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La participacin ciudadana en el procedimiento administrativo
La participacin ciudadana en el
Germn Valencia Martn

procedimiento administrativo
Germn Valencia Martn*1
SUMARIO:
I. INTRODUCCION. II. EL DERECHO DE PARTICIPACION EN LOS ASUNTOS PUBLICOS.

III. LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL: 1. Cuestiones generales: A) El valor de los principios. B) Actos de instruccin
con funcionalidades diversas. D) Regulacin parcial, pero comn y de mnimos. 2. Las
audiencias pblicas: A) Concepto y funcionalidad. B) mbito de aplicacin. C) Desarrollo
y efectos. 3. Los periodos de informacin pblica: A) Concepto y funcionalidad. B)
Objeto y mbito de aplicacin. C) Desarrollo y efectos. D) Inadecuacin del trmite en
el procedimiento de elaboracin de reglamentos. IV. LA PARTICIPACION EXTRAMUROS
DE LA LEY: 1. Consideraciones generales. 2. Los Planes de participacin ciudadana de
la legislacin ambiental. 3. La prepublicacin de las disposiciones reglamentarias. V. LA
CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS. VI. REFLEXION FINAL A PARTIR DE LA
EXPERIENCIA ESPAOLA.
PALABRAS CLAVE:
Participacin ciudadana, procedimiento administrativo, audiencias pblicas, periodos

de informacin pblica, disposiciones generales o reglamentos, consulta previa a los
pueblos indgenas.
KEYWORDS:
Citizen participation, administrative procedure, public hearings, public reporting periods,

general rules or regulations, prior consultation with indigenous peoples.
RESUMEN:
En este trabajo se analiza el rgimen de la participacin ciudadana en la Ley peruana

del Procedimiento Administrativo General, poniendo de manifiesto sus fortalezas y
debilidades. Entre las primeras destaca la previsin de audiencias pblicas para nmero
importante y significativo de asuntos, como los de temtica ambiental, luego desarrolladas
por la legislacin sectorial en la materia. Entre las segundas, se encuentra, en cambio,
la regulacin de los periodos de informacin pblica, con plazos excesivamente
cortos, y profundamente inadecuados para garantizar una autntica participacin en el
procedimiento de elaboracin de disposiciones generales o reglamentos. En el trabajo se
*
Miembro del Consejo Consultivo de la Revista de Derecho Administrativo.
1
Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Alicante Espaa
Crculo de Derecho Administrativo 375

hace tambin una referencia al derecho de consulta previa a los pueblos indgenas, que
RDA 13 - Asociaciones Pblico-Privadas
presenta caractersticas propias frente a la participacin de la ciudadana en general, con

bien ha subrayado en diversas Sentencias el Tribunal Constitucional del Per.
ABSTRACT:
This paper analyzes the system of citizen participation in the Peruvian Law on General
Administrative Procedure, highlighting their strengths and weaknesses. Among the former
must be quoted the public hearings foreseen for major and significant number of issues,
such as environmental ones, then developed by specific legislation on the subject. Among
the latter is, however, the regulation of public reporting periods with excessively short
deadlines, and deeply inadequate to ensure a real participation in the process of drawing
up general rules or regulations. The paper also makes a reference to the right to prior
consultation with indigenous peoples, which has its own characteristics compared to the
general participation of the citizen, as has been emphasized in several judgments the
Constitutional Court of Peru.
I. Introduccin
El objeto de este pequeo trabajo es analizar la regulacin de la participacin ciudadana

en el procedimiento administrativo en el Derecho peruano vigente. El centro de atencin,
como corresponde a la motivacin de este estudio, est puesto en el tratamiento de esta
cuestin en la Ley del Procedimiento Administrativo General, de la que ahora se conmemora
el dcimo aniversario (infra III).2 Pero no cabe pasar por alto que las tcnicas participativas
que regula esta Ley (las audiencias pblicas y los periodos de informacin pblica) no
constituyen sino una pequea muestra de un fenmeno de dimensiones ms amplias y
relevancia constitucional, el derecho de participacin (directa) en los asuntos pblicos,
al que por ello parece obligado hacer previamente una breve referencia (infra II). Como
tampoco cabe ignorar que los propios mecanismos que contempla la Ley para articular la
participacin ciudadana en los procedimientos administrativos presentan extramuros de ella,
en la regulacin de muy diversos procedimientos administrativos sectoriales, un desarrollo
ms detallado y a veces sorprendente, lo que invita a reflexionar sobre la propia posicin
de la Ley del Procedimiento Administrativo General dentro del conjunto del sistema (infra
IV). Parece obligado hacer tambin una somera referencia a una cuestin especialmente
polmica en los ltimos tiempos en el Per y estrechamente relacionada con la temtica
que nos ocupa, como es el derecho de consulta de los pueblos indgenas (infra V).
Quien redacta estas pginas es un jurista extranjero. Pero no he querido eludir la tarea
encomendada, abordando la cuestin desde otro prisma que no sea el del propio
2
El presente trabajo es un fruto tardo de mi intervencin en las Jornadas por los 10 aos de la entrada en
vigencia de la Ley 27444 y primer encuentro peruano-brasileo de profesores de Derecho Administrativo,
organizadas por el Poder Judicial de la Repblica del Per y la Pontificia Universidad Catlica del Per
(PUCP), y celebradas en Lima, los das 25, 26 y 27 de octubre de 2011. Quiero, pues, hacer pblico mi
agradecimiento a los organizadores por su amable invitacin a participar en este importante evento y, de
modo muy destacado, a los Profesores Csar SAN MARTIN CASTRO, Eloy ESPINOSA-SALDAA BARRERA
y Diego ZEGARRA VALDIVIA. El grueso de las ponencias presentadas (pero no evidentemente este trabajo,
que no lleg a tiempo) est publicado en: Diego ZEGARRA VALDIVIA y Vctor BACA ONETO (Coord.), La
Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez aos despus, Palestra Editores, Lima, 2011.
376 Crculo de Derecho Administrativo

Derecho peruano. Utilizar, pues, el Derecho espaol a efectos puramente comparativos,

como herramienta til para armar el discurso, pero con la esperanza tambin de que
esta clase de comparaciones, aunque limitadas al caso espaol, pueda ser de inters
para el lector. Solo al final, a la hora de hacer balance, me detendr un poco ms en la
experiencia espaola, por si acaso pudiera extraerse de ella alguna leccin provechosa
para el Per (infra VI).
II. El derecho de participacin en los asuntos pblicos
Si dirigimos nuestra mirada a las formas de participacin ciudadana en los procedimientos

administrativos reguladas en la Ley del Procedimiento Administrativo General,3 las
audiencias pblicas y los periodos de informacin pblica, sera legtimo pensar que
nos hallamos ante una materia relativamente modesta y bien circunscrita. Pero, como
decamos antes, no cabe pasar por alto que las referidas tcnicas forman parte de
un fenmeno de dimensiones ms amplias e indudable mayor trascendencia, como
es el de la participacin ciudadana (directa) en los asuntos pblicos o en la toma de
decisiones pblicas, que guarda relacin con uno de los principales asientos de los
sistemas constitucionales, como es la legitimacin democrtica del poder o simplemente
la democracia.
Se trata, en definitiva, de lo que antes sola llamarse democracia directa y ahora, en

expresin ms al uso, democracia participativa, entendida como un complemento
y refuerzo, que no un sustituto, de la forma bsica de funcionamiento de un sistema
democrtico, que no es otra que la democracia representativa.4
Esta participacin directa de los ciudadanos en el ejercicio del poder pblico o democracia
participativa tiene mltiples manifestaciones que afectan al ejercicio de los tres poderes
del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial); y que se conocen en todos los ordenamientos
democrticos, aunque obviamente no son siempre las mismas ni estn reguladas de
idntica manera en todos ellos.5
La sistematizacin de estas tcnicas con criterios jurdicos no es, a mi juicio, una labor
sencilla, aunque tampoco es tarea que debamos afrontar aqu.6 Lo que s me parece que
tiene inters en nuestro contexto es interrogarnos sobre la relevancia constitucional o no
(lo cual es indudablemente un criterio jurdico) de las tcnicas participativas que centran
aqu nuestra atencin (la participacin en los procedimientos administrativos a travs de
audiencias pblicas y periodos de informacin pblica).
3
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (El Peruano, de 11 de abril de 2001).
4
Esta es una de las ideas cardinales del excelente libro de Alfredo RAMIREZ NARDIZ, Democracia participativa.
La experiencia espaola contempornea, Universidad de Alicante, 2009. Accesible gratuitamente por
internet en: Tesis doctorales. Universidad de Alicante (www.eltallerdigital.com).
5
Para el caso peruano, me remito al brillante y exhaustivo trabajo de Jorge DANOS ORDOEZ, La
participacin ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas en el Per, Ponencia presentada
en el III Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, celebrado en la Universidad de La Corua del 6
al 8 de octubre de 2004.
6
En relacin fundamentalmente con la participacin ciudadana en el mbito de la Administracin pblica,
est muy difundida la distincin acuada por Eduardo GARCIA DE ENTERRIA y Toms-Ramn FERNANDEZ,
Curso de Derecho Administrativo, Tomo II (vid., por eje., la 8 edicin, Civitas, Madrid, 2002, pgs. 83 y
sigs.) entre participacin orgnica (por eje., en rganos consultivos y de control), funcional (por eje., la que
aqu nos interesa, la participacin en audiencias pblicas o periodos de informacin pblica) y cooperativa
(por eje., fundaciones y asociaciones de utilidad pblica).

Tanto en el sistema constitucional peruano como en el espaol, la participacin

ciudadana directa en los asuntos pblicos (o democracia participativa) se concepta,

en general, como un derecho fundamental, al lado de la participacin indirecta o a
travs de representantes elegidos democrticamente (democracia representativa).
En efecto, el artculo 23.1 de la Constitucin Espaola de 1978 consagra entre los
derechos fundamentales, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos
pblicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones
peridicas por sufragio universal. Y, por su parte, el artculo 2.17 de la Constitucin
Peruana de 1993 reconoce a toda persona el derecho a participar, en forma individual
o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin, aadiendo
que los ciudadanos tienen (adems), conforme a Ley, los derechos de eleccin, de
remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y referndum.7
Pese a la diferente redaccin y alcance de ambos preceptos, no cabe duda, pues, de

que en los dos sistemas constitucionales la participacin directa de los ciudadanos en los
asuntos pblicos constituye, en principio, un derecho, s, de configuracin legal, pero de
carcter fundamental. No obstante, la cuestin es si todas las manifestaciones legales
de dicho derecho tienen o no relevancia constitucional, es decir, si la vulneracin de
cualquier derecho de participacin ciudadana en los asuntos pblicos establecido por
las Leyes (por eje., en nuestro caso, la participacin en los procedimientos administrativos
a travs de audiencias pblicas o trmites de informacin pblica) supone, al propio
tiempo, una vulneracin de aquellos derechos fundamentales, susceptible por tanto de
amparo constitucional.
En el Derecho espaol, el Tribunal Constitucional ha adoptado a este respecto

una postura restrictiva (STC 119/1995), circunscribiendo el alcance del derecho
fundamental a participar directamente en los asuntos pblicos a aquellas modalidades
de participacin en las que se convoca a la ciudadana como cuerpo electoral, como
titular de la soberana (esencialmente, pues, los referndums), por analoga sin duda con
la vertiente representativa de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que
constituye la otra vertiente del derecho fundamental. As pues, en el Derecho espaol
la omisin o defectuosa realizacin de un trmite preceptivo de informacin pblica en
un procedimiento administrativo constituye un simple vicio de legalidad ordinaria, pero
no una lesin de derechos fundamentales, ni legitima por tanto la interposicin de un
recurso de amparo.8
Las cosas no tendran que ser necesariamente de la misma manera en el Derecho

peruano, donde no solo el derecho fundamental en cuestin aparece redactado en unos
trminos posiblemente ms amplios, sino que tampoco existe, segn creo, la tendencia
a interpretar estrictamente algunos derechos fundamentales con el fin de no saturar el
cauce procesal del recurso de amparo. De hecho, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal
Constitucional del Per de 29 de noviembre de 2007 parece admitir inequvocamente la
relevancia constitucional de las audiencias pblicas en los procedimientos de evaluacin
de impacto ambiental, en relacin con los derechos a la informacin y a participar en
forma individual o asociada en la vida poltica, econmica o cultural de la Nacin [...]
previstos en los incisos 4) y 17) -respectivamente- del artculo 2. de la Constitucin,
7
Derechos, salvo el de eleccin, desarrollados por la Ley N 26300, Ley de los derechos de participacin y
control ciudadanos.
8
Sentencia del Tribunal Constitucional Espaol (STC) 119/1995, de 17 de julio de 1995.

aunque en el recurso en cuestin, a la vista de las circunstancias del caso, no se aprecie

lesin de los mismos.9
III. La participacin ciudadana en la Ley del Procedimiento Administrativo

General
1. Cuestiones generales
La participacin ciudadana recibe no poca atencin en la Ley del Procedimiento

Administrativo General de 2001 (en adelante, LPAG), desde luego ms que en su
homloga espaola, la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn de 1992 (en adelante, LRJPAC), que apenas le
dedica un artculo.10
Aparece, en efecto, en primer lugar, dentro de los principios del procedimiento

administrativo enunciados en el artculo IV del Ttulo Preliminar (apartado 1.12. Principio
de participacin). Y a ella se le dedica, despus, todo un captulo propio, el VII, bajo el
rtulo de Participacin de los administrados (artculos 181 a 185), en el que, sin perjuicio
de los medios de participacin establecidos por otras normas (artculo 181), se regulan
con cierto detalle las dos tcnicas ya mencionadas de las audiencias pblicas (artculos
182 a 184) y los periodos de informacin pblica (artculo 185).
Antes de pasar al estudio de estas dos tcnicas, creo que conviene hacer algunas
reflexiones generales sobre el conjunto de esta regulacin:
A) El valor de los principios
El principio de participacin aparece formulado por la Ley en trminos considerablemente

amplios, que incluyen no solo la participacin propiamente dicha (en los procedimientos
administrativos y, ms en general, en los asuntos pblicos), sino tambin un derecho
de significado autnomo, pero con un indudable valor instrumental en relacin con
el de participacin, como es el derecho de acceso a la informacin en poder de las
entidades pblicas, del que no nos vamos a ocupar aqu;11 y sin limitar en modo alguno
los medios para articular dicha participacin (mediante cualquier sistema que permita
[...] la presentacin de opinin).
De entre las distintas funciones que cumplen los principios generales del Derecho, y aqu,
en particular, los principios del procedimiento administrativo, me parece especialmente
destacable una, enunciada expresamente por la Ley, la de servir como parmetros para
9
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per de 29 de noviembre de 2007 (EXP. N 9340-2006-PA/TC),
Fundamento 7. Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Asociacin Civil Autogestionaria de
Servicios de Saneamiento de la zona Cerro Verde (JAPACEV).
10
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, modificada luego parcialmente en diversas ocasiones, pero no en el artculo 86,
dedicado al trmite de informacin pblica.
11
Vid., al respecto, destacadamente, Eloy ESPINOSA-SALDAA BARRERA, El derecho de informacin en el
Per: luces, sombras y algunos retos por afrontar, en: Marcela Basterra y Eloy Espinosa-Saldaa Barrera
(Dir.), El derecho de acceso a la informacin pblica en Iberoamrica, Editorial Adrus, Arequipa (Per),
2009, pgs. 253 y sigs.

la generacin de otras disposiciones administrativas de carcter general (artculo IV.2).12

Y me lo parece porque, si no he entendido mal, el sistema peruano de fuentes en materia

de procedimiento administrativo est pensado para que sean principalmente las distintas
entidades de la Administracin pblica enumeradas en el artculo I de la LPAG las que, en
el mbito de sus respectivas competencias, desarrollen por va reglamentaria la tramitacin
de los procedimientos de su competencia (artculo II.3, artculo V.2.4 a 2.6, artculo
36.1, Disposiciones complementarias y finales Cuarta.2 y Quinta, Disposicin transitoria
Segunda, etc.).13 As las cosas, resultara legtimo y potencialmente valioso interpretar
el principio consagrado en el artculo IV.1.12 como un mandato de optimizacin de la
participacin ciudadana dirigido a los titulares de la potestad reglamentaria, ms all
de las concretas exigencias, importantes, pero limitadas como veremos, contenidas en
la propia Ley a propsito de los trmites ya mencionados de las audiencias pblicas y
periodos de informacin pblica.
B) Actos de instruccin con funcionalidades diversas
El desarrollo de un procedimiento administrativo se compone de dos clases de actos: los

actos de ordenacin, que son fundamentalmente de impulso del procedimiento y se trata
siempre de actos administrativos; y los actos de instruccin, que son los que proporcionan
a la Administracin los elementos de juicio (fcticos, jurdicos o de cualquier otro tipo)
necesarios para tomar una decisin, y que a diferencia de los anteriores pueden ser
actos de la Administracin que tramita el procedimiento, de otras Administraciones, de
los interesados en el procedimiento o de terceros (por eje., y por lo que aqu importa, los
ciudadanos en general).14
Indudablemente, todos los mecanismos imaginables de participacin ciudadana en el

procedimiento administrativo, y desde luego las audiencias pblicas y los periodos de
informacin pblica, constituyen actos de instruccin del procedimiento en el sentido
indicado, pues su finalidad es la propia de estos actos. No obstante, a diferencia de la
LRJPAC espaola,15 la LPAG peruana ha preferido regular dichos mecanismos, como
ya indicamos, en un captulo aparte, el VII, a continuacin del captulo VI, dedicado
a la Instruccin del procedimiento, pero probablemente ms con la intencin de
darles un especial realce, que con la de desmentir u ocultar aquel carcter, que, por
lo dems, se reconoce desde el primero de los artculos del captulo VII (artculo 181:
en la instruccin de los procedimientos administrativos, las entidades se rigen por las
disposiciones de este Captulo sobre la audiencia a los administrados y el periodo de
informacin pblica).
12
Funcin sobre la que llam certeramente la atencin Jorge DANOS ORDOEZ en su Ponencia Las
fuentes del Derecho Administrativo en las Jornadas por los 10 aos de la entrada en vigencia de la Ley
27444, antes citadas.
13
A propsito del concepto de entidad o entidades de la Administracin Pblica, que emplea la LPAG
peruana (artculo I) para delimitar su mbito de aplicacin, me parece percibir una clara influencia de
la Ley de Procedimiento Administrativo federal norteamericana (Administrative Procedure Act, de 1946),
que utiliza el trmino agency o agencies con parecido significado y finalidad, desde una concepciin
objetiva y no subjetiva del Derecho administrativo (claramente visible en el artculo II.1 LPAG), incluyendo
pues indistintamente rganos u organismos con o sin personalidad jurdica propia.
14
La definicin de actos de instruccin que contiene el artculo 159.1 LPAG parece, sin embargo, ms
restrictiva, y referida esencialmente a los actos de prueba.
15
La regulacin del trmite de informacin pblica (artculo 86) se encuentra dentro del Captulo III del
Ttulo IV de la LRJPAC espaola (Instruccin del procedimiento).

Ahora bien, la participacin ciudadana en el procedimiento administrativo, siendo

siempre instruccin del procedimiento, no es, a mi juicio, una materia unvoca, sino
que puede cumplir distintas funciones, dependiendo de sobre qu se permita a los
ciudadanos participar o para qu se recabe dicha participacin, es decir, del contenido
y alcance de la misma, que puede ser muy amplio, incluyendo virtualmente todos los
aspectos de la decisin a tomar (sta sera la participacin ciudadana en sentido propio)
o mucho ms reducido y circunscrito, por ejemplo, a la aportacin de determinados
datos fcticos (supuesto en el que ms que de participacin, cabra hablar simplemente
de colaboracin ciudadana). Como veremos despus con ms detalle, la regulacin de
la LPAG peruana constituye, a mi juicio, una buena muestra de esas distintas maneras
de entender la participacin ciudadana en el procedimiento administrativo, con una
figura principal (las audiencias pblicas) de autntica participacin, y otra subsidiaria (los
periodos de informacin pblica) de simple colaboracin.
C) Imprecisiones terminolgicas: ciudadanos o administrados?
Estamos hablando en este trabajo de la participacin de los ciudadanos en el

procedimiento administrativo, pero el captulo VII de la Ley no se titula as, sino
participacin de los administrados. Se trata de lo mismo? Significa lo mismo
ciudadanos que administrados?
La verdad es que en este punto la LPAG peruana muestra, a mi entender, una cierta
imprecisin terminolgica. En el conjunto de la Ley, la expresin administrados equivale
fundamentalmente a interesados (trmino que tambin se utiliza en alguna ocasin,
como por eje., en el artculo 184.2), pero tambin se emplea a menudo como sinnimo
de ciudadanos en general, como ocurre precisamente en la rbrica del captulo que nos
ocupa.16
Evidentemente, se trata de cosas bien distintas. Interesados son quienes participan o

pueden participar en un procedimiento administrativo con plenitud de derechos,17 para lo
cual hace falta que cuenten con una cierta legitimacin (la prevista, por eje., en el artculo
51 de la Ley, bajo el ttulo contenido del concepto administrado). Los ciudadanos
en general son, en cambio, los protagonistas de los trmites que estamos estudiando
ahora (captulo VII de la Ley), a quienes se invita a participar en ciertos procedimientos
administrativos sin necesidad de que concurra en ellos ninguna legitimacin especial y
sin alcanzar, por ello, la condicin de interesados en el procedimiento.
Bien es verdad que el problema es puramente terminolgico, y se salva con facilidad

teniendo claros los conceptos, pues por lo dems la LPAG regula adecuadamente las
cuestiones de fondo. As, por ejemplo, dice la Ley que en la audiencia pblica cualquier
tercero, sin necesidad de acreditar legitimacin especial (es decir, cualquier ciudadano o
persona) est habilitado para presentar informacin verificada (artculo 182.2). Seala
tambin que la comparecencia a la audiencia no otorga, por s misma, la condicin
de participante en el procedimiento (artculo 184.1), aunque debera decir mejor la
16
El uso que hace la LPAG de las expresiones participantes y terceros tampoco ayuda mucho a aclarar las
cosas, pues adolece tambin en ocasiones de imprecisin.
17
Por ejemplo, el derecho a acceder en cualquier momento al contenido del expediente y a obtener copias
del mismo (artculo 55.3 LPAG), a recibir notificacin de la resolucin que en su da se dicte (artculos 16
y sigs. LPAG), etc.

condicin de interesado, pues participante obviamente se es. Y dice, finalmente, ahora s

con mayor correccin, que la no asistencia a la audiencia no impide a los legitimados

en el procedimiento como interesados presentar alegatos o recursos contra la resolucin
(artculo 184.2).
D) Regulacin parcial, pero comn y de mnimos
Al igual que su homloga espaola,18 la LPAG peruana no pretende en absoluto regular

todas las formas de participacin ciudadana en las tareas pblicas administrativas, ni
siquiera todas las formas posibles de participacin ciudadana en los procedimientos
administrativos en sentido estricto, limitndose a regular dos de ellas, posiblemente las de
mayor importancia, las ya mencionadas audiencias pblicas y periodos de informacin
pblica. Ahora bien, en relacin con estas dos tcnicas, la LPAG contiene una regulacin
bastante completa (ms que la espaola), que se extiende no solo a cuestiones de
procedimiento y efectos, sino tambin a las relativas al mbito de aplicacin, y con
pretensiones, al menos en principio, de uniformidad: Adems de los medios de acceso
a la participacin en los asuntos pblicos establecidos por otras normas, en la instruccin
de los procedimientos administrativos las entidades se rigen por las disposiciones de este
Captulo sobre la audiencia a los administrados y el perodo de informacin pblica
(artculo 181).19
De ah que, antes de iniciar el estudio detallado de estas dos tcnicas, resulte obligado
preguntarse sobre el valor de esta regulacin: si puede ser desplazada o no (y, en su caso,
en qu sentido) por la normativa sectorial reguladora de los distintos procedimientos
administrativos. La pregunta tiene naturalmente que ver con la ms general acerca de la
naturaleza y posicin de la LPAG dentro del conjunto del ordenamiento jurdico peruano.
Y la invitacin a plantearla proviene de las abundantes y, a mi juicio, no del todo claras
referencias que contiene la propia Ley sobre la prevalencia de las regulaciones de los
diferentes procedimientos especiales y la consiguiente supletoriedad de sus disposiciones
(artculo II.2 y 3; artculo 144; Disposiciones complementarias y finales 3 y 5; y
Disposicin transitoria 2).20
No parece necesario terciar aqu con carcter general sobre tan importante asunto.21
18
El artculo 86.4. LRJPAC espaola dispone que: Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones
Pblicas podrn establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente
o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboracin
de las disposiciones y actos administrativos..
19
Al igual que ocurre en Espaa, tambin en el Per la participacin ciudadana en la Administracin pblica
se encuentra especialmente desarrollada en el mbito local. As, la Ley N 27972, Ley Orgnica de
Municipalidades (El Peruano, de 27 de mayo de 2003), adems de regular, junto a otras disposiciones, los
llamados presupuestos participativos (artculos 53 y 54), dedica todo un Ttulo, el VIII (artculos 109 a
120) a los derechos de participacin y control vecinal, donde se contemplan los siguientes mecanismos
de participacin: 1. Derecho de eleccin a cargos municipales; 2. Iniciativa en la formacin de dispositivos
municipales; 3. Derecho de referndum; 4. Derecho de denunciar infracciones y de ser informado; 5.
Cabildo Abierto, conforme a la ordenanza que lo regula; 6. Participacin a travs de Juntas Vecinales,
comits de vecinos, asociaciones vecinales, organizaciones comunales, sociales u otras similares de
naturaleza vecinal; y 7. Comits de gestin.
20
Ms all de los llamados expresamente por la LPAG en su Ttulo IV procedimientos especiales, que son
nicamente el trilateral y el sancionador.
21
Vid., al respecto, Csar OCHOA CARDICH, La aplicacin de la Ley de Procedimiento Administrativo:
rectora y supletoriedad, en: D. Zegarra Valdivia y V. Baca Oneto (Coord.), La Ley de Procedimiento
Administrativo General. Diez aos despus, op. cit., pgs. 51 y sigs.

Ms modestamente, creo que, al menos en el concreto punto que aqu importa, se

impone una comprensin estricta de la posible especialidad de los procedimientos como
eventual argumento para rebajar las garantas mnimas establecidas por la LGPA en la
regulacin de las audiencias pblicas y periodos de informacin pblica, que, conforme
a este criterio, podrn ser mejoradas, pero no disminuidas en la regulacin de los
distintos procedimientos donde resulten aplicables, al menos cuando sta se haga por va
reglamentaria, conforme a las previsiones del artculo 36.1 LPAG (pues, obviamente, una
Ley, siendo de igual rango que la LPAG, no se encuentra vinculada por ella). Dos razones
avalan, a mi juicio, este criterio interpretativo. En primer lugar, la clara diccin del artculo
181, que impone el seguimiento por parte de las entidades de las disposiciones de este
captulo en lo relativo a la realizacin de dichos actos de instruccin (aunque habr que
entender que en calidad de mnimos). En segundo lugar, el principio de participacin
(artculo IV.1.12), que, conforme dijimos antes, obliga a una interpretacin del sistema lo
ms favorable posible para la efectividad de la misma.
2. Las audiencias pblicas
A) Concepto y funcionalidad
Sin duda alguna, el cauce estrella para la participacin ciudadana en los procedimientos
administrativos en la LPAG de 2001 son las audiencias pblicas (a las que dedica los
artculos 182 a 184); una modalidad participativa carente, sin embargo, de tradicin en
el Derecho administrativo espaol, y que no aparece regulada en la LRJPAC de 1992,
que solo se ocupa con algn detalle del trmite de informacin pblica, que es la tcnica
espaola que hay que tener en cuenta a efectos comparativos.22
En este contexto, las audiencias pblicas son actos de carcter presencial en los que se
expone ante la ciudadana (ante el pblico presente) un asunto sobre el que ha de recaer
una decisin administrativa, brindando a sta/ste la oportunidad de realizar in situ sus
aportes al respecto, a diferencia de los trmites de informacin pblica, que son periodos
o plazos para la (consulta del expediente y) presentacin de alegaciones escritas, y que
revisten, por tanto, carcter no presencial.
Pero estos simples rasgos formales no bastan, como dijimos anteriormente, para poner
de manifiesto la verdadera funcionalidad de estos trmites (pues una misma tcnica o
instrumento puede servir para distintos fines). Ahora bien, en el caso de las audiencias
pblicas, no cabe ninguna duda de que cuentan en la LPAG peruana con una regulacin
que, aunque sin duda perfectible, permite considerarlas como genuinos cauces de
participacin ciudadana en la toma de decisiones administrativas. No solo, obviamente,
por los sujetos que pueden tomar parte en ellas (cualquier tercero, sin necesidad de
acreditar legitimacin especial), sino, sobre todo, por los tipos de procedimientos para
los que estn previstas, a los que nos referiremos inmediatamente, y por la amplitud de los
posibles aportes que los ciudadanos pueden realizar en ellas, es decir, por el contenido
y alcance de la participacin, que puede significar una contribucin relevante para la
toma de dichas decisiones, incluyendo aspectos discrecionales o de pura oportunidad:
22
Las audiencias pblicas cuenta sin duda con mayor arraigo en la tradicin anglosajona (public hearings).
Sobre su funcionamiento en el Derecho ambiental norteamericano, vid., por ejemplo, Sheila FOSTER,
Public Participation, en: Michael B. Gerrard y Sheila R. Foster (eds.), The Law of Environmental Justice, 2
ed., American Bar Association, 2008, pgs. 225 y sigs.

En la audiencia pblica, cualquier tercero, sin necesidad de acreditar legitimacin

especial, est habilitado para presentar informacin verificada, para requerir el

anlisis de nuevas pruebas, as como expresar su opinin sobre las cuestiones que
constituyan el objeto del procedimiento o sobre la evidencia actuada (artculo
182.2).23
B) mbito de aplicacin
A diferencia de la LRJPAC espaola (artculo 86), que apenas contiene indicacin alguna
sobre los procedimientos en los que procede abrir un trmite de informacin pblica,
limitndose bsicamente a regular su desarrollo y efectos, y remitiendo (implcitamente)
aquella tarea a la legislacin sectorial24, la LPAG peruana ha querido dar un paso ms
all, predeterminando desde la propia Ley con cierto detalle los supuestos en los que
resulta preceptiva la convocatoria de un trmite de audiencia pblica. En efecto, segn
el artculo 182.1:
Las normas administrativas prevn la convocatoria a una audiencia pblica, como

formalidad esencial para la participacin efectiva de terceros, cuando el acto al
que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar derechos
o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como en
materia medio ambiental, ahorro pblico, valores culturales, histricos, derechos
del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin; o cuando el pronunciamiento
sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto habilite incida directamente
sobre servicios pblicos.
El esfuerzo resulta, sin duda, encomiable, pero plantea, a mi juicio, al menos dos
interrogantes:
a) El primero es si dicho precepto es susceptible de aplicacin directa o contiene solo

un mandato dirigido a los titulares de la potestad reglamentaria (a las normas
administrativas a que alude el precepto), encargados de regular los distintos
procedimientos sectoriales. En mi opinin, y aunque la Disposicin Complementaria
y Final Cuarta de la LPAG, apartado 2, seala, con carcter general, que la falta de
reglamentacin de alguna de las disposiciones de esta Ley no ser impedimento para
su vigencia y exigibilidad, en la prctica si las normas administrativas reguladoras de
un determinado procedimiento no contemplan el referido trmite, resultar inviable
su realizacin, lo que descarta en principio la aplicabilidad directa de la Ley en este
punto. Ello, por supuesto, sin perjuicio de que, si conforme a la Ley el trmite resulta
preceptivo y el reglamento no lo contempla, ste pueda ser impugnado directa o
indirectamente (con motivo de su aplicacin) por este motivo, a fin de conseguir la
plena operatividad de la Ley, a travs de los cauces procesales pertinentes.
b) El segundo se refiere a la propia identificacin de los supuestos en que resulta

preceptiva la audiencia pblica. El criterio bsico establecido por la Ley (cuando
el acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar
derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas)
23
As ocurre tambin, en general, con los trmites de informacin pblica de la legislacin espaola.
24
Vid., al respecto, con detalle, entre otros: Joaqun MESEGUER YEBRA, El trmite de informacin pblica en
el procedimiento administrativo, Editorial Bosch, Barcelona, 2001.

resulta, en efecto, bastante impreciso, necesitado, por tanto, de concrecin, a la que

ciertamente ayudan las materias que, a ttulo ejemplificativo (tales como), menciona
la Ley a rengln seguido: medio ambiente, derechos del consumidor, planeamiento
urbanstico y zonificacin, etc.; materias todas ellas que afectan a lo que habitualmente
se conoce como intereses difusos o generales de los ciudadanos.
Solo me gustara advertir a este respecto que la pertinencia de la inclusin de un

trmite de participacin ciudadana (como puede ser la audiencia pblica) dentro de un
procedimiento administrativo no depende solo de la materia objeto del mismo (medio
ambiente, etc.), aunque ste sea evidentemente un primer dato esencial, sino tambin
del tipo de decisin a adoptar, pues es claro que la participacin ciudadana tiene mucho
ms sentido en el marco de decisiones que incluyen aspectos discrecionales o al menos
de discrecionalidad tcnica (planes urbansticos, aprobacin o autorizacin de proyectos
en base a evaluaciones de impacto ambiental, etc.), que cuando se trata de decisiones
estrictamente regladas (simples licencias urbansticas, etc.).25
C) Desarrollo y efectos
La LGPA no regula con todo detalle el desarrollo de las audiencias pblicas (por ejemplo,
los lugares de realizacin, el nmero de ellas, etc.), remitiendo, pues, implcitamente la
concrecin de estos aspectos a las normas administrativas sectoriales correspondientes.
Pero s contiene algunas reglas precisas (de innecesaria repeticin por parte de dichas
reglamentaciones sectoriales) en relacin con la convocatoria (artculo 183): sobre su
publicacin en el Diario Oficial o en uno de los medios de mayor difusin local, segn
la naturaleza del asunto, su antelacin mnima de tres (3) das a la realizacin de la
audiencia, as como sobre el contenido de la misma; reglas que en general parecen
adecuadas. Lo que me parece menos afortunado, e innecesariamente restrictivo, al
menos con carcter general, es que se prohban las interpelaciones (No procede formular
interpelaciones a la autoridad en la audiencia, artculo 182.2 in fine) y la realizacin de
debates en el curso de las audiencias (Las informaciones y opiniones manifestadas durante
la audiencia pblica, son registradas sin generar debate, y poseen carcter consultivo y
no vinculante para la entidad, artculo 184.3). Dentro, por supuesto, de un clima de
respeto, la formulacin de preguntas, aun comprometidas, y el debate, son precisamente
el plus de participacin, el valor aadido que la tcnica presencial de las audiencias
puede aportar sobre la ms impersonal de los periodos de informacin pblica.
En cuanto a los efectos, ya hemos comentado anteriormente los de carcter subjetivo,

regulados de manera ortodoxa por la LPAG (artculo 184.1 y 2), por lo que no vamos a
insistir en exceso en ellos: ni la participacin en una audiencia pblica convierte por s
sola a los ciudadanos intervinientes en interesados en el procedimiento, ni stos pierden
o ven menoscabada dicha posicin por su falta de intervencin en aquel trmite.26
Por lo que respecta a los de tipo objetivo, tambin la regulacin por parte de la Ley
(artculo 184.3 y 4) resulta perfectamente asumible. Por descontado, las opiniones
25
As ocurre, al menos, en el Derecho espaol en relacin con el trmite de informacin pblica, previsto, por
ejemplo, en el procedimiento de aprobacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico (en los que
abundan las decisiones de carcter discrecional), pero no en cambio en el procedimiento de otorgamiento
de las licencias de obras o urbansticas (prototipo de actos reglados).
26
Lo mismo ocurre en el Derecho espaol (artculo 86.3 LRJPAC).

manifestadas por los ciudadanos intervinientes no son vinculantes para la entidad que
debe tomar la decisin (poseen carcter consultivo, dice la Ley, artculo 184.3), pero han
de ser tomadas en consideracin y, en este sentido, la LGPA peruana exige a la autoridad
instructora que explicite, en los fundamentos de su decisin, de qu manera ha tomado
en cuenta las opiniones de la ciudadana y, en su caso, las razones para su desestimacin
(artculo 184.4).27
Resta solo hacer referencia a los efectos de la omisin o incorrecta realizacin de este
trmite cuando resulte preceptivo. La LPAG empieza calificando la audiencia pblica
en estos casos como una formalidad esencial (artculo 182.1), por lo que lgicamente
sanciona con la nulidad al acto administrativo resultante de un procedimiento en el que
se haya omitido dicha audiencia, cuando sea exigible (La omisin de realizacin de la
audiencia pblica acarrea la nulidad del acto administrativo final que se dicte, artculo
182.3), en coherencia con el rgimen de invalidez de los actos administrativos regulado
en el captulo II de la propia Ley (artculos 8 y sigs.). Lo que no dice la Ley es cul ser la
consecuencia si el vicio procedimental consiste, no en la completa omisin del trmite,
sino simplemente en su incorrecta realizacin (por eje., convocatoria con una antelacin
menor a tres das o de contenido insuficiente). Habr que acudir entonces, en mi opinin,
al rgimen general de la Ley sobre la invalidez de los actos administrativos, de modo
que no cabe anticipar un juicio unvoco, sino que habr que valorar en cada caso la
trascendencia del vicio de cara el cumplimiento por dicho trmite de la finalidad que le
corresponde, que no es otra que posibilitar una participacin efectiva de los ciudadanos
en el procedimiento (artculo 182.1).28
Originales son, en cambio, las consecuencias que anuda la LPAG peruana a la omisin
del trmite de audiencia pblica en relacin con la produccin del silencio administrativo.
En el Derecho espaol, la omisin de un trmite preceptivo de informacin pblica no
impide, con carcter general, la produccin del silencio positivo en los casos en que sea
ste el sentido del silencio.29 Sin embargo, la LPAG quiere evitar que se adquieran por
silencio facultades o derechos en procedimientos en los que, siendo preceptivo, se haya
omitido el trmite de audiencia pblica, que es como, a mi juicio, hay que interpretar
el artculo 182.4 de la Ley, que degrada en todo caso a negativo el silencio en dichos
supuestos:
27
Alternativamente, en el Derecho espaol la Ley obliga a contestar a las alegaciones presentadas en el
trmite de informacin pblica: La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s
misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este
trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para
todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (artculo 86.3 LRJPAC).
28
En el Derecho espaol, la omisin o defectuosa realizacin del trmite de informacin pblica, cuando
sea preceptivo (es decir, cuando venga impuesto por la legislacin sectorial correspondiente), puede
acarrear, segn los casos, la nulidad o la anulabilidad del acto, distincin sta desconocida por la LPAG.
Vid., al respecto, con agudo sentido crtico, Vctor Sebastin BACA ONETO, La invalidez de los actos
administrativos y los medios para declararla en la Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General,
en: D. Zegarra Valdivia y V. Baca Oneto (Coord.), La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez
aos despus, op. cit., pgs. 111 y sigs.
29
Simplemente, como acto nulo o anulable ganado por silencio, cabr su impugnacin o su revisin de oficio
por los cauces previstos en la LRJPAC (artculos 102 y sigs.). No obstante, la legislacin sectorial espaola
tambin conoce supuestos en los que, al igual que prev con carcter general la LPAG peruana, el silencio
positivo se condiciona a la realizacin del trmite de informacin pblica, cuando ste sea preceptivo. As,
por ejemplo, en relacin con los procedimientos de aprobacin de planes urbansticos de desarrollo del
planeamiento general de promocin privada.

El vencimiento del plazo previsto en el artculo 142 de esta Ley (plazo mximo del

procedimiento administrativo) sin que se haya llevado a cabo la audiencia pblica,
determina la operatividad del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la
responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria.
Nada que objetar a este tratamiento especial del trmite de audiencia pblica (de
participacin ciudadana), que no hace sino reforzar su importancia como formalidad
esencial en ciertos procedimientos. Ahora bien, s conviene llamar la atencin sobre el
hecho de que en la inmensa mayora de los casos en los resulta preceptivo el trmite
de audiencia pblica, el sentido del silencio probablemente sea negativo (comprese,
en efecto, el artculo 182.1 LPAG -audiencia pblica- con la Disposicin final primera
-silencio administrativo negativo- de la Ley 29060, del silencio administrativo)30, por lo
que el margen de actuacin de esa disposicin especial y privilegiada parece pequeo.
3. Los periodos de informacin pblica
A) Concepto y funcionalidad
Ya hemos comentado anteriormente que, en el contexto de los actos de instruccin del

procedimiento administrativo, la informacin pblica es un trmite que se abre para
recibir aportes de cualquier persona, ms all de los interesados en sentido estricto,
sobre alguna cuestin o cuestiones relevantes en dicho procedimiento durante un plazo
determinado.
A diferencia de lo que ocurre en el Derecho espaol, en el que la informacin pblica

constituye el cauce principal para la participacin ciudadana en el procedimiento
administrativo y el nico regulado con algn detalle por la LRJPAC (artculo 86), en el
Derecho peruano, al menos en la LPAG, los periodos de informacin pblica (artculo
185) ocupan una posicin claramente subalterna, frente al protagonismo otorgado a
las audiencias pblicas.
En efecto, los distintos extremos de la regulacin de este trmite que a continuacin

examinaremos (mbito de aplicacin, objeto y plazo) permiten, en mi opinin, afirmar que,
en su regulacin actual por la LPAG, los periodos de informacin pblica no constituyen
un mecanismo que permita garantizar una participacin efectiva de los ciudadanos en el
procedimiento administrativo, ni pueden ser catalogados como genuinos instrumentos de
participacin, sino ms bien como simples instrumentos de colaboracin ciudadana en
la averiguacin de ciertos datos relevantes, incluida la existencia de posibles interesados
hasta entonces no determinados (artculo 60.2), lo que constituye una funcionalidad sin
duda importante, pero en todo caso distinta y ms modesta.31 Por eso, parece cuestionable
que la LPAG peruana aplique esta tcnica, sin ninguna variante, al procedimiento de
elaboracin de reglamentos, que merece cauces ms efectivos de participacin. De
todas estas cuestiones vamos a ocuparnos a continuacin.
30
Ley N 29060, Ley del silencio administrativo (El peruano, de 7 de julio de 2007).
31
Tambin en el Derecho espaol, el trmite de informacin pblica tiene muchas veces esa simple
funcionalidad (por eje., los trmites de informacin pblica que es preceptivo abrir en los procedimientos
expropiatorios o de investigacin y deslinde de bienes pblicos).

B) Objeto y mbito de aplicacin

A diferencia de lo que ocurra en el caso de las audiencias pblicas, en el de los periodos

de informacin pblica, la LPAG, al establecer los supuestos en los que procede el trmite
de informacin pblica, no reclama la colaboracin de las normas administrativas,
sino que remite directamente a las entidades encargadas de la tramitacin de los
procedimientos (del instructor, dice la Ley) la apreciacin de su concurrencia en cada
caso (artculo 185.1); aunque, debido a la utilizacin de conceptos indeterminados en la
descripcin de dichos supuestos, la Ley considere conveniente, al igual que en el caso de
las audiencias pblicas, especificar algunos de ellos (El periodo de informacin pblica
corresponde ser convocado particularmente[], artculo 185.2). As pues, no ofrece
dudas en este caso la aplicabilidad directa de la Ley, sin necesidad de la interposicin de
aquellas normas administrativas, aunque obviamente nada impide que stas desempeen
tambin aqu una labor de concrecin; sin la cual, por otro lado, resultar difcil censurar
la falta de apertura del trmite, fuera de los casos particularmente sealados, por el
indudable margen de apreciacin que se concede en este punto a las entidades.32
En efecto, los supuestos en que la Ley considera necesaria la apertura de un periodo de

informacin pblica son, con carcter general, los siguientes:
Cuando sea materia de decisin de la autoridad, cualquier aspecto de

inters general distinto a los previstos en el artculo anterior donde se aprecie
objetivamente que la participacin de terceros no determinados pueda coadyuvar
a la comprobacin de cualquier estado, informacin o de alguna exigencia legal
no evidenciada en el expediente por la autoridad (artculo 185.1).
Y, en particular, los siguientes:
El perodo de informacin pblica corresponde ser convocado particularmente

antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses
ciudadanos, o para resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones
para ejercer actividades de inters general, y para designar funcionarios en cargos
principales de las entidades, o incluso tratndose de cualquier cargo cuando se
exija como condicin expresa poseer conducta intachable o cualquier circunstancia
anloga (artculo 185.2).
La descripcin de los supuestos generales pone de manifiesto dos cosas. Primera, que
el periodo de informacin pblica es subsidiario de la audiencia pblica (distinto a los
previstos en el artculo anterior), de modo que, en principio, no cabe la acumulacin
de ambos trmites en un mismo procedimiento, pues la Ley da por sentado que en
los procedimientos donde sea exigible la audiencia pblica, sta suple con creces el
papel asignado a la informacin pblica.33 Y, segunda, que el contenido y alcance del
trmite de informacin pblica es, como venimos diciendo, ms limitado que el de las
32
Tambin en el Derecho espaol, la apertura de un trmite de informacin pblica constituye, en principio,
una decisin discrecional: El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica (artculo 86.1 LRJPAC). No
obstante, el trmite se torna preceptivo cuando viene impuesto por la legislacin sectorial correspondiente,
lo que ocurre en numerosos y variados supuestos.
33
Veremos despus, no obstante, que en la prctica la legislacin sectorial peruana crea a menudo una
mixtura entre los trmites de audiencia e informacin pblica (infra, apartado IV.2).

audiencias pblicas, pues no incluye la expresin de opiniones respecto de las decisiones

a tomar, sino tan solo la comprobacin de algn estado, informacin o exigencia legal
no evidenciados en el expediente, incluida como decamos la identificacin de terceros
interesados todava no determinados (artculo 60.2).
En definitiva, los periodos de informacin pblica regulados por la LPAG peruana no

estn pensados para que el ciudadano se manifieste sobre aspectos de inters general
(implicados en la toma de decisiones pblicas) de apreciacin discrecional, sino ms
modestamente para que colabore con las entidades en el acopio de informacin que
pueda resultar til o relevante para la toma de decisiones, es decir sobre aspectos de
inters general de carcter reglado; finalidad muy lgica, pero que dista de lo que
actualmente se considera como paradigma de la participacin ciudadana.
Algunos de los procedimientos en los que la Ley considera particularmente indicada

la apertura de este trmite resultan elocuentes en este sentido. As, por ejemplo, en la
designacin de funcionarios para cargos que exijan una conducta intachable, el trmite de
informacin pblica se abrir para recabar informaciones que puedan poner en cuestin
dicha conducta (aspecto reglado de la decisin), no para que los ciudadanos se pronuncien
sobre los mritos en general del candidato o candidatos (aspecto discrecional). Y por ello
no parece acertado someter al mismo rgimen los procedimientos para la aprobacin de
reglamentos (antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses
ciudadanos), en los que los ciudadanos tambin deberan poder opinar sobre aspectos
puramente discrecionales. Sobre ello volveremos ms tarde.
C) Desarrollo y efectos
La Ley regula de manera muy parca la convocatoria, desarrollo y consecuencias del

trmite de informacin pblica, remitindose por lo dems, en lo aplicable, a las normas
de la audiencia pblica (artculo 185.3).
Prcticamente, lo nico que merece una atencin especfica por parte de la Ley es lo
relativo al periodo o plazo para la presentacin por parte de los ciudadanos de sus
manifestaciones sobre el asunto, consustancial por lo dems a todo trmite de informacin
pblica, y que se fija entre tres y cinco das hbiles (en los supuestos que ya nos constan,
el instructor abre un periodo no menor de tres ni mayor de cinco das hbiles para
recibir por los medios ms amplios posibles- sus manifestaciones sobre el asunto (de los
terceros no determinados), antes de resolver el procedimiento, artculo 185.1).
A primera vista, parece un plazo excesivamente corto (aun con la cautela de que se abran
los medios ms amplios posibles para recibir la informacin) como para que el trmite de
informacin pblica pueda resultar realmente operativo y til en la mayora de los casos,
incluso para cumplir sus limitadas finalidades, es decir, para servir de complemento
efectivo de la informacin ya disponible por parte de las entidades; y, desde luego,
absolutamente inapropiado para configurar un verdadero trmite de participacin
ciudadana en el procedimiento de elaboracin de reglamentos.34
34
En el Derecho espaol, el plazo mnimo del trmite de informacin pblica es de veinte das (artculo 86.2
LRJPAC), frecuentemente ampliado por la legislacin sectorial.

Sin duda, la cortedad del plazo puede guardar relacin con la brevedad del plazo
general previsto por la Ley para la terminacin de los procedimientos administrativos

(treinta das, artculo 142), pero ni siquiera esto parece justificacin suficiente. Tngase
en cuenta que la propia Ley extiende al trmite de informacin pblica (en lo aplicable)
las disposiciones antes estudiadas relativas a la audiencia pblica, entre ellas la exclusin
del silencio positivo en caso de vencimiento del plazo sin su realizacin (artculo 182.4),
lo que permitira, aun contando con un plazo mayor para la realizacin del trmite,
descartar tambin en este caso la produccin del silencio positivo si venciera el plazo
mximo para resolver sin que aqul hubiera todava expirado.
D) Inadecuacin del trmite en el procedimiento de elaboracin de reglamentos
En fin, no vamos a apurar aqu el anlisis de un trmite que, en general y por lo visto,
parece necesitado de reforma. Simplemente quiero insistir en la necesidad de acometer
dicha reforma en lo tocante al procedimiento de elaboracin de reglamentos (de normas
administrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos, artculo 185.2).
En el Derecho espaol, la participacin ciudadana en el procedimiento de elaboracin de

disposiciones reglamentarias cuenta con una especfica garanta constitucional (artculo
105 CE), y tal vez por ello es probablemente uno de los captulos mejor cuidados dentro
del conjunto de la regulacin de la participacin ciudadana en los procedimientos
administrativos, bien que extramuros de la LRJPAC, que no regula dicho procedimiento ni
por lo tanto la participacin ciudadana en el mismo.35
Resulta curioso que la LPAG peruana, que tampoco se ocupa del procedimiento para
la elaboracin de normas administrativas al regular los procedimientos especiales
(Ttulo VII), ni por lo dems le presta mayor atencin (vid., por eje., la definicin de
procedimiento administrativo en el artculo 39, con referencia exclusiva a los actos
administrativos), lo trate nicamente en este contexto y de esta manera, minusvalorando
lo que debiera ser una formalidad esencial del mismo, como es la participacin
ciudadana.
En efecto, no puede hacerse un planteamiento correcto de la participacin ciudadana en

tales procedimientos mediante un trmite de informacin pblica de las caractersticas
del regulado con carcter general por la LPAG, de entre tres y cinco das de duracin y
limitado a la aportacin de informaciones y no de opiniones.
Fuera de la LPAG, como veremos en el apartado siguiente,36 parece estarse poniendo

remedio a esta situacin, lo cual no excusa, a mi juicio, la necesidad de reforma de la
LPAG en este punto, bien para incluir en ella una regulacin general ms apropiada o
simplemente para eliminar la existente y evitar las antinomias.
35
En el mbito de la Administracin General del Estado (del Poder Ejecutivo, en terminologa peruana) la
regulacin del procedimiento de elaboracin de reglamentos y de la participacin ciudadana en el mismo
se encuentra en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (artculo 24). Vid., al respecto, entre
otros: M Isabel JIMENEZ PLAZA, El tratamiento jurisprudencial del trmite de audiencia, Atelier, Barcelona,
2004, pgs. 23 y sigs.
36
Infra, apartado IV.3.

IV. La participacin extramuros de la Ley

1. Consideraciones generales
Al igual que ocurre en el Derecho espaol, tambin en el Per la regulacin de la

participacin ciudadana en los procedimientos administrativos adquiere su pleno colorido
en la legislacin sectorial reguladora de las distintas ramas de la actividad administrativa
y, en consecuencia, de la tramitacin de los distintos procedimientos administrativos, que
es donde acaban de perfilarse los supuestos en los que ha de tener lugar, sus concretas
manifestaciones, previstas o no en la LPAG, e incluso en relacin con las contempladas
en la LPAG, los detalles en cuanto a plazos, desarrollo, etc.
Afortunadamente, no tengo el encargo ni me he propuesto ofrecer una visin completa

y sistemtica de la legislacin sectorial relativa a estas cuestiones, lo que me resultara
especialmente complicado por razones obvias. Ms modestamente, me propongo
simplemente ofrecer dos ejemplos de este tipo de regulaciones sectoriales, ambos, creo,
relevantes y merecedores, a mi juicio, de valoraciones diferentes.37
El primero es el de los procedimientos para la toma de decisiones pblicas en materia

ambiental, que es uno de los mbitos donde la participacin ciudadana en los procedimientos
administrativos se encuentra ms desarrollada no solo en el Derecho peruano, sino en
general en todos los pases, debido en buena medida a la existencia de compromisos a
este respecto en el plano internacional. La regulacin de la participacin ciudadana en
estos procedimientos (y singularmente en el procedimiento estrella de las evaluaciones
de impacto ambiental) constituye un buen ejemplo de regulacin que, sin contradecir las
previsiones generales de la LPAG, las enriquece ostensiblemente, insertando las audiencias
pblicas dentro de un conjunto ms completo y ambicioso de mecanismos participativos:
los llamados, entre otras denominaciones, Planes de participacin ciudadana.
El otro ejemplo que se trae aqu a colacin es el de la participacin ciudadana en

el procedimiento de elaboracin de disposiciones generales o reglamentos, en el que
tambin en virtud de compromisos internacionales, aunque en este caso de tipo bilateral38,
ha mejorado significativamente la regulacin antes descrita y criticada, a travs de la
llamada pre publicacin de dichas disposiciones, pero mediante normas de rango tal vez
insuficiente y en todo caso al margen de las previsiones todava vigentes de la LPAG, que,
como decamos, urge rectificar en este punto.
2. Los Planes de participacin ciudadana de la legislacin ambiental
Las leyes ambientales peruanas contienen mltiples y hasta reiterativas referencias

sobre la importancia de la participacin ciudadana en los procedimientos para la toma
de decisiones pblicas relevantes en este campo (planes, programas, disposiciones
generales y proyectos).39 Pero es necesario descender a los Reglamentos para encontrar
37
Quedan, pues, en el tintero muchos casos relevantes, como los presupuestos participativos, regulados
entre otras disposiciones por la Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo (El Peruano, de 8 de
agosto de 2003).
38
Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados Unidos (APC Per-EE.UU.) de 12 de abril de 2006.
39
As, por ejemplo, la Ley N 28611, Ley General del Ambiente (El Peruano, de 15 de octubre de 2005),
artculos III y 46 y sigs.; la Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental
(El Peruano, de 23 de abril de 2001), artculos 13 y sigs., etc.

una articulacin precisa de todas esas exigencias y afirmaciones de principio contenidas

en las Leyes.
En este sentido, y por su alcance en principio ms general, tiene especial inters la

regulacin contenida en el Reglamento sobre transparencia, acceso a la informacin
pblica y participacin y consulta ciudadana en asuntos ambientales del Ministerio
de Medio Ambiente, donde se trata con mucho detalle el contenido de los Planes de
participacin que se han de aprobar y desarrollar en los procedimientos de evaluacin
ambiental de planes, programas y proyectos competencia de las entidades que conforman
el Sistema Nacional de Gestin Ambiental.40 Pero, dado que dicha reglamentacin se
declara meramente supletoria de la propia de cada una de las entidades sectoriales
que conforman el sistema (artculo 2), y que son stas las que verdaderamente llevan a
cabo las evaluaciones de impacto,41 es indudable que en la prctica son todava ms
importantes y decisivos los reglamentos sectoriales en la materia, como, por ejemplo,
los correspondientes a las evaluaciones de impacto de proyectos mineros o instalaciones
elctricas competencia del Ministerio de Energa y Minas.42
Sin necesidad de analizar aqu con detalle el contenido de estas variadas

reglamentaciones, todas tienen en comn la exigencia al promotor del proyecto
sometido a evaluacin de impacto de presentar, someter a la aprobacin de la autoridad
competente y luego desarrollar un Plan de participacin ciudadana que, adems de la
realizacin de una o varias audiencias pblicas, contemple otra serie de mecanismos
de participacin (talleres participativos; encuestras, entrevistas o grupos focales; visitas
guiadas; mesas de dilogo, etc.), los apropiados en funcin de las caractersticas del
proyecto y la poblacin llamada a participar; as como una regulacin detallada de
todos los extremos relevantes para el desarrollo de las audiencias pblicas, sobre
los que no se pronuncia con carcter general la LPAG, como, por ejemplo, sujetos
encargados de la presentacin del proyecto, lugares de celebracin, dinmica de acto
(preguntas y respuestas), posibles incidencias, etc.
Como curiosidad, en relacin con la regulacin general de las tcnicas de participacin

contenida en la LPAG, me parece interesante poner de relieve que toda esta serie de
reglamentaciones, y tambin otras,43 vienen a configurar en la prctica el trmite de
udiencia pblica como una especie de trmite mixto de audiencia e informacin pblica,
puesto que, desde su anuncio y hasta pasado un tiempo despus de la celebracin
de la audiencia pblica, se abre sistemticamente un plazo ms o menos amplio para
la presentacin por escrito de aportes que, al menos expresamente, no se limita a las
40
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 002-2009-MINAM (El Peruano de 17 de enero de 2009).
41
De hecho, como se desprende del TUPA del Ministerio de Medio Ambiente (MINAM), ste no evala por s
mismo, hoy por hoy, el impacto ambiental de ninguna clase de proyectos. Texto nico de Procedimientos
Administrativos (TUPA) del Ministerio del Ambiente, aprobado por Decreto Supremo N 007-2010-MINAM
(El Peruano, de 13 de julio de 2010).
42
Por ejemplo, en el subsector minero: el Reglamento de participacin ciudadana en el subsector minero,
aprobado por Decreto Supremo N 028-2008-EM (El Peruano, de 27 de mayo de 2008); y las Normas
que regulan el proceso de participacin ciudadana en el subsector minero, aprobadas por Resolucin
Ministerial N 304-2008-MEM/DM (El Peruano, de 26 de junio de 2008).
43
Tambin en materia de planeamiento urbanstico, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, aprobado por Decreto Supremo N 027-2003-VIVIENDA (El Peruano, de 6 de octubre
de 2003), establece, dentro del procedimiento de aprobacin de los Planes, junto a la audiencia pblica,
un periodo de exhibicin del proyecto de Plan y presentacin de observaciones escritas por parte de la
ciudadana durante 30 das calendario (artculos 6 y 11).

personas presentes en el acto de la audiencia pblica, sino que se refiere genricamente

a cualquier persona.44
3. La prepublicacin de las disposiciones reglamentarias45
Para la participacin ciudadana en el procedimiento de elaboracin de reglamentos,

la LPAG establece, como ya vimos, un exiguo y a todas luces insuficiente periodo de
informacin pblica de entre tres y cinco das (artculo 185). El tratamiento de esta
cuestin no mejora mucho si tenemos en cuenta la regulacin del procedimiento de
elaboracin de reglamentos contenida en la Leyes sobre organizacin y funcionamiento
de algunas clases de Administraciones pblicas, como por ejemplo, la Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo (lo que en Espaa llamaramos Administracin General del Estado),
que exige una publicacin de los proyectos de reglamento en los portales electrnicos
correspondientes por no menos de cinco das calendario para recibir aportes de la
ciudadana, pero solo cuando as lo requiera la Ley, se sobrentiende las Leyes que los
respectivos reglamentos vengan a desarrollar (artculo 13.3), lo que todava resulta ms
restrictivo que la regulacin general de la LPAG.46
Afortunadamente, la situacin ha mejorado a este respecto como consecuencia de

los Acuerdos Comerciales suscritos con los Estados Unidos en 2006, cuyo captulo 19
(Transparencia) exige a las Partes firmantes, entre otras cosas, y, en la medida de lo
posible, la publicacin por adelantado de los reglamentos que se propongan adoptar
sobre cualquier asunto comprendido en los Acuerdos, con el fin de brindar a las personas
y Partes interesadas una oportunidad razonable para formular observaciones sobre las
medidas propuestas (artculo 19.2).47
En desarrollo de tales previsiones, un Reglamento aprobado por Decreto Supremo de

200948 establece, con carcter general, para todas las entidades comprendidas dentro del
mbito de aplicacin de la LPAG y en relacin con toda clase de materias, sin limitacin
a los asuntos comprendidos en los referidos Acuerdos Comerciales, la obligatoriedad
de observar un trmite de difusin o pre publicacin de sus proyectos de reglamentos
(en el Diario Oficial El Peruano, en sus portales electrnicos o mediante cualquier otro
44
As, por eje., el artculo 34.11 del Reglamento sobre transparencia, acceso a la informacin pblica y
participacin y consulta ciudadana en asuntos ambientales del Ministerio de Medio Ambiente (artculo
34.11); o las Normas que regulan el proceso de participacin ciudadana en el subsector minero (artculo
22).
45
Debo la informacin sobre esta materia al Profesor Juan Carlos MORON URBINA, excelente administrativista
de la PUCP.
46
Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (El Peruano, de 20 de diciembre de 2007). En cuanto
a las Administraciones locales y regionales, la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades (El
Peruano, de 27 de mayo de 2003) no contiene previsiones especficas sobre participacin ciudadana en el
procedimiento de elaboracin de normas municipales, ms all del derecho de iniciativa en la formacin
de dispositivos municipales (artculo 114); como tampoco la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales (El Peruano, de 18 de noviembre de 2002).
47
Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados Unidos (APC Per-EE.UU.) de 12 de abril de 2006,
aprobado por el Congreso de la Repblica mediante Resolucin Legislativa N 28766, de 28 de junio de
2006, y ratificado por el Presidente de la Repblica mediante Decreto Supremo N 030-2006-RE, de 28
de junio de 2006; puesto en vigencia y ejecucin a partir del 1 de febrero de 2009 por Decreto Supremo
N 009-2009-MINCETUR (El Peruano de 17 de enero de 2009).
48
Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicacin de proyectos normativos y
difusin de normas legales de carcter general, aprobado por Decreto Supremo N 001-2009-JUS (El
Peruano, de 15 de enero de 2009).

medio) dentro del procedimiento de aprobacin de los mismos, de duracin mucho ms

razonable (no menor de treinta (30) das antes de la fecha prevista para su entrada en
vigencia, salvo casos excepcionales), con el fin de permitir que las personas interesadas
puedan formular comentarios sobre las medidas propuestas, salvo que la entidad, por
razones debidamente fundamentadas, considere que la pre publicacin de la norma es
impracticable, innecesaria o contraria a la seguridad o al inters pblico (artculo 14).
Se trata, pues, de una reformulacin general del trmite de informacin pblica dentro
del procedimiento de aprobacin de los reglamentos, que desde luego merece ser
bienvenida, en cuanto puede hacer posible una participacin ciudadana ms efectiva
en el seno de esta clase de procedimientos, siempre y cuando, obviamente, las referidas
excepciones se interpreten, como parece obligado, de una manera restrictiva.49
Sin perjuicio de esta valoracin positiva, me parece conveniente expresar dos reservas.
La primera relativa a la tcnica jurdica. No parece sin duda lo ms adecuado que
una reforma legislativa de esta importancia se lleve a cabo a travs de una norma de
rango reglamentario y por el mtodo de simple acumulacin, manteniendo en vigor
regulaciones contradictorias, como la de la propia LPAG, lo que no puede sino generar
inseguridad jurdica.
Y la segunda de fondo, en el sentido de que la efectiva participacin ciudadana en

esta clase de procedimientos exige normalmente algo ms que la simple apertura de
un trmite de pre publicacin o informacin pblica al que pueda concurrir cualquier
ciudadano o miembro del pblico; exige la invitacin expresa a participar a aquellos
miembros del pblico especialmente cualificados, que puedan considerarse en cada
caso como pblico interesado, cuestin sobre la que volveremos en el apartado final de
este trabajo.50
V. La consulta previa a los pueblos indgenas
Aunque por razones obvias poco cabe aportar desde la perspectiva del Derecho espaol,
parece obligado hacer aqu siquiera sea una breve referencia a una cuestin de rigurosa
actualidad en el Derecho peruano de la participacin ciudadana, como es la relativa a la
necesidad o no de un tratamiento especial a este respecto de las poblaciones indgenas
u originarias.51
49
Asimismo, hubiera sido preferible que el plazo de al menos 30 das se estableciera en trminos absolutos, y
no por referencia a la entrada en vigor de la norma, lo que podra dar lugar a fraudes de Ley que sin duda
tambin habr que evitar.
50
En el Derecho espaol, lo preceptivo, en todo caso, dentro del procedimiento de elaboracin de
reglamentos, por exigencia constitucional [artculo 105 a) de la Constitucin Espaola], es la audiencia o
consulta de los ciudadanos afectados por la disposicin (o pblico interesado), bien directamente o bien,
como suele ser ms frecuente, a travs de sus organizaciones o asociaciones representativas (por eje.,
asociaciones ecologistas, en el caso de reglamentos de temtica ambiental); mientras que la audiencia
o consulta al pblico en general, a travs por ejemplo de un trmite de informacin pblica, es por
regla general meramente facultativa (salvo en relacin con las ordenanzas locales, donde es preceptiva).
Desgraciadamente, no obstante, la jurisprudencia espaola interpreta en ocasiones restrictivamente la
legitimacin de las indicadas asociaciones u organizaciones, limitando a mi juicio injustificadamente su
participacin en el procedimiento de elaboracin de reglamentos. Vid., al respecto, entre otros, M Isabel
JIMENEZ PLAZA, El tratamiento jurisprudencial del trmite de audiencia, op. cit., pgs. 73 y sigs.
51
Debo el conocimiento de esta problemtica a la lectura del excelente trabajo de Cecilia AZERRAD
URRUTIA, Minera y derecho a la consulta previa de los pueblos indgenas, publicado en la Revista
Aranzadi de Derecho Ambiental, nm. 21, 2012, pgs. 293 y sigs.

Aunque la problemtica de los derechos de las comunidades campesinas y nativas tiene

un alcance ms amplio, la cuestin que aqu nos concierne y que ha sido objeto de
controversia jurdica en el Per en los ltimos aos parece ser la siguiente. Se trata de
determinar si los mecanismos previstos con carcter general por la legislacin peruana,
tanto general como sectorial, para posibilitar la participacin ciudadana en los asuntos
pblicos y, en particular, en los procedimientos administrativos, que hemos repasado a lo
largo de este trabajo (audiencias pblicas, etc.), son suficientes para garantizar al propio
tiempo el derecho de consulta previa a los pueblos indgenas y tribales sobre las medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, reconocido en el
artculo 6 del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre
pueblos indgenas y tribales, vigente en el Per desde 1995, o si, por el contrario, se
requieren regulaciones e instrumentos especficos para atender debidamente estas
exigencias procedentes del Derecho internacional.52
En realidad, la cuestin ya ha sido resuelta por el Tribunal Constitucional del Per, a

travs de todo un conjunto de Sentencias, en el sentido de reconocer al derecho de
consulta a los pueblos indgenas y tribales del Convenio OIT 169, no solo el carcter de
derecho fundamental,53 dentro de un sistema de derechos fundamentales ms abierto
que el espaol,54 sino tambin su especificidad en relacin con el derecho, tambin
fundamental, pero genrico, de participacin ciudadana en los asuntos pblicos (artculo
2.17 de la Constitucin).55 En particular, y en el tema ms importante y sensible de
los proyectos mineros y energticos, el Tribunal consider insuficiente para garantizar
el referido derecho la regulacin de la participacin ciudadana en los procedimientos
administrativos de competencia del Ministerio de Energa y Minas contenida en los
reglamentos antes mencionados,56 condenando al Ministerio a emitir un reglamento
especial que regule el derecho a la consulta previa e informada a los pueblos indgenas
respetando los principios que dicho tratado establece y que han sido explicitados en el
fundamento 60 de la presente sentencia (FJ 64).57 As lo hizo el Ministerio por medio
52
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indgenas y tribales en
pases independientes, de 27 de junio de 1989, ratificado por el Per el 2 de febrero de 1994, y que entr
en vigor en el Per el 2 de febrero de 1995.
53
Sentencia de 9 de junio de 2010 (EXP. N. 22-2009-PI/TC). Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta
por Gonzalo Tuanama Tuanama, en representacin de ms de 5000 ciudadanos, contra el Decreto
Legislativo N. 1089, que regula el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de
Predios Rurales.
54
El artculo 3 de la Constitucin peruana abre la lista de derechos fundamentales a otros de naturaleza
anloga a los relacionados en el artculo 2, mientras que, conforme al artculo 10.2 de la Constitucin
espaola, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre
las mismas materias ratificados por Espaa constituyen un canon para la interpretacin de los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitucin, pero no son fuente de nuevos derechos.
55
Vid., entre otras, las Sentencias de 5 de enero de 2010 (EXP. N. 27-2009-PI/TC); 9 de junio de 2010 (EXP.
N. 22-2009-PI/TC); 30 de junio de 2010 (EXP. N. 5427-2009-PC/TC); 21 de setiembre de 2010 (EXP.
N. 23-2009-PI/TC); 17 de marzo de 2011 (EXP. N. 25-2009-PI/TC); y 26 de julio de 2011 (EXP. N. 24-
2009-PI/TC).
56
Vid., supra, apartado IV.2.
57
Sentencia de 30 de junio de 2010 (EXP. N. 5427-2009-PC/TC). Recurso de agravio constitucional
interpuesto por la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva (AIDESEP). Como se puede apreciar
de la normativa reseada, ninguno de los reglamentos emitidos hasta el momento ha logrado desarrollar
idneamente el derecho a la consulta previa en los trminos establecidos por el Convenio 169 de la OIT.
En efecto, dichos dispositivos tan solo se limitan a habilitar talleres informativos con las poblaciones
afectadas, con lo cual stas se convierten en meros receptores de una informacin otorgada por el Estado.
Al respecto, este Tribunal aprecia que, entre el derecho a la consulta previa y el derecho a la participacin
ciudadana, existen notorias diferencias que no pueden ser soslayadas. As pues, mientras que el derecho a

de un reglamento ad hoc,58 luego derogado por la reciente regulacin general de este

derecho de consulta a travs de la Ley N 29785, que entr en vigor el pasado mes de
diciembre.59
Sin necesidad de profundizar mucho ms aqu en el tema, baste decir que me parece
acertada la posicin del Tribunal Constitucional peruano a propsito de esta cuestin,
fielmente seguida como es lgico tanto por la Ley 29785 como por aquel reglamento
anterior.60 En efecto, y sin perjuicio de otras diferencias, como por ejemplo el mbito
de aplicacin, que se extiende a las medidas legislativas, existen, a mi juicio, dos claras
diferencias entre la consulta a los pueblos indgenas u originarios y la participacin
ciudadana genrica en los procedimientos administrativos, que justifican plenamente
el tratamiento diferenciado de aqulla.61 En primer lugar, mientras que el titular del
derecho de participacin ciudadana son simplemente las personas, de forma individual
o asociada, el titular del derecho de consulta es necesariamente un titular colectivo
(las comunidades campesinas y nativas, a las que la Constitucin reconoce incluso
personalidad jurdica, artculo 89), de ah que la consulta se haya de evacuar con sus
instituciones y organizaciones representativas (artculo 6 del Convenio y de la Ley) y sea
perfectamente compatible con el desarrollo en paralelo de los mecanismos ordinarios
de participacin ciudadana (Disposicin complementaria final segunda de la Ley). En
segundo lugar, la consulta tiene como finalidad especfica la de llegar a un acuerdo o
lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas (artculo 6.2 del Convenio y
artculo 3 de la Ley), que obviamente puede no alcanzarse, sin que la falta de acuerdo
pueda impedir que la autoridad competente tome la decisin que proceda (artculo 15
de la Ley), pero que, en cualquier caso, es una finalidad extraa a los mecanismos
ordinarios de participacin ciudadana (con quin habra de llegarse a ese acuerdo,
si los ciudadanos pueden mantener posiciones completamente dispares entre s?), por
mucho que algunas Leyes retricamente hablen en este contexto de concertacin con la
sociedad civil.62
VI. Reflexin final a partir de la experiencia espaola
Llega el momento de poner punto final a este trabajo. Con la mejor de las voluntades
he intentado analizar la legislacin peruana sobre participacin ciudadana en los
la consulta garantiza que la opinin de los pueblos indgenas sea tomada en cuenta antes de adoptarse una
decisin que pueda afectarles, el derecho a la participacin ciudadana hace posible la libre intervencin
de las personas en el mbito poltico, econmico, social y cultural de la nacin. Es por eso que el propio
Convenio 169 regula por separado este ltimo derecho en sus artculos 6, inciso b) y 7. (FJ 62).
58
Reglamento del procedimiento para la aplicacin del derecho de consulta a los pueblos indgenas para
las actividades minero energticas, aprobado por Decreto Supremo N 023-2011-EM, de 11 de mayo de
2011 (El Peruano de 12 de mayo de 2011).
59
Ley N 29785, del derecho de consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), de 6 de septiembre de 2011 (El Peruano
de 7 de septiembre de 2011), que entr en vigor a los noventa das de du publicacin en el diario oficial
(Disposicin final 4).
60
Cuya entera derogacin tampoco parece por ello muy comprensible, pues la Ley a la postre precisar
tambin de nuevos desarrollos reglamentarios.
61
Una opinin ms crtica, muy bien fundamentada, con esta jurisprundencia mantiene Cecilia AZERRAD
URRUTIA en su trabajo antes citado, Minera y derecho a la consulta previa de los pueblos indgenas,
pgs. 305 y sigs.
62
Por ejemplo, el artculo III (Del derecho a la participacin en la gestin ambiental) de la Ley N 28611, Ley
General del Ambiente, dice que El Estado concierta con la sociedad civil las decisiones y acciones de la
gestin ambiental.

procedimientos administrativos, que en general creo resulta satisfactoria, sin perjuicio de

haber sealado tambin algunos defectos, sobre todo en relacin con la regulacin por
parte de la LPAG de la participacin ciudadana en el procedimiento de elaboracin de
reglamentos, sobre los que no insistir ahora.
Con el estudio de la legislacin peruana sobre estos temas creo haber aprendido muchas
cosas tiles, que enriquecern mi capacidad de anlisis de la legislacin espaola. Por
eso me siento obligado a corresponder en trminos similares. Puesto en la piel de algn
improbable lector de estas pginas, posiblemente me hara a m mismo la siguiente
pregunta: podemos nosotros, en el Per, aprender algo del Derecho espaol relativo
a estos temas? Contestando brevemente a esta hipottica pregunta termino el trabajo.
El Derecho espaol, en mi opinin, no ha sido nunca modlico en materia de

participacin ciudadana en los procedimientos administrativos. Los trmites de
informacin pblica previstos en ciertas materias por la legislacin sectorial han sido
durante mucho tiempo prcticamente el nico instrumento de participacin habilitado
por la legislacin espaola; y el planeamiento urbanstico posiblemente el nico campo
en el que tradicionalmente se ha venido materializando una participacin ciudadana de
cierta entidad. Por exigencias constitucionales tambin mejor, sin duda, desde hace
tiempo la participacin ciudadana en el procedimiento de elaboracin de reglamentos,
pese a una jurisprudencia en ocasiones restrictiva.63
En los ltimos tiempos, la participacin ciudadana en los asuntos pblicos se ha puesto

de moda tambin en Espaa, y han proliferado regulaciones e iniciativas, a todos los
niveles, singularmente el autonmico y local, que contemplan una gran variedad de
instrumentos de participacin con incidencia directa o indirecta sobre los procedimientos
administrativos.64 Pero ante esta moda conviene ser cautos y separar con cuidado el
grano de la paja, que posiblemente abunda ms que el primero.
Regulaciones recientes de verdadera importancia, que hayan supuesto una autntica

mejora de la participacin ciudadana en los procedimientos administrativos, me atrevera
a sealar esencialmente una, en materia ambiental y, cmo no, a impulso del Derecho
comunitario europeo: la Ley 27/2006, sobre informacin, participacin ciudadana y
acceso a la justicia en materia ambiental.65
63
Vid., supra, apartado IV.3 (nota 49).
64
Vid., a simple ttulo de ejemplo, la Ley valenciana 11/2008, de 3 de julio, de participacin ciudadana de
la Comunidad Valenciana [Boletn Oficial del Estado (BOE) nm. 200, de 19 de agosto de 2008].
65
Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin
pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (BOE nm. 171, de 19 de julio de 2006), a
travs de la cual se incorporan las Directivas comunitarias 2003/4/CE y 2003/35/CE), y en ltima instancia
el Convenio de la Comisin Econmica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la informacin, la
participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente,
hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 (conocido como Convenio de Aarhus). Vid., sobre esta materia,
entre otros, Jos Antonio RAZQUIN LIZARRAGA y Angel RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Informacin,
participacin y justicia en materia de medio ambiente (Comentario sistemtico a la Ley 27/2006, de
18 de julio), Thomson-Aranzadi, Navarra, 2007; Antoni PIGRAU SOLE (Dir.), Acceso a la informacin,
participacin pblica y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez aos del Convenio de
Aarhus, Atelier, Barcelona, 2008; y Jos JUSTE RUIZ y Eduardo SALAZAR ORTUO, Incumplimiento por
parte de Espaa de las obligaciones del Convenio de Aarhus: Comunicacin ACCC/C/2008/24, el caso
<<Senda de Granada>> en Murcia, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nm. 18, 2010, pgs.
181 y sigs.

En el tema que aqu nos concierne, la participacin ciudadana en los procedimientos

administrativos (autorizaciones ambientales integradas, evaluaciones de impacto

ambiental, evaluaciones ambientales estratgicas, planes y normas reglamentarias de
temtica ambiental), la clave del cambio es muy simple y se cifra en lo siguiente: la
distincin entre el pblico en general y el pblico interesado.66
Al pblico en general se le ofrecen o mantienen los cauces tradicionales de participacin

ciudadana que hemos venido estudiando, pero al pblico interesado, dentro del cual se
entienden incluidas necesariamente las asociaciones o grupos ecologistas que cumplan
unos mnimos requisitos de legitimacin,67 se les dota de un mejor status dentro de los
referidos procedimientos administrativos, convirtindolos en una suerte de interesados
necesarios, a los que hay que invitar a participar en el procedimiento y garantizarles, a lo
largo de todo l, los derechos inherentes a dicha condicin.68
Concluyo, pues, este trabajo con una paradoja. Siendo importante la genrica participacin
ciudadana en los procedimientos administrativos, an lo es ms, a mi juicio, al menos
en ciertas materias (como el medio ambiente o la proteccin de los consumidores), la
participacin privilegiada, en calidad no de simples ciudadanos o administrados, sino de
interesados o partes necesarias en el procedimiento, de los sectores ms comprometidos
y activos de dicha ciudadana (como las asociaciones ecologistas o las organizaciones
de proteccin de los consumidores), que son quienes cumplen ms eficazmente la
funcin de contrapeso o contrapoder. Como corolario de lo anterior, la efectividad de la
participacin ciudadana en los procedimientos administrativos presupone, obviamente,
la existencia de una sociedad civil bien organizada.
Recibido: 15/03/2013
Aprobado: 18/04/2013
66
Distincin que, de forma ms o menos explcita, tambin est presente en la legislacin ambiental peruana
(por eje., artculos 51 de la Ley General del Ambiente, y 30.3 del Reglamento sobre transparencia, acceso
a la informacin pblica y participacin y consulta ciudadana en asuntos ambientales del Ministerio de
Medio Ambiente), pero no s si desarrollada con todas las consecuencias.
67
Concretamente, de acuerdo con el artculo 23.1 de la Ley 27/2006: a) Que tengan entre los fines
acreditados en sus estatutos la proteccin del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos
en particular; b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos aos antes (...) y que vengan
ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos;
y c) Que segn sus estatutos desarrollen su actividad en un mbito territorial que resulte afectado por la
actuacin (...) administrativa.
68
En el Derecho espaol, con anterioridad a esta Ley y al amparo de las normas generales del procedimiento
administrativo (artculo 31 LRJPAC), este tipo de asociaciones y grupos ecologistas tenan como mucho la
simple consideracin de interesados voluntarios, que podan adquirir la condicin de interesados si se
personaban en estos procedimientos en defensa de intereses legtimos colectivos, pero sin que hubiera
por parte de la Administracin la obligacin de identificarlos, comunicarles el inicio del procedimiento y
ofrecerles la oportunidad de participar activamente en l, lo que se traduca en la prctica en muchos casos
en graves dficits de participacin. La jurisprudencia espaola ha sabido extraer las oportunas lecciones del
nuevo panorama normativo. Vid., en este sentido, por eje., la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-Administrativo) 327/2010, de 17 de marzo.

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La participacin ciudadana en el procedimiento administrativo

Germn Valencia Martn

I. INTRODUCCION. II. EL DERECHO DE PARTICIPACION EN LOS ASUNTOS PUBLICOS.

Participacin ciudadana, procedimiento administrativo, audiencias pblicas, periodos

Citizen participation, administrative procedure, public hearings, public reporting periods,

En este trabajo se analiza el rgimen de la participacin ciudadana en la Ley peruana

Crculo de Derecho Administrativo 375

presenta caractersticas propias frente a la participacin de la ciudadana en general, con

El objeto de este pequeo trabajo es analizar la regulacin de la participacin ciudadana

376 Crculo de Derecho Administrativo

Derecho peruano. Utilizar, pues, el Derecho espaol a efectos puramente comparativos,

Germn Valencia Martn

II. El derecho de participacin en los asuntos pblicos

Si dirigimos nuestra mirada a las formas de participacin ciudadana en los procedimientos

Se trata, en definitiva, de lo que antes sola llamarse democracia directa y ahora, en

Crculo de Derecho Administrativo 377

Tanto en el sistema constitucional peruano como en el espaol, la participacin

ciudadana directa en los asuntos pblicos (o democracia participativa) se concepta,

Pese a la diferente redaccin y alcance de ambos preceptos, no cabe duda, pues, de

En el Derecho espaol, el Tribunal Constitucional ha adoptado a este respecto

Las cosas no tendran que ser necesariamente de la misma manera en el Derecho

378 Crculo de Derecho Administrativo

aunque en el recurso en cuestin, a la vista de las circunstancias del caso, no se aprecie

Germn Valencia Martn

III. La participacin ciudadana en la Ley del Procedimiento Administrativo

La participacin ciudadana recibe no poca atencin en la Ley del Procedimiento

Aparece, en efecto, en primer lugar, dentro de los principios del procedimiento

A) El valor de los principios

El principio de participacin aparece formulado por la Ley en trminos considerablemente

Crculo de Derecho Administrativo 379

la generacin de otras disposiciones administrativas de carcter general (artculo IV.2).12

Y me lo parece porque, si no he entendido mal, el sistema peruano de fuentes en materia

B) Actos de instruccin con funcionalidades diversas

El desarrollo de un procedimiento administrativo se compone de dos clases de actos: los

Indudablemente, todos los mecanismos imaginables de participacin ciudadana en el

380 Crculo de Derecho Administrativo

Ahora bien, la participacin ciudadana en el procedimiento administrativo, siendo

Germn Valencia Martn

C) Imprecisiones terminolgicas: ciudadanos o administrados?

Estamos hablando en este trabajo de la participacin de los ciudadanos en el

Evidentemente, se trata de cosas bien distintas. Interesados son quienes participan o

Bien es verdad que el problema es puramente terminolgico, y se salva con facilidad

Crculo de Derecho Administrativo 381

condicin de interesado, pues participante obviamente se es. Y dice, finalmente, ahora s

con mayor correccin, que la no asistencia a la audiencia no impide a los legitimados

D) Regulacin parcial, pero comn y de mnimos

Al igual que su homloga espaola,18 la LPAG peruana no pretende en absoluto regular

382 Crculo de Derecho Administrativo

Ms modestamente, creo que, al menos en el concreto punto que aqu importa, se

Germn Valencia Martn

2. Las audiencias pblicas

Crculo de Derecho Administrativo 383

En la audiencia pblica, cualquier tercero, sin necesidad de acreditar legitimacin

especial, est habilitado para presentar informacin verificada, para requerir el

Las normas administrativas prevn la convocatoria a una audiencia pblica, como

a) El primero es si dicho precepto es susceptible de aplicacin directa o contiene solo

b) El segundo se refiere a la propia identificacin de los supuestos en que resulta

384 Crculo de Derecho Administrativo

resulta, en efecto, bastante impreciso, necesitado, por tanto, de concrecin, a la que

Germn Valencia Martn

Solo me gustara advertir a este respecto que la pertinencia de la inclusin de un

En cuanto a los efectos, ya hemos comentado anteriormente los de carcter subjetivo,

Crculo de Derecho Administrativo 385