudadano, el estado le presta un servicio a la
colectividad, hay una satisfaccin personal, esta es la diferencia entre ambas
Partiendo de que la actividad administrativa esta destinada a servir a la
colectividad, y tiene un carcter instrumental con respecto a esta, razn por la cual se
excluye cualquier oportunidad de otorgarle carcter autnomo, es decir en el inters
del sujeto que la realiza y persiguiendo fines que el libremente determina, ya que la
Administracin Pblica se encuentra vinculada en todas sus actuaciones a los fines
predeterminados normativamente.
Hay que caracterizar a la actividad administrativa como el elemento ms
importante de la funcin administrativa, basado en la premisa de su servicio a la
colectividad.
 Ahora bien, una de las funciones de la actividad administrativa es la de Polica
Administrativa, en donde el Dr. Brewer-Carias indica que la polica administrativa no
es ms que:
La actividad del Estado mediante la cual se garantiza el ejercicio de los
derechos y libertades y el mantenimiento del orden pblico y social, lo
cual implica, siempre, para lograr dicho objetivo, la posibilidad tanto de
limitacin o restriccin de la actividad de los particulares como del uso
de la fuerza coactiva.

Es por ello que es menester indicar que existe una diatriba con respecto al uso
del trmino de polica administrativa para demarcar esta funcin de la actividad
administrativa. Esto en cuanto a que algunos autores preferiran expresar con respecto
a esta actividad bajo la denominacin de actividad de limitacin, actividad de
intervencin o actividad de ordenacin; en lugar de usar la denominacin de Polica
Administrativa. Pero como sin embargo se ha tomado dicha denominacin, ser
entonces oportuna la ocasin para ubicarla dentro del ordenamiento jurdico
venezolano y referirse a la actividad de polica, porque seguramente nos permitira
escrutar las normas que regulan a los cuerpos de polica, y sobre todo a la funcin
policial, concebida esta ultima como una competencia concurrente del poder
Nacional, con los Estados y los Municipios.

Finalidad que Persigue la Actividad Administrativa.

La actividad administrativa, no es otra que la tutela de intereses de la
colectividad, predeterminados por la Ley, lo que tambin obedece al principio de
legalidad, pues la administracin no puede seleccionar los intereses que con su
actividad debe tutelar, ya que esa es una competencia del legislador, a quien
corresponde evaluar ese inters (seguridad, vivienda, orden pblico, transporte, etc.),
y si lo considera meritorio lo asigna a la correspondiente administracin. De modo,
pues, que la administracin carece de libertad, o sea, que no es autnoma, en sentido
tcnico, para determinar los intereses pblicos que debe tutelar, pues como se ha
dicho los mismos son predeterminados por la Ley.
Es preciso aclarar que todos los Poderes Pblicos tienen como finalidad
tutelar los intereses generales de la comunidad, de tal manera que la Asamblea
Nacional tutela el inters pblico cuando dict una Ley, o el Tribunal Supremo
cuando dicta una sentencia, pero la administracin la encargada de tutelarlo o
cuidarlo en forma concreta, lo hace estableciendo la correspondiente relacin con
otros sujetos, bien mediante el referido ejercicio de la potestad administrativa que
ostenta, o acudiendo en determinados casos por instrumentos y tcnicas propios del
derecho privado.

Categoras de la Actividad Administrativa.

A) Actividades cuya finalidad es la limitacin de las actuaciones de los particulares.
El Estado de Derecho y el reconocimiento de derechos subjetivos frente al
Estado, en un principio derechos de libertad, para ir con el correr del tiempo a
derechos econmicos y sociales, y finalmente para culminar en la actualidad con los
derechos civiles o humanos de diversas generaciones. En el ejercicio de esos derechos
los particulares pueden desarrollar actuaciones que encuadran dentro de las
actividades de inters general que corresponde realizar al Estado, pero igualmente
pueden desarrollar actividades tambin vinculadas al inters general, cuya modalidad
de ejecucin resulta potencialmente perjudicial para el referido inters, motivo por el
cual se impone que la administracin orden, limite o restrinja esas actividades de los
particulares, las cuales realizan en sectores tales como la educacin, la salud, las
telecomunicaciones, la energa, entre otras.
Se entiende que de lo que se trata entonces es la intervencin de los rganos
administrativos competentes, en determinadas actividades, que en ejercicio de sus
derechos, desarrollan los particulares e intervencin est que encuentra su basamento
en la necesidad de proteger el inters general, e implica el ordenamiento o
condicionamiento de la ejecucin de las actividades de los particulares, ya que debido
a la importancia econmica, cultural, estratgica o social que revisten los sectores
sobre los cuales inciden las mismas para la tutela del inters general, de ninguna
manera, an en los estados en que prive el ms amplio concepto de liberalismo, puede
dejarse exclusivamente en manos de los particulares, vale decir, sin ningn tipo de
limitacin u ordenacin por parte de la administracin pblica. Pues bien, cuando el
estado interviene para ordenar esa clase de actuaciones de los particulares, la doctrina
clsica califica esa actividad estatal como polica administrativa, y la doctrina
moderna como actividad de limitacin u ordenacin.

B) Actividades cuya finalidad consiste en erogarle una prestacin vinculada al

inters general a los particulares, siendo denominada por la doctrina
respectivamente actividades de polica y actividades de servicio pblico, o
actividades de ordenacin y actividades prestacionales.

Poder de Polica o Actividad de Limitacin u Ordenacin.

La tesis acerca del Poder de Polica implcito carece de total sustentacin
jurdica, pues en el Estado de derecho, todas las actuaciones de los poderes pblicos
deben estar previamente contempladas en el ordenamiento jurdico. Haciendo
categricamente inaceptable al sistema jurdico actual, cualquier concepcin que
pretenda sustentarse en la sola discrecionalidad del funcionario, basada en una tesis
metajurdica de proteccin del denominado o invocado orden pblico, para limitar o
afectar los derechos de libertad o patrimoniales de los ciudadanos. Todo acto que se
dicte con esa pretensin, sin encontrar base de sustentacin normativa, invocando un
supuesto "poder de polica", debe reputarse absolutamente nulo, e igualmente
absolutamente ilegtimo.

La Actividad de Polica o Polica Administrativa desde el enfoque de la

Actividad Administrativa de Limitacin.
 Todo lo discurrido hasta ahora nos permite focalizar esa actividad
administrativa, denominada polica administrativa desde el enfoque que las doctrinas
modernas le asignan, que no es otro que el de limitacin u ordenacin.
Se tiene entonces que la actividad que permite garantizar la seguridad
ciudadana y el orden pblico, originando de esa manera una nocin en sentido
estricto equivalente a polica general o polica de seguridad y orden pblico, al
advertirse que esa nocin restringida o en sentido estricto, resulta finalmente de
excluir aquellas actividades de la actividad pblica destinadas a tutelar el inters
general que puede resultar afectado por las actividades lcitas de los particulares, las
cuales dan origen a las denominadas policas especiales, de las cuales podemos
mencionar la polica ambiental, vial, sanitarias, entre otras. En todo momento
signadas dentro del gnero de las actividades administrativas de limitacin u
ordenacin.
Es por ello, que no se puede hacer como tal una diferenciacin de la
denominacin de polica administrativa, con las de polica general o polica de orden
pblico, ya que toda la polica en una actividad estatal de naturaleza esencialmente
administrativa; por tanto se puede concluir que toda polica es administrativa.
Dejando de lado a aquellos rganos policiales que dependen directamente del Poder
Judicial o del Ministerio Pblico y que tienen un carcter represivo de orden penal.
Otro de los aspectos fundamentales jurdicamente con respecto a la actividad
de polica, viene dado en que el trmino polica alude tambin al personal encargado
de realizar esta actividad, el cual generalmente obtiene la denominacin de cuerpos
de polica o fuerzas policiales. De all que sea posible establecer la diferencia entre
las dos acepciones indicadas, dado que la actividad de polica administrativa implica
la potestad para adoptar decisiones limitativas de los derechos de los particulares,
correspondindole a los cuerpos de polica o a las fuerzas policiales la ejecucin
material de esas decisiones en forma coactiva o no.

- La Actividad de Polica General.

 Esta actividad implica la adopcin de decisiones tendientes a proteger el orden
pblico y la seguridad ciudadana; teniendo en cuenta que el concepto de orden
pblico al que se vincula la actividad de polica se encuentra directamente
relacionado con la opinin de Hauriou (1927), debido a que para l los elementos
integrantes del concepto de orden pblico son la tranquilidad, la seguridad y la
salubridad pblica.
La actividad polica de orden pblico tienen carcter general, o mejor
universal, en virtud de que incide sobre las actividades de todo orden que se producen
en la sociedad, de tal manera que de esa incidencia no estar excluido ningn sector
de la sociedad, sin el mismo se produce un quiebre o una ruptura del grado mnimo o
de normalidad con regularidad que garantice la convivencia social. En ese orden de
razonamiento la accin a de la polica podra incidir, por ejemplo en las universidades
en las iglesias misterios en las vas pblicas en las fbricas en las libertades de los
ciudadanos entre otros. Siempre y cuando la intencin sea mantener o restablecer el
grado mnimo de normalidad, el cual en realidad se traduce en el denominado orden
pblico. No existe mbito de la vida social que este excluido a priori de la actividad
de polica general y al orden pblico.
Finalmente, es preciso sealar que todos los rganos competentes para
restringir o limitar los derechos de los particulares realizan una actividad de polica en
sentido material, jugando esa manera el rol de las denominadas sociales, pero la nica
actividad de polica que comporta el uso de la fuerza o la coaccin para tutelar la
seguridad ciudadana, es la polica en sentido estricto o polica general o polica de
orden pblico.
La actividad de la polica general en la emanada de los rganos competentes
para establecer limitaciones restricciones a los derechos de los particulares, con la
finalidad de tutelar la seguridad ciudadana y el orden pblico. Por consiguiente, la
administracin competente para lograr esa finalidad emana, de conformidad con el
ordenamiento jurdico, distintos tipos de actos, pueden resumirse as, siguiendo en
igual medida, actos de intervencin, de carcter normativo, como reglamentos,
resoluciones, entre otros o de efectos particulares, como por ejemplo, cierres de vas,
rdenes, prohibiciones, desalojos, etc.; actuaciones materiales, como fiscalizaciones,
disolucin de manifestaciones prohibidas, colocacin de obstculos para impedir el
paso de los manifestantes, retirada de vehculos de las vas pblicas o de
determinados sitios privados, y actuaciones de ejecucin forzosa de sus actos.

- Las Policas Especiales.

Basado en el principio de la actividad polica administrativa, al lado de la
actividad de la polica general, la administracin bastar facultada para realizar
actividades de polica especial, es decir, limitar coactivamente de ser necesario los
derechos de los particulares, de conformidad con las disciplinas sectoriales emanadas
del parlamento. Hay autores que sealan que esta intervencin puede llegar a ser
inclusive ms intensa que la correspondiente a la actividad polica general, porque
existe un mayor grado de discrecionalidad por parte de la administracin, que se
pretende sustentar en la relacin de supremaca especial que se configura entre los
usuarios de los servicios pblicos de la administracin.
La actividad de la polica especial por emanar de la administracin pblica, se
encuentran destinadas a tutelar intereses pblicos especficos, que encuentran su
fundamentacin en determinadas leyes sectoriales: ambiente, sanidad, urbanismo,
vialidad, entre otros. Pero es necesario insistir en que no deben confundirse las
actividades de polica general y de policas especiales, ambas administrativas, las
cuales aluden a la potestad que tiene la administracin de adoptar medidas que
limitan los derechos de los ciudadanos, con los cuerpos fuerzas pblicas que son una
organizacin encargada de la ejecucin material de esas decisiones.
Igualmente necesario aclarar que algunas actividades de la polica especial no
difieren sustantivamente de la polica general, porque igualmente pueden tener como
finalidad tutelar la seguridad, e inclusive a los fines de la ejecucin pueden requerir
de los cuerpos y cuales a los requeridos por la polica general. La diferencia est en
que son sometidas a un rgimen jurdico particular por ejemplo la polica
aeroportuaria, ferroviaria, vial, financiera, etctera. En cambio, otras actividades la
polica especial, las cuales igualmente que en su basamento legislaciones sectoriales,
pero que no estn dirigidas a la tutela de la seguridad pblica, tales como las
concernientes al urbanismo, a la tutela de la competencia, el cuidado de los
monumentos histricos, a la sanidad, entre otros.

Rgimen Jurdico-Administrativo de la Polica Administrativa.

La actividad de polica, como actividad esencial del Estado, es una actividad
que necesariamente tiene que estar sometida a un rgimen jurdico preciso que en la
actualidad no est adecuadamente regulado, y ello, particularmente, por el hecho de
que afecta o tiene relacin con los derechos y libertades individuales. Por ello
destacamos el contenido del artculo 201 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, donde est el fundamento de la actividad polica como
limitativa de los derechos fundamentales para mantener el orden pblico y para
asegurar el respeto de los derechos de los dems.
Por tanto, la actividad de polica, al afectar las libertades y los derechos de las
personas con la finalidad de mantener el orden pblico y el respeto de los derechos de
los dems, tiene que estar sometida a una estricta regulacin legal a los efectos de
determinar hasta dnde puede llegar el ejercicio de los derechos individuales, de
manera que el ejercicio de estos no signifique desorden o perjuicio a la colectividad,
le signifique que el ejercicio de los derechos por algunos se haga en perjuicio de los
dems, evitndose as que haya abuso de la libertad. Todo ello tiene que estar
establecido en normas de rango legal.
En efecto, si la libertad en el derecho de todos de hacer lo que no perjudique a
otros, en alguna norma tiene que estar regulado lo que puede perjudicar a otro o a
otros o a la colectividad. Si hemos dicho, adems que la libertad es la situacin de las

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Artculo 20 de la C.R.B.V.: Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimiento de su personalidad,
sin ms limitaciones que las que derivan del derecho de las dems y del orden pblico y social.
personas de no estar obligadas a hacer lo que la ley no ordene; por tanto para que
pueda haber una orden de hacer emanada de una autoridad o funcionario dirigida a un
ciudadano, es necesario que estn legalmente reguladas las obligaciones legales en
beneficio de la colectividad o para proteger a otros y las competencias de los rganos
respectivos. Slo as la autoridad de polica puede ordenar.
As mismo, si se ha dicho que la libertad es tambin el que nadie est
impedido de ejecutar lo que la ley no prohba, para que pueda haber una orden de no
hacer emanada de una autoridad, tiene que haber una regulacin que prohba o
restrinja determinadas actividades y que atribuya a dicha autoridad suficiente
competencia para actuar en ese caso.
Por eso, necesariamente, toda actividad de polica exige e implica una
regulacin normativa previa fundamental de la actividad, para que pueda saberse
hasta dnde puede llegar la actividad de un individuo, de manera que no significa
lesin al orden pblico y que no signifiquen lesin al derecho de los dems. La
actividad polica, por tanto, exige ante todo, una necesaria goma clara y precisa
regulacin normativa que siempre implica limitacin a los derechos fundamentales, a
los derechos y libertades (el principio de Legalidad).

- Importancia del Debido Proceso.

En materia de polica administrativa o del ejercicio de la actividad de
limitacin u ordenacin y de las actuaciones de la autoridad de polica, el
procedimiento administrativo configura la garanta fundamental de un debido proceso
en sede administrativa, razn por la cual el respeto de sus principios es fundamental.
Esos principios se encuentran plasmados en el artculo 49 de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el cual garantiza entre otras cosas, las
garantas judiciales y administrativas.
Artculo 49 de la C.R.B.V.: El debido proceso se aplicar a todas las
actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurdica son derechos inviolables en todo estado y
grado de la investigacin y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser
notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas
y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa.
Sern nulas las pruebas obtenidas mediante violacin del debido proceso.
Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las
excepciones establecidas en esta Constitucin y en la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oda en cualquier clase de proceso, con las
debidas garantas y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un
tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad.
Quien no hable castellano, o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene
derecho a un intrprete.
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las
jurisdicciones ordinarias o especiales, con las garantas establecidas en esta
Constitucin y en la ley. Ninguna persona podr ser sometida a juicio sin
conocer la identidad de quien la juzga, ni podr ser procesada por tribunales
de excepcin o por comisiones creadas para tal efecto.
5. Ninguna persona podr ser obligada a confesarse culpable o declarar contra s
misma, su cnyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesin solamente ser
vlida si fuere hecha sin coaccin de ninguna naturaleza. La confesin
solamente ser vlida si fuere hecha sin coaccin de ninguna naturaleza.
6. Ninguna persona podr ser sancionada por actos u omisiones que no fueren
previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
7. Ninguna persona podr ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud
de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.
8. Toda persona podr solicitar del Estado el restablecimiento o reparacin de la
situacin jurdica lesionada por error judicial, retardo u omisin injustificados.
Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad
personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho
del Estado de actuar contra stos o stas.