Peter D.

Byrne

Primer Congreso Institucional

El Sistema Tributario Peruano:
Propuesta para el 2000

Poltica Fiscal
Expositor: Dr. Peter D. Byrne
Martes, 16 de Noviembre de 1999

LOS CONVENIOS INTERNACIONALES PARA EVITAR LA

DOBLE TRIBUTACION(*)

INTRODUCCION

Hace aproximadamente diez aos, la regin de Amrica Latina debi enfrentar dos
retos relacionados entre s: las reformas econmicas, y el proceso de globalizacin y
apertura econmica. Las reformas generalmente implican, con el fin de fomentar el
comercio, una reduccin fuerte en las tarifas y un proceso de eliminacin de trabas a
la inversin (domstica y extranjera). En este punto, cuando uno se pone a pensar
en reforma econmica e inversin extranjera, el sistema tributario siempre surge como
tema. Existen varios factores que pueden ser considerados prioritarios
(infraestructura, estabilidad poltica, calidad de los obreros y gerentes, etc.), pero el
sistema tributario figura entre los ms importantes, y es uno de los pocos que un
gobierno puede cambiar rpidamente, por medidas legislativas. Los convenios
internacionales suscritos para evitar la doble tributacin (convenios) pueden
constituir un elemento fundamental en el rgimen tributario que corresponde a la
inversin extranjera.

Durante esta dcada, tales convenios han empezado a adquirir -en adicin a su
objetivo original de evitar la doble tributacin- cada vez mayor importancia como
mecanismos para facilitar la inversin y el comercio internacional. Generalmente, estos
convenios implican no slo una carga tributaria reducida, sino tambin la estabilidad
que un convenio ofrece. Al firmar un convenio para evitar la doble tributacin, un
pas est anunciando efectivamente que la inversin extranjera es bienvenida y que los
inversionistas pueden dar por sentado que ciertos puntos importantes de la poltica

(*)
Una versin anterior del presente trabajo fue publicada en el Informativo Mensual de la Sociedad de
Minera, Petrleo y Energa. (Ao VIII - Nmero 1, Enero 1999). Se reproduce el texto con
autorizacin del autor.

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tributaria no van a cambiar. Adems, los convenios sirven para evitar una tributacin
excesiva, o como instrumentos de ayuda a las administraciones tributarias en el
combate contra la evasin y la elusin fiscal internacional.

Antes de 1990, los convenios para evitar la doble tributacin no tenan mucha
importancia en Amrica Latina. Diez aos atrs, haba menos de treinta convenios
suscritos entre pases desarrollados y pases de Latinoamrica. Entre estos treinta se
encontraba el nico que tiene Per, el convenio con Suecia: un convenio negociado
hace tres dcadas y de poca importancia. Los pases desarrollados y especialmente
las empresas multinacionales siempre desearon mantener este tipo de convenios con
pases de Amrica Latina. Ahora bien, no es que los pases latinoamericanos se
encontraran completamente en contra de los convenios, sino que, debido a
inquietudes con respecto a la inversin extranjera en general y, ms especficamente,
debido a una fuerte simpata por el sistema territorial -esto es, a gravar la renta
exclusivamente en el pas fuente- resultaba muy difcil concluir un convenio que
ambos lados pudieran aceptar.

I. REFORMA TRIBUTARIA

Per, como el resto de Amrica Latina, ha llevado a cabo varias reformas tributarias,
dos de las cuales son muy importantes para efectos de este anlisis. Primero, Per ha
adoptado el concepto de integracin corporativa, principio que insiste en que la
renta debe ser gravada una sola vez, y que la estructura legal no debe influir la carga
tributaria. En otras palabras, no tiene sentido econmico gravar a una sociedad
annima y a su accionista como personas independientes, si se trata de la misma renta.
Para lograr este fin, en la mayora de casos Per no grava los dividendos.

Segundo, Per (como Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Colombia, y hace un mes,
Venezuela) ha abandonado el sistema territorial y ha adoptado un sistema de
fuente mundial. Bajo el sistema territorial, el pas grava slo la renta que se origina
dentro de sus fronteras; en cambio, con el sistema de fuente mundial, un pas
mantiene el derecho a gravar la renta que se origina dentro de sus fronteras, tanto
como la renta que tienen sus residentes alrededor del mundo. Es decir, el pas
mantiene un derecho de gravar ms amplio, lo que necesariamente produce la
posibilidad de la doble tributacin: en el pas de fuente, y en el pas de residencia.
De otro lado, el sistema de fuente mundial ofrece varios mecanismos para evitar la
doble tributacin.

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Es interesante notar que los pases latinoamericanos prestaron renovada atencin a los
convenios, no tanto por razones de poltica tributaria, sino como mecanismos para
adelantar el proceso de integracin al mercado mundial. Como consecuencia, en esta
dcada hemos visto multiplicarse la cantidad de convenios entre Amrica Latina y los
pases desarrollados. Mxico y Venezuela tienen los proyectos ms ambiciosos y
ciertas seales anuncian que Chile y Argentina van a ampliar su red de convenios en el
futuro prximo. Al mismo tiempo, Canad y varios pases europeos buscan agresiva-
mente oportunidades para entrar en negociaciones; pero los Estados Unidos parecen
tener, por el momento, un menor inters. Si bien es cierto que razones no tributarias
iniciaron esta efervescencia en el mbito de los convenios, debe indicarse que las
reformas en el rea tributaria han facilitado la negociacin de convenios. El presente
trabajo enfocar tales cambios tributarios.

Este trabajo ha sido dividido en varios componentes. Primero, explica (de manera
bsica) las teoras ms importantes que determinan las reglas de la tributacin en el
mbito internacional. Adems, describe los cambios en la poltica tributaria
latinoamericana y peruana, as como su relevancia para el debate sobre convenios.
Segundo, describe la historia de los convenios, los convenios modelos de la
OCDE, la ONU y el Pacto Andino, y la situacin actual de los dems pases
latinoamericanos. Finalmente, plantea algunas ideas en torno al tema de si Per
debera o no debera suscribir estos convenios.

II. CUESTIONES CLAVES DE LA TRIBUTACION INTERNACIONAL:

COMO ASEGURAR QUE LA RENTA SE GRAVE SOLO UNA VEZ
Y EN LA JURISDICCION CORRECTA

a) Problemas de doble tributacin y doble exoneracin

La tributacin internacional ofrece muchos temas interesantes para la discusin,

pero hay dos puntos tericos que casi todos reconocen: la doble tributacin y la
doble exoneracin no deberan existir. La pregunta es cmo evitar estos
resultados.

Aun cuando prcticamente nadie defiende el concepto de la doble tributacin,

esta situacin se plantea cuando dos pases consideran que les pertenecen el
derecho primario de gravar un flujo de renta.

Podemos definir tres categoras generales de conflictos: fuente/fuente,

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fuente/residencia, y residencia/residencia. Cuando existe un conflicto de

fuente/fuente, la doble tributacin surge porque dos pases creen que la renta se
origina dentro de su territorio. Puede tratarse, en este caso, de un conflicto de
leyes o de hechos. Un conflicto de leyes podra darse en el caso de un abogado
peruano que presta servicios a un cliente brasileo. El abogado hace todo el
trabajo de su oficina en Per, y la ley peruana dice que la compensacin es de
fuente peruana; Brasil, en cambio, considera la renta de fuente brasilea, porque
la asesora corresponde a un proyecto brasileo. Un conflicto de hechos surge
cuando dos pases interpretan los hechos de manera distinta: aun cuando admitan
los mismos principios de fuente, los dos insisten en que la renta pertenece a su
territorio. Este conflicto (fuente/fuente) puede darse tanto si los pases tienen
un sistema tributario territorial como si tienen un sistema de fuente mundial.

El conflicto fuente/residencia slo puede generarse cuando un pas reconoce la

residencia como principio para gravar la renta de fuente mundial. Normalmente el
pas de residencia reconoce que el pas de fuente tiene derecho primario de gravar
renta, y en consecuencia el pas de residencia grava la renta slo despus de
aceptar un crdito por el impuesto pagado en el pas de fuente. Si, por alguna
razn, el pas de residencia no acepta el crdito, surge la doble tributacin.

El conflicto residencia/residencia se presenta cuando una persona (jurdica o

natural) es residente bajo las leyes de dos pases. Por ejemplo, un pas puede fijar
la residencia de una sociedad annima segn su lugar de constitucin, mientras que
otro presta atencin al lugar de gerencia. Si una sociedad se constituye en el
primer pas pero tiene su gerencia en el otro, surge un conflicto de
residencia/residencia. Comnmente, los conflictos de residencia tienen que ver
ms con individuos: un individuo pasa mucho tiempo en dos pases, y los dos lo
consideran residente.

De otro lado, hay pocos casos en los que dos pases acepten la doble
exoneracin. Nadie (excepto el contribuyente) puede desear una situacin en
la que los dos pases no graven, porque los dos piensan que el otro pas ya ha
gravado el flujo de renta. Lo cierto es que un contribuyente puede decir que ha
pagado impuestos en otro pas y este hecho no es fcil de verificar.

b) Evasin y elusin

Entre los temas de la tributacin internacional para discutir y debatir, tenemos los

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mtodos para repartir renta entre varias jurisdicciones. Existe una lucha eterna
entre administraciones tributarias y empresas, e incluso -a veces- entre
administraciones tributarias de dos o tres pases. La empresa quiere distribuir su
renta de manera tal que pague menos impuestos, y las administraciones quieren
obtener el mximo para su propio fisco. Obviamente, surgen conflictos que no
se pueden resolver, y el resultado puede ser la doble tributacin.

Otro problema es el que se plantea entre las administraciones tributarias y la

gente que busca la doble exoneracin. En este caso, el contribuyente no utiliza
argumentos legales ni empresariales; simplemente esconde el dinero.

El mbito internacional provee mltiples oportunidades para la evasin y elusin

de impuestos. Ahora que Per tiene un sistema tributario de fuente mundial, es
fcil imaginar una situacin que involucre una cuenta bancaria en un paraso fiscal,
o tal vez la renta de una sociedad annima que tiene acciones al portador. No
hablamos necesariamente de Panam, Suiza, o las Islas Caimn. Los Estados
Unidos, por ejemplo, ofrece un cierto nivel de secreto bancario: si no hay
convenio que autorice el intercambio de informacin tributaria, es imposible
obtener tal informacin. Es decir, sin convenio, la administracin tributaria tiene
que depender de la honestidad del contribuyente, o de una equivocacin que
revele su evasin.

El mbito internacional facilita tambin la evasin con respecto a renta de fuente

peruana. Cuando una persona obtiene renta, el hilo de prueba es el dinero. Si la
persona logra mandar el dinero fuera del pas, se corta el hilo. Slo ser posible
descubrir el dinero (y la evasin) si lo encuentran en el acto de sacar el dinero
del pas, o si el contribuyente se equivoca y provee evidencia.

Una red de convenios no puede eliminar la evasin, pero cada convenio (que
autoriza el intercambio de informacin tributaria) representa un punto en contra
del evasor. Dado que la mayora de pases no ofrece exoneracin u otra ventaja
fiscal, cuando a este hecho se agrega el intercambio de informacin con varios
pases va convenio, se est limitando la cantidad de pases en los que un evasor
pueda sentirse cmodo.

Las empresas multinacionales casi nunca tratan de evadir impuestos; pero por otro
lado, no dejan de aprovechar cualquier resquicio que la ley les concede para
reducir su carga tributaria. Si bien todas las empresas tienen circunstancias

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distintas (por su pas de residencia, sus resultados, la naturaleza de sus actividades

empresariales, sus planes para el futuro, la poltica interna de la empresa, el
conjunto de pases donde tiene negocio, etc.), hay que reconocer que esta
cantidad de factores brinda oportunidades. Obviamente, hay vacos legales
donde slo unos pocos caben, y hay otros donde la empresa cabe pero de nada
le sirve. No obstante, existen dos vacos gigantescos que casi todos usan: la
deuda y los precios de transferencia.

En el caso de deuda, el pago de intereses constituye un gasto deducible. Por la

deduccin que se recibe, una empresa puede reducir su impuesto corporativo.
Cuando se pagan 100 de intereses, automticamente se ahorran 35 de impuesto.
Tericamente, el fisco recupera el impuesto por medio de retencin en el momento
de pagar los intereses. Pero Per, como la gran mayora de pases, autoriza una
tasa de retencin muy baja si se cumple con varios requisitos. Adems, se supone
que no hay abuso porque la empresa que puede deducir el gasto de intereses no
es la misma empresa que recibe los intereses y el beneficio de la tasa reducida.

En realidad, en casi todos los pases la tasa reducida se vuelve un vehculo para
establecer prstamos, de los cuales la propia empresa extranjera derivar un
beneficio precisamente gracias a la tasa reducida. El mecanismo que se utiliza en
todo el mundo se conoce como prstamos back-to-back. Esta estrategia, que
tiene dcadas de uso, consiste en obtener un prstamo de un banco (normalmente
de un pas tercero) a una subsidiaria, y otro prstamo de la casa matriz de tal
subsidiaria al mismo banco. Los prstamos tienen trminos parecidos, pero la tasa
de inters pagada por la subsidiaria al banco es un poco ms alta que la tasa que
el banco paga a la casa matriz. En la diferencia de tasas est la ganancia del
banco, que se deriva sin riesgo porque financian el prstamo con dinero de la
casa matriz. El beneficio para la empresa est en la tasa reducida de retencin.

Mediante los precios de transferencia, una empresa multinacional manipula su

renta en funcin de los precios que se cobran por bienes y servicios entre empresas
relacionadas. Por cobrar ms, la empresa transfiere renta al pas que provee el
servicio o bien, y el otro pas queda con menos renta a causa del gasto que le
corresponde. Cuando se trata de empresas independientes, el mercado deter-
mina un precio justo; pero este control no existe cuando se trata de empresas
relacionadas. Histricamente, las empresas relacionadas han manipulado los
precios de transferencia para reducir su carga tributaria total.

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Un ejemplo sera una empresa automotriz japonesa que vende automviles en

Per. Supongamos que el precio local por unidad es de $20,000, el costo de
fabricacin es de $11,000, costo de transporte $300, y gastos de venta,
$700. Sabemos que la casa matriz tiene gastos de $ 11,000, y la subsidiaria
de $1,000, y que la renta neta por unidad es de $8,000 Esta renta
corresponde a Per o a Japn? Depende del precio de transferencia: si tal
precio es $12,000, la casa matriz tiene renta de slo $1,000, y la subsidiaria
de $7,000; pero si el precio de transferencia es de $18,000, la subsidiaria
peruana tiene renta de slo $1,000. En este caso, el precio de transferencia
puede significar una diferencia de $2,000 de impuesto peruano por unidad.
Per, como la mayora de pases de Amrica Latina, tiene poca experiencia en
controlar este tipo de abuso.

Como veremos ms adelante, los convenios sirven no slo para combatir estos
abusos, sino tambin para ofrecer cierto nivel de seguridad a las empresas
multinacionales. Por lo tanto, tales empresas estn muy a favor de los convenios.

c) Mtodos de evitar la doble tributacin: teora y prctica en Per y otros pases

Para discutir los mtodos tericos referidos al modo como se debera estructurar
un sistema de tributacin internacional, hay que entrar al mundo de la economa.
Existen tres principios de neutralidad reconocidos por los sistemas que hoy se
ven en el mundo.

1. Neutralidad con respecto a la importacin de capitales

Este principio dice que toda la renta que se derive dentro de las fronteras de un
pas debe gravarse por igual. Ello significa que todos los inversionistas que operan
en Per, por ejemplo, deberan obedecer las mismas reglas tributarias; el origen
de la empresa (o su capital) no es relevante. El objetivo es promover la libre
competencia y un uso eficiente del capital. No sera justo que un inversionista
tuviera que pagar 30% sobre su renta neta, mientras que otro (empresa
extranjera, por ejemplo) paga el 40%. En este caso, si la empresa domstica
invierte 1,000 y alcanza un retorno econmico de 9%, tiene un resultado neto
de 6.3%:

- Renta: 90 (9% de 1000), menos impuesto de 27 (30% de 90) = 63,

6.3%.

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El inversionista extranjero puede alcanzar un retorno econmico de 10%, con

este resultado:

- Renta: 100 (10% de 1,000), menos impuesto de 40 (40% de 100) = 60,

6%.

Como los inversionistas normalmente se preocupan de los retornos despus de

impuestos, el sistema tributario ha cambiado el resultado en este ejemplo. Si no
hay neutralidad, no hay libre competencia, y el mercado queda distorsionado.

2. Neutralidad con respecto a la exportacin de capitales

Este principio dice que los residentes de un pas deberan invertir donde pueden
derivar la renta econmica ms favorable, sin tomar en cuenta los impuestos. Es
decir, el capital queda mejor usado si se invierte en el lugar que provee el mejor
retorno antes de impuestos. Veamos, por ejemplo, el caso de un inversionista
peruano que tiene 1,000 para invertir. Si invierte en Per, confa en que podra
lograr un retorno de 10%; y si invierte en Hong Kong, podra obtener un retorno
de 9%. Econmicamente, queda claro que debera invertir en Per. Pero
considerada despus de impuestos, la situacin cambia:

- Per -Inversin de 1,000, retorno de 100; despus de impuesto de 30%

quedara con 70, o retorno neto de 7%.

Ahora el resultado de Hong Kong, cuando se consideran los impuestos:

- Hong Kong- Inversin de 1,000, retorno de 90; despus de impuesto de

18%, (un impuesto de 17.2) quedara con 72.8, o retorno neto de 7.28%.

Desde el punto de vista econmico, este resultado no es satisfactorio: la inversin

ira a Hong Kong pese al hecho de que el capital podra generar ms renta en Per.
La pregunta es Cmo evitar esto? El mtodo ms comn es el de gravar la renta
de nuevo en el pas de origen o residencia, pero ofrecer a la vez un crdito por los
impuestos pagados en el exterior. En el ejemplo, la inversin en Hong Kong sera
gravada en Per a una tasa de 30% (impuesto total de 27). Despus del crdito
de 17.2 (el impuesto pagado en Hong Kong), se paga 9.8 de impuesto
peruano. Lo importante es que ha pagado un impuesto total de 27. Como la
inversin en Hong Kong ahora rinde un retorno (neto de impuestos) de slo 63

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(90 menos 27), ya no hay razn para considerar la inversin en Per menos
rentable.

3. Neutralidad nacional

Este principio es similar al principio de la neutralidad con respecto a la exportacin

de capitales, excepto que bajo este principio el pas de residencia no reconoce
como crdito los impuestos pagados en el exterior. De acuerdo con el principio
de neutralidad nacional, los residentes de un pas deberan invertir all donde
puedan derivar la renta econmica ms favorable, considerando a los impuestos
extranjeros slo como un gasto deducible. Este sistema se deriva en parte de la
teora de que los impuestos pagados en el exterior no benefician al pas de
residencia (del individuo o de la casa matriz), y por lo tanto, no tiene sentido
acreditar tales impuestos. El pensamiento de que la neutralidad de exportacin de
capital es en el fondo una utopa, tambin influye. Hay que notar que el principal
atractivo de la neutralidad nacional es que favorece la inversin domstica, por lo
tanto, este principio es normalmente respaldado slo por intereses
proteccionistas y nacionalistas.

4. Sntesis

Es importante reconocer que, en muchos casos, estos principios chocan entre s.

Es imposible, por ejemplo, cuadrar las neutralidades de importacin y de
exportacin de capital si los dos pases tienen tasas distintas. Tomemos el ejemplo
del peruano que invierte en Hong Kong: el principio de neutralidad con respecto a
la importacin de capitales dicta que el peruano debera competir con los dems
inversionistas con actividades en Hong Kong y, por lo tanto, debera pagar
impuestos slo en Hong Kong. Pero la neutralidad con respecto a la exportacin
de capitales neutrales establece que Per no puede favorecer la inversin en Hong
Kong, cuando la inversin en Per genera renta mayor.

El sistema territorial que mantenan Per y la mayora de pases de Amrica Latina

hasta la dcada pasada, reconoce solo la neutralidad con respecto a la importacin
de capitales. Desde el punto de vista internacional, ofrece un sistema relativamen-
te sencillo para evitar la doble tributacin: el principio de la territorialidad deja la
tributacin de actividades extranjeras exclusivamente al pas donde se realizan.
Como el pas de residencia no tiene derecho de gravar, no hay doble tributacin
(si no hay conflicto de fuente). Pero es preciso entender que el sistema territorial

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Poltica Fiscal

fomenta la exportacin de capital, especialmente haca los parasos fiscales.

Muchos pases combatieron esta exportacin con medidas no tributarias
(controles de cambio, por ejemplo), medidas que no son aceptables en una
economa abierta. Por estas razones, y el hecho que el sistema de fuente mundial
es el sistema aceptado internacionalmente, sera un gran error volver al sistema
territorial.

En la mayora de pases del mundo, se puede ver una mezcla de estos tres
principios. La gran mayora de pases ofrecen neutralidad con respecto a la
importacin de capitales cuando se habla de actividad empresarial que se realiza
dentro de su pas. La gran mayora trata tambin de lograr la neutralidad con
respecto a la exportacin de capitales, en el caso de residentes que invierten en
el extranjero. En trminos generales, el compromiso entre los principios de
exportacin e importacin es el concepto de aplazamiento, esto es, que la renta
de una inversin no sea gravada hasta repatriarla al pas de residencia. Es en el
momento de repatriar que se aplica el sistema de crditos. Sin embargo, hay que
reconocer que varios pases simplemente exoneran la renta de fuente extranjera
bajo tres supuestos: si la renta se gener en un pas con el cual hay un convenio;
si proviene de una determinada lista de pases (una lista de pases con sistemas
tributarios serios); o si la renta pertenece a unas categoras especificas (renta de
actividad empresarial y no renta pasiva, como una cuenta bancaria o
dividendos). Por otro lado, muchos pases no dejan que la empresa difiera el
impuesto en el pas de residencia bajo varias circunstancias, por ejemplo, cuando
la empresa no tiene una razn legtima para no repatriar las ganancias. Hay una
extensa gama de este tipo de reglas anti-aplazamiento (anti-deferral rules).

Si bien es cierto que tambin existen elementos de neutralidad nacional en el

mundo, stos no gozan de amplio reconocimiento. Los pases con sistema de
crdito slo conceden crdito por un impuesto a la renta pagado en el exterior;
y muchos pases restringen la definicin de impuesto a la renta. Por ejemplo, el
Impuesto Mnimo a los Activos de Per, no est clasificado como impuesto a la
renta en varios pases. Como no califica para propsitos del crdito, los pases
de residencia permiten slo una deduccin de renta respecto al Impuesto Mnimo
a los Activos pagado en Per. De igual manera, all donde un impuesto a la renta
pagado en el exterior excede el impuesto correspondiente en el pas de residencia,
por lo comn los pases slo permiten una deduccin de renta por el exceso. No
se ofrece un crdito en el caso de impuesto al valor agregado u otros impuestos;
no importa cuan onerosos stos puedan ser.

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En resumen, Per ya se ha adscrito al sistema de fuente mundial. Este hecho, que

se aprecia como una tendencia en toda Amrica Latina, puede ser interpretado
como componente natural de la apertura econmica de la regin. El sistema
internacional y el principio de neutralidad con respecto a la exportacin de
capital, conllevan tericamente la ventaja de evitar la exportacin de inversin por
razones tributarias. Pero como se ve, se complica mucho el sistema tributario.

III. HISTORIA DE LOS CONVENIOS PARA EVITAR LA DOBLE

TRIBUTACION

a) La OCDE y la ONU

El primer convenio para evitar la doble tributacin entr en vigencia hace cien aos
y, desde entonces, los convenios han evolucionado mucho. Cuando se discuten
los convenios como concepto, es mejor hablar de convenios modelos; por eso
cuando un pas contempla un programa de convenios, normalmente estudia los
modelos y escoge una estrategia acorde con las circunstancias del pas.

La historia de los convenios modelos comienza hace setenta aos con la Sociedad
de Naciones. A travs de su Comit de Asuntos Econmicos, este organismo
enfoc los problemas de la doble tributacin y produjo un primer convenio
modelo. Ms adelante, durante la Segunda Guerra Mundial, con el fracaso de
la Sociedad de Naciones, este trabajo sobre tributacin se traslad a la
Organizacin de Cooperacin Econmica Europea (OCEE), la misma que se
convirti eventualmente en la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
econmico (OCDE). El convenio modelo generado por la OCDE, con
enmiendas y explicaciones que se actualizan cada dos o tres aos, contina hoy
sirviendo de base para la gran mayora de convenios bilaterales.

El convenio modelo de la OCDE presenta varios conceptos importantes. Entre

ellos, que los pases se comprometen recprocamente a no gravar a residentes del
otro pas que no mantengan un nivel mnimo de actividad dentro de sus fronteras.
La fijacin de este mnimo depende del tipo de actividad; as por ejemplo, una
empresa no paga impuestos si no tiene un establecimiento permanente,
concepto que queda definido en el convenio. Existen niveles mnimos para los
casos de servicios personales, y reglas que permiten establecer si una persona es
residente de un pas u otro. La idea general es facilitar el comercio. Al eliminar

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Poltica Fiscal

preocupaciones tributarias en el pas receptor, este pas se beneficiar ms

adelante cuando las empresas establezcan una presencia ms permanente. Pero
hay que reconocer que este concepto slo tiene sentido en el contexto del sistema
de fuente mundial de tributacin. De nuevo: exonerar la renta no es una meta de
los convenios. Si una empresa recibe la proteccin de un convenio y no paga
impuestos en el pas de fuente, por lo general se asume que pagar impuestos en
su pas de residencia.

Hace 25 aos, las Naciones Unidas decidi crear su propio convenio modelo.
Por un lado la ONU, como sucesora de la Sociedad de Naciones, senta que
deba tener un papel en materia de convenios para evitar la doble tributacin y, de
otra parte, consideraba que el convenio modelo de la OCDE -diseado para los
propsitos de los pases desarrollados- no contemplaba la situacin de los flujos
de capital no recprocos. Despus de gran esfuerzo, en 1979 sali a la luz el
convenio modelo de la ONU, que pone ms nfasis en los derechos de los
pases de fuente, restringe ms las circunstancias en las que empresas de otro pas
pueden operar sin pagar impuestos en el pas de fuente, y deja abierta la
posibilidad de tener tasas de retencin ms altas sobre intereses, dividendos y
regalas.

b) El Pacto Andino

A pesar de reconocer ms derechos de tributacin en el pas de fuente, el modelo

de la ONU realmente no tiene sentido para los pases que se enmarcan en el
sistema territorial. La ONU todava busca medidas para facilitar el comercio
mediante la exoneracin de algn nivel de actividad de tributacin en el pas de
fuente; pero cualquier exoneracin en el pas de fuente significa una doble
exoneracin si el pas de residencia es un pas con sistema territorial. Hace 25
aos, el Pacto Andino formul un convenio modelo para reconocer esta realidad.

El modelo del Pacto Andino restringe la tributacin al pas de fuente y no

reconoce un nivel mnimo no gravado, ni para actividad empresarial ni para
servicios personales, porque esto implicara la doble exoneracin. Como el
modelo del Pacto Andino repite bsicamente la ley interna de los pases
territoriales, su efecto es mucho ms limitado que el de los modelos de la OCDE y
la ONU. El modelo facilita, entre otras cosas, la cooperacin entre
administraciones tributarias.

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La historia ha planteado una situacin muy interesante en relacin con el modelo

del Pacto Andino, que refleja el sistema territorial que exista en los pases que
concluyeron convenios bilaterales sobre la base de dicho modelo.
Posteriormente, pases como Colombia, Per, Argentina y Mxico dejaron de
lado el sistema territorial y adoptaron el sistema de fuente mundial. Sin embargo,
se congela el sistema territorial para las empresas de pases que han suscrito el
convenio. As por ejemplo, Chile y Argentina tienen un convenio vigente que
garantiza tributacin en el pas de fuente, pese a que hoy ambos tienen sistema
de fuente mundial. Como consecuencia, en algunos casos, hay oportunidad de
lograr doble exoneracin.

En los ltimos quince aos, el modelo del Pacto Andino y el modelo de la ONU
han ido perdiendo importancia. El modelo del Pacto Andino, como ya se
explic, ha sufrido por el cambio de sistema territorial a sistema de fuente mundial.
El modelo de la ONU ha perdido influencia porque no ha cambiado desde que
apareciera la primera versin hace 20 aos. La OCDE, que tiene ms recursos,
reforma su modelo con frecuencia y ha incorporado, como opciones, los
conceptos ms importantes del modelo de la ONU. Parece que la OCDE
quiere consagrarse como nico modelo efectivo y, en este momento, no tiene
competencia.

En resumen, el contexto ha cambiado profundamente. El modelo del Pacto

Andino ya no tiene sentido para Per, puesto que este pas tiene una economa
abierta y se ha adscrito al sistema de fuente mundial. La pregunta es cmo
responder a la nueva realidad Sera mejor negociar una red de convenios
usando el modelo de la OCDE, continuar sin convenios, o tomar otro camino?
Al respecto, vale la pena presentar un resumen del modo en que otros pases
latinoamericanos han enfrentado esta interrogante.

c) Situacin actual en Amrica Latina

Argentina

Cuenta aproximadamente con 12 convenios. Todos menos el convenio con Chile

siguen el modelo de la OCDE, con elementos del modelo de la ONU. Esto ha
significado un proceso largo pues se han empleado varias dcadas para desarrollar
un programa, el mismo que desde sus inicios estuvo a cargo de Antonio Figueroa,
muy conocido por su cautela. Despus de la renuncia del Dr. Figueroa hace un

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Poltica Fiscal

ao, parece que las nuevas autoridades tienen una actitud ms agresiva, pero todo
depende de la actitud del nuevo gobierno.

Brasil

Como Argentina, lleva dcadas con un programa de convenios. Tiene suscritos

alrededor de veinticinco convenios vigentes, que presentan muchos elementos del
modelo de la ONU. La cantidad de convenios que tiene Brasil refleja el nivel de
inters de los pases desarrollados. Muchos pases tienen mayores compromisos
con Brasil que con cualquier otro pas. Brasil probablemente continuar con la
poltica de negociar y concluir convenios paulatinamente.

Chile

Actualmente tiene vigente slo dos convenios: con Argentina (modelo del Pacto
Andino) y Mxico. Pero el convenio con Canad entra en vigencia en breve, y
Chile actualmente tiene negociaciones con ms que diez pases, entre ellos los
Estados Unidos.

Ahora que Chile trabaja con una economa internacional, una red de convenios
tiene mucho sentido. Chile lleva varios aos estudiando el tema de los convenios.
Sin embargo, Chile tiene un problema tcnico que los dems pases no tienen: el
sistema nico de Chile (que grava las empresas con una tasa de 15%, y luego
impone retencin de 20% sobre utilidades remitidas) dificulta el tema de
convenios, porque los dems pases quieren bajar la tasa de retencin a 5-15%.
Chile considera que no debera bajar su tasa de retencin, porque los dems
pases imponen una tasa de 25-35% sobre las empresas. En el caso de Canad,
se ha logrado un compromiso: Chile y Canad firmaron un convenio en enero de
1998, y las tasas de retencin no son recprocas. Bsicamente, Canad
reconoce la retencin como parte integral del impuesto que Chile aplica a la renta
de empresas. Es importante anotar que el Primer Ministro Chretien de Canad
viaj a Santiago, acompaado por un grupo de 600 empresarios canadienses,
para firmar el convenio. Este tipo de propaganda es valiosa. Adems, el
Subsecretario de Hacienda de Chile ha anunciado como meta, concluir una
docena de convenios dentro de dos aos. La Dra. Liselotte Kana, jefe de
negociaciones de Chile, ha expresado el inters de Chile en tener un convenio
con Per.

44
 Peter D. Byrne

Colombia

Actualmente no tiene convenios; se encuentra ms o menos en la misma situacin

que Per. Pero durante las Jornadas del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario realizadas en febrero de 1998, el Director de Impuestos de Colombia,
Dr. Guillermo Fino, anunci que su pas esperaba concluir convenios con Francia
y Canad antes del final de 1998. No lograron esta meta, pero parece que
Colombia ha tomado la decisin de negociar.

Mxico

El programa ms ambicioso de Amrica Latina es el de Mxico. A principio de

esta dcada no tena convenios pero dentro de dos aos podra tener hasta 40
convenios. Este cambio ha sido posible porque Mxico ha abrazado el modelo
de la OCDE (con unos retoques) y ha invertido recursos para entrenar un equipo
fuerte, dedicado a negociar convenios. Mxico considera los convenios como
parte integral de su proceso de apertura econmica y, por tanto, no mide las
ventajas y desventajas de los convenios solo en trminos tributarios. Hasta ahora,
la evidencia indica que Mxico no considera que los convenios le cuesten mucho
en trminos de recaudacin.

Venezuela

A Venezuela, hay que tratarla como caso nico. Primero, mantena el sistema
territorial hasta el mes pasado -durante mucho tiempo figuraba como el nico
pas entre las siete principales economas de Amrica Latina con tal sistema-. En
octubre Venezuela adopt el sistema de fuente mundial. Segundo,
histricamente mantiene ms o menos el mismo nivel de inversiones en el exterior,
que el que los inversionistas extranjeros tienen en Venezuela. El primer punto
indicado sugiere que Venezuela no debera pensar en convenios, pero los flujos de
inversin sugieren lo contrario. El resultado es un programa confuso, pues la
poltica de Venezuela sobre el tema ha variado a lo largo de los ltimos diez aos.
Venezuela tiene ms de diez convenios en vigencia y est negociando con diez o
doce pases ms; pero sus convenios tienen varios elementos temporales y
limitados, debido al sistema territorial. Ahora que Venezuela tiene el sistema de
fuente mundial, Venezuela podr concluir ms convenios. Parece que el convenio
con los Estados Unidos, que llev cinco aos en negociacin, entra en vigencia a
principio del 2000.

45
Poltica Fiscal

En cuanto al resto de pases de Amrica Latina, pareciera que tienen poco

inters en firmar convenios, y que tampoco hay inters por parte de los pases
desarrollados. Dos son las razones. Los otros pases latinoamericanos continan
con sistemas territoriales, lo cual -como ya se explic- involucra problemas tcnicos
y, adems, a causa del tamao de sus economas, estos pases no resultan
especialmente atractivos.

Es importante mencionar que la poltica de los pases desarrollados con respecto

a los convenios vara tambin. Tomemos como ejemplo a Canad y los Estados
Unidos. Canad tiene un sistema de tributacin muy parecido al sistema de los
Estados Unidos cuando no hay convenio: los dos conceden un crdito a aquellos
de sus residentes que pagan impuesto a la renta en el extranjero. Pero cuando hay
convenio de por medio, surge una gran diferencia: Canad generalmente exonera
la renta que se origina en un pas con el cual Canad ha suscrito un convenio, y
como la mayora de pases latinoamericanos tienen cargas tributarias ms ligeras
que Canad, la existencia de un convenio puede representar mucho ahorro para el
inversionista canadiense. En cambio, los Estados Unidos no varan su sistema de
crditos con ningn convenio, por lo que no pueden mostrar un beneficio tan
fuerte como Canad. Dada la cantidad de inversionistas estadounidenses y la
magnitud de la inversin que los latinoamericanos tienen en los Estados Unidos,
algunos pases de Amrica Latina desean firmar un convenio con los Estados
Unidos, pero la mayora ha optado por negociar con Canad primero.

IV. LOS CONVENIOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTACION:

RASGOS IMPORTANTES

Hasta ahora hemos analizado la tributacin internacional, las races de los convenios y
la poltica de diversos pases con respecto a los convenios. Pero habra que discutir
qu es un convenio. Como se seal anteriormente, un convenio tiene como objetivo
econmico fomentar el comercio y la inversin internacional. Desde el punto de vista
tributario, no es suficiente decir que la meta es slo eliminar la doble tributacin y
restringir la tributacin en la fuente. El asunto es mucho ms complejo.

Existen ciertos principios generales. Primero, un convenio modifica la ley interna de

un pas; si no la modificara, no tendra sentido. El mecanismo utilizado para asegurar
que el convenio es vlido vara de un pas a otro. Segundo, un convenio no puede
establecer un impuesto, hecho que se deriva del principio general que seala que un
convenio slo puede beneficiar a un contribuyente. En caso de que un convenio

46
 Peter D. Byrne

tenga como efecto aumentar la carga tributaria de una persona, sta tiene el derecho
de aplicar la ley interna, en lugar del convenio.

Es conveniente aclarar, desde el principio, lo que un convenio no es. Un convenio no

restringe la poltica tributaria interna de un pas con respecto a asuntos exclusivamente
domsticos (excepto en cuanto que los impuestos internos no pueden ser
discriminatorios en contra de los inversionistas del otro pas). Por tanto, un convenio
no restringe la tasa de impuesto a la renta sobre empresas o individuos residentes, ni
la manera de calcular tales impuestos; tampoco restringe los impuestos estatales o
locales, ni otros impuestos (como el impuesto al valor agregado, aduanas o impuesto
al consumo especfico).

Los convenios podran efectivamente tener importancia para Per, pero su alcance se
limita a los temas tributarios que afectan principalmente a los inversionistas
internacionales, esto es, tanto a los extranjeros que invierten en Per, como a los
peruanos que invierten en el extranjero.

a) Establecimiento permanente / Actividades empresariales / Transporte

No cabe duda que entre los artculos ms importantes del convenio modelo de
la OCDE est el artculo que establece que un pas no puede gravar la actividad
empresarial de una empresa de otro pas, si sta no tiene un establecimiento
permanente en el pas. El artculo explica que un establecimiento permanente es
un lugar fijo donde se realiza actividad empresarial, pero el debate suele centrarse
en las listas de actividades que expresamente constituyen, o no constituyen, un
establecimiento permanente. Se entiende que constituyen establecimiento
permanente: una sucursal, una oficina, una fbrica, un taller, un almacn, una mina,
etc. Por otro lado se entiende que un lugar fijo no constituye un establecimiento
permanente, si slo se le usa para reparto, depsito, exposicin, compras,
investigacin, etc. Hay reglas destinadas a asegurar que no se puede evadir
tributacin por uso de agentes, cuando el agente no es independiente de verdad.

En muchos casos, el artculo referido a un establecimiento permanente no cambia

mucho la ley interna, porque varios pases exoneran un nivel mnimo de actividad
bajo su propia ley interna (para fomentar el comercio, y por la dificultad de
controlar esta actividad). Su importancia se deriva de que los convenios forman
una especie de norma comn internacional. Los inversionistas se sienten cmodos
si hay convenio, pues saben lo que pueden hacer sin preocuparse de impuestos.

47
Poltica Fiscal

Si no hay convenio tienen que investigar el tema, lo que puede estorbar los
primeros pasos haca una inversin.

El artculo de actividades empresariales funciona junto con el concepto de

establecimiento permanente. Ese artculo explica que, si no hay establecimiento
permanente, el pas no puede imponer impuesto a la renta. Si hay establecimiento
permanente, el artculo de actividades empresariales asegura que la empresa
recibe el mismo tratamiento que las empresas domsticas. En el caso de Per,
tales establecimientos quedaran con el impuesto a la renta normal, con derecho a
las mismas deducciones concedidas a contribuyentes peruanos.

Otro artculo se preocupa de industrias especficas (transporte areo, martimo o

containers) donde la regla general no aplica. El tratamiento especial deriva del
hecho de que tales empresas son internacionales por su naturaleza, y el efecto es
recproco en la mayora de casos.

b) Servicios (dependientes e independientes)

El mismo concepto opera para facilitar el movimiento de individuos, sobre la base

de eliminar preocupaciones tributarias. Existen artculos especficos que tratan
tanto los servicios dependientes como los independientes. En los dos casos, el
residente de un pas contratante puede ser gravado en el otro, si el individuo
permanece en dicho pas ms de 183 das por ao. En el caso de servicios
dependientes existen reglas diferentes para circunstancias especficas, tales como
cuando el patrn es residente de otro pas contratante, o cuando el empleado es
accionista de la empresa. Para los servicios independientes, la norma va en
paralelo con el concepto de establecimiento permanente, es decir, si hay un lugar
fijo en el otro pas, normalmente tal pas tiene derecho de gravar al individuo, pero
tiene que concederle tambin el derecho de deducir sus gastos.

Se puede apreciar una diferencia importante entre estas reglas y el concepto

territorial. Con un sistema territorial, el cien por ciento de la renta derivada de
un pas est gravada en dicho pas, sin que importe el hecho de que el individuo
pueda haber pasado slo una semana o un da en tal pas. Hay que reconocer
que, en estos casos, las preocupaciones tributarias pueden estorbar las actividades
de las personas. Tambin es importante tomar en cuenta que muchas personas
simplemente no cumplen con la obligacin de pagar impuestos en el pas donde
han prestado servicios.

48
 Peter D. Byrne

Cuando los artculos anteriores no rinden un resultado justo, otros ofrecen

tratamientos especiales. Por ejemplo, un msico o un deportista pueden ganar
muchsimo dinero en poco tiempo. Los convenios reconocen que, en este caso,
el pas de fuente debera tener derecho de gravar esta renta; no obstante que tales
personas quedaran exoneradas bajo el artculo de servicios independientes. El
mismo principio est presente en algunos convenios para el caso de directores de
empresas. Por otro lado, otros artculos ofrecen una exoneracin an ms amplia
para el caso de categoras especficas, tales como maestros, estudiantes,
empleados del Estado, etc. Puesto que en estos casos no se est hablando de
mucho dinero, los pases estn de acuerdo en que deberan hacer todo lo posible
para facilitar este tipo de intercambio.

c) Tasas de retencin / dividendos; intereses y regalas

Histricamente, stos han sido temas muy controvertidos durante las

negociaciones entre pases desarrollados y pases en vas de desarrollo. En
trminos generales, los pases en vas de desarrollo tenan tasas de retencin
elevadas (hasta 40 50%) que se aplicaban al monto bruto de dividendos,
intereses y regalas; tenan temor a reducir la tasa porque ello podra suponer
transferir recaudacin a los pases desarrollados. Los pases desarrollados
argumentaban que el beneficio sera para los inversionistas extranjeros, porque una
tasa de 5 10% sobre la renta bruta significa una gran carga tributaria- 10% del
monto bruto puede ser 100% de la renta neta-. La verdad est en una
combinacin de ambas posiciones: dependiendo de las variaciones en la situacin
tributaria de las empresas, una reduccin de tasas podra representar a veces un
beneficio para la empresa; y en otros casos, una transferencia de recaudaciones al
pas de residencia.

Los pases de la OCDE normalmente negocian convenios con tasas de retencin

bajas. En el caso de dividendos casi siempre se habla de 5% para accionistas que
tienen ms de 10% de las acciones de la empresa y de 15% para los otros; en
el caso de intereses, de tasas entre 0 y 10%; y para regalas, de 0 a 15%. Es
comn tambin tener tasas mltiples para las categoras de intereses y regalas. Por
ejemplo, muchos pases reconocen que un banco no puede hacer un prstamo si
sufre una tasa de retencin de 5% o ms, pero un prstamo entre una subsidiaria y
su casa matriz debe tener una tasa ms alta. De igual manera, normalmente los
pases en vas de desarrollo aceptan que las regalas relacionadas con libros

49
Poltica Fiscal

tcnicos deben tener una tasa reducida, pero no aceptan una tasa baja cuando
se trata de una pelcula de Sylvester Stallone.

En virtud de la reduccin dramtica de tasas de retencin introducida en la poltica

tributaria de Per y otros pases de Amrica Latina, las tasas de retencin ya no
deberan estorbar un convenio. Per ha eliminado la retencin sobre dividendos,
lo que significa que un convenio no cambiara nada. Per tambin ha reducido su
tasa de retencin sobre intereses bajo ciertas circunstancias y, al parecer, muchos
prstamos califican para la tasa reducida. Esta poltica tambin es comn, pues la
mayora de pases no quieren que los impuestos estorben el flujo internacional de
capital y prstamos. Vale decir que, reducir las tasas de retencin, por lo menos
sobre unas categoras de prstamo, tampoco significa un gran sacrificio para Per.

Las regalas podran constituir un problema, pues Per todava mantiene una tasa
alta al respecto. Afortunadamente los pases desarrollados conocen las
dificultades que se presentan en este tema, y no insisten demasiado si el pas en
vas de desarrollo acepta tasas bajas con respecto a dividendos y algunas
categoras de intereses y regalas.

Las tasas de retencin operan en conjunto con otro artculo -el de empresas
relacionadas- que reserva a las administraciones tributarias el derecho de ajustar
los pagos entre partes relacionadas, con el fin de reflejar lo que partes no
relacionadas podran haber pagado. Este artculo est muy ligado al problema
de precios de transferencia, discutido anteriormente. Por ejemplo, es posible
que una subsidiaria pague a su casa matriz una regala mayor a la que pagara si
no se tratara de su casa matriz, con el fin de deducir el gasto y pagar una tasa de
retencin reducida. Este artculo asegura que la administracin pueda corregir
este procedimiento.

Finalmente, hay que reconocer que un convenio puede restringir la poltica

tributaria internacional de un pas. Por ejemplo, es cierto que reducir la tasa de
retencin sobre dividendos no significa un sacrificio actualmente, pero en el futuro
es posible que Per ponga de nuevo tasas altas. Por otro lado, hay que reconocer
que los inversionistas buscan estabilidad, y que el compromiso de no subir las tasas
es un componente importante del efecto de los convenios. La poltica peruana de
conceder Contratos de Estabilidad responde a la preocupacin que genera en los
inversionistas la posibilidad de que la situacin tributaria vaya a cambiar. Estos
contratos restringen la poltica tributaria de Per mucho ms que un convenio;
restringen la poltica durante ms tiempo (porque se puede terminar un convenio);

50
 Peter D. Byrne

restringen aspectos exclusivamente domsticos; y adems involucran un proceso

administrativo. Una red de convenios podra reemplazar el sistema de
contratos.

d) Ganancias de capital

Cuando una persona no residente obtiene una ganancia de capital, los convenios
normalmente reservan al pas de residencia el derecho de gravar tal ganancia
(algunos convenios permiten al pas de fuente gravar la ganancia, si la venta
representa un porcentaje importante de las acciones de la empresa). Obviamente
los pases con sistema territorial opinan que la ganancia pertenece, en este caso,
al pas de fuente; pero cuando se consideran los flujos de inversin, dicha regla
podra perjudicar a los pases en vas de desarrollo.

No obstante, muchos pases de Amrica Latina exoneran las ganancias de capital

unilateralmente. Las razones son dos. Primero, ello refleja una poltica econmica
a favor del movimiento de capital, contexto en el cual se reconoce que el impuesto
sobre ganancias de capital estorba los cambios de inversin (tales cambios
representan el desplazamiento eficiente de capital). Segundo, el citado impuesto
es fcil de eludir. Casi todos los inversionistas canalizan su inversin va una
subsidiaria en un paraso fiscal (como Islas Caimn o Panam, pero a veces por
pases como Holanda o Gran Bretaa). Si existe impuesto sobre ganancias en el
pas de fuente, sencillamente venden las acciones de la subsidiaria, donde no hay
impuesto. Esto implica que exonerar tales ventas, ya sea unilateralmente o por
convenio, no representa un sacrificio importante de recaudacin.

e) Principios generales: evitar la doble tributacin y la discriminacin

Hay dos artculos en los convenios, que reciben poca atencin pero que son muy
importantes: las garantas para evitar la doble tributacin, y la no discriminacin.
Cuando los pases se comprometen a evitar la doble tributacin, un inversionista
recibe una garanta que no existira si no hubiese convenio. Si se considera esta
garanta junto con los artculos de empresas relacionadas (que discuten los precios
entre tales empresas) y de procedimiento amistoso (que autorizan la comunicacin
entre administraciones tributarias para resolver problemas); el inversionista queda
protegido del severo riesgo que se le presenta cuando un pas va a ajustar su
renta, y el otro pas no reconoce el cambio. Bajo estas circunstancias, si no hay
convenio, puede ocurrir doble tributacin.

51
Poltica Fiscal

El principio de no discriminacin tambin tranquiliza a los inversionistas.

Combinado con el artculo de procedimiento amistoso, garantiza al inversionista
que, una vez que haya efectuado su inversin, el pas no va a cambiar su poltica
para obligar a los extranjeros a pagar ms impuestos que los residentes.

El conjunto formado por stos y otros artculos, proporciona al inversionista

confianza y estabilidad. Los convenios obviamente generan beneficios especficos y
concretos, pero los inversionistas ponen especial atencin en la importancia de
aquellos principios que les ofrecen estabilidad y confianza.

f) La administracin tributaria

No cabe duda que el intercambio de informacin tributaria ayuda a derrotar la

evasin y la elusin, por lo que puede constituirse en una amenaza para algunos
peruanos que tienen inversiones en pases que buscan firmar un convenio con
Per. La suscripcin de convenios ofrece, asimismo, buenas oportunidades a las
administraciones tributarias. Como ya se indic, el procedimiento amistoso
(cooperacin entre las administraciones tributarias) ayuda en el control de los
precios de transferencia. Los convenios normalmente implican hasta cuatro formas
de colaboracin con la administracin tributaria del otro pas. Debe notarse al
respecto que, de no haber convenio, sera un delito compartir informacin
tributaria con funcionarios de otro pas. Revisemos, pues, estas formas de
colaboracin:

- Primero, las administraciones pueden arreglar un sistema de intercambio

automtico, a travs del cual los pases pasan la informacin tributaria que
recogen como parte de sus actividades rutinarias. Un ejemplo: un pas enva la
lista de los residentes del otro pas que recibieron dividendos en el primer pas.

- Segundo, tenemos el caso del pedido especfico. Si una administracin necesita

informacin de la otra parte, puede solicitarla si es que le resulta imposible
obtenerla por otra va. La administracin que recibe el pedido tiene que buscar la
informacin con todos los medios a su alcance. As por ejemplo: si Per necesitara
informacin de otro pas -para verificar una cuenta bancaria, el valor de un
terreno, o cualquier tipo de informacin que no se provee bajo el sistema de
intercambio automtico-, la administracin tributaria del otro pas tiene que usar
los poderes de los que est investida para obtener y enviar la informacin

52
 Peter D. Byrne

solicitada. Existen, no obstante, ciertas condiciones. Por ejemplo, el pedido

tiene que ser especfico: la SUNAT no podra pedir informacin bancaria de
Juan Gmez, tendra que especificar tres o cuatro bancos donde ese
contribuyente tal vez tenga una cuenta en el otro pas. De otro lado, la
administracin que pide la informacin tiene que tener un inters tributario; no
puede pedir informacin que corresponda a una investigacin no tributaria.

- Tercero, existe el intercambio voluntario. Si la administracin de un pas descubre

en el transcurso de sus actividades algo que puede interesar a la administracin
del otro pas, el convenio autoriza la entrega de esta informacin. Obviamente
no hay obligacin, pero compartir informacin voluntariamente aumenta la
probabilidad de que la otra administracin ofrezca su colaboracin en
reciprocidad.

- Cuarto, el convenio autoriza las investigaciones y auditoras conjuntas. Muchas

veces es ms eficiente estudiar en equipo los asuntos internacionales de un
contribuyente. Las preguntas relacionadas con precios de transferencia,
desplazamiento de personal y varias otras, son comunes y muchas veces se facilita
as el proceso para el contribuyente.

Estas cuatro medidas, que la administracin tributaria no tiene a su alcance sin un

convenio de por medio, fortalecen la lucha contra la evasin.

V. ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA

Histricamente los pases latinoamericanos sostenan el principio de la territorialidad y

en ese contexto, cuando se grava la renta exclusivamente en la fuente, existe poco
riesgo de doble tributacin. El sistema de territorialidad funciona mejor en una
economa cerrada, porque es sencillo y hay pocas empresas con actividades
transfronterizas. Bajo esas circunstancias, suscribir convenios no tena mucho sentido.

Ahora parece que el Per est seguro de que quiere fomentar la inversin extranjera,
e incluso cuenta con determinadas normas (tributarias y no tributarias) para enfrentar
la nueva situacin. La pregunta es si estas reglas internas son suficientes.

Una razn de gran peso en contra de los convenios es el deseo de no modificar la ley
interna. Descubrimos en esta razn varios componentes. El primero es que se puede
mitigar la doble tributacin con medidas unilaterales. Casi todos los pases tienen un

53
Poltica Fiscal

rgimen general que aplican para eliminar la doble tributacin y si bien estas medidas
no son perfectas, sirven en la mayora de casos. Adems, un convenio puede
involucrar cambios que no son de naturaleza tributaria. Por ejemplo, algunos pases
insisten en que el otro pas provea informacin que normalmente estara protegida
por el secreto bancario.

En segundo lugar est el argumento de que toda inversin extranjera debe tener el
mismo tratamiento, sin importar su origen. Cuando se suscriben convenios, el
tratamiento tributario vara segn el pas de procedencia, de modo que los
inversionistas de pases con convenios tendran ventaja frente otros inversionistas.

En tercer lugar, hay que enfocar la transferencia de recaudaciones. Histricamente, los

pases latinoamericanos han considerado las tasas altas de retencin como una medida
para guardar las recaudaciones en la fuente. Si se reducen los impuestos en la fuente,
es posible que no se beneficie al inversionista, sino al fisco del pas de residencia. As
pues, exista cierta preocupacin por el hecho de que las tasas, en lugar de atraer
inversin, slo transfieran recaudaciones al pas de residencia. Lgica parecida se
aplica al concepto de establecimiento permanente y servicios. Siempre se daba por
sentado que estos conceptos, en lugar de beneficiar al inversionista, traan como
efecto la transferencia de recaudaciones al pas de residencia.

Vinculado con lo anterior, est el siguiente argumento. El flujo de inversiones indica

que Per tendra que sacrificar mucho; y el otro pas, poco. No cabe duda de que
el lenguaje del convenio es recproco, pero el flujo de inversin no lo es. Cuando hay
flujos iguales, la reduccin de tasas de retencin y el compromiso del pas de fuente
con respecto a establecimiento permanente y servicios tiene poco efecto neto, porque
los dos pases se sacrifican recprocamente. Pero Per recibe mucha ms inversin de
los pases desarrollados, que lo que invierte en ellos.

Existe un punto de vista intermedio que no se opone a los convenios, pero que
favorece slo a aquellos convenios con pases que ofrecen compromisos para
compensar los sacrificios arriba sealados. Esta es la poltica que mantienen hasta hoy
Brasil y Argentina. Los pases con esta actitud exigen ciertos puntos crticos, el ms
conocido de los cuales es el tax sparing, concepto que implica que si un pas en vas
de desarrollo se compromete con un convenio, el pas desarrollado debe conceder
un crdito fantasma en caso de que exista un incentivo fiscal ofrecido por el pas
receptor. La teora es: 1) que, a pesar de su costo fiscal, los incentivos fiscales sirven

54
 Peter D. Byrne

para incrementar la inversin, 2) que slo funcionan si el inversionista recibe el

beneficio, y 3) que los pases deberan conceder tax sparing para asegurar que sea el
inversionista quien reciba el beneficio, y no el fisco del pas de residencia. Algunos
pases han aceptado este argumento, especialmente porque estaban muy ansiosos por
firmar un convenio (el caso de Brasil). Pero hay que reconocer que el tax sparing va
completamente en contra del principio de la neutralidad de exportacin de capital.
Se trata de una doble exoneracin que puede generar inversiones ineficientes. Por sta
y otras razones, los Estados Unidos y otros pases no aceptan el tax sparing.

El tax sparing no constituye un punto tan crtico en la actualidad. Hoy los pases
desarrollados lo ofrecen en menor proporcin. Ms importante, los pases de
Amrica Latina ya no ofrecen tantos incentivos fiscales como antes; y si no hay
impuesto exonerado, no hay necesidad de buscar el crdito fantasma. Pero algunos
pases (como Canad) plantean una oferta an ms ventajosa: cuando hay convenio,
ofrecen una exoneracin en el pas de residencia si el pas de fuente ya grav la renta.
Como Per tiene tasas menores que Canad, el beneficio quedara con el inversionista.
A modo de ilustracin se indica que el cargo tributario total en Per llega a 30%
aproximadamente; mientras que en Canad, el total sera ms o menos 40%.
Cuando una empresa contempla la posibilidad de invertir, esta diferencia en el retorno
interno es crtica. Insisto de nuevo: este concepto viola el principio de la neutralidad
de exportacin de capital y, por lo tanto, la mayora de pases no lo ofrece.

Otra desventaja sera la prdida de privacidad para aquellos peruanos que mantienen
actividades en el pas que negocia un convenio con Per. Si no hay convenio, la
SUNAT no tiene manera de controlar sus actividades.

Una ltima razn se deriva de la falta de conocimiento. Muy pocos peruanos han
estudiado el tema de los convenios recientemente. Hay que estudiar el tema con
profundidad antes de tomar una decisin, y si el pas asume una posicin favorable a
los convenios ser necesario decidir qu es mejor: tener una red amplia, como Mxico;
o unos pocos convenios favorables, como Argentina. Se precisa invertir dinero y
personal. Dado que es importante contar con gente talentosa en el equipo de
negociadores, este personal se pierde como recurso para otros proyectos. Adems,
cuando un convenio entra en vigencia, la administracin tributaria tiene la obligacin
de cooperar con la administracin del otro pas.

Sin duda existen razones para no tener una red de convenios, pero es preciso medir
las desventajas y las ventajas.

55
Poltica Fiscal

Todos reconocen que la situacin tributaria para las empresas binacionales mejora
cuando hay medidas bilaterales destinadas a evitar la doble tributacin. Si no hay
un convenio, el contribuyente tiene que depender de las medidas unilaterales que
decidan adoptar los pases. En la mayor parte de casos, tales medidas unilaterales
eliminan problemas, pero ello no ocurre as siempre. Cuando hay convenio, los pases
colaboran para eliminar la posibilidad de doble tributacin y otros problemas, adems
de plantear mecanismos de prevencin.

Per quiere tener inversin extranjera. Considerando que generalmente se acepta que
los convenios, a pesar de no ser crticos, pueden facilitar tal inversin; es fcil
comprender que la esperanza de obtener mayor inversin motive a los Ministerios de
Comercio, Minas e Industria, etc., a promover los convenios para evitar la doble
tributacin. No obstante, existe un problema: no es posible demostrar el efecto de
los convenios; aunque todos sabemos, por cierto, que los inversionistas buscan
estabilidad y que los convenios dan reglas predecibles, ofrecen garantas contra la
discriminacin y la doble tributacin, e inclusive reducen a veces la carga tributaria a
un nivel razonable.

Los convenios tambin afectan a los inversionistas peruanos. La inversin peruana en

el extranjero es inevitable y no es necesariamente mala. Los convenios no slo
beneficiarn a los inversionistas peruanos sino que, adems, permitiran a la SUNAT
controlar las inversiones que contribuyentes peruanos tienen en otros pases. No
cabe duda que la administracin tributaria puede beneficiarse de un convenio. La
administracin puede utilizar el intercambio de informacin para combatir la evasin,
en tanto que la elusin se reduce sobre la base del intercambio de informacin y el
procedimiento amistoso.

Finalmente, existen pases que ofrecen beneficios muy interesantes cuando hay un
convenio de por medio. Unos pocos todava ofrecen tax sparing; pero las exoneraciones
(y otros incentivos fiscales) tienden a desaparecer y el tax sparing ya no interesa.

Estas son las ventajas. Repito: tienen importancia pero no son crticas para atraer la
inversin. Chile comienza un programa de convenios ahora, pero lo cierto es que ya
logr atraer mucha inversin sin convenios. Las ventajas son muchas veces difciles
de determinar, no obstante, hay que reconocer que los inversionistas ponen atencin
en los convenios, especialmente los inversionistas de Canad.

Por otro lado, es importante incluir en esta parte algunos comentarios sobre las razones

56
 Peter D. Byrne

para no tener convenios, porque se puede usar el argumento de que tales razones no
son muy vlidas.

Para comenzar, la prdida de recaudacin o la transferencia de recaudacin al pas

de residencia probablemente no represente una suma importante. Debido a las tasas
bajas de retencin sobre dividendos e intereses que tiene Per, el modelo de la
OCDE no involucra un sacrificio grande. Es decir, un convenio involucrara tasas
muy parecidas a las que Per ofrece unilateralmente. En el campo de las regalas, los
otros pases tal vez demandaran una concesin; pero probablemente se pondran de
acuerdo en una tasa ms alta. De todos modos, es probable que Per no est
recaudando mucho por regalas actualmente.

Con respecto a las actividades temporales (establecimiento permanente y servicios,

etc.), Per tendra que aceptar un rango de actividades que la ley interna grava pero
que no se puede gravar con un convenio. Sera conveniente preguntarse Hay
muchos contribuyentes en este rango?, Cunto recauda Per actualmente por este
concepto? Un convenio no involucra sacrificio, si es que los contribuyentes
comprendidos en este rango no estn pagando actualmente.

Otro tema es la transferencia de recaudaciones desde los pases latinoamericanos a los

pases de residencia. Es cierto que hay cierta transferencia en algunos casos -hecho
triste pero inevitable-, ya sea que haya o no haya convenio. Es importante entender
que la gran mayora de inversionistas quiere reducir su carga tributaria en el exterior,
lo cual tiene que ver con dos fenmenos. Primero, muchos inversionistas tienen en
su pas de residencia ms crditos por impuestos pagados en el exterior, que los que
pueden usar. Por ello, reducir su impuesto local significara un ahorro importante para
estas empresas. Segundo, hay que recordar el principio de aplazamiento. El pas de
residencia normalmente no grava la diferencia entre el impuesto pagado en el exterior
y el impuesto en el pas de residencia hasta el momento de repatriar los fondos que
corresponden a la renta. Las empresas multinacionales generalmente mantienen tales
fondos en el exterior, y pasan aos antes de que se pague el impuesto. Si van a pagar
impuestos, las empresas que tienen que tributar en el pas de residencia hacen un
esfuerzo especial para no repatriar los fondos.

No cabe duda que incomoda pensar que un pas desarrollado recauda impuestos
slo porque el pas de fuente no grav lo suficiente. Pero por las razones antes
mencionadas, disear una poltica tributaria para asegurar que esto no pase, sera como

57
Poltica Fiscal

enfocar los rboles en lugar del bosque. Es mejor pensar en atraer ms inversin y
ms actividad econmica.

Es importante comparar la prdida de recaudacin -va reduccin de tasas de

retencin y exoneracin de actividades temporales- con la posibilidad de obtener
ms recaudacin en funcin de una mayor inversin y de los poderes concedidos a la
administracin tributaria. El anlisis slo puede ser hipottico, pero es posible que
un convenio signifique ms recaudaciones, no menos.

VI. RECOMENDACIONES FINALES

Debido a los cambios introducidos en el sistema tributario de Per a lo largo de la

ltima dcada, el pas debera estudiar el tema de los convenios de nuevo. Los
cambios tributarios afectan directamente varios aspectos incluidos en los convenios, y
no cabe duda que tales cambios facilitaran la suscripcin de convenios si Per
decidiera inclinarse por esta opcin. Los cambios generales de Per con respecto a
la inversin extranjera tambin constituyen un argumento a favor de estudiar el tema.
Para llevar a cabo el esfuerzo necesario, sera razonable formar un grupo de estudio
de ms o menos ocho personas, con representantes del Ministerio de Economa y
Finanzas, de SUNAT, y tal vez de otros ministerios interesados, adems de
tributaristas de los sectores privados y acadmicos.

Per debe incluir los factores siguientes en su anlisis.

- Primero, tiene que hacer clculos para estimar el impacto que tendran algunos
convenios sobre las recaudaciones. Analizar por ejemplo, si el modelo OCDE
estuviera vigente actualmente con EE.UU. y Canad, cul sera el efecto fiscal si
no cambiara el flujo de inversin. Estas cifras pueden permitir evaluar el costo de
los convenios con estos pases. Bajo las condiciones actuales, es probable que tal
costo sea mnimo. Es importante pensar en el costo, pero tambin es pertinente
recordar que los convenios tienen otros efectos interesantes, aun cuando stos
sean difciles de medir. Debera asimismo realizarse otro estudio que asuma un
incremento pequeo en el flujo de inversin de Canad y los Estados Unidos.
Este anlisis tiene que incluir las recaudaciones totales (por ejemplo, las
recaudaciones adicionales de los empleados, y el incremento en recaudaciones
del Impuesto al Valor Agregado, etc.). Ser necesario conformar un equipo del
economistas serios para llevar a cabo tales estudios.

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 Peter D. Byrne

- Segundo, Per debe enviar una delegacin a Mxico (o invitar una delegacin
mexicana a Per) para discutir la experiencia de Mxico con su red de convenios.
Por su nivel de desarrollo, ambiente legal e historia de convenios, Mxico
presenta el ejemplo ms til para Per. La experiencia de Mxico puede ayudar
a determinar el costo/beneficio de un convenio. Tambin podra ser til invitar
a un representante de la OCDE. Al mismo tiempo, Per debe discutir el tema
de los convenios, tanto con inversionistas actuales como posibles, para determinar
su nivel de inters y el impacto que stos tendrn sobre su inversin. Despus
de dar los pasos anteriores, ser necesario determinar si el modificar la ley interna
con convenios de esta naturaleza constituye un problema. He aqu un tema para
los abogados.

- Finalmente, si Per acepta que los convenios para evitar la doble tributacin
merecen mayor estudio, sera conveniente que arreglara un seminario dirigido a
tratar puntos especficos de los convenios modelos. Con este fin, Per puede
ponerse en contacto con la OCDE, el Banco Interamericano de Desarrollo, o un
organismo semejante. Antes de recomendar una estrategia para Per, el equipo
tendr que entender el efecto general de todos los incisos de todos los artculos.
Este tipo de curso puede realizarse antes, durante, o despus de los estudios
sobre el impacto de recaudaciones y la experiencia de Mxico.

Per no debera seguir el ejemplo de otros pases latinoamericanos slo porque s;

pero lo cierto es que casi todas las economas grandes estn negociando o
investigando el tema. As pues, sera prudente estudiar el tema, ya que en funcin
de las razones expresadas en este trabajo, es posible notar que la lgica de hace
diez, veinte o treinta aos, ya no resulta aplicable.

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Poltica Fiscal

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