O Planeamento Estratégico Como Instrumento de Desenvolvimento de Cidades de Média Dimensão.

Universidade de Aveiro Departamento de Ambiente e Ordenamento
2003
Jos Alberto Afonso O planeamento estratgico como instrumento de

Alexandre desenvolvimento de cidades de mdia dimenso
Dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos

requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Inovao e Polticas
de Desenvolvimento, realizada sob a orientao cientfica da Prof. Doutora
Isabel Maria Fernandes Ribeiro Breda Lacerda Vzquez, Professora Associada
da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto
Universidade de Aveiro Departamento de Ambiente e Ordenamento
2003
Jos Alberto Afonso O planeamento estratgico como instrumento de

Alexandre desenvolvimento de cidades de mdia dimenso
Dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos

requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Inovao e Polticas
de Desenvolvimento, realizada sob a orientao cientfica da Prof. Doutora
Isabel Maria Fernandes Ribeiro Breda Lacerda Vzquez, Professora Associada
da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto
O Jri
Presidente Doutor Eduardo Anselmo Moreira Fernandes de Castro

Professor Associado da Universidade de Aveiro
Vogais Doutor lvaro Antnio Gomes Domingues

Professor Associado da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto
Doutora Isabel Maria Fernandes Ribeiro Breda Lacerda Vasquez

Professora Associada da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto
Agradecimentos No por ser um recurso reiterado em quase todos os incios de teses e
dissertaes, deixa de ter sentido agradecer e deixar salientadas todas as
pessoas e instituies que participaram, de uma forma ou de outra, para que
este trabalho se realizasse depois de um longo, mas ao mesmo tempo,
frutfero e enriquecedor percurso.
Em primeiro lugar, quero agradecer especialmente Professora Isabel Breda

Vzquez, uma vez que, sem a sua orientao e contributo valioso no poderia
ter chegado ao final da presente dissertao.
Alm disso, especiais agradecimentos vo para a Eng. Ana Veneza pelos

esclarecimentos e documentos facultados na Comisso de Coordenao da
Regio Centro, bem como, Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e
Desenvolvimento Urbano, pelos documentos de planeamento facultados, sem
os quais no seria possvel este trabalho.
Os ltimos agradecimentos vo para as pessoas e entidades que, embora no

mencionadas, de uma forma indirecta deram o seu contributo para a realizao
da presente investigao.
Resumo Esta investigao tem como objectivo geral reflectir sobre o papel do planeamento
estratgico como instrumento capaz de fomentar o desenvolvimento de cidades de
mdia dimenso.
Atendendo aos principais desafios que se apresentam a estas cidades (nomeada-
mente, o desafio da globalizao e das novas formas de organizao produtiva com
a consequente reestruturao territorial, o desafio da sustentabilidade escala
urbana e o seu contributo para a sustentabilidade global, o desafio da incluso social
e das novas formas de governncia urbana como contributos para uma democracia
mais participada), tenta-se compreender, por um lado, a situao especfica deste
tipo de cidades no que respeita ao seu papel no desenvolvimento regional e local.
Para remediarem o handicap da dimenso apostam na criao e consolidao de
redes interurbanas; para enfrentarem o handicap da competitividade e para promo-
verem o desenvolvimento sustentvel implementam processos de planeamento
estratgico, onde as vertentes do partenariado e da participao originam um
urbanismo mais estratgico e colaborativo. Por outro lado, analisam-se as questes
tericas e metodolgicas desta ferramenta de planeamento.
Na segunda parte, procede-se a uma avaliao dos processos de planeamento
estratgico implementados com a finalidade de se alcanar um desenvolvimento
mais sustentvel em algumas cidades da Regio Centro de Portugal.
No entanto, conclui-se que, de um modo geral, os processos tradicionais de planea-
mento continuam a dominar as prticas e as ideias de planear e promover as cida-
des, sendo pois as inovaes muito tnues.
De facto, as experincias demonstram a reproduo das relaes de poder existen-
tes, com a participao selectiva e restritiva de alguns actores considerados repre-
sentativos do meio local, mas onde os habitantes, em geral, no foram envolvidos
em todo o processo. Deste modo, nem todos os interesses foram representados pe-
los participantes, uma vez que estes no representam a variedade de interesses e
valores dos agentes locais, correspondendo, antes, aos valores e interesses
dominantes, faltando, pois, pluralismo ao processo.
Alm disso, continua a ser dada primazia ao planeador como agente nico na for-
mulao dos documentos de planeamento. Deste modo, muitos destes planos no
passam de simples listas de intenes, com uma abrangncia muito ampla e de
difcil execuo por no se considerarem as fontes e meios financeiros para a sua
execuo, bem como a seleco e priorizao das medidas essenciais e
estratgicas relativamente s acessrias ou complementares.
Neste sentido, argumenta-se que qualquer poltica de desenvolvimento em regies
menos favorecidas, deve apostar numa abordagem estratgica e na participao
local na definio de aces e tomada de decises. importante que as polticas de
desenvolvimento urbano respondam aos desafios emergentes e que inovem nas
abordagens, s assim podero fomentar um desenvolvimento participativo e durvel
das cidades.
De igual forma, as estruturas institucionais e os mecanismos de desenvolvimento
devem tambm adaptar-se s diferentes circunstncias, nomeadamente atravs da
criao de parcerias com outros agentes pblicos e privados e considerando as
aspiraes e anseios da sociedade civil.
Abstract The aim of the study is to reveal upon about the role of the strategic planning in
the development of medium sized cities.
The theoretical approach draws, on the one hand, the specific situation of this
type of cities related to his own role in the local and regional development, and
on the other hand, the theoretical and methodological concerns about the
strategic and participative planning.
However, there are contradictions between the assumptions of the new land-
use planning and the planning process implemented in some medium sized
cities of Regio Centro of Portugal in the last years. So that, otherwise the
denomination, we concluded that the traditional and normative planning
processes are, nowadays, inscribed in the practice and theoretical manners of
planning and development.
There are some difficulties on implementing a culture of strategic and
collaborative planning in Portugal. First, the role of the public sector is very
interventionist, namely the central government, and the local government is
weak. Second, there are structural reasons, specifically, the socio-cultural
reasons, namely the suspicion and atomism among the actors, institutions and
individuals.
In order to resolve this situation the exercises on planning and development
ought to create and improve the institutional and social capital as a
consequence to make these cities a better place to live and work.
INDICE GERAL
LISTA DE FIGURAS...........................................................................................................................VIII
LISTA DE QUADROS..........................................................................................................................IX
ABREVIATURAS E ACRNIMOS........................................................................................................X
0. INTRODUO E CONTEXTUALIZAO DISCIPLINAR................................................................1
0.1. Enquadramento do tema em estudo...........................................................................................1
0.2. Objectivos......................................................................................................................................3
0.2.1. Objectivo geral.........................................................................................................................3
0.2.2. Objectivos especficos.............................................................................................................3
0.3. Hiptese de trabalho.....................................................................................................................4
0.4. Metodologia geral..........................................................................................................................4
0.5. Organizao da investigao.......................................................................................................5
I. ENQUADRAMENTO TERICO.........................................................................................................7
1 Desafios das cidades de mdia dimenso no actual contexto de mutaes territoriais.....7

1.1 Conceptualizao das cidades de mdia dimenso com base nas mutaes scio-
econmicas e polticas verificadas no passado recente...........................................................8
1.1.1 - Paradigmas do pensamento urbano..................................................................................9
1.1.2 - Conceptualizao das cidades de mdia dimenso.......................................................11
1.2 Mutaes que enfrentam as cidades de mdia dimenso.....................................................16
1.2.1 - Novas dinmicas scio-econmicas, polticas e tecnolgicas........................................17
1.2.2 - Metropolizao e megapolizao: o papel crescente das grandes cidades...................32
1.2.3 - Regular o processo de urbanizao: a aposta nas cidades de dimenso mdia...........34
1.2.4 - Da hierarquia urbana aos sistemas urbanos: as redes de cidades................................34
1.3 As apostas das cidades de mdia dimenso em matria de desenvolvimento.....................38
1.3.1 - Potencialidades e debilidades das cidades de mdia dimenso....................................38
1.3.2 - Apostas das cidades de mdia dimenso com vista ao seu desenvolvimento...............40
1.4 As cidades de mdia dimenso no quadro das polticas de ordenamento da UE.................53
1.5 Sntese dos desafios que enfrentam as cidades de mdia dimenso...................................59
2 O planeamento estratgico como instrumento de desenvolvimento de cidades de mdia

dimenso.....................................................................................................................................61
2.1 O processo de planeamento estratgico: princpios tericos................................................61
2.1.1 - Dinmicas urbanas e evoluo do planeamento urbano e do urbanismo......................61
2.1.2 - Da estratgia militar ao planeamento estratgico urbano...............................................91
vi
2.2 O processo de planeamento estratgico: questes metodolgicas....................................109
2.2.1 - Escolha da abordagem metodolgica............................................................................109
2.2.2 - Etapas fundamentais do processo de planeamento estratgico...................................111
2.3 Sntese dos elementos fundamentais do processo de planeamento estratgico em cidades
de mdia dimenso...............................................................................................................127
II. ESTUDO DE CASO.......................................................................................................................130
3 Breve resenha do processo de planeamento e das polticas urbanas nas cidades de

mdia dimenso em Portugal.................................................................................................131
3.1 Instrumentos de planeamento urbano em Portugal: sua evoluo......................................131
3.2 Evoluo das perspectivas de desenvolvimento das cidades mdias................................134
3.3 O PROSIURB como instrumento impulsionador do processo de planeamento estratgico
em cidades de mdia dimenso...........................................................................................134
3.4 Programa Cidades Digitais.................................................................................................138
3.5 Do planeamento estratgico ao projecto urbano: a influncia do Programa POLIS...........139
4 Anlise do processo de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso na

Regio Centro...........................................................................................................................141
4.1 Anlise crtica do processo de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso 141
4.1.1 - A oportunidade da elaborao dos planos estratgicos................................................141
4.1.2 - Aspectos metodolgicos fundamentais da elaborao e implementao dos Planos
Estratgicos...................................................................................................................145
4.1.3 - Estrutura organizacional do processo de planeamento................................................149
4.1.4 - O processo de elaborao dos planos estratgicos......................................................180
4.1.5 - Estruturas de gesto, acompanhamento, avaliao e divulgao do processo de
planeamento..................................................................................................................201
4.1.6 - Avaliao geral da implementao dos planos estratgicos.........................................210
4.2 As formas de concertao e participao pblica na experincia de planeamento
estratgico na cidade de Aveiro............................................................................................211
4.2.1 - Contextualizao do surgimento do plano estratgico da Cidade de Aveiro................215
4.2.2 - Processo de formulao do plano.................................................................................216
4.2.3 - Novas orientaes na concepo de desenvolvimento urbano: do plano estratgico
para o projecto estratgico............................................................................................220
4.2.4 - Anlise do grau de realizao do plano estratgico......................................................222
4.3 Sntese das consideraes sobre o processo de planeamento estratgico........................225
CONCLUSO....................................................................................................................................228
BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................................246
vii
LISTA DE FIGURAS
Nmero Pgina
1.1 HIERARQUIA URBANA SEGUNDO CHRISTALLER ...............................................................35

1.2 REDE URBANA EM HUBS E SPOKES ....................................................................................37
2.1 SOLUES ORGANIZATIVAS DE PLANEAMENTO ESTRATGICO .................................114
4.1 CONSTITUIO DOS GABINETES DE CIDADE ...................................................................160
4.2 ENTIDADES QUE INTEGRARAM O GABINETE DE CIDADE DE CASTELO BRANCO ......160
4.3 PRINCIPAIS CIDADES DA REGIO CENTRO ......................................................................182
4.4 POPULAO RESIDENTE NAS CAPITAIS DE DISTRITO DA REGIO CENTRO, EM 1991
...................................................................................................................................................182
4.5 PROJECTOS/ACES A IMPLEMENTAR ............................................................................194
4.6 GRAU DE MATERIALIZAO DOS PROJECTOS/ACES ................................................196
4.7 AGENTES ENVOLVIDOS NA REALIZAO DAS ACES PREVISTAS DOS PLANOS
ESTRATGICOS ......................................................................................................................197
4.8 FONTES DE FINANCIAMENTO DAS ACES PREVISTAS NOS PLANOS ESTRATGICOS
...................................................................................................................................................197
4.9 Prioridade das aces dos planos estratgicos ......................................................................198
viii
LISTA DE QUADROS
Nmero Pgina
I.1 ABORDAGENS DO PLANEAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAIS...........................19

II.1 MODERNISMO VS. PS-MODERNISMO.................................................................................63
II.2 SMULA DO PENSAMENTO ESTRATGICO DE SUN TZU...................................................92
II.3 MODELOS DE PLANEAMENTO................................................................................................99
II.4 METODOLOGIA DO PROCESSO DE PLANEAMENTO ESTRATGICO..............................111
IV.1 DOCUMENTOS INTERCALARES DO PLANO ESTRATGICO DA CIDADE DA GUARDA147
IV.2 DIAGRAMA DE METODOLOGIA GLOBAL DE ELABORAO DO PLANO ESTRATGICO
DE CASTELO BRANCO...........................................................................................................147
IV.3 Funes dos agentes envolvidos nos processos de formulao dos planos estratgicos....152
ix
ABREVIATURAS E ACRNIMOS
AMAE Associao de Municpios da Alta NAFTA Associao de Livre Comrcio da
Estremadura Amrica do Norte
ASEAN Associao das Naes do Sudeste NTIC Novas Tecnologias da Informao e da
Asitico Comunicao
CCE Comisso das Comunidades Europeias OCDE Organizao para a Cooperao e o
CCRC Comisso de Coordenao da Regio Desenvolvimento Econmico
Centro OMC Organizao Mundial do Comrcio
CE Comisso Europeia ONG Organizao no Governamental
CMA Cmara Municipal de Aveiro PDM Plano Director Municipal
CMG Cmara Municipal da Guarda PECA Plano Estratgico da cidade de Aveiro
CMRE Concelho dos Municpios e Regies da PEC-CB Plano Estratgico da Cidade de Castelo
Europa Branco
CMV Cmara Municipal de Viseu PECG Plano Estratgico da Cidade da Guarda
CPEG Conselho do Planeamento Estratgico da PME Pequenas e Mdias Empresas
Guarda PMOT Plano Municipal de Ordenamento do
DAFO Debilidades, Ameaas, Foras e Territrio
Oportunidades POLIS Programa de Requalificao Urbana e
DGOTDU Direco Geral de Ordenamento do Valorizao Ambiental das Cidades
Territrio e Desenvolvimento Urbano PROSIURB Programa de Consolidao do
DR Dirio da Repblica Sistema Urbano Nacional e Apoio
EDEC Esquema de Desenvolvimento do Espao Execuo dos Planos Directores
Comunitrio Municipais
G.C.PROSIURB Gabinete Coordenador do PROT Plano Regional de Ordenamento do

PROSIURB Territrio
INE Instituto Nacional de Estatstica QCA Quadro Comunitrio de Apoio
MA Ministrio do Ambiente SIG Sistema de Informao Geogrfica
MAOT Ministrio do Ambiente e Ordenamento do SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and

Territrio Threats
MEPAT Ministrio do Equipamento, Planeamento TGV Comboio de Alta Velocidade

e da Administrao do Territrio TIC Tecnologias da Informao e
MPAT Ministrio do Planeamento e da Comunicao
Administrao do Territrio UE Unio Europeia
WWW World Wide Web
x
0. INTRODUO E CONTEXTUALIZAO
DISCIPLINAR
0.1. Enquadramento do tema em estudo

A globalizao dos fluxos financeiros e comerciais e o contexto global de mudana acelerada
onde interferem mutaes tcnicas e tecnolgicas, mutaes econmicas, mudanas sociais e
tambm as intervenes dos poderes pblicos, tm impactes variados no territrio, dando um novo
protagonismo s cidades.
Estas unidades territoriais, devido aglomerao de populao e de recursos (fiscos,

econmicos e intelectuais), convertem-se em centros de inovao e em motores do processo de
desenvolvimento, uma vez que podem ser capazes de atrair investimentos e de fomentar iniciativas
inovadoras. Nomeadamente as de mdia dimenso, que actualmente, voltam a ganhar importncia
nos processos de desenvolvimento, devido a trs factores que directamente tm vindo a afectar as
formas de organizao do territrio, sendo eles, o processo de polarizao espacial (urbanizao),
ou seja, o crescimento das cidades e da populao urbana em geral, bem como a concentrao de
actividades econmicas, a crescente globalizao atravs de uma maior integrao dos territrios,
das empresas e dos indivduos, a nvel global e, por outro lado, o funcionamento em rede (ao nvel
dos agentes produtivos, das instituies e das administraes locais).
Desta forma, entende-se que est aberto um campo especfico de reflexo e anlise sobre as
cidades de mdia dimenso, nomeadamente, devido ao seu papel como factor de reequilbrio e
melhoria do processo de urbanizao, bem como, de produo de modelos que podero exercer
uma influncia considervel nas reas rurais. Assume-se que as cidades de mdia dimenso so os
locais onde se torna possvel combinar a componente dupla do desenvolvimento sustentvel e da
competitividade econmica. Ou seja, tanto nas dimenses da sua capacidade de dinamizao do
tecido produtivo, como na melhoria das condies gerais de vida dos cidados, de equilbrio
ambiental e de dinamizao da democracia participativa.
No novo paradigma caracterizado pela mudana acelerada e, por isso mesmo, pela incerteza,
pela ambiguidade e dificuldade de controlo, qualquer territrio, ou sociedade, est ameaado se no
planear e preparar convenientemente o seu futuro, adoptando uma viso de mdio a longo prazo e,
simultaneamente, que reaja muito rapidamente s dificuldades e oportunidades do presente, donde
o aparecimento do planeamento estratgico.
Este modelo de planeamento inovador, na medida em que visa gerir a mudana em

contextos de incerteza e de concorrncia acrescida, enquadrando programas, aces e projectos,
1
Introduo e contextualizao disciplinar
envolvendo os agentes pblicos e privados, bem como a participao da sociedade civil, em sentido
lato, e dos agentes econmicos e sociais, em particular. As cidades de mdia dimenso, devido s
suas caractersticas prprias sero locais apropriados para implementar estas novas polticas
urbanas, que se baseiam na promoo de uma governncia local, criando parcerias para
implementar projectos de desenvolvimento bem como na concertao alargada.
O fenmeno da globalizao deve ser encarado pelas cidades, quer como uma ameaa, quer
como o advento de novas oportunidades. O desenvolvimento equilibrado deve combinar a
dualidade concorrncia/cooperao, atravs da solidariedade interna ou da criao de uma zona
urbana policntrica atravs de uma rede de cidades, funcionando estas como ns, por forma a
enfrentarem a concorrncia externa ou internacional decorrente da globalizao. Aquelas que no
se articulem com este sistema de fluxos arriscam-se a ficar marginalizadas dos processos de
desenvolvimento, devendo, deste modo, competir para serem atractivas e inovadoras, ou seja, para
atrarem e gerarem novos fluxos. Mas devem tambm estabelecer relaes de complementaridade e
de sinergia com outras cidades para a promoo conjunta e para influenciarem decises que so do
seu interesse.
Portanto, essa atractividade s se consegue com base num novo modelo de desenvolvimento
visionrio que contemple a sustentabilidade, a educao e a cultura como principais factores de
competitividade. Ou seja, um modelo de desenvolvimento estratgico de longo prazo, que encare as
polticas pblicas como sendo geridas em funo dos interesses e da procura dos cidados e que
sejam dirigidas participao activa e responsvel dos mesmos. Sendo ento necessrias inovaes
que visam novos modos de governo urbano.
Partimos do princpio que as cidades de mdia dimenso esto numa posio privilegiada
neste perodo de mutaes econmicas, sociais e territoriais profundas. Embora grande parte da
literatura cientfica sublinhe o papel primordial das grandes cidades, nosso entendimento que as
cidades de mdia dimenso, devido sua dimenso mais humana so os locais que apresentam
menores desvantagens para o desenvolvimento sustentvel, uma vez que no revelam ainda os
principais problemas que afectam as grandes cidades e podem competir de forma eficaz numa
economia globalizada, fazendo valer a sua especializao em sectores especficos de elevada
procura, apostando na qualidade e diferenciao, e a criao de redes de cooperao ao nvel das
empresas e dos agentes pblicos, de forma a no ficarem de fora do processo de desenvolvimento,
tornando-se assim reas atractivas para o investimento e a fixao de populao.
Para enfrentarem e aproveitarem estes novos desafios, as cidades de mdia dimenso, tm

implementado um processo de planeamento dito estratgico, onde teoricamente se visam
promover as vrias dimenses do desenvolvimento sustentvel, apostando numa atitude pr-activa
2
e vigorosa de atraco de investimentos e de populao qualificada; assim como criar uma

imagem de marca da cidade ou regio urbana, com o objectivo de fomentar a identidade local e a
consciencializao de ser capaz, de forma emancipadora e integrada, de empreender e enfrentar o
futuro eficazmente. No entanto, estas experincias tm sido incipientes com fracas realizaes
efectivas. A explicitao das causas deste aparente insucesso constituem o objectivo geral da
presente dissertao.
0.2. Objectivos
0.2.1. Objectivo geral

A investigao conducente realizao da presente dissertao tem como objectivo geral
reflectir sobre o papel do planeamento estratgico como instrumento capaz de proceder ao
desenvolvimento sustentvel em cidades de mdia dimenso. Assim, visa-se aferir se as
experincias de planeamento estratgico em cidades da Regio Centro (dando particular nfase a
Aveiro), alteraram as prticas e paradigmas de planeamento; ou seja, comprovar se realmente se
est a passar de um planeamento hierrquico e burocratizado para um modelo participado e
estratgico de gerir, planear e desenvolver as cidades.
0.2.2. Objectivos especficos

Para alcanar aquele objectivo geral, h que atingir objectivos mais especficos,
correspondentes, grosso-modo, aos objectivos de cada captulo ou seco da dissertao, desta
forma, visa-se, mais concretamente, com esta dissertao:
Compreender o papel das cidades de mdia dimenso no desenvolvimento regional e local,

tanto nas dimenses da sua capacidade de dinamizao do tecido produtivo, como na
melhoria das condies gerais de vida dos cidados e de equilbrio ambiental;
Reflectir sobre o papel do planeamento estratgico no desenvolvimento de cidades de mdia
dimenso;
Caracterizar os processos de planeamento estratgico implementados em algumas cidades de
mdia dimenso do Centro de Portugal, com a finalidade de se alcanar o desenvolvimento
sustentvel;
Apreciar a conformidade dos planos aos pressupostos do desenvolvimento urbano e regional
para as cidades em estudo;
Avaliar a adequao dos planos estratgicos aos princpios metodolgicos da abordagem
estratgica;
Compreender as causas de ordem organizativa e institucional que estiveram na origem de
resultados menos conseguidos por estas experincias de planeamento estratgico;
Avaliar os efeitos da sua implementao, ou seja, comprovar se, de facto, estes planos tiveram
capacidade operativa no processo de desenvolvimento;
3
Avaliar a criao e consolidao de condies de concertao e de envolvimento da sociedade

civil durante o processo de planeamento estratgico.
0.3. Hiptese de trabalho

Como novos desafios se colocam ao territrio, em geral, e s cidades de mdia dimenso, em
particular, que atravs de um processo de planeamento integrado, holstico e estratgico visam
promover as vrias dimenses do desenvolvimento sustentvel, pressupe-se que estas cidades,
devido sua dimenso, estrutura e composio social, podero vir a desempenhar um papel
relevante na estruturao do territrio, na regularizao dos sistemas urbanos, na intermediao
entre territrios distintos e distantes e na promoo do desenvolvimento sustentvel, mas, para isso,
tm que ter uma atitude pr-activa e viso estratgica, de forma a melhor planearem e gerirem o
seu futuro. No entanto, partimos da formulao inicial de que as cidades mdias portuguesas no
tm aproveitado da melhor forma as oportunidades existentes e emergentes, nem contrariado
tendncias pesadas e suprido as ameaas, pois, na maioria dos casos, as prticas de planeamento,
quando existem, revelaram-se incipientes ou ineficientes.
0.4. Metodologia geral

Em termos metodolgicos, comeou-se por pesquisar a bibliografia mais recente com
relevncia para o tema em causa1, nomeadamente os aspectos relacionados com as cidades de
mdia dimenso, sua definio e papel no desenvolvimento regional e urbano, os processos actuais
de organizao territorial das actividades econmicas e da populao, as diferentes concepes de
planeamento estratgico territorial e sua aplicao s cidades de mdia dimenso.
Partindo das reflexes tericas gerais para o estudo de casos concretos, adoptamos uma
abordagem de tipo qualitativo (descritiva e interpretativa), atravs da caracterizao e avaliao dos
planos estratgicos das cidades, recorrendo para tal a anlise bibliogrfica (de material proveniente
da formulao, formalizao e acompanhamento, bem como outros relatrios e bibliografia
especfica) e a entrevistas possveis (e no s desejveis, uma vez que muitos dos contactados
mostraram-se indisponveis, comprometendo de certa forma o carcter da investigao) com alguns
agentes envolvidos na elaborao e implementao dos processos de planeamento estratgico.
1
Recorrendo, principalmente, s seguintes bibliotecas/centros de documentao: Universidade de Aveiro;
Universidade de Coimbra (Biblioteca Geral, Biblioteca do Instituto de Estudos Geogrficos, Biblioteca da Faculdade
de Economia, Biblioteca do Departamento de Arquitectura); Biblioteca de Cincias Sociais da Universidade
Autnoma de Barcelona; Biblioteca da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa; Biblioteca da Universidade
do Minho; Biblioteca da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto; Direco-Geral de Ordenamento do
Territrio e do Desenvolvimento Urbano; Centro de Documentao da Comisso de Coordenao da Regio Centro;
Biblioteca Municipal de Aveiro.
4
0.5. Organizao da investigao

A dissertao divide-se em duas partes. Em primeiro lugar, feito um enquadramento
terico, que suporta as opes tomadas e servir de confrontao com os resultados do estudo
emprico, onde se analisam os paradigmas do pensamento sobre as cidades de mdia dimenso (no
que respeita ao seu papel no desenvolvimento regional bem como os desafios que enfrentam no
presente) e as apostas dessas cidades em matria de desenvolvimento futuro. Num contexto de
mudana, de incerteza e de ambiguidade, a organizao dos sistemas urbanos e territoriais e a nova
ordem econmica marcada pela globalizao das relaes econmicas e pela evoluo tecnolgica
no pode deixar de reflectir os ajustamentos e alteraes dos sistemas sociais, econmicos e
territoriais e a subsequente reorganizao dos sistemas institucionais.
Neste processo, a capacidade de resposta das cidades tanto maior quanto mais favorveis
forem as condies para a produo e difuso de inovaes, tornando o meio urbano um meio
inovador e, consequentemente, impulsionando o desenvolvimento scio-econmico. Desta forma,
so necessrias polticas inovadoras de planeamento urbano e desenvolvimento regional favorveis
a este tipo de cidades, que se oponham s tendncias recentes de polarizao favorveis s grandes
cidades e que funcionem como intermedirias entre as reas rurais e os sistemas urbanos
globalizados e que combatam todo o tipo de inrcias que possam impedir o seu desenvolvimento.
Um desses instrumentos de desenvolvimento urbano o planeamento estratgico que pode

ser capaz de dar resposta aos desafios que se apresentam s cidades de mdia dimenso com vista a
alcanar a sustentabilidade escala urbana. Portanto, cabe s cidades de mdia dimenso uma
funo dupla, que assenta no desenvolvimento e consolidao como locais inovadores e
internacionalmente competitivos e, por outro lado, a de coeso territorial e social, privilegiando as
relaes de interdependncia com o territrio envolvente e entre os grupos sociais, econmicos e
polticos urbanos.
Um segundo captulo apresenta os conceitos, princpios, modelos, teorias e mtodos relativos

ao planeamento estratgico urbano. Assim, tendo em conta as caractersticas acima referidas, torna-
se evidente que o planeamento estratgico, como instrumento de resposta rpida evoluo num
contexto de mudanas e incertezas, no pode basear-se em anlises morosas que conduzam a
diagnsticos rigorosos que assegurem a formulao de propostas de interveno infalveis. Pelo
contrrio, este tipo de planeamento assenta numa atitude ofensiva e pr-activa, dotada de uma certa
flexibilidade visando a definio de um quadro coerente de intervenes susceptvel de assegurar o
desenvolvimento no qual devero assumir relevncia as potencialidades das cidades. A aplicao
do planeamento estratgico corresponde, assim, ao reconhecimento de que prefervel atacar as
condies e factores susceptveis de constiturem estrangulamentos ao desenvolvimento urbano em
vez de adoptar solues defensivas contra as suas consequncias.
5
A segunda parte desta dissertao, constitui o estudo do processo de planeamento estratgico

de algumas cidades da Regio Centro de Portugal (Aveiro, Castelo Branco, Guarda, Viseu, Leiria e
Marinha Grande), por forma a tentar esboar uma caracterizao do processo, das estratgias e
resultados, e assim confirmar a hiptese inicial, se de facto, estas prticas conseguiram cimentar
um novo modelo de planeamento, mais holstico, integrado e participativo. Ou seja, verificar se os
instrumentos de promoo do desenvolvimento tiveram aplicabilidade prtica e resultados
palpveis.
No entanto, antes de proceder ao estudo de caso propriamente dito, inicia-se a segunda parte
com um breve captulo onde so esboadas as polticas urbanas e os instrumentos de planeamento
que directa ou indirectamente influenciaram e condicionaram o processo de desenvolvimento das
cidades de mdia dimenso em Portugal.
No quarto captulo, procede-se, ento, ao estudo de caso propriamente dito, com a anlise
dos processos de planeamento estratgico realizados pelas cidades supra-citadas. Embora o modelo
de planeamento estratgico ao vir lutar contra as limitaes do planeamento urbano normativo e a
tendncia geral para as operaes fragmentadas, tenha dado ateno aos factores e processos scio-
econmicos, e a sua nfase nas abordagens integradoras, o fizessem parecer um procedimento de
planeamento superior, nos casos estudados, os antigos mtodos de planificar ainda continuam
inscritos nos espritos e nas prticas dos responsveis, verificando-se que a implementao dos
planos estratgicos tem sido efectuada de forma pontual, uma vez que, a evidncia emprica revela
desvios entre as intenes aprovadas e as prticas ocorridas atravs da anlise do processo de
execuo dos documentos de estratgia.
A concluso constitui o terminus da parte textual, onde ao contrrio de apresentar uma

sntese das consideraes apresentadas em captulos anteriores, apresenta os argumentos finais que
cimentam o raciocnio que encadeou a presente investigao, alm de consolidar os resultados
alcanados, bem como, a apresentao implcita de uma srie de propostas que deixam campo
aberto para futuro trabalho de aprofundamento de um campo to abrangente e a comprovao de
algumas hipteses formuladas.
6
I. ENQUADRAMENTO TERICO
1 Desafios das cidades de mdia dimenso no actual contexto

de mutaes territoriais
Este primeiro captulo serve de enquadramento aos desafios que se apresentam s cidades de
mdia dimenso em termos de desenvolvimento territorial. Posteriormente, no segundo captulo,
tratar-se-o dos instrumentos de desenvolvimento adaptados a este tipo de cidades, nomeadamente,
o planeamento estratgico urbano.
O territrio em geral e, neste caso, as cidades de mdia dimenso, em particular,

actualmente, apresenta uma srie de desafios complementares, nomeadamente, o de aumentar a
prosperidade econmica e a competitividade, reduzindo o desemprego e a excluso social,
protegendo e melhorando simultaneamente o ambiente urbano. Tais desafios devem-se a um ritmo
intenso de mutaes econmicas, sociais, culturais, tecnolgicas e poltico-administrativas
interligadas, fazendo surgir novas ameaas e oportunidades que alteram a estruturao do espao e
a gesto do territrio. O espao no unicamente o palco das realizaes humanas
[GONALVES, 1995], no um elemento neutro servindo somente de suporte s actividades que
sobre ele se exercem. Pelo contrrio, o espao e a forma como se organiza (o territrio corresponde
a um espao estruturado2) determina todas as aces humanas a localizadas, uma vez que o ser
humano apreende o territrio a partir de filtros culturais e sensoriais [SOUTO GONZLEZ et al.,
2001: 13] e, as actividades econmicas e sociais que sobre ele se exercem consideram-no
duplamente, quer seja considerado como factor de localizao3, quer seja considerado como
produto, nomeadamente ao ser considerado como marca 4.
No entanto, as concepes de territrio tambm se alteram, bem como o significado que se

atribui aos conceitos e aos termos utilizados. Referimo-nos concretamente s diferentes
terminologias utilizadas nos ltimos anos para designar as cidades de mdia dimenso, onde as
expresses aparecem para designar e descrever novas formas tomadas pela estruturao espacial.
2
O conceito territrio integra duas noes fundamentais: uma oriunda de cincias como a antropologia e a
psicologia, que corresponde a um processo de apropriao duma poro da superfcie terrestre por um grupo social e
outra, oriunda do domnio jurdico e que se encontra na expresso ordenamento do territrio. Neste sentido, um
territrio no s uma parcela da superfcie terrestre apropriada por um grupo social, mas ainda uma rea ordenada e
gerida por esse grupo. Os territrios so contextos de contiguidades e interdependncias, so espaos estruturados
por densas relaes que, ao desenvolverem-se, promovem a criao de identidades e de uma histria, diferenciando-
os dos restantes. Da mesma forma, so contextos de relacionamento local com caractersticas organizativas
prprias. Resultam da interaco com os espaos exteriores, das tendncias pesadas e dos processos globalizados
[SOUTO GONZLEZ et al., 2001: 47].
3
Referimo-nos, em concreto, s vrias acepes que se lhe podem dar, nomeadamente, o espao enquanto distncia a
percorrer, o territrio enquanto condicionador de uma cultura e atmosfera prprias, o territrio enquanto entidade
espacial com potencialidades a aproveitar.
4
No que se refere a produtos que so autctones de um determinado local (nomeadamente, no que se refere a
marcas de produtos alimentares, mas no s).
7
Desafios para as cidades de mdia dimenso no actual contexto de mutaes espaciais
1.1 Conceptualizao das cidades de mdia dimenso com base nas

mutaes scio-econmicas e polticas verificadas no passado recente
Embora com frequncia se aluda s cidades de mdia dimenso, os estudos efectuados sobre
as mesmas so escassos, e uma das razes para explicar a escassez de tais estudos a dificuldade
da sua definio. Os critrios utilizados referem-se a um tempo e espao precisos, em que tal como
na definio de urbano e de cidade, variam consoante os contextos scio-econmicos e culturais
e de poca para poca.
De facto, o termo cidade particularmente impreciso e o seu contedo varia no espao e no

tempo. Se o critrio estatstico o mais utilizado, encerra, contudo, muitas limitaes 5, pois
depende de critrios nacionais que no permitem comparaes [MORICONI-EBRARD, 1994].
No existindo nenhuma regra de harmonizao internacional, cada pas possui o seu prprio
servio nesta matria, que elabora de forma independente os critrios de apreciao.
As informaes estatsticas quanto dimenso populacional dos centros urbanos so sempre

algo controversas. Primeiramente, reside a dvida de incluir as localidades independentemente do
seu estatuto de cidade e, em segundo lugar, a prpria delimitao do permetro urbano, que
dificilmente coincide com as divises de recolha da informao estatstica. A esta problemtica
acrescenta-se, ainda, o tipo de povoamento, cuja disperso torna complexa a delimitao da
fronteira entre o rural e o urbano.
Alm disso, os dados nem sempre so fiveis e no do uma representao objectiva da

realidade, pois alguns pases, ou no realizam, ou falsificam os resultados dos recenseamentos,
ajustando-os conjuntura mais favorvel (ter acesso a ajudas internacionais, favorecer a imagem
que se quer dar, etc.). De facto, os dados estatsticos no so neutros, mas, pelo contrrio,
construdos com a ajuda de um arsenal de critrios e de categorias sociais ou territoriais. Nestas
condies, qualquer comparao internacional revela-se pouco significativa: taxa de urbanizao e
dinmicas de crescimento continuam a ser ndices sem grande valor cognitivo 6.
5
Classificar as cidades segundo o seu tamanho demogrfico pode induzir algumas imprecises, uma vez que os
limites administrativos raramente correspondem ao real limite da cidade e da sua rea de influncia, ou seja, a sua
rea funcional. O caso de Aveiro significativo neste aspecto, uma vez que Aveiro e lhavo, devido sua
proximidade/contiguidade e aos fluxos que se estabelecem, constituem grosso-modo, uma nica entidade urbana. A
cidade do Porto com cerca de 300 mil habitantes e a sua rea metropolitana com mais de um milho, evidente que
o territrio do desenvolvimento econmico e o territrio de vida dos habitantes a rea metropolitana. Neste sentido,
o urbano no pode ser um conceito esttico, havendo de acompanhar as dinmicas do territrio.
Concumitantemente, o territrio da cidade no pode ser mais o da cidade-centro considerado de forma isolada,
mesmo que este seja essencial e no seja possvel estabelecer critrios universais de delimitao da sua rea
metropolitana ou regio urbana. Neste sentido, as estruturas de governo das cidades tm de acompanhar o fenmeno
da urbanizao, em geral, e da metropolizao, em particular.
6
A ttulo de exemplo, a taxa de urbanizao em Portugal, era em 1991 de 36%, sendo um valor pouco relevante em
termos de comparao internacional, pois afasta-se da realidade (uma vez que a cidade real no corresponde
cidade administrativa, fonte dos dados estatsticos, ou at a prpria considerao do que cidade, havendo uma
enorme diversidade de limites mnimos a nvel europeu).
8
1.1.1 - Paradigmas do pensamento urbano

A escala espacial considerada na definio do urbano bastante diversa e, a sua
interpretao deu origem a novas designaes: metrpole7, conurbao8, megalpole9,
megpole10, metpole11, cidades globais12. Estes novos termos designam sistemas scio-espa-
ciais cada vez mais complexos, multiplicando-se ao gosto das interpretaes dadas aos processos
estudados e do lugar concedido demografia, economia ou poltica na anlise do fenmeno.
Se as primeiras noes baseavam-se na oposio, mais ou menos marcada, entre a cidade e o

campo, ultimamente, muitos especialistas desta rea esto de acordo com o declnio do mundo
rural e sobre a urbanizao dos campos. Urbanizao, no no sentido demogrfico, mas
antropolgico: os habitantes dos campos so contaminados por valores urbanos. Outros falam em
rurbanizao, para qualificar este fenmeno de imbricao dos espaos rurais e das zonas urba-
nizadas, organizando-se em torno dos aglomerados rurais pr-existentes, sem criar um novo
tecido contnuo, onde no norte de Portugal so bem visveis estes loteamentos urbanos em espao
rural13.
7
Alguns socilogos e historiadores alemes na passagem do sculo XIX para o sculo XX propuseram o termo die
Grozstadt e que, em vrias lnguas se vulgarizou pela designao de metrpole, consistindo na grande aglomerao
urbana.
8
Designao proposta por Patrick Geddes, em 1915, consistindo nas cidades-regio ou conjuntos de cidades
geograficamente prximas, que constituam uma nova forma de agrupamento de populao, mas que tambm
desenvolvia j, implicitamente, novas formas de agrupamento social e que Geddes, propunha, tambm, novas formas
de governo e de administrao para estas entidades urbanas.
9
Vocbulo inventado por Jean Gottmann, durante os anos 1950, para designar a rea metropolitana que se estende por
cerca de 700 quilmetros de Boston a Washington, e melhor divulgada por Lewis Mumford em que denuncia o
gigantismo da megalpole, ltima etapa, segundo ele, do desenvolvimento urbano.
10
Termo utilizado para designar as cidades muito grandes (ou megacidades), onde ocorre uma sobre-populao
endmica, e que se dilui no espao seguindo uma lgica centrfuga em contraste com a da cidade clssica. Quanto ao
mecanismo de atraco da megpole, funciona mais a partir de fenmenos culturais do que propriamente econmicos,
como adiante se aprofundar.
11
Franois ASCHER [1995], prope o vocbulo metpole para designar o objecto (a rea urbanizada multipolar a
cidade territrio) e metapolizao para classificar a dinmica, cada vez mais variada e mutvel, que se desenvolve
sobre territrios cada vez mais vastos, descontnuos, multipolares e atravs de migraes profissionais e no
profissionais. No visa pois, descrever o estado das cidades actuais, mas um processo, uma dinmica da sua evoluo.
Com efeito, actualmente na Europa, ocorre mais um tipo de transformao interna dos territrios, do que uma
mudana no tamanho das cidades.
12
A noo de cidade global [SASSEN, 1991], corresponde s metrpoles que afirmaram o urbano, aquelas que se
impuseram escala mundial como lderes nos processos econmicos, financeiros e comunicacionais. De facto, as
actividades estratgicas das cidades esto, actualmente, mais relacionadas com os servios superiores e as funes de
concepo, de deciso e de controlo. Sendo ao mesmo tempo fonte de poder econmico e de crescimento urbano,
utilizam e veiculam informao, conhecimento, saber-fazer e fazem, no somente, as cidades crescer, mas tambm,
que as cidades faam crescer a economia do seu pas.
A tomada em conta da economia no amplo sentido (produo de riquezas materiais e imateriais) na classificao das
grandes cidades modifica consideravelmente a sua classificao mundial: no so sempre as cidades mais populosas
que produzem mais riqueza e que controlam melhor a circulao de capitais (veja-se o exemplo da Cidade do
Mxico, Bombaim ou Nova Deli em detrimento de cidades de dimenso demogrfica mais reduzida como Londres,
Paris e Nova Iorque).
13
Todavia, nas ltimas dcadas tem-se assistido a uma estagnao da taxa
de urbanizao nos pases desenvolvidos. Tal facto deve-se, em parte, conjugao de dois factores: o declnio do
xodo rural, pois a populao rural no to atrada pela cidade como o foi em dcadas anteriores, tal deve-se, por
um lado, crescente degradao das condies de vida urbana e, por outro, igualizao no acesso ao lazer e outras
comodidades; alm disso, assiste-se tambm a um retorno fsico ao mundo rural (ou xodo urbano), devido
melhoria nas comunicaes e nos transportes. Podemos, ainda, acrescentar um terceiro factor relacionado com a
9
Combinando as situaes de rurbanizao com a periurbanizao ou a suburbanizao14,

est-se perante uma situao de cidade alargada mas de fraca densidade de construes, sendo
difcil distinguir os limites da cidade, pois, no esto consolidados. nesta configurao terica
que a ideia de um urbano que ultrapassaria os limites geogrficos da cidade se imps com
algumas variantes. Neste sentido, F. CHOAY, falou em derrota da cidade e vitria do urbano.
No entanto, um dos grandes desafios a conquistar para muitas cidades (principalmente para
essas que cresceram de forma desordenada) a sua urbanidade, ou seja, a conjugao da
densidade com a diversidade. A co-presena, ou presena de um nmero mximo de indivduos
sobre um espao de tamanho mnimo, uma condio indispensvel para a interaco. Neste
sentido, a cidade pode ser entendida como um espao habitado por uma populao compsita, mas
ao contrrio das antigas cidades muralhadas e bem delimitadas, a cidade actual pertence a uma
geografia elstica, ao ponto em que os limites so flutuantes.
Assim, a cidade inclui diferentes formas de utilizao do solo e no somente a funo resi-
dencial. Esta diversidade morfolgica e funcional conduz da participao e s actividades da sua
populao e induzem modos de utilizao do espao diferentes segundo os indivduos, os lugares, o
tempo, o momento. Ora, esta urbanidade ser mais fcil de realizar nas cidades de mdia dimenso.
No contexto actual, uma cidade no pode mais existir isolada, ela depende de uma rede 15 de
cidades o que no uma novidade que ela alimenta e das quais se abastece. Esta rede estende as
suas ramificaes de maneira descontnua e sem respeito pelas fronteiras dos estados-nao 16. O
desenvolvimento das novas tecnologias da informao e da comunicao (NTIC) e a generalizao
dos processos mecnicos de transporte dissociam cada vez mais o espao e o tempo, at que o
espao se encontre negado pela instantaneidade da Internet. Perante este grau de abertura, a
estruturao urbana alterou-se. A um sistema de cidades fundado nas comunicaes e
interdependncias de proximidade substituiu-se pouco a pouco uma estrutura mais abstracta de
redes de intercmbios inter-regionais e internacionais, que favorece o aparecimento de novas
cidades, favorece as aglomeraes j consolidadas e aptas a integrarem rapidamente as inovaes, e
reduz ainda mais o peso das cidades pequenas. Esta tendncia principalmente visvel nos pases
quebra geral da natalidade que afecta estes pases e que condiciona a sua dinmica demogrfica.
14
Entendida a suburbanizao como o desenvolvimento contnuo do espao em torno das cidades enquanto que a
periurbanizao designa a urbanizao contnua nos limites das aglomeraes [MERLIN e CHOAY, 1988]. So,
ento, processos semelhantes, distinguindo-se, unicamente, no que se refere qualidade do ordenamento e das
directrizes de crescimento dessas reas urbanizadas: o primeiro mais catico do que o segundo. A periurbanizao
actualmente o meio pelo qual as cidades influenciam o campo e esta marca da difuso urbana torna difcil a separao
entre o mundo urbano e o espao rural [BAILLY e HURIOT, 1999].
15
A noo de rede cada vez mais importante. Se uma rede primeiramente um conjunto de lugares, linhas e
conexes em matria de transportes (estrutura material) , tambm, um conjunto de relaes ou de fluxos (materiais
e/ou imateriais) de servios ou de informaes entre os lugares, as empresas, as instituies, os indivduos.
16
Um exemplo bem visvel a rea de influncia de Barcelona, que se estende pelo sudoeste de Frana, ou o Porto e a
sua influncia no sul da Galiza.
10
desenvolvidos vai, inexoravelmente, infiltrando-se em todos os pases. Fenmeno a que David

HARVEY [1989: 241] designou por compresso espao-temporal: o tempo cada vez mais
irrelevante devido ao desenvolvimento das comunicaes e os transportes rpidos comprimem cada
vez mais o espao, passou-se, ento, de uma fronteira do espao para uma fronteira do tempo
() Estar longe ou perto no depende do espao que se percorre, antes do tempo em que se faz tal
percurso [PINTO, 2001: 40].
Malvin WEBBER [1996] evoca o domnio urbano, que no nem uma aglomerao
urbana nem um territrio, mas () constitudo por grupos heterogneos de pessoas comunicando
umas com as outras no espao, e sublinha assim o fim da venerao do lugar, do solo, do
territrio para qualificar as comunidades que a residem ou os espaos que se desenvolvem,
afirmando: a interaco, no o lugar, que a essncia da cidade e da vida na cidade ,
mostrando at que ponto as sociedades urbanas vivem uma despacializao da cidade e uma
desterritorializao do local. Com efeito, se a cidade geograficamente indeterminada, a sua
singularidade manifesta-se pelo jogo complexo e sabedor de interaces entre aqui e alm, fazendo
deste aqui uma entidade sempre a reconstituir; necessrio repensar o local e o mundial com os
quais as cidades so conectadas. A tomada em conta do movimento e da interaco deveria tambm
conduzir a dar mais importncia velocidade, tanto na reflexo sobre as cidades, como nas formas
como se representam e se age sobre elas. Assim, evocar a velocidade, tambm introduzir o tempo
na anlise das transformaes urbanas. De tal forma que, no futuro, as cidades mudaro talvez mais
pelas suas temporalidades do que pelas suas territorialidades, donde a considerao da dimenso
espao-temporal na anlise urbana.
1.1.2 - Conceptualizao das cidades de mdia dimenso
Se, recentemente, a concepo de urbano, em sentido geral, tem variado, tambm a concep-
o de cidade de mdia dimenso acompanhou essa evoluo, seguindo os paradigmas vigentes.
Tal como para a definio de cidade em sentido amplo, a cidade de mdia dimenso pode
definir-se tendo em considerao vrios critrios. De uma forma geral, primeiramente, a sua
definio assentou em critrios demogrficos de ordem quantitativa. Os intervalos, no entanto,
variavam segundo os autores e segundo os contextos (de pas para pas e ao longo do tempo). Na
dcada de 1960, o termo cidade mdia, pressupunha uma armadura esttica e rigidamente
hierarquizada, onde este tipo de cidade ocupava uma posio mdia entre as grandes e as
pequenas cidades. Todavia, nos ltimos tempos, o que a caracteriza no tanto a sua populao
absoluta, mas a sua escala, a sua centralidade, ou seja, a existncia de um nmero mnimo de
funes centrais que lhe permitam polarizar os centros mais pequenos da sua rea de influncia,
sendo capaz de criar e inovar (tendo, no entanto, que recorrer a um centro urbano de maior
11
dimenso para obter bens e servios mais raros), bem como o tipo de vida que se desenvolve em
funo daquelas.
Se na sua origem, as cidades mdias, eram aquelas que no sendo grandes nem pequenas,
correspondiam a um escalo intermdio do sistema urbano, era, partida uma noo dotada de uma
certa ambiguidade e relatividade. Nesta perspectiva, o conceito de cidade mdia, reflecte o
funcionamento dos sistemas urbanos proposto por W. Christaller na teoria dos lugares centrais 17.
Desta forma, o sistema urbano estava organizado de forma hierrquica, de acordo com as reas de
influncia definidas em funo da distncia ao centro, estabelecendo-se entre os diversos centros
relaes unidireccionais verticais.
Posteriormente, nos anos 1970, em Frana, preconizava-se algumas recomendaes sobre a

cidade mdia18: boa posio nas redes de comunicao regional; equipamento universitrio
especializado e tcnico; ambiente industrial dinmico; presena de quadros mdios e de quadros
superiores inovadores; tercirio de apoio ao sector secundrio de bom nvel; ausncia de cidade
concorrente muito prxima; complementaridade funcional com as cidades vizinhas. Onde
definio redutora e pouco objectiva, da dcada de 1960, se associam, vrios critrios de ordem
funcional.
No entanto, a importncia destas cidades estava intimamente associada ao papel que lhe era
atribudo nas polticas de desenvolvimento baseadas no reequilbrio territorial. Esperava-se, assim,
que este tipo de centros urbanos constitusse uma alternativa s grandes cidades fortemente
abaladas pela crise econmica (da primeira metade da dcada de 1970) e funcionassem como plos
difusores do crescimento, como era entendido pela teoria dos plos de desenvolvimento.
Com as transformaes scio-econmicas ocorridas depois da crise dos anos 1970 e o

desenvolvimento das novas abordagens de organizao em rede do sistema urbano, assiste-se a
uma nova forma de encarar as cidades de mdia dimenso, tendo-se introduzido em finais da
dcada de 1980 a designao de cidade intermdia ou cidade intermediria, onde as cidades
mdias, atendendo anterior classificao funcional apenas teriam sentido no grupo das pequenas
cidades cuja funo principal seria a de capital administrativa (municipal ou distrital). Para
GAULT [1989]:
O vocabulrio tem aqui um peso fundamental: falar de cidades mdias, subentender uma certa
doura de viver, um certo deixar-passar, um adormecimento que s conduz ao marasmo e ao
subdesenvolvimento. Mas um conceito novo est em vias de emergir: o de cidades intermedirias (os
17
Onde defendia que o nmero, o tamanho e a distribuio espacial dos centros estava associada a princpios
reguladores da oferta e da procura de bens e servios (introduzindo conceitos como limiar de procura e alcance do
bem que balizavam a dimenso e o distanciamento dos centros urbanos para determinados servios), estando a ordem
de importncia de um centro directamente associada importncia (frequncia com que so necessrios) das funes
por ele oferecidas e admitindo que um centro de ordem superior desempenha todas as funes dos de ordem inferior.
18
Schma gnral damnagement de la France, 1974.
12
anglo-saxnicos falam de free standing cities); valorizam-se ento outras conotaes que insistem
no dinamismo que permite provocar relaes e na capacidade de sustentao baseada em uma
autonomia construtiva, em relao a um territrio vivo.
Seguindo esta linha de pensamento, FERRO [1992] aponta novas dimenses de anlise: a
ideia de que a importncia efectiva e potencial da cidade revela menos da sua dimenso do que do
modo como se articula com os restantes componentes do sistema urbano; a valorizao dos
aspectos qualitativos, estratgicos e relacionados com a capacidade de afirmao da cidade ao nvel
nacional e internacional; a substituio do sentido esttico e rigidamente hierarquizado de sistema
urbano por um conceito mais dinmico e interactivo.
Neste sentido, quanto ao critrio demogrfico de definio das cidades de dimenso mdia, o
aspecto quantitativo no determinante, uma vez que existem cidades intermedirias de
dimenses muito variveis desde que saibam questionar o futuro com as suas empresas e, em certos
domnios-chave como a formao de alto nvel, se se integrarem em uma rede coerente e
elaborarem uma estratgia para o futuro, fazendo escolhas e definindo prioridades.
Desta forma, o conceito de cidade intermediria sublinha a importncia dos aspectos

dinmicos, dos processos, a noo de estratgia a desenvolver, de posio a conquistar, de
espao a construir, de solidariedade a promover, de mediaes a suscitar entre os cidados e as
empresas e sinergias a desenvolver [GAULT, 1989]. Tratando-se de contrariar a passividade e
apostar na iniciativa.
Essas cidades so intermdias/intermedirias porque constituem ns (pontos de encontro e de

passagem) do espao de relaes, porque articulam os principais centros de deciso e os territrios
marginalizados, porque pressupem um estado de transio numa dada trajectria a construir ou
conquistar. de alguma maneira o xito no desenvolvimento que caracteriza a cidade interme-
diria, diferenciando-se das tradicionais cidades mdias, porque estas permanecem presas ao
passado, ao marasmo provinciano. Assim, a cidade intermediria refere-se de facto mais a um
momento evolutivo das cidades de mdia dimenso, que nem todas puderam at data alcanar.
A cidade intermediria j no assim a cidade mdia que ocupa um nvel mdio na

hierarquia urbana, com mera vontade de acumulao de recursos. fundamentalmente um ncleo
integrado na rede de relaes que se estabelecem no seio dos sistemas nacional e internacional; um
intermedirio (efectivo ou potencial) entre territrios situados em dimenses distintas: as cidades-
mundo [FOSSAERT, 2001] de um lado, e os territrios at agora marginais, do outro.
Nesta perspectiva, as cidades de mdia dimenso, mais do que uma misso difusora do
crescimento, desempenham um papel primordial de organizao do territrio. Contrariamente
dominncia das relaes verticais entre cidades de ordem hierrquica diferente, que se estabeleciam
de acordo com a teoria dos lugares centrais, a noo de um sistema urbano organizado em redes
13
no hierarquizadas faz prevalecer as relaes horizontais entre centros urbanos de idntica

dimenso, podendo estas assumir predominantemente relaes de complementaridade (baseadas na
especializao dos centros em actividades complementares clusters , com vista obteno de
economias de aglomerao) ou de sinergias (sustentadas na especializao dos diversos centros em
funes semelhantes, por forma a assegurar a obteno de economias de escala). Fenmeno a que
CAMAGNI [1998] denominou por lgica da organizao espacial em rede (ou reticular e
relacional do territrio), por oposio s lgicas competitivas predominantes em perodos
anteriores, nomeadamente a perspectiva hierrquica (baseada nos princpios fordistas 19).
Mas, a percepo de alguns autores, da existncia na Europa de cidades que ganham em

pases que perdem [BENKO e LIPIETZ, 1994], fez reflectir outros sobre a existncia de cidades
que ganham em regies que perdem [FERRO et al., 1994], precisamente como um factor que
havia acompanhado muitas das polticas de desenvolvimento das cidades mdias, nas quais no se
tinha tido em conta a implicao com o seu hinterland. Do mesmo modo, o carcter de
intermediao entre o local e o global ou mundial, que se pretende com as cidades
intermdias, o mesmo que se pretendeu atribuir s cidades mdias, sobretudo no planeamento do
desenvolvimento francs e espanhol. Tambm ento o papel que se pretendia para as cidades
mdias era o de evitar a excessiva concentrao da populao nos grandes centros urbanos,
optimizando os recursos dispersos no territrio sobre a base do desenvolvimento polarizado numa
srie de centros de crescimento [MAILLAT, 1995].
BAIGORRI [2001], denomina algumas destas cidades intermedirias de mespoles, uma

vez que constituem centros urbanos com capacidade de iniciativa que esto implicitamente aceites
como lderes de um sistema urbano, mas que, por seu lado, tm conscincia das suas debilidades e
dependncias face ao sistema de grandes cidades e metrpoles, assim como do seu papel
dinamizador em relao ao seu hinterland. No so, portanto, as cidades pequenas e mdias que
vivem do seu meio, que so parasitrias do mesmo como por exemplo, muitas cidades capitais
administrativas , mas que articulam, e sobretudo se articulam em um hinterland produtivo e
dinmico dentro do qual coexiste uma rede de pequenas cidades.
A concorrncia entre territrios redefine continuamente as relaes dentro da hierarquia

urbana, de modo que, no existe nenhum fatalismo que leve a uma marginalizao crescente das
aglomeraes que no ocupem uma posio cimeira em termos demogrficos, como os modelos de
organizao territorial do tipo centro-periferia deixavam prever [FERRO et al., 1994]. Neste
19
O fordismo caracterizava-se, sucintamente, por: uma diviso do trabalho taylorista entre actividades de concepo,
de fabrico qualificado, de fabrico no qualificado, regulado por procedimentos hierrquicos; um regime de
acumulao fundado na redistribuio dos ganhos de produtividade aos assalariados, de maneira a garantir o
crescimento da procura efectiva; e um modo de regulao garantindo esta redistribuio atravs da legislao social,
as convenes colectivas, o estado-providncia [LIPIETZ e BENKO, 2001].
14
sentido, o conceito de cidade intermdia pressupe a adopo de uma filosofia prospectiva,

contrria ao determinismo, onde se cr na hiptese de reinventar o futuro, contrariar previses,
superar o imobilismo.
Por tudo isto, o tamanho demogrfico no determinante (embora seja necessrio um limiar
mnimo), sendo fundamental a sua posio no sistema urbano para gerar capacidade crtica
suficiente para a autogerao e diversificao crescente das actividades econmicas. Alm disso,
so necessrias prticas inovadoras de planeamento urbano e desenvolvimento regional favorveis
a estas cidades, que se oponham s recentes tendncias de polarizao a favor das metrpoles e, por
outro lado, criar dinmicas de mudana por forma a combater todo o tipo de inrcias que possam
impedir o reforo dos centros urbanos que pretendam conquistar um papel de intermediao supra-
regional relevante. FERRO et al. [1994] propem a mobilizao dos agentes a fim de debater e
reflectir a natureza e o sentido das trajectrias de desenvolvimento, no s no que se refere sua
reestruturao interna, mas ainda no que respeita consolidao de redes de cooperao
interurbana de mbito nacional e internacional.
Concluindo, as cidades de mdia dimenso devem ser especializadas no seio das hierarquias
urbanas como contrapeso das grandes cidades em vez de centros de obedincia regional. Estas
cidades devem articular o territrio e funcionar como centros de referncia para um territrio mais
ou menos imediato. E praticamente esse papel e essa relao, que os centros mantm com o seu
territrio, que ajudam a definir com mais clareza o mesmo conceito:
So centros servidores de bens e servios mais ou menos especializados para a populao do

prprio municpio e de outros municpios (aglomerados urbanos e rurais) mais ou menos
prximos sobre os quais exerce uma certa influncia;
So aglomerados ligados a redes de infra-estruturas que conectam as redes locais, regionais e
nacionais e, inclusive, algumas com fcil acesso s internacionais; por isso, so centros de
interaco social, econmica e cultural;
So centros que podem alojar nveis da administrao pblica local e regional. A
descentralizao administrativa e governamental a estes nveis traz consigo uma melhor
compreenso do meio sobre o qual se desenvolvam projectos e medidas mais de acordo com a
realidade e as necessidades do prprio meio (esta temtica ser aprofundada na seco 1.3.,
respeitante s apostas de desenvolvimento das cidades de mdia dimenso).
Em suma, poderamos definir a cidade de mdia dimenso em termos dinmicos e num
sentido optimista e empreendedor, como uma cidade com uma certa importncia demogrfica
(embora no seja o critrio mais relevante), com capital crtico e potencialidades para a sua
afirmao, tanto a nvel nacional como internacional, e com capacidade para contribuir para o
desenvolvimento do territrio envolvente no qual est inserida e do qual extrai uma boa parte da
sua fora. Por isso, importante o papel e a funo que a cidade desempenha no seu territrio mais
15
ou menos imediato, a influncia que mantm dentro deste e os fluxos que gera para o exterior.
Desta forma, o conceito de cidade de mdia dimenso assenta em trs aspectos fulcrais: a
importncia que lhe advm da posio e do modo como se articula com as restantes componentes
do sistema urbano e no s da sua dimenso; a sua capacidade de afirmao aos nveis regional,
nacional e internacional; a substituio de um conceito fortemente hierarquizado de estrutura
urbana ou armadura urbana, pelo conceito dinmico e interactivo de sistema urbano.
1.2 Mutaes que enfrentam as cidades de mdia dimenso

Como foi explicitado na seco anterior, a evoluo dos paradigmas urbanos foi, em grande
medida, o reflexo de mudanas ocorridas a vrios nveis. Estas mudanas inscrevem-se num
contexto global onde interferem mutaes tcnicas e tecnolgicas, mudanas geopolticas,
econmicas, sociais e institucionais, que originam uma srie de implicaes sobre a estruturao do
territrio e mais particularmente sobre o planeamento e desenvolvimento de cidades de mdia
dimenso. De entre elas salientam-se, os processos de reestruturao scio-econmica e de
integrao territorial devido consolidao da Unio Europeia (europeizao) e da crescente
desregulamentao e aumento de fluxo das trocas comerciais a nvel mundial ( globalizao); a
prpria construo europeia tem dado origem a um novo relacionamento entre as regies e
cidades europeias, com o surgimento e a consolidao de iniciativas de cooperao (redes de
cidades, redes entre empresas) tendo como resultado a debilitao dos estados nacionais; a
reorientao estratgica dos comportamentos e escolhas dos diferentes agentes ou actores sociais e
econmicos20, nomeadamente na materializao de um novo relacionamento; o reforo da
mobilidade com base na banalizao do uso das telecomunicaes e de novos servios originando
um contexto de simultaneidade; as solues de parceria 21 construdas em funo de objectivos e
estratgias consensualmente assumidos entre empresas, associaes, organismos pblicos sectoriais
e horizontais, cidados, etc., como forma de responder instabilidade e incerteza crescentes.
20
Neste estudo utilizam-se os vocbulos actor e agente com significado equivalente.
21
As parcerias podem ser entendidas como sistemas de cooperao formal ou informal que tm por objectivo a
resoluo parcial ou integral de um determinado problema, ou a prestao de um determinado servio ao nvel
local [BALSAS, 2002: 27]. Esta forma de colaborao pode tomar vrias formas: entre o sector pblico e o sector
privado, entre vrios nveis de governo (partenariado vertical), entre diferentes agentes pblicos (partenariado
horizontal), entre vrios actores privados, ou entre agentes pblicos, privados e do terceiro sector. As parcerias
permitem uma maior responsabilizao dos vrios parceiros, pois partilham os riscos e os benefcios. Trata-se, no s
de estabelecer um contrato, mas tambm, um mtodo de trabalhar em conjunto (definir estratgias e elaborar,
conduzir e avaliar planos de aco para a cidade como um todo), ou, ainda de fazer lobbying com o objectivo de atrair
um nmero alargado de parceiros e de influenciar decises. , ento, um processo de aprendizagem de novas
competncias, as do trabalho por projecto. Este trabalho pressupe uma verdadeira ruptura com as organizaes
compartimentadas, as funes estritamente delimitadas e especializadas, no seio da cidade, como entre instituies. A
avaliao desenvolve-se, tambm, atravs de uma lgica de informao transparente aos habitantes, pela divulgao
das ambies, objectivos e dos meios atribudos s estruturas especficas do desenvolvimento urbano. Corresponde,
tambm, a uma instrumentalizao do processo, uma vez que a maioria dos planos de aco so acompanhados na
sua implementao e avaliados com a ajuda de numerosos indicadores. Visa-se favorecer o desenvolvimento
econmico, no s atravs da melhoria das infra-estruturas, mas tambm de contribuir para modificar em
profundidade a imagem da cidade e em aumentar a sua atractividade para os investimentos nacionais e estrangeiros.
16
Neste sentido, os desafios principais que se apresentam s cidades de mdia dimenso so, o
desafio da globalizao e das novas formas de organizao produtiva com a consequente mudana
na estruturao territorial, o desafio da sustentabilidade escala urbana e o seu contributo para a
sustentabilidade global e o desafio da incluso social e das novas formas de governncia urbana.
1.2.1 - Novas dinmicas scio-econmicas, polticas e tecnolgicas
comum afirmar-se que a actualidade caracterizada por um perodo global de transio
social e o advento da idade da informao, caracterizada por uma exploso sem precedentes nas
redes de telecomunicaes e de informao globais.
1.2.1.1 - O fenmeno da globalizao e a estruturao do territrio

A globalizao, a terciarizao da economia e o acrscimo da concorrncia internacional
oferecem no s oportunidades como constituem uma srie de ameaas para os territrios locais,
pois levantam algumas barreiras que os isolam dos mercados globais.
1.2.1.1.1 - Mutaes tcnicas e tecnolgicas e as consequentes novas formas de gesto e organizao

As mutaes tcnicas e tecnolgicas (nomeadamente as NTIC) foram fundamentais na
ocorrncia de mudanas econmicas e sociais, nomeadamente, ao nvel da mobilidade (de bens, de
pessoas, de informaes e de comunicaes) mas, ainda, os produtos e os sistemas de gesto
(automatizao, robtica, telemtica, etc.), que induziram mudanas ao nvel dos mtodos de
fabrico, conduzindo a melhorias significativas nas condies da existncia humana, mas tambm
tiveram efeitos perversos.
Deste modo, seria simplista afirmar que as novas tecnologias tm efeitos positivos e
negativos sem especificar que efeitos tm em quem, em qu e para quem. No passado os intervalos
entre as mudanas tecnolgicas eram suficientemente dilatados para serem progressivamente
absorvidas pelo conjunto da sociedade, todavia, na actualidade as mudanas so to aceleradas que
dificilmente possvel avali-las com preciso. Neste contexto de mudana acelerada, o total
aproveitamento das inovaes tecnolgicas requer que as pessoas sejam capazes de assumir e
adaptar-se a estes avanos. No entanto, a realidade indica-nos que as novas tcnicas evoluem com
maior rapidez do que as normas sociais, as relaes laborais e os sistemas organizativos. Como
consequncia, para tirar partido das oportunidades que oferecem as novas tecnologias, necessrio
desmontar os paradigmas obsoletos e desenvolver novos modelos que permitam a convivncia
social entre seres humanos e produtos tecnolgicos [FRNANDEZ GEL, 2000].
Marshall MCLUHAN [1964, cit. em MANDER, 1997: 366], afirmou que um dos aspectos
mais significativos da tecnologia no est no seu contedo aparente, mas sim, nas mudanas
sistemticas que catalisa. De facto, algumas invenes tecnolgicas mudam a sociedade de uma
forma muito mais dramtica do que qualquer deciso poltica. Neste sentido, segundo MANDER
17
[1997], a tecnologia tem um contedo poltico, ou seja, cada tecnologia tem consequncias sociais,
polticas e ecolgicas previsveis.
Normalmente as ideias dominantes favorecem a aceitao positiva das novas tecnologias

(para uns), no entanto, esquecem as suas possveis consequncias negativas (para outros), sendo
apresentadas apenas como um manancial dos melhores cenrios possveis sem haver qualquer voz
discordante [Ibid.]. Estas vises, em parte utpicas, tm criado constantemente expectativas
positivas que se consolidaram num paradigma onde cada nova tecnologia que aparea
imediatamente sinnimo de progresso geral da sociedade. S muito posteriormente sua adopo
que se descobrem (ou divulgam) alguns dos seus efeitos nocivos.
O sistema econmico, devido ao desenvolvimento tecnolgico (nomeadamente a automao

das funes de fabrico e a informatizao no sector dos servios), consegue funcionar apenas com
uma pequena parte da mo-de-obra disponvel, levando marginalizao da restante.
Ao nvel micro-econmico, os sucessivos programas de ajustamento estrutural reduziram

drasticamente o poder de compra, pondo em causa a designada sociedade de consumo. Por forma
a as empresas responderem inovao tecnolgica e competitividade global, tiveram necessidade
de flexibilizar o mercado de trabalho. Como consequncia ocorreu um declnio significativo na
proporo de populao empregada a tempo inteiro e com emprego permanente, enquanto o
trabalho a tempo parcial, o teletrabalho, os contratos de curta durao, a feminizao (onde as
mulheres substituem os homens em algumas tarefas auferindo menores salrios) 22 e a precaridade
do emprego aumentaram (em relao directa com a flexibilidade). O sector dos servios tem vindo
a ganhar importncia enquanto que a indstria transformadora tem declinado (terciarizao).
Segundo GOLDSMITH [1997: 535], as pessoas que no tm emprego, que recebem baixos
salrios ou que deixaram de ter assistncia social no podem comprar muitos bens e servios. Deste
modo, medida que o consumo decresce, a economia formal vai oferecer menos empregos, o que
vai originar uma maior descida do poder de compra e do consumo privado e, consequentemente,
ainda menos empregos. Assim, ao marginalizar tantas pessoas, a economia formal acaba por
marginalizar-se a si prpria, abrindo caminho economia informal e subterrnea.
Quadro I.1 - Abordagens do planeamento e desenvolvimento regionais
Aspecto ou caracterstica Modelo tradicional Novo modelo

Direco dominante da Descendente (Top-down) Descendente/ascendente (Bottom-
poltica up/top-down)
Modelo de governo Centralizado Delegado
Mtodo de abordagem Dominado pelo estado Partenariado
Modelo de financiamento Baseado nos projectos Abordagem programtica
22
AFONSO ALEXANDRE, Jos Alberto (1998) Diferenciao de oportunidades de emprego em funo do sexo.
Estudo por profisses. Trabalho prtico realizado no mbito da disciplina de Desenvolvimento Regional e Local
durante a Licenciatura em Geografia na Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra.
18
Paradigma organizacional Fordista Ps-fordista

Integrao das polticas Impostas a partir do centro Coordenao ao nvel regional
Objectivos estratgicos Promoo mxima do crescimento Desenvolvimento regional equilibrado
chave econmico regional
Principal alvo das polticas Grandes empresas transformadoras Tamanhos e tipos diversificados de
empresas
Instrumentos das polticas Regulao burocrtica, estmulos Grande autonomia, algum apoio
financeiros, servios consultivos, financeiro, servios de apoio e de
prestao pblica geral e indstrias aconselhamento e prestao mista
nacionalizadas pblica/privada/voluntria
Chaves da competitividade Economias de escala Inovao, funcionamento em rede e
partenariado
Alvo econmico Investimento do sector pblico Equilbrio entre o investimento pblico e
privado
Contedo social Reduzido e paternalista Elevado com nfase no papel da
comunidade
Abordagem ambiental Criar espaos verdes de forma a atrair Amplas ideias de desenvolvimento
investimento sustentvel e modernizao ecolgica
Fonte: ROBERTS e LLOYD, 1999: 528
A prossecuo de economias de escala foi substituda por uma nfase na produo de

pequenos lotes e marketing de nichos de bens e servios. Em vrios contextos, as organizaes
hierrquicas de larga escala deram lugar a pequenas e mdias empresas com estruturas de gesto
menos pesadas (Quadro I.1).
Todavia, as grandes empresas, nomeadamente as transnacionais tm vindo a ganhar peso,

devido a dois processos: em simultneo, a diviso do trabalho e a especializao das tarefas; e a
externalizao de um nmero crescente de actividades. Estes processos visam a flexibilidade e a
reduo de custos, por forma a sustentar as flutuaes do mercado, donde a multiplicao dos
contratos de trabalho precrios, o desenvolvimento da subcontratao e da descentralizao.
Evidentemente, estas lgicas combinam-se de forma diversa segundo os lugares, as conjunturas, as
empresas e os sectores.
Em suma, esta nova organizao econmica tem conduzido a novas tendncias no mercado
de trabalho: precarizao crescente de numerosos empregos (em relao directa com a
flexibilidade); acrscimo das desigualdades salariais e dificuldade de acesso ao mercado de
trabalho por parte dos estratos mais jovens da populao e de indivduos menos qualificados em
relao s competncias exigidas; enfraquecimento das solidariedades colectivas; exigncia
crescente da qualificao social (ou capacidade de um indivduo se integrar num grupo);
vulgarizao do trabalho a tempo parcial, com contratos a prazo e auto-responsabilizao pela sua
empregabilidade; feminizao e terciarizao do emprego, com o aumento da oferta de postos de
trabalho em alguns segmentos, nomeadamente em posies altamente qualificadas e em sectores
mal pagos e de trabalho intensivo como a hotelaria, restaurao e distribuio.
De igual modo, as empresas esto cada vez mais desterritorializadas, uma vez que os seus
modos de funcionamento no correspondem aos territrios onde esto adstritas, ultrapassando as
19
fronteiras desses mesmos territrios. Por isso, com facilidade recorrem a deslocalizaes das suas
unidades produtivas.
Num sistema global, em que a informao est mais acessvel, o que vai marcar a diferena
ser o saber-fazer, ou seja, a capacidade de anlise, de crtica e de inovao, a par do esprito de
iniciativa. Neste sentido, alguns autores alertam que o planeta no mais essa aldeia global que
convoca indistintamente todos os indivduos e todos os povos volta dos mesmos acontecimentos
globais, mas um arquiplago com os seus plos de excelncia tecnolgica e as suas imensas
margens de sub-contratao, onde as ilhas correspondem s situaes integradas em redes
(fsicas e imateriais) de mbito nacional e sobretudo supranacional e os espaos submersos aos
casos de desconexo relativamente a essas mesmas redes [FERRO, 1992: 25]. Outros autores
advertem ainda que a tecnologia serve para centralizar cada vez mais o poder, uma vez que o acrs-
cimo de poder dos indivduos poder ser s aparente (dualismo entre o poder virtual e o poder real).
Todas estas transformaes induziram efeitos sobre domnios cruciais da vida das cidades e
dos cidados, dando origem cidade ps-fordista. Esta cidade caracteriza-se por um regime de
acumulao flexvel que cria novas relaes sociais e territoriais, transformando estilos de vida e
de valores.
1.2.1.1.2 - O carcter abrangente e ambguo do fenmeno da globalizao e o seu papel na potenciao

das cidades de mdia dimenso
O vocbulo globalizao (ou mundializao), utilizado, frequentemente, de forma
bastante ambgua: desde um simples catlogo de tudo o que parece diferente, como os avanos ao
nvel da tecnologia, o uso alargado dos meios areos, a especulao monetria, o acrscimo dos
fluxos de capital entre os vrios pases, a hollywoodizao da cultura, o marketing de massas, o
aquecimento global, a biotecnologia e a manipulao gentica, o poder das firmas transnacionais, a
nova diviso internacional do trabalho, a mobilidade internacional do trabalho, a reduo de poder
dos estados-nao, o ps-modernismo ou o ps-fordismo [MARCUSE, 2000]. A problemtica vai
mais alm da ambiguidade terminolgica, pois difcil discernir quais as causas e as consequncias
de qu. De facto, neste mbito, os discursos reducionistas so de evitar, pois est-se perante uma
realidade bastante complexa.
De uma forma simples poder-se- dizer que a globalizao (ou mundializao) econmico-
financeira corresponde ao fenmeno que tem conduzido a uma nova organizao do capitalismo
econmico e financeiro que se concretiza na internacionalizao das trocas comerciais, na
organizao das actividades produtivas em bases mundiais e na mobilidade crescente dos capitais,
das tecnologias e das pessoas, levando a uma nova forma de estruturao territorial, atravs da
progressiva abolio das fronteiras nacionais. Este fenmeno acelerou-se durante a dcada de 1990
20
devido ao colapso do comunismo que ps fim guerra fria, criando desta forma as condies
propcias acelerao do desmantelamento dos proteccionismos e dos controlos que limitavam a
liberdade de circulao de pessoas e o livre desenvolvimento da economia internacional.
Deste modo, o fenmeno da globalizao deve-se, em parte, ao impacte do progresso

tecnolgico sobre a produo e o trabalho a nvel mundial e s consequncias do processo de
liberalizao e integrao econmica devidas aos acordos de livre comrcio 23, s possveis com um
clima de relativa abertura das relaes internacionais (embora este clima de abertura tenha
tendncia para esfriar devido parania do terrorismo).
A globalizao corresponde, deste modo, a uma forma particular de capitalismo, com a

expanso das relaes capitalistas tanto em extenso (geograficamente), como em profundidade
(penetrando cada vez mais nos aspectos da vida humana). Segundo MARCUSE [2000], existem
dois aspectos distintivos da evoluo das relaes capitalistas nos ltimos anos que so
frequentemente reunidos sob a designao de globalizao: desenvolvimentos na tecnologia e
desenvolvimentos na concentrao do poder econmico. A relao entre avanos tecnolgicos e a
concentrao do poder econmico no inevitvel. A computadorizao, o acrscimo de
velocidade das comunicaes devido a avanos nas tecnologias da informao, a capacidade para
incrementar a capacidade de controlo, a velocidade crescente e a eficincia nos transportes (de
pessoas e bens), facilitaram a flexibilizao da produo e a automao de tarefas rotineiras, foram
essenciais para o substancial aumento da concentrao do poder econmico a que se assiste. Mas
estes avanos na tecnologia podem ser usados de formas muito diferentes. Segundo aquele autor,
os avanos na tecnologia podem significar, tanto que a mesma quantidade de bens e servios
podem ser produzidos com menos esforo, como que com o mesmo esforo se pode produzir cada
vez mais. De qualquer das formas, teoricamente cada um poder melhorar a sua situao, quer
trabalhando menos, quer possuindo mais. No entanto, no isto que acontece, pois a tecnologia
no funciona assim, pois dirigida e aproveitada pelos detentores do poder para aumentar e
concentrar o seu controlo. Assim, a ateno necessita de ser centrada neste aspecto e no na
tecnologia em si mesma, como atrs se demonstrou.
Neste sentido, a globalizao da economia corresponde ocorrncia de vrias mudanas

interconectadas na economia internacional, caracterizando-se pelo carcter mundial dos fluxos de
informao, de capitais, de mercadorias e de pessoas, adoptando-se uma viso mais alargada da
procura e da concorrncia, numa abordagem mais global da diversidade de situaes nacionais ou
regionais [MRENNE-SCHOUMAKER, 1996].
Ao mesmo tempo que ocorreram mudanas na economia internacional desenvolveram-se

novas formas de concertao entre empresas e governos. Alguns autores argumentam que o
23
Saliente-se, por exemplo, a nvel mundial o papel da OMC, ou a nvel regional, a UE, a NAFTA, o Mercosul, etc.
21
planeamento econmico nacional tem sido abandonado a favor da desregulao [NEWMAM e

THORNLEY, 1996]. A desregulao da economia ao nvel nacional foi acompanhada pela
regulao da economia ao nvel internacional (por exemplo, a OMC) e tambm ao nvel das reas
de livre comrcio regionais (UE, NAFTA, ASEAN, Mercosul, etc.).
Segundo GOLDSMITH [1997: 525], os governos nacionais ao assinarem o Uruguay Round

do GATT e ao fundarem a OMC, aceleraram o crescimento econmico global, onde supostamente
se entraria numa nova era de prosperidade sem precedentes para todos, para tal foram retiradas
todas as limitaes ao comrcio, fossem quais fossem as implicaes sociais, ecolgicas ou morais.
Neste sentido, os governos nacionais delegaram o trabalho de dirigir os seus assuntos econmicos
numa burocracia internacional que est ainda mais distante da vida das pessoas, das preocupaes
locais e que subserviente em relao s multinacionais que a economia global tem de facto a
misso de servir [Ibid., 531]. Neste sentido, no ser a globalizao em si, mas o neoliberalismo
que lhe est associado que dever ser alvo das maiores crticas.
Na Unio Europeia, o mercado nico e uma maior integrao econmica e institucional tem
originado um fenmeno de continentalizao ou europeizao, que serviram para remover as
barreiras nacionais e fomentar uma nova concorrncia entre os territrios, tendo no entanto um
carcter muito mais profundo do que a globalizao, pois, a dimenso meramente econmica da
UE, que tinha predominado at dcada de 1990, cedeu progressivamente lugar a uma nova
dimenso poltica e institucional, cada vez mais centralizada. Esta crescente concentrao de
poderes tem subtrado a soberania dos seus estados membros [PINTO, 2001].
Concomitantemente, o seu centro de gravidade tem-se deslocado para leste, primeiro com a
reunificao alem, no futuro com o alargamento a outros estados da Europa oriental. Com
consequncias para Portugal, pois acentua o seu carcter perifrico em relao ao centro europeu
(embora tenham ocorrido melhorias inegveis nas redes de transportes e comunicaes).
O fenmeno de globalizao, nunca passa por um modelo nico, j que as especificidades

locais continuam a condicionar o modo como as formas e os processos de globalizao
transformam as economias e sociedades nacionais, ultrapassando em muito a vertente econmica,
como anteriormente se referiu, podendo distinguir-se diversos tipos de globalizao (tecnolgica,
financeira, cultural, etc.). A globalizao uma forma particular de capitalismo (apoiado pelas
polticas neoliberais), que conduz a um universo cada vez mais imprevisvel; da uma necessria
adaptabilidade, com externalizao, sub-contratao e produo em rede [NONJON, 1999]. Por
outro lado, os antigos critrios de poder econmico, nomeadamente, os factores estritamente
materiais no so to importantes, dando lugar a novas formas de concorrncia, pela qualidade,
pela variedade, pela reaco, pela diferenciao, dando novas hipteses aos territrios que sabem
22
jogar novas formas de competitividade: interdependncia, cooperao local, valorizao das redes
de transporte, mobilizao dos recursos, ambiente humano.
As empresas industriais transformam-se cada vez mais em sociedades de servios, empresas

volteis sem capacidade transformadora. Esta forma de organizao em rede ou em forma de
sistema solar, com um grande nmero de fabricantes exteriores volta de uma organizao
central onde esto concentradas as funes vitais da empresa, est particularmente adaptada para
fazer face concorrncia, s mudanas de conjuntura, aos ciclos de produto muito curtos, ao
progresso tcnico muito rpido. A empresa em rede est no centro da desmaterializao das
empresas, do domnio das estratgias financeiras sobre as estratgias produtivas, da morte da
empresa-territrio. Assim, a lgica das redes e as novas formas de organizao das empresas
substituem as antigas hierarquias.
Devido descentralizao, algumas competncias do estado-nao so delegadas ao estado-

regio, sendo criadas em alguns pases entidades regionais economicamente e politicamente
autnomas. As cidades e as regies rivalizam em audcia a fim de captarem investimento externo:
vantagens fiscais, publicidade sobre factores de atraco (fiscais, climticos, de investigao);
ultrapassando por vezes o estado nacional, exercendo presso directamente sobre a Comisso
Europeia a fim de obterem fundos. Por isso, o processo de globalizao conduz reduo do poder
do Estado e, em concomitncia, ao aumento de poder dos mercados (e em menor grau da sociedade
civil). Assim, necessita-se de desenvolver uma srie de filtros que permitam proteger dos efeitos
perniciosos da globalizao, atravs da concepo e implementao de polticas inovadoras e
inteligentes nesse sentido.
Se os stocks de recursos naturais e a importncia da populao absoluta no so os factores

determinantes de uma prosperidade sustentvel, os comportamentos das colectividades humanas
tornam-se (ou so mais do que nunca) determinantes. O factor cultural permite aos pequenos
estados se desenvolverem e a cooperao com outros estados do-lhes os meios para competirem.
Neste sentido, o passado do territrio, a sua histria, as identidades, as imagens, a tica, os
valores, a cidadania, a participao, a negociao, a contratualizao, a comunicao e
informao so dimenses imateriais agora muito valorizadas e consideradas como recursos
fundamentais para enfrentar os desafios de forma a afirmar e emancipar os territrios [SOUTO
GONZLEZ et al., 2001: 47].
Se a globalizao marcada pela intensificao da conscincia de pertencer a um mesmo

mundo e de novas solidariedades mundiais, ela inclui tambm efeitos destruidores de unidade. A
aptido dos espaos em se integrarem nos processos de globalizao so muito variveis. Os
23
diferenciais de desenvolvimento so extremos entre as regies. De facto, num mundo globalizado,

a difuso continua a ser espacialmente e socialmente selectiva.
O territrio (e mais particularmente as cidades) intervm assim na competitividade das

empresas e , desde logo, um factor importante de localizao das actividades econmicas, uma
vez que so os locais que manifestam maior dinamismo endgeno os mais atractivos.
Deste modo, os principais desafios que se colocam aos territrios so os da

competitividade/cooperao e da inovao no contexto de uma articulao equilibrada do local e do
global [SOUTO GONZLEZ et al., 2001: 46]. De facto, as cidades como as empresas
inscrevem-se num sistema de competio, de concorrncia [KAISERGRUBER, 2001: 18],
aquelas que no avanam, que estagnam, perdem terreno. Os movimentos de crescimento urbano
e territorial fazem com que haja sempre um ganhador e um perdedor [Ibid., 2001: 19]. No
entanto, esta concorrncia faz-se sobre um fundo de concentrao urbana, pois os lugares cimeiros
so raros.
De uma forma geral, a economia dos centros est desconectada da das periferias, pois as
cidades funcionam em rede, mas, as trocas fazem-se mais entre plos do que entre naes. Onde,
uma estrutura piramidal de relaes verticais, substituda por relaes horizontais entre grandes
plos unidos por bons meios de transporte. As periferias tornam-se, assim, espaos menos vitais,
abandonados, mal integrados, ou quanto muito como meros fornecedores de recursos naturais, ou
como reas de lazer.
Neste sentido, a nvel territorial, o fenmeno da globalizao promove a concentrao,

nomeadamente favorecendo as grandes cidades, em detrimento das reas de menor densidade,
conduzindo, assim, a uma progressiva acelerao da desertificao das reas rurais e menos
dinmicas. Em particular as designadas cidades globais, que centralizam o controlo das grandes
empresas, pois, ao possurem os centros de deciso, so as mais favorecidas. De facto, em estas
cidades mais dinmicas que se encontra o tercirio superior ou quaternrio. O fenmeno da
concentrao do desenvolvimento no novo, mas radicalizou-se com a acelerao e a amplitude
da globalizao. A velocidade dos transportes acentua a compresso do espao mas hierarquiza de
forma cada vez mais sistemtica e desigual as vias de comunicao. De facto, a cidade o local
privilegiado onde as externalidades positivas e economias de aglomerao so possveis e
facilitam a inovao [BRASSEUL, 1999: 51].
O sistema urbano, considerado como estruturante e condicionador do desenvolvimento

regional, assume um protagonismo crescente, passando o potencial competitivo de um territrio
pela sua configurao. Conquanto, as grandes cidades beneficiem de vantagens econmicas de
proximidade (economias de aglomerao), sociais, culturais e informacionais, funcionando como
24
centros de poder e de controlo escala global [SASSEN, 1991], no obstante, nessas grandes
aglomeraes que os problemas relacionados com o custo excessivo do solo, a poluio, pobreza,
criminalidade, engarrafamentos e outras deseconomias, se revelam mais agudos.
Por seu turno, as cidades de dimenso mdia, apresentam caractersticas suficientes para
beneficiarem das economias de escala, sem terem ultrapassado os limites do congestionamento do
ponto de vista ecolgico, social e econmico. Estas cidades parecem, pois, situar-se no ponto de
encontro entre modernidade e bem-estar, inovao e tradio; tm, no entanto, muita dificuldade
em atrair as instituies e empresas de envergadura internacional, o que as mantm afastadas da
cena mundial.
No entanto, as cidades de mdia dimenso podem explorar as oportunidades que a integrao

global lhes oferece. Para tal, devem possuir ou potenciar [CCE, 1999c]:
Uma economia local diversificada e flexvel, que alie a indstria, os servios, a cultura, o
lazer e o turismo, e que d especial destaque capacidade empresarial e s PME que
assegurem uma maior percentagem de novos empregos e sejam inovadoras;
Uma boa oferta de capital humano para explorar o crescimento e a inovao nos sectores
econmicos baseados no conhecimento e a capacidade de aprendizagem ao longo da vida
atravs de fortes ligaes entre a oferta e a procura de capital humano especializado;
Boas infra-estruturas de comunicaes, incluindo a tecnologia da informao, ligaes de
transportes que garantam a acessibilidade interna e externa, e estratgias de
internacionalizao tendentes a promover o intercmbio, a criao de redes e a aprendizagem
entre diferentes meios econmicos e sociais;
Um bom ambiente urbano em termos de recursos naturais e fsicos, que por sua vez dependem
de sistemas eficazes de controlo da poluio, infra-estruturas ambientais e transportes
eficazes, e sistemas de planeamento da utilizao dos solos que promovam a utilizao mista
e um ambiente urbano atraente;
Uma boa qualidade de vida em termos sociais e culturais e um ambiente seguro;
Uma boa administrao urbana que promova abordagens integradas e parcerias com vista ao
desenvolvimento econmico urbano;
Ligaes eficientes (mais rpidas e com menos custos) e funcionais com centros urbanos
maiores e mais pequenos, incluindo a capacidade para estabelecer ligaes eficazes com reas
rurais.
25
Da que os sistemas produtivos de base territorial, tenham de apostar na inovao 24, de

formas muito diversificadas, mas apoiados sempre num suporte institucional e numa atmosfera
prprios:
Como a aprendizagem organizacional e a inovao so fenmenos de grupo e envolvem relaes entre
grupos, as contribuies individuais raramente produzem ideias criativas e solues requeridas nas
inovaes complexas ou descontnuas [TUSHMAN e NADLER, 1986, cit. em SANTANA, 1999].
Os sistemas produtivos locais podem assumir as mais variadas formas, desde as cidades
baseadas na aglomerao de servios especializados e qualificados, aos plos de alta tecnologia ou
a sistemas produtivos de base local como os distritos industriais, por exemplo. Esta diversidade de
configuraes territoriais de sucesso est bem patente na grande variedade de enfoques tericos
com que tm sido tratadas estas questes, em busca da explicao para novas formas de
organizao espacial e, em particular, dos meios proporcionadores de inovao e da
competitividade de um territrio (veja-se o caso dos distritos industriais, dos sistemas locais de
produo e dos meios inovadores).
Assim, as cidades de dimenso mdia (e os seus actores), num mundo globalizado, devem ter
uma atitude inovadora, pr-activa, mas tambm reactiva: nada est j mais adquirido para uma
cidade, e a inovao deve ser permanente, mesmo para a cidade cuja imagem de modernidade
seja evidente [KAISERGRUBER, 2001: 19].
Neste sentido, as cidades de mdia dimenso desempenham um papel crucial em contrariar a

tendncia de marginalizao ao integrarem o rural e o urbano. Neste sentido, para os territrios
responderem positivamente aos desafios, as localidades devem atrair e fixar recursos qualificados
ao mesmo tempo que criaro meios de coeso social. Da mesma forma se considera fundamental a
revalorizao dos recursos materiais prprios, a sustentabilidade e o ambiente [SOUTO
GONZLEZ et al., 2001: 47].
Certamente, que na era da instantaneidade, da abolio das distncias, da mobilidade

acrescida, alguns autores advoguem a morte da distncia [CAIRNCROSS, 1997]. Contudo, a
24
A inovao implica mudana: a mudana da organizao ou instituio, seja como resposta a mutaes internas ou
externas, seja como forma de influenciar o seu prprio meio. Pode traduzir-se na adopo de novas tecnologias,
sistemas organizativos, novos processos, produtos ou servios, concebidos internamente ou adquiridos. Consiste,
ento, na adopo de novas formas mais eficazes para resolver os problemas, que entretanto vo surgindo,
representando uma mudana descontnua com o passado, que torna obsoletas as competncias existentes.
Associado ao conceito de inovao est o conceito de revoluo. Nesta d-se uma ruptura com os modos habituais de
pensar e de agir, envolvendo o reconhecimento de que a pactuao com o status quo e a resistncia mudana podem
impedir o desenvolvimento e a implementao de novas solues [SANTANA, 1999: 24]. Neste sentido, s
revolues esto associadas inovaes de grande amplitude que conduzem a mudanas radicais. Convm, tambm
distinguir entre reforma e transio poltica. Segundo KESKINEN [1999], a reforma significa que os procedimentos
polticos so modernizados mas mantm-se as estruturas de poder. Ao contrrio num perodo de transio, o poder
redistribudo, e assim, cada vez mais actores so envolvidos. Existem trs formas principais para mudar as estruturas
de poder: desintegrao interna e posterior colapso; revoluo externa que obrigou ao seu colapso; transferncia
voluntria de poder para outros agentes, nomeadamente em benefcio da sociedade civil, conduzindo a um poder
partilhado, que um dos fundamentos da governncia como adiante se explicitar.
26
globalizao tem, em particular, posto em evidncia o papel dos territrios. Com efeito,
contrariamente a uma ideia largamente difundida, a globalizao no implica o desaparecimento
dos territrios mas pe em evidencia especificidades territoriais como meios de criar vantagens
competitivas [STORPER e HARRISON, 1994]. Duas razes essenciais explicam este fenmeno:
os recursos endgenos e as instituies. Tanto os recursos endgenos como as instituies esto
ligadas aos territrios e contribuem, desta maneira, para a sua diferenciao. Logo a globalizao
conduz multiplicao dos sistemas territoriais de produo que entram em concorrncia uns com
os outros. Todavia, a competio entre estes sistemas no s depende do custo dos factores de
produo, mas tambm da sua capacidade de inovao. S os territrios que sabem aprender e
adaptar-se permanentemente s novas condies impostas pela globalizao permanecero
competitivos. Assim, a globalizao sendo um fenmeno incontornvel, no significa, portanto, a
uniformizao mundial, em vez disso representa uma transformao acelerada das hierarquias e o
aumento da diversidade, apresentando srias ameaas mas tambm um manancial importante de
oportunidades para os territrios locais desde que estes se saibam inscrever alm das suas fronteiras
iniciais, sobre territrios locais mais vastos.
Neste contexto no importa somente o bom funcionamento interno do territrio considerado,

mas tambm a sua articulao externa com outros sistemas e a sua capacidade em apreender as
transformaes de um mundo em constante mutao. necessria, ento, uma articulao entre o
local e o global, entre o endgeno e o exgeno, de forma a criar dinamismo no sistema. At porque
as naes so cada vez mais interdependentes:
A dinmica da interdependncia ser melhor compreendida se pensarmos o globo no como um mapa
das naes, mas como uma carta meteorolgica onde os sistemas atmosfricos rodopiam sem ter em
conta as fronteiras nacionais e onde os centros de altas e baixas presses criam novas condies
climticas muito mais alm do lugar da sua formao [SOEDJATMOKO, 1985, cit. em NONJON,
1999].
1.2.1.2 - Outras mutaes que afectam a forma de encarar as cidades

Num contexto ps-moderno, J. GONALVES [1995] fala de crise urbana, enquanto
fenmeno global, sendo composta por problemas concretos que se conjugam e do uma imagem
negativa da cidade: a crise da comunicao (as cidades actuais no favorecem as trocas
comunicativas, sufocando as relaes sociais e reduzindo ao mnimo o contacto e as trocas); a crise
das relaes sociais (os contactos so difceis e so agravados pela segregao espacial que torna
opaca a estrutura social existente, pois os contactos entre indivduos de diferentes estatutos so
diminutos); a crise da territorialidade (o automvel isola o homem, no lhe permite mais que
estabelecer tipos de relaes elementares excepo da competio, da agressividade e dos
instintos destrutivos); e a crise do espao vital e patologias urbanas (o problema das grandes
27
densidades: superpovoamento e criminalidade). Alm disso, outras mutaes tm ocorrido, como a

seguir se discrimina.
a) Transformaes sociais
A nvel social, evidncias recentes mostram como a globalizao da economia e a introduo
de novas tecnologias nos processos de produo, sem a aplicao de mecanismos correctores,
tendem a aumentar as desigualdades sociais, a pobreza, o desemprego e a insegurana. Em termos
demogrficos, assiste-se a uma estagnao da populao europeia e ao seu progressivo
envelhecimento. Assiste-se, tambm, a uma crescente diversidade tnica da sociedade e a
mudanas nas relaes familiares (as relaes entre pais e filhos e as relaes entre esposos tornou-
se mais igualitria).
Como consequncia ocorreram alteraes na relao entre o Estado e os cidados (estes so

menos cumpridores, respeitam menos a autoridade e envolvem-se menos nas questes
comunitrias) [INGLEHART, 2001], evidenciadas pelo decrscimo de participao nas eleies e
no declnio de confiana nas instituies tradicionais (Estado, Igreja, etc.); ocorreu uma diminuio
do fosso de conhecimento/competncias entre os lderes polticos e a classe mdia cada vez mais
escolarizada. Assim, governar tornou-se mais difcil do que costumava ser, uma vez que o pblico
cada vez mais crtico e exigente.
Por isso, tm emergido novas formas de representao e de participao pblica, permitindo

expandir as formas de os cidados participarem na concepo das polticas pblicas, dentro do
quadro geral da democracia representativa no qual os parlamentos continuam a desempenhar um
papel central. Os cidados, crescentemente, exigem maior transparncia e responsabilidade dos
seus governos e requerem maior participao pblica na modelao das polticas que afectam as
suas vidas, de forma a ultrapassar o dfice democrtico. Os cidados educados e bem informados
esperam que os governos tomem em considerao os seus pontos de vista e conhecimento quando
tomem decises. Envolver os cidados na concepo de polticas permite aos governos
responderem a essas expectativas e, ao mesmo tempo, conceber melhores polticas e melhorar a sua
implementao.
b) Um novo quadro geopoltico
Caminha-se, concumitantemente, para um novo quadro geopoltico caracterizado pela
imprevisibilidade. Com o colapso dos regimes comunistas a situao geopoltica actual caracteriza-
se por uma srie de dualismos: integrao versus diferenciao, universalizao versus
singularidade, pr-americanismo versus anti-americanismo. Actualmente existe uma convivncia
contraditria entre as foras da globalizao e as da fragmentao. As relaes internacionais so
cada vez mais instveis, uma vez que os aliados de outrora podero ser os contendores de amanh.
c) Nova organizao interna da administrao pblica
28
A organizao da administrao pblica tem evoludo dando respostas a algumas exigncias

que tm surgido. No entanto, mesmo assim, as mudanas externas ocorridas tm ido muito alm da
capacidade de assimilao e adaptao da mquina burocrtica. De facto, a burocracia da
administrao pblica, entendida como uma autoridade, como aparelho hierarquizado, como
mquina, abstracta e impessoal, onde os burocratas, por diferente que seja o seu carcter, mais
no so do que peas de um mecanismo, est sendo cada vez mais contestada a favor de
estruturas organizativas mais eficientes e flexveis, embora de forma muito lenta. De facto, no
excluindo totalmente a burocracia, a realidade presente necessita de instituies flexveis e
adaptveis, que produzam bens e prestem servios de elevada qualidade, que sejam receptivas s
necessidades dos seus clientes e cidados, que se movam pela persuaso e incentivos, que dem aos
seus empregados e colaboradores um sentido de controlo e de pertena e que dem poder e
capacitem os seus cidados em vez de simplesmente os servir. Pois, o autoritarismo, caracterizado
pela arbitrariedade (as decises impostas a partir de cima, sem nenhuma justificao moral,
racional e humana, muitas das vezes formulando exigncias exageradas e absurdas), a injustia (a
culpabilidade considerada sempre como evidente e sem necessidade de prova) e a punio, est
caindo em desuso a favor de processos de negociao e partenariado.
As limitaes oramentais tm reduzido a disponibilidade de recursos por parte do sector

pblico. Ao mesmo tempo, os processos de descentralizao administrativa, em muitos pases,
acarretaram um acrscimo de responsabilidades para as cidades mas nem sempre um acrscimo
de recursos para as apoiar, resultando em presses fiscais que ameaam minar a capacidade de
aco a nvel local [CCE, 1999c]. A descentralizao das competncias urbansticas favoreceu a
adaptao da legislao urbanstica s particularidades de cada regio, substituindo o planeamento
normativo e centralizado [GUERRA, 2000]. Alm disso, assiste-se ao acrscimo do regionalismo,
entendido este como o redesenho administrativo das regies urbanas funcionais de forma a permitir
resolver os problemas inerentes fragmentao autrquica dentro das reas metropolitanas.
d) Falta de confiana na administrao pblica e a dificuldade em envolver os cidados
Devido quebra nos nveis de confiana no governo e nas principais instituies pblicas, ao
crescente abstencionismo poltico e quebra da militncia nos partidos polticos, a democracia,
enquanto sistema poltico, est sobre presso [ INSTITUTE ON GOVERNANCE, 1998]. Neste
sentido, os mtodos tradicionais de auscultao dos cidados (nomeadamente a consulta pblica)
no funcionam, resultando na exigncia e no apelo por uma maior transparncia e responsabilidade
dos governos e em formas mais inclusivas de formulao de polticas e tomada de deciso
[EUROPEAN ENVIRONMENTAL BUREAU AND THE REGIONAL CENTER FOR CENTRAL AND
EASTERN EUROPE, 2000].
29
Durante os ltimos anos, muitos comentadores tm argumentado que a administrao

pblica no est em sintonia com os cidados um fenmeno generalizado a todas as
democracias ocidentais. Para resolver este fenmeno devem ser encontrados processos mais
inovadores, transparentes e inclusivos na forma como os governos, sejam eles locais ou nacionais,
desenvolvem polticas e prestam servios aos cidados.
Por outro lado, os cidados possuem nveis mais elevados de escolaridade, havendo uma
mutao da predominncia dos valores materialistas para as questes da qualidade de vida (tal
como a preocupao pelas questes ambientais) e um declnio no respeito pela autoridade e
hierarquia [OCDE, 2001]. Alm disso, crescentemente, os cidados valorizam a democracia como
sistema de governo, mas exigindo maior transparncia e responsabilidade, bem como uma maior
participao pblica nas questes que os afectam. Assim, um nmero crescente de cidados tem
vindo a reclamar o seu lugar, e o seu envolvimento tornou-se, por essa razo, uma ferramenta
importante de forma que os agentes pblicos ajudem a reparar a quebra de confiana nas
instituies. Tal s ser possvel impulsionando um processo bidireccional de aprendizagem entre
cidados e entidades pblicas. Ambos devem trabalhar em conjunto com vista a encontrarem um
terreno comum durante o processo de deciso. No entanto, os esforos para reparar os nveis de
confiana e fomentar a participao pblica so difceis de implementar devido:
Como Robert PUTNAM refere, a participao cvica ao nvel das associaes locais (ou
capital social) tem decrescido. Assim, numa altura em que os agentes pblicos querem
envolver os cidados, so estes prprios que tm falta de auto-confiana para influenciarem a
mudana social [INSTITUTE ON GOVERNANCE, 1998]; alm disso, os cidados que
optam por se envolver fazem-no a ttulo pessoal;
Assiste-se a um peso crescente dos grupos de presso que canalizam as suas preocupaes
para assuntos do seu interesse;
Os cidados continuam a procurar os lderes polticos que podem salv-los. Este sndroma
de cavalo branco, no fim de contas, impede os cidados de se mobilizarem, de participarem,
e de, assim, fortalecerem o sistema poltico;
Outro aspecto de ordem cultural a considerar o fenmeno do individualismo, pois o
processo de personalizao promoveu o valor da realizao pessoal, do respeito pela
singularidade subjectiva. Na era ps-moderna o direito de o indivduo ser absolutamente ele
prprio inseparvel de uma sociedade que erigiu o indivduo livre como valor principal,
onde se busca uma identidade prpria e no a universalidade como motivo das aces sociais
e individuais [LIPOVESTSKY, 1989];
A burocracia e a dimenso execessiva da administrao pblica e do mundo empresarial
usurparam os espaos livres da sociedade civil 25. As grandes empresas, em particular, tm
exercido uma influncia excessiva em muitas instituies pblicas [INSTITUTE ON
GOVERNANCE, 1998]. O tamanho e a influncia nefasta destas organizaes conduzem a
25
A sociedade civil pode ser compreendida como contendo os actores ou agentes ao nvel local de forma organizada
, exceptuando as instituies pblicas e as empresas.
30
problemas de irresponsabilidade, inflexibilidade e indiferena.

Se a democracia o governo do povo para o povo, difcil encarar como verdadeiramente
democrtico o tipo de sistema poltico em que vivemos, no qual as pessoas limitam a sua contribuio
ao governo no acto de votar em cada 4 ou 5 anos num candidato sobre cuja conduo poltica no tm
qualquer controlo at prxima eleio [GOLDSMITH, 1997: 530].
Segundo este mesmo autor, isto acontece porque o mundo empresarial domina a arte de
influenciar os resultados eleitorais atravs de campanhas de relaes pblicas em massa cada vez
mais sofisticadas26. Se, de facto, o governo pertence aos cidados, ento, estes tm o direito e a
obrigao de participarem no quotidiano do governo e, evidentemente, que no a nvel nacional
que o podem fazer. A sua participao s pode ser efectuada a nvel local, entre aqueles que se
conhecem, que se encontram com regularidade e entre os que tm os mesmos interesses e pontos de
vista [Ibid.].
Contudo, assiste-se a uma maior exigncia de transparncia. Os cidados j no admitem que

os processos de planeamento e de gesto urbanstica sejam elaborados por um grupo de decisores e
tcnicos em ambiente de obscurantismo e discricionaridade dificilmente admissveis em sociedades
democrticas. A esta nova forma de governo mais aberta e participada, numa estreita relao e
cooperao entre o sector pblico e os agentes e actores econmicos e sociais tem-se designado por
governncia.
e) A influncia da ideologia neoliberal e as novas formas de governncia urbana
Tem-se registado, tambm, um declnio na prestao de servios por parte de organismos
pblicos isolados e um crescimento dos modelos baseados em parcerias. As cidades deixaram de
ser meros receptculos de polticas do estado central, pois cada vez mais se empenham em
implementar polticas de desenvolvimento em associaes e parcerias variadas, bem como a
exigncia crescente de uma democracia participativa (a juntar democracia representativa) 27; um
novo urbanismo, com um desenvolvimento urbano menos expansivo na periferia e um acrscimo
das reestruturaes urbanas de grande complexidade no interior das cidades, visando a
sustentabilidade urbana; num contexto de cenrios de desenvolvimento incertos (em seco
posterior 2.1.1. ser desenvolvida esta temtica). Ao nvel territorial, na actualidade, assiste-se
ao fenmeno da polarizao territorial.
26
Segundo MCCHESNEY [1996], o capitalismo, embora tenha favorecido o aparecimento dos regimes democrticos
modernos, tambm tem contribudo para limitar a viabilidade dessa democracia. Por um lado, o capitalismo tende a
criar uma base distorcida que permite a uma pequena parte da sociedade, os mais favorecidos, terem demasiado poder
sobre o processo de deciso poltico e econmico em detrimento do equilbrio da sociedade. Por outro lado, o
capitalismo encoraja uma cultura que coloca o prmio nos valores comerciais e minimiza os ideais comunitrios.
Deste modo, o capitalismo abala dois pr-requisitos para a democracia genuna.
27
Segundo VOOGD e WOLTJER [1999: 837], na democracia directa (participativa ou deliberativa) os cidados
tomam eles prprios as decises, enquanto que na democracia indirecta (ou representativa) so os seus representantes
que decidem. A democracia maioritria aceita que a maioria (metade do grupo mais um elemento) tome a deciso.
Uma democracia consensual visa alcanar um amplo consenso para suportar as decises. A combinao das
diferenas conduz-nos a diferentes tipos de participao.
31
1.2.2 - Metropolizao e megapolizao: o papel crescente das grandes cidades

A urbanizao, processo de crescimento das cidades, a consequncia da crescente
mobilidade e do poder de atraco de alguns territrios. Embora no seja um fenmeno novo,
actualmente os ritmos de crescimento desmesurados e altamente localizados, geram graves
problemas ambientais, econmicos, culturais e sociais, em uma srie de cidades.
A nvel mundial, as tendncias divergem segundo o grau de desenvolvimento dos territrios.

Nos pases em desenvolvimento, o processo de urbanizao caracteriza-se por uma concentrao
crescente de populao urbana nas megpoles28, enquanto que os pases desenvolvidos conhecem
uma desconcentrao da populao urbana resultante da desindustrializao e terciarizao da sua
economia, ou seja, enquanto que a taxa de crescimento da populao urbana tem tendncia a
estabilizar neste ltimo conjunto de pases, ao contrrio, as megpoles localizadas no Sul do
planeta continuam a crescer (embora tenha havido um ligeiro abrandamento) 29.
Perante esta situao, a metropolizao e a megapolizao so dois processos diferentes,

mas relacionados. A metropolizao um fenmeno de poder econmico, que traduz o
crescimento das principais cidades devido crescente concentrao dos servios e polarizao
econmica [VELTZ, 1996]. uma forma particular de polarizao, que conduz os sectores mais
dinmicos a instalarem-se de preferncia em algumas cidades de grande dimenso. Os empregos
criados so na sua maioria qualificados, como os servios de apoio s empresas de nvel elevado
(actividades financeiras, seguros, imobilirio, servios de aconselhamento, publicidade, servios
informticos), mas tambm menos qualificados, como o comrcio por grosso ou a logstica. Deste
modo, a metropolizao corresponde ao movimento de concentrao econmica e financeira
acompanhado de uma reticulao hierarquizada das grandes aglomeraes urbanas [BURDSE et
al., 1998], onde a metrpole domina e est no topo da hierarquia urbana [DUREAU et al., 2000].
Nos denominados pases perifricos existe um divrcio entre a economia dominante e a

demografia urbana. Nestes pases a precipitao urbana mais activa e mais rpida, pois a
economia mundial e as inovaes tecnolgicas esto na origem de um povoamento urbano indito,
mas elas no o dirigem e no o apelam. Esta urbanizao prossegue por si prpria, compreendendo
28
Estas so cidades muito grandes (ou megacidades, a ONU classifica-as como contendo mais de 8 milhes de
habitantes), onde ocorre um sobrepovoamento endmico que se dilui no espao seguindo uma lgica centrfuga. O
seu mecanismo de atraco funciona mais a partir de fenmenos culturais do que propriamente econmicos,
conduzindo a uma sobre-urbanizao ou hipertrofia urbana.
29
As situaes macrocfalas, ou seja, o domnio de uma grande cidade num dado territrio, no so um fenmeno
desconhecido na hierarquia urbana dos pases desenvolvidos, mas em alguns pases do terceiro e quarto mundos ,
ainda mais, exagerada e desproporcionada. Nos pases mais desenvolvidos o crescimento das grandes cidades parece
ter estagnado, ou cresce a ritmos muito lentos. As razes podem-se encontrar nas suas dinmicas internas, nas
estruturas demogrficas, nos processos de contra-urbanizao ou descentralizao que alimentam outros aglomerados
de menor dimenso e devido estagnao populacional. Ao contrrio, as grandes aglomeraes dos continentes
africano e asitico continuam a crescer, ainda que a ritmos levemente mais moderados do que aqueles ocorridos nas
ltimas dcadas.
32
lugares onde as actividades econmicas esto quase ausentes ou os empregos so precrios e em

nmero reduzido. Os mecanismos tornaram-se mais culturais do que propriamente econmicos e a
exploso demogrfica, que tambm concorre para esta revoluo urbana, alimenta-a
poderosamente. Este processo tem sido designado por megapolizao. A sua etimologia insiste na
independncia do crescimento demogrfico em relao ao desenvolvimento econmico, pois s faz
referncia dimenso do agrupamento humano (a cidade enorme). De facto, este agrupamento
que prevalece, de tal forma que a funo residencial domina todas as outras funes urbanas. A
economia urbana torna-se, em grande parte, secundria, pois no indutora do povoamento urbano,
mas induzida por este mesmo povoamento, originando situaes de pobreza alarmantes. Assiste-se,
assim, urbanizao sem desenvolvimento 30, tendo como consequncia um dfice de empregos
urbanos e o crescimento da economia informal e subterrnea e a consequente marginalizao de
vastas camadas de populao.
Deste modo, a polarizao urbana acarreta aspectos positivos mas tambm negativos,
motivados pelo facto de o processo de urbanizao mundial estar no s caracterizado pelo
crescimento da populao urbana, mas tambm pela forte migrao das actividades econmicas dos
centros de menor dimenso para os centros de maior dimenso. Assim, esta urbanizao no s
muito desigual, como se traduz na desertificao das regies rurais num mundo globalizado, donde
a importncia de implementar uma rede urbana mais equilibrada com cidades de menor dimenso.
Quadro II Abordagens
do planeamento e
desenvolvimento
1.2.3 - Regular o processo de urbanizao: a aposta nas cidades de dimenso mdia

Restringindo-nos ao mundo desenvolvido se, de uma forma geral, as grandes cidades so
actualmente consideradas como inumanas, no outro extremo da escala, a pequena cidade e as reas
rurais, ainda que ofeream uma qualidade de vida razovel, no oferecem emprego e servios
capazes de reter e atrair populao. Parece, assim, que a consecuo de uma distribuio de
populao equilibrada no territrio, com uma adequada qualidade de vida urbana, deve basear-se
na tipologia das cidades de mdia dimenso, mas desde que se evite que estas fiquem afectadas
pelas externalidades negativas que afectam as grandes cidades.
As cidades de mdia dimenso podem e devem jogar um papel mais activo face ao processo
de concentrao urbana, equilibrando os processos de polarizao e travando o excessivo
30
Nestes pases devido fraca produtividade do sector agrcola e sua especializao em culturas de exportao
(nomeadamente servindo como matrias-primas para as agro-indstrias e no como culturas alimentares que supram
as necessidades das populaes locais), provocam a dependncia alimentar perante os pases produtores de cereais,
que so, grosso-modo, os pases desenvolvidos. Alm disso, so economias que favorecem as importaes em
detrimento da produo local, quer no que respeita aos produtos agrcolas, bem como no que se refere aos produtos
manufacturados. Este impacte maior, at, porque as grandes aglomeraes urbanas esto localizadas em reas
litorais, e por isso, com boa acessibilidade perante o exterior.
33
crescimento das grandes aglomeraes urbanas 31. Consoante as suas potencialidades, podem
oferecer a oportunidade de obter um desenvolvimento mais equilibrado moderando o xodo de
populao rural e aliviando a excessiva concentrao nas grandes cidades.
Desta forma, podem desempenhar o papel de centros que contribuem para um processo de
urbanizao mais sustentvel e territorialmente mais equilibrado, estabelecendo relaes mais
directas e equilibradas com o seu hinterland. Devido ao seu tamanho podem oferecer melhor
qualidade de vida e onde os cidados podero participar mais facilmente no governo e gesto da
sua cidade.
Para a consecuo daquela poltica necessrio implementar um processo de planeamento

estratgico e criar redes de cooperao, com a finalidade de trocar experincias, metodologias e
critrios tcnicos de trabalho, contribuindo para um novo modelo de desenvolvimento urbano mais
solidrio, buscando o equilbrio entre a competio com outras entidades territoriais e a cooperao
interna dos seus actores. Este duplo imperativo da competio/cooperao orienta de forma
inovadora as polticas urbanas.
1.2.4 - Da hierarquia urbana aos sistemas urbanos: as redes de cidades
Devido s mutaes territoriais e alterao das formas de encarar o prprio espao, a noo
de hierarquia urbana tem vindo a perder sentido em proveito das noes de redes urbanas e
sistemas urbanos, sendo assim o reflexo de uma profunda transformao na representao do
territrio e dos mecanismos que comandam a sua organizao. Convm, ento, que nos
interroguemos sobre as implicaes desta mutao nos desafios que se colocam s cidades de
mdia dimenso e ao ordenamento do territrio em geral.
Durante muito tempo, foi feita uma correspondncia directa entre o tamanho demogrfico
das cidades e o nvel funcional respectivo. Enquanto que as funes banais se encontravam em
qualquer aglomerao, as actividades e funes mais raras s se encontravam nos centros urbanos
de maior dimenso. Correspondia, portanto, a um sistema hierarquizado, em que todas as cidades
do mesmo nvel e do mesmo tamanho asseguravam as mesmas funes, enquanto que as cidades de
um nvel superior asseguravam todas as funes das cidades de nvel inferior e outras funes mais
raras, indo at ao topo da hierarquia, onde se encontrava a capital nacional, que assegurava as
funes e as actividades mais raras, de forma que exercia a sua influncia a todo o territrio
nacional [MAY, 1993]. Em termos de funcionamento territorial, esta fase caracterizava-se por uma
interdependncia entre cada cidade e o seu hinterland e o carcter essencialmente ascendente das
relaes entre as cidades. De forma que cada cidade necessitava de uma rea de influncia imediata
31
Em Portugal, semelhana de outros pases europeus, a tendncia tem sido para a concentrao de actividades, bens
e servios nas grandes cidades, sobretudo nas reas metropolitanas e consequente abandono, de um modo geral, das
reas do pas dotadas de menor acessibilidade. Por isso, convm alterar esta situao, retomando determinadas
funes para as cidades mais pequenas, nomeadamente as de mdia dimenso.
34
mais ao menos ampla para poder existir e se desenvolver, e ainda, quanto ao segundo aspecto, cada
cidade necessitava obrigatoriamente de estabelecer relaes com as cidades de nvel superior de
forma a aceder aos bens e servios mais raros, dos quais no dispunha. De igual forma denotava-se
uma ausncia total de relaes com as cidades de nvel hierrquico inferior, uma vez que as
funes mais banais destas cidades eram supridas pela prpria cidade (Figura 1.1).
Figura 1.1 Hierarquia urbana segundo CHRISTALLER (Fonte: ASCHER, 1998: 18).
Contudo, ultimamente, a hierarquia urbana foi modificada. Tal facto deveu-se, por um lado,
s mutaes ocorridas ao nvel poltico-institucional, nomeadamente com o processo de integrao
europeia e o papel crescente do nvel regional na definio de polticas, vindo pr em causa a
organizao rgida e hierarquizante, centrada na capital nacional. Por outro lado, as transformaes
na organizao econmica com a crise do Fordismo, fizeram emergir formas mais flexveis, e de
adaptao mais rpida, de pensar o territrio e o seu funcionamento, emergindo o conceito de
rede. Entre essas transformaes na organizao econmica com repercusses na dimenso
territorial, so de salientar as seguintes [MAY, 1993]:
A importncia crescente, na organizao produtiva, das fases a montante (investigao e

desenvolvimento, concepo) e a jusante (marketing e comercializao) assim como do
conjunto das tarefas de gesto e de organizao, repercutindo-se na composio da mo-de-
obra, a favor do pessoal mais qualificado que constitui os segmentos mais estratgicos,
conduzindo a uma repolarizao metropolitana a favor das cidades mais importantes;
As exigncias de uma maior integrao entre as fases de produo, entre tecnologias, entre
funes, entre sectores, etc.; estas exigncias que se vm sobrepor s divises territoriais
anteriores, conduzem a uma intensificao dos fluxos de todas as naturezas entre os espaos
distintos e distantes;
Um grande desenvolvimento dos servios de apoio s empresas e da componente imaterial.
As dinmicas de localizao destas actividades so diferentes dos servios de consumo das
famlias, uma vez que no conduzem equivalncia entre dimenso demogrfica das cidades
e importncia das reas de mercado;
A extenso e a transformao da internacionalizao da economia traduz uma multiplicao e
uma intensificao das trocas e dos fluxos entre territrios afastados.
Assim, as cidades inscrevem-se cada vez mais num contexto internacional, ou mesmo
mundial, e as relaes de complementaridade e de sinergia entre cidades de um mesmo nvel
35
tornaram-se cada vez mais importantes do que as relaes entre cada cidade e as cidades da sua
rea de influncia [MRENNE-SCHOUMAKER, 1996].
As redes urbanas ou sistemas de cidades consistem numa configurao territorial que se

baseia nas interaces entre cidades, atravs de redes de transportes e de comunicaes, e de
dinmicas ligadas difuso de inovaes. Uma rede possui uma estrutura, ou seja, o conjunto das
relaes durveis entre os lugares, e uma dinmica, uma vez que integra fluxos de natureza
diferente [PAULET, 2000]. Salienta-se um papel maior das relaes horizontais (com plos do
mesmo nvel) sobre as relaes verticais (plo como rea de influncia) e a estrutura em rede das
relaes (nem piramidal e nem arborescente).
Estes processos esto na origem de trs mudanas principais [MRENNE-SCHOUMAKER,

1996]: os centros de nvel inferior ganham relevncia, pelo acrscimo de trocas entre si, trocas
induzidas por especializaes superiores; a manuteno ou talvez o reforo das principais
polarizaes nacionais, as cidades capitais so as principais visadas pelo desenvolvimento das
relaes internacionais; o aparecimento de um nmero limitado de cidades internacionais e de um
nmero ainda mais restrito de cidades globais [SASSEN, 1991], em que a rea de influncia todo
o globo.
Por outro lado, a morfologia das redes de cidades ser diferente: a forma das redes de
estrelas substituir a da teia de aranha hierarquizada dando assim origem a um modelo de hubs
and spokes (eixos e raios) (Figura 1.2) criado por lgicas de trnsito dos fluxos de bens, de
pessoas e de informaes, contendo os pontos privilegiados que oferecem fiabilidade e
interconexo mais do que acessibilidade e fcil acesso [De ROO, 1993].
Figura 1.2 Rede urbana em hubs e spokes (Fonte: ASCHER, 1998: 18).
De igual modo, VELTZ [1994] apresenta uma mudana na forma de estruturar o territrio,
passando do territrio-zona para o territrio-rede. Esta forma tem como base um espao topolgico,
em que a importncia dos lugares depende mais dos fluxos que estabelecem com outros lugares do
que com a sua distncia geogrfica. A sua centralidade no depende, assim, da sua localizao
absoluta, mas antes da intensidade e tipo de relaes que se estabelecem com outros ns da rede.
36
Para CAMAGNI e SALONE [1993], o comportamento espacial das actividades econmicas

seria o resultado de trs lgicas de organizao: uma lgica territorial, uma lgica competitiva
e uma lgica em redes. A primeira constitui o fundamento terico da hierarquia de W.
Christaller: no obstante alguns limites (sobre-estimao do papel do custo de transporte,
desconsiderao pelas relaes horizontais entre centros especializados do mesmo nvel), aplica-se
ainda administrao pblica e funes governamentais e aos servios pblicos e privados cujo
consumidor suporta os custos de transporte (venda por grosso e a retalho, sade, educao,
actividades bancrias e seguros, etc.). Se a segunda concerne sobretudo as actividades industriais, a
terceira permite considerar a localizao das actividades tercirias avanadas onde actuam,
nomeadamente, redes de complementaridade entre cidades prximas, redes de sinergia entre
centros semelhantes prximos ou longnquos (por exemplo, redes entre as cidades financeiras
mundiais ou redes de cidades tursticas conectadas mediante itinerrios culturais, histricos ou
geogrficos) e redes de inovao formadas por centros que cooperam em projectos especficos
com a finalidade de fornecerem massa crtica suficiente em termos de oferta e de procura (por
exemplo, acordo entre cidades no domnio da localizao de aeroportos ou de hospitais centrais).
As redes de complementaridade baseiam-se na diviso interurbana do trabalho, atravs da

especializao e complementaridade entre cidades, de forma a obterem economias de aglomerao,
enquanto que as redes de sinergia apoiam-se na especializao de diversas cidades em
actividades e funes semelhantes de forma a obterem economias de escala no interior da rede
[Ibid.]. No entanto, esta configurao territorial em rede poder dar origem formao de espaos
do tipo arquiplago, onde as ilhas correspondem aos espaos integrados na rede mundial e os
espaos submersos s situaes de desconexo [FERRO, 1992].
A integrao em redes de cooperao regionais, nacionais ou supranacionais pode conduzir

adopo de inovaes em processos, tecnologias ou aces em reas-chave para o desenvolvimento
local, como o planeamento territorial. Por outro lado, permite o desenvolvimento de prticas de
para-diplomacia e de lobby, fundamentais na afirmao territorial [S. GONZLEZ et al., 2001].
Tambm as redes de actores, sejam elas redes institucionais ou redes informais, so funda-
mentais nas organizaes territoriais. Pois, o dinamismo dos territrios est largamente dependente
da densidade e qualidade dessas redes. Sendo ento, necessria uma certa quantidade de actores
para que as relaes se possam intensificar. Por isso devem ser redes abertas aos parceiros 32 e ao
mundo exterior, podendo ser ento motores do desenvolvimento. As redes podem ser trampolins
eficazes de notoriedade nacional e internacional, factor de credibilidade, de poder e de capacidade
de protagonismo e influncia junto dos mais importantes decisores de diferentes nveis e sectores.
32
Esses parceiros so todos os agentes pblicos ou privados com capacidade de interveno na cidade de forma
diversificada.
37
Alm disso, o funcionamento em rede permite conceber polticas de desenvolvimento comuns,

maximizando os recursos. Nomeadamente, aquando da concepo de processos de planeamento
estratgico, os diagnsticos e estratgias de interveno poderiam ser definidos de forma
concertada atendendo aos pontos comuns. Deste modo cimentar-se-iam processos de concertao
interurbana e intermunicipal. Voltaremos a esta questo na seco 1.3.2.1.
1.3 As apostas das cidades de mdia dimenso em matria de

desenvolvimento
Com a crescente internacionalizao dos lugares e dos agentes, os sistemas urbanos
densificam-se e organizam-se de forma hierrquica e reticular, numa sobreposio complexa, como
se explicou na seco anterior. As hierarquias urbanas internacionais podem ser alteradas, em certa
medida, por aces mais ofensivas de algumas cidades. O princpio da competitividade permite que
as cidades de menores dimenses mas flexveis e especializadas beneficiem de contextos
especficos que lhes possibilitam vencer desafios perante adversrios teoricamente mais fortes.
Foi dito anteriormente que as cidades de mdia dimenso esto numa posio privilegiada
sob certos pontos de vista, contudo, apresentam tambm vrias debilidades.
1.3.1 - Potencialidades e debilidades das cidades de mdia dimenso
Alm das debilidades associadas sua dimenso e posio e das ameaas inerentes s
prprias dinmicas scio-econmicas e territoriais, as cidades de mdia dimenso possuem fortes
oportunidades e potencialidades que convm salientar:
Beneficiam, ao mesmo tempo, de uma dimenso que garante economias de escala e de

aglomerao relevantes, especialmente em certos nichos de mercado, e no apresentam alguns
dos problemas das grandes cidades ao nvel da poluio, congestionamento, fiscalidade,
economia e insegurana, sendo o local ideal para, em simultneo, articular polticas de
desenvolvimento ascendentes e descendentes;
So locais viveis, conciliando convivialidade, qualidade ambiental, potencial de expanso
econmica e bom relacionamento institucional e so lugares privilegiados para a prtica da
cidadania, por oposio s grandes cidades desumanizadas;
Apresentam-se como competitivas na atraco de algumas empresas e actividades,
principalmente aquelas que so servidas por boas redes de comunicao e esto na
proximidade de grandes centros;
Tm maior flexibilidade, capacidade de cooperao, vantagens no processo de deciso mais
directo e menos complexo, solidariedades sociais, sinergias e prticas de cidadania mais
facilitadas;
So mais equilibradas e sustentveis, por razes de escala, podendo manter relaes mais
harmnicas, mais abertas e equilibradas com o seu territrio;
So centros mais facilmente governveis, geridos e controlveis e que permitem em princpio
uma maior participao dos cidados no governo e gesto da cidade. Podem apresentar, pelas
38
suas caractersticas sociais e culturais, um campo frtil de polticas experimentais em termos

de urbanidade, convivncia e governabilidade, com vista a uma melhor qualidade de vida;
So aglomerados com dimenses mais humanas que ajudam o cidado a identificar-se mais
com a sua cidade, uma vez que so cidades que possuem, ou podero vir a possuir, uma
identidade prpria. Podemos dizer que apresentam menos conflitualidade social e acarretam
menores custos sociais. Normalmente os seus habitantes tm um maior apoio nas relaes
interpessoais, directas, tanto a nvel de bairro como de cidade e a qualidade do seu ambiente
poder converter-se num claro potencial para a projeco do xito econmico e social;
Por ltimo, estas cidades de dimenso mdia, integram o rural e o urbano em termos de
igualdade, enquanto que as grandes cidades s integram no sistema global os corredores
atravs dos quais se comunicam com outras cidades grandes ou metrpoles: as cidades
intermedirias apresentam, de forma unnime, um carcter particular: a sua escala permite-
lhes desenvolver de forma privilegiada qualidades de urbanidade, de civilidade, sendo
espaos privilegiados em que os rurais se transformam em cidados [GAULT, 1989].
Alm das oportunidades e potencialidades atrs expostas, este tipo de cidades pode
apresentar algumas das seguintes ameaas e debilidades:
As suas carncias notam-se na falta de infra-estruturas, equipamentos, acessibilidades,

funes qualificadas e na inexistncia de economias de escala e de aglomerao que se podem
encontrar nas grandes cidades;
Debilidade da rede de actores, quanto massa crtica necessria em termos financeiros, de
conhecimento e de recursos;
Debilidade ao nvel das competncias e estruturas tcnicas de cada um dos actores locais, na
maioria dos casos incapazes de se afirmarem como verdadeiros dinamizadores de aces de
desenvolvimento local e de assumirem a responsabilidade de executar ou criar programas de
investimento e desenvolvimento de raiz local;
Pelo seu tamanho tm uma menor diversidade social e cultural, e uma debilidade dos seus
recursos humanos;
Pode haver o domnio de uma certa aristocracia local ou de monarcas republicanos, pouco
receptivos inovao e entrada de novos elementos na gesto das polticas locais;
Menor competitividade econmica perante a grande aglomerao urbana que tende a
concentrar as funes superiores do sistema, uma vez que tm maior dificuldade de acesso aos
principais fluxos de informao e capital. Em termos econmicos, podem ser mais
vulnerveis do que aquelas perante crises cclicas, quando so muito dependentes de um nico
sector econmico.
De um modo geral, as cidades de mdia dimenso, so locais onde os nveis de cooperao
so mais elevados, o que permite a tomada de decises de uma forma mais participada,
potenciando o efeito de sinergia. Tm, no entanto, a desvantagem de serem cidades onde,
normalmente, existe debilidade de infra-estruturas e equipamentos e onde as economias de escala e
de aglomerao so menores.
39
1.3.2 - Apostas das cidades de mdia dimenso com vista ao seu desenvolvimento
Tendo em conta o cenrio atrs descrito e considerando os desafios que se lhe apresentam, as
cidades de mdia dimenso devem, mais concretamente, ter em conta os aspectos seguintes:
Devido s suas limitaes estruturais, estas cidades devero encarar a sua capacidade compe-
titiva como uma forma de guerrilha, devendo os ataques lanados ser extremamente efica-
zes, uma vez que os recursos e as oportunidades so escassos [S. GONZLEZ et al., 2001].
FIGUEIREDO [1995a] defende polticas que as promovam como centros de identidade e de
afirmao regional, capazes de animarem o tecido econmico e centros de concertao
interurbana para enfrentarem a competitividade e que dinamizem novos modelos de
relacionamento internacional.
Para NETO [1999] a sua atractividade est dependente do dinamismo da sua base econmica,
da capacidade de investigao e de pessoal qualificado, da concertao entre o sector pblico
e o sector privado, do nvel tecnolgico e de inovao, da sua acessibilidade e da capacidade
de afirmao de modelos e instrumentos de planeamento estratgico territorial.
FERRO et al. [1994], defendem a criao de uma base econmica slida baseada na
originalidade, na criatividade, na flexibilidade, no desenvolvimento das TIC, na cooperao
empresarial e institucional, na densificao das redes de comunicao informal e reforo dos
valores de identidade territorial, bem como na criao de um ambiente propcio inovao.
Segundo WEGENER [1995], no futuro, sero perdedoras as cidades que no se localizem ao
longo dos corredores privilegiados de transportes e em locais onde o baixo custo do solo e a
qualidade ambiental fixem agro-indstrias, algumas indstrias transformadoras ou grandes centros
de distribuio, e que no se consigam adaptar s novas oportunidades e desafios.
Todavia, de acordo com um relatrio da CCE [1994: 4], as cidades de pequena e mdia
dimenso h muito que desempenham um importante papel no fornecimento de servios
administrativos e de outros servios de base s reas rurais e agrcolas circundantes.
Frequentemente, essa funo serviu de freio ao seu abandono e declnio. Assim, estas cidades tm
um papel importante na estruturao do territrio, permitindo no s manter as populaes nos seus
locais de origem como tambm descongestionar as reas metropolitanas, cabendo-lhe uma dupla
funo que assenta no desenvolvimento e consolidao como locais inovadores e competitivos e,
por outro lado, a de coeso territorial, privilegiando as relaes de interdependncia com o
territrio envolvente.
Sendo os territrios espaos construdos pela inter-relao do global e do local, mediados

pela actuao dos actores locais e dos sistemas de regulao mais ou menos desenvolvidos em
escalas diferentes que se entrecruzam, resultam de uma construo segundo as estratgias dos seus
actores e dos fenmenos de aprendizagem colectiva. Desta forma, os territrios inovadores,
capazes de gerar dinmicas especficas, esto melhor colocados para responderem s tendncias de
reorganizao econmica decorrentes da globalizao, pois neles decorrem processos de
40
ajustamento, de transformao e de evoluo permanentes. Num ambiente turbulento, as

organizaes devem ser adaptativas e flexveis, testando e corrigindo os erros continuamente e
inovando. Para tal, as cidades devem adoptar estratgias ofensivas e inovadoras, alm de criarem
um sistema interno coeso e dinmico e integrarem e relacionarem-se com territrios exteriores dos
quais devero tirar benefcios de complementaridade e sinergia e fixarem recursos de excelncia de
tipo material e imaterial.
Deste modo, necessrio apostar numa estratgia de desenvolvimento de forma coordenada,

onde so fundamentais as alianas entre cidades. O partenariado um elemento essencial para a
revitalizao econmica e social das cidades, na medida em que atravs das suas
complementaridades e explorao de sinergias que podem ser conseguidas vantagens acrescidas,
sendo necessrio agrupar as foras em presena, o estado e as autarquias locais, o pblico e o
privado, os proprietrios e os construtores, sem esquecer os representantes dos sectores econmicos
e sociais locais. A criatividade e iniciativa do meio local, a mobilizao de energias e de recursos
endgenos so igualmente meios a encarar [AVRIL et al., 1998]. O partenariado, alm de permitir
a associao de foras e de ideias, um princpio de repartio de papis e de responsabilidades,
uma partilha das intervenes e dos activos financeiros e de aceitar os riscos. , possivelmente, esta
capacidade de gerir sistemas e projectos cada vez mais complexos que ser um factor de sucesso de
algumas estratgias urbanas.
Alm disso, importante implementar exerccios de promoo dos recursos potenciais que
podem facilitar o seu dinamismo, valorizando as especificidades de cada uma delas bem como o
seu posicionamento a nvel regional, tentando valoriz-lo, conferindo-lhes uma imagem prpria, o
que permitir diferenci-las, nomeadamente, os produtos territoriais especficos e as
potencialidades de conjunto de algumas cidades organizadas em rede.
Assim, as cidades de mdia dimenso so confrontadas com uma srie de apostas e desafios
para o seu futuro, a aposta: na reestruturao econmica, no desenvolvimento social equilibrado, na
qualidade ambiental, na governncia urbana, a aposta na urbanidade. Em suma, a aposta na
inovao e na sustentabilidade.
Poder-se- acrescentar a aposta na vulgarizao das NTIC e na importncia dada

investigao cientfica para a criao de postos de trabalho e empresas mais competitivas e no
papel coordenador e criador de modelos que tm as reas urbanas, servindo estas de difusores de
conhecimento e de novas matizes culturais ao restante territrio envolvente.
A qualificao das cidades de mdia dimenso depende, entre outros factores, da sua
integrao internacional, da sua capacidade de atraco, do seu potencial de conhecimento, do seu
saber-fazer e capacidade de inovar, dos servios prestados s empresas e populao, da
41
urbanidade, do prestgio, do acolhimento e de outros aspectos imateriais como a cultura e

atmosfera idiossincrtica.
A aposta na criao de recursos novos, nomeadamente imateriais, tornou-se o elemento

motor da economia actual [VELTZ, 1996], por isso, a inovao, sendo um fenmeno transversal
dever ser uma aposta dos governos urbanos nomeadamente o desenvolvimento de parcerias com
outros agentes ultrapassando a viso centralizada do planeamento e evitando prticas estritamente
liberais do desenvolvimento urbano centradas no mercado. , assim, a recusa pelas prticas
assistencialistas mecnicas e universais do estado-providncia, mas tambm as limitaes e
consequncias negativas dos processos defendidos pelas polticas neoliberais. FERRO [1999]
prope uma terceira gerao de polticas urbanas baseadas numa viso estratgica, prospectiva e
participada. Sero, ento, polticas de interveno que contrariam os cenrios tendenciais que
conduzem inrcia e estagnao, baseadas no princpio da subsidiaridade, segundo o qual o
estado no dever intervir na resoluo de problemas cujas solues podem ser encontradas pelos
cidados e pelos agentes intermdios (terceiro sector) sem a sua interveno. Ou seja, a deciso
deve estar colocada no degrau que se situe o mais prximo possvel dos interessados. S se
justifica a interveno pblica e a passagem a um nvel superior se e quando as pessoas, as
comunidades ou o mercado no conseguirem resolver de forma permanente e definitiva as suas
necessidades e problemas [PINTO, 2001: 55].
Como sublinham BORJA e CASTELLS [1997], o segredo do dinamismo urbano reside na

velocidade de inovar o tecido de PME, de tal modo que se possam envolver na dinmica das
grandes empresas no exterior, mas que, ao mesmo tempo, devem contar com o apoio do poder
poltico no interior, devendo este assegurar servios bsicos de informao, promoo, entre
outros. As intervenes devem estimular um ambiente local propcio iniciativa empresarial e
inovao econmica, poltica e social num contexto de crescente competitividade interurbana,
valorizando de forma crescente as questes ambientais.
Neste perspectiva, a cultura da transformao urbana realiza-se atravs de uma interveno

diferenciada e pr-activa concretizada em um plano estratgico. No entanto, h que saber conciliar
a tradio com a inovao, pois muitos dos valores e activos tradicionais podero ser factores a
considerar nas estratgias de desenvolvimento das reas mais perifricas, onde as cidades a
existentes podero desempenhar o papel de plos de desenvolvimento e organizao do territrio,
aproveitando das especificidades locais.
Neste sentido, o planeamento urbano deve procurar valorizar as condies de atraco,

fixao, diversificao e qualificao das funes econmicas que garantam a eficcia da base pro-
dutiva urbana e do territrio rural funcionalmente associado. Neste sentido, baseado numa filo-
42
sofia de desenvolvimento regional integrado, o planeamento urbano adopta uma atitude de flexibi-
lidade na regulao e de integrao entre o urbano e o rural. Ao mesmo tempo, busca o desenvolvi-
mento de laos de solidariedade e coeso social baseado num processo de planeamento estratgico.
Os seus princpios gerais passam por evitar quaisquer formas de segregao e de excluso,
valorizar os activos existentes, estimular as iniciativas em parceria, a circulao de informao, a
vida de relao, o esprito de identidade e de pertena e o sentimento de apropriao do territrio.
Resumindo, poder-se- dizer que os dois maiores desafios que se colocam s cidades de
mdia dimenso so, por um lado, torn-las atractivas para que os seus habitantes a gostem de
residir e, por outro lado, criar condies de captao de investimentos, pelo que h que apostar no
s na melhoria do seu ambiente urbano, mas tambm na sua coeso intra-regional e das condies
de integrao supra-regional [CCE e CMRE, 1996].
1.3.2.1 - Superar a dimenso: as redes de cidades

Se a globalizao se caracteriza por fluxos cada vez mais intensos de informao, capitais,
mercadorias e pessoas que percorrem todo o planeta, as cidades constituem os pontos nodais que
organizam a rede que caracteriza a economia mundial [SASSEN, 1991]. No entanto, com a
organizao dos territrios em rede e as cidades a privilegiarem os fluxos entre si, corre-se o risco
de se acentuarem as desigualdades intra-regionais. Assim, as cidades que no se articulem com este
sistema de fluxos (mundial, continental ou nacional) arriscam-se a ficar marginalizadas dos
processos de desenvolvimento [MASCAREAS, 2000].
Por isso, as cidades buscam formas de actuao coordenada escala nacional, regional e
internacional. Os processos de integrao, a crescente interdependncia e a abertura das economias
acentuaram, de um lado a concorrncia entre cidades e territrios, e do outro, estabelecem a
necessidade de criar alianas e relaes de complementaridade, organizando-se em rede.
Assim, desde h alguns anos que as administraes e os principais actores econmicos e so-
ciais urbanos, ultrapassam as suas obrigaes e competncias legais e organizam-se para atrair in-
vestimentos, gerar emprego, renovar o seu sistema produtivo e promover as suas cidades. Paulati-
namente, estas aces so cada vez mais generalizadas e ao mesmo tempo institucionalizadas.
As redes de cidades surgem como um instrumento de representao complementar e algumas

vezes alternativo a organismos de representao formal pr-existentes a nvel internacional. O
aparecimento destas redes de cidades a nvel internacional um reflexo do novo papel que as
cidades e as regies esto a adquirir no quadro da integrao regional (Unio Europeia, Mercosul,
NAFTA, etc.). Desta forma, as redes de cidades criam-se como um instrumento e um mecanismo
de promoo dos centros urbanos, com base na sua insero nesses espaos de relao e
intercmbio mais amplos.
43
Um aspecto importante a assinalar consiste no alargamento do hinterland das cidades no

espao da Unio Europeia devido abertura das fronteiras, permitindo um relacionamento mais
dinmico dos agentes urbanos. Por seu lado, so tambm directamente afectadas pela concorrncia
europeia, uma vez que se sentem ameaadas, e elas prprias possuem valias que utilizam em seu
benefcio e visam conquistar novas reas onde faam incrementar a sua influncia.
Por isso, as cidades de pequena e mdia dimenso, com vista a ultrapassarem as limitaes
originadas pelo seu tamanho e potenciarem os seus pontos fortes de forma a responderem de forma
eficaz aos desafios que se lhe apresentem devero buscar a sua insero em redes interurbanas mais
ou menos amplas e de preferncia j consolidadas.
O prprio EDEC33, que tem como objectivo o desenvolvimento sustentado e equilibrado do

territrio da Unio Europeia, promove um sistema urbano policntrico ou multipolar, para
combater as macrocefalias nacionais e a dominncia econmica e demogrfica da regio central
europeia ou Banana Azul (vd. Seco 1.4.).
Segundo um estudo publicado pela CCE e CMRE [1996], as finalidades desta insero em
redes prendem-se com um aumento da competitividade e o reforo dos mecanismos de integrao e
coeso social interurbana e inter-regional. Ainda que, segundo o mesmo estudo, as cidades que
participem nestas redes de cooperao interurbana obtenham vantagens relacionadas com o
desenvolvimento de processos de aprendizagem colectiva e a viabilizao de projectos e programas
mais exigentes em dimenso e qualidade.
Por isso, as redes de cidades apresentam os seguintes aspectos positivos: permitem aos seus
membros a presena num sistema de relaes superior, obtendo um acesso privilegiado
informao, pois, nas redes predominam as relaes horizontais em vez das verticais; permitem
desenvolver uma poltica exterior, de promoo e imagem da cidade; estimulam o desenvolvimento
da competitividade e melhoram a qualidade de vida dos cidados; permitem s cidades obter um
reconhecimento internacional que apoia o reconhecimento nacional.
Ao lado daquelas claras vantagens para a participao das cidades em redes necessrio ter
em conta alguns dos problemas ou dificuldades que derivam deste sistema de funcionamento: a
grande diversidade de situaes e de tipos de organizao das distintas cidades gera, em algumas
ocasies, conflitos de interesses que colocam em jogo a continuidade e os resultados da cooperao
entre elas; as dificuldades de conjugao de distintos cenrios tornam mais lento o
desenvolvimento de projectos comuns; tal facto pode sugerir que os principais beneficiados das
redes de cidades so basicamente os membros mais poderosos e activos, facto que pode levar a
uma distoro das relaes internas.
33
Esquema de Desenvolvimento do Espao Comunitrio ou Perspectiva para o Desenvolvimento do Territrio da
Unio Europeia.
44
Alm disso, ao nvel micro-urbano, as cidades tm que definir uma estratgia de qualificao
dos seus recursos e das infra-estruturas, para adquirirem singularidade e notoriedade nos diferentes
sistemas urbanos a que venham a pertencer, e alcanarem competitividade e capacidade de
projeco suficientes para atrarem novos fluxos e/ou aumentarem a sua capacidade de organizao
dos mesmos, apostando numa poltica de desenvolvimento sustentvel.
O processo de desenvolvimento passa pela densidade e qualidade das redes entre os actores.
Depende mais dos quadros colectivos de aco, do vigor dos projectos e das antecipaes do futuro
do que dos aspectos estritamente materiais. A capacidade de organizao e o conhecimento, bem
como a qualidade das instituies, pblicas e privadas, so mais importantes do que as infra-
estruturas e equipamentos. A relao entre as iniciativas pblicas e privadas, a cooperao entre as
pequenas e as grandes empresas, dinamizam um territrio. Mas, sobretudo, mais do que os custos
da distncia ou o acrscimo das externalidades positivas, o factor mais decisivo ser a densificao
das relaes sociais, intelectuais e culturais [SOUTO GONZLEZ et al., 2001].
1.3.2.2 - A aposta no desenvolvimento sustentvel, qualitativo e participativo

De uma forma geral por toda a Europa, a expanso urbana est dando lugar reestruturao
urbana, e, como consequncia, uma vez que as cidades j no crescem tanto em termos fsicos, h
que apostar no desenvolvimento qualitativo. Por este tipo de desenvolvimento 34 entende-se aquele
que permite uma evoluo harmnica das cidades ao reabilitar o tecido urbano e social. Trata-se,
assim, de reestruturar, sanear e reabilitar, de tal forma que se promova a sua funo social e
econmica com respeito s suas caractersticas arquitectnicas e culturais prprias.
1.3.2.2.1 Conceptualizao do desenvolvimento sustentvel

Durante as ltimas trs dcadas surgiu uma crescente consciencializao ecolgica como
reaco generalizada degradao do ambiente. Ecodesenvolvimento, planeamento do
ecossistema, planeamento bio-regional, desenvolvimento sustentvel, so, todos eles, conceitos
novos que se dirigem resoluo de problemas ecolgicos causados pela actividade humana,
visando o equilbrio ou a integrao entre ambiente e desenvolvimento. Neste sentido, o conceito
de desenvolvimento no se dirige a um ou vrios sectores mas a uma dimenso horizontal que
inclui aspectos culturais, sociais e econmicos.
34
O crescimento e o desenvolvimento so fenmenos dinmicos de longo prazo, que traduzem realidades diferentes,
embora tenham sido frequentemente utilizados como sinnimos. A definio de crescimento, associada dimenso
quantitativa que se exprime pela riqueza material ou produto real, um fenmeno unidimensional. O desenvolvi-
mento corresponde combinao das mudanas transversais e intersectoriais onde, cumulativamente, o produto real
cresce de forma sustentvel. O desenvolvimento permite ento apreender os aspectos qualitativos do crescimento, ou
seja, os efeitos territoriais, a repartio social, a evoluo das mentalidades, as evolues sectoriais, as estruturas de
consumo, sendo ento um fenmeno multidimensional muito mais abrangente. Alm disso, ultimamente tm surgido
outros conceitos, como sejam, o desenvolvimento humano (onde o desenvolvimento deve estar ao servio da pessoa
humana) e o desenvolvimento sustentvel.
45
O conceito de desenvolvimento sustentvel ou de sustentabilidade (ou ainda, desenvolvi-

mento durvel), atingiu o seu estatuto de slogan em 1987 na ocasio da publicao do relatrio da
Comisso Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento (relatrio coordenado por Gro Harlem
Brundtland) O nosso futuro comum [NAREDO, 2002]. Nesse relatrio declara-se que a poltica
do crescimento econmico indispensvel mas, desde que inserida num contexto mais vasto, de
desenvolvimento sustentvel, objectivo ltimo de todos os pases (ou sustentabilidade global). O
conceito de desenvolvimento sustentvel amplia e enriquece a concepo de desenvolvimento:
O desenvolvimento sustentvel um processo de mudana em que a explorao dos recursos, a
direco dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e as mudanas institucionais
so conciliveis com as necessidades tanto presentes como futuras um desenvolvimento que tem
em conta as necessidades actuais sem comprometer as necessidades das geraes futuras [WCED,
1987: 9, cit. em JULIO, 2001].
assim, um tipo de desenvolvimento que permite satisfazer as necessidades do presente sem
comprometer a capacidade das geraes futuras para satisfazerem as suas. Nele se contm duas
ideias o conceito de necessidades, em particular as necessidades bsicas, a cuja resoluo deve
ser dada maior prioridade, e a ideia de que o actual estado da tecnologia e da organizao social
impem uma limitao s possibilidades do ambiente poder satisfazer as necessidades presentes e
futuras. Alm disso, o conceito de desenvolvimento sustentvel est relacionado com os conceitos
de cooperao e racionalidade colectiva, como contraponto aos conceitos de racionalidade
individual e antagonismo (ou no-cooperao). Aquele que maximiza o interesse prprio
auto-destrutivo: a busca do lucro imediato conduzir a maiores perdas no futuro. Existem situaes
em que racional agir contra o prprio sucesso imediato e conformar-se com as obrigaes sociais.
Donde o conceito de moralidade. A moralidade baseada em contratos racionais entre pessoas que
garantem benefcios mtuos a todas as partes [MNTYSALO, 2000], ou seja, representa os
deveres e as obrigaes numa sociedade justa. A moralidade conduz cooperao social, uma vez
que pune aqueles que agem considerando apenas a sua racionalidade individual. Para isso,
necessria a sua consciencializao individual para aquilo que os espera no futuro, devendo estar
cientes que as estratgias auto-centradas vo-lhes trazer dissabores. Contudo, esta
consciencializao individual no suficiente para incentivar a mudana, porque, o problema da
aplicao do conceito de desenvolvimento sustentvel que no so as geraes actuais que
enfrentam as catstrofes ecolgicas, mas as abstractas geraes futuras.
Esta ambiguidade tem comprometido de certa forma o seu xito poltico, de modo que a
insatisfao crescente vai multiplicando as crticas ambiguidade conceptual e solicitando cada vez
mais uma maior operacionalidade de conceitos.
46
Para Dominique BOURG35 enquanto que o crescimento corresponde transgresso de

qualquer limite tcnico e econmico, o desenvolvimento sustentvel , ao contrrio, sobre o plano
moral, de relembrar os deveres perante as geraes futuras e os seres naturais; sobre um plano
poltico, de recordar os limites de qualquer poder e de realizar as derivaes da soberania popular,
ou seja, de a disseminar e dar um complemento participativo democracia representativa; no plano
tcnico, de saber que tudo no possvel, que numerosos recursos ecolgicos no so renovveis,
que a biosfera no substituvel e que existem possibilidades tcnicas que podem ser
extremamente destrutivas para a humanidade, no s num plano natural, mas sobre um plano
humano e social. Tudo isto exige, assim, uma mudana de civilizao, cujos instrumentos dessa
mudana so as polticas pblicas que se devem inscrever no mdio e longo prazos. Deste modo, o
desenvolvimento sustentvel assenta no princpio da equidade inter-geracional e intra-geracional,
no princpio da responsabilidade transfronteiria e no princpio da justia social.
1.3.2.2.2 - A sustentabilidade escala urbana

neste marco conceptual de desenvolvimento sustentvel, que se deve tentar avanar na
concepo e desenvolvimento do conceito de sustentabilidade urbana, incorporando as
especificidades que impe o fenmeno urbano.
Muitos autores consideram as cidades como parasitrias e cancergenas para os seus

hinterlands, e mesmo insustentveis, uma vez que no produzem alimentos, no renovam o ar, no
purificam a gua, alm da concentrao dos problemas decorrentes das transformaes
econmicas, sociais e demogrficas, do consumo excessivo de energia e recursos naturais, da
produo de resduos e da poluio, bem como dos riscos de catstrofes naturais e tecnolgicas.
Por isso, as dificuldades que tem encontrado a inter-relao entre o urbano e a sustentabilidade, so
consequncia tanto das limitaes metodolgicas ou de definio do prprio paradigma, como de
determinadas especificidades do objecto urbano que no se tiveram em conta e nem se ponderaram
suficientemente. Deste modo, o fenmeno urbano apresenta algumas especificidades que dificultam
a aplicao da perspectiva tradicional de sustentabilidade, pois, restringir a sustentabilidade ao
desenvolvimento da conscincia e da aplicao de polticas ambientais muito limitado quando
aplicado ao mbito urbano. Assim, se o foco de reflexo sobre a integrao do desenvolvimento e
do ambiente se centrar em combater o uso excessivo dos recursos naturais no renovveis e em
propiciar a unio com o meio natural, no ser possvel transferir automaticamente para o mbito
urbano tal perspectiva, porque, de facto, a cidade um ambiente artificial criado pelo homem. Por
isso, a aplicao simplista dos princpios gerais da sustentabilidade ambiental realidade urbana,
apresenta-se, sem dvida, como um grave erro metodolgico. No reconhecer a especificidade do
35
Artigo publicado em Urbanisme, n. 324, 2002, pp. 39-40.
47
facto urbano supe a negao do facto urbano em si mesmo e a insustentabilidade, por definio,
das cidades [CAMAGNI, 1999].
necessrio, portanto, uma definio na qual a preservao do ambiente seja um elemento

importante mas no o nico, e onde se introduzam de forma integrada os diferentes elementos
constituintes do fenmeno urbano a partir de perspectivas realistas. Deste modo, segundo
CAMAGNI [1999], com a adopo do conceito de sustentabilidade urbana, quis-se impulsionar um
projecto poltico, econmico e cultural de amplo alcance, que seja capaz de tornar coerentes as
exigncias ambientais e as exigncias do crescimento econmico, segundo uma perspectiva de
longo prazo. Puseram-se, ento, em primeiro plano, os interesses das geraes futuras e no s os
interesses das geraes presentes e vincularam-se os processos de crescimento econmico com os
limites da capacidade de reproduo da biosfera [SORRIBES et al., 2001].
No caso da sustentabilidade urbana, tal como ocorre com o conceito de desenvolvimento

sustentvel, tambm existem diferentes abordagens tericas. Contudo, convm aclarar de antemo
que, em geral, todas as definies de sustentabilidade urbana coincidem na defesa de uma
perspectiva integrada na qual a sustentabilidade definida em termos de eficincia econmica,
equidade social e preservao ambiental num contexto de pluralidade cultural. A equidade social
deve ser o princpio e o fim ltimo de qualquer poltica. Assim, a melhoria na sustentabilidade
urbana s se consegue se houver uma aco coordenada em vrias frentes.
Segundo CAMAGNI [1999], a sustentabilidade do desenvolvimento urbano deve entender-

se como um processo evolutivo que se nutre da aprendizagem colectiva, da capacidade de
resoluo de conflitos e da capacidade de concepo estratgica, onde os diversos sistemas que
compem a cidade so considerados em conjunto. Este processo tem como finalidade a integrao
entre os diferentes subsistemas que compem a cidade e a minimizao das externalidades
negativas entre os mesmos. Aspira-se conseguir, portanto, uma eficincia de retribuio a longo
prazo, mediante a internalizao dos custos sociais e a construo de um bom mercado que
valorize adequadamente os benefcios futuros e no s os imediatos e, tambm, uma eficincia
distributiva, que permita ao maior nmero de cidados desfrutar das vantagens da aglomerao e
da variedade de opes disponveis. No se trata, assinala CAMAGNI [1999], de construir a cidade
da igualdade, que no condio necessria nem suficiente para a sustentabilidade; nem a cidade
sem conflitos: a cidade deve sim albergar a diversidade, deve defend-la, integr-la e reproduzi-la,
garantindo a ausncia de discriminaes, a permeabilidade e a mobilidade vertical da populao, a
renovao das elites, uma acessibilidade mais ampla s oportunidades. Uma cidade sustentvel no
uma cidade sem conflitos, mas sim uma cidade que sabe geri-los. Alm disso, aspira-se a
conseguir uma igualdade ambiental tanto no sentido inter-geracional como intra-geracional: no
48
se trata s de incorporar valores ambientais, mas de garantir a acessibilidade e o desfruto destes por
todos os cidados, presentes e futuros. Neste sentido, o autor citado, entende a sustentabilidade
urbana como um processo de integrao sinrgica dos subsistemas que compem a cidade e que
garante populao local um nvel no decrescente de qualidade de vida a longo prazo, sem
comprometer as possibilidades de desenvolvimento das reas prximas e que contribua para a
reduo dos efeitos nocivos do crescimento econmico sobre a biosfera.
Partindo da posio do autor anterior pensamos que o desenvolvimento de cidades

sustentveis dever ser realizado atravs de um empreendedorismo tico, onde as empresas
actuem de forma a promover a sustentabilidade ambiental e a justia social. De facto, se as
empresas e os demais agentes tiverem uma viso estratgica de longo prazo reduzem as prticas
ecologicamente insustentveis, pois estas podero levar sua destruio e do meio no qual actuam.
Embora a teoria econmica clssica procure simplificar o comportamento humano, considerando os
indivduos somente como maximizadores do lucro [SAMPFORD, 2002], todavia, as pessoas na
realidade no so to unidimensionais.
Segundo REMESAR [2000], o desenvolvimento sustentvel deve ser entendido como um

vasto processo de viabilidade social. Por isso impe um processo longo e difcil que deve conciliar
interesses muito diversos (locais, nacionais, etc.), e que, ao mesmo tempo, implica uma ptica de
solidariedade (intra-solidariedade no territrio e inter-solidariedade inter-geraes e inter-
territorial). No entanto, o mercado por si s no capaz de regular esta situao, e a sociedade
civil, ao estar fragmentada numa multiplicidade de localismos tambm ineficaz. Perante esta
situao, aquele autor prope a reconcepo de determinadas instituies, despojando-as do
aparato burocrtico clssico das instituies fordistas e das novas elites de especialistas do
final do sistema industrial. Alm disso, prope, ainda, a realizao da coeso social, ao
considerar, tambm, conceitos no econmicos e o princpio da subsidiaridade, atravs da
implementao de processos de descentralizao e desconcentrao, aliados reconcepo dos
processos de participao dos cidados alheios aos processos puramente formais da democracia
representativa.
Por outro lado, EVERS e NIJKAMP [1990] entendem o conceito de sustentabilidade urbana
como o potencial de uma cidade para alcanar novos nveis quantitativos e qualitativos, dentro da
ordem scio-econmica, demogrfica e tecnolgica, de forma que, a longo prazo, se reforce o
sistema e seja mais competitivo. Estes autores consideram que a principal fora motriz da dinmica
urbana a inovao. Inovao entendida no sob a perspectiva tradicional e restritiva de mudana
tecnolgica, mas como motor impulsionador de todo um novo leque de actividades, de estilos de
vida e instituies, orientadas para superarem os problemas que cria a vida na cidade.
49
A Unio Europeia atravs do documento Desenvolvimento urbano sustentvel na UE: um

quadro de aco [CCE, 1999c], identifica os objectivos polticos do desenvolvimento urbano
sustentvel que devem ser alcanados de forma complementar e que se reforcem mutuamente:
Reforo da prosperidade econmica e do emprego nas cidades: aumentando a vitalidade

econmica das cidades, especialmente nas regies menos favorecidas, incentivando a
inovao, aumentando a produtividade e explorando novas fontes de emprego, e a promover
um sistema urbano europeu equilibrado e policntrico;
Promoo da igualdade, incluso social e regenerao nas reas urbanas: organizando o
acesso aos benefcios da maior produtividade e competitividade de uma forma justa, reduzir a
excluso social e melhorar a segurana; a excluso um flagelo para as suas vtimas e pe em
perigo a integrao social, a competitividade e a sustentabilidade das cidades;
Proteco e melhoria do ambiente urbano tendo em vista a sustentabilidade local e global:
tornando as cidades mais sustentveis em termos ambientais e evitar impor os custos do
desenvolvimento ao seu ambiente prximo, s reas rurais circundantes, s regies, ao prprio
planeta ou s geraes futuras;
Contribuio para a boa administrao urbana e responsabilizao local: incentivando
processos de deciso e instituies urbanas inovadoras e flexveis, que promovam uma maior
participao e responsabilizao dos cidados e uma maior integrao das polticas e das
aces dos parceiros pblicos, privados e associativos, desde o nvel europeu ao nvel local, e
aumentem a sinergia e cooperao entre os processos e recursos institucionais existentes.
Neste sentido, a cidade sustentvel deve, em simultneo: desempenhar um papel de promotor
econmico reforando a atractividade do seu territrio, acolhendo empresas e melhorando a
eficcia e a coerncia do seu sistema de actores; ser o garante do contrato social, sendo ento actor
na luta contra a excluso social (neste sentido, paralelamente s polticas de alojamento, de
renovao urbana, o municpio dever prosseguir, polticas de insero profissional, auxlio aos
empregos de proximidade e ao sector associativo). Por isso, as intervenes sociais, a proteco do
ambiente e a promoo econmica devem ser tratadas globalmente, integrando-as numa abordagem
verdadeiramente sistmica. R.D. MARGERUM [1996, cit. em SAMPFORD, 2002], prope como
quadro geral para a gesto integrada de qualquer territrio o seguinte modelo:
Estrutura:
1 As leis e polticas prescrevem ou permitem uma abordagem integrada;
2 conduzida pelos stakeholders36 seleccionados atravs de um processo considerado legtimo;
3 Os stakeholders esto dispostos a partilhar poder e a colaborarem;
4 Existe uma entidade que pode iniciar e organizar o processo;
5 Existem pessoas com tempo, competncias e recursos para conduzirem o processo;
Processo:
6 Os stakeholders desenvolvem processos claros e eficazes de comunicao;
7 Os stakeholders tomam as principais decises por consenso;
8 Os stakeholders identificam e gerem os conflitos de forma eficaz;
9 Os stakeholders consultam o pblico em geral;
10 Os stakeholders identificam claramente os papis e as responsabilidades;
36
Entendidos como os agentes com um interesse num determinado assunto relacionado com o desenvolvimento
urbano.
50
Resultados:
11 Os stakeholders baseiam as decises de gesto na investigao ou em resultados anteriores;
12 O domnio de conhecimentos sobre gesto expandido para considerar o leque completo de factores;
13 Os stakeholders desenvolvem familiaridade, metas comuns e compreenso mtua;
14 Os stakeholders afirmam o seu papel nas actividades de gesto e so um defensor;
15 Os stakeholders desenvolvem uma estratgia atenta e flexvel para conduzir a implementao;
16 Existem recursos para suportar ou induzir a implementao;
17 Os stakeholders identificam claramente os resultados e comprometem-se em atingi-los;
18 Os stakeholders desenvolvem processos de monitorizao e avaliam o grau de eficcia;
19 Os stakeholders criam estruturas e mecanismos para decises coordenadas;
20 A implementao apoiada com os esforos de mudar o comportamento humano.
O objectivo de desenvolvimento sustentvel implica a necessidade de um melhor controlo
colectivo do desenvolvimento das cidades e a implementao de estratgias globais de aco
concertadas. Esta abordagem integrada pode ser realizada atravs do planeamento estratgico.
1.3.2.2.3 - Os instrumentos: a aposta num modelo de planeamento estratgico

O planeamento estratgico urbano um modelo interactivo, buscando estratgias revertveis
para as reas urbanas (ou unidades territoriais mais alargadas), procurando perpetuar ou reinventar
a cada momento novas vantagens comparativas/competitivas para esses territrios [NETO, 1999:
214]. Para tal, assenta, sobretudo, em anlises prospectivas e de reavaliao constante e interactiva,
e na reintegrao dos resultados decorrentes da experincia adquirida e da aprendizagem,
envolvendo a participao e a colaborao de todos os agentes localizados em cada um dos
territrios de forma a criar e a potenciar as oportunidades mobilizadoras com solues pragmticas.
No entanto, este envolvimento deve estar a montante do prprio plano estratgico. A partilha de
uma mesma viso da cidade actual, de uma mesma escolha para o territrio do futuro, parece ser,
por um lado, mais respeitadora dos actores envolvidos; e, de certa maneira mais democrtica; por
outro lado, parece ser, tambm, o melhor garante de uma implementao concreta e
responsabilizada pelo conjunto das instituies do territrio considerado.
O planeamento das cidades tende, assim, a centrar-se, cada vez mais, num ponto mdio
entre a realidade, em cada momento, e a conceptualizao futura de cada uma das cidades ou rede
de cidades. O planeamento estratgico territorial, enquanto modelo de planeamento do tipo just in
time tende o mais possvel a promover o encontro destas duas realidades. Neste sentido, um
projecto ou programa de cidade, a longo e mdio prazos, uma vez que delineia um marco geral ao
qual devem circunscrever-se as polticas urbanas e estabelece um projecto de cidade pactuado pelos
principais agentes urbanos pblicos e privados. Alm disso, e se a sua metodologia correcta, a
concepo e posterior execuo do plano de cidade permitir a implicao de todos os agentes
sociais e abrir-se- participao pblica criando uma sinergia e iluso comuns.
Perante as oportunidades e ameaas e mesmo que qualquer interveno deva ter em conta a
especificidade de cada centro urbano, um plano estratgico para uma cidade de dimenso mdia
deve atender valorizao das especificidades de cada cidade, perpetuando as caractersticas
51
histricas e promovendo a qualificao da identidade interna e a valorizao da imagem e da

visibilidade externa. Por outro lado, deve valorizar as potencialidades de uma escala
particularmente favorvel a uma gesto equilibrada entre as condies de competitividade,
sociabilidade, qualidade ambiental e do patrimnio e da democracia participativa (em suma, da
urbanidade e da sustentabilidade), estabelecer laos de solidariedade com os territrios
envolventes, numa ptica de concertao estratgica sobre as decises relativas afectao de
recursos e localizao de equipamentos; valorizar a cooperao interurbana com vista
consolidao de sistemas regionais multipolares onde os diferentes aglomerados urbanos
desenvolvam equipamentos e funes complementares; estabelecer acordos com cidades maiores a
fim de lucrar com o seu dinamismo, nomeadamente nos domnios da cincia e tecnologia;
participar na criao de redes europeias a fim de consolidar o entendimento e melhor se integrar no
espao europeu [CCE, 1994].
Apesar de ser possvel delinear prioridades comuns s diferentes cidades, no possvel

generalizar modelos para a elaborao de um plano estratgico. No s so diferentes e especficas
as questes que se colocam, na prtica, como tambm o contexto em que se elaboram os planos
determina a sua realizao, nomeadamente no que se refere ao contexto poltico e administrativo
que determinante na elaborao de qualquer plano de desenvolvimento. Este plano deve definir as
vocaes e a imagem da cidade (ou a imagem que a cidade quer projectar de si mesma), por isso,
considera-se, assim, que no h uma nica soluo a adoptar na elaborao destes planos, mas sim
princpios e modelos mais ou menos flexveis a respeitar, os quais devero adaptar-se o mais
possvel realidade de cada cidade (este assunto ser objecto de tratamento mais detalhado no
segundo captulo).
Por ltimo, convm fazer uma breve reflexo sobre o enquadramento das cidades de mdia
dimenso nas polticas europeias de desenvolvimento regional.
1.4 As cidades de mdia dimenso no quadro das polticas de

ordenamento da Unio Europeia
O futuro do territrio portugus no pode ser concebido sem considerar a sua insero no
continente europeu, sendo necessria uma antecipao estratgica do ordenamento do territrio. No
entanto, por agora, a Unio no tem competncias nesta matria. Mesmo que o art. 130(2) do
Tratado da Unio Europeia faa referncia ao planeamento regional e urbano, no existe
competncia da Unio para a coordenao global do seu territrio. Este planeamento tem estado
implcito, fragmentado, descoordenado e disperso em muitas polticas sectoriais. Vrios
documentos, uns de cariz mais descritiva (geogrfica), outros com um carcter de maior
interveno (planeamento), foram publicados nos ltimos dez anos. Contudo, o documento de
52
referncia o Esquema de Desenvolvimento do Espao Comunitrio (EDEC) [CCE, 1999a], que

define o quadro estratgico para o territrio da Unio. Este documento surgiu da constatao das
presses que se verificam em algumas partes da Europa no sentido de uma maior concentrao das
actividades econmicas e o risco de no se explorar o potencial de cidades de dimenses e
caractersticas diferentes. Este esquema prope trs nveis de aco: um sistema urbano mais
equilibrado e policntrico e uma nova relao entre as reas rurais e as reas urbanas; uma
igualdade de acesso s infra-estruturas e ao conhecimento; uma gesto prudente do patrimnio
natural e cultural. A fonte de financiamento comunitria mais importante para implementar a
abordagem do EDEC o programa INTERREG.
Embora informalmente, o EDEC se relacione com as maiores preocupaes da Unio,

nomeadamente com a coeso econmica e social, com o desenvolvimento sustentvel e com a
competitividade equilibrada do territrio europeu, tem havido dificuldades em encontrar uma
concepo do territrio europeu que seja consensual entre os vrios estados-membros. Por isso se
escolheu a palavra esquema ou perspectiva que sugere mais um estudo do que um plano
[ALBRECHTS, 2001]. O EDEC foi descrito como uma estratgia indicativa que reflecte o
cuidado a ter em conta na produo de qualquer iniciativa, lembrando o conceito de subsidiaridade,
mantendo as identidades nacionais [SHAW et al., 1995].
Um dos motivos da realizao do EDEC, foi a constatao de que a geografia da Europa

permanece bastante polarizada segundo uma configurao que ope um centro mais desenvolvido e
melhor servido a uma periferia que apresenta caractersticas inversas (alm da forte polarizao
interna em alguns estados-membros). Metade do produto da Europa dos 15 , assim, produzido
em somente um quinto da sua superfcie. O objectivo de uma Europa geograficamente
reequilibrada enunciada pelo EDEC parece querer alterar a tendncia pesada para a metropolizao
qual muito parece estar resignada. O reforo das grandes metrpoles actualmente descrito como
um processo quase inevitvel marcado pela persistncia das foras centrpetas devido
concentrao das funes globais mais vantajosas no centro europeu: a megalpole do Rhur-
Randstat e as metrpoles de Londres e Paris desenham uma clssica economia de arquiplago que
deixa de fora o essencial do espao europeu intersticial. Este movimento de integrao em proveito
exclusivo do centro tornou-se ainda mais insuportvel pela perspectiva de alargamento que ver
agravar-se a oposio entre um centro dinmico com cidades poderosas e periferias subsidiadas.
Um tal cenrio parece, portanto, mais real do que o cenrio apresentado pelos mais recentes
relatrios peridicos sobre a coeso, uma vez que as polticas europeias s moderadamente
contribuem para a reduo das desigualdades regionais, a tal ponto que a convergncia no parece
assegurada num futuro prximo [CCE, 2001a]. Embora a diferena de desempenho econmico
entre as regies ricas e as regies pobres se tenha reduzido ligeiramente, as disparidades
53
regionais no interior da maioria dos estados-membros aumentaram consideravelmente. Neste

cenrio a duas velocidades, o poder econmico continua concentrado na regio central.
O EDEC indica claramente o objectivo a atingir: um territrio europeu policntrico. Se o

cenrio tendencial, por efeito da inrcia, o da concentrao, outras vises mais optimistas, para as
reas denominadas perifricas, afirmam (ou constatam) que cerca de um tero da populao da
Unio vive em pequenas e mdias cidades, fora das grandes aglomeraes. Alm disso, a histria
descentralizada da Europa favoreceu a formao de um poderoso sistema urbano policntrico.
Mesmo que as metrpoles de dimenso mundial como Londres e Paris e as regies metropolitanas
como o Rhur ou o Randstad conservem a sua posio de primeiro plano, novas funes e novas
redes podem, contudo, ter efeitos importantes sobre a evoluo de algumas cidades e regies. Pois,
cada vez mais, as cidades cooperam e unem as suas foras, desenvolvendo, por exemplo, as suas
funes de complementaridade ou utilizando em conjunto equipamentos e servios. Tal cooperao
pode ser benfica para o desenvolvimento regional, uma vez que melhora a oferta de servios e as
caractersticas econmicas de uma dada regio, aumentando desta forma a sua capacidade
concorrencial.
Existem, tambm, cada vez mais, experincias de cooperao entre as cidades e as regies ao
nvel transfronteirio. Todavia, a cooperao supe parceiros iguais em direito e que disponham de
competncias comparveis. Por isso, a diversidade dos sistemas polticos e administrativos pode
constituir um obstculo cooperao, bem como o papel da distncia em reas de populao
dispersa, que dificulta o efeito de sinergia (ao que os autores australianos designam por tirania da
distncia). Alm disso, as cidades devero desenvolver novas potencialidades econmicas, pois a
concorrncia pelos investimentos intensifica-se entre as vrias entidades territoriais. As cidades e
as regies que so muito dependentes de um nico sector econmico, como por exemplo a
administrao pblica, o turismo, a mono-indstria ou as funes porturias, devem tentar alargar a
sua base econmica. Algumas cidades situadas em regies rurais ou perifricas iro tambm
enfrentar dificuldades em desenvolver a sua base econmica. Contudo, existem nas regies
perifricas cidades cuja fora e atractividade sero suficientes para atrair investimentos. Em
particular, as cidades que desempenhem funes especficas de portas podem explorar uma
posio favorvel.
importante que a competio entre cidades, regies e estados-membros seja concretizada

de forma compatvel com os pontos de vista social e ambiental. Uma concorrncia desenfreada por
todos os meios negativa, a mdio prazo, para as prprias cidades e regies e no contribui para
um desenvolvimento sustentvel. Avaliar a viabilidade de uma organizao policntrica conduz ao
estudo da possibilidade de um desenvolvimento territorial equilibrado e sustentvel do territrio
54
da Unio Europeia. O conceito de policentrismo aplicado pelos autores do EDEC a trs escalas
[BAUDELLE et al., 2001]:
A escala continental: convm evitar o reforo de uma concentrao excessiva do poder

econmico e da populao no centro da Unio Europeia buscando, por consequncia,
desenvolver vrias reas de integrao na economia mundial fora da denominada Banana
Azul e das cidades mundiais de Londres e Paris;
A escala nacional e regional: supe consolidar redes de cidades e delimitar os espaos mais
dinmicos, assim como as zonas fronteirias, que funcionam como interfaces entre sistemas
regionais, assegurando a promoo de modos de transporte e de comunicao integrados;
A escala local, trata-se de estruturar relaes funcionais entre cidades e reas rurais.
O conceito de policentrismo est com efeito na moda mas no despido de ambiguidades
conceptuais. Deve a sua popularidade ao facto que sinnimo de harmonia territorial. tambm
reputado de melhor garantir a qualidade de vida e a preservao do patrimnio natural e cultural
que o segundo objectivo maior do EDEC assegurando e o terceiro objectivo principal
uma paridade no acesso aos recursos materiais e imateriais (nomeadamente ao conhecimento),
sem lesar, portanto, a competitividade e a eficcia, pois permite escapar aos males da hiper-
concentrao. Se o policentrismo faz figura de modelo de equilbrio, tambm resultado de um
equilbrio entre partes, neste sentido, ter de ser fruto de um compromisso.
A priori, a ambio de uma Europa policfala no de todo aberrante, pois este continente
possui uma rede urbana densa, com um sistema de cidades muito bem repartido, consequncia das
densidades muito elevadas e frequentemente uniformes e de uma longa histria urbana. Segundo a
Comisso Europeia [CCE, 1999c: 3], cerca de 60% da populao da Unio Europeia vive em
cidades com uma dimenso demogrfica compreendida entre 10 mil e 250 mil habitantes, enquanto
que, somente 20% da populao vive em grandes cidades. A imagem mediatizada da Banana
Azul teria contribudo para fazer esquecer a realidade de uma Europa policntrica. Uma tal
densidade e uma tal homogeneidade da malha de cidades explica-se tambm pelas densidades de
populao rural, bem como uma urbanizao histrica e uma forma de urbanidade associada
[LVY, 1997], uma particularidade que distingue a Europa dos outros continentes. A estrutura
urbana europeia apresenta, tambm, uma hierarquia susceptvel de, satisfatoriamente, servir de
apoio a uma poltica de redes de cidades tal como recomendado pelo EDEC, estratgia
particularmente adaptada a um espao de abolio das fronteiras.
A perspectiva de um reequilbrio do territrio europeu tanto mais concebvel que se antev

um abrandamento da metropolizao e uma nova difuso hierrquica do crescimento em proveito
das cidades de menor dimenso e das reas menos saturadas. Giuseppe DEMATTEIS [1997]
identifica, assim, uma descentralizao hierrquica da rea central para as metrpoles perifricas,
55
como um dos cenrios possveis da urbanizao europeia. Estas mudanas nos ritmos de
crescimento relativo dos nveis da hierarquia urbana podem-se explicar de vrias maneiras:
A teoria da difuso da inovao sugere que a metropolizao poder abrandar, ou mesmo

parar, se se interpretar como a primeira etapa de um ciclo de inovao vindo alargar o campo
das relaes interurbanas por acrscimo da velocidade das comunicaes. Tudo se passa como
se as maiores metrpoles, depois de terem lucrado com um ciclo de inovao materializado
pela externalizao de certas tarefas produtivas e a expanso correlativa dos servios
comerciais, vem o fenmeno se difundir s outras aglomeraes. Esta difuso aos outros
estratos urbanos explica a recuperao de interesse da teoria do ciclo de urbanizao
considerada at h pouco tempo como obsoleta [DEMATTEIS, 1997].
Os melhores desempenhos econmicos das cidades de dimenso mdia explicam-se tambm
pelo forte ganho de produtividade dos estabelecimentos regionais com sede na metrpole que
lucram com a difuso das economias de aglomerao por transmisso de informaes, sem
sofrerem, como estas cidades, com as deseconomias de aglomerao [CATIN e GHIO, 1999],
que aumenta as hipteses de desenvolvimento das cidades de mdia dimenso que ofeream
um bom funcionamento do mercado de trabalho e qualidade de vida.
Numerosos estudos tericos realizados na Holanda, Sucia e Alemanha mostram, tambm, o
papel crescente das amenidades residenciais na localizao de algumas actividades
econmicas, nomeadamente as mais exigentes em pessoal qualificado [OLLIVRO e
BAUDELLE, 2000]. Esta tendncia dever acentuar-se, pois, cada vez mais o
desenvolvimento pessoal prima sobre o objectivo de carreira (), produzindo numerosos
territrios [Le BOURDONNEC, 2001, cit. em BAUDELLE et al., 2001]. A
internacionalizao das actividades de algumas cidades de menor dimenso permite aos
quadros conciliar estas aspiraes pessoais com as suas exigncias de carreira.
A metropolizao no apresentaria, ento, uma tendncia pesada quase irreversvel, mas teria
sido s um momento, uma fase de crescimento urbano, talvez com tendncia a abrandar nos pases
que encetaram a mutao do seu sistema produtivo. Alguns autores evidenciam a importncia dos
sistemas de transmisso da informao distncia nos processos de metropolizao que acentuam
actualmente o potencial de desenvolvimento das cidades de mdia dimenso. A desconcentrao
torna possvel o ajustamento da localizao das actividades estratgicas s preferncias residenciais
dos activos qualificados, o que contradiz as teorias neoclssicas puramente econmicas
estabelecendo uma relao mecnica entre fluxos migratrios e busca de emprego ou rendimento
superior. Enfim, a anlise emprica dos factores do crescimento metropolitano mostra que se os
factores geogrficos e econmicos do vantagem s grandes cidades, os factores sociais,
patrimoniais, culturais, ambientais e polticos so mais favorveis s aglomeraes de menor
dimenso. Ou seja, as cidades de dimenso mdia pelas potencialidades que detm e pelas
oportunidades que encerram, podem ser atraentes do ponto de vista econmico, social e ambiental,
constituindo-se como excelentes palcos para a aplicao de polticas de sustentabilidade urbana.
56
Assim, as polticas futuras devem reconhecer a importncia destas cidades como um vector
importante no processo de ordenamento do territrio e uma necessidade na definio das polticas
regionais, com vista a atingir a sustentabilidade escala urbana. Os trabalhos preparatrios que
inspiram a nova poltica de ordenamento do territrio europeu assentam no conceito de
desenvolvimento policntrico, ou seja, a criao de vrias regies urbanas dinmicas com
capacidade de integrao escala global, equitativamente distribudas ao longo do territrio da
Unio Europeia e que desempenharo um papel fundamental no equilbrio espacial. As cidades de
mdia dimenso que integram essas regies beneficiaro dessa posio geogrfica e integrar-se-o
em sistemas de complementaridade territorial e beneficiaro das redes de infra-estruturas de
transporte, comunicaes, energia e de conhecimento de carcter transnacional. Estaro nesta
situao cidades na envolvente das grandes metrpoles, mas tambm outras cidades perifricas da
Europa, que no quadro futuro podero ser novos ns da rede policntrica. As cidades intermdias
localizadas em regies urbanizadas, ou seja, as cidades que se localizam na proximidade das
regies metropolitanas ou de grandes corredores, so cidades cujos destinos dependero da sua
capacidade de mobilizar agentes e recursos.
Quanto s cidades de mdia dimenso localizadas em reas rurais, o EDEC reconhece-lhe o

papel de centros de recepo, ligao e distribuio ao nvel regional. Num sistema urbano
policntrico, as pequenas e mdias cidades constituem centros de recepo e distribuio e
estabelecem as ligaes no territrio. Em reas rurais mais marginais, s estas cidades sero
capazes de oferecer infra-estruturas e servios e se constiturem como mercados de trabalho [CCE,
1999a]. Deste modo, as opes polticas propostas visam as cidades de mdia dimenso como
focos de desenvolvimento regional das reas rurais e da sua integrao em rede.
As opes polticas desenhadas no EDEC para estas cidades apontam para um reforo das
infra-estruturas e para uma diversificao da base econmica, aces particularmente importantes
para as regies menos favorecidas. Nomeadamente empreender aces no domnio da melhoria do
acesso s principais redes de transportes e comunicaes europeias, atravs do estabelecimento de
redes secundrias que liguem as pequenas e mdias cidades s portas de acesso e s cidades de
maior dimenso do territrio da Unio.
Assim, na continuidade das polticas dos anos noventa, o EDEC prev a construo de redes
transeuropeias de transportes, comunicaes e de energia, que liguem as grandes regies
57
metropolitanas a configurar. No nvel inferior prope o desenvolvimento de redes secundrias de

transportes que estabelecero a ligao s redes transeuropeias, de forma que estas podero
beneficiar particularmente as cidades localizadas em reas mais urbanizadas.
Um aspecto que parece particularmente importante para a sustentabilidade urbana das

cidades de dimenso mdia a inteno de melhorar os sistemas de transporte pblico. Por outro
lado, o desenvolvimento de estratgias integradas de proteco do patrimnio cultural e natural
preconizadas no EDEC permitir uma melhor preservao-valorizao do patrimnio destas
cidades. Alm disso, para contribuir para um desenvolvimento regional equilibrado e melhorar as
suas perspectivas econmicas, as cidades pequenas e mdias precisam de integrar as reas rurais
envolventes nas suas estratgias de desenvolvimento.
Neste contexto, parece importante reajustar os programas de financiamento a essa

necessidade de reforar as redes de cidades e de regies escala europeia. O INTERREG III
indicia j uma melhor adaptao das polticas s necessidades de desenvolvimento das regies
perifricas, reforando o papel das pequenas e mdias cidades como ns das redes a estabelecer 37.
Outro objectivo chave proposto no EDEC o estabelecimento de um novo quadro de

relaes cidade-campo. Neste domnio, entre as vrias opes polticas propostas contam-se
algumas que envolvem directamente as cidades de mdia dimenso e para elas perspectivam um
futuro diferente: a manuteno da oferta de servios bsicos e de transportes pblicos nas
pequenas e mdias cidades localizadas em reas rurais, particularmente nas reas em declnio,
a promoo da cooperao entre cidades e o territrio rural envolvente, a promoo do
partenariado entre as pequenas e mdias cidades e os nveis nacional e transnacional, atravs de
projectos que permitam a troca de experincias e a promoo de redes de pequenas e mdias
empresas localizadas nas cidades e no campo [CCE, 1999a: 25-26].
As polticas preconizadas visam igualmente o aumento da competitividade econmica. Esta

poder ser incrementada atravs da adopo de polticas de difuso da inovao e conhecimento,
bem como pela introduo de novas formas de gesto do patrimnio natural e cultural, que podero
potenciar o papel de intermediao das cidades de mdia dimenso, nomeadamente daquelas
localizadas em regies perifricas e menos favorecidas. Neste contexto, estas cidades faro
necessariamente parte de uma poltica de ordenamento do territrio europeu, contribuindo para que
37
As directrizes para o programa INTERREG III foram publicadas pela Comisso Europeia em 2000. O propsito das
directrizes consiste em estabelecer as bases para uma iniciativa comunitria sobre a cooperao transeuropeia que
tem como objectivo fomentar o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do territrio europeu. O objectivo
expressado fortalecer a coeso social e econmica no seio da Comunidade, promovendo a cooperao
transfronteiria, transnacional e interregional, bem como o desenvolvimento equilibrado do territrio europeu. Um
dos principais objectivos do programa , portanto, possibilitar a implementao do EDEC mediante a cooperao
transnacional europeia.
58
se atinjam os objectivos inicialmente propostos: competitividade econmica, coeso econmica e

social e desenvolvimento sustentvel.
1.5 Sntese dos desafios que enfrentam as cidades de mdia dimenso

A cidade de mdia dimenso no se pode definir somente pelo tamanho da sua populao,
tanto ou mais importante a sua posio: o papel e a funo que a cidade desempenha no seu
territrio mais ou menos imediato, a influncia e relaes que exerce e mantm dentro deste e os
fluxos e relaes que gera para o exterior. Num contexto de mudana e por isso de incerteza, o
modelo de organizao urbana hierarquizado no se revela como modelo adequado s actuais
dinmicas territoriais e produtivas. Donde o surgimento da perspectiva que aponta para o
aproveitamento dos factores endgenos e potencialidades evidenciadas pelas diversas regies, bem
como a evidncia de que as cidades de mdia dimenso constituem formas de organizao que
melhor respondem aos desafios decorrentes da globalizao e da crescente competitividade. A
globalizao da economia tem redefinido as relaes e posies dentro da hierarquia urbana,
alterando o papel das cidades de dimenso mdia, no existindo, ento, nenhum fatalismo que
conduza a uma marginalizao crescente destas cidades [FERRO et al., 1994]. De facto, no
existem fatalidades quanto ao desenvolvimento, mas sim vontades que podem, a prazo, alterar o
rumo de um dado territrio.
Neste processo, a capacidade de resposta das cidades tanto maior quanto mais favorveis
forem as condies para a produo e difuso de inovaes. Desta forma, necessrio combater
todo o tipo de inrcias que possam impedir o desenvolvimento das cidades de mdia dimenso,
formulando polticas inovadoras de planeamento urbano e desenvolvimento regional que se
oponham s tendncias recentes de polarizao favorveis s grandes cidades.
De facto, cabe s cidades de mdia dimenso uma funo dupla, que assenta no
desenvolvimento e consolidao como locais inovadores e competitivos e, por outro lado, a de
coeso territorial e social, privilegiando as relaes de interdependncia com o territrio
envolvente. Assim, estas cidades tm um importante papel na estruturao do territrio, permitindo
descongestionar as reas densamente ocupadas. Alm disso, enfrentam ainda o desafio de alargar a
democracia e a responsabilizao local e de levarem todos os interessados a participar na
formulao e aplicao de estratgias urbanas integradas com vista ao desenvolvimento
sustentvel, uma vez que a segregao funcional e as especializaes tradicionais dos vrios
departamentos conduzem, muitas vezes, a respostas ineficazes e ineficientes. Todavia, necessitam
de se tornar mais imaginativas e inovadoras na forma como procedem ao financiamento do
investimento econmico, ambiental e social, sendo necessrias novas abordagens para resolver
esses problemas multidimensionais, interligados e interdependentes.
59
O planeamento estratgico surgiu como um instrumento de desenvolvimento urbano

integrado capaz de dar resposta rpida queles desafios. Num contexto de mudanas e incertezas,
reconhece-se que prefervel, de forma pr-activa, atacar as condies e factores susceptveis de
constiturem estrangulamentos ao desenvolvimento urbano, em vez de adoptar solues de defesa
contra as suas consequncias. A cidade interpretada segundo as perspectivas da organizao
empresarial, onde obrigada a competir, para se modernizar e desenvolver, com outras cidades (ou
sistemas urbanos). De acordo com esta perspectiva, as cidades so, semelhana das empresas,
encaradas como estruturas que se organizam de forma mais ou menos complexa, no sentido de,
atravs da realizao dos objectivos a que se propem os agentes e foras dinmicas, assegurar o
desenvolvimento scio-econmico.
Em suma, responder a desafios econmicos, sociais e ambientais complexos e interligados exige uma
resposta poltica estratgica e institucionalmente integrada, em que todos os interessados partilhem as
responsabilidades pela formulao e aplicao de solues trans-sectoriais. A flexibilidade e o trabalho
em parceria so indispensveis. este o desafio da administrao urbana [CCE, 1999c: 40].
60
2 O planeamento estratgico como instrumento de
desenvolvimento de cidades de mdia dimenso
Como foi salientado no primeiro captulo, vive-se um contexto de mudana, conhecendo as
cidades mutaes aceleradas. Estas mutaes afectam o clima econmico, a vida social e a
organizao das instituies. Perante tais mudanas, os sistemas de planeamento territorial, at aqui
centrados na organizao do territrio, na gesto da ocupao do solo, na regulamentao das
relaes complexas entre os diferentes objectivos das polticas pblicas locais e no cumprimento do
direito do uso do solo [HEALEY, 1995b], so obrigados a encarar o territrio de uma forma mais
dinmica, concebendo polticas estratgicas de desenvolvimento. Assim, actualmente, a cidade
no s uma realidade, tambm um projecto, significando, ao mesmo tempo, sustentabilidade
ambiental, coeso social, governncia democrtica e expresso cultural. Neste contexto, entende-se
o planeamento como a representao e construo do futuro desejado.
Neste segundo captulo, apresentam-se os conceitos, princpios, modelos, teorias e mtodos

relativos ao planeamento estratgico de cidades de mdia dimenso.
2.1 O processo de planeamento estratgico: princpios tericos

Nos ltimos anos, o processo de planeamento tem sido criticado por excluir as populaes
locais da sua formulao e execuo. Tendo-se argumentado que seria mais democrtico e mais
eficiente em incluir o maior nmero de participantes [BEARD, 2002]. O recente deslize para a
crescente incluso resultou em mudanas epistemolgicas e metodolgicas dentro do campo do
planeamento. As mudanas epistemolgicas significam uma aceitao crescente de outras formas
de conhecimento, enquanto que as mudanas metodolgicas significam que o planeamento
actualmente tem em considerao processos informais que caiem fora do planeamento regulado
pelo Estado. O planeamento deslocou-se, ento, de um campo que s valorizava o conhecimento de
profissionais qualificados para outro que tambm valoriza o conhecimento incorporado nos
movimentos sociais. Argumenta-se que se o processo de planeamento no tiver uma ligao com a
sociedade real e os seus projectos, corre o risco de se transformar num jogo de equvocos que vo
danificando a capacidade de imaginar e realizar oportunamente o futuro.
2.1.1 - Dinmicas urbanas e evoluo do planeamento urbano e do urbanismo
A epistemologia da teoria do planeamento foi recentemente desafiada pela diversidade
cultural, pelo fortalecimento da sociedade civil e pelas crticas de natureza filosfica emergentes
das tendncias ps-modernas desconstrutivas e pluralistas [McGUIRK, 2001]. Do mesmo modo, a
cidade confrontada com um complexo conjunto de incertezas e mutaes aceleradas, como
anteriormente foi explicitado, por isso, o futuro cada vez mais imprevisvel. Para enfrentar tais
incertezas necessrio definir mecanismos de controlo por forma a tornar o futuro mais previsvel
61
O planeamento estratgico como instrumento de desenvolvimento de cidades de mdia dimenso
e conduzir as aces isoladas dos vrios agentes que fazem a cidade. Alm disso, se a natureza
fundamental da mudana a descontinuidade, ento o planeamento no pode mais estar
acomodado ao estudo das tendncias e ao exerccio das extrapolaes [PADIOLEAU e
DEMESTEERE, 1991].
Os sistemas de planeamento das cidades 38 e o urbanismo39, tal como a concepo de urbano,

tm assumido caractersticas diferentes, quer em termos de contedo, quer em termos de
instrumentos, quer mesmo em termos de escala, ao longo das ltimas dcadas.
2.1.1.1 - Do modernismo ao ps-modernismo

A cultura modernista que vigorou durante a primeira metade do sculo XX, teve reflexos em
todos os sectores da sociedade. O modernismo pode ser compreendido como um processo no qual
os subsistemas operam crescentemente de forma independente atravs da diferenciao,
racionalizao e integrao [WIGMANS, 2001]. Segundo este autor, a diferenciao um processo
de especializao de sistemas atravs da qual podem adaptar-se melhor s circunstncias,
permanecendo internamente coerentes. Um exemplo foi a expanso do estado-providncia que,
atravs da burocracia governamental se pde especializar em termos funcionais. A racionalizao
implica, entre outras coisas, uma extenso do controlo e da superviso. Aliado ao conceito de
racionalizao est o conceito de eficincia, que significa, simplesmente, a escolha do caminho
mais curto ou dos meios menos onerosos para atingir um dado fim. Diferenciao, especializao e
racionalizao foram combinadas no processo de burocratizao. Este constitui uma das dimenses
mais importantes do processo de modernizao [FRISSEN, 1996, cit. em WIGMANS, 2001].
Segundo Habermas40 a especializao crescente conduziu a uma situao onde no existe um
dilogo crtico e informado entre as cincias. Desta forma, o pensamento toma a forma de uma
concepo irreflectida (positivista) e inexperiente do mtodo cientfico por um lado, e por outro,
deu origem a vrias formas de subjectivismo, relativismo ou persuaso extremamente irracionalista
(dando origem aos regimes polticos totalitrios).
A partir de meados do sculo XX, caminhou-se cada vez mais para uma cultura ps-
moderna. O conceito de ps-modernismo complementar ao conceito de modernismo. O ps-
modernismo a extenso radical de duas tendncias do modernismo [WIGMANS, 2001]: por um
lado, a contnua diferenciao e especializao cria um tal nvel de complexidade que aparecem
problemas de integrao (tal como a extenso do estado-providncia e o aumento da diversidade
dos servios prestados). Por outro lado, a racionalizao que ao induzir um tal nvel de
38
Um sistema corresponde modelao das relaes sociais ao longo do tempo e do espao, compreendidas como
prticas reproduzidas [GIDDENS, 1984, cit. em MOTTE, 1997b].
39
Entendido o urbanismo como o quadro conceptual no qual o planeamento e a gesto do desenvolvimento urbano so
implementados.
40
Citado em: The Oxford Companion to Philosophy, Oxford University Press, 1995.
62
organizao, aparecem contradies internas no processo de diferenciao [CROOK et al., 1996,

cit. em WIGMANS, 2001]. Consequentemente, o ps-modernismo um processo que mostra a
continuidade com o processo de modernismo: a radicalizao de algumas tendncias existentes
dentro dele, tais como a crescente imprevisibilidade, descentralizao, desconcentrao e
fragmentao (hiper-diferenciao como a extenso radical da diferenciao), como resultado, o
modernismo comea a contradizer-se a ele prprio. Neste processo, a diferenciao conduz
fragmentao e a possibilidade de um nico centro de regulao desaparece.
Quadro II.1 Modernismo vs. Ps-modernismo
Modernismo Ps-modernismo
Hierrquico; Regulao Horizontal; Desregulao
Rigidez; Homogeneidade Flexibilidade; Heterogeneidade (diversidade)
Uniforme; Previsibilidade Pluriforme; Imprevisibilidade
Diferenciao Hiper-diferenciao/fragmentao
Concentrao Disperso
Metateoria Jogos de linguagem
Representao Auto-referncia
A cidade assistida A cidade empreendedora
Abordagem territorialmente integrada Abordagem liderada pelos projectos
Centralizao Descentralizao (e competio inter-urbana)
Cidade: unidade de consumo colectivo Cidade: permite a escolha de localizao
Controlo de contingncias Aceitao da contingncia
Governncia clssica (governo) Governncia contingente
Fonte: WIGMANS [2001: 205].
A mudana do modernismo para o ps-modernismo alterou o papel que o planeamento pode
desempenhar na sociedade, ecoando novos conceitos e novas prticas (Quadro II.1): a disciplina de
planeamento sofreu uma perda de direco [GOODCHILD, 1990]; as ferramentas foram
reconcebidas e ajustadas aos desafios da sociedade actual, por isso, a educao dos planeadores
urbanos na idade da informao tem de ser repensada [CASTELLS, 1998].
2.1.1.2 - Do planeamento racional ao planeamento estratgico

Na Europa, de uma forma geral, durante a primeira metade do sculo XX, num contexto de
industrializao, de expanso econmica, no qual o crescimento da populao se registava ainda de
forma moderada e onde predominava a cultura modernista, o desenho da cidade era feito a uma
escala consideravelmente vasta e as preocupaes incidiam predominantemente sobre o
ordenamento do espao fsico e a localizao das grandes infra-estruturas virias e equipamentos
colectivos. Da dcada de 1950 dcada de 1970, este modelo continuou a vigorar embora com
pequenas alteraes.
63
Nesta fase foram tidos em conta aspectos da dinmica urbana que continham as previses do
crescimento populacional, habitao, emprego e deslocaes; este planeamento caracterizava-se
sobretudo pelos plans directeurs ou masters plans, cujo elemento fundamental era o mapa de
zonamento que delineava a ocupao do solo, e que funcionava como referncia para aces
futuras. Desta forma, a poltica urbanstica orientou-se, sobretudo para a regulao fsica da
expanso urbana. Em pleno perodo fordista, as cidades dilatavam-se, traduzindo-se no seu
crescimento centrfugo.
Em termos de poltica urbana correspondeu a um aprofundamento da interveno pblica nas

cidades, especialmente naquelas onde mais se evidenciou o crescimento econmico e do emprego.
Pois, com o estado-providncia, esperava-se que o estado conduzisse o desenvolvimento segundo
uma concepo global e unitria de interesse pblico, como tal agia enquanto fornecedor de um
quadro de coordenao estvel para a tomada de decises de investimento [BATLEY e STOKER,
1991]. a poca de ouro dos planos, nas suas vrias vertentes, enquanto instrumentos de regulao
do uso do solo e de infra-estruturao bsica, de enquadradores urbanos das polticas sociais e de
previso das infra-estruturas e sistemas de transporte que dariam resposta coeso funcional da
cidade explodida.
Este planeamento era um processo bem ordenado e escalonado, onde cada passo
representava uma tarefa especfica [KHAKEE, 1998]. Baseava-se na racionalidade instrumental,
embora os decisores decidissem os objectivos e colocassem questes acerca das medidas polticas
aos planeadores profissionais e outros peritos que ento formulavam propostas de plano
alternativas. Deste modo esta epistemologia produzia uma prtica de planeamento onde o
conhecimento era construdo, predominantemente, atravs de anlises tcnico-cientficas e lgica
dedutiva [McGUIRK, 2001] e atravs do privilgio daqueles que possussem essas formas de
conhecimento ou raciocnio. Todas as outras formas de conhecimento e sistemas de valores eram
excludos desta prtica (experincia, local, intuitivo, tcito e conhecimento expressivo que se
baseasse no domnio esttico ou moral em vez de unicamente o domnio da lgica cientfica e
empirismo) [HEALEY, 1997; INNES, 1998].
Assim, o plano segue, neste modelo, princpios racionalistas 41 e apoia-se, sobretudo na

capacidade de investimento pblico, pois, visava-se encorajar o crescimento econmico e
promover uma melhor distribuio dos benefcios do crescimento, especialmente, organizando o
modelo de crescimento urbano. Tinha a obsesso de organizar os procedimentos de planeamento de
um ponto de vista racional [MOTTE, 1997b], havendo para tal uma separao ntida entre a esfera
pblica e a esfera privada [HEALEY, 1997b]. Pretendia-se um plano sinptico, geral, de prazo de
41
Compreendido o planeamento como sendo um instrumento capaz de controlar o seu ambiente. Neste sentido o
sistema quanto melhor controlar o seu ambiente mais racional . Adaptando-se ao seu ambiente, o sistema melhora o
controlo sobre o mesmo.
64
execuo alargado, capaz de prever as dinmicas territoriais e usando uma filosofia de interveno
de tipo normativa, tecnocrtica, rgida e com um quadro regulamentador claro. O urbanismo
produziria, assim, o quadro territorial do desenvolvimento, focalizando-se, no entanto, em aces
de poltica distributiva, orientadas por critrios de equidade e de interveno sobre as desigualdades
e tenses sociais e territoriais originadas pelo crescimento econmico (o estado-providncia). A
definio das necessidades era tomada analiticamente em vez de se recorrer discusso formal com
os cidados e empresrios, alm disso, havia uma grande evidncia da influncia informal de certos
interesses particulares [CASTELLS, 1977, cit. em HEALEY, 1997b].
O zonamento, resultante da Carta de Atenas42, como critrio de uso do solo e como

instrumento produtor da forma urbana constituiu o instrumento central desta prtica de
planeamento urbano. A dimenso fsica do plano sobreps-se completamente a outras formas de
interveno sobre a cidade. Em matria mais directamente relacionada com a esfera produtiva, o
plano racionalista concentrou-se sobretudo na produo e na localizao de solo industrial e na
construo de infra-estruturas logsticas e energticas. A criao destas externalidades territoriais
constituiriam um capital fixo muito importante para permitir a atractividade e a expanso do
investimento. A indstria era considerada o grande motor do desenvolvimento, da criao de
emprego e, por isso, tambm, do desenvolvimento urbano.
Durante as dcadas de 1970 e 1980, no advento do perodo ps-moderno, as cidades dos

pases desenvolvidos foram marcadas por um crescimento mais lento (em termos populacionais e
econmicos), dando azo a novas preocupaes, como a introduo de novas tecnologias, o
acrscimo de concorrncia entre as cidades e as questes relacionadas com o ambiente.
Estas caractersticas distintas esto relacionadas directamente com mutaes no ambiente

scio-econmico. crise estrutural internacional do incio da dcada de 1970, esto associadas
profundas transformaes scio-econmicas e polticas, que advm da ruptura do regime de
acumulao fordista e da crise do estado-providncia. Alm disso, durante os anos 1980 deslizou-
se para uma agenda poltica neoliberal 43, as finanas pblicas foram seriamente afectadas
encorajando um partenariado acrescido entre o sector privado e o sector pblico.
42
A Carta de Atenas consistiu num manifesto assinado em 1933, no IV Congrs International dArchitecture Moderne
por numerosos arquitectos, urbanistas e outros especialistas, largamente inspirado no pensamento de Le Corbusier
[GOLD, 1998: 240], no qual foram enunciados os princpios da arquitectura e do urbanismo ditos modernos,
propondo-se a separao das funes urbanas. Preconizava tambm uma arquitectura vertical susceptvel de libertar
espaos verdes e de dar lugar a vias de circulao mais espaosas, libertado-se assim das limitaes da rua
tradicional. Os seus efeitos foram mltiplos e profundos, no s na Europa, como tambm em outros pases durante a
dcada de 1960.
43
O Estado visto como sufocador da iniciativa privada, mal informado e excessivamente burocrtico, bem como
indiferente s necessidades dos cidados e das empresas. Por isso, os defensores do neoliberalismo propem a
limitao da interveno do sector pblico na vida privada dos cidados e das empresas, bem como a transferncia de
algumas funes do sector pblico para o sector privado.
65
Face imprevisibilidade daquelas mudanas, os instrumentos e as polticas normativas

tpicas do plano racionalista entram em crise. Ora, o planeamento urbano v-se, assim, confrontado
com a emergncia de novos desafios, para os quais os instrumentos e polticas tradicionais se
revelam incapazes de dar resposta, de forma que se levantou uma srie de crticas ao planeamento
fsico urbano, pois chegou ao ponto de ser inoperante em muitos casos, no considerando as
dinmicas econmicas e sociais que permitiria a sua implementao sob a forma de projectos
[BORJA e CASTELLS, 1997]. Alm disso, tm dificuldade em controlar as foras externas ao
processo, assimilando lentamente as novas tecnologias, desconhecendo a evoluo dos processos
sociais e tendo dificuldade em integrar de forma eficiente equipas interdisciplinares.
Por outro lado, os planos racionais foram criticados dado que incorporavam modelos de
comando e controlo [HEALEY, 1997a], onde se esperava que o sector pblico tivesse o poder e
os recursos para regular e empreender o desenvolvimento de tal forma que pudesse comandar as
aces e controlar os resultados, em vez de facilitarem o mercado livre, e que tinham tido um efeito
negativo ao conterem o desenvolvimento quando a necessidade era de terem uma atitude pr-activa
perante o mesmo. Como as novas polticas econmicas visavam, a todo o custo, resolver a situao
do desemprego galopante atravs do fomento criao e fixao de empresas, os sistemas de
planeamento que surgiram na dcada de 1980 foram construdos de uma forma mais aberta,
integrando novos actores, caminhando-se para a racionalizao dos processos de tomada de
decises [MOTTE, 1997b], mas onde o sector pblico tinha mais interesse em permitir o
desenvolvimento do que em regul-lo [MOTTE, 1995a].
Desta forma, foi introduzida flexibilidade no sistema atravs de um processo geral de

desregulao tendo os planos enfraquecido quer em contedo quer em estatuto, tendo o
planeamento urbano, em muitos pases, deslizado da formulao de planos para a promoo e
realizao de projectos [NEWMAN e THORNLEY, 1996], promovendo, assim, a realizao de
operaes fragmentadas nomeadamente de projectos de investimento em infra-estruturas, parques
industriais e novos alojamentos [HEALEY, 1997a], onde se dava nfase negociao individual
desses projectos. Dando, ento maior relevncia aos projectos do que s estratgias de conjunto sob
a forma de planos. Pois, as polticas, normas e modelos contidos nos planos eram frequentemente
ignorados ou superados. Muitos argumentavam que era uma tendncia desejvel, oferecendo
flexibilidade e sensibilidade para as necessidades individuais dos actores. Assim, esta abordagem
negociativa levantava questes de justia e de legitimidade quanto forma de seleco dos actores.
O critrio utilizado era a busca rpida do consenso, para tal era envolvida uma elite restrita, onde s
alguns dos agentes interessados eram envolvidos. Pois s os que tinham mais voz e recursos
podiam exercer poder na mesa de negociaes [HEALEY, 1997b], todos os outros eram esquecidos
ou afastados. Caminhou-se, neste sentido, para o corporativismo, dado que o acesso ao processo de
66
tomada de decises no estava equitativamente distribudo entre as partes interessadas, sendo

favorecidos aqueles que estivessem melhor organizados e fossem mais influentes.
Frequentemente, este novo tipo de poltica urbana traduz-se em intervenes fragmentadas e

emblemticas, que correspondem a projectos de arquitectura urbana (um urbanismo por
projectos), muitas vezes descontextualizados de uma interveno articulada ao nvel da
aglomerao urbana no seu conjunto.
Assim, as abordagens baseadas nos projectos sobrepuseram-se ao planeamento formal,

ajustando-se ao complexo jogo de presses polticas e do mercado, gerando incerteza e reduzindo a
confiana nos polticos ao proporcionarem e permitirem prticas corruptas. Desta forma, essas
presses encorajaram o abandono dos planos e das polticas pblicas como quadros directores, pois
tinham-se tornado inflexveis ou ultrapassados. Assim, no incio da dcada de 1990, por todo o
lado surge a exigncia crescente dos cidados serem envolvidos nos processos de planeamento e
uma maior aderncia aos planos, bem como o difcil desafio de combinar os objectivos do
desenvolvimento econmico com os da sustentabilidade ambiental e equidade social. S assim,
atravs do plano se limita a tomada de decises arbitrrias por parte das autoridades de
planeamento, bem como se evitam situaes de corrupo e de favorecimento pessoal.
Durante a dcada de 1990, o desenvolvimento urbano esteve marcado por uma dialctica de
contrrios. Com efeito, ao mesmo tempo que se aceleravam as mudanas impulsionadas pela
crescente hegemonia do modelo neoliberal, baseado na concorrncia, tenta-se legitimar o discurso
de um planeamento territorial baseado na participao, no consenso e na cooperao, tendo
ganhado fora a ideia de que a requalificao dos centros urbanos, as suas obras de infra-estruturas
e, em geral, as actividades que a se desenvolvem, requerem aces conjuntas entre actores
pblicos e privados, onde as autoridades municipais desempenham um papel de relevo, pois a
combinao das presses fiscais no sector pblico e a fora de alavanca da filosofia poltica
neoliberal conduziram a novas relaes entre o sector pblico e o sector privado [HEALEY,
1997a]. De forma que as cidades tm de encontrar formas de desenvolverem a sua base econmica
de forma pr-activa. Alm disso, a crescente influncia poltica do movimento ambiental e um
vasto conjunto de outros grupos de presso focaram de forma crescente a importncia do impacte
dos projectos, bem como do seu enquadramento com a envolvente.
2.1.1.3 - Rumo a uma nova governncia urbana

Atravs da descentralizao das competncias, os governos locais tm novas atribuies,
nomeadamente a nfase na promoo do desenvolvimento em vez de comandarem e controlarem
[HARVEY, 1989], tornando-se mais pr-activos e empreendedores [HEALEY et al., 1997]. O
peso crescente dos movimentos sociais e dos agentes de desenvolvimento econmico na tomada de
67
decises, o agravamento da componente de rivalidade entre cidades [FERNNDEZ GELL,

2000], o aumento das presses para melhorarem as qualidades ambientais e sociais das cidades e as
dificuldades financeiras dos governos locais e centrais, bem como a generalizao da filosofia
poltica neoliberal, conduziram as polticas de desenvolvimento e ordenamento urbano a
envolverem empresas e instituies diversas no financiamento, concepo e execuo de polticas.
Este processo conduziu a um novo estilo de governncia urbana, onde tm lugar parcerias diversas
e processos de colaborao entre vrios parceiros.
A exigncia por uma maior transparncia obriga a que os processos de planeamento urbano
sejam elaborados e executados por um grupo alargado de tcnicos e agentes econmicos e sociais.
Evitando, pois, um ambiente de obscurantismo e discrecionalidade dificilmente admissvel numa
sociedade verdadeiramente democrtica. Segundo Y. STOURDZ [cit. em LYOTARD, 1989], o
facto de a tendncia actual para desregular, desestabilizar e enfraquecer a administrao pblica
fomentado pela perda de confiana da sociedade no desempenho do estado.
Assim, a generalizao da filosofia poltica neoliberal conduziu a um novo papel do governo

bem como a novas relaes com o sector privado e os cidados: passou-se de um governo prestador
de bens e servios para a adopo de um papel pr-activo e mediador fornecendo um quadro dentro
do qual as empresas e outras instituies prestam servios e promovem o desenvolvimento; passou-
se de um governo formal integrado para uma fragmentao das tarefas entre diversas instituies
pblicas, privadas, mistas, intermdias, donde o aparecimento do termo governncia; de uma
clara separao entre sectores pblico e privado para novas formas de partenariado entre os
sectores pblico e privado, entre o estado e o mercado e entre o sector pblico e os cidados
[HEALEY, 1997a]; do domnio dos ministrio centrais para os governos regionais e locais
(regionalizao/descentralizao); de formas de organizao hierrquicas e burocrticas para
formas de governncia pr-activas e interactivas, negociadas e contratualizadas.
A mudana de relacionamento entre o sector pblico local e o sector privado e a adopo de

prticas do sector privado atravs de formas mais empreendedoras pela interveno do sector
pblico ilustram a mudana do governo para a governncia, observando-se uma mudana nas
formas de governao territorial. O sector pblico passa a ter caractersticas normalmente
atribudas ao sector privado. Risco, inovao, promoo e motivao para o lucro so alguns dos
sentidos da governncia territorial e urbana.
A governncia urbana pode ser apreendida a vrios nveis [S. GONZLEZ et al., 2001]:
O interesse pela cooperao pblico-privado tem aumentado em termos de responsabilidades,

de poder e de investimento no sentido de recuperar, revitalizar e reestruturar as reas mais
desvalorizadas;
A viso sistmica dos territrios como um complexo mosaico;
68
A adopo de um planeamento orientado para o mercado implica a menor importncia

relativa da perspectiva de ordenamento fsico do territrio, dando-se maior ateno
satisfao das necessidades e expectativas dos agentes, bem como na sua mobilizao;
A formao de parcerias e coligaes aumenta a capacidade de aco dos actores. Estes
associam-se para tomar decises ou pressionarem o governo a tomar decises num certo
sentido, defendendo solues concretas, com objectivos, sentidos e finalidades comuns;
As coligaes so constitudas por grupos de interesses dos quais se destacam, alm das
autoridades locais, os proprietrios, arrendatrios, universidades, grupos de negcios,
consumidores, associaes comerciais, media, etc. A capacidade de aco eficaz do sistema
depende da capacidade de conciliar os interesses, vontades e necessidades dos diferentes
grupos representados. A sua qualidade varia consoante os recursos organizacionais, a
capacidade de liderana, as relaes institucionais e a capacidade de comunicao e
mobilizao.
No entanto, o vocbulo governncia caracterizado mais pela sua ampla utilizao do que
pela clareza ou singularidade de sentido. Uma das formulaes mais pertinentes neste campo foi
fornecida por O. YOUNG [1994: 15]:
A governncia aparece como uma preocupao social onde os membros de um grupo descobrem que
so interdependentes no sentido de que as aces de cada um afectam o bem estar dos outros () A
governncia envolve a criao e actuao de instituies sociais (i.e. regras do jogo que definam as
prticas sociais, atribuam papis e conduzam as interaces entre os possuidores desses papis) capazes
de resolver os conflitos.
Tal conceito de governncia surge ao reconhecer que existem outras formas de lidar com os
interesses divergentes e problemas de aco colectiva alm do estado e seus organismos,
permitindo comprovar a perda de importncia do seu papel em proveito de formas mais
diversificadas de interveno, nomeadamente atravs das relaes contratuais entre diversos
actores tais como o estado, as colectividades territoriais, as empresas privadas, os diversos tipos de
expresso dos interesses locais, etc.
Caminhando um pouco a montante, pode-se afirmar que, durante os ltimos anos, a

concepo westfaliana tradicional de estado soberano tem sido pressionada de forma crescente
no s em teoria, mas tambm na prtica, como tem sido evidenciado pela crescente importncia
atribuda participao dos actores no-governamentais ou quase-governamentais na tomada de
decises em questes polticas internas e internacionais [SAMPFORD, 2002: 79]. De facto,
segundo este autor, desde o Tratado de Westflia, em 1648, o estado era visto como a resposta
maioria dos problemas de governo. Num mundo condicionado por recursos escassos, altrusmo
limitado e capacidade limitada de os prprios indivduos se defenderem contra os ataques de
outros, necessitava-se de uma fonte de poder opressivo que impusesse a ordem, criasse regras e se
necessrio distribusse os recursos44.
44
Neste mbito, FREUD [1989] refere que o primeiro requisito da civilizao (e da democracia) a justia,
constatando que esta deve ser vista como a garantia de que as leis no sero corrompidas a favor dos indivduos.
Neste sentido, prope que a luta humana esteja centrada na realizao de um ajustamento entre as pretenses
69
Actualmente, os sinais indicam que se caminha para um mundo onde as instituies
atravessaro as actuais fronteiras nacionais e, ao contrrio dos estados soberanos, no reclamaro
jurisdio sobre todas as reas da vida quotidiana (embora a construo da Unio Europeia parea
ir mais alm, caminhando para uma unio de estados federais). Deste modo, a governncia eficaz
na era da globalizao no ser alcanada atravs de uma nica regra, instituio ou poltica
econmica, mas requer uma abordagem multifacetada, multidisciplinar e interdisciplinar.
Embora o governo seja visto como tendo um papel mediador e determinante, considera que
valores devem ser aplicados, toma as decises, usa o poder para implementar as polticas
incluindo os incentivos econmicos e a elaborao das regras normativas (i.e. a lei). Na
governncia moderna o estado no o nico actor relevante. Outros grupos so envolvidos
pblicos, privados, ONG, aos nveis local, nacional e internacional. Estes grupos procuram ter e
aplicar o poder, fornecer diferentes sugestes cientficas e prticas (frequentemente parciais),
fornecer incentivos, discutir valores e procurar formular regras normativas.
O conceito de governncia permite ultrapassar, ento, as concepes centradas

exclusivamente nos polticos locais e as abordagens estritamente institucionais dos organismos
pblicos locais e encarar novos mecanismos de negociao entre diferentes grupos cujas relaes
se definem ou pela cooperao ou pela competio. Opera-se, assim, sobre uma concepo
alargada do governo das cidades: no se pode encarar mais o poder local como sendo exclusivo da
autarquia. De facto, os governos urbanos j no so mais capazes, ou no to capazes como
pensavam que eram anteriormente, para conduzirem os eventos [KEARNS e PADDISON, 2000],
por isso a gesto urbana no pode ser compreendida actualmente em termos de modelos de
governo top-down ou de comando e controlo [HEALEY et al., 1995: 18]. Tal mudana deveu-
se a vrios factores, como oportunamente salientmos: a globalizao da economia e a perda do
controlo por parte dos governos urbanos sobre a sua economia.
individuais e as pretenses do grupo (a dualidade entre o indivduo e a sociedade). TNNIES [1957, cit. em
MODARRES, 2003], partindo da dialctica Freudiana entre indivduo e sociedade, divide os grupos sociais em
comunidade e sociedade. A primeira baseia-se num tipo de associao orgnica, voluntria e auto-realizada, tal como
as relaes de vizinhana e a famlia, enquanto a ltima visa objectivos funcionais e instrumentais, nomeadamente
uma cidade ou um estado. Para a primeira, Tnnies prope uma ordem social baseada no consenso de vontades, para
a ltima prope o consenso nos acordos e convenes, nas normas e legislao. Entre esta dualidade, a busca de
justia parece ser atribuio da ltima, nomeadamente da sociedade. A civilizao aparece a partir desta luta pela
justia entre a interaco dialctica e a contradio entre a comunidade e a sociedade. Assim, o papel do estado visa,
no s converter a comunidade em sociedade, como subverter a sua definio de justia num forma mais regulada ou
legislada, que esteja profundamente enraizada na filosofia de negar a diversidade (ou seja, os casos nicos). Sendo
este um dos fundamentos do estado moderno. Assim, a interferncia crescente do estado nos assuntos locais
apareceu em finais do sculo XIX [MODARRES, 2003], em oposio nfase no laissez-faire econmico. A
interferncia do estado favorece a diminuio dos direitos individuais e em seu lugar encoraja a concentrao na
sociedade, ou a soma das felicidades humanas [WARD, 1883, cit. em MODARRES, 2003]. Este ponto de vista
est intimamente relacionado com a assero freudiana que a justia social e a felicidade podem ser obtidas quando
se alcana um compromisso entre o indivduo e a sociedade (embora a favor desta ltima). A adaptao dos
indivduos a este objectivo superior no naturalmente acautelada; em vez disso, torna-se necessria a aco do
estado para criar a sociedade ideal.
70
Por outro lado, a competio interurbana tornou-se muito intensa, com as cidades a tentarem
vender-se a elas prprias, fenmeno que foi designado por guerra dos lugares [HAIDER, 1992,
cit. em KEARNS e PADDISON, 2000]. Assim, num mundo crescentemente competitivo, os
governos urbanos tm-se tornado mais empreendedores, um papel que potencialmente est em
conflito com o estado-providncia tradicional.
Acrescente-se que as cidades consideram os governos nacionais menos capazes para as

ajudarem e menos relevantes para o seu futuro, reflectindo a justificao de OHMAE [1995, cit. em
KEARNS e PADDISON, 2000] da mudana das inter-relaes urbano-regional num mundo global.
Assim, as cidades tentaram desligar-se das suas economias nacionais, por vezes superando o
estado nacional, orientando-se mais para a arena internacional atravs da cooperao
transfronteiria e transnacional.
Ao mesmo tempo que a globalizao invade as cidades, outras mudanas nas esferas poltica,
social e territorial tambm envolvem, ou tm implicaes no papel e actividades dos governos
locais. O estado-providncia universalista tem sido sucessivamente erodido pelas reformas
neoliberais de forma que as atribuies so mais limitadas e os benefcios e servios prestados
menos adequados e menos abrangentes na sua cobertura.
A descentralizao poltica tem sido defendida devido necessidade de responder aos

desafios locais e s diferenas entre os territrios, resultados que fomentaram a diversificao e a
inovao. Por isso, a mudana para envolver primeiro o sector privado e mais recentemente o
sector associativo, na gesto das actividades e tomada de decises, e a expanso, em finais da
dcada de 1990, das iniciativas polticas territoriais que visaram a regenerao urbana, pode ser
explicada luz destas consideraes.
Governar as cidades tambm se tornou mais difcil pela crescente complexidade da vida
social. A relao entre pessoas e lugares mais difusa do que em perodos anteriores [HEALEY,
1997c], desta forma, a cidade pode ser vista como um lugar de redes de relaes sobrepostas a
diversas escalas territoriais [HEALEY et al., 1995: 4]. De novo, reflectindo a percepo de perda
de controlo do governo, argumenta-se que as polticas pblicas no mais podero ser do que
ensaios inseridos no conjunto relacional da cidade. Existe maior diferenciao social dentro da
cidade e novos estilos de vida so experimentados e adoptados [HEALEY, 1997c].
Estes elementos de diversidade social e diferenciao activa so acompanhados pela

polarizao e excluso scio-territorial. Assim, a celebrada cidade da diferena, espao partilhado e
interaco social [WIRTH, 1938, cit. em KEARNS e PADDISON, 2000] deu lugar cidade da
indiferena e da intolerncia, contendo espaos de excluso.
71
Estas mudanas nas cidades podem ser representadas como o triunfo do caos e da desordem.
A cidade ordenada degenerou num pntano de relaes fragmentadas e recombinadas
[HEALEY et al., 1995: 6]; em vez de uma economia e sociedade urbana coesas, existe a cidade de
peas e remendos [AMIN e THRIFT, 1995]. Embora isto signifique que as cidades estejam
desreguladas e ento impermeveis s foras da governncia, a complexidade urbana est sempre
sujeita interveno humana. Tal requer um entendimento de que as cidades compreendem
diferentes formas que colidem e que existem relaes de poder que so retratadas nas relaes
territoriais que reflectem e reproduzem tais relaes sociais subjacentes.
Assim, a governncia urbana no uma tentativa para reganhar o controlo, mas em vez
disso, para tentar gerir e regular a diferena e ser criativo nas arenas urbanas. A maioria das
mudanas que foram descritas em termos negativos tambm tm possibilidades positivas,
nomeadamente, a fragmentao institucional pode induzir processos inovadores e as incertezas
econmicas podem resultar na reivindicao e utilizao das culturas, valores e imagens locais. A
lgica da governncia pode, ento, ser entendida como um mecanismo de coordenao com
capacidade para inovar e aprender num ambiente em mudana, especialmente em situaes de
complexa interdependncia recproca entre organizaes autnomas operacionalmente com
interesses partilhados. Desta forma, os mecanismos de governncia fomentaram a mudana das
hierarquias e burocracia para as redes auto-organizadas ou heterarquia [KEARNS e PADDISON,
2000], valorizando as mudanas macro-sociais, nomeadamente a intensificao da complexidade
da sociedade e as crescentes interdependncias na e entre a economia e a poltica que acompanham
a globalizao/continentalizao. Estas mudanas significam que as novas condies sociais e
econmicas e os novos problemas no podem ser geridos ou resolvidos em exclusividade quer
atravs do planeamento pblico, quer atravs do liberalismo puro.
STOKER [1996] segue esta linha de argumentao ao constatar que a governncia refere-
se ao governo com fronteiras permeveis entre as organizaes do sector pblico e do sector
privado, baseia-se na interdependncia, mas tambm envolve responsabilidades partilhadas ou
imprecisas entre tais organizaes, no s nas questes econmicas como nas sociais.
Em suma, a governncia a capacidade de operar perante a complexidade, conflito e

mudana social: as organizaes e os governos combinam os seus recursos, competncias e
finalidades. Deste modo, uma das suas exigncias essenciais a do envolvimento da sociedade
civil nas questes da conduo da mudana social.
72
2.1.1.4 - A exigncia por um maior envolvimento da sociedade civil nos processos de

planeamento: o papel da democracia participativa
Na Europa, o desenvolvimento urbano implica uma nova qualidade no processo de regulao
social que considera a pluralidade da sociedade urbana como um ponto de partida, considerando
importante ter uma troca de pensamentos e de opinies ampla e aberta de forma a obter
transparncia [FASSBINDER, 1997, cit. em WIGMANS, 2001]. Por isso, a estrutura da sociedade
deve basear-se num conjunto de actores econmicos, sociais e institucionais interligados, de entre
os quais nenhum tenha a exclusividade sobre o seu desenvolvimento, uma vez que as
responsabilidades so cada vez mais descentralizadas e partilhadas. Assim, uma sociedade baseada
em redes uma sociedade dinmica, aberta, permanentemente inovadora, capaz de estender-se sem
limites, integrando novos ns sempre que possam comunicar-se entre si. No entanto esta sociedade
em rede conduzida e depende de fluxos de informao [CASTELLS, 1996]. O planeamento
estratgico deve ser um primeiro passo da gesto estratgica entendida como gesto relacional
entre os actores urbanos.
A pluralidade das condies sociais afinal de contas to imprevisvel, complexa e voltil,

que um s actor incapaz de a dirigir. Este facto requer que os actores se direccionem para o
respeito e confiana no outro conhecimento existente no ambiente social. O desenvolvimento e o
planeamento so to complexos que nenhuma organizao pode abarcar todas as suas
consequncias. De facto, ningum pode pretender ter o conhecimento completo de todos os
pensamentos, pontos de vista e percepes.
O desenvolvimento eficaz e equilibrado de qualquer cidade passa pela construo

voluntarista de um projecto estratgico pondo em coerncia e sinergia as iniciativas que possam
nascer. Esta abordagem deve permitir uma melhor territorializao das polticas sectoriais, numa
abordagem mais concertada e pluridisciplinar. propcia inovao, que se tornou o verdadeiro
motor do desenvolvimento, fomentando a capacidade de aproveitar oportunidades e mobilizar
iniciativas. De facto, segundo BOOHER e INNES [2002: 225], medida que os participantes e
intervenientes constrem as suas interdependncias, criam um novo potencial, podendo surgir
inovaes de forma a responderem aos desafios. Tais inovaes tornam possvel a mudana de
forma adaptativa e fomentam a aco conjunta de forma construtiva.
A criao de uma cultura de confiana e de cooperao entre os actores urbanos , assim,

uma condio necessria para conseguir o desenvolvimento econmico e social. Desta forma, um
plano estratgico deve dinamizar a cidade implicando os recursos de todos os actores pblicos e
privados, criando sinergias entre eles a partir da partilha dos mesmos critrios de actuao
consolidando formas democrticas de planeamento.
2.1.1.4.1 - Diversas acepes de democracia
73
A democracia deve ser concebida como um processo em perptuo movimento, sempre em

busca de uma melhoria constante, nunca sendo considerada como um estdio final. Por isso requer:
que os cidados, quer de forma directa, quer atravs de representantes, escolham e controlem o
processo e os resultados da governao (o primado do interesse pblico sobre os interesses
privados e a exigncia pelo cumprimento das leis); que a oportunidade para a participao directa
nas estruturas de governo seja aberta a quase todos, com muito poucas excluses [WALLACK,
1999]; e que de alguma forma, os cidados sejam equitativamente considerados no processo de
tomada de decises. Neste sentido, para LONDON [1995], o trao distintivo da democracia a
liberdade de expresso quer nas conversaes polticas, quer na discusso das questes pblicas.
Segundo BAINBRIDGE e DODDRELL [1999], podem-se apresentar trs definies

fundamentais de democracia, segundo as expresses governo pelo povo, governo para o povo,
governo do povo. Nas duas primeiras expresses as referncias-chave so as instituies e os
procedimentos de governo; na primeira definio de democracia, o governo expressa a vontade da
populao governada, onde esta pode periodicamente votar em eleies e escolher os eleitos; a
segunda significa que o governo escolhido com base nos interesses do povo que representa. Na
terceira refere-se a um conceito lato de equidade social, sendo, por isso, a de maior alcance: sugere
que a democracia favorece a equidade, a participao e a tolerncia.
De acordo com VOOGD e WOLTJER [1999: 837], na democracia directa (participativa ou

deliberativa) os cidados tomam eles prprios as decises, enquanto que na democracia indirecta
(ou representativa) so os seus representantes que decidem. A democracia representativa implica a
realizao de eleies livres e justas, assembleias representativas, executivos responsveis e uma
administrao pblica politicamente neutra (governo para o povo) [OCDE, 2001], enquanto que
a democracia participativa implica o governo pelo povo. No entanto, a introduo de elementos
da democracia participativa no visa substituir, mas completar, a democracia representativa, por
forma a aumentar a aceitabilidade e a eficcia das decises [CCE, 2001b].
Por isso, se tradicionalmente a democracia entendida na sua assero restritiva de

democracia representativa, contudo, e como foi salientado em seco precedente, a necessidade de
fortalecer a confiana pblica nas instituies e inverter a eroso provocada pelo abstencionismo
eleitorial, bem como a crise de militncia nos partidos polticos, a que podemos acrescentar a
exigncia por melhorar a qualidade das polticas e enfrentar eficazmente os desafios actuais e
responder s exigncias de uma administrao mais transparente e responsvel, tem obrigado a
administrao pblica a envolver grupos de cidados na concepo de polticas. Alm disso, tm
procedido realizao de outras medidas: descentralizao por forma a reduzir o fosso entre a
administrao e os cidados; novas formas de consulta pblica (em adio s eleies e referendos)
e novas ferramentas (as NTIC). Fazendo isto, a administrao reconhece que os cidados no
74
podem ser tratados como um grupo homogneo, que podem rejeitar as propostas formuladas se
forem consultados tardiamente no processo de planeamento e que envolver os cidados de forma
eficaz requer compromisso, recursos e tempo [OCDE, 2001]. Assim, as relaes entre a
administrao e os cidados so o elemento central da boa governncia.
O envolvimento dos cidados especialmente importante quando [INSTITUTE ON

GOVERNANCE, 1998]: o conflito prolongado e a existncia de um impasse dificulta as posies
no campo oficial conduzindo a frustraes; a comunicao difcil ou distorcida entre as partes
envolvidas; os custos desse impasse so evidentes e tm tendncia para aumentar; as partes sentem
que perigoso ignorar um problema, mas pensam que as abordagens formais no esto a ser bem
sucedidas. Deste modo, a dinamizao urbana pode ser feita atravs de formas de concertao entre
agentes econmicos e sociais (dando lugar criao de parcerias) e de participao pblica (da
sociedade civil em sentido lato)45.
Restringindo mais o campo de anlise, a participao entendida como o papel activo que
todos os cidados devem ter nos processos de planeamento e gesto, passando pela
consciencializao e envolvimento da populao nestes processos. Desta forma podem-se
distinguir quatro formas de implicao da populao na conduo dos projectos de
desenvolvimento: a informao, a consulta, a concertao e a cooperao. Cada uma delas
constituem mecanismos com finalidades distintas.
Durante um processo de informao, os habitantes so simplesmente informados dos

projectos e no participam na sua elaborao e no processo de tomada de decises. uma relao
unidireccional e cobre tanto o acesso passivo informao da parte dos cidados, como medidas
activas para disseminar informao aos cidados [OCDE, 2001], exigindo que os cidados
conheam e compreendam os seus direitos e estejam dispostos e capazes de agir segundo estes.
A consulta vista como uma relao bidireccional na qual os cidados fornecem feedback
administrao [Ibid.]. Baseia-se na definio prvia pelo governo ou administrao pblica do
problema ao qual os pontos de vista dos cidados so desejados e requer o fornecimento de
45
Combinando os vrios tipos de democracia (directa, indirecta, maioritria e consensual), VOOGD e WOLTJER
[1999: 837] propem diferentes formas de participao: (1) A participao directa baseada no consenso. A
participao nesta viso deliberativa de democracia visa o envolvimento directo de todos os indivduos interessados
ao longo do processo de tomada de deciso. As decises devem ser amplamente apoiadas. Na prtica, este ponto de
vista defende uma abordagem da comunicao Habermasiana ao nvel local, como adiante se comprovar. (2) A
participao directa baseada na regra da maioria. Este tipo de participao relaciona-se com a democracia
plebiscitria que se empenha pelo mximo envolvimento directo de todos os membros da sociedade. (3)
Participao indirecta baseada no consenso. O seu objectivo o envolvimento indirecto dos cidados atravs dos
seus representantes e delegados. Este grupo procura tomar decises e construir alianas amplamente apoiadas. Na
prtica, a tomada de deciso final cabe aos organismos polticos formais. Os representantes dos grupos sociais so
consultados ou convidados a cooperarem nas primeiras fases do processo. Neste caso, a tomada de decises
concentra-se nas instituies formais de governo. (4) Participao indirecta baseada na regra da maioria. De acordo
com este ponto de vista, a participao ocorre indirectamente, atravs de eleies ou atravs de grupos de interesse
bem estabelecidos. Deste modo, estas concepes de participao incluem tanto o envolvimento directo como o
envolvimento indirecto dos cidados nos assuntos pblicos.
75
informao. Os governos definem os assuntos a consulta, formulam as questes e gerem o

processo, enquanto os cidados so convidados a contribuir com os seus pontos de vista e opinies.
Neste sentido, as opinies ou pareceres dos habitantes podero ser tidos em conta, mas este
processo no implica uma negociao. Os habitantes e os stakeholders podem ser consultados antes
da elaborao de um projecto para conhecer as suas aspiraes, ou pode-se pedir a sua opinio
sobre um anteprojecto, por forma a t-los em conta na realizao do projecto definitivo. As
consultas a posteriori para conhecer a opinio dos habitantes sobre projectos j completamente
definidos, geralmente, s visam ratificar as decises j tomadas. Desta forma, so percebidas como
manipulaes e fazem perder toda a credibilidade dos responsveis.
Tanto na participao atravs de processos informativos como de consulta, quem inicia o

processo de colaborao mantm o poder de deciso, como tal, normalmente no se cria um grande
envolvimento entre os intervenientes ao contrrio da concertao e cooperao.
A participao activa ou concertao pode ser entendida, em sentido lato, como a

capacidade de entendimento e de interaco entre diferentes entidades com jurisdio ou poder
interventivo numa determinada rea, sendo, ento, uma forma especfica de participao, onde se
d lugar concertao de interesses atravs da realizao de parcerias, funcionando ao nvel da
tomada de decises e aces conjuntas [BALSAS, 2002: 27]. , assim, uma relao baseada no
partenariado, supondo que os decisores se comprometem a negociar com os actores envolvendo-os
activamente na definio do processo e contedo das polticas. Reconhece posio igual aos actores
na definio da agenda, na proposta das opes polticas e na modelao do dilogo poltico
embora a responsabilidade pela deciso final ou formulao da poltica seja do governo. A
participao activa reconhece a capacidade dos cidados e outros agentes discutirem e gerarem
opes polticas de forma independente. No entanto, importa, desde logo, precisar o objecto da
concertao, o que negocivel e o que no o , as modalidades de negociao, os entraves e os
limites da negociao.
O compromisso de uma cooperao (ou co-gesto) com grupos de cidados supe que estes
so estreitamente associados, do incio ao fim, na elaborao de um projecto. Os agentes
implicados participam ento no trabalho tcnico de definio do projecto e na tomada de decises
[BONETTI e SECHET, 2001].
O acesso informao uma pr-condio bsica para envolver os cidados [OCDE, 2001:
13]. O primeiro passo para conceber processos eficazes de envolvimento dos agentes na concepo
de polticas definir claramente o objectivo do exerccio e identificar o grupo-alvo, bem como a
adopo de uma metodologia apropriada adaptada s prticas e tradies locais. Deste modo, por
forma a fortalecer as relaes com os cidados, os governos devem assegurar-se que:
76
A informao completa, objectiva, de confiana, relevante, acessvel e de fcil compreenso

[OCDE, 2001], de forma que no se criem situaes de clientelismo, de discriminao,
frustrao e afastamento; devendo todos os cidados ter tratamento igual quando requeiram
informao, os cidados so o centro da democracia. A democracia, como sistema de
governo, mantm-se com o consentimento dos cidados [Ibid., 19]. Assim, as entidades
pblicas devem incentivar os cidados a participarem: demonstrar-lhes que o seu contributo
apreciado e considerado com seriedade [INSTITUTE ON GOVERNANCE, 1998]. As
operaes de participao coerentes e transparentes reforam a responsabilidade.
A participao tem finalidades e regras claras que definem os limites do exerccio e as
obrigaes do governo em considerar as contribuies dos cidados. Responsabilizar os
cidados sem lhes conceder poder uma enorme fraude [Ibid.]. A partilha de poder e a
responsabilidade partilhada (encontrar um equilbrio entre direitos e responsabilidades dos
cidados) significa que os cidados, e no s a administrao, so responsveis pelos
resultados.
A participao fornece tempo suficiente e flexibilidade para permitir o aparecimento de novas
ideias e propostas dos cidados, bem como mecanismos para a sua integrao nos processos
de concepo de polticas de governo [OCDE, 2001]. Por isso, a obsesso pela eficincia deve
ser atenuada para permitir um maior envolvimento. Se a eficincia permanecer a principal
prioridade de qualquer administrao, ento, a democracia nunca funcionar.
O envolvimento dos cidados deve comear ao nvel dos bairros e freguesias, antes de ser
estendido aos nveis superiores, devendo ser criadas estruturas e mecanismos que fomentem a
participao cvica e onde os lderes locais funcionem como mediadores.
Assim, a colaborao prefervel ao conflito, onde os cidados necessitam de um canal para
o dilogo e a discusso46, e onde o dissentimento deve ser aceite como parte deste processo. Deste
modo, inevitavelmente um processo lento o processo de procurar um campo comum que
permita aos participantes fomentar a empatia (ou seja, a compreenso intuitiva) e a compreenso
mtua. Contudo, para manter vivo o interesse necessrio criar sucessos ou apresentar resultados
visveis a curto prazo.
Desta forma, nos ltimos anos tem dominado um paradigma de planeamento que se baseia
no debate e na construo do consenso, pressupondo um processo interactivo de construo do
consenso e de implementao utilizando o partenariado e o envolvimento da sociedade
[MARGERUM, 2002], a transferncia de conhecimento crtico para a aco [FRIEDMAN,
46
SENGE [1990: 247, cit. em MNTYSALO, 2002: 423] apresenta a distino entre dilogo e discusso, como sendo
as duas formas bsicas do discurso. Na discusso so apresentados e defendidos vrios pontos de vista, enquanto que
durante a realizao do dilogo os pontos de vista so apresentados como meios de descoberta de um novo ponto de
vista. Por isso, segundo o mesmo autor, no dilogo so explorados problemas complexos, mas durante as discusses
que so tomadas as decises. De qualquer forma, admitimos que ambas as formas de discurso assim definidas so
imprescindveis nos processos de planeamento, quer durante a busca do conhecimento por forma a entender a
realidade quer na altura de tomar decises, onde ser necessrio um consenso relativo.
Outros autores no fazem esta distino, defendendo, antes que, enquanto que o debate oposicional, o dilogo
colaborativo, visando uma partilha de valores. Neste sentido, o processo de dilogo consiste numa discusso,
moderada por um mediador, sobre uma variedade de escolhas reais, com um quadro temporal flexvel para
deliberao, devendo ter uma nfase na partilha de pontos de vista, em vez de fomentar o debate (que normalmente
conduz a fracturas), e deve ser baseado na incluso, cortesia e respeito mtuo (vd. a este propsito a seco 2.1.2.2).
77
1987], permitindo aos indivduos relacionarem o seu conhecimento com as suas capacidades de
comunicao [CASTELLS, 1998], a mobilizao de potencialidades colectivas, deixando
revelar e confrontar o conhecimento de diferentes comunidades [HILLIER, 1993], sendo ento
um planeamento atravs do debate e inventado atravs de processos reflexivos de comunicao
inter-subjectiva [HEALEY, 1993].
dada ateno construo de arenas nas quais os programas so formulados e os

conflitos so identificados e mediados [CASTELLS, 1998: 29]. O plano torna-se uma referncia
para a interaco contnua com a qual os discursos devem evoluir [HEALEY, 1993]. Um dos
objectivos oferecer estratgias retricas de forma a criar e sustentar um discurso pblico e
democrtico. BORJA e CASTELLS [1997: 117] promovem, de acordo com esta ideia, o plano
estratgico como um tipo de soluo para uma abordagem integrada da cidade: um plano
estratgico o resultado de um projecto de cidade que unifica diagnsticos, medidas especficas
pblicas e privadas e estabelece um quadro coerente de mobilizao e cooperao entre os
agentes sociais urbanos.
Segundo FORESTER [1989], o debate deve estar no centro de qualquer exerccio de

planeamento, pois este um processo interactivo onde a formulao de planos pode utilizar debates
como um processo de aprendizagem social. Por outro lado, qualquer processo de planeamento
estratgico no deve pretender limitar-se somente formulao de um plano, mas tambm, e acima
de tudo, criao ou reforo das dinmicas de construo da capacidade institucional [AMIN e
THRIFT, 1995]. Este conceito combina o capital social com o capital intelectual e o capital
poltico [HEALEY, 1997a].
A despeito das pequenas variaes em vrias abordagens, todas elas propem o planeamento
comunicativo (interpretativo e interactivo). Este conceito de planeamento baseado na teoria
crtica de planeamento de Jrgen Habermas [MNTYSALO, 2002; PLGER, 2001]. Habermas,
reconstruindo os ideais do Iluminismo (a emancipao do cidado e a democratizao da sociedade
baseadas nos trs pilares fundamentais: igualdade, fraternidade e liberdade), e criticando os do
Marxismo (na medida em que este no considera o elemento humano, limitando-se a explicar a
evoluo humana atravs do progresso econmico), apresenta uma nova corrente de pensamento.
Para Habermas o processo de aprendizagem um elemento dinmico e imprevisvel. Elimina as
noes de revoluo e de luta de classes e introduz o conceito de crise. Esta crise consiste em que a
sociedade moderna no satisfaz as necessidades individuais e que as instituies na sociedade so
manipuladas por alguns indviduos. As pessoas interagem para responder a esta crise (Habermas
designa esta interaco por aco comunicativa).
78
A teoria da aco comunicativa entendida como um projecto inter-subjectivo, em termos

de uma pragmtica transcendental47 de emancipao do fundamentalismo, totalitarismo e
nihilismo. uma teoria que retm o compromisso para com os valores de compreenso mtua,
justia, crtica, autenticidade ou seriedade, razoabilidade e consenso racional, mas que coloca a f
no princpio regulador da situao ideal do discurso, atravs da livre participao e da adopo
de um discurso tico48, onde aqueles valores devem ser alcanados em toda a sua expresso.
Especialmente, quando se argumenta, quando se procura levar os outros a aceitarem os nossos
pontos de vista em questes fundamentais ns tacitamente assumimos que essas normas so
vlidas para todos: os nossos argumentos so concebidos para persuadir os outros que devem
concordar connosco respeitando tais normas 49. No discurso a fora natural do melhor argumento
prevalece, embora este ideal seja muito difcil de alcanar nas discusses quotidianas devido a
outras foras: poder, ameaa, intimidao, etc. Por forma a imunizar o discurso contra a fora,
represso e desigualdade, Habermas defende um conjunto de regras e condies que devem
fomentar a igualdade discursiva, a liberdade e o jogo limpo 50:
Ningum com competncia para falar deve ser excludo do discurso;

A cada um -lhe permitido questionar e/ou introduzir qualquer assero seja ela qual for, bem
como expressar as suas atitudes, anseios e necessidades;
Ningum pode ser proibido, atravs de coero interna ou externa, de exercer aqueles direitos.
Neste sentido, esta troca de opinies requer solidariedade, atitude crtica, uma perspectiva
compreensiva ou solidria que no se procure somente compreender intelectualmente o
argumento do outro mas tambm procurar sentir solidariamente como o outro ser afectado pelas
normas em discusso. Tomadas em conjunto, estas condies circunscrevem uma situao ideal
de discurso, na qual, argumenta Habermas, os membros de uma dada comunidade chegam a um
consenso sobre normas importantes para essa comunidade. Este consenso significa, por outras
palavras, que as normas com as quais vivem so normas escolhidas pelos prprios e assim, so
expresses da sua liberdade, em vez de restries sua liberdade. Por isso, o discurso tico e a
47
The Oxford Companion to Philosophy, Oxford University Press, 1995, http://www.xrefer.com.
48
Nomeadamente, evitando qualquer forma de descriminao. Segundo Habermas, num discurso em que os
participan-tes tentam estabelecer uma norma ou procedimento a sua aceitao deve ser livre e no-coerciva (condio
de liber-dade); deve basear-se no princpio de universalizao, significando que se tentam criar as condies para um
julga-mento imparcial, na medida em que obriga todos os afectados a adoptarem as perspectivas de todos os outros no
equi-lbrio de interesses, ou seja, todos os afectados devem aceitar as consequncias e os efeitos colaterais. Outra
condio a igualdade, que significa, em parte, que todos os participantes tm igual expresso. Tal pressupe que a
situao ideal do discurso aquela que salienta a igualdade e a liberdade para cada participante especialmente, a
liberdade para participar no discurso de forma crtica de forma a exprimir as suas prprias atitudes, anseios e
necessidades e, livre de coeres de vrios tipos. O consenso s alcanado quando se chega a um acordo no-
coercitivo de todos os afectados por uma dada norma ou procedimento, por isso, s se alcana se todos participarem
livremente.
49
Segundo Antje Gimmler, The Discourse Ethics of Jrgen Habermas, http://caae.phil.cmu.edu/.
50
Segundo Charles Ess, Reason, revolution, relativism, and reactionaries. Philosophy and Religion Department -
Drury University, http://www.drury.edu/ess/reason/reason1.html#Habermas.
79
situao ideal de discurso so, ao mesmo tempo, segundo Habermas, condies necessrias quer
para as formas democrticas de discurso, quer para as formas democrticas de governo.
De acordo com John Stuart MILL, a participao uma condio absoluta para a
democracia, simbolizando este autor uma viso tica da participao: () o nico governo que
possa satisfazer plenamente todas as exigncias da condio social aquele em que o conjunto da
populao participa; que qualquer participao () til; que quanto maior for a participao
maior ser o grau de melhoria geral da comunidade [MILL, 1910: 3, cit. em VOOGD e
WOLTJER, 1999]. Ao contrrio, DAHL defende uma viso mais realista da participao: ()
penso que devemos concluir que os pressupostos clssicos da necessidade da participao total
dos cidados na democracia so inadequados. O que chamamos democracia ou seja, um
sistema de tomada de decises no qual os lderes so mais ou menos sensveis s preferncias dos
no-lderes parece funcionar com um nvel relativamente baixo de participao dos cidados.
Por isso, inapropriado dizer que uma das condies necessrias para a democracia a
participao alargada dos cidados. Seria mais razovel simplesmente insistir que necessria
alguma participao mnima, mesmo que no especifiquemos com alguma preciso o seu limite
[DAHL, 1961: 60, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999].
Em suma, consideramos que a participao dos membros da sociedade civil dever ser
desobstruda de prejuzos ideolgicos, de limitaes temporais e de dominao externa seja ela
cultural, social, poltica ou econmica.
2.1.1.4.2 - Objectivos e condies dos exerccios de participao

Uma concepo estrita da democracia representativa exclui qualquer necessidade de
participao. Um sistema representativo corresponde a uma delegao de poder e autoridade em
outrm. Neste quadro, o poder de deciso, que o dos cidados, exprime-se, com efeito, na escolha
que eles fazem dos seus representantes, os quais encontram de seguida no seu mandato uma
legitimidade suficiente para orientar e agir. No se trata de contestar a democracia representativa,
mas de se interrogar sobre o que a democracia participativa lhe pode fornecer, enriquecendo-a. A
participao pblica no foi concebida como um instrumento de poder dos cidados, para estes
lutarem pelos seus direitos individuais (embora frequentemente tenha funcionado dessa forma)
[PLGER, 2001], pois, mesmo nos processos participativos mais ambiciosos, cada um mantm o
seu papel e aos eleitos que incumbe fazer as escolhas, como tal, o papel dos cidados nestes
processos de participarem e aceitarem a sua posio. Ou seja, a participao no visa suplantar a
responsabilidade dos rgos eleitos na conduo dos processos de planeamento, mas sim, melhorar
a qualidade das decises, torn-las mais eficientes, transparentes e justas [PLGER, 2001],
melhorando assim a racionalidade do planeamento.
80
Desta forma, a introduo de mtodos participativos no planeamento permite:
Melhorar a qualidade das polticas ganhando acesso a novas fontes de informao,

aumentando as hipteses de uma implementao eficaz e reforando a legitimidade do
processo de tomada de decises.
Democratizar os resultados, contribuindo para a boa governncia desde que fomentem uma
maior transparncia; deste modo, o seu objectivo pode ser muito mais profundo, visando uma
mudana das estruturas sociais de forma a democratizar a vida pblica local.
Ordenar o territrio o mais prximo possvel das realidades locais e dos anseios dos cidados,
suscitar o dinamismo e a cooperao dos territrios, integrar os desafios do desenvolvimento
sustentvel e melhorar significativamente o funcionamento dos servios pblicos, quando
solues criativas so encontradas para a resoluo dos problemas mais difceis, obtendo
benefcios e reduzindo custos.
Permitir s administraes relacionar perspectivas e solues potenciais, pois, os cidados
conhecem a realidade in loco, embora de forma muito segmentada, frequentemente
transcendendo as fronteiras do conhecimento formalizado dos peritos, permitindo determinar
se um programa especfico ser eficaz e se satisfaz as necessidades de uma populao
especfica. Os indivduos que experienciam tais circunstncias podem contribuir com novos
conhecimentos nas dimenses estruturais dos problemas e solues potenciais que no foram
consideradas pelos planeadores ou outros tcnicos.
Conceder legitimidade ao sistema representativo, fortalecendo a democracia enquanto sistema
de governo, pois pode aumentar a confiana pblica e fortalecer a capacidade cvica. Pois, a
democracia como regime poltico necessita de ser regulada e, como tal, o envolvimento dos
cidados deve ser efectuado de forma formal e institucionalizada. Por isso, as comunidades
locais podem ser activamente envolvidas na sua prpria transformao, embora no
necessariamente como mestres do seu prprio destino [COOKE, 1989: 296], ou seja,
essencial a participao dos cidados, mas esta participao deve ser dinamizada por peritos.
Coordenar vises para se atingir um consenso estvel nos assuntos tratados, criar um esprito
colectivo de cidade e difundir o pensamento estratgico [De FORN, 2002].
Legitimar socialmente as operaes e, simultaneamente, promover o equilbrio entre a
rentabilidade econmica e a melhoria das condies ambientais, sociais e culturais das
cidades, permitindo passar de uma situao onde os peritos planeiam com, em vez de
planearem para, as populaes alvo [NICHOLS, 2002: 4].
Melhorar a adequao dos projectos s necessidades, mobilizar os actores, permitir queles
que vivam na cidade quotidianamente de apropriarem as aces realizadas, conferindo uma
maior legitimidade ao processo decisrio e contribuem para melhorar o desempenho da
administrao local e fomentar a aprendizagem dos seus participantes.
Assegurar um elevado nvel de consciencializao pblica uma das estratgias
fundamentais para garantir que as necessidades da comunidade e as solues possveis so
completamente consideradas. Esta estratgia pode ajudar os lderes locais a melhor identificarem e
apoiarem o desenvolvimento que resolve aquelas necessidades, podendo visar os cidados
individualmente, ou enquanto grupos sociais organizados, quer seja para ajudar os eleitos a
81
tomarem decises fundamentadas, quer seja para democratizar efectivamente a sociedade,

envolvendo a sociedade civil na tomada de decises. Alm disso, a participao deve ser encarada
como um processo de aprendizagem dos seus participantes.
Para os participantes serem efectivamente includos no processo de planeamento deve haver

um ambiente propcio onde os planeadores e os stakeholders chave sejam receptivos a prticas
inclusivas. Os mediadores devem tambm compreender a capacidade que os participantes tm para
avaliar a sua situao e fazerem sugestes programticas. Os participantes e outros membros do
grupo de planeamento devem obter formao em algumas reas da gesto no-lucrativa, liderana e
capacidades de comunicao eficazes [NICHOLS, 2002: 4]. Aprender uma variedade de
competncias no s ajuda no processo de planeamento, como tambm serve como instrumento de
qualificao e capacitao dos participantes que poder ser til para as suas vidas futuras.
Um dos aspectos mais importantes do planeamento participativo definir quem sero os

potenciais participantes. Existem numerosas formas de incluir os participantes no processo de
planeamento: reunir um pequeno grupo de futuros participantes para servirem como membros do
grupo de planeamento; conversar com grupos de potenciais participantes que tm uma condio ou
caracterstica particular; inquirir o conjunto da populao ou uma amostra de participantes (atravs
de grupos alvo, entrevistas, levantamentos, etc.).
Todos os membros do grupo devem concordar em tratarem os outros membros como iguais e
devem seguir regras de discusso e de tomada de deciso acordadas.
Para que um programa tenha um impacte prtico e positivo necessrio que os planeadores e
os futuros participantes trabalhem em conjunto para conceberem um programa que servir a
maioria das necessidades dos participantes. Os stakeholders51 e os participantes devem ser
considerados conjuntamente para chegarem a um consenso enquanto grupo; se os participantes e os
stakeholders no tiverem contacto durante o processo de planeamento pode-se desenvolver uma
dinmica de ns versus eles que pode ameaar severamente o processo de planeamento e o
futuro sucesso do projecto.
O consenso verdadeiro ou colaborativo entre todos os stakeholders e participantes tem sido

criticado por ser idealstico e impossvel de alcanar, onde grandes diferenas entre todos os
envolvidos no processo podem impedir a implementao. Como tal, a concepo de estratgias que
forneam oportunidades a todos os participantes pode ajudar a construir um quadro atravs do qual
o consenso colaborativo pode ocorrer. Atravs da participao equilibrada e pr-activa, e com a
ajuda de mediadores experimentados em envolverem as pessoas com interesses diversificados, este
51
Os stakeholders podem incluir: administradores, funcionrios pblicos com um determinado interesse, lderes da
comunidade e acadmicos, entre outros.
82
processo permite que mais recursos e ideias sejam adicionados aos programas, deste modo,
resultaro no desenvolvimento de melhores intervenes.
Segundo o INSTITUTE ON GOVERNANCE [1998], existem dois processos de

envolvimento cvico com vista a mediar o conflito: o primeiro envolve os cidados influentes e os
lderes da comunidade com razes fortes nessa comunidade e com acesso s instituies polticas
(embora sem participao directa nestas); o segundo processo envolve os cidados comuns, tanto
individualmente, como atravs das suas associaes. Para tal, necessrio informao de elevada
qualidade, a presena de mediadores neutros, uma agenda aberta, processos deliberativos que sejam
inclusivos, justos e respeitadores, e ligaes que permitam a comunicao dos resultados
liderana poltica e vasta sociedade. Por isso, o envolvimento dos cidados um processo de
aprendizagem activa e os participantes devero aderir desejando aprender.
NICHOLS [2002: 2], prope algumas condies para resolver as diferenas entre
participantes e fazer com que o processo participativo tenha eficcia: os cidados no podem
participar somente no incio e no final do projecto, devendo, em vez disso, participar durante todo o
processo; os participantes devem estabelecer contacto permanentemente; devem relacionar-se uns
com os outros com base em condies iguais, e; todos os membros devem concordar seguir as
mesmas regras de interaco. Numa situao destas cabe ao organizador ou promotor do processo
(por exemplo, um grupo constitudo por participantes ou outros stakeholders) assegurar-se que
estas condies so atingidas e mantidas durante todo o processo.
Contudo, a metodologia baseada na participao apresenta alm das vantagens apresentadas,

alguns inconvenientes e limitaes.
2.1.1.4.3 - Insucessos e limitaes dos exerccios de planeamento baseados na participao e no dilogo

Os processos de participao podem ser morosos e dispendiosos. Tendo em conta vrias
experincias realizadas em vrios pases europeus e na Austrlia analisadas por diversos autores,
pode-se dizer que, em muitos casos, envolver a sociedade civil um processo controverso devido
s diversas ideias e prioridades entre os parceiros.
As diferenas de poder podem dificultar qualquer abordagem colaborativa conduzindo

mudana: um dos obstculos mais srios para realizar (a mudana social) que a realidade
opressiva absorve aqueles dentro dela e, assim, faz abafar a conscincia dos seres humanos
[FREIRE, 1970: 33, cit. em NICHOLS, 2002: 4].
Muitas das vezes, querer que todos participem em todas as decises a todos os estdios,
conduz no a um alargamento, mas a uma limitao da democracia [De CARLO, 1996]. Por outro
lado, uma sociedade com fraco consenso civil, onde a relao de confiana no existe, que se
exprime pela violncia, na incivilidade ou na recusa de participar no esforo pblico colectivo,
83
dificilmente enfrentar o futuro com sucesso [RUANO, 2001], pois dificilmente pode conter
projectos colectivos. As melhores solues tcnicas num clima social de insolidariedade e
desintegrao social tornam-se insustentveis, porque a natureza multidimensional e complexa dos
problemas urbanos requer estratgias integradas, coordenadas e multifacetadas envolvendo um
leque alargado de actores.
Normalmente, aos cidados s solicitada a sua participao em assuntos referentes s

temticas ambientais e sociais, que afectem directamente o seu quadro de vida. De facto,
impossvel executar medidas de proteco ambiental se os actores no as assumirem pessoalmente.
Ao programar a participao da populao supe estar-se disposto a transferir parte da tomada de
decises [REMESAR, 2000]. Em assuntos muito especficos caracterizados por uma elevada
complexidade tcnica, s profissionais qualificados tm capacidade e competncias para decidir,
negando ao cidado comum a capacidade e oportunidade em decidir sobre aquilo que o vai afectar
na sua vida quotidiana [Ibid.]. Alm disso, os promotores urbanos podem estar dispostos a negociar
as ideias, mas no as formas de execuo dessas ideias, pois corriam o risco de terem prejuzos ao
negociarem com os cidados. Acrescente-se ainda o carcter intransponvel entre os vrios campos
disciplinares, ao serem criadas barreiras de entrada queles que no tm formao ou prtica
nesse domnio com os consequentes recursos de linguagem necessrios para operar nesse campo.
Frequentemente, as decises de grupo baseiam-se mais na conformidade do que na

unanimidade genuna [LONDON, 1995], pois, os grupos frequentemente deslocam-se numa
direco relacionada, reforando um conjunto monoltico de valores colectivos e restringindo os
pontos de vista alternativos ou as questes minoritrias. Segundo JANIS [1982, cit. em LONDON,
1995] os grupos que deliberam em conjunto tendem a manter um esprito de corpo,
desenvolvendo inconscientemente numerosas iluses partilhadas e normas relacionadas que
interferem com o pensamento crtico e as dificuldades reais. Uma vez que o consenso genuno
praticamente impossvel de alcanar entre os indivduos que deliberam, so necessrios alguns
mecanismos de conciliao, por isso, os processos deliberativos so irreais na sociedade actual.
Ao considerar o cidado como cliente, este ao ser leigo na matria, restringe-se a decidir
sobre a pertinncia, ou no, do resultado, defendendo determinados aspectos ou criticando o
projecto, mas no tomar parte aquando da tomada das decises reais. Assim, ao associar os
participantes, se os seus contributos forem ignorados ou no tiverem impacte real nas decises
tomadas podem ter um efeito perverso.
De facto, muitas vezes, o envolvimento dos cidados tem interesses ocultos, nomeadamente
[OCDE, 2001]: atrasar as decises difceis atravs de discusses e debates alargados; evitar
protestos e desviar crticas, realizando a consulta sem qualquer inteno real de atender aos seus
84
resultados; responder a presses internacionais introduzindo medidas de cosmtica para melhorar

o interface com os cidados sem mudanas fundamentais nos processos de planeamento
tradicionais; partilhar responsabilidades (ou deslocar a culpa) nas decises difceis e impopulares.
Os processos participativos podero falhar quando os seus elementos concordam sem

discutir e quando utilizam posies pr-determinadas na negociao, ou seja, os participantes
podem actuar teleologicamente, pois podem empregar intencionalmente estratgias e tcticas no
discurso para atingirem os seus fins, onde a informao apresentada de formas muito diferentes e
com um grau variado de distoro (a real politik). Por outro lado, corre-se o risco de haver
membros ou grupos com interesses comuns e que assegurem que os seus pontos de vista tenham
sucesso, mesmo que a priori tenham concordado serem abertos e honestos no debate, conduzindo
ento falsidade das posies tomadas e da imagem criada que escondem interesses ocultos.
Assim, so selectivos na informao prestada, manipulam os assuntos tratados e agem para se
desviarem dos argumentos atravs de testemunhos selectivos e cuidadoso conhecimento das
circunstncias [TEWDWR-JONES e ALLMENDINGER, 1998]. Ou seja, pode reinar um certo
secretismo quando se discutem as estratgias e os actores no terem uma viso global da cidade
nem ideias muito claras, at porque a estratgia urbana um tema de acesso muito restrito, alm de
que muitas das vezes prosseguem os seus prprios interesses em detrimento dos do grupo.
Por isso, a qualidade do processo de planeamento comunicativo depende bastante da

qualidade dos participantes, ou da forma como esto dispostos a satisfazer a tica do discurso de
acordo com HABERMAS [1990, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999] (baseada na inteligibilidade,
integridade, legitimidade e autenticidade, como anteriormente se aludiu), onde o melhor argumento
prevalece, requerendo que os participantes ouam a diferena, no somente nos seus prprios
interesses mas em valores e referncias culturais [HEALEY, 1997: 266], necessitando-se de uma
concepo institucional que seja radicalmente aberta discusso, crtica e reviso, aceitando
que a diferena de opinies e valores uma condio sine qua non do planeamento [PLGER,
2001]. No entanto, tal ideal muito difcil de alcanar durante as discusses. Ou seja, a informao
obtida em processos de participao pode ser mantida em segredo e utilizada para benefcio prprio
[PLGER, 2001].
Um processo de participao aberta permite um leque maior de resultados potenciais mas

tambm dificulta aos participantes avaliarem sobre o que devem ou no participar [MARGERUM,
2002]. Alm disso, a longa durao dos esforos de planeamento participativo exige um
compromisso contnuo de recursos para facilitar e participar no processo.
O diferente domnio da lngua e da linguagem condiciona a participao pblica. Segundo

VOOGD e WOLTJER [1999] estudos revelam que, frequentemente, s as pessoas bem informadas
85
com nveis elevados de educao e elevados rendimentos aproveitam a oportunidade em participar,

ocorrendo, pois, uma participao selectiva.
Por outro lado, tambm se participa mais ao nvel local do que ao nvel nacional, e d-se
preferncia ao territrio da freguesia ou do bairro, espaos por excelncia das referncias cvicas
[ROSA PIRES, 2001]. Pois, a maioria dos participantes (os cidados em geral) tem falta de
conhecimento e tem uma viso fragmentada da cidade, levando sua frustrao e afastamento.
Assim, a participao ao dar maior nfase ou preferncia s preocupaes locais do que s
nacionais tem os seus limites na formulao das estratgias de desenvolvimento [TEWDWR-
JONES e ALLMENDINGER, 1998].
Por vezes impossvel envolver todos os parceiros relevantes, pois muitos deles so externos
cidade e a sua implicao difcil [De FORN, 2002]. Mas, mesmo que tenha havido esforos dos
organismos governamentais (ou da equipa de planeadores) em convidarem um grupo de parceiros
que seja to representativo quanto possvel dos interesses visados, a representao total, numa
sociedade complexa, impossvel. evidente que convidando as partes a participarem num
processo de planeamento, activa aquelas que tm um interesse particular no assunto, esto
dispostas e so capazes em participar.
Assim, os exerccios de planeamento comunicativo frequentemente servem somente o

interesse comum de uma seleco de participantes e no o interesse pblico: () sob a cobertura
do planeamento colaborativo e da construo do consenso, um acordo alcanado entre um
nmero limitado de actores mais poderosos, diminuindo assim a possibilidade de este acordo ser
desafiado [VOOGD e WOLTJER, 1999: 849-850]. Ou seja, a supresso do conflito e a busca do
consenso tende a reflectir os interesses dos participantes mais poderosos em desvantagem para os
participantes com menos poder e menor influncia.
Deste modo, qualquer exerccio de planeamento no pode descurar as relaes de poder

existentes num dado territrio [FLYVBJERG, 2002] e, por isso, convm reconhecer a mxima
maquiavlica acerca da racionalidade real do poder poltico, nomeadamente, reconhecer a distino
entre la piazza (onde tm lugar as expresses polticas triviais) e il palazzo (onde so tomadas
as reais decises polticas) [MARTINOTTI, cit. em PLGER, 2001: 239]. Ou seja, h que atender
ao poder poltico e a situaes de manipulao, pois, na realidade os actores tomam parte em jogos
estratgicos e as relaes de poder so desiguais no permitindo que os cidados participem de
forma equilibrada nas decises que os afectam dificultando a ocorrncia de situaes ideais de
86
discurso52. Essas dificuldades na participao vo desde restringir a argumentao ao excluir

participantes at manipulao das opinies.
Por tudo isto, se o objectivo das prticas de participao nos assuntos locais aumentar a
confiana nas instituies, as realidades polticas do sistema de planeamento servem para
reproduzir as estruturas de poder existentes limitando a entrada de novos participantes [BEDFORD
et al., 2002]. De facto, nos processos de participao pblica aos cidados no assegurada
delegao de poder e influncia, mas sim o direito a terem voz, por isso, as suas queixas e
sugestes s sero tidas em conta se aqueles que detm o poder concordarem ou se sintam
obrigados a respeitar essas queixas, por isso, dificilmente um processo baseado na transparncia e
na inteligibilidade como Habermas pressupunha. DAY [1997, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999]
salienta que os resultados dos processos de participao no reflectem verdadeiramente todos os
interesses dos cidados porque um nmero restrito de indivduos so beneficiados com as
oportunidades da participao existente. GRANT [1994: 426, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999]
afirma que: a participao um luxo nas sociedades modernas porque requer competncias,
recursos, dinheiro e tempo que muitos cidados no possuem. Claramente, a motivao das
pessoas em participarem no pode ser assumida como natural e universal.
Desta forma, mesmo que voluntariamente os responsveis pela formulao de planos

queiram envolver a sociedade civil nos processos de planeamento, nem sempre tarefa fcil, pois
as ideias dominantes esto baseados na competitividade, no individualismo e no materialismo,
relegando cada vez mais as ideias baseadas na cooperao, na dependncia e na solidariedade 53.
Mas esta participao no funciona, ou quase nunca, porque os planeadores e a populao

no usam a mesma linguagem e o seu raciocnio baseado em diferentes experincias e maneiras
de pensar [PLGER, 2001]. Os poderes pblicos querem ver os habitantes participar mas a partir
de projectos e prioridades que tenham sido formulados previamente, adoptando a linguagem e os
conceitos que lhe so prprios. Ora, os habitantes estariam dispostos a envolver-se a partir da sua
prpria viso da realidade, dos seus prprios objectos, das suas prprias prioridades. Perante vises
to distintas da realidade quase impossvel haver um acordo. Por isso, a participao pblica
pode, em muitos casos, ser um foco de conflitos, porque a populao local frequentemente conta
com interesses individuais da sua vida quotidiana em vez de argumentos lgicos e polticos (p.e. o
sndroma NIMBY). Trata-se no s de falarem diferentes linguagens (abstracto / vida quotidiana),
52
A teoria do planeamento comunicativo tenta minimizar estas distores na comunicao neutralizando o poder
implementando, para tal, uma situao ideal de discurso. Embora imperfeita e temporria, esta situao ideal
significa que todos os interesses relevantes so representados durante a discusso e a tomada de decises, so
informados de forma igual, esto capacitados para discutir e so capazes de se representarem. S quando a distoro
for minimizada os participantes podem ser livres para discutir.
53
Contudo, a cultura excessivamente solidria da populao poder constituir um entrave ao desenvolvimento
econmi-co, em vez de ser uma potencialidade, pois, o fraco individualismo no favorece o esprito de empresa e o
risco.
87
mas de falarem e pensarem a partir de diferentes contextos (experincias e interesses). O maior

problema , ento, que os planeadores frequentemente no compreendem as necessidades e
anseios dos grupos em diferentes contextos culturais (grupos que partilham convenes, normas e
valores) [HOLSEN e SWENSEN, 1998: 14, cit. em PLGER, 2001: 237].
Alm disso, h que distinguir entre o consenso estratgico e o consenso operacional. Os

casos estudados por WOLTJER [1998, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999: 846] fornecem a
evidncia das diferenas fundamentais entre, por um lado, um acordo nos resultados gerais a um
nvel elevado de abstraco e, por outro, um acordo acerca dos detalhes dos projectos concretos a
um baixo nvel de abstraco. Ou seja, existem maiores dificuldades na construo de um consenso
operacional em aspectos especficos, do que com o consenso estratgico em resultados gerais. Por
isso, s quando os planos ou projectos se tornam tangveis ou imaginveis, as partes se tornam
activas e se comprometem. Geralmente, os indivduos isolados esto inclinados a envolverem-se
nas questes do planeamento somente quando pensam que a questo do seu interesse imediato.
Normalmente so os grupos de presso mais organizados que aproveitam a oportunidade em

influenciarem as decises estratgicas. Por isso, os acordos alcanados s funcionam para uma
dada estratgia. Como tal, no significa que em exerccios futuros as mesmas partes concordaro
em outras decises. Mesmo assim, o sucesso desses acordos depende do grau de persuaso e do
exerccio do poder que algumas partes particulares possam impor aos outros membros da arena de
discusso [TEWDWR-JONES e ALLMENDINGER, 1998].
A ideologia comunicativa rejeita a ideia que o planeamento uma actividade instrumental,

mas sim que os parceiros devem ser envolvidos e estimulados a partilharem pontos de vista e
conhecimento para alcanarem as decises consensualmente. Tal facto implica transparncia no
processo. Mas esta transparncia s obtida se o prprio processo for conduzido atravs de uma
estrutura relativamente simples, no entanto, este quadro idealista raramente existe na prtica. Pois,
o processo de tomada de decises muito mais complexo. So situaes nas quais, frequentemente,
tomam parte vrios actores (individuais e organizaes), cada um com preferncias, opinies e
problemas especficos, os quais mudam ao longo do tempo e incluem a incerteza. Neste caso o
processo de planeamento ao seguir uma abordagem comunicativa, arrisca transformar-se num
processo de tomada de decises oneroso, complexo, longo ou incontrolvel. Alm disso, vrios
autores sugerem que muita participao dos cidados pode acentuar o conflito em vez de ajudar a
alcanar um consenso. No entanto, cada processo de construo do consenso ser sempre nico na
sua estrutura organizacional e nas suas caractersticas [VOOGD e WOLTJER, 1999].
A ideologia comunicativa defende a interaco entre actores de forma que eles possam
integrar as suas opinies e pontos de vista. Mas porque os actores frequentemente tentam atingir os
88
seus objectivos particulares, devem basear essa interaco no seu prprio interesse [FLYVBJERG,
1996, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999]. Isto levanta a questo da contradio entre a
racionalidade comunicativa ideal e a aco estratgica real [ALEXANDER, 1998: 674]. Contudo,
frequentemente assumido que o planeamento comunicativo conduz a actos de solidariedade entre
os participantes. No entanto, um problema inerente em decises conduzidas pela solidariedade
que tais decises podem facilmente levar a situaes de injustia e desonestidade, principalmente
para aqueles que no tomam parte na arena na qual o discurso teve lugar. Pois, por vezes, os
participantes na arena institucional chegaram a um consenso enquanto que o acordo era inaceitvel
para os que ficaram de fora dessa mesma arena. De acordo com a ideologia comunicativa, uma
soluo para esse problema incluir os no participantes. No entanto, isso pressupe que a maioria
dos actores mais poderosos permite a incluso desses actores adicionais. Uma razo importante
para manter a arena do discurso limitada aos actores mais importantes evidente: quanto menos
actores forem envolvidos, mais fcil chegar ao consenso. Alm disso, um plano que pode ser
promovido como resultado de um processo de construo do consenso entre todos os principais
actores tem bases polticas mais fortes do que um plano que tem s o apoio do municpio.
Assim, sob a cobertura do planeamento comunicativo ou construo do consenso, um acordo

alcanado entre um nmero restrito dos actores mais poderosos, diminuindo a possibilidade de
estranhos desafiarem esse acordo. Os ausentes das arenas tero de desafiar no s o acordo mas
tambm o peso adicional que suporta devido ao facto que um consenso daqueles que esto no
poder e daqueles que apoiam os poderosos.
extremamente importante no s reconhecer os actores relevantes no processo de

planeamento, mas tambm conduzir esse processo apropriadamente. Aqueles que esto encarregues
da conduo do processo podem influenciar o resultado da seleco dos agentes convidados: quem
pode participar e quem no pode. Este facto encoraja a manipulao, fazendo com que os
participantes menos poderosos tenham menores possibilidades de influenciarem uma deciso do
que quando era o caso de os planos serem somente apresentados como produtos de um dado
governo. Por isso, um processo de planeamento baseado na construo do consenso pode tambm
impedir processos democrticos apropriados de tomada de decises.
Por tudo isto, o papel dos planeadores deve continuar concentrado nos objectivos de longo
prazo e talvez mesmo na concepo de solues inovadoras e, se necessrio, dissidentes. Pois, a
inveno faz-se sempre na divergncia [LYOTARD, 1989: 13], por isso, os processos inovadores
surgem do dissentimento e no do consenso, pois este tanto pode ser o resultado do acordo entre
homens enquanto inteligncias conhecedoras e vontades livres, obtido atravs do dilogo, ou ser
manipulado pelo sistema como uma das suas componentes, visando manter e melhorar o seu
desempenho. De tal forma, que para este autor, o consenso um horizonte que nunca se alcana.
89
Por isso, existe o perigo, seno a inevitabilidade, de ao procurar o consenso nos exerccios de
planeamento se silenciarem os participantes em vez de se lhes dar voz [TEWDWR-JONES e
ALLMENDINGER, 1998].
A busca do consenso apaga a diferena como ideal poltico a favor da homogeneidade social,
desencorajando a diversidade cultural. A possibilidade de fazer conexes s pode ocorrer mediante
a condio de pluralidade, por isso, esta sempre melhor uniformidade e ao consenso
[WIGMANS, 2001]. Desta forma, o consenso completamente utpico haver sempre
ganhadores e perdedores e nunca possvel que todos os indivduos abandonem as suas posies
e actuem com neutralidade, pois nenhum agente est interessado numa contribuio igual para a
construo do consenso. Os interesses econmicos e a busca do lucro so na maioria das vezes as
motivaes que constituem o comportamento dos agentes urbanos.
Com a busca de consensos e eliminao de conflitos, os acordos alcanados podem

materializar-se mais sobre grandes princpios do que sobre projectos concretos de transformao da
cidade, adiando desta forma o debate [De FORN, 2002], e conduzindo a um pensamento
fragmentado em projectos autnomos em vez de um pensamento estratgico integrado, onde se
negligenciam as inter-relaes entre projectos, especialmente se a maioria dos parceiros mais
importantes no tem interesses partilhados ou se faz falta um quadro global de planeamento
estratgico adequado. Por isso, esse consenso pode levar a no fazer nada para evitar conflitos.
Nas situaes de dilema social (ou seja, nas situaes onde, embora tenha havido consenso,
no existem alteraes no comportamento individual dos agentes), como so as situaes de
NIMBY (Not in my backyard) ou LULU (Locally unwanted land use), os processos de
construo de consenso nem sempre funcionam. De facto, a construo do consenso no uma
panaceia para todas as situaes. Assim quando h que proteger o interesse pblico colectivo,
devem ser os governos representativos a intervirem, sendo necessria, ento, alguma autoridade.
A resposta aos conflitos no a tolerncia, mas tentar resolver as diferenas atravs da

argumentao. Nas situaes onde no seja possvel alcanar compromissos necessrio regressar
aos direitos institucionais legais [PLGER, 2001]. Assim, a comunicao baseada no consenso
poder ser boa mas no nica. Os desacordos, tais como as objeces s decises polticas tm
que ser resolvidos fora da esfera da comunicao pblica, nomeadamente pelas autoridades de
planeamento, que tomaro a deciso final.
Todavia, mesmo que nos primeiros exerccios de participao no ocorram resultados

visveis, um processo que se melhora com a frequncia e aprendizagem cumulativa dos seus
participantes, desta forma, as resistncias e o cepticismo no incio do processo so tidas como
normais [ROSA PIRES, 2001].
90
Por tudo isto, existe evidncia suficiente para sugerir que os exerccios comunicativos
isoladamente no alcanaro os objectivos do desenvolvimento sustentvel, por isso, recentemente,
muitos autores defendem que o planeamento colaborativo deve funcionar em conjunto com o
planeamento racional adaptativo baseado em informaes, que consiste em reunir, organizar,
analisar e disseminar informao s partes envolvidas: as informaes alertam os decisores para
as condies, tendncias e projeces bem como para os impactes sociais, econmicos e
ambientais dessas projeces e propor decises alternativas (i.e. avaliaes de impactes) () A
presuno que melhor informao conduzir melhoria do discurso pblico, polticas mais
equitativas e eficazes e melhores decises [KAISER et al., 1995: 60-61]. Neste processo, os
planeadores devem continuar a desempenhar um papel central nos processos de planeamento,
nomeadamente, defendendo os princpios do desenvolvimento sustentvel, limitando a avidez e o
egosmo de pessoas e organizaes [VOOGD e WOLTJER, 1999], porque muitos indivduos
ganham em ser interesseiros, e garantindo que os resultados do planeamento tenham utilidade: os
recursos devem ser utilizados de forma eficiente.
Alm disso, ALEXANDER [1998] defende a existncia de diferentes pontos de vista no

planeamento como complementares em vez de substitutos. Por outras palavras, o planeamento
convencional e o planeamento comunicativo no so mutuamente exclusivos. Afinal, o
planeamento territorial deve ir para alm do curto prazo, seleccionar projectos, superar dilemas
sociais ou a activao selectiva dos participantes. Num dado contexto especfico, a ideologia
convencional de planeamento pode ser pelo menos to tica como a ideologia comunicativa, pois
ambas se podem complementar em combinaes variadas num contexto particular de tempo,
espao e populao [Ibid.].
Nas situaes em que predomina a fraude e o ludbrio qualquer pretenso de aderncia a
algum cdigo moral sair frustrada. Deste modo, h que agir estrategicamente [Sun Tzu].
2.1.2 - Da estratgia militar ao planeamento estratgico urbano
Com esta seco visa-se clarificar melhor a origem e desenvolvimento conceptual do
planeamento estratgico, bem como a explicitao das vrias metodologias do processo e ainda a
sua aplicao ao mbito urbano.
Existem divergncias quanto s origens do planeamento estratgico. um conceito de

origens bastante remotas. Sendo oriundo das cincias militares, o mundo empresarial extraiu da as
suas especificidades durante as dcadas de 1960 e 1970, tendo sido posteriormente aplicado ao
sector pblico e, nomeadamente, gesto do territrio54.
54
So de importncia crucial as doutrinas, estratgias e tcticas, do estratega chins Sun Tzu ( A Arte da Guerra), do
sculo IV a.C., baseadas na dissimulao, na criao de falsas aparncias para iludir o inimigo (simulao), na
aproximao indirecta, na pronta adaptao disposio do adversrio, na manobra flexvel e coordenada de
unidades de combate distintas e na rpida concentrao frente a pontos fracos (Quadro II.2).
91
Quadro II.2 Smula do pensamento estratgico de Sun Tzu
A importncia da organizao e da liderana: quem estiver melhor preparado vencer. mais fcil vencer do que
consolidar a vitria.
Importncia da simulao e da dissimulao para vencer: apresento ao inimigo as minhas foras como se de
fraquezas se tratasse, ao mesmo tempo que transformo as suas foras em fraquezas e busco onde ser mais fraco
() Oculto os meus rastos para que ningum os note e conservo-me calado para que ningum me oua.
Evitar os pontos fortes do inimigo e atac-lo nos seus pontos fracos (atac-lo onde no estiver preparado): busque-
se o vazio, ataque-se nos espaos livres, circunde-se o que est defendido e golpeie-se onde no se esperado;
para ter a certeza de vir a tomar-se aquilo que se ataca, ataque-se um ponto que o inimigo no defenda. Para se ter
a certeza de poder manter-se o que se defende, defendam-se os pontos que o inimigo no atacar. Por esta razo,
contra aqueles que so peritos no ataque, o inimigo no sabe como defender-se; contra os peritos na defesa, o
inimigo no sabe onde atacar. Subtil e insubstancial, o perito no deixa rastos e, divinamente misterioso,
inaudvel. Assim, se transforma em senhor do destino do seu adversrio. Aquele cujo avano irresistvel
mergulha para dentro dos pontos fracos do inimigo.
O efeito do factor surpresa: atac-lo quando no estiver preparado.
Quando estiver unido, dividi-lo: se consigo apurar as disposies do meu inimigo e, simultaneamente, lhe oculto as
minhas, ento posso concentrar-me e ele ter de se dividir. E, se eu me concentro enquanto ele se divide, posso,
com toda a minha fora, atacar uma fraco da sua.
Dominar o inimigo sem o combater directamente o cmulo da habilidade. de suprema importncia atacar a
estratgia do inimigo (o auge da excelncia est em atacar os planos do inimigo); Descobre os planos do inimigo e
logo sabers qual a estratgia que te convir e a que no te convir.
Aquele que se revela superior em vencer os inimigos, triunfa antes de as ameaas comearem. Aquele que se
revela superior na resoluo de dificuldades, f-lo antes de elas surgirem (a importncia da preparao prvia para
enfrentar as ameaas); preparar-se de antemo para todas as contingncias a maior das virtudes.
Um lder rodeado de pessoas certas prospera (um soberano de carcter inteligente deve saber escolher o homem
certo, confiar-lhe as responsabilidades e aguardar resultados). Aquele que tal no conseguir cair na runa.
A invencibilidade est na defesa; a possibilidade da vitria est no ataque. A ordem e a desordem dependem da
organizao; a coragem e a cobardia das circunstncias; a fora e a fraqueza das disposies.
Quem de poucos dispuser tem de se preparar contra o inimigo; quem muitos tiver far que o inimigo se prepare
contra ele.
Para os autores britnicos, o conceito de planeamento estratgico est intimamente ligado ao
planeamento do uso do solo e apresenta quatro caractersticas bsicas [BREHENY, 1991b]: refere-
se a uma escala geogrfica concreta; o seu alcance tende a ser global, embora os agentes que o
implementam optem por ser selectivos na sua cobertura, concentrando-se em temas fundamentais;
devem ser elaborados para perodos superiores aos dos planos que lhe esto subordinados, sendo
como tal, normalmente, de longo prazo; a metodologia a adoptar baseada numa abordagem
racional onde importante a anlise e a tomada de decises.
Os autores que vem o actual planeamento estratgico territorial como uma adaptao do
planeamento estratgico empresarial, consideram que a primeira experincia de aplicao s
cidades teve lugar em So Francisco, em 1981, sob a iniciativa da comunidade de negcios local,
tendo como pano de fundo o tema do desenvolvimento e como principais questes especficas a
habitao e as finanas locais. A crise econmica profunda traduzida na perda de populao, na
quebra do produto interno e na perda de posio em relao a outras cidades norte-americanas,
92
eram algumas das preocupaes que se colocavam cidade. Posteriormente foi aplicado a outras
grandes cidades norte-americanas, europeias, australianas e sul-americanas.
A adopo do planeamento estratgico gesto dos territrios, e mais concretamente ao

planeamento urbano, facilmente compreensvel se se comparar a administrao da autarquia local
administrao empresarial, uma vez que a primeira possui, semelhana de uma empresa,
competncias de gesto com um grau de complexidade crescente e sujeito a mudanas
tendencialmente mais difceis de prever. Alm disso, actualmente, o forte dinamismo do ambiente
geopoltico, social, econmico, cultural, tecnolgico e administrativo produzem implicaes de
grande magnitude para o desenvolvimento urbano, as quais, por seu lado, obrigam transformao
e renovao dos instrumentos tradicionais de planeamento, implicando uma maior participao dos
agentes locais.
Ainda que possam existir relaes entre o planeamento estratgico empresarial e o

planeamento estratgico territorial, a adopo dos conceitos e modelos do primeiro no poder ser
feita de uma forma directa, no s porque os objectivos a atingir e os pontos de vista a considerar
so manifestamente diferentes como tambm o sero certamente as decises a tomar, as estruturas
existentes e os recursos a afectar [SALLEZ, 1986].
Assim, sendo uma prtica recente e no havendo uma uniformizao no conceito, os planos
estratgicos a realizar so muito mais intuitivos e criativos, no podendo ser encarados como uma
srie de reaces em cadeia ou passos articulados sequencialmente, mas sim como uma vontade de
actuar com vista a orientar e desenvolver acontecimentos que determinaro o futuro desejado. Esta
nova abordagem de planeamento estratgico, impor um esforo acrescido de prospectiva e de
antecipao para agir num sentido que lhe preserve o mximo de flexibilidade [GODET, 1993:
252], que permita ter em ateno mudanas e contingncias, potencialidades e fragilidades. Ao
contrrio do planeamento tradicional, a abordagem estratgica requer-se incessantemente iterativa.
O documento do plano s uma fase do ciclo estratgico que engloba tambm as actividades de
implementao, de controlo e de avaliao (os planos no so nada, o planeamento tudo Gen.
Eisenhower). um planeamento por objectivos e estratgias, associado a um projecto de marketing
urbano, ou seja, um modelo de actuao que prev a venda de produtos territoriais [SOUTO
GONZLEZ et al, 2001: 19].
A apropriao pelas organizaes pblicas dos referenciais e das prticas do planeamento

estratgico empresarial inscreve-se num movimento de racionalizao da aco pblica urbana
[PADIOLEAU e DEMESTEERE, 1991], corresponde ao reconhecimento de que as administraes
pblicas locais poderiam retirar vantagens da utilizao de modelos de gesto das grandes
empresas, para conduzirem as suas cidades, bem como para escolherem e acompanharem os
93
programas (polticas de desenvolvimento, projectos e aces de renovao urbana, etc.) que

compem essa aco pblica.
Em termos gerais, estes primeiros planos tiveram uma orientao marcadamente

desenvolvimentista, sustentada pelo ambiente eufrico de finais dos anos 1980, concentraram-se na
atraco de recursos exgenos e constituram um campo de ensaios para a utilizao das
ferramentas de anlise estratgica. O que estas experincias trazem de inovador, a nvel do
planeamento urbano, a prioridade que conferem ao nvel institucional e aos instrumentos de
gesto. Isto decorre do facto de se assumir a cidade, simultaneamente, como um agente de
produo (prestador de servios), uma organizao social e um sistema poltico.
No ano de 1992 iniciou-se uma profunda recesso econmica, que durou durante a primeira
metade da dcada de 1990. Esta mudana de perspectivas fez com que o planeamento estratgico
mudasse a sua orientao, de tal forma, que na actualidade o planeamento serve basicamente para
criar um frum de discusso entre os principais agentes territoriais para impulsionar o
desenvolvimento endgeno. Neste sentido, acentua-se a reflexo estratgica focalizada nos
problemas internos das cidades, nas condies de competitividade das economias locais e no
potencial de desenvolvimento dos recursos endgenos dos municpios e territrios circundantes. A
salvaguarda dos recursos naturais, a valorizao dos factores ambientais, a moderao do consumo
de energia e a austeridade constituem-se, hoje, como pressupostos de trabalho fundamentais para a
gesto das cidades. A complexidade, a heterogeneidade, a conflitualidade, os desequilbrios scio-
urbansticos e a incerteza so elementos que a gesto urbanstica tem de ter em conta.
Todavia, segundo FERNNDEZ GEL [2000], a rpida difuso do planeamento estratgico

tem obedecido, em muitas ocasies, a necessidades de marketing poltico dos dirigentes
municipais, ficando relegado para segundo plano o esforo real de implementao das estratgias.
Isto tem dado lugar a alguma frustrao, que deve explicar-se mais a partir dessa falta de vontade
poltica para implementar estratgias, do que da capacidade intrnseca do prprio processo de
planeamento para dar resposta aos desafios esboados.
Em Portugal, as experincias de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso,

salvo vora, foram enquadradas pelo programa PROSIURB, tendo incio em 1994. Na segunda
parte desta dissertao ocupar-nos-emos deste tema de forma mais profunda.
2.1.2.1 - Caractersticas bsicas do planeamento estratgico

O planeamento urbano no pode deixar de reflectir aquelas transformaes dada a sua liga-
o directa sociedade. O individualismo no permite a manuteno de uma perspectiva centrada
nos valores e desejos colectivos, nem os grupos sociais so os actores principais da cena urbana.
94
O plano, antes um instrumento adaptado sobretudo regulao da expanso fsica da cidade

e do uso do solo (num ambiente de uma certa previsibilidade quanto projeco de tendncias
anteriores), enquadra agora tambm objectivos explcitos de promoo econmica, de forma a
favorecer e criar ambientes inovadores, atrair investimentos, produzir externalidades urbanas.
Como tal, estes planos no so generalistas e reguladores da expanso urbana extensiva, mas sim
planos de transformao, de um urbanismo intensivo, enquadrador das transformaes da base
econmica urbana. As novas polticas urbanas, nas quais a promoo econmica desempenha um
papel importante, arrastam consigo uma nova filosofia de planeamento e um lxico novo, de raiz
empresarial, e um novo mbito temporal.
O planeamento estratgico () tentar definir objectivos concretos longnquos (mdio e longo
prazos) e objectivos concretos actuais (curto e mdio prazos); definir a forma de os alcanar (com,
quando e onde), o que pode incluir a ultrapassagem de ameaas ou obstculos (aco estratgica em
termos substanciais) [LOUREIRO DOS SANTOS, 1983: 269].
A soluo mais consensual e generalizada da nova poltica urbanstica assenta na adopo do
planeamento estratgico como modelo de concepo e operacionalizao dessa poltica. Tornou-se,
assim, vulgar pensar a gesto da cidade como se esta fosse uma empresa do ponto de vista
organizacional e do processo de tomada de decises.
Para F. ASCHER, o urbanismo actual emerge no seio de trs tendncias maiores:
A incerteza a aco urbana percebida como uma aco cujos resultados e os efeitos no
so necessariamente e mecanicamente os esperados 55. Por consequncia, conveniente que o
urbanismo no funcione mais na base de rotinas nem a partir de uma codificao burocrtica
de solues pr-definidas;
A inovao a evoluo dos problemas como a sua diversificao, interpelam a criatividade e
exigem que sejam empreendidas aces inditas;
A coproduo visa descompartimentar os actores pblicos sectoriais e a incitar negociao
com os actores privados, concertao com os habitantes e integrao a montante das
lgicas tradicionalmente a jusante, ou seja, que esta integrao se opere desde a fase da
definio das aces a empreender.
Assim, a gesto da incerteza, a inovao e a articulao da coproduo colocam os actores
numa situao de concepo colectiva e negociada, enunciando o carcter obsoleto do urbanismo
clssico e apoiam a hiptese de um urbanismo reflexivo centrado na informao e no conheci-
mento, e integrado nas polticas de desenvolvimento. O conhecimento o produto de um processo
de aprendizagem social, que causou a compreenso mtua de uma dada situao problemtica e,
simultaneamente, forneceu meios para alterar essa situao [MNTYSALO, 2000].
55
A este propsito FALUDI [1976: 105], afirma que existem limites ao controlo do ambiente e por isso, limites
racionalidade do sistema. Estes limites so compreendidos como limitaes da capacidade em manusear a informao
capacidades limitadas de transmisso e de memria. O reconhecimento da incerteza tem conduzido os planeadores
a desenvolver novos mtodos que visem gerir o incontrolvel no desenvolvimento urbano. Desta forma, o plano de
ocupao e uso do solo tem dado lugar a formas de planeamento estratgico e orientadas para o processo (em vez de
orientadas para o resultado).
95
Outros autores consideram o desenvolvimento como uma forma de empreendimento

colectivo em que a disposio para colaborar por forma a alcanar objectivos mutuamente
benficos to ou mais importante quanto os aspectos mais tangveis do investimento [MORGAN,
1996], nomeadamente o capital social [PUTMAN, 1993] e o capital institucional [AMIN e
THRIFT, 1995], e a capacidade de aprendizagem, pois, o conhecimento o recurso mais
importante e a aprendizagem o mais importante processo. Como a aprendizagem um processo
interactivo e socialmente adstrito, importante o contexto institucional e cultural. Desta forma, as
polticas estratgicas de desenvolvimento requerem uma inovao ponderada e permanente, pois as
realidades so dinmicas [BAPTISTA, 1999]. Por tudo isto, urge repensar conceitos, instrumentos
de actuao e alterar esquemas mentais.
Perante um contexto caracterizado pela incerteza, apela-se, assim, a uma renovao dos
modos de pensar e de fazer a cidade. Nesta perspectiva, considera-se que a concepo da cidade,
como as operaes concretas de ordenamento, devem ser concebidas tendo em conta os interesses
e as lgicas dos actores necessrios sua produo e sua gesto [ASCHER, 2001].
A incerteza ela prpria dinmica, de forma que os tipos de variveis reconhecidos como
variveis controladas e variveis incontrolveis esto sempre a mudar. todavia, a fronteira
entre o domnio do controlo e da incerteza que ela prpria uma incerteza. Deste modo, o sistema
de planeamento deve ser um sistema de aprendizagem. Segundo SCHN [1971, cit. em
MNTYSALO, 2000], a sociedade e todas as suas instituies esto em contnuo processo de
transformao, de forma que aquilo que se pode fazer aprender a compreender, guiar, influenciar
e gerir estas transformaes. Seguindo Schn, CHADWICK [1978] descreve os sistemas de
aprendizagem como sistemas sociais ou organizacionais que so capazes de encontrar novas
trajectrias quando o seu ambiente familiar e estvel se altera para um ambiente instvel. Quanto
mais perceptvel, previsvel e controlvel seja o ambiente, mais espao haver para a realizao de
polticas racionais. Ao contrrio, quanto mais imprevisvel e incontrolvel seja percebido o
ambiente existe mais espao para as polticas e valores preencherem o vazio que existe fora da
certeza factual. Em qualquer caso, a racionalidade do sistema que determina, atravs da
determinao dos seus prprios limites, a relao entre o planeamento e a poltica, e o domnio de
validade de cada um [MNTYSALO, 2000].
96
Um planeamento urbano dito estratgico56 quer-se menos exaustivo e mais centrado no

tratamento de alguns temas prioritrios definidos ou discutidos conjuntamente com os parceiros
econmicos e sociais. Este tipo de planeamento pressupe que a definio dos objectivos
estratgicos sejam definidos atravs da negociao entre mltiplos actores que possuam um bom
conhecimento da rea e temtica em causa. Alm disso, por forma a mobilizar a sociedade civil so
necessrios urbanistas-mediadores e especialistas da comunicao.
Este tipo de planeamento consiste numa abordagem pragmtica que comprova a fraca
capacidade dos estados em desenvolverem um ordenamento voluntrio e a sua incapacidade em
mobilizarem os capitais pblicos nacionais. Diferentemente do urbanismo normativo e
centralizado, o urbanismo estratgico baseia-se na pluralidade de actores e prope-se criar as
mediaes, de mobilizar os agentes, de permitir os compromissos entre interesses divergentes.
Trata-se de criar situaes de trocas favorveis segundo um consenso operatrio, de criar o
processo de deliberao entre pblico e privado, de apreciar as potencialidades econmicas de cada
conjuntura. O urbanismo estratgico quer-se iterativo e interaccionista: os actores transformam sem
cessar os dados do problema. A racionalidade pragmtica que domina a abordagem estratgica
baseia-se na implementao de procedimentos de negociao [ASCHER, 1996].
Assim, devido a esta diluio de fronteiras entre os sectores pblico, privado e associativo,
funciona-se cada vez mais atravs de redes negociativas de dependncia de recursos em vez de
burocracias determinadas hierarquicamente. Estas prticas eram conduzidas por normas e
regulamentos, sendo, por isso, lentas a responder s novas exigncias que surgem de contextos
polticos e scio-econmicos em mudana.
O planeamento estratgico um processo cclico ao contrrio do planeamento cujo objectivo

consistia na aprovao do plano definitivo, que constitua um produto acabado. Trata-se de um
56
Neste ponto importante fazer a distino entre os conceitos de estratgia e tctica.
[A] estratgia visa a paz enquanto que a tctica procura a vitria [Gen. Carl von Clausewitz], neste sentido, a paz
ser o fim ltimo de qualquer guerra (a paz dos vencedores, entenda-se).
[E]studar as leis da conduo da guerra como um todo tarefa da estratgia. Estudar as leis de conduo das
aces militares como parte de uma guerra tarefa da cincia das campanhas ou da tctica [Mao Tse-Tung].
Para o planeamento estratgico tecnocrtico dos anos 1980, estratgia significava uma cadeia de decises
sucessivas, onde cada deciso era uma escolha entre alternativas disponveis a cada momento [SIMON, 1979, cit. em
MNTYSALO, 2000]. Neste sentido, o futuro era concebido atravs de rvores de deciso, onde cada deciso
permitia consequncias futuras que reclamariam futuras decises, e assim sucessivamente.
GODET [1993] entende que uma estratgia inclui um conjunto de tcticas que correspondem s decises a tomar,
segundo os diferentes contextos de evoluo possveis para chegar aos objectivos de poltica. Por isso, considera que
o planeamento estratgico fixa os objectivos que comprometem a longo prazo (efeito duradouro), enquanto a tctica
planeamento operacional visa seleccionar e aplicar a curto prazo os meios necessrios para chegar a esses
objectivos. Desta forma, as estratgias podem definir-se como vias de aco cujo objectivo aproveitar os pontos
fortes, superar debilidades, explorar oportunidades e limar ameaas [FERNNDEZ GUELL, 2000].
Em suma, enquanto que a estratgia representa um conjunto de princpios orientadores com implicaes a longo
prazo dirigidos consecuo de certos fins, a tctica uma deciso contingente. Assim, o planeamento estratgico
fixa os objectivos que comprometem o futuro e que definem o paradigma de actuao, enquanto que o planeamento
operativo ou tctico selecciona e aplica a curto prazo os meios necessrios para alcanar estes objectivos.
97
processo de planeamento contnuo57, onde devem ser definidas as metas de desenvolvimento, as

suas prioridades de actuao e os programas de aco e que exige a organizao de um sistema
eficiente de acompanhamento e monitorizao. As propostas surgiro ao longo do processo de
elaborao do plano, articulando-se com os vrios nveis de aco em relao a cada rea de
interveno, cuja meta a atingir no so planos mas sim um processo de planeamento gradativo,
adaptado a cada situao real. Este tipo de planeamento reflecte, ento a necessidade de tomar
decises num contexto de incerteza determinado pela instabilidade e ambiguidade, onde
particularmente importante a renovao das formas de planear.
Neste sentido o planeamento converte-se em programao [MNTYSALO: 2000]. As

fases de planeamento e implementao so integradas num nico processo. O planeamento assume,
deste modo, uma orientao activa rumo ao desenvolvimento. Tradicionalmente, os poderes dos
planeadores para com o desenvolvimento tm sido poderes negativos: recusavam as intenes de
desenvolvimento que no eram conformes aos planos. Eram poderes mais para acautelar do que em
promover a iniciativa. A viso sistmica do planeamento (ou o planeamento enquanto processo)
vem alterar esta situao: os nossos planos, de facto, devem ser polticas, especialmente no
campo do planeamento social e podero ser polticas muito boas, tambm, no planeamento
fsico, especialmente onde houver a criao de oportunidades para o investimento privado
[CHADWICK, 1978: 371-372].
O plano estratgico assumir-se- tambm como um processo de escolha estratgica, onde o

envolvimento dos diferentes agentes responsveis ser da maior importncia. A preparao do
plano constituir a melhor ocasio para estabelecer acordos entre os agentes e ser um momento
decisivo para a determinao e a conciliao dos diferentes objectivos a atingir, com vista a tirar o
maior partido das oportunidades e potencialidades existentes e a gerar, face a cenrios que se
pretendem alcanar.
No entanto, e de forma mais pragmtica, outros autores defendem situaes hbridas onde as
foras do mercado e as iniciativas pblicas criam alianas e formas de partenariado dependentes
das situaes locais e das conjunturas econmicas: planeamento estratgico e oportunidades
tcticas ritmam o desenvolvimento dos projectos segundo os tipos de interveno que alternam ou
57
Andreas Faludi define o planeamento enquanto processo como uma abordagem pela qual os programas so
adaptados durante a sua implementao quando a entrada de informao requer tais mudanas. No planeamento
enquanto processo, o prprio plano, () (que de importncia central no planeamento fsico racional), () torna-
se menos importante, talvez mesmo efmero, uma impresso diria. O planeamento enquanto processo torna-se uma
abordagem na qual a informao estratgica e o feedback acometem directamente a aco, fornecendo sinais que
conduzem a ajustamentos incrementais na sua direco e intensidade [FALUDI, 1976: 132]. Ao contrrio do
planeamento fsico racional (blueprint planning, ou seja o plano detalhado sobre a ocupao do solo) que definido
como uma abordagem pela qual um agente de planeamento formaliza um programa para atingir os seus objectivos
com certeza [Ibid., 1976: 131]. Contrapondo o contexto de incerteza do primeiro ao contexto de certeza do segundo.
Uma abordagem sistmica atende s interrelaes e interao no linear ao contrrio da abordagem
convencional que atende unicamente s causalidades lineares [MNTYSALO, 2000].
98
combinam frequentemente processos hierrquicos ou processos negociados [GODIER, TAPIE e

CHIMITS, 2002] (Quadro II.3).
Assim, a resoluo dos problemas actuais e a preveno das ameaas futuras que se colocam
a uma cidade no podem resolver-se unicamente atravs de propostas urbansticas, sendo
necessria uma poltica mais ampla que vise alcanar objectivos estratgicos intersectoriais. Assim,
atravs de um processo de planeamento estratgico ambicioso necessrio orientar e articular as
aces sectoriais e estimular o conjunto da sociedade para alcanar os objectivos definidos. Pois,
o desenvolvimento no depende tanto de encontrar a combinao ptima para os factores de
produo, mas de saber reconhecer e mobilizar para o prprio desenvolvimento, recursos e
capacidades que esto negligenciados, dispersos ou mal utilizados [HIRSCHMAN, 1958, cit. em
HENDERSON e MORGAN, 1999]. Ou seja, a eficincia na organizao, a arte de chegar a
acordos, de resoluo de conflitos e a actividade de cooperao, so primordiais em qualquer
processo de desenvolvimento.
Quadro II.3 Modelos de planeamento
Modelo hierrquico ou racional Modelo estratgico ou negociado

Actores (pblicos e Domnio do poder pblico e dos Estados centrais. Transaces e contratos entre actores pblicos centrais
O sector privado um operador. Delegao do e locais, actores pblicos e privados. O cidado
privados) e
interesse pblico; o cidado informado ou associado e pode participar na elaborao dos
Cidados consultado. projectos.
Centralizao das apreciaes. Profissionais do
Abertura dos sistemas de apreciaes. Integrao de
urbano dominantes (engenheiros, arquitectos). A
novas exigncias: gesto, economia, comunicao.
engenharia pblica orienta e ordena o
Profissionais Difuso de um modelo empresarial na conduo das
planeamento e os projectos em colaborao com
apreciaes. Pluridisciplinaridade e modo de trabalho
os peritos liberais solicitados. Primado do
por projecto.
planeamento.
Organizao dos intervenientes e dos recursos em
Papel dos procedimentos e daqueles que os
Gesto de redes polticas e tcnicas. Centralidade das funes
definem (engenharia pblica). Definir solues
estratgicas e de mediao. Criao de instncias
projectos para as instncias e profissionais legtimos
tcnico-polticas de concertao. Estabelecer um
(engenheiros e arquitectos). Informar.
consenso e mobilizar.
Temporalidade dos Responder s evolues contextuais e ao jogo

Decompor e ordenar: plano, programa, operaes.
oportunidades-ameaas de um ambiente em mudana
projectos Regras hierarquizadas e a executar no tempo.
acelerada.
Adaptado de GODIER, TAPIE e CHIMITS [2002].
Alm disso, considera-se o sistema urbano como um conjunto integrado, onde as
localizaes fsicas, as redes de infra-estruturas, os processos ecolgicos e as actividades
econmicas e sociais esto interrelacionadas de forma complexa. O sistema de planeamento exige a
integrao adequada dos departamentos de planeamento (fsico, social e econmico) de forma a
compreender o complexo sistema urbano como um todo.
A nfase no planeamento holstico sublinha que o desenvolvimento fsico deve ser

acompanhado pelo desenvolvimento social e da comunidade e auxiliado pelo desenvolvimento
econmico apropriado. O planeamento para alcanar a integrao deste desenvolvimento
99
multifacetado requer uma colaborao intersectorial para conceber capacidades dos sectores
pblico, privado e associativo. Assim, a noo de planeamento holstico est intimamente ligada
com a noo de parceria.
Este tipo de planeamento, em vez de criar planos ou procedimentos para regular os

resultados fsicos, visa o desenvolvimento de um processo atravs do qual uma renovao
sustentvel e multifacetada possa ser alcanada de forma colaborativa [HENDERSON e
MORGAN, 1999].
De facto, para construir a cidade ps-fordista h que atender ao carcter multifacetado e

multidimensional da realidade urbana. Em primeiro lugar, h que apostar no ordenamento urbano,
pois a rea de interveno melhor dominada pelo governo urbano, fazendo parte da suas
atribuies e competncias. O ordenamento urbano, o resultado visvel, inscreve-se numa vontade
de mobilizao de energias, de fixao de uma ambio, de testemunho de uma renovao.
atravs de projectos urbanos, frequentemente custosos e emblemticos ou faranicos 58, que se
deve criar uma imagem de dinamismo atractivo do exterior, mas tambm para provar aos
habitantes e aos actores locais, nomeadamente privados, a vontade e a capacidade da cidade se
comprometer por uma nova via59.
A requalificao urbana deve ser conduzida rapidamente: uma condio indispensvel da

renovao econmica. Deve ser conduzida, inicialmente, pelo sector pblico, abrindo
imediatamente as portas s iniciativas e aos investidores privados que esto associados prpria
concepo da cidade. No entanto, a reabilitao e a renovao urbanas so, por vezes, menos
radicais e de menor importncia, tendo em considerao, contudo, o objectivo de criar um ambiente
mais propcio ao desenvolvimento econmico: melhoria dos sistemas internos de transportes,
ordenamento de reas especficas, renovao e reabilitao de centros histricos, desenvolvimento
de equipamentos de acolhimento de congressos ou de hotelaria.
No entanto, estas aces de ordem fsica devem estar pensadas e articuladas com
intervenes em outras frentes, nomeadamente, o reforo da segurana urbana, a criao e
conservao de espaos verdes e de lazer, bem como, a preocupao de uma oferta cultural
(atendendo ao papel dinamizador e atractivo da cultura e da arte).
58
Se as primeiras intervenes a grande escala nas cidades foram efectuadas atravs de projectos emblemticos, mas
alguns deles, sem qualquer viso estratgica, durante alguns anos deu-se mais ateno aos planos de interveno
global na cidade. No momento actual, escasso em recursos e devido impossibilidade de actuar em reas vastas tem-
se vindo a defender a actuao em reas restritas atravs de projectos urbanos estruturantes e com efeitos
arrastadores para a globalidade da cidade e da regio urbana. Assim, assiste-se a um deslizamento do plano
estratgico para o projecto estratgico arquitectural.
59
Via esta seguida na concepo do programa POLIS, que partindo da experincia obtida com o projecto urbano da
EXPO 98 em Lisboa, e financiado por fundos comunitrios e do estado central, visa reabilitar, requalificar e conceber
uma nova imagem em uma srie de cidades portuguesas. Este financiamento com fundos pblicos visa atrair
rapidamente os investidores do sector privado (vd. seco 3.5).
100
, com efeito, de atractividade que se trata quando se fala de desenvolvimento econmico. A

administrao das cidades, em colaborao com outros agentes tratam de atrair empresas e de
assegurar o seu acolhimento. Sejam elas estrangeiras, implementando medidas fiscais particulares,
quer visando o desenvolvimento endgeno e as relaes entre pequenas e grandes empresas; quer
seja a implementao de parques tecnolgicos.
Em suma, numa poca em que os fenmenos sociais, culturais, econmicos e territoriais

assumem grande complexidade, diversidade e mutaes aceleradas, o planeamento estratgico
apresentou-se como um novo paradigma de planeamento e gesto susceptvel de fazer face aos
problemas do desenvolvimento, nomeadamente no que se refere escassez dos recursos e
mobilizao dos agentes. Assim, alm de visar conduzir a aco pblica a longo prazo, actua a
curto prazo, atravs de intervenes operacionais devidamente enquadradas por objectivos
estratgicos. por isso, que a esta integrao de vrias escalas e de vrios horizontes temporais
alguns autores designam a substituio do planeamento estratgico pela gesto estratgica (com
viso de longo prazo).
Alm disso, em paralelo ao planeamento estratgico, tem surgido com grande vigor uma
teoria e prtica de planeamento dito comunicativo, participativo ou colaborativo, influenciado
por disciplinas como a Cincia Poltica, a Psicologia e a Sociologia, defendido, entre outros, por
FORESTER [1989], HEALEY [1997], INNES [1995], SAGER [2002], BOOHER e INNES
[2002], como na seco anterior se explicitou de forma mais ou menos aprofundada. A finalidade
principal desta corrente de planeamento a democratizao da prtica de planeamento e a
capacitao das formas de raciocnio e de discurso das comunidades, valorizando componentes
outrora excludas da prtica de planeamento. Alm disso, como esta teoria de planeamento aborda
os seus fundamentos epistemolgicos tem (e poder ter ainda) implicaes substanciais na prtica
de planeamento. Embora alguns autores duvidem da sua eficcia 60.
Este tipo de planeamento visa substituir a racionalidade instrumental do planeamento

racional modernista, pela noo de racionalidade comunicativa de Jrgen Habermas [HEALEY,
1993]. Habermas estabelece uma distino entre a concepo sujeito-objecto da racionalidade
instrumental e uma forma de raciocnio criado de forma crtica e reflexiva atravs da discusso e
argumentao intersubjectiva ou seja, a racionalidade comunicativa. Este tipo de racionalidade
baseia-se no conhecimento prtico do sujeito no qual o mundo fsico, o mundo da prpria
experincia e o mundo social das regras e normas esto imbricados. Neste sentido, os sentidos, os
valores, a compreenso e o conhecimento so criados intersubjectivamente atravs da discusso
que utiliza diversas formas de conhecimento, raciocnio e representaes [MCGUIRK, 2001].
60
Nomeadamente: HILLIER, 2000; HUXLEY, 2000; HUXLEY e YIFTACHEL, 2000; PHELPS e TEWDWR-
JONES, 2000; TEWDWR-JONES e ALLMENDINGER, 1998; VOOGD e WOLTJER, 1999; PLGER, 2001;
MCGUIRK, 2001; BEDFORD et al., 2002; MNTYSALO, 2002; MARGERUM, 2002; entre outros.
101
Assim, este tipo de planeamento pressupe processos colaborativos e crticos de construo do

consenso sobre ideias e entendimentos partilhados fundamentados atravs do dilogo. Desta forma,
diametralmente oposto racionalidade instrumental e aos processos de criao de conhecimento
do planeamento racional.
2.1.2.2 - Pressupostos do planeamento estratgico urbano

O planeamento, entendido como actividade tcnico-poltica cuja finalidade intervir
deliberadamente no processo de mudana social, para aceler-lo, regul-lo e orient-lo, em funo
de uma imagem de cidade futura, envolve diversos actores com lgicas e racionalidades diferentes.
Neste sentido, actualmente, uma das principais funes do planeamento deve ser a busca de meca-
nismos de concertao dos diferentes interesses, exigindo consenso e compromisso para a aco.
Este tipo de planeamento, embora seja caracterizado por uma diversidade de conceitos e de
entendimentos baseia-se em alguns pressupostos mais ou menos consensuais:
a) O processo de planeamento estratgico, para ter sucesso, exige capacidade de liderana
Nomeadamente do poder poltico. Normalmente, a iniciativa procede das instituies
pblicas locais, e onde tomam parte vrios agentes sociais, pblicos e privados, que desenvolvem
as aces concebidas no processo de formulao e onde participam os diferentes actores.
b) O planeamento estratgico um processo de participao baseado no dilogo e no
entendimento entre actores pblicos e privados
um processo poltico e pedaggico de dilogo, persuaso, consensualizao e
contratualizao. O rigor das anlises e dos objectivos definidos importante, mas de pouco valem
se no tiverem o consenso e o empenhamento dos agentes responsveis pela sua execuo. assim,
baseado na participao pblica, cujas caractersticas principais so as seguintes: tem lugar em
todas as fases, desde a realizao do diagnstico at monitorizao dos projectos; inclui o nmero
mximo possvel de agentes pblicos e privados; a participao dos cidados e o marketing devem
ser integrados com um propsito comum; conduz a um acordo negociado tanto entre os agentes
responsveis pela realizao, implementao e monitorizao do plano, para tal exige o consenso
social para a sua execuo.
Segundo Ch. KLEIN [1984: 89], o dilogo uma confrontao verbal ou escrita entre dois
ou mais parceiros, que partem de pontos de vista parcialmente ou totalmente diferentes,
desembocando numa modificao parcial ou global das respectivas posies dadas partida. Trata-
se, ento, de uma prtica social que caracterizada pela escuta recproca, supondo que as opinies
que se enfrentam sejam modificveis e que as divergncias no sejam de carcter contraditrio.
Assim, o dilogo uma forma de deliberao atravs da qual vrios indivduos ou grupos
ponderam diferentes solues antes de fazerem a escolha: ns no deliberamos acerca dos fins
102
() mas acerca dos meios para atingir os fins [Aristteles, cit. em LONDON, 1995]. A
deliberao necessria quando existem incertezas, ou seja, quando existem razes para escolher
um curso de aco, mas igualmente, onde um indivduo ou grupo apresenta razes para decidir
outro. Requer uma discusso contnua, onde se propem solues alternativas para os problemas a
resolver, devidamente justificadas, acabando por se decidir por uma alternativa. Deste modo, um
processo pblico que requer a participao e o julgamento fundamentado da populao.
As abordagens colaborativas do planeamento [HEALEY, 1997c, 1998a, 1998b], baseadas

em Hannah Arendt e Jrgen Habermas, salientam que uma arena institucional de novos discursos
pblicos e participao cvica essencial para equilibrar as presses do mercado e do estado
[LONDON, 1995]. Arendt acredita que actualmente, a asceno do social criou um domnio
pblico crescentemente dominado por elementos no-polticos e como consequncia no-pblicos.
O conceito de esfera pblica discutido por Habermas inclui vrias exigncias de autenticidade. Esta
inclui abertura, participao voluntria fora das regras institucionais, a criao de um julgamento
pblico em assembleias onde os cidados se envolvam em discusses, a liberdade de exprimirem as
suas opinies e a liberdade de discutirem questes de governo e de criticarem a forma como o
poder est organizado. Deste modo, defende-se a colaborao entre parceiros no desenvolvimento e
execuo das polticas, alargando o seu envolvimento para alm das elites tradicionais,
reconhecendo diferentes formas de conhecimento local: conhecimento experienciado e emotivo,
bem como o tecno-racional [HABERMAS, 1984, cit. em HEALEY, 1997b]; e construindo redes
sociais ricas como um recurso de capital institucional atravs do qual novas iniciativas podem ser
adoptadas rpida e legitimamente.
LONDON [1995], baseado em RAWLS [1971], delineia outras condies: informao

adequada; uma norma de equidade poltica na qual a fora dos argumentos prevalea sobre o
poder e a autoridade (ou seja sobre o estatuto dos argumentadores), neste sentido, os cidados so
no s iguais, mas dotados com a capacidade por um julgamento fundamentado; uma ausncia de
manipulao estratgica da informao, das percepes, dos processos ou dos resultados; uma
ampla orientao pblica para alcanar respostas correctas em vez de servir os prprios interesses.
Ou seja, visa-se encorajar comportamentos altrustas, onde os participantes modificam ou ajustam
os seus pontos de vista depois de se sujeitarem ao escrutnio pblico. Deste modo, estes
participantes s estaro dispostos a comprometerem-se se os outros fizerem o mesmo. A
deliberao produz nova informao e novas perspectivas que devem ser essenciais para a
formulao de polticas pblicas slidas, sendo um antdoto para a racionalidade instrumental na
qual todos os interesses privados so considerados fixos e imutveis [Ibid.].
Enquanto que o debate oposicional, o dilogo colaborativo (duas ou mais partes discutem
com vista a uma compreenso mtua), visando uma partilha de valores. Neste sentido, o processo
103
de dilogo consiste numa discusso, moderada por um mediador, sobre uma variedade de escolhas
reais, com um quadro temporal flexvel para deliberao, devendo ter uma nfase na partilha de
pontos de vista, em vez de fomentar o debate (que normalmente conduz a fracturas), e deve ser
baseado na incluso, cortesia e respeito mtuo. Neste sentido, a finalidade do dilogo resolver (e
mesmo transcender) os conflitos, e no agregar uma mriade de interesses pr-estabelecidos. As
principais componentes do dilogo incluem a identificao de compromissos, valores e
experincias partilhados e a busca de um campo comum [INSTITUTE ON GOVERNANCE,
1998]. O dilogo salienta a capacidade dos participantes serem persuadidos atravs de argumentos
racionais e afastar interesses particulares em deferncia para com a equidade total e o bem estar
colectivo da comunidade. Os participantes so desafiados a modelar os problemas, examinando os
custos e os benefcios das vrias opes, construindo, assim, capacidades de objectividade e
pensamento estratgico. Deste modo, as principais potencialidades do processo de dilogo
deliberativo so:
Encoraja e aumenta o respeito por uma diversidade de pontos de vista, enfatizando as

experincias pessoais, em vez de factos e dados estatsticos, como ponto de arranque para a
deliberao;
Permite a discusso de questes complexas, permitindo reanimar a democracia;
Cria oportunidades para parcerias multi-sectoriais;
Evita a identificao em termos de ns e eles (corporativismo), podendo ser uma
ferramenta educativa poderosa para o fomento da cidadania.
No entanto, o processo de dilogo deliberativo tambm apresenta algumas resistncias,
nomeadamente, a frustrao devido morosidade e complexidade do processo de tomada de
decises. Por isso mesmo, apresentam-se-lhe alguns desafios, nomeadamente: encorajar a
participao total num processo predominantemente verbal, assegurando o equilbrio entre a auto-
seleco e a representatividade dos participantes; envolver participantes do sector empresarial;
manter a imparcialidade dos mediadores; funcionar a uma escala suficientemente ampla para
manter a credibilidade do processo.
Assim, deve ser experimentado para comprovar a sua eficcia, requerendo uma variedade de
perspectivas. H que ser sensvel s questes locais e regionais. Um processo eficaz requer um
compromisso em termos de tempo e recursos, tanto humanos como financeiros, e, nomeadamente,
no que se refere questo da logstica e da comunicao. Assim, um dilogo pblico bem estru-
turado, mediado e organizado por peritos e apoiado com informao factual e de fcil compreenso
pode tornar-se num contributo substancial para qualquer poltica de desenvolvimento.
c) O planeamento estratgico um processo de interaco e aprendizagem social
104
O planeamento estratgico deve entende-se como um processo social atravs do qual um

conjunto de pessoas em diversas relaes e posies institucionais se agrupam para conceberem
planos e desenvolverem contedos e estratgias para a gesto da mudana territorial [HEALEY,
1997a]. Este processo cria no s resultados formais em termos de poltica e propostas de
projectos, mas tambm uma nova estrutura de deciso que deve influenciar as partes relevantes no
futuro investimento. Deve tambm criar formas de compreenso, de construo de acordos, de
organizao e de mobilizao para influenciar as arenas polticas.
A formulao do plano deve visar mais a articulao organizacional do que a coordenao

analtica e conceptual [HEALEY, 1997a]. A formulao de planos estratgicos , assim, mais um
processo de concepo institucional e de mobilizao do que o desenvolvimento de polticas
substantivas, sendo, pois, uma tentativa deliberada em envolver os actores chave na articulao e
implementao das polticas. Os esforos de formulao dos planos desenham a capacidade inter-
relacional dos lugares [AMIN e THRIFT, 1995].
Assim, no um processo estritamente tcnico, mas, sobretudo, um processo de interaco

poltica, social e cultural, atravs do funcionamento em rede [MORGAN, 1996] e a aprendizagem
por interveno dos interessados. Onde o sector pblico, o sector privado e outras instituies se
inter-relacionam. Assim, o planeamento estratgico um processo atravs do qual o conhecimento,
valores, regras e procedimentos so activamente mobilizados e transformados para produzirem
novos conhecimentos e valores [INNES, 1995], um processo de mobilizao poltica e social,
atravs do qual novas ideias e novos processos so activamente elaborados [HEALEY, 1997b]. A
produo e a disseminao de novos discursos uma dimenso-chave da actividade de
mobilizao. Esses processos de desenvolvimento de discursos entre vrios actores pode gerar o
capital institucional [HEALEY, 1997b]. Pode criar recursos de conhecimento (capital intelectual),
recursos de redes sociais (capital social) e bases de poder (capital poltico). Esses processos
valorizam a construo da capacidade institucional [AMIN e THRIFT, 1995], englobando no s
as estruturas de organizao formais bem como as relaes e as alianas entre os agentes, por
forma a tomar decises estratgicas, atravs do desenvolvimento discursivo do capital social,
intelectual e poltico que poderiam ser obtidos subsequentemente [AMIN e THRIFT, 1995].
Neste sentido, o planeamento estratgico pode-se tornar num processo de mobilizao e

educao cvica. Os projectos ganham em contedo, transparncia (a corrupo mais difcil) e
impacte dinmico, aumentando em eficcia e credibilidade. Todavia, a complexidade deste
processo normalmente entra em contradio com os tempos polticos, eleitorais ou governamentais.
Por esta razo, um plano deve ter a sua prpria calendarizao, independente dos ciclos polticos e
administrativos das instituies.
d) O planeamento estratgico um processo com continuidade
105
Apresenta uma viso de longo prazo e um carcter que se prolonga para alm dos mandatos
camarrios, permitindo distinguir as decises verdadeiramente importantes das que tm um
impacte somente temporrio. Um plano estratgico no o plano de uma determinada equipa
municipal, mas deve ser um projecto comum de toda a comunidade para que se possa desenvolver
ao longo de vrios mandatos com independncia das vicissitudes polticas; o planeamento
estratgico surge, ento, como uma forma apartidria de planeamento, sendo um projecto de
cidade e no um projecto da cmara municipal.
No existindo duas situaes iguais, as necessidades de planeamento so necessariamente

diferentes. O processo deve ser adaptado e integrado e basear-se na antecipao das necessidades.
Dever ainda ser evolutivo, na medida em que as mudanas esto sempre a ocorrer, pelo que as
necessidades no so constantes, mas sim emergentes. Nesta perspectiva, necessrio encarar o
planeamento estratgico como um processo contnuo e flexvel, que permita, a qualquer momento,
adaptar-se a cada circunstncia. Pois, a finalidade real do planeamento eficaz no fazer planos,
mas mudar () os modelos mentais dos decisores [ARIE de GEUS, 1988].
Por isso, o planeamento estratgico exige uma nova cultura da Administrao, tanto dos
polticos como dos tcnicos, representada por um elevado grau de motivao e qualificao, um
carcter menos burocrtico e capacidade para coordenar e dinamizar as foras da cidade.
e) O planeamento estratgico para ser eficaz apoia-se no marketing territorial
Alm da participao dos actores urbanos, implica a execuo de uma fase de marketing
territorial, onde se promovam as potencialidades do territrio e se mobilizem os seus agentes.
f) O planeamento estratgico um instrumento de apoio tomada de decises
Isto , no fixa rigidamente um conjunto de objectivos, mas preocupa-se antes em determinar
e potenciar as vias que aproveitem as novas tendncias, rupturas e oportunidades, seleccionando as
aces que lhe dem resposta. assim, um processo para a definio dos futuros desejveis e
possveis para a cidade, das linhas de desenvolvimento econmico e social e a determinao das
estratgias, meios e aces para atingir esses objectivos. Constituindo, desta forma, uma ferramenta
conceptual de gesto das mudanas, susceptvel de enriquecer o planeamento urbano e territorial
tradicional, ao qual apoia mas no substitui totalmente, com elementos e procedimentos adaptados
complexidade urbana. Apesar das diferenas apontadas entre ambos os tipos de planeamento, o
objecto do planeamento estratgico complementar e no visa suplantar o planeamento urbano
tradicional, assegurando um propsito e uma direco comum, que o desenvolvimento urbano.
Alm disso, est orientado para a aco: visa assegurar, desde o primeiro momento, a viabilidade
das suas propostas, identificar recursos para a sua execuo e envolver os responsveis na tomada
de decises [FALUDI e KORTHALS ALTES, 1988].
g) O planeamento estratgico um processo de integrao de polticas sectoriais
106
Enquanto que um plano urbanstico se preocupa fundamentalmente em localizar usos de

solo, o objectivo ltimo de um plano estratgico alcanar uma maior competitividade econmica
e uma melhor qualidade de vida. Assim, o planeamento estratgico estando direccionado para
aces integradas de ordem scio-econmica, ultrapassa o mero uso do solo, minimizando desta
forma, tambm, as contradies e fracturas operativas habituais no planeamento sectorial. Deste
modo, tem um papel importante na conciliao das preocupaes de ordem ambiental, econmica e
scio-cultural. Por outro lado, tambm pode fornecer uma forma transparente, justa e legtima de
reconhecimento e resposta multiplicidade de parcerias, conflitos de interesses e valores que
surgem nas reas urbanas, contribuindo para desenvolver e sustentar formas de governncia
democrtica local [HEALEY, 1997a], ao reconhecer os interesses legtimos de um amplo leque de
parceiros, embora cada um destes tenha bases de poder e orientaes estratgicas distintas
[BRYSON e CROSBY, 1992, cit. em HEALEY, 1997b]. Alm disso, tem um carcter flexvel,
adaptvel e contnuo, devendo, por isso, ser constantemente avaliado e monitorizado, o que
permitir considerar as mudanas e reagir ao contexto de incerteza e ambiguidade. Desta forma, a
incapacidade de previso do futuro , assim, substituda por uma capacidade de agir com rapidez,
sempre que se detectem eventos e dinmicas consideradas negativas ou positivas [DOMINGUES,
1996].
h) O planeamento estratgico um processo com natureza prospectiva, com viso estratgica e
criador de novas identidades territoriais
O planeamento estratgico d nfase aos factores externos, que so frequentemente
olvidados no planeamento tradicional, evita o erro clssico de se concentrar no que se deveria fazer
em lugar de prestar ateno ao que se pode fazer, ou seja, desenvolve uma viso/perspectiva
realista e estratgias de longo prazo [HEALEY, 1997c]. um processo de prospectiva de
tendncias, oportunidades e ameaas, visando melhorar a posio competitiva de uma cidade. Para
tal avalia as mutaes nos seus mercados e concorrncia, os factores e os actores e, a partir desta
avaliao, indica os objectivos desejveis e explicita as vias, as estratgias, as aces e os recursos
para atingir esses objectivos. Desta forma d-se uma importncia considervel aos estudos de
diagnstico e de prospectiva rejeitando o improviso.
i) O planeamento estratgico um processo que exige selectividade de escolhas
Afirma o primado do que se pode fazer sobre o que se poderia fazer. Embora advogue
uma viso ampla e ambiciosa, coloca-se, fundamentalmente, no terreno da viabilidade prtica,
concedendo particular ateno, de forma pragmtica, ao como fazer, concretizao, para tal
selecciona um nmero limitado de questes-chave estratgicas.
Atendendo aos pressupostos anteriores, o planeamento estratgico no um conceito nico

nem utiliza sempre a mesma metodologia, devendo ser modelado com precauo consoante as
107
situaes. Nomeadamente, h que atender a que as relaes entre os actores, os nveis e as arenas
de discusso e a articulao de estratgias e de polticas, variam de caso para caso, dependendo da
histria e geografia locais, da organizao administrativa e poltica formal e das dinmicas polticas
locais [HEALEY, 1997a]. Contudo, se a participao e os consensos alcanados forem
insuficientes, se os objectivos forem definidos incorrectamente e se os projectos forem mal
seleccionados, ou se no houver lugar a uma monitorizao eficaz e no se promoverem os
projectos, o processo de planeamento estratgico poder fracassar. Por outro lado, h que evitar a
banalizao das ideias e dos projectos, inovando.
Precisamente, porque envolve uma estrutura flexvel, um processo relativamente aberto e um

acordo global que tem a fora de um contrato poltico mas no o de um instrumento legal, requer
uma vontade de gesto forte. Mas tambm se pode tornar num pensamento impreciso e legitimador
de numerosas medidas e projectos relacionados somente em teoria. Os erros mais comuns
consistem em gerar expectativas maiores do que a percepo final da sua realizao, os objectivos
serem muito genricos, pequena obrigao executiva dos agentes implicados (ou stakeholders),
uma percepo exclusivamente poltica do plano e incapacidade para o executar.
Acrescente-se, ainda, que o plano estratgico deve tornar-se num processo que legitime os
projectos urbanos de larga escala. Devendo dar coerncia econmica e territorial aos principais
projectos e assegurar que serve de ligao ao espao urbano e regional como um todo, e assegurar a
sua multidimensionalidade, mantendo um compromisso entre a competitividade econmica, a
sustentabilidade ambiental e a coeso social. A natureza participativa ajudar a integrar estas
dimenses.
Em suma, enquanto que o planeamento urbano tradicional confina a sua agenda a alguns dos
agentes governamentais e privados existentes, o xito de um plano estratgico requer a participao
de todos os agentes sociais e econmicos de uma dada comunidade urbana. Assim, o planeamento
estratgico pode entender-se como um processo sistmico, prospectivo, participado, negociado,
contnuo e flexvel, capaz de gerir oportunidades e mudanas, de contrariar estrangulamentos e
fragilidades, com vista a tirar partido das potencialidades existentes, assumindo um papel mais
interventivo e pr-activo perante a realidade. Sendo concebido como um instrumento de ajuda
tomada de decises, um processo de inovao e mudana que, ao introduzir novos participantes,
permite desenvolver associaes significativas entre o sector pblico e a iniciativa privada (bem
como ao promover a coordenao entre os vrios nveis da Administrao pblica), reconhecendo a
importncia do dilogo no desenvolvimento da compreenso mtua e no fortalecimento do tecido
social, identificando problemas, desenvolvendo ideias estratgicas e propostas que valorizem a
construo do consenso em vez de exacerbar os conflitos. Alm disso, oferece uma viso global e
108
inter-sectorial do sistema urbano a longo prazo, formula objectivos prioritrios e concentra recursos
limitados em temas crticos.
2.2 O processo de planeamento estratgico: questes metodolgicas

O planeamento estratgico urbano, para ser eficaz, requer uma metodologia estruturada que
resolva de forma eficiente a grande incerteza criada pelo dinamismo do meio, a crescente
complexidade dos processos urbanos e a diversidade de agentes e interesses que intervm no
desenvolvimento urbano. A resposta adequada a estes trs desafios atravs de uma boa orientao
metodolgica facilitar a elaborao do plano estratgico de uma cidade.
2.2.1 - Escolha da abordagem metodolgica
Embora, os conceitos e ferramentas analticos a empregar devam ser seleccionados em
funo das necessidades e adaptadas s circunstncias particulares nas quais trabalham os seus
utilizadores, uma vez que a aplicao rgida e quase automtica das tcnicas menos eficaz do que
uma atitude mais adaptativa que acentua a interaco entre o processo analtico e o processo
decisrio, apresenta-se na seco seguinte um mtodo aglutinador de carcter mais universal para
transformar as cidades utilizando o planeamento estratgico. Entretanto, convm fazer algumas
consideraes gerais sobre os principais modelos de planeamento estratgico.
Existindo uma enorme diversidade de metodologias, PADIOLEAU e DEMESTEERE [1991]

distinguem, no planeamento estratgico, duas correntes fundamentais que designam por modelo
ortodoxo e modelo interaccionista. Estas tendncias possuem como caracterstica de distino a
forma mais ou menos elaborada como os actores chegam s escolhas estratgicas e pela
importncia da implementao. O primeiro um modelo mais formal que deriva da metodologia de
planeamento estratgico concebido pela Harvard Business School, o modelo SWOT (Strength,
Weakness, Opportunities, Threats), que MINTZBERG [1994] designa por design school, tendo
sido aplicado pela primeira vez cidade de So Francisco, na Califrnia, em 1981. A experincia
foi depois difundida e alargada a outras cidades americanas. Este modelo, muito identificado com
os princpios fundadores que herdou da gesto empresarial, define um ciclo estratgico
incorporando, como fases importantes, a implementao e os procedimentos de controlo e
avaliao que realimentam o exerccio de reflexo estratgica.
O modelo interaccionista, tal como o seu nome indica, desenvolvido atravs da crtica a um
demasiado formalismo do modelo clssico e a um excesso de tecnicidade que faz esquecer o
jogo estratgico de actores. Baseia-se nas polticas pblicas, que fazem a distino entre a poltica
poder que tem a ver com os interesses e vontades e a poltica programa de aco que
desenvolve a relao entre recursos e objectivos [PADIOLEAU e DEMESTEERE, 1991]. Assim, o
planeamento estratgico incorpora elementos internos s atribuies e competncias das
109
instituies pblicas, ao estatuto jurdico-legal destas, envolvente poltica e aos constrangimentos

oramentais. A noo de sistema torna-se muito importante para caracterizar as estratgias de
planeamento das organizaes pblicas. Estas estruturam diversos recursos, desenvolvem
actividades em funo de objectivos que respondem a estmulos oriundos do meio em que se
inserem. Este modelo representa os protagonistas da aco pblica como indivduos ou grupos
plurais e sempre empreendedores. Estes actores registam, elaboram e transformam sem cessar os
dados presentes num contexto de aco; racionalidades mltiplas e heterogneas orientam as suas
condutas. Estas ideias tornaram os especialistas do planeamento estratgico sensveis a certas
particularidades da aco pblica.
No entanto, alm destes dois modelos essenciais, outros poderiam ser avanados, divergindo
essencialmente na abrangncia e na ordem das etapas de faseamento do processo de planeamento
estratgico. Nos modelos provenientes das cincias de gesto e dos modelos americanos de
aplicao s cidades, o alvo do planeamento a organizao que, face a um quadro de objectivos
pr-determinados e perante um determinado conjunto de recursos disponveis e meios a mobilizar,
tem que decidir a programao das aces a implementar para atingir esses objectivos. A principal
potencialidade desta abordagem, decorre da aproximao do planeamento gesto, facilitando a
execuo das aces. Como pontos fracos, destaca-se o facto de as preocupaes com a aco e
desempenho da organizao terem tendncia para valorizar o curto prazo e de se conceber a cidade
como uma empresa, alm disso, h tendncia a esquecer a complexidade e pluralidade dos agentes
e fenmenos em jogo na cidade e se reduzir a realidade a objectivos econmicos, mais fceis de
quantificar e avaliar.
Nos modelos oriundos das cincias regionais e em textos mais recentes, valorizado o
carcter prospectivo do plano estratgico, desinvestindo-se no mtodo de seleco das aces. O
plano estratgico visa, neste caso, essencialmente, explicitar um futuro desejado, defendendo-se
em alguns casos no tanto a definio de um plano de aco, mas o mecanismo de concertao e
negociao, falando-se mesmo num urbanisme rgle de jeu [ASCHER, 1996].
Deste modo, a anlise que tencionamos efectuar enquadra-se no esquema representado no

Quadro II.4, pretendendo-se veicular uma representao do processo de planeamento, mediante a
esquematizao das etapas consideradas fundamentais.
Quadro II.4 Metodologia do processo de planeamento estratgico
FASES CONTEDO OBJECTIVOS

Fase 0 Definio da estrutura organizacional Alcanar o compromisso
Fase 1 Diagnstico (anlise interna e anlise externa) Aprovar os objectivos
Fase 2 Estudo prospectivo Definir as estratgias e aces
Fase 3 Redaco do plano Aprovar o plano estratgico
110
Fase 4 Implementao, monitorizao e avaliao do plano estratgico Implementar e actualizar o plano

Em relao abordagem metodolgica apresentada, convm efectuar as seguintes
consideraes. Em primeiro lugar, dado que cada cidade e cada conjunto de problemas urbanos so
diferentes, a metodologia de planeamento estratgico no dever ser um processo dogmtico,
monoltico e inflexvel. De facto, a melhor metodologia de planeamento eclctica, ou seja, adapta
as melhores caractersticas das vrias metodologias. Em segundo lugar, a seleco do conjunto
apropriado de tcnicas ou mtodos de planeamento estratgico dever estar subordinada s
condies locais, bem como estrutura institucional e disponibilidade de fontes de informao.
Por ltimo, pode-se dizer que o planeamento estratgico requer uma metodologia estruturada,
baseada no trabalho de equipa, na qual o processo em si seja mais importante que o produto
acabado. Uma metodologia bem concebida ajudar resoluo dos temas crticos. O resultado
dever ser o enunciado de uma srie de estratgias que capitalizem os pontos fortes da comunidade
e que reconheam a importncia das diversas partes com interesses nos processos urbanos. Alm
disso dever ser um processo sistmico sujeito a retroaces e actualizaes constantes, nunca
sendo considerado um produto acabado.
2.2.2 - Etapas fundamentais do processo de planeamento estratgico
Em termos gerais, no que respeita ao processo de planeamento estratgico, podem-se
distinguir trs grandes blocos: a definio e constituio da estrutura organizativa, a formulao,
que consiste na definio da actuao e a implementao que converte em realidade as opes
escolhidas. Enquanto que os planos racionalistas consideravam que a sua formulao, no nvel
hierrquico superior, deveria obedecer a uma rigorosa implementao dos mesmos pelos nveis
hierrquicos inferiores, na prtica existiam fortes desfasamentos entre as intenes e as aces, pois
a fase de implementao era vista como um acto puramente administrativo. O planeamento
estratgico quebra essa tradio de linearidade entre a formulao e a aco, sobrevalorizando os
conceitos de negociao e de acordo. Assim, as polticas elaboradas na fase de formulao podem
ser modificadas sem que, no entanto, isso signifique que o plano formulado tenha fracassado.
2.2.2.1 - Definio da estrutura organizacional

Ao contrrio do modelo racional de planeamento que acentua o papel do decisor nico com
uma perspectiva abrangente, sempre que estejam envolvidos vrios agentes, com objectivos
prprios, o processo de tomada de deciso torna-se mais complexo. Nestas circunstncias, os
actores podem ter racionalidades diferentes e, por conseguinte, entrar em conflito, procurar
alianas, negociaes, possibilidades de compromisso e tentam impor o seu ponto de vista graas
utilizao de recursos que controlam. Neste caso, a deciso ditada pela sua interaco. Contudo,
necessrio escolher um lder que impulsione o processo, logo no seu incio. S o reconhecimento
111
da liderana determinar de maneira significativa o grau de envolvimento de uma grande parte dos
agentes sociais e econmicos no processo de planeamento [F. GEL, 2000].
Esse lder deve demonstrar credibilidade perante os seus concidados, capacidade de

convocar a comunidade local e habilidade para conciliar interesses divergentes, sejam eles de
ndole econmica ou social. A escolha da autarquia local como lder do processo de planeamento
acarreta tanto vantagens como desvantagens. A autarquia menos propcia a ser dominada por
interesses particulares e dispor de uma maior credibilidade se tiver uma ampla base de apoio. Alm
disso, sendo o planeamento local uma das suas atribuies, poder ter um importante papel na
implementao, e haver uma maior sensibilidade pela realidade local englobando, nomeadamente,
as vertentes social, cultural e ambiental.
Embora o poder (entendido como capacidade para influenciar outrm) possa ser uma fora
externa negativa que distorce as prticas de planeamento [MNTYSALO, 2002], tambm
apresenta um aspecto positivo e construtivo, pois pode criar condies para formular e implementar
decises, se for reconhecido publicamente como autoridade legtima, constituindo, ento, um
elemento mobilizador do processo de planeamento.
Ainda que seja mais comum ser o governo da cidade a liderar o processo de planeamento
estratgico, pode acontecer que sejam outros actores a desempenhar esse papel, como tem
acontecido em muitas experincias norte-americanas. No entanto, quando o sector privado (por
exemplo, a Comunidade de Negcios Local) a liderar esse processo comum dar-se mais ateno
vertente competitiva da cidade, menosprezando o carcter multidimensional que deve ter qualquer
processo de planeamento estratgico.
Depois de haver estabelecido a liderana do processo e ter envolvido os principais agentes,

necessrio iniciar uma srie de tarefas tais como a fixao do seu alcance temporal e delimitao
geogrfica, a estimativa oramental, a proviso de recursos humanos e materiais para a sua
realizao, o desenvolvimento de programas de aco e a concepo do modelo organizativo.
A concepo do modelo organizativo servir de base para o desenvolvimento de todo o

processo. De uma forma geral, podem-se considerar trs tipologias [MARCELLONI, 1994].
A metodologia americana: quem toma a iniciativa e promove o processo de planeamento

estratgico o sector privado, incluindo na estrutura organizativa as entidades pblicas;
A metodologia francesa: caracteriza-se pela contratualizao entre o sector pblico e o tecido
empresarial local, no entanto, liderada pela administrao municipal;
A metodologia mista: que se caracteriza pelo empenhamento partilhado pelas autoridades
pblicas e as empresas. O processo de planeamento estratgico fomentado pela
administrao pblica, porm, a predominncia na obteno de consensos diferencia-o da
metodologia anterior. Nesta metodologia, o municpio desempenha o papel de gestor do
112
plano, sendo tambm responsvel por parte das solues adoptadas.

Todavia, no existe uma soluo ideal neste domnio, antes modelos diferentes que permitem
ajustar de uma forma eficaz os objectivos de todos os planos estratgicos s realidades locais e
nacionais. Alm disso, deve atender-se a que o plano evolui ao longo do processo planeamento
estratgico ajustando-se s mutaes, entretanto, ocorridas.
Articulando as questes referentes s estruturas de organizao do poder e autonomia das

estruturas de acompanhamento, o estudo da CE e CMRE [1996] apresenta quatro solues-tipo que
vo desde uma soluo municipal, onde todo o processo conduzido pela autarquia, at uma
soluo na qual criado especialmente para o desenvolvimento urbano um organismo autnomo,
exterior autarquia. Em situao intermdia, apresenta situaes que variam entre uma soluo
interna que passa pela criao no interior do municpio de uma dependncia autnoma interna com
o objectivo de conceber e gerir o planeamento estratgico e uma soluo externa com uma presena
importante da autarquia no desenvolvimento do processo. Cruzando estas possibilidades obtm-se
quatro solues (Figura 2.1):
A estrutura municipal interna: o planeamento estratgico assumido pela autarquia e, como

tal, tem a mesma ateno das outras competncias;
A estrutura municipal autnoma: diviso criada dentro da cmara municipal com
competncias especficas em matria de planeamento estratgico;
A estrutura externa com uma contribuio municipal significativa: estrutura criada com uma
forte componente municipal, numa organizao exterior edilidade e com a participao dos
actores mais relevantes da cidade. Como se ver, ulteriormente, no Captulo 4, este constituiu,
de certo modo, o principal modelo que regeu o processo de planeamento estratgico nos casos
includos nesta investigao;
A estrutura externa com participao da cmara municipal: comparativamente corresponde
ao que MARCELLONI [1994] designou de metodologia americana, na qual o sector privado
lidera o processo, tendo o municpio um papel menos relevante.
Cada uma destas solues apresenta vantagens e inconvenientes, mas qualquer uma poder
ter a sua razo de ser, dependendo dos nveis e hbitos de participao da sociedade civil nas
polticas urbanas. As solues exteriores ao municpio tendem a criar um ambiente mais propcio
participao e inovao, enquanto que as solues internas so as mais indicadas para situaes
onde as tradies de participao so dbeis, apresentando, sobretudo, vantagens ao nvel da
responsabilizao interna dos servios municipais e na capacidade de articulao entre os diversos
planos municipais e o plano estratgico.
113
Figura 2.1 Solues organizativas de planeamento estratgico. Fonte: CCE e CMRE [1996].
Deste modo, a escolha do modelo organizacional para o processo de planeamento, ir depen-

der, quer da estrutura poltico-administrativa da cidade, quer do grau de participao e relaciona-
mento institucional local. A sua concepo deve visar que no se produzam excluses no processo
de planeamento. A mxima representao dos cidados, atravs de formas de participao directa e
indirecta, constitui uma das principais garantias de xito. Por seu lado, esta participao facilitar
aos diferentes grupos da comunidade uma compreenso comum da situao presente e do potencial
futuro, visando a unio de vontades, das quais depende o xito do processo de planeamento.
O modelo organizativo deve permitir recolher um amplo espectro de opinies sobre o

presente e o futuro da comunidade e integrar na tomada de decises todos os agentes pblicos e
privados cujos recursos e aces sejam necessrios para o xito do projecto. Por outro lado, deve
conseguir que o plano seja um instrumento vivo, que evolua e faa evoluir todos os participantes
para que assumam objectivos estratgicos de interesse comum. Alm disso, deve assegurar a
participao dos cidados de forma eficaz e articulada, facilitando a unio de vontades e interesses
para realizar o projecto de futuro para a cidade. Tudo isto aconselha a criao de uma estrutura
flexvel que integre os participantes mais significativos em funo das exigncias das diversas fases
do processo de planeamento. Alm disso, necessrio que o processo de planeamento seja capaz
de gerar um consenso entre as necessidades e interesses potencialmente conflituosos que compem
a realidade urbana. Para tal devem identificar-se os grupos de poder e influncia, difundir o
processo de planeamento, acordar a estratgia geral do plano e manter o compromisso participativo
ao longo do processo. Assim, o planeamento estratgico deve fomentar a inovao e a mudana
organizacional com vista a melhor gerir a incerteza e a aproveitar as oportunidades presentes e
emergentes. Segundo VOOGD e WOLTJER [1999: 838], os participantes no processo de
planeamento devem incluir indivduos interessados e afectados tais como grupos de interesse,
organizaes no governamentais e nveis inferiores do governo. A teoria do planeamento comuni-
114
cativo (ou colaborativo) raramente denota de forma clara um s tipo de participantes ou uma
variedade de participao. Em vez disso, refere-se a uma variedade de acepes. Assim, o processo
de planeamento deve combinar formas formais e informais, directas e indirectas de participao.
2.2.2.2 - Formulao do plano estratgico

2.2.2.2.1 - Anlise diagnstica
A fase de diagnstico no pretende realizar um estudo detalhado nem uma anlise exaustiva
do contexto envolvente. Trata-se de fornecer, a partir de uma srie de indicadores scio-
demogrficos e econmicos, imagens globais do futuro da cidade. Os indicadores de sntese,
diacrnicos e comparativos, so interpretados atravs de uma linguagem de ameaas e de
oportunidades. Assim, nesta fase comum adoptar-se a metodologia SWOT 61 ou DAFO62,
repartindo-se o diagnstico em dois momentos: uma parte mais prospectiva, referente s
oportunidades e s ameaas (anlise externa), e outra mais atenta caracterizao das
potencialidades e debilidades intrnsecas cidade (anlise interna).
A anlise externa estabelece as bases para identificar e compreender tanto as

oportunidades63 como as ameaas64 derivadas de acontecimentos externos que afectam a cidade,
mas que esto fora do seu controlo, nomeadamente disposies legislativas e regulamentares,
mutaes sociais, polticas, tcnicas e demogrficas. Havendo que considerar a probabilidade de
ocorrncia dos factores e a intensidade dos impactes. A razo primordial para prestar ateno ao
mundo exterior cidade radica em que os indicadores externos podem servir para fixar a sua
posio relativa, ou seja, o xito ou o fracasso frequentemente tm mais significado quando se
avaliam a partir de bases comparativas. Assim, em si mesma, nenhuma mudana oportunidade ou
ameaa; a chave est em discernir o que representa para cada cidade. Por outras palavras, para que
uma mudana seja uma oportunidade requer que a cidade seja capaz de proporcionar os recursos
econmicos, tcnicos e humanos apropriados. Assim, o problema estratgico mais difcil que se
coloca a uma cidade determinar se os seus pontos fortes so capazes de aproveitar a mudana e
transform-la em oportunidade.
61
SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats.
62
DAFO Debilidades, Ameaas, Foras e Oportunidades.
63
Uma oportunidade pode definir-se como uma tendncia ou acontecimento que pode conduzir a uma melhoria dos
nveis de desenvolvimento, sempre que a resposta estratgica seja adequada, representando uma boa ocasio para
alcanar uma vantagem competitiva. Todas as oportunidades devem ser avaliadas de acordo com o seu poder
atractivo e probabilidade de xito. Trata-se, assim, de potencialidades em relao a outras cidades ou no contexto do
mercado internacional: vantagens competitivas, infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento, capacidade de atraco
de capitais, ou outras actividades econmicas, comerciais, etc.
64
Uma ameaa pode definir-se como um desafio imposto por uma tendncia ou um acontecimento do meio
desfavorvel, que produziria, na ausncia de uma aco intencionada, a degradao do nvel de prosperidade. As
ameaas podem classificar-se segundo duas variveis: a gravidade e a probabilidade de ocorrncia.
115
O propsito da anlise interna identificar os pontos fortes e os pontos fracos que apresenta
uma cidade em cada um das suas componentes. Por vezes torna-se difcil distinguir os pontos fortes
e os pontos fracos das oportunidades e ameaas, o que ocasiona planos estratgicos que no
executam esta diviso. exequvel, contudo, discernir estes factores atravs da ponderao dos
elementos temporais (alguns pontos fracos podero conduzir a ameaas). Concretamente, uma
cidade no tem que corrigir todas as suas debilidades nem potenciar todos os seus pontos fortes, j
que alguns desses atributos podem ser pouco relevantes. Em vez disso, uma cidade deve focar-se
nos aspectos que mais podem afectar o seu desenvolvimento scio-econmico.
O objectivo ltimo do diagnstico relacionar os pontos fortes da cidade com os pontos

fracos dos concorrentes, valorizando-se os contributos obtidos ao longo da anlise externa para
obter o mximo proveito da anlise interna.
A realizao do diagnstico necessita de informao. Esta pode ser fornecida por assessores
externos ou atravs da realizao de estudos no terreno por forma a ter um conhecimento
actualizado dos aspectos concretos e da definio de prioridades no seu desenvolvimento e possvel
posicionamento num quadro internacional, procedendo a entrevistas com indivduos relacionados
com o mundo social, econmico e diplomtico, com o objectivo de obter informao sobre a
posio da cidade, no descurando, tambm, a auscultao da sociedade local por forma a
considerar os seus anseios e problemas na incluso de um projecto de desenvolvimento.
As especificidades de cada cidade no permitem, com efeito, a formulao de parmetros

rigorosos e universais que fixem a estrutura do diagnstico, devendo antes ser capaz de reflectir
essas mesmas contingncias e variveis. Um diagnstico inicial, mais ligeiro, poder servir de base
para uma discusso dos objectivos e das prioridades, partindo ento para uma caracterizao mais
pormenorizada e sectorial dos factores considerados estratgicos, deste modo, empreende-se uma
interaco entre o processo diagnstico e a delimitao dos objectivos. Esta segunda abordagem
diagnstica concentrar ento os recursos (financeiros e temporais) nas questes consideradas mais
prementes para o desenvolvimento da cidade. Alm disso, o diagnstico dever ser alvo de uma
actualizao constante, em concordncia com a fase de concretizao/implementao das aces.
2.2.2.2.2 - Formulao da viso estratgica

Se o planeamento consiste basicamente em conceber o futuro desejado e em programar os
meios reais para alcan-lo. A partir da realizao do diagnstico, o passo seguinte no processo de
planeamento estratgico consiste na formulao da viso estratgica da cidade, ou seja, a definio
do modelo que deve guiar o seu futuro desenvolvimento fsico, econmico e social. Esta fase
caracteriza-se por doses de criatividade e de imaginao, tendo duas finalidades principais: por um
lado, que a cidade se destaque das suas concorrentes aproveitando a vontade de transformao e de
116
diferenciao; e por outro lado, conferir coerncia ao seu desenvolvimento facilitando a concesso
de prioridades s diversas estratgias.
Enunciar a viso para uma cidade pode-se converter num exerccio de semntica, uma busca
para encontrar a palavra ou frase apropriada que melhor defina a envergadura do modelo urbano
desejado, o qual pode terminar por no ter impacte. Para evitar a trivializao desta tarefa, uma
viso til incluir um juzo acerca da direco mais prometedora do desenvolvimento urbano, em
vez de juzos sobre a direco do desenvolvimento que no resulte to satisfatria. Finalmente,
convm assinalar que a formulao da viso estratgica comporta um processo complexo de
escolha colectiva no qual surge, inevitavelmente, a exigncia de eleger entre diversas opes e,
portanto, de apostar em determinados cursos de aco, deixando para segundo plano os restantes.
Por esta razo, h que concentrar os esforos num nmero limitado de reas de interveno ou
temas crticos para os quais se canalizem expectativas e recursos. Em termos formais a viso
estratgica pode-se subdividir em vrias componentes:
A meta ou objectivo geral do plano. A sua aprovao traduz, a partir do diagnstico, o

modelo de cidade desejado. Para tal deve-se ter em ateno que o objectivo geral deve
expressar uma ideia possvel e realizvel, portanto, no deve ser unicamente uma iluso, por
isso, de especial cuidado escolher a terminologia certa que indique o sentido desejado e com
alguma abrangncia;
As grandes linhas estratgicas. Consistem nos vrios rumos de mudana desejveis que
permitiro atingir a meta final.
2.2.2.2.3 - Definio de objectivos

Embora a definio dos objectivos de desenvolvimento seja uma etapa do processo de
planeamento estratgico frequentemente considerada como sequente ao diagnstico, na prtica os
objectivos devero ser definidos progressivamente ao longo de toda a fase de formulao do plano
e, em particular, em consonncia com a anlise diagnstica, como anteriormente se sublinhou. So
definidos objectivos gerais, podendo cada um destes ser decomposto em vrios sub-objectivos ou
objectivos especficos que, em conjunto, devem contribuir para a programao estratgica. A
qualidade da reflexo de partida determinante para a definio dos objectivos, sobretudo quando
se pretende visualizar os factores-chave de mudana.
2.2.2.2.4 - Definio do modelo de interveno

Fixados os objectivos, deve proceder-se definio do modelo de interveno, o qual
comporta a proposta de um quadro estratgico de desenvolvimento para a cidade (futuro
organizado), decorrente da confrontao entre os resultados do diagnstico (futuro esperado) e dos
objectivos definidos (futuro desejado), o qual exige a combinao das diferentes posies polticas,
tcnicas e vises estratgicas, com vista obteno de um resultado, seno consensual, pelo menos
mobilizador da maioria dos intervenientes na cidade.
117
Este momento corresponde procura dos melhores instrumentos para atingir os objectivos
definidos. Partindo do objectivo geral, os diversos intervenientes, quer pblicos, quer privados,
quer de intermediao de interesses, enunciam os diferentes programas alternativos de
concretizao, enquanto a equipa de planeadores se encarrega de avaliar, no plano tcnico e
financeiro, essas propostas. Esta etapa corresponde construo dos consensos em torno de
listagens de programas que, em muitos casos, veiculam expectativas e interesses particulares que os
diversos intervenientes/protagonistas projectam sobre a cidade e pelos quais tendem a exercer a
presso correspondente s representaes de poder de que esto investidos. Deste modo, o processo
de hierarquizao de prioridades, e por conseguinte de seleco ou de excluso, pretende-se
participado e aberto, de modo a obter uma estrutura consensual e abrangente. Deste modo, cada
exerccio de planeamento estratgico deve ser moldado aos distintos contextos sociais e polticos.
2.2.2.2.5 - Seleco de estratgias

Depois de haver formulado a viso estratgica e identificado as grandes linhas de
desenvolvimento, a seguinte grande tarefa do processo de planeamento consiste em desenvolver
estratgias que permitam alcanar os objectivos definidos. As estratgias so formuladas a um
certo nvel de abstraco de forma a dar coerncia s diversas polticas urbanas agregando os vrios
sectores de interveno sob um quadro comum de objectivos coerentes entre si, estveis a
mdio/longo prazo e ajustados realidade cuja evoluo se pretende alterar. Esta tarefa baseia-se
em tcnicas participativas com o fim de alcanar a assuno de compromissos especficos para a
execuo de actuaes e a convergncia de posies. Por tudo isso, o desenvolvimento de
estratgias converte-se num processo contnuo de anlise de gabinete e participao pblica atravs
da dinmica de grupos de trabalho.
Segundo CORREIA [1995], para que uma estratgia seja consequente necessrio assegurar
pelo menos: disponibilidade de informao actualizada para o planeamento, a gesto e o apoio
deciso; capacidade de gesto, interdependente do planeamento, integrada no mesmo processo e
assegurando a execuo das solues planeadas; monitorizao permanente da execuo dos planos
e da gesto, incluindo as necessrias auditorias; organizao da administrao, dos seus servios,
das suas relaes institucionais e, em particular, do seu relacionamento com os administrados;
formao dos tcnicos envolvidos no processo de planeamento, superando eventuais carncias de
formao na rea interdisciplinar do planeamento urbanstico.
Consequentemente, na definio e escolha das estratgias h que ter alguns cuidados,

nomeadamente, a estratgia deve dar resposta a problemas resolveis e no impossveis, no ser
politicamente conflituosa, ser operativa e no uma simples abstraco, devendo ser traduzida em
aces especficas. Deve estar expressa em termos concretos por forma a permitir a avaliao da
sua execuo e a descobrir eventuais desvios, ser selectiva de forma a concentrar recursos e
118
esforos. Alm disso, deve ser elaborada com a participao dos que esto encarregados de a
executar, ter um impacte positivo a curto prazo e permitir a difuso dos seus resultados para evitar
o cepticismo, a desmoralizao e o consequente abandono, e estar coordenada e ser compatvel
com outras estratgias.
2.2.2.2.6 - Definio do modelo de interveno estratgico

A definio do modelo de interveno estratgico faz parte da ltima etapa da formulao do
plano, consistindo num confronto entre o futuro perspectivado e o futuro desejado para a cidade.
Tendo como resultado uma srie de medidas operacionais, de modo a serem preenchidos os
requisitos dos objectivos.
Para cada aco ou medida proposta no plano necessrio apresentar a sua descrio (em
que consiste a medida ou projecto), justificao (porque se prope), vinculao ao objectivo
central, os inconvenientes da sua no realizao e os actores envolvidos na sua execuo, bem
como a sua classificao por reas temticas sectoriais de interveno.
Posto isto, estar concluda a formulao do plano estratgico permitindo conferir o quadro
de desenvolvimento, a programao das aces e dos meios necessrios para a sua execuo e
financiamento. Este documento proporcionar uma viso conjunta e sinttica do processo de
planeamento, ilustrando a estrutura e a calendarizao desse processo. Uma vez que a
concretizao dos programas estratgicos se estende ao longo de vrios anos, necessrio enunciar
o conjunto de aces em que aqueles programas se desdobram, bem como o seu faseamento.
Quanto sua apresentao existe uma grande diversidade: nuns casos so simples fichas de
identificao/descrio/justificao/entidades responsveis e efeitos expectveis/medidas de
execuo; em outros casos (de maior sofisticao) so elaborados planos de mdio prazo, que tm
associados oramentos plurianuais, contemplando um conjunto de medidas que visam o
acompanhamento e a avaliao da implementao do plano.
Assim, qualquer plano estratgico deve indicar os objectivos e estratgias definidos, as

polticas gerais e um quadro coerente de programas e projectos de interveno necessrios
realizao das estratgias preconizadas. Alm disso, devero ser concebidos, planos de execuo
com a concretizao das aces em vista, os meios a mobilizar e os responsveis a integrar, e um
plano de financiamento, indicando os custos afectos e as fontes de financiamento. Acrescente-se,
ainda, a identificao dos processos de participao e comunicao no exerccio de planeamento
estratgico. Deste modo, em termos de estrutura, embora no haja uniformidade, o plano
estratgico deve conter os seguintes elementos conceptuais:
Objectivo geral: trata-se de um objectivo central, de carcter geral, o elemento globalizante de

todas as estratgias. Em suma, consiste no quadro de referncia que visa encetar as mudanas;
119
Linhas estratgicas: so os temas chave com vista a alcanar a situao desejada, ou seja, so
as reas mais relevantes que apontam directamente para o alcance do Objectivo Geral;
Linhas especficas do plano: so os meios para alcanar o objectivo central dentro de cada
uma das linhas estratgicas definidas e so constitudas por uma srie de sub-objectivos;
Sub-objectivos do plano: so os agrupamentos de aces que se levaro a cabo para alcanar
cada objectivo especfico dentro de cada linha estratgica;
Aces do plano: trata-se das medidas ou projectos concretos a implementar para a realizao
do plano.
Concluda a fase de formulao do plano estratgico, convm considerar as seguintes
recomendaes para que a fase de implementao tenha xito:
Identificar partidrios activos para as medidas seleccionadas. O xito na implementao de

cada medida do plano requer a existncia de uma pessoa ou instituio que a impulsione
decididamente desde a sua formulao at sua total execuo;
Manter vivo o processo atravs da obteno de resultados a curto prazo. No h que
subestimar a importncia que tem a consecuo de resultados a curto prazo, ainda que no
sejam de grande alcance, para manter vivo o interesse da comunidade no plano;
Alcanar o compromisso sobre a concesso de recursos econmicos externos. Grande parte
das actuaes propostas num plano estratgico tm que ser financiadas por agentes externos
cidade, razo pela qual deve colocar-se especial cuidado em assegurar o compromisso de
ditos agentes para a execuo dos projectos;
Contemplar planos de contingncia. Em muitas ocasies, mudanas sbitas deixam
desactualizadas as projeces e estratgias iniciais do plano, sendo aconselhvel desenvolver
planos de contingncia sempre que se possam antecipar as ditas mudanas e detectar a
fragilidade das projeces;
Conceder flexibilidade ao plano de aco. Na fase de implementao desejvel dispor de
suficiente flexibilidade para se adaptar s mudanas que se possam produzir. Isto significa
que o plano de aco deve evitar compromissos e normas rgidas que o possam comprometer.
2.2.2.3 - Implementao, monitorizao e avaliao do plano estratgico

Uma vez desenvolvidos os programas de actuao prioritrios e concebido o plano de aco,
pode considerar-se que se finalizou a elaborao propriamente dita do plano estratgico e , ento,
quando comea a fase de execuo do mesmo. Este o momento crucial da execuo das propostas
formuladas, no qual se evidenciar a oportunidade das mesmas. Para evitar que o plano se limite a
um mero esforo pontual de reflexo e, pelo contrrio, aproveitar que se converta num verdadeiro
processo de transformao estratgica da cidade, preciso abordar as tarefas de difuso,
implementao e avaliao do mesmo com tanto esforo e dedicao como aquele despendido nas
fases de formulao.
2.2.2.3.1 - Estabelecimento do exerccio de comunicao do plano: o papel do marketing urbano
120
Ainda que ao longo de todo o processo de planeamento se deva realizar uma estratgia de
comunicao e participao para manter vivo o interesse pelo plano, ao iniciar a sua execuo h
que arremeter um esforo diferenciado de difuso da viso estratgica formulada para a cidade.
Alm de descrever os resultados directos do processo de planeamento, esta comunicao tem

como objectivos adicionais disseminar a cultura estratgica, transmitir a importncia e alcance do
plano e salientar os esforos investidos no mesmo, assim como os acordos produzidos pelos
principais agentes sociais e econmicos da cidade, de forma a reforar o envolvimento e adeso ao
projecto por parte das empresas, instituies, lderes de opinio, residentes actores, em suma ,
de forma a criar uma conscincia colectiva, envolvendo para tal os diversos meios de comunicao
na difuso do processo de planeamento.
Os instrumentos de comunicao que se podem utilizar para difundir os resultados do plano

estratgico de uma cidade podem ser numerosos, estando s limitados pela criatividade e a
disponibilidade de recursos dos seus responsveis. Em qualquer caso, convm destacar alguns dos
instrumentos mais habitualmente utilizados: publicao de documentos tcnicos; organizao de
jornadas sobre planeamento estratgico; montagem de exposies; realizao de vdeos
promocionais; desenvolvimento de campanhas de publicidade; publicao de boletins informativos;
divulgao nos meios de comunicao social; redaco de artigos em publicaes especializadas;
apresentaes a agentes seleccionados com capacidade de deciso; etc. Para que tenha eficcia
necessrio que seja emitida por algum suficientemente significativo, que se solicite a participao
activa de todos os agentes sociais e econmicos da cidade, devendo facilitar um amplo consenso
social e poltico sobre os problemas e as solues-chave, e que se indiquem as grandes metas
temporais da execuo do plano estratgico.
No entanto, h que reconhecer a dificuldade em organizar de forma eficaz este exerccio de

marketing urbano. Dado o carcter intangvel e o alcance a longo prazo de muitas propostas
estratgicas, em algumas ocasies difcil comunicar os benefcios do plano de forma eficaz a um
conjunto de pessoas que normalmente espera realizaes materiais a curto prazo. No obstante, esta
mesma dificuldade supe um desafio que deve estimular a criatividade do comunicador. BORJA e
CASTELLS [1997] defendem um plano de comunicao e de marketing faseado como condio
prvia para a realizao e implementao do plano estratgico. NETO [1999] e SOUTO
GONZLEZ et al. [2001], salientam a importncia da segmentao e direccionamento claro para
pblicos-alvo especficos como garante da sua eficincia.
Deste modo, a divulgao do plano estratgico, atravs de uma estratgia de marketing

urbano ou territorial (quando aplicado a entidades territoriais mais amplas do que a prpria cidade),
crucial para assegurar a participao e cooperao de todos os agentes pblicos e privados.
121
Procurando oferecer aos diferentes agentes com interesses efectivos e potenciais no territrio uma
descrio das potencialidades desse territrio, quer seja para a viver, trabalhar, investir ou o visitar.
Assim, o marketing urbano significa, por um lado, um conjunto de aces de comunicao e

de esforo dirigido para a promoo no exterior, por parte da cidade, mas tambm a criao de uma
identidade cvica dos seus habitantes. A implementao de estratgias de marketing urbano surge,
sobretudo, com o objectivo de atrair novas actividades econmicas e novas populaes, bem como,
de as influenciar nas suas decises de localizao. A sua finalidade , por um lado, gerir de forma
eficaz o territrio e os seus produtos territoriais, incrementando a cidadania, a democraticidade e
a qualidade de vida, de acordo com as reais necessidades dos cidados, respondendo, para tal, s
necessidades e expectativas dos indivduos e organizaes a localizadas. Por outro lado, visa
melhorar a curto e longo prazos a qualidade e a competitividade global da cidade. Neste sentido, o
marketing urbano surge como um processo de gesto territorial, de descentralizao de poder e
busca de desenvolvimento local, assumindo-se como integrador das vantagens competitivas do
lugar com o seu desenvolvimento scio-econmico e territorial.
O marketing urbano um dos elementos fundamentais do planeamento estratgico que

considerando as especificidades de um local, o projectam e integram nos espaos globais para que
est mais vocacionado, promovendo a sua afirmao e desenvolvimento. Do mesmo modo, ao nvel
da promoo do desenvolvimento interno, numa perspectiva de comunicao motivadora, o
conjunto de polticas que permite o desenvolvimento de processos como a cidadania, a conscincia
de base territorial, o envolvimento dos actores em projectos comuns e a dinamizao de processos
de afirmao e emancipao territorial de base local. Neste contexto, os actores de um territrio e
as suas estratgias passam a ser um dos recursos mais importantes para o desenvolvimento local,
tanto mais quanto conseguirem concertar aces e salvaguardar recursos. Sob esta perspectiva,
ganham importncia a comunicao interna e externa, bem como a construo de uma imagem
coerente e consensual sobre o territrio para a mobilizao dos actores locais e para a atraco dos
externos. Assim, o marketing urbano visto como uma parte fundamental do planeamento, mais
direccionado e segmentado, requerendo uma maior flexibilidade nas abordagens e uma perspectiva
pr-activa em vez de reactiva. Tenta-se promover a cidade enquanto produto (conjunto de recursos,
empresas j instaladas, populaes, qualidade de vida e de atmosfera econmica) e enquanto factor
produtivo. Sob a forma de anlise do ambiente e do territrio, o marketing urbano pode ser til para
a prtica democrtica, contribuindo para aproximar decisores e eleitores, fazedores e utilizadores
urbanos, vendedores e consumidores de produtos territoriais. uma perspectiva que pressupe a
comunicao bidireccional em vez da transmisso de informao unidireccional.
Contudo, este instrumento pode ser utilizado como forma de manipulao e legitimao dos
poderes emergentes que condicionam a populao a aceitar as grandes aces de reestruturao e
122
de mudana. Entendido desta forma, o marketing urbano poder no passar de um instrumento de

manipulao e de limitao da cidadania.
2.2.2.3.2 - Implementao do plano estratgico

Na ptica racionalista a implementao a sequncia inevitvel da opo escolhida. Aos
responsveis pela implementao no reconhecido poder para influenciar as decises: o seu
cumprimento acontece porque se identificam com os objectivos em causa, ou porque lhe so
impostos, dado que dependem hierarquicamente das entidades que definem a aco. Alm disso,
nesta ptica, quaisquer desvios ao modelo formulado so sinnimo de fracasso, j que o xito se
circunscreve conformidade plena entre o que se prope e o que se executa.
Na perspectiva estratgica, a implementao converte em realidade as opes escolhidas

onde os conceitos de negociao e de acordo ganham projeco. A negociao converte-se num
meio para obter resultados, sacrificando mesmo alguns objectivos iniciais, num processo
caracterizado como a arte do possvel [PEREIRA, 1994]. A negociao e o acordo surgem,
assim, como formas de resolver conflitos ou de ultrapassar resistncias, ficando a poltica
formulada sujeita a modificaes. Desta forma, o conflito de interesses passvel de
desaparecimento pela via negocial, onde a ideia de consenso se sobrepe de aceitao e envolve
um processo interactivo de acordos, negociaes e compromissos, num contexto de relaes de
poder e de influncia entre os agentes.
Nesta fase do processo de planeamento estratgico, trata-se de estimular e convencer os

agentes competentes e implicados em cada projecto para a sua realizao de acordo com as linhas e
os contedos previstos e defendidos pelo plano. Um plano estratgico um plano de aco e no
deve limitar-se a uma simples reflexo terica sobre o futuro da cidade. Por isso, o compromisso
das instituies que apoiaram a sua realizao deve ser tambm o compromisso para a sua
implementao [De FORN e PASCUAL, 1995]. Desta forma, o xito do plano no reside tanto na
sua realizao, mas sim, na formalizao. Por isso, quanto maior tenha sido o nvel de mobilizao
dos agentes e do nvel de consenso e compromisso alcanados na etapa de elaborao do plano,
mais fcil ser a sua implementao. Contudo, esta condio necessria mas no suficiente. A
participao dos principais agentes locais deve continuar durante a fase de implementao com a
finalidade de manter vivas as estratgias e de coordenar o maior nmero possvel de aces [Ibid.].
Nesta fase imprescindvel conseguir a implicao de todos os agentes, bem como de outros
que a priori no se tinham comprometido. Alm disso, a credibilidade do plano ver-se- reforada
pela capacidade em comunicar/informar a sua realizao. Para tal, necessrio manter a mesma
estrutura organizacional de funcionamento que tenha sido criada no incio do processo, reforar o
compromisso das principais instituies e manter uma atitude crtica e construtiva sobre a evoluo
123
da cidade. Alm disso, a capacidade de execuo da entidade promotora de um processo de

planeamento estratgico no muito importante, uma vez que, em geral muito limitada em
recursos humanos e econmicos. Em vez disso, tem um importante carcter congregador e
coordenador de esforos dos diferentes agentes que actuam na cidade. Neste sentido, as principais
responsabilidades da entidade encarregada de implementar o plano devem ser as de exercer lobby
entre os principais agentes, estimular outros organismos ou empresas a executarem as actuaes
propostas no plano e coordenar as aces de diversos agentes [ARANA, 1999].
Em ltimo lugar, h que destacar a resistncia mudana que oferecem os sistemas urbanos,
fenmeno que dificulta extremamente a implementao de qualquer tipo de polticas de
desenvolvimento. Esta resistncia causada, em parte, pela estabilidade inerente aos sistemas
territoriais, a qual implica que para provocar mudanas significativas preciso que se persigam
polticas consistentes e focalizadas durante largos perodos de tempo. Mudanas frequentes nos
objectivos de tais polticas tendem a cancelar-se umas s outras e a impedir compromissos de longo
prazo para o desenvolvimento urbano. Por isso, os objectivos seleccionados devem ser capazes de
conseguir o apoio continuado dos sucessivos governos locais, devendo ser em nmero reduzido,
facilmente comunicveis e amplamente apoiados. Existem, ento, variveis exgenas 65 e
endgenas66 que influenciam a implementao de qualquer plano estratgico.
Assim, um plano ter mais possibilidades de alcanar os seus fins desejados se satisfazer as
seguintes condies de xito [De FORN e PASCUAL, 1995]:
Estabelecer objectivos claros e consistentes e identificar os principais factores e conexes

causais que os afectam;
O processo estruturar-se de forma que os agentes implementadores actuem com vista a
alcanarem as metas desejadas;
Os lderes das entidades executoras possurem capacidades polticas e de gesto e estarem
comprometidos com a finalidade do plano;
O plano ser apoiado activamente por entidades ao longo de todo o processo de execuo;
A consistncia dos objectivos do plano e o apoio pblico no serem minados com o decorrer
do tempo pelo aparecimento de polticas pblicas conflituosas ou por mudanas relevantes
nas condies scio-econmicas.
65
Nomeadamente: as condies scio-econmicas e tecnolgicas; a ateno dos meios de comunicao social ao
problema; o apoio pblico, em geral, e poltico, em particular, para as estratgias do plano; as atitudes e recursos dos
agentes; o apoio de agentes decisrios chave; o compromisso e capacidade de liderana dos agentes.
66
As variveis endgenas ao plano que afectam a sua implementao podero ser as seguintes: objectivos claros e
consistentes; incorporao de uma teoria causal adequada, integrao hierrquica com e entre as instituies
implementadoras; recursos financeiros, caractersticas e regras de deciso dos agentes implementadores; padres para
a comunicao de polticas e outras decises dentro e entre os diferentes agentes; incentivos para promover o
cumprimento das polticas; contratao de tcnicos executores e acesso formal ao plano por pessoas ou instituies
alheias ao mesmo.
124
Em suma, entende-se que uma implementao eficaz mantm o processo de planeamento em
marcha, identifica novos temas crticos e estratgias, quando surjam, e comea novos projectos,
segundo a disponibilidade de recursos e de tempo. Tudo isto leva-nos a justificar a necessidade do
seguinte passo: a monitorizao e avaliao do processo de planeamento estratgico.
2.2.2.3.3 - Avaliao e monitorizao do plano

Os planos podem ser utenslios estruturadores que ajudam a conhecer para onde se caminha,
para guiar as aces presentes e futuras. Tambm so necessrios para coordenar as aces. O
simples acto de posicionar as intenes, assim permitindo aos outros reagir acordadamente, o
primeiro passo para alcanar tal coordenao.
Entende-se a avaliao como um exame independente e objectivo do quadro de partida, dos

objectivos, dos resultados, das actividades e dos meios utilizados. Detectando, para tal, o grau de
concretizao das medidas propostas, bem como os desvios ocorridos e os efeitos no esperados.
Desta forma, permite conhecer as melhores condies para o relanamento de novas intervenes e
buscar ensinamentos com a experincia acumulada que possam ser aplicveis de forma mais ampla,
pois, os planos no podem ser avaliados somente em termos de adequao entre os objectivos
formulados e os resultados finais. De facto, mesmo com os planos que falharam se pode aprender
algo, por isso, controlar os resultados no a nica razo para elaborar planos. Contudo, medir a
eficcia dos planos um exerccio difcil e, por isso, raramente efectuado.
A avaliao, em planeamento estratgico, consiste numa avaliao num dado momento, ou

seja, o acompanhamento das vrias medidas do plano, com vista ao reajustamento do processo, e
no uma avaliao final do processo (ex-post), pois, o planeamento estratgico concebido como
um processo contnuo, o qual se vai reajustando com o tempo, e por isso, sendo o final
indeterminado, dificilmente se podero avaliar os objectivos da situao de partida devido aos
contributos de que foi alvo.
O acompanhamento ou monitorizao do plano tem como objectivo permitir tomar as

medidas necessrias com vista a corrigir ou aprofundar o processo de implementao, para tal,
analisam-se as mudanas que devem introduzir-se nas aces em execuo para assegurar que o
processo seja equilibrado e se adapte ao objectivo central do plano. Este tipo de avaliao deve
realizar-se periodicamente tendo em conta a viso global para a cidade e consta das seguintes
aces especficas:
Avaliao das possveis mudanas do contexto externo. preciso realizar um

acompanhamento dos factores externos geopolticos, econmicos, sociais e tecnolgicos que
possam afectar o desenvolvimento da cidade. Esta avaliao permitir estar alerta sobre a
possvel ocorrncia de uma srie de mudanas que deixem obsoletos os fundamentos sobre os
quais se elaborou o plano estratgico.
125
Avaliao das transformaes da cidade. Trata-se de avaliar a situao actual da cidade em
relao ao modelo de futuro que pretendia o plano estratgico e que configurou o objectivo
central. A avaliao deve assinalar as tendncias de cada varivel para conhecer as
perspectivas de uma maior adequao ou inadequao em relao ao modelo de cidade.
Avaliao do grau de cumprimento dos objectivos do plano. Os objectivos do plano
relacionam-se com a evoluo da cidade e, portanto, a avaliao do seu grau de cumprimento
explicar as mudanas produzidas e as diferenas entre a situao de partida, a actual, e a
futura e desejvel, e elucidar acerca dos contedos concretos (objectivos e medidas) para a
reprogramao do plano, por forma a efectuar a sua concretizao.
Uma das consideraes em qualquer processo de planeamento estratgico surge sobre a
questo de quando conveniente rever e alterar a estratgia. Em todo o plano estratgico, fazem-se
muitas especulaes acerca do futuro e nem todas elas resultam correctas com o decorrer dos
acontecimentos, aparecendo novas oportunidades ante as quais se necessita de mais tempo e
recursos que os previstos para alcanar os objectivos propostos de incio. Portanto, os planos
estratgicos devem ser continuamente controlados e actualizados, enquanto que a atribuio de
recursos deve adaptar-se para assegurar a resposta s condies em mudana. Para tal devem ser
formuladas uma srie de questes que sintetizem o esforo de avaliao [SANTACANA, 1993]:
O que foi feito em cada uma das medidas concretas? O que no foi feito e que medidas perderam
vigncia? O que no foi feito, mas continua vigente? Que novas propostas parecem convenientes?
Consolidou-se a cidade no sistema urbano? A cidade ganhou dinamismo econmico? Melhorou a
qualidade de vida? Prosperou o equilbrio social? etc..
durante a implementao do plano que se deve dotar o processo de planeamento dos

mecanismos de controlo flexveis que possibilitem uma resposta rpida s mudanas que
experimentam os cenrios de partida ou as modificaes que se produzam nas aces esperadas dos
restantes poderes pblicos e dos agentes sociais [WILHEIM, 1999]. Assim, a flexibilidade no
deve entender-se como sinnimo de irresponsabilidade em relao s previses, mas simplesmente
como um mecanismo que permita a adequao do plano s transformaes detectadas.
Perante os resultados obtidos na avaliao e se as mudanas produzidas modificaram

substancialmente as condies de partida necessrio propor a reviso em profundidade do plano.
Se isto for assim, haver chegado o momento de abordar um novo processo de planeamento
estratgico que contemple os novos elementos do contexto e estabelea um novo conjunto de
estratgias para a cidade. Pois, os projectos que no foram implementados entre 2 e 4 anos aps a
aprovao do plano e no mostrem sinais de ser implementados a curto prazo, devem ser
considerados inviveis [GODET, 1993; De FORN e PASCUAL, 1995].
126
2.3 Sntese dos elementos fundamentais do processo de planeamento estratgico em
cidades de mdia dimenso
Na sequncia da exposio dos fundamentos tericos e das questes metodolgicas
fundamentais do processo de planeamento estratgico aplicado s cidades, convm proceder a uma
sistematizao sucinta dos elementos fundamentais dos exerccios de reflexo estratgica.
O planeamento estratgico, entendido como uma nova forma de planear o territrio,

especialmente o urbano, consiste numa nova gerao de planos e projectos cujo objectivo o
desenvolvimento econmico local e regional de forma sustentada. Apesar da existncia desse corpo
terico e metodolgico, necessrio advertir que no se pode falar propriamente de uma
metodologia padro a aplicar nos diferentes processos de planeamento estratgico, mas h que ter
em conta as especificidades de cada cidade.
Tem como cenrio uma abordagem mais vasta, sistmica e prospectiva do que o
planeamento fsico de ocupao e uso do solo. Mesmo que os planos urbansticos se preocupem
fundamentalmente em localizar os usos do solo e planificar as infra-estruturas urbanas, o objectivo
ltimo do plano estratgico alcanar uma maior competitividade econmica e uma melhor
qualidade de vida dos habitantes. Dito de outra forma, um plano estratgico pretende encontrar
modelos de desenvolvimento local ultrapassando a dimenso linear do planeamento fsico e
considerando a complexidade scio-econmica e poltica da comunidade analisada, minimizando
as contradies e fracturas operativas habituais do planeamento sectorial.
Pois, nos ltimos anos tem-se argumentado que o desenvolvimento urbano j no pode ser
controlado pelos instrumentos clssicos (os planos fsicos de ocupao e uso do solo e os planos
sectoriais de fomento econmico), devido aos problemas decorrentes da recesso e do aumento do
desemprego (e dos problemas relacionados com a instabilidade e a insegurana da reestruturao
econmica), como tal, os planos fsicos estticos perderam eficcia, uma vez que no resistem a
ocorrncias imprevistas. No entanto, apesar das diferenas entre ambos os tipos de planeamento, o
planeamento estratgico visa ser complementar e no substituir o planeamento urbano tradicional,
porque os planos directores continuam a fornecer o quadro legal para o uso do solo, mas no so
apropriados para darem uma viso geral da cidade e pouco adequados para fornecer linhas de
orientao precisas por forma a desenhar a qualidade necessria para os espaos pblicos e pouco
flexveis para incorporar mudanas programticas.
Por paradoxal que possa parecer, o planeamento estratgico, um tipo de planeamento

pragmtico, realista e vivel, no se limitando a fazer sugestes, mas identifica recursos para a sua
execuo e envolve os responsveis nas decises, embora os defensores da componente
participativa ou colaborativa visem alcanar um horizonte inatingvel, mas pelo qual necessrio
127
diligenciar, a sociedade ideal. Sendo por isso, ao mesmo tempo pragmtico quanto aos meios e
dotado de uma certa utopia quanto finalidade.
Quanto s suas caractersticas fundamentais, sinteticamente, podemos afirmar que o

planeamento estratgico parte de trs princpios: a definio de objectivos a partir das dinmicas
em curso; a dialctica permanente entre objectivos-projectos-impactes; a concertao de agentes
pblicos e privados em todas as fases do processo de elaborao e execuo. Independentemente da
condio de moda, o pensamento estratgico introduz uma coerncia prpria ao nvel da reflexo
sobre a gesto pblica, actuando em contextos scio-econmicos fortemente extrovertidos e
competitivos. Deste modo, os planos e projectos estratgicos de desenvolvimento so flexveis e
mais vocacionados para a demonstrao das potencialidades de um dado lugar do que para um
programa exacto, e mais vocacionados para a comunicao de ideias do que para a regulao do
uso do solo. Neste sentido, o planeamento estratgico , alm de um elemento ordenador de
prioridades e de definio de rumos e de aces, um instrumento de poltica e de cultura
municipais. Como tal, exige uma nova cultura da administrao, tanto dos polticos como dos
tcnicos, mais motivada e qualificada, evitando burocracias e descentralizando competncias. Alm
disso requer um novo tipo de relacionamento entre o sector pblico e o sector privado.
Esta metodologia aplicada s cidades de mdia dimenso, pretende adoptar um processo de

planeamento integrado, orientado para objectivos estratgicos que respondam a desafios e
oportunidades, e garantir uma estrutura negocial e de participao dos actores locais que d
coerncia ao projecto de cidade, necessitando, para tal, de inovao de carcter organizacional.
Neste sentido, esta abordagem de planeamento valoriza as questes relativas cidadania, demo-
cracia, preservao da identidade e a solidariedade interna e externa. Quanto ao processo, uma
abordagem sistmica, prospectiva e qualitativa, que permite avaliar a componente de concorrncia
territorial e que se consolida nas perspectivas de gesto territorial e empreendedorismo, decorrendo
atravs de um conjunto de fases e aces que pretendem o debate, a negociao e a criao de
consensos entre os diversos actores. Sujeito auto-avaliao sistemtica, est constantemente
aberto introduo de alteraes ditadas pelas necessidades identificadas e negociadas na rede de
actores locais [SOUTO GONZLEZ et al., 2001: 79]. um processo inacabado e cclico, em
constante reformulao. CABRAL e MARQUES [1996], defendem que este modelo de
planeamento promove uma viso para a cidade fundamentada num diagnstico prospectivo e numa
gesto de longo prazo. Procura interpretar as dinmicas internas e externas e a integrao dos
diferentes componentes do sistema, identificando interdependncias e reas crticas de mudana.
Constri uma ideia de planeamento como lugar de convergncia da sociedade civil, do estado e do
mercado, promovendo a participao, as iniciativas em parceria e a descentralizao do processo de
deciso e a adopo do princpio da subsidiaridade. A descentralizao permite uma maior
128
aproximao ao cidado e a sua implicao na vida da cidade, favorecendo a execuo de

intervenes integradas, abandonando a sectorializao das polticas. Deste modo, aposta-se em
programas horizontais e interdisciplinares, necessitando de criar mecanismos de participao que
permitam um planeamento concertado; um planeamento partilhado que ajude a criar conscincia na
comunidade das possibilidades de desenvolvimento, assim como das responsabilidades a assumir
por cada um. Neste sentido, os planos estratgicos, como instrumentos que condensam propostas
transportadas de diferentes ngulos e disciplinas, convertem-se em pea fundamental da
potenciao dos territrios. No entanto, estes novos planos, tm um cariz visionrio sem estatuto
formal. Alm disso, o planeamento estratgico uma forma apartidria de planeamento, pois tem
uma viso de longo prazo e um carcter pluri-legislativo.
O planeamento e gesto estratgica entendem-se como prticas indivisveis de um mesmo

processo de construo de polticas de alcance integrador. Por outro lado, o plano estratgico deve
ser um instrumento de enquadramento dos grandes projectos urbanos de transformao da cidade,
dando-lhe coerncia territorial e econmica e garantir que servem para desenvolver a articulao do
conjunto do espao urbano-regional, e que garantido o seu carcter multidimensional. Contudo, o
planeamento estratgico apresenta riscos de ineficcia se a participao for insuficiente, se a
definio de objectivos ou a seleco de projectos forem incorrectas e se no houver capacidade
suficiente para assegurar a concretizao dos projectos ou a sua eficaz promoo.
Em suma, os exerccios de planeamento estratgico para as cidades de mdia dimenso

devem: (1) valorizar os traos distintivos da cidade, pretendendo uma gesto equilibrada do
territrio entre competitividade, socializao, qualidade ambiental e patrimonial, democracia
participativa e uma visibilidade externa positiva que reforce o seu relacionamento com outros
territrios e actores externos; (2) ser capazes de dinamizar as cidades e regies envolventes,
transformando-as em meios inovadores; (3) valorizar a cooperao com os territrios
envolventes, promovendo o desenvolvimento de sistemas regionais multipolares fortes.
129
II. ESTUDO DE CASO
A segunda parte desta dissertao, constitui o estudo dos exerccios de planeamento
estratgico de algumas cidades da Regio Centro (Aveiro, Castelo Branco, Guarda, Viseu, Leiria e
Marinha Grande), por forma a tentar esboar uma caracterizao das estratgias e resultados, e
assim confirmar a hiptese inicial, se de facto, estas prticas conseguiram cimentar um novo
modelo de planeamento, mais holstico, integrado e participativo. Ou seja, verificar se os
instrumentos de promoo do desenvolvimento tiveram aplicabilidade prtica e resultados
palpveis.
No entanto, antes de proceder ao estudo de caso propriamente dito, inicia-se esta segunda
parte com um breve captulo onde so esboadas as polticas urbanas e os instrumentos de
planeamento que directa ou indirectamente influenciaram e condicionaram o processo de
desenvolvimento das cidades de mdia dimenso em Portugal nas ltimas dcadas.
No quarto captulo, procede-se, ento, ao estudo de caso propriamente dito, com a anlise
dos processos de planeamento estratgico realizados pelas cidades supra-citadas.
130
3 Breve resenha do processo de planeamento e das polticas
urbanas nas cidades de mdia dimenso em Portugal
3.1 Instrumentos de planeamento urbano em Portugal: sua evoluo

O sistema de planeamento em Portugal encontra-se pouco desenvolvido [NEWMAN e
THORNLEY, 1996], conquanto, de uma forma geral, a sua evoluo, embora com algum atraso,
devido a condicionalismos de ordem poltica e sociocultural, seja semelhante dos modelos gerais
observados nos outros pases europeus. Por outro lado, o processo de planeamento tem sido lento
[ROSA PIRES, 2001] e centralizado, de forma que a nova legislao s muito paulatinamente
implementada.
Seguidamente procede-se apresentao de uma smula da caracterizao geral dos vrios

instrumentos de planeamento, urbanismo e desenvolvimento urbano, produzidos em Portugal.
O Plano Geral de Melhoramentos (de 1864), constituiu a primeira tentativa de ordenar o

territrio, visou regular a implementao de infra-estruturas virias por forma a estruturar os
loteamentos para construo, tinha como objecto as principais cidades e vilas, mas era apenas
obrigatrio para Lisboa e Porto, dando nfase aos aspectos da higiene e da circulao e limitava-se
a condicionar o alinhamento das construes, a altura dos edifcios e as servides.
Durante a dcada de 1930 foi criado formalmente o planeamento regional e urbano,

nomeadamente atravs da instituio, em 1934, do Plano Geral de Urbanizao67, que visava
avaliar e hierarquizar as necessidades dos aglomerados e as condies da sua expanso. O plano
demarcava o solo rstico do urbano, apontava usos dominantes por zonas, traava as vias principais
e reservava os espaos para os equipamentos colectivos, sendo obrigatrio para os aglomerados
com mais de 2500 habitantes, as sedes de concelho e as localidades com zonas de interesse
turstico, recreativo, teraputico, espiritual ou histrico. A actuao dos particulares subordinava-se
s regras da administrao: a possibilidade de construir deixa de ser um direito intrnseco posse
da propriedade e converte-se numa concesso arbitrria do poder poltico.
As bases do planeamento urbano so redefinidas em 1944 68. A promulgao do novo

diploma, relativo ao Plano Geral de Urbanizao e Expanso introduz alteraes no domnio
fundirio, pois as expropriaes por utilidade pblica s ocorrem quando em conformidade com
um plano aprovado e os municpios podem exigir contrapartidas aos proprietrios dos terrenos
beneficiados com o plano. Durante a dcada de 1950, o Estado altera a sua postura: de protagonista
do processo urbano passa a fiscalizador da actividade dos detentores da propriedade. Ainda durante
67
Decreto-Lei n. 24 802, de 21 de Dezembro de 1934.
68
Decreto-Lei n. 33 921, de 5 de Setembro de 1944.
131
O processo de planeamento e as polticas urbanas nas cidades de mdia dimenso
esta dcada, procedeu-se a uma maior preparao dos tcnicos urbanistas e a passagem do conceito
inicial de embelezamento para conceitos com maior fundamentao racional e funcional.
Nos anos 1960 acentua-se a conscincia dos problemas de gesto, denunciando-se a

perversidade de planos desconectados no tempo e isolados territorialmente pela sua incidncia
pontual volta dos aglomerados existentes. Comea a substituir-se o Plano de Urbanizao pelo
ento chamado Plano Concelhio de escala mais abrangente, no entanto, no se tratando de uma
figura legal e de elaborao e implementao obrigatria, os resultados prticos foram quase nulos.
Em 1971 foi reformulada a legislao urbanstica 69: o Plano Geral de Urbanizao 70 foi
recuperado e foram criadas figuras de mbito supra-municipal (Plano de rea Territorial71) e
mbito intra-urbano (Plano Parcial de Urbanizao72 e Plano de Pormenor73). Com estes diplomas
foi possvel iniciar alguns estudos de mbito supraconcelhio.
Passou-se a poca conturbada do ps-25 de Abril em que se desenvolveram acesos debates

no domnio das atribuies e competncias do poder poltico, de forma que o Poder Local foi
consagrado na Constituio da Repblica de 1976 e a Lei das Atribuies e Competncias das
Autarquias74 atribui-lhe um maior protagonismo no ordenamento do territrio e aponta o Plano
Director Municipal como instrumento basilar da gesto autrquica, embora s seja regulamentado
em 198275.
O Plano Director Municipal (PDM) introduz um conjunto de inovaes fundamentais: o

mbito espacial coincide com o permetro administrativo do municpio; o contedo, para alm de
uma concepo integrada do desenvolvimento, prev dois instrumentos operativos inditos (o
programa de realizaes e o plano de financiamento); a consulta da populao, ao longo do
processo, com o intuito de conseguir um maior envolvimento dos cidados nas decises; a forma
de aprovao, que compete assembleia municipal. O Governo limita-se sua ratificao, tendo
fora de lei aps publicao em Dirio da Repblica.
No entanto, persiste o planeamento normativo, pois os planos so muito reguladores e no

permitem a flexibilidade [NEWMAN e THORNLEY, 1996]. A sua pouca validade enquanto
69
Decreto-Lei n. 560/71 e Decreto-Lei n. 561/71 (ambos de 17 de Dezembro).
70
O Plano Geral de Urbanizao inclua uma planta sntese da proposta de uso do solo, bem como o regulamento
explicitando os objectivos de zonamento do espao.
71
O Plano de rea Territorial, com um mbito territorial sub-regional (abrangendo mais do que um concelho),
constituiu um plano fsico, de controlo do uso do solo, com vista a efectuar a coordenao urbanstica.
72
O Plano Parcial de Urbanizao era elaborado mesma escala do Plano Geral de Urbanizao (1/5000 e/ou
1/10.000), e detinha o mesmo contedo, conquanto abrangendo uma zona prioritria.
73
Os Planos de Pormenor, elaborados escala 1/2000 e 1/1000, destinando-se geralmente a novas reas de expanso
ou de renovao urbana, possuam mais detalhe que os anteriores, e incluam referncias ao projecto das infra-
estruturas e implantao dos edifcios e equipamentos colectivos.
74
Lei n. 79/77, de 25 de Outubro.
75
Decreto-Lei n. 208/82, de 26 de Maio (bases gerais de regulamentao), Portaria n. 989/82, de 21 de Outubro
(contedo tcnico) e Decreto Regulamentar n. 91/82, de 29 de Novembro (processo de elaborao).
132
orientador na construo do espao urbano decorre, fundamentalmente, da conjugao de trs

aspectos: a desarticulao entre as propostas aprovadas pelo poder poltico e os meios que este
disponibiliza para a sua implementao; a no vinculao das entidades pblicas s propostas
consagradas; os mecanismos legais que permitem aos particulares ultrapassar as regras fixadas. Por
isso, em termos prticos, as normas e regulamentos publicados tiveram fraca aplicabilidade.
No final da dcada de 80, os estudos de mbito concelhio ganham uma dinmica nova. Em
1987, no mbito do Quadro Comunitrio de Apoio, imposta a existncia de PDM ratificados para
a celebrao de contratos-programa com a administrao central e as candidaturas aos fundos
comunitrios. Ainda que, indirectamente, o Governo compele as autarquias a elaborarem planos
concelhios. No entanto, a adeso verificada no foi a traduo de maiores preocupaes de
ordenamento do territrio, mas sim as razes de ordem financeira.
Contudo, at 1990 permanece em vigor a legislao urbanstica de 1971. Naquele ano foram
redefinidas e concertadas as figuras de plano da responsabilidade municipal, sob a designao
genrica de Plano Municipal de Ordenamento do Territrio (PMOT). De facto, at publicao do
Decreto-Lei n. 69/90, de 2 de Maro, o quadro de ordenamento jurdico das diferentes tipologias
de plano encontrava-se distribudo por diversos diplomas, produzidos em momentos e contextos
diferentes, apresentando por vezes difcil articulao entre si. De qualquer forma, com a publicao
deste diploma insiste-se em definir os planos como simples regulamentos administrativos,
esquecendo-se de lhes proporcionar condies eficientes de gesto com meios e instrumentos
apropriados. a confirmao do conceito de plano sem planeamento. Alm disso, um dos
problemas para o planeamento a forma como as responsabilidades esto dispersas entre os vrios
organismos sectoriais. Alm disso, as autarquias, desorientadas ou usando as estruturas existentes
para fins de jogo poltico, no instalam um processo que legitimaria falar de planeamento, onde o
plano mais no deve ser do que uma pea eficiente, embora necessria, para o exerccio da
participao e para estabelecer compromissos entre administradores e administrados, que um dos
fundamentos do planeamento estratgico.
Estes instrumentos de forma directa ou indirecta marcaram a evoluo das cidades

portuguesas. Ainda durante a dcada de 1980, para alm da regulamentao da legislao sobre os
planos municipais, reforou-se o protagonismo dos Planos Regionais 76, onde se beneficia a posio
das cidades de mdia dimenso pois, preconizam para estas um reforo do seu papel de plos
estruturantes das regies em que se inserem.
76
Decreto-Lei n. 176/88, de 18 de Maio.
133
3.2 Evoluo das perspectivas de desenvolvimento das cidades mdias

Em Portugal, at aprovao do PROSIURB, em 1994, no houve nas polticas nacionais
referncia explcita s cidades de mdia dimenso. Contudo, os modelos de desenvolvimento
regional delineados em finais dos anos 60 contavam com as cidades no metropolitanas para se
obter um territrio mais equilibrado, tanto em termos demogrficos como econmicos.
As primeiras referncias ao desenvolvimento regional remontam ao III Plano de Fomento

(1968 a 1973), visando-se corrigir os desequilbrios regionais, atravs da reorganizao da rede
urbana e da desconcentrao da indstria e servios, criando plos de crescimento. Embora nesse
documento no fosse feita qualquer referncia directa s cidades de mdia dimenso, reconhecia-se
a necessidade de reforar a funcionalidade de outras cidades no metropolitanas, para o que se
propunha o desenvolvimento ou a criao de centros urbanos com equipamentos scio-econmicos
compatveis com a hierarquia da rede urbana.
Em 1974 as autarquias foram dotadas de novas atribuies e competncias em diversos

domnios, passando a assumir um papel relevante na conduo dos processos de desenvolvimento
local e regional. Por outro lado, a adeso CEE em 1986, marcou o incio de um outro perodo nas
polticas de planeamento e desenvolvimento regional e urbano. Os programas e iniciativas
enquadrados nos QCA, ao mesmo tempo que reforaram a componente sectorial dos investimentos,
reorientaram a poltica regional e urbana.
Formalmente, com a aprovao da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e

de Urbanismo 77, foi dado um passo para o processo de ordenamento do territrio portugus e para a
consolidao de um sistema urbano mais equilibrado. A referida lei enumera como objectivo
principal assegurar uma adequada organizao do territrio nacional, na perspectiva da sua
valorizao, designadamente no espao europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento
econmico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentvel do Pas, das diferentes regies e
aglomerados urbanos (Artigo 1.). No entanto, o desenvolvimento no se alcana s por decreto.
Outro passo foi dado com a aprovao, em 1994, do PROSIURB que vigorou at finais de 2001.
3.3 O PROSIURB como instrumento impulsionador do processo de planeamento

estratgico em cidades de mdia dimenso
O programa de governo, em 1991, fixava como vertente essencial de orientao da poltica
de ordenamento do territrio o reforo das cidades de mdia dimenso, por forma a garantir uma
rede urbana mais equilibrada capaz de funcionar como instrumento estruturante de um modelo de
desenvolvimento territorialmente equilibrado [J. REIS, 1995].
77
Lei n. 48/98, de 11 de Agosto.
134
Operacionalmente, o PROSIURB 78 foi concebido como um dos instrumentos dessa poltica

visando ampliar efeitos de mudana, acelerar processos em curso por forma a optimizar resultados
pela integrao de projectos a realizar nas cidades. A interveno dos poderes pblicos dirigia-se,
nomeadamente, para o aumento da atractividade, melhoria das acessibilidades e outras redes de
infra-estruturas e equipamentos, bem como pela promoo de polticas que contrariassem
assimetrias territoriais e dilussem fenmenos de marginalizao e excluso social, proporcionando
aos diferentes territrios iguais oportunidades de desenvolvimento.
De facto, os despachos que criaram o PROSIURB, em 1994, estabeleceram como finalidade

do programa, apoiar, especialmente, o desenvolvimento de centros urbanos que desempenhem um
papel estratgico na organizao do territrio nacional, dotando-os de equipamentos e infra-
estruturas de apoio ao dinamismo econmico e social79, no sentido de renovar as cidades e
promover a sua qualidade de vida. Verifica-se claramente a importncia dada neste momento s
cidades de mdia dimenso como plos de desenvolvimento, no sentido de reestruturar o territrio
nacional e numa tentativa de travar as assimetrias territoriais.
Considerando as profundas transformaes do territrio, havia que repensar a estrutura do

sistema urbano. Foi desta forma que a filosofia do planeamento estratgico urbano comeou depois
das experincias de Lisboa e de vora. Havendo ento, a necessidade de construir mecanismos de
concertao das aces com maior incidncia territorial, bem como processos de negociao
pblico-privado.
Com este programa visava-se definir uma estratgia para dirigir a poltica urbana a mdio e
longo prazos, bem como, a colaborao dentro de quadros institucionais e complementaridade entre
sistemas e eixos urbanos que estruturam reas regionais.
O Programa era concebido como um elemento de articulao e coerncia, em cada

aglomerado elegvel, entre programas regionais e sectoriais, investimentos nacionais e locais,
administrao central e local. A sua natureza integradora promoveria complementaridades e
sinergias entre as diversas instituies e agentes. O perodo de vigncia foi inicialmente fixado at
31/12/1999, ano em que se celebraram os ltimos contratos. No entanto, e por forma a viabilizar a
execuo fsica de todas as intervenes, o PROSIURB viria a ser prolongado at 31/12/2000
[Gabinete Coordenador do PROSIURB, 2000a]. Contudo, passado este prazo e tendo presente que
o prazo de execuo do II QCA ocorria at final de 2001, o Programa foi novamente prolongado
78
Programa de Consolidao do Sistema Urbano Nacional e Apoio Execuo dos Planos Directores Municipais,
criado pelo Despacho MPAT 6/94, de 26 de Janeiro (Publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 21, de 26 de
Janeiro de 1994).
79
Prembulo ao Despacho 6/94.
135
para efeitos de pagamentos, cessando contudo funes o Gabinete Coordenador do PROSIURB e

as estruturas regionais de acompanhamento nomeadas para o efeito (Gestores Regionais) 80.
Constitudo por dois subprogramas (o subprograma 1, referente valorizao das cidades

mdias, e o subprograma 2, referente valorizao dos centros urbanos da rede complementar; este
abrangia os restantes centros urbanos elegveis cidades e vilas sedes de concelho e,
excepcionalmente, outros aglomerados urbanos de dinamismo econmico e demogrfico
relevante), o PROSIURB determinou a obrigatoriedade da elaborao de planos estratgicos como
condio de acesso ao subprograma 1, bem como a constituio de um Gabinete de Cidade (um
corpo consultivo relacionado com a preparao, aprovao e monitorizao do plano), e um
contrato de cidade (entre departamentos do MPAT, autoridades locais, instituies envolvidas e
outros ministrios que fornecessem ajuda financeira para as medidas propostas no plano
estratgico). Como at essa data s Lisboa e vora tinham iniciado a elaborao do seu plano
estratgico, o Despacho 7/94, de 10 de Janeiro, define os termos em que o plano estratgico deveria
ser elaborado, determinando que a sua preparao era da responsabilidade dos municpios e que
devia definir um quadro coerente de intervenes que [viabilizassem] uma estratgia de
desenvolvimento de mdio e longo prazos.
Neste sentido, os objectivos gerais do plano estratgico deveriam ser: analisar o papel que
o centro urbano poder vir a desempenhar no quadro do sistema urbano nacional e na
estruturao do desenvolvimento da regio em que se insere e identificar as opes estratgicas,
de mbito municipal, que da decorrem; identificar as reas de vulnerabilidade e
estrangulamentos e as potencialidades e possibilidades de desenvolvimento do centro urbano;
identificar os projectos e aces necessrios viabilizao da estratgia de desenvolvimento do
centro urbano; propor um quadro de articulao e compatibilizao das intervenes da
administrao central e local e da iniciativa privada e os meios adequados sua concretizao.
O Gabinete de Cidade deveria ser constitudo pelas entidades que a autarquia entendesse
como as mais representativas e intervenientes na vivncia e na dinmica do centro urbano 81,
valorizando as lgicas de consensualizao de perspectivas e de interesses.
O Despacho MPAT 55/94, de 27 de Maio, definiu o universo das cidades mdias. Algumas
delas, pela sua proximidade e interaco, foram organizadas em eixos e sistemas urbanos. No
entanto, estes no foram verdadeiramente assumidos e operacionalizados, carecendo de estmulos e
enquadramento institucional prprio.
Um dos objectivos desta dissertao analisar os planos estratgicos, comportando

simultaneamente uma avaliao das ambies do PROSIURB: como foram realizados os planos,
80
Despacho conjunto n. 1006/00, de 12 de Outubro.
81
Despacho MPAT 33/95, de 27 de Maro (Despacho publicado no DR, II Srie, de 27 de Maro de 1995).
136
que paradigmas foram assimilados no que respeita s polticas urbanas, reflectir sobre a sua
aplicabilidade; transparecendo, desde j algumas crticas forma como todo este processo foi
desenvolvido, outras sero desenvolvidas em seces posteriores.
Constata-se, desde j, que o PROSIURB introduziu (em Portugal) algumas inovaes em

matria de poltica urbana. A primeira foi a vulgarizao do conceito de sistema e de eixo
urbano, alertando para a importncia das relaes de complementaridade entre as cidades. Outro
aspecto inovador do PROSIURB, consistiu na introduo do plano estratgico escala urbana, de
elaborao obrigatria para todas as cidades candidatas ao subprograma 1. No entanto, as ideias e
as prticas de formulao e formalizao destes planos continuaram a seguir os trmites do
planeamento tradicional. Importante foi, tambm, a criao de Gabinetes de Cidade, nos quais
participaram vrias entidades locais. Alm disso, estabeleceram-se contratos-programa, distribu-
dos por cinco eixos de actuao82. Contudo, face amplitude de objectivos definidos pelo progra-
ma, o PROSIURB no mobilizou montantes financeiros proporcionais aos que se exigiam para
cumprir os objectivos preconizados, carecendo de capacidade de interveno em vrios domnios.
A distribuio regional dos investimentos mostra que as intervenes do PROSIURB nas

cidades do litoral incidiram em infra-estruturas bsicas, para colmatar as carncias ainda existentes
neste domnio. A grande fatia dos investimentos realizados no interior destinou-se reabilitao e
renovao urbana, o que demonstra por um lado, um esforo de reabilitar e patrimnio histrico
mas tambm, a renovao dos centros histricos e a recuperao do parque habitacional do centro
das cidades [Gabinete Coordenador do PROSIURB, 2000a].
No entanto, este programa, sendo pensado para proceder dinamizao das cidades de mdia
dimenso, representou um passo decisivo para dotar o planeamento das cidades de um carcter
mais pragmtico, que, faltava aos planos fsicos de ocupao e uso do solo.
Concluindo, o PROSIURB teve um oramento bastante reduzido e foi concebido como um

programa de financiamento complementar (ajuda adicional no financiamento de investimentos de
larga escala includos no QCA); complementaridade funcional e financeira (apoio s medidas que
no eram suficientemente apoiadas por outros programas), e complementaridade na programao
das medidas (gesto coordenada de um grupo de medidas multissectoriais e estruturantes para
serem suportadas em cada cidade). Assim, o PROSIURB foi pioneiro nos seus objectivos, na sua
concepo e na introduo de novas metodologias e prticas. Simultaneamente, promoveu
intervenes significativas em numerosas cidades e vilas. Alm disso, foi institucionalizado o
planeamento estratgico urbano, com tudo o que isso acarretou de divulgao de metodologias e de
reflexes, a definio de objectivos comuns e, mais genericamente, a sensibilizao para uma
82
Infra-estruturas bsicas, equipamentos de apoio actividade econmica, equipamentos de utilizao colectiva,
reabilitao e renovao urbana e na valorizao da imagem e do marketing urbano.
137
cultura de transformao urbana. Radicando esta na convico da necessidade de intervir sobre as

condies do desenvolvimento urbano e no s sobre as suas consequncias. No entanto, a
elaborao dos planos estratgicos no ocorreu nas melhores condies (tcnicas e institucionais)
por falta de liderana e/ou motivao de algumas autarquias.
3.4 Programa Cidades Digitais

Embora de natureza distinta do programa PROSIURB, foi lanado, em 1998, o Programa
das Cidades Digitais. Este programa consiste num conjunto articulado de projectos na rea da
Sociedade da Informao centrado, numa primeira fase, em cidades e regies pr-seleccionadas e
actualmente j aberto a todas as cidades do pas. Trata-se de projectos demonstrativos cujas
aplicaes tm como objectivos a melhoria da qualidade de vida urbana, o combate excluso
social, o combate interioridade e a melhoria da competitividade de alguns sectores econmicos.
Considera-se que a utilizao das NTIC pode contribuir para a melhoria da qualidade de vida e para
o reforo da competitividade econmica e do emprego, ao nvel das diferentes regies.
Na primeira fase do programa foram lanados projectos em Aveiro, Marinha Grande,

Guarda, Bragana, Alentejo, Castelo Branco, Trs-os-Montes e Alto Douro. Decorre ainda um
projecto na rea da Grande Lisboa e Setbal que visa contribuir para a integrao de minorias
tnicas. O Programa Cidades Digitais possivelmente ir dinamizar novas iniciativas em
importantes direces, nomeadamente a produo e utilizao de contedos de uso cultural e
educativo, a criao de clubes de internet, a generalizao de endereos individuais de correio
electrnico e o apetrechamento das escolas com equipamento informtico e a sua ligao internet.
No entanto, o conceito de cidade digital algo vago e pode incluir desde a automao de
procedimentos distribuio de programas de televiso interactiva. Qualquer que seja a sua forma,
existe um nmero de condies que devero ser cumpridas 83: a administrao local deve adoptar
uma postura inovadora e estar disponvel e ser capaz de mudar a sua organizao; as necessidades e
interesses da comunidade devem ser assegurados pela participao tanto dos actores pblicos como
dos actores do sector privado; a procura deve ser encorajada de forma a equilibrar as necessidades
pblicas e privadas atravs da utilizao de servios telemticos verdadeiramente teis; os
estabelecimentos de ensino devem ser capazes de perceberem a mudana na sociedade e no
mercado de trabalho e devem enfrentar estas mudanas de forma pragmtica; por ltimo, mas no
de menor importncia, necessrio definir um conjunto claro de regras, normas e mecanismos
atravs dos quais se possa proteger quem queira investir na sociedade da informao.
83
AFONSO ALEXANDRE, J. A. (2001) Polticas de desenvolvimento da Telemtica em Aveiro, trabalho prtico
realizado no mbito da disciplina de Servios Avanados de Telecomunicaes, no 2. Mestrado em Inovao e
Polticas de Desenvolvimento, na Universidade de Aveiro.
138
3.5 Do planeamento estratgico ao projecto urbano: a influncia do Programa POLIS

Embora, na sua globalidade, os objectivos do Programa POLIS (Programa de
Requalificao Urbana e Valorizao Ambiental das Cidades)84, tenham um carcter diferente dos
do PROSIURB, as preocupaes quanto importncia das cidades de mdia dimenso e do
planeamento estratgico para a organizao e equilbrio do sistema urbano nacional continuam
evidentes, nomeadamente em algumas das suas componentes e linhas de interveno.
Este programa, integrado nas intervenes operacionais consagradas no III QCA (2000-
2006), tem como objectivo principal melhorar a qualidade de vida nas cidades, atravs de
intervenes na vertente urbanstica e ambiental, melhorando a atractividade e competitividade de
plos urbanos que tm um papel relevante na estruturao do sistema urbano nacional [MA,
2001: 1]. Este instrumento dever permitir aos municpios, atravs de parcerias com o governo,
desenvolver projectos de requalificao urbana, contemplando a multi-funcionalidade, a melhoria
do ambiente urbano e novas formas de circulao pedonal e viria. As aces exequveis esto
sintetizadas em dez princpios orientadores dos quais, pela sua especificidade em relao temtica
em estudo, se destacam dois: a requalificao de cidades de mdia dimenso com pujana
econmica mas com uma vida urbana de pouca qualidade e a valorizao de cidades do interior
ou raianas que podem constituir plos de desenvolvimento regional [MA, 2001: 2].
Este programa surge igualmente como um instrumento atravs do qual se pretende tirar
partido, em matria de requalificao urbana, da experincia da EXPO98, adaptando-a a outros
tecidos urbanos, assumindo que as questes ambientais e urbansticas se revestem de crescente
interligao.
Apesar de abranger igualmente outros centros, o Programa POLIS evidencia atravs da sua
componente 1 (operaes integradas de requalificao urbana e valorizao ambiental), a
importncia que continua a ser atribuda s cidades de mdia dimenso para o reordenamento e
consolidao do sistema urbano. Alm disso, este programa continua igualmente a valorizar a
importncia do planeamento estratgico na abordagem da problemtica da organizao dos
sistemas urbanos territoriais. Com efeito, explicitamente exigido que as operaes integradas da
componente 1 do Programa POLIS sejam, face escala e natureza multifacetada dessas
intervenes, baseadas e enquadradas por um plano estratgico, a elaborar pelos promotores, no
qual sero referenciadas todas as intervenes a executar e identificadas as especificaes que a sua
implementao exigir, quer em termos das fontes de financiamento, quer em termos dos
instrumentos de interveno urbanstica aplicveis (planos de urbanizao e/ou planos de
pormenor), garantindo que as iniciativas a considerar tenham um carcter integrado e eficaz.
84
Resoluo do Conselho de Ministros n. 26/2000, de 15 de Maio.
139
Neste mbito, as principais fontes de financiamento so os fundos comunitrios, em

particular a Interveno Operacional do Ambiente e as Intervenes Operacionais Regionais,
permitindo assim desenvolver iniciativas de maior impacte local e regional. Este programa conta
ainda com a possibilidade de financiamento empresarial pblico ou privado, sendo os nveis de
comparticipao diferenciados consoante as linhas de interveno.
Concluindo, este programa continua a reflectir a importncia que o planeamento estratgico

urbano e a valorizao do papel que as cidades de mdia dimenso assumem na organizao do
sistema urbano e nas polticas de desenvolvimento.
No captulo seguinte aprofundaremos estas temticas cingindo-nos a uma escala mais

restrita, tendo seleccionado para tal algumas experincias de planeamento estratgico, dando
especial relevncia ao caso do processo empreendido na cidade de Aveiro.
140
4 Anlise do processo de planeamento estratgico em cidades
de mdia dimenso na Regio Centro
Com este captulo pretendem-se analisar os processos de planeamento estratgico realizados
em algumas cidades de mdia dimenso e opinar da sua eficincia. Assim, analisam-se os
processos de elaborao e implementao dos planos estratgicos das cidades de Aveiro, Castelo
Branco, Guarda, Leiria/Marinha Grande e Viseu. Ou seja, de todas as cidades capitais de distrito da
Regio Centro possuidoras de plano estratgico aprovado 85. Por isso, ao longo deste captulo
procura-se obter resposta para questes que se prendem com o processo de planeamento estratgico
e como estas cidades resolveram metodologicamente os seus pressupostos e (tanto quanto possvel)
se os resultados finais correspondem aos objectivos propostos inicialmente. No se pretendendo
traar um quadro negativo da experincia de planeamento estratgico, mas sim, identificar e
compreender os aspectos menos positivos desse processo, com a perspectiva de serem corrigidos
por forma a melhorar a capacidade de interveno.
4.1 Anlise crtica do processo de planeamento estratgico em cidades de

mdia dimenso
Deste modo, procedeu-se anlise crtica dos planos estratgicos, nomeadamente da
metodologia da sua elaborao, focando tambm os aspectos concernentes ao acompanhamento e
avaliao e, ainda, no sentido de confirmar a coerncia dos diferentes objectivos, estratgias e
medidas com os princpios tericos apresentados na I Parte, detectar reas que deveriam ser
contempladas para que o processo pudesse, de facto, ser eficaz e corresponder aos princpios
tericos apresentados.
Posto isto, passam-se a expor, as etapas fundamentais do processo, a sua contextualizao, os

actores e agentes envolvidos, suas atribuies e competncias formais e informais, formas de
interveno, resultados desejados e conseguidos.
4.1.1 - A oportunidade da elaborao dos planos estratgicos
Com a mudana profunda dos contextos econmicos e perante novas realidades de ordem
social e poltica, os instrumentos de planeamento normativo revelaram-se obsoletos por forma a
lidar com o acrscimo de incertezas verificadas escala urbana. Urgia assim, implementar mtodos
que tratassem de forma mais racional a incerteza e que promovessem o desenvolvimento local e
regional. Alm disso, pressupunha-se que para fomentar o desenvolvimento regional era
imprescindvel qualificar as cidades de mdia dimenso como forma de atenuar as assimetrias na
ocupao do territrio e a macrocefalia urbana.
85
Exceptua-se o caso de Coimbra, que arbitrariamente suspendeu o processo de planeamento estratgico ainda em
1995, segundo informaes recolhidas junto do departamento de urbanismo da autarquia.
141
Anlise do processo de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso
Desta forma, para cada aglomerao era imprescindvel dot-la de uma ideia de cidade
procurando apetrech-la para as realidades do presente e os desafios do futuro, apostando, tambm,
na concertao interurbana, nomeadamente no caso das cidades geograficamente prximas. A
formulao articulada dessas intervenes foi feita atravs do plano estratgico de cidade.
A obrigao imposta pelo PROSIURB foi a mola que despoletou a realizao alargada destes
planos desde 1994. Sendo documentos elaborados por iniciativa dos municpios, definiam as
estratgias de desenvolvimento futuro, para tal, identificavam os projectos e aces cuja
implementao reforaria a capacidade atractiva e competitiva das cidades de mdia dimenso.
Para alm daquela motivao, os planos estratgicos foram uma forma de se definirem linhas
orientadoras e estratgias de desenvolvimento, num sentido mais amplo, embora nem sempre
alcanado. Pois, na maioria dos casos o esforo desenvolvido no teve continuidade.
Alguns planos estratgicos, ultrapassam mesmo os objectivos estritos da candidatura a

financiamentos proporcionados pelo PROSIURB, ou o mbito de interveno e competncias
exclusivos da Autarquia, pois, envolveram e implicaram os principais agentes econmicos e sociais
com intervenes no tecido urbano. Exemplo disso o caso de Aveiro cujo plano previa a criao
de um Gabinete de Cidade e Conselho do Planeamento Estratgico, uma Agncia de Desenvol-
vimento Local, um Gabinete para a coordenao e promoo de eventos e realizaes culturais e
desportivos, a reorganizao dos servios do municpio, bem como a criao de um centro de
negcios para a cidade e outros projectos de dinamizao cultural e desportiva [CMA, 1997].
semelhana do plano estratgico da cidade de Aveiro, a elaborao do plano estratgico da

cidade de Castelo Branco (PEC-CB), foi de iniciativa da Cmara Municipal e procurou mobilizar a
participao dos agentes urbanos, num processo aberto aos diversos grupos organizados da socie-
dade civil. O plano foi enriquecido atravs da participao de algumas entidades representativas
dos diferentes interesses em jogo atravs de anlises, comentrios e sugestes [CMCB, 1996].
O Plano Estratgico para o Eixo Leiria-Marinha Grande e o Sistema Urbano da Alta

Estremadura surgiu, em primeiro lugar, como uma oportunidade e uma necessidade de desenvolver
uma estratgia de interveno concertada para o sistema urbano. Alm disso, a oportunidade deste
plano decorreu tambm do condicionamento j citado de candidatura aos fundos do PROSIURB
[CEDRU/AMAE, 1995].
A reflexo estratgica da cidade da Guarda existe sob a forma de um relatrio de 109

pginas, realizado entre Setembro de 1994 e Setembro de 1995, sendo posteriormente publicado
pela Cmara Municipal da Guarda (CMG), em Maio de 1996, destacando-se pela sua qualidade
grfica e esttica, tendo sido elaborado por uma equipa tcnica externa (Manual - Estudos de
habitao, urbanismo e arquitectura, Lda.) [MANUAL/CMG, 1996]. Um dos seus mritos a
142
revelao dos factores, processos e aces que perspectivam novos horizontes e oportunidades para
o desenvolvimento da cidade, do concelho e da regio, pois, para qualquer cidade localizada numa
rea em perda de populao e de dinamismo econmico, as suas estratgias de desenvolvimento
tero de se articular com o desenvolvimento regional (articulao desenvolvimento
rural/desenvolvimento urbano), e o PECG no deixa de considerar esta premissa.
O plano estratgico da Cidade de Viseu tambm foi realizado por iniciativa da Cmara
Municipal, aglutinando um conjunto de instituies representativas da cidade, de modo a
discutirem e estabelecerem as linhas mestras, estruturantes e orientadoras de uma estratgia para a
cidade. Este documento elaborado pelo prprio municpio, resultou da aco concertada da Cmara
Municipal com as vrias entidades convidadas, intervenientes nos vrios grupos de trabalho, de que
resultaram alguns tpicos e preocupaes [CMV, 1995]. um breve documento que pretende
identificar as linhas perspectivadoras que devem estruturar o desenvolvimento da cidade. De uma
forma geral, comparativamente aos outros documentos analisados, muito elementar, pois o
diagnstico revela bastantes lacunas e as estratgias esto um pouco desgarradas da realidade, pois,
insistentemente e de forma passadista se acentuam os aspectos da ruralidade.
Em suma, a formulao dos planos estratgicos analisados inscreve-se num contexto onde as
motivaes mais imediatas foram a candidatura aos fundos financeiros do PROSIURB e, em
segundo lugar, a vontade das cmaras municipais disporem de instrumentos para a gesto e o
desenvolvimento das cidades, os quais constitussem um referencial para as suas actividades
operacionais e para a negociao de programas e financiamentos junto das entidades pblicas e
privadas. Alm disso, e em menor grau, visava ainda a criao de um novo relacionamento entre as
autarquias e as cidades e a constituio de um frum de reflexo para a concepo e
consensualizao de ideias, propostas e iniciativas para o desenvolvimento. No entanto, embora os
planos estratgicos sejam uma ferramenta adequada de anlise prospectiva capaz de ajudar a tomar
decises e de conduzir com eficcia as mudanas desejadas, resolvendo problemas organizativos e
melhorando o funcionamento das instituies, devem ser formulados atempadamente e serem
exerccios voluntaristas que tentam, atravs da concertao entre todos os intervenientes na
vivncia da cidade (instituies e sociedade civil), obter consensos quanto ao diagnstico dos
problemas e solues que devem ser implementados, de modo que a cidade inteira tome como suas
as decises e actue concertadamente.
O pressuposto bsico da elaborao dos planos estratgicos deveria partir da resposta s

seguintes perguntas: que futuro se deve promover? Para o efeito, que ameaas ou obstculos
necessrio conjurar?
143
Na definio da rea de interveno dos exerccios de planeamento, o territrio foi definido

a priori, nomeadamente considerando, as freguesias urbanas, a rea do municpio, ou a rea
intermu-nicipal (no caso dos eixos urbanos) e os agentes a fixados, no entanto, em planeamento
estratgico a adeso ao projecto que faz o territrio e no qualquer zonamento de tipo
administrativo.
De facto, os planos estratgicos ao serem elaborados em perodos de tempo muito curtos ou

pelo facto de se gerir mal o tempo disponvel, no permitiram uma participao efectiva das
instituies e da sociedade civil e o facto de terem sido elaborados por equipas externas que
cessaram a sua actividade aps a entrega dos documentos finais, teve como consequncia serem
documentos tcnicos em que as instituies e o poder poltico, frequentemente, tm grande
dificuldade em se reverem. Por outro lado, esse documento nunca deve ser a meta a atingir, mas
simplesmente o ponto de partida. Pois, o planeamento estratgico uma prtica quotidiana e no se
pode resumir a um documento acabado, devendo ser pensado em termos de inputs, throughputs
e outputs [KETTNER, MORONEY e MARTIN, 1990, cit. em NICHOLS, 2002].
O planeamento dever ser uma prtica processual, dando prioridade organizao

institucional e implementao, em relao elaborao do contedo das polticas; onde os
esforos de planeamento se baseiam nas capacidades relacionais dos territrios, nas redes e
alianas verticais e horizontais. Pois, a principal preocupao do planeamento deve ser fortalecer a
capacidade e competncias da comunidade local para, em primeiro lugar, perceber os desafios do
seu prprio desenvolvimento e, em segundo lugar, se auto-organizar por forma a responder a tais
desafios [ROSA PIRES, 2001].
De facto, o contexto organizacional onde a prtica de planeamento ocorre importante, quer

seja realizado atravs de um organismo independente quer seja atravs de um modelo participativo
no qual os cidados afectados pelo programa ou projecto so envolvidos.
Alm disso, o plano estratgico deve ser dotado de uma certa flexibilidade, por forma a
enfrentar acontecimentos inesperados, onde a monitorizao e o acompanhamento de todo o
processo assume uma grande importncia, na medida em que validar as etapas desde a sua
formulao at sua execuo, sempre numa perspectiva de antecipao e previso.
O objectivo final da actividade de planeamento deve ser a satisfao das necessidades

humanas numa sociedade e visar uma boa qualidade de vida aos membros dessa sociedade
[VOOGD e WOLTJER, 1999: 839]. Por isso, a actividade de planeamento deve visar a eficcia
atravs da qualidade dos resultados, porque qualquer actividade de planeamento deve visar mudar
algo no meio, e a qualidade do processo, nomeadamente incluir princpios democrticos.
144
Desta forma, no planeamento participativo, os intervenientes so colocados no centro do

processo de planeamento. O processo participativo pode ajudar a capacitar os participantes bem
como ensinar-lhes (e a outros membros da equipa de planeamento) a tomar decises, a ter
capacidades vlidas de comunicao e de pesquisa, entre outras, enquanto altera a estrutura de um
modelo descendente (top-down) para uma abordagem colaborativa. Os programas que se ajustam
s necessidades, anseios e experincias individuais tero mais sucesso em atrarem e manterem os
participantes. Atravs da participao, os participantes tm uma melhor compreenso da estrutura
do programa e reduzem-se os conflitos.
O planeamento participativo tambm pode fortalecer o potencial avaliativo dos programas.

Envolvidos nas etapas de planeamento, os avaliadores e os participantes podem incorporar medidas
de avaliao na implementao e administrao do programa. Finalmente, uma abordagem
participativa de planeamento fornece um forte fundamento atravs do qual os programas podem
incorporar tomadas de deciso e avaliaes participadas no seu funcionamento quotidiano
[NICHOLS, 2002: 2].
4.1.2 - Aspectos metodolgicos fundamentais da elaborao e implementao dos Planos
Estratgicos
Na avaliao comparada dos planos estratgicos, procedeu-se, em primeira instncia, a uma
abordagem da metodologia adoptada na elaborao dos planos, atravs de uma leitura atenta dos
vrios documentos disponveis, assim como atravs de contactos informais realizados junto de
algumas Cmaras Municipais, as quais, assumiram a liderana dos respectivos processos de
planeamento.
Desta forma, analisam-se os planos individualmente, considerando a metodologia da sua

elaborao, bem como a metodologia prevista de acompanhamento e monitorizao do processo de
planeamento estratgico. No entanto, ao longo desta anlise deparmos com dificuldades
relacionadas com a indisponibilidade de alguns agentes em prestarem informaes. Este facto veio
induzir, naturalmente, diferenas em termos de aprofundamento no tratamento dos casos e das
temticas analisadas. Contudo, e a despeito da heterogeneidade verificada, e at porque o silncio
tem o seu significado, pois pode corroborar as hipteses iniciais quanto ao funcionamento da
administrao pblica e ao clima de mudana e inovao que o processo de planeamento
estratgico foi incapaz de implementar, nomeadamente no relacionamento com a sociedade civil
em sentido lato, foi possvel tirar as concluses possveis e propor algumas recomendaes. Por
outro lado, no que respeita anlise dos planos, encontrou-se uma diversidade de situaes quanto
metodologia adoptada na sua elaborao. Enquanto alguns manifestam, inclusive, preocupaes
145
na descrio do enquadramento terico do planeamento estratgico, outros documentos no

revelam nenhuma indicao da metodologia adoptada durante o mesmo processo.
A diversidade de metodologias de elaborao e formatos finais dos diversos planos

estratgicos dificulta uma anlise comum, de forma que se procedeu elaborao de uma estrutura
que enquadre vrios pontos de anlise, que implcita ou explicitamente estejam presentes nos
planos. Partindo das consideraes tericas apresentadas no Captulo 2, prope-se uma via
ordenada de forma escalonada referente ordem cronolgica de elaborao dos planos e de todo o
processo de planeamento, partindo das consideraes referentes ao contexto institucional que levou
urgncia de definio de todo o processo de planeamento estratgico, at avaliao das aces e
medidas concretas, passando pela formulao e implementao dos planos.
O processo de planeamento estratgico, iniciou-se com a adjudicao pelas cmaras

municipais da realizao dos planos a empresas de consultoria (excepto Viseu, cujos profissionais
da autarquia realizaram o plano), atravs de um concurso limitado a um nmero restrito delas. Cada
empresa seleccionada constituiu uma equipa de composio pluridisciplinar, com vista anlise
interna e externa, constituintes do diagnstico, tendo procedido recolha de dados, mediante a
consulta de documentos anteriores de planeamento, nomeadamente os PMOT para a caracterizao
da cidade em causa.
Posteriormente, por forma a definir estratgias de interveno, e utilizando metodologias

diversas, procederam a um processo de participao das instituies e agentes julgados relevantes e
com maior dinamismo para a vivncia da cidade atravs de entrevistas, reunies ou pedidos de
pareceres. Os agentes mais solicitados foram as associaes empresariais, as delegaes da
administrao central, as associaes de municpios, os estabelecimentos de ensino superior e as
associaes culturais e sociais. Contudo, s raramente se procedeu a debates temticos em torno da
elaborao dos planos estratgicos.
De uma forma geral, nos processos de planeamento estratgico das cidades da Guarda,
Aveiro e Castelo Branco, houve algum envolvimento dos principais agentes econmicos, sociais,
culturais e administrativos, quer na seleco e discusso das questes-chave que afectavam as
cidades, quer na concertao das ideias, estratgias e aces adequadas construo do futuro das
mesmas.
Para a elaborao da proposta de Plano Estratgico da Cidade da Guarda (PECG),

produziram-se sete documentos intercalares (Quadro IV.1) e realizaram-se reunies globais e
sectoriais ao longo de doze meses. Numa primeira fase, para alm da recolha de informao e
documentao junto dos servios municipais e dos organismos estatsticos, efectuaram-se
entrevistas s principais entidades e agentes da cidade [MANUAL/CMG, 1996].
146
Entre Setembro de 1994 e Janeiro de 1995 elaborou-se o Diagnstico do Estado da Cidade e

do Municpio, que na sua verso preliminar, foi discutido com os Servios Municipais, com a
Vereao e em reunies temticas com os principais agentes. Posteriormente, em Maro de 1995,
para alm da verso definitiva daquele documento, apresentou-se a Sntese de Diagnstico
Estratgico, em documento destinado discusso pblica e para a seleco das questes-chave em
torno das quais se foram organizando e reunindo, os grupos de trabalho sectoriais para
aprofundamento dos diagnsticos e formulao das propostas [MANUAL/CMG, 1996].
Quadro IV.1 Documentos intercalares do Plano Estratgico da Cidade da Guarda
O Estado da Cidade e do Municpio diagnstico preliminar, Janeiro de 1995

O Estado da Cidade e do Municpio diagnstico, Maro de 1995
Sntese do Diagnstico Estratgico doc. para debate pblico, Maro de 1995
Matriz Preliminar do PECG 1. verso, Abril de 1995
Matriz Preliminar do PECG 2. verso, Maio de 1995
Matriz Preliminar do PECG 3. verso, Junho de 1995
Anteprojecto do PECG Julho de 1995
Fonte: MANUAL/CMG (1996).
A primeira verso da Matriz Preliminar do PECG foi apresentada em Abril do mesmo ano e
evoluiu, por aproximaes progressivas (trs verses), para o Anteprojecto do PECG, apresentado
ao Gabinete de Cidade em Julho. Este documento continha os Objectivos, as Estratgias e as
Aces para o desenvolvimento, de mdio e longo prazos, da cidade. Os debates tiveram a
participao do Presidente de Cmara e dos Vereadores destacados para o acompanhamento do
plano, bem como dos principais responsveis e tcnicos municipais. Foi a partir desse processo que
se elaborou o Projecto do Plano Estratgico da Cidade da Guarda, documento submetido, em
Setembro, apreciao e parecer do Gabinete da Cidade e aprovao da Assembleia Municipal.
Quadro IV.2 Diagrama de metodologia global de elaborao do Plano Estratgico de Castelo
Branco (PEC-CB)
MATRIZ PRELIMINAR DO PROJECTO DO PEC-CB PEC-CB
DIAGNSTICO
PEC-CB (1. edio) (2. edio)
Formulao de cenrios Processo de discusso
Eixos estratgicos de Cenrios de evoluo de evoluo organizada em grupos
diagnstico (ameaas e Seleco de Aces e de trabalho
Elementos de oportunidades) Projectos Aprofundamento de
ordenamento urbano e Identificao de Aces Construo de Fichas propostas sectoriais
territorial e Projectos urbansticos de Projecto Programa de Actuao
Elementos de Enunciado de critrios e Estimativa de Implementao do PEC-
integrao regional prioridades a estabelecer Investimentos CB:
Balano debilidades/ Matriz Preliminar Aces e Projectos a - Estruturas
potencialidades candidatar ao - Instrumentos
PROSIURB - Plano de Comunicao

Formao das Acompanhamento
estruturas do PEC-CB Discusso do Discusso/ Aprovao Implementao do PEC-
- Equipa do plano Diagnstico e Matriz do Projecto de PEC-CB CB
- Gabinete de Cidade Preliminar
147
Fonte: CMCB (1996)

O processo de elaborao do PEC-CB foi elaborado em vrias etapas (Quadro IV.2). A
primeira edio do plano estratgico foi precedida de uma primeira etapa onde se procedeu
instalao da equipa e se definiu a estrutura de trabalho, de seguida procedeu-se recolha e
tratamento da informao, inventariando-se os projectos e aces. Posto isto efectuaram-se
entrevistas com os agentes e redigiu-se o Diagnstico preliminar. Numa segunda etapa elaborou-se
a Matriz Preliminar do PEC-CB, comeando por ser apresentado um documento de trabalho em
reunio realizada com o Gabinete de Cidade, posteriormente e por ordem cronolgica procedeu-se
definio dos temas e objectivos estratgicos, foram propostas as linhas de desenvolvimento e
seleccionaram-se as aces e projectos de investimento. Posto isto, procedeu-se redaco da
primeira verso do PEC-CB. Sendo esta discutida e alterada, sucedendo-lhe uma segunda edio,
ou plano definitivo.
No caso do processo de formulao do plano estratgico de Leiria/Marinha Grande e Sistema

Urbano da Alta Estremadura, s na ltima fase dos trabalhos que foi realizado o debate com os
agentes institucionais, econmicos e sociais locais sobre as linhas orientadoras do desenvolvimento
do sistema urbano e projectos de alcance estratgico a implementar, de forma que o processo de
concertao foi muito limitado.
Assim, por circunstncias diversas, ocorreram dificuldades ao longo do processo,

nomeadamente, o prazo definido para a elaborao dos planos ser bastante limitado (10 meses a um
ano) (ou devido m gesto do tempo disponvel), com vista produo de documentos tcnicos
rigorosos e a uma maturao progressiva do processo de concertao, participao e
empenhamento dos agentes. Por outro lado, ao constituir uma novidade, ainda se verificava um
grande desconhecimento sobre os objectivos e a metodologia do planeamento estratgico. Tambm
no existiam hbitos de concertao e de participao que permitissem desenvolver as premissas
essenciais do processo de planeamento estratgico. Por isso, muitas vezes o plano foi elaborado
pela equipa tcnica, com a aprovao da autarquia e de alguns agentes mais influentes e com maior
capacidade de interveno.
Em suma, o processo de formulao dos planos assumiu um encadeamento de aces que se

iniciou pela realizao de um exerccio de diagnstico, onde nem sempre possvel discernir a
avaliao externa da avaliao interna; posteriormente procedeu-se sensibilizao e validao por
parte do municpio do diagnstico; os agentes locais foram contactados por forma a avaliar as suas
estratgias e testar o diagnstico; a partir do diagnstico foram detectadas as especificidades e
capacidades competitivas da cidade e definidas as apostas estratgicas. Alm disso, foram fixados
os objectivos estratgicos e definidas as linhas de interveno que contriburam para a
operacionalizao do plano.
148
Embora a metodologia adoptada na elaborao de alguns planos difira do que so

normalmente os modelos de planeamento estratgico, no tendo em ateno o carcter dinmico do
processo, bem como os valores dos diferentes actores. De facto, em muitos casos, este processo
regeu-se mais por um modelo hierrquico do que por um modelo participativo, em que a Cmara
Municipal encomendou o plano a uma equipa externa e foi imposto cidade. Mesmo nos casos
em que houve concertao, fica a dvida das razes da seleco dos actores representativos. Neste
contexto, o planeamento estratgico no passou de um processo de seleco das foras vivas,
dos actores mais influentes, com capacidade de exercerem presso e funcionarem como lobbies
com interesses nem sempre claros. Em vez disso, a elaborao dos planos estratgicos de cidade
deve corresponder a um processo de interaco entre realidades tcnicas e vontades polticas que
importa compatibilizar. Desta forma, na concepo de um processo de planeamento estratgico que
seja eficaz necessita de incluir tcnicas de prospectiva, pois o planeamento estratgico pressupe
que o futuro incerto, aplicar uma abordagem sistmica, uma vez que deve ser capaz de absorver
umdanas e adaptar-se rpida e eficazmente a novas situaes. Por outro lado, deve desenvolver
uma participao operativa, pois o esforo de planeamento requer o envolvimento dos agentes
chave da comunidade no processo, assegurando que a sua participao tem lugar no momento
adequado.
Concluindo, embora j desde os anos 1970 se caminhe para um novo modelo de

planeamento, os antigos mtodos de planificar a cidade ainda continuam inscritos nas ideias e nas
atitudes dos seus responsveis. Urge, desta forma, alterar o papel e o modo de pensar dos
planeadores, que ao considerarem as mutaes em curso devero combinar a sua vocao de
peritos com atitudes de mediao.
4.1.3 - Estrutura organizacional do processo de planeamento
Visa-se nesta seco identificar e caracterizar os agentes envolvidos, as estruturas e as
formas de concertao e participao pblica nas vrias experincias de planeamento estratgico, e
ainda, tecer algumas consideraes sobre as mesmas. Neste sentido, procedeu-se a uma anlise da
estrutura organizativa adoptada com vista elaborao, acompanhamento e implementao dos
planos estratgicos. No entanto, enfrentaram-se vrias condicionantes, uma vez que vrios planos
consultados no fazem recomendaes nesta matria, e os que as fazem apresentam pouca
diversidade de solues e recomendaes, pois foram elaborados quase todos pela mesma equipa
ou coordenados pelos mesmos tcnicos.
Assim, a estrutura organizacional adoptada na elaborao dos planos estratgicos estudados

enquadra-se no tipo de soluo externa com uma contribuio municipal significativa. De acordo
com o referido no Captulo 2, este tipo de soluo facilita a aplicao de processos de participao
e representa menores riscos de insucesso do plano. De facto, o contributo inicial da Cmara
149
Municipal importante, nomeadamente quando a tradio de participao bastante incipiente,

como acontece em Portugal. Desta forma, foi dito na primeira seco deste captulo ( 4.1.1.) que
enquanto algumas autarquias encararam o plano estratgico como um requisito para obterem
fundos, outras encararam-no de forma a consolidarem uma estratgia de desenvolvimento para a
cidade. Para estas, mais do que a resposta a um imperativo legal, a autarquia estava interessada em
aproveitar a oportunidade de relanar a cidade e, sobretudo, despertar iniciativas adormecidas.
De qualquer forma, na fase de arranque de um processo de planeamento estratgico

importante a participao municipal por forma a conferir a credibilidade necessria para aumentar a
confiana dos investidores privados. Mas as autarquias, ao liderarem os processos de concertao
devem criar uma estrutura relacional horizontal em vez de piramidal.
Perante a situao de crise de receitas da administrao pblica e a necessidade de reduo

do dfice pblico, bem como a perspectiva de reduo dos fundos estruturais resultante do futuro
alargamento da Unio Europeia, uma das primeiras premissas do planeamento estratgico deve ser
a aposta na inovao organizativa. Trata-se de garantir, em primeiro lugar, que a Cmara Municipal
seja mais eficiente em satisfazer as necessidades prementes da populao que administra e
representa, apostando, assim, numa forma organizativa mais eficiente, que resolva eficazmente e
com conhecimento dos problemas da vida quotidiana. Alm disso, deve envolver mais o sector
privado nos projectos de desenvolvimento. S que esta forma organizativa choca frontalmente com
a tradio de uma organizao hierrquica e rgida que impede a inovao.
Os planos estratgicos consultados sugerem a constituio, aps a sua concluso, de dois

tipos de estruturas organizativas: uma estrutura principal, permanente, composta pelas entidades
mais representativas da cidade, nos mais variados domnios e, normalmente, organizadas em
grupos de trabalho temticos, em torno das principais apostas do plano, assumindo designaes
diferentes, consoante as cidades: Gabinete de Cidade, Gabinete do Eixo Urbano, Conselho do
Plano Estratgico e/ou, uma estrutura complementar estrutura principal [OLIVEIRA DAS
NEVES, 1998], com um carcter provisrio, com um mandato especfico, incumbida de tratar de
questes relevantes para a cidade, assumindo um papel, em articulao com a estrutura principal,
de mobilizao dos agentes locais e de implementao das medidas e aces propostas (por
exemplo: Gabinete de Coordenao e Promoo Cultural e Desportiva, Agncia de
Desenvolvimento Local, Gabinete Municipal do Planeamento Estratgico) [CMA, 1997].
Alguns planos estratgicos (nomeadamente o da Guarda e o de Castelo Branco) sugerem

ainda a elaborao de um dispositivo de comunicao, articulando vrios agentes, com vista
elaborao de um projecto de comunicao e divulgao de imagem junto da opinio pblica dos
150
objectivos e importncia do plano estratgico para o futuro colectivo, bem como a concepo de
uma estratgia de promoo da cidade no exterior [MANUAL/CMG, 1996; CMCB, 1996].
Concluindo: () no existe um nico modelo organizativo e de interveno ptimo para

qualquer realidade, mas a sua validade depende da adequao evoluo e maturidade social,
poltica, cultural e econmica de cada comunidade [CABALLO VILLAR, 2001: 199].
4.1.3.1 - Os agentes envolvidos

No contexto actual, a cidade pode entender-se como uma rede de interesses dinmica, onde
os distintos actores urbanos so interdependentes uma vez que no podem alcanar os objectivos
por si mesmos, necessitando dos recursos e da colaborao dos demais. Ou seja, nenhum actor tem
poder suficiente para determinar por si prprio a estratgia de uma cidade e, por este motivo, gera-
se uma complexa interaco caracterizada por relaes de intercmbio, de negociao e de
colaborao. Servindo o planeamento estratgico para permitir e fomentar este funcionamento em
rede num mundo de poder partilhado [HEALEY, 1997b], atravs do controlo das agendas, da
informao e poder de persuaso. O poder tambm pode ser entendido como a capacidade de
mobilizar, influenciar e organizar a aco ou a resistncia [GRAY, 1989, cit. em MARGERUM,
2002: 249]. Por isso, a formulao de planos estratgicos deve ser pensada antes de mais como um
processo social em vez de um exerccio tcnico. Segundo MARGERUM [2002: 238], o
planeamento colaborativo envolve a interaco sob a forma de parcerias durante todo o processo de
construo do consenso, de concepo do plano e da sua implementao. um processo de longo
prazo que requer a tomada de decises concertadas. Os seus participantes devem ser indivduos
com um interesse particular no resultado a atingir, sejam eles representantes dos organismos
pblicos, grupos de interesses ou da sociedade civil. Alm dos parceiros (stakeholders), ou seja,
os indivduos implicados no processo de planeamento que representam organizaes ou grupos de
interesses, tambm a sociedade civil envolvida, embora os seus interesses sejam mal definidos.
Todavia, o sector associativo, nomeadamente, as organizaes no governamentais (ONG)
fornecem os maiores contributos na formao da opinio pblica acerca de determinados
problemas e a necessidade de os resolver [SAMPFORD, 2002]. Encontradas as solues, estes
organismos, podem criar presso pblica para adoptar tais solues e pressionar os agentes que
impeam a actuao. Alm disso, as ONG podem ajudar a informar os participantes e a facilitar o
dilogo entre os agentes pblicos e os cidados.
Por outro lado, se a nvel europeu, de uma forma geral, as ltimas experincias de
planeamento tm levado ao desaparecimento do planeador como o nico agente dominante nos
processos de planeamento [MOTTE, 1997b], nos casos em estudo continuam a ter um papel
preponderante. No entanto, o seu papel num processo institucional deveria ser a integrao dos
151
vrios interesses. Neste contexto, os agentes envolvidos no processo de realizao dos planos
estratgicos bem como as funes por eles desempenhadas podem ser explicitadas sinteticamente
como consta no quadro seguinte:
Quadro IV.3 Funes dos agentes envolvidos no processo de formulao dos planos estratgicos
AGENTE FUNO
Cmaras Municipais Seleco das equipas tcnicas externas e cooperao com as mesmas, atravs da troca de
impresses sobre os grandes projectos de alcance estratgico para cada cidade e informaram as
equipas relativamente s principais propostas e decises de ordenamento territorial; proposta de
composio do Gabinete de Cidade; validao poltica de todas as decises tomadas; promoo do
processo de planeamento. Outras conduziram a elaborao do plano estratgico (caso de Viseu que
no recorreu a uma equipa externa).
Equipas Tcnicas Execuo da metodologia aprovada pelas cmaras municipais para a realizao dos planos estratgi-
Externas cos; elaborao dos planos que foi possvel, dado que se confrontaram com algumas limitaes,
designadamente, a realizao de um trabalho com carcter de urgncia, ausncia de concertao
entre os principais agentes, o que levou ao abandono de alguns princpios definidos a priori.
Gabinetes de Cidade Realizao de vrias reunies, sendo uma delas para a emisso do parecer final do plano estratgico.
Grupos Sectoriais de Participao em discusses sectoriais promovidas pelas equipas tcnicas externas e forneceram
Discusso informaes quando solicitadas.
Assembleias Municipais Aprovao dos planos estratgicos.
4.1.3.2 - Equipa tcnica de elaborao dos planos estratgicos

Em quase todos os casos analisados, a incumbncia de proceder elaborao dos planos
estratgicos foi atribuda a uma equipa tcnica externa pluridisciplinar, que assumiu um papel
fundamental em todo o processo de formulao do plano estratgico que se baseou, essencialmente,
na cooperao com as cmaras municipais. Sendo criados, tambm, grupos de trabalho organizados
segundo os programas de actuao definidos, visando o aprofundamento dos objectivos e linhas
estratgicas bem como das propostas de aces e projectos, como foi o caso de Castelo Branco.
No entanto, a capacidade em produzir uma reflexo estratgica sobre o desenvolvimento das

cidades foi fortemente condicionada pelo facto de, em algumas cidades, o Gabinete de Cidade s
ter sido criado aps a elaborao do plano. Desta forma, a estrutura organizacional adoptada,
aparece pouco representativa dos interesses e perspectivas.
Alm disso, o facto de os clientes serem as cmaras municipais e no as cidades levou ao

insucesso na implementao das propostas contidas nos planos estratgicos. Um plano estratgico,
se se quer que seja partilhado e assumido por toda a cidade precisa de integrar na sua organizao
o mximo nmero de pessoas, especialmente daquelas que tm capacidade para criarem opinio.
Recolher informao muito tcnica, muitas vezes pode melhorar os estudos, mas contrapro-
ducente em relao ao nvel de assuno dos resultados (se se delegar somente nos tcnicos, o
plano passar a ser um estudo prospectivo de boas intenes em vez de um instrumento pr-
activo).
152
Por outro lado, deveriam ter recolhido um leque variado de opinies, quer sobre os
problemas que afectam cada uma das entidades visadas, quer sobre as medidas e recomendaes
que permitiriam resolv-los. Considerando estas opinies, estes anseios, a equipa tcnica teria a
tarefa facilitada em formular o documento de interveno. S assim existiria uma identificao
colectiva com o plano.
O plano estratgico deve ser assumido, antes de mais, como um instrumento de

aprendizagem e de consciencializao. Por isso, nunca pode estar desgarrado da realidade local e
deve ser um plano para toda a cidade, isto , para todos os seus actores e no s para a cmara
municipal, mobilizando o debate e procurando conceber projectos que envolvam um leque alargado
de actores (locais e com implicaes na cidade), por isso, () a perspiccia estratgica e a
capacidade de mobilizao de foras so atributos a considerar nos planeadores [SALET, 2002].
Desta forma, necessrio um novo papel para os planeadores, pois, estes tm que ter um
conhecimento abrangente e estar preparados para falar com vrios tipos de peritos [INNES,
1998]. Segundo Andreas FALUDI [1976], como a aco dos planeadores baseada em escolhas
racionais, os polticos fazem escolhas polticas, contrapondo o papel de fazedores de decises dos
planeadores, ao papel de tomadores de decises que compete aos polticos. Pois, de acordo com
este autor, as escolhas polticas devem completar o conhecimento analtico onde este no seja
suficiente para se poder tomar uma deciso final. Defendendo, ento, a colaborao entre polticos
e planeadores mesmo durante a formulao de objectivos.
No modelo racionalista, num contexto de crescimento econmico e de expanso urbana, o

papel dos planeadores era maximizar o bem estar colectivo e resolver problemas [HEALEY,
1998a], onde se pressupunha que a neutralidade dos planeadores era possvel [INNES, 1998], por
isso, a definio dos objectivos era efectuada atravs da anlise formal, onde os planeadores, os
cidados e os polticos eleitos tinham papis distintos e entravam no processo de planeamento em
etapas diferentes. A questo principal era como organizar o processo de crescimento e de
racionalizar convenientemente a forma de desenvolvimento. Assim, a procura de solues era a
principal tarefa da equipa tcnica, onde esta tinha um papel de perito neutral na prestao de
informaes e definio de alternativas. Por outro lado, o relacionamento dominante entre agentes
era de carcter tcnico, dedicado procura da melhor soluo [MOTTE, 1997b]. Desta forma, eram
os planeadores que concebiam as estratgias e os instrumentos de forma a alcanar os resultados
esperados. Assim, o planeador era apresentado como um homem racional operando distncia de
um brao do mundo confuso da poltica [INNES, 1995: 184]. Ao contrrio, no paradigma ps-
moderno, o planeamento apresentado como uma actividade interactiva e comunicativa e [os
planeadores] como profundamente envolvidos no tecido, polticas e tomada de decises pblicas
locais [INNES, 1995: 183], por forma a lidar com a crescente fragmentao e aumento da
153
incerteza, onde se misturam etapas e papis [INNES, 1998]. Alm disso, so introduzidos novos
agentes e participantes, onde estes no aceitam mais a neutralidade de qualquer perito, valorizando
sim o conhecimento obtido pela experincia, intuio e relatos, procedendo-se, ento, discusso
dos problemas considerados fundamentais. Desta forma, os cidados e todos os actores que
constrem a cidade devero ser parte da soluo desses problemas. Por outro lado, tambm se tm
desenvolvido relaes flexveis sociais e polticas horizontais entre os agentes e instituies
[MOTTE, 1997b]. O estabelecimento de relaes flexveis permite aos seus participantes uma
resposta rpida s mudanas e serem capazes de influenciar estas mesmas mudanas, moldando o
futuro, por forma a restringir o clima de incerteza. A comunicao uma forma de aco e a sua
forma e contedo tm importncia porque alteram a postura e cultura dos participantes e agentes.
O objectivo deste planeamento participativo estabelecer conexes entre agentes, onde este
processo acarreta por si um conjunto de mudanas. Esta aprendizagem conjunta altera as ideias e os
comportamentos e pode produzir abordagens inovadoras. Visa-se, ento, encontrar afinidades e
convergncias de pontos de vista num ambiente social e poltico fragmentado, onde impera o
individualismo e o culto da diferena. De forma pragmtica permite aos participantes a realizao
de negociaes e celebrao de acordos por forma a resolver problemas e conflitos que
aparentemente se apresentam como irresolveis.
Seguindo este raciocnio, HEALEY [1997c: 309] clama por uma maior relao interactiva
entre peritos e os grupos de interesses que servem, para os planeadores actuarem como um
mediador de conhecimento e intermedirio ou como um amigo crtico [FORESTER, 1989;
HEALEY, 1997c; INNES, 1995], cuja tarefa principal ocupar-se da m informao, a fonte da
distoro na comunicao. Esta tarefa consiste na antecipao e neutralizao da m informao,
clarificando, elucidando as opes polticas e suas implicaes e desafiando a sub-representao e
os apelos dissimulados legitimidade [INNES, 1995]. Existe o pressuposto que os planeadores
agiro ou sero forados a agir democraticamente, ou pelo menos a apoiarem o crescente
pluralismo democrtico progressista, baseado na tica comunicativa. Eles gerem o acesso ao debate
e as suas rotinas. Esto atentos ao raciocnio dos participantes, alternadamente minimizam ou
sublinham a importncia de certos aspectos, conduzem os participantes nos julgamentos e nas
reclamaes justificadas e validadas, medeiam e negoceiam resultados. So, ento, mediadores e
agentes de conhecimento, servem-se da sua compreenso de peritos acerca dos procedimentos,
poltica, instituies e normas de governo [HEALEY, 1992] para reunirem os recursos necessrios
e fomentarem o dilogo. Tm um importante papel ao explorarem e mediarem mltiplas e
contestadas reclamaes, que praticado no contexto de reconhecida ambiguidade e assimetria de
poder. Tm um trabalho interpretativo que est relacionado com julgamentos ticos, e ao mesmo
tempo prtico, poltico e tcnico. Assim, nesta prtica de planeamento, os planeadores so ao
154
mesmo tempo rbitros de padres normativos e protectores de valores [MCGUIRK, 2001]. Eles
reconhecem e manipulam as relaes de poder, resistindo a algumas formas de poder e exercendo
outras.
Segundo PLGER [2001], o aspecto mais importante do planeamento no a comunicao

como tal (o modelo emissor-receptor), mas o seu contedo. O facto de os planeadores incorporarem
o poder discursivo poltico e institucional continua a ser a fonte principal de comunicao
distorcida, por isso, este autor defende que s quando os prprios planeadores se
consciencializarem, forem introspectivos e auto-crticos, para com os mecanismos de poder, ser
ento possvel desenvolver uma solidariedade comunicativa. De acordo com FORESTER [1989], a
tarefa do planeador dever ser equilibrar as foras de poder, estabelecendo uma neutralizao
comunicativa racional. Ou seja, o planeador deve ver-se a ele prprio no s como um agente de
poder poltico-institucional, mas tambm como parte e parcela de reforma e melhoria da
sociedade [YIFTACHEL, 1997: 2, cit. em PLGER, 2001: 221]. Segundo FLYVBJERG [2002],
o conhecimento pode ser to importante que os indivduos em posies poderosas tentam reprimi-
lo, ou, estes produzirem o conhecimento que melhor sirva os seus objectivos.
Para HEALEY [1997c], o planeamento deve desenvolver uma arena para conversaes entre
iguais num sentido normativo construdos sobre oportunidades e direitos argumentativos iguais.
De forma a assegurar esta equidade, os planeadores e outros peritos, por um lado, necessitam de
trabalhar na concepo de procedimentos de reduo de poder e, por outro lado, tm que ser
constantemente crticos da sua prpria prtica de dilogo e das suas formas institucionais.
HABERMAS [cit. em PLGER, 2001], introduz a tica do discurso como uma pr-condio para
desenvolver regras e formas de julgamento intersubjectivas comunmente aceites baseadas em
princpios morais em como comunicar democraticamente. Esta prtica comunicativa de equilbrio
de poder assegurada atravs de princpios e julgamentos comunmente aceites, que, de acordo com
Habermas devem ser a inteligibilidade, integridade, legitimidade e autenticidade das afirmaes
[KHAKEE, 1998]. Segundo este autor, os planeadores podem utilizar estes critrios de forma a
contriburem para uma prtica de planeamento progressista que ao mesmo tempo desafia as classes
mais poderosas.
Desta forma, o dilogo so conversaes reflexivas, serenas e abertas a um grupo alargado

de testemunhos e respeitadores dos diferentes pontos de vista [SAGER, 2002: 367]. As
recomendaes de planeamento efectuados atravs do dilogo so baseadas na fora intelectual dos
argumentos atribuindo posies razoveis s vrias alternativas. O dilogo limita a amlgama de
argumentos de acordo com critrios democrticos assegurando a racionalidade comunicativa do
processo e a legitimidade das recomendaes. O equilbrio e a ponderao dos argumentos evita a
arbitrariedade na tomada de decises. No entanto necessrio criar uma situao ideal do
155
discurso onde os participantes ouam, tomem a palavra e respeitem os outros, de forma a

prevalecer o melhor argumento. Assim, os resultados desta prtica de planeamento no estaro
orientados para a prossecuo de interesses instrumentais ou estratgicos individuais [MCGUIRK,
2001]. Estes interesses podero ser identificados atravs da argumentao e rejeitados com base na
sua parcialidade. Em vez disso, interesses imparciais generalizados devem ser obtidos
colectivamente atravs da discusso visando estabelecer novas tendncias de valores colectivos e
uma nova linguagem partilhada [HEALEY, 1998].
Em ltima anlise, um novo discurso poltico consensual pode moldar as aces, estratgias
especficas de planeamento e decises reguladoras. Consequentemente, o processo comunicativo
transforma-se em um processo social intenso de fazer sentido em conjunto [FORESTER, 1989:
119], onde se visa criar formas consensuais de pensar, de avaliar e de agir [HEALEY, 1997:
29]. A partir de outra perspectiva ALBRECHTS e DENAYER [2001, cit. em WIGMANS, 2001],
argumentam que o planeamento comunicativo, baseado no reconhecimento da pluralidade e
diferena de estilos retricos, significa que os planeadores devem ter competncias especializadas
para lidarem com as diferentes verdades, mas tambm que os planeadores no podem deixar de
levantar questes acerca dos seus valores e da legitimizao das suas aces profissionais que se
intersectam com a sua verdade. Assim, o planeador deve ser capaz de reunir os conflitos e as
discordncias e alterar o equilbrio de poder a favor das pessoas por quem fala ou age. Isto,
contudo, precisamente o ponto de vista criticado e abandonado pelo ps-modernismo. Eles
concluem que na literatura actual em planeamento comunicativo, o planeador aparece como um
entendido e espectador de uma meta-linguagem, que, segundo o ps-modernismo no existe.
Assim, sem homogeneidade nos valores e nas opinies, o consenso tradicional (e ideal) tem de ser
questionado, pois, o consenso um horizonte que nunca alcanado [LYOTARD, 1989]. De facto,
o consenso e o compromisso para a aco sero alcanados com facilidade somente em situaes
onde se atinja o ptimo de Pareto, ou seja, a situao ideal onde exista vantagem para alguns,
mas, onde ningum seja prejudicado. No entanto, haver sempre ganhadores e perdedores.
A busca do consenso apaga a diferena como ideal poltico a favor da homogeneidade social,
desencorajando a diversidade cultural. Por isso, como a busca do consenso se pode prolongar
indefinidamente [SAGER, 2002], aps a apresentao dos argumentos poder-se- recorrer
democracia maioritria, referendando as vrias opes. Por outro lado, sem a ocorrncia de um
debate prvio facilmente se caminha para a ditadura da maioria.
Por tudo isto, o processo de planeamento pressupe um envolvimento da equipa tcnica em

todas as etapas [ROSA PIRES, 2001]. O seu trabalho deveria comear por efectuar um trabalho de
gabinete, por forma a conceber vrios relatrios sobre o contexto local e a sua capacidade de
inovao [HENDERSON e MORGAN, 1999]. Posteriormente proceder-se-ia realizao de
156
encontros ou fruns de discusso com representantes das instituies representativas dos vrios
interesses em presena. O objectivo deste procedimento seria encorajar conversaes e desenvolver
o dilogo acerca das principais questes e tendncias de desenvolvimento, bem como identificar
potenciais solues para os problemas mais prementes. Estes debates seriam mantidos de forma
franca e amigvel por forma a evitar antagonismos e rivalidades, tendo como objectivo a
aprendizagem social. Em algumas questes particulares, tambm se poderia consultar a populao
em geral, ou os principais visados.
Alm disso, seria til a realizao de um encontro com peritos internacionais em matria de
desenvolvimento urbano, com vista a evitar vises demasiado limitadas e paroquiais. Este encontro
serviria, tambm, para estabelecer redes de apoio informal entre os presentes, permitindo-lhes
apurar progressos e trocar experincias.
Posto isto, seria produzido, distribudo e amplamente difundido um relatrio consultivo, que
esboasse com algum detalhe as prioridades possveis e os projectos. Este documento deveria
circular pelas instituies, empresas e populao em geral, ao que estas poderiam dar o seu parecer
e propor alteraes de pormenor. Assim, este relatrio deve ser tecnicamente slido e comunicativo
para uma audincia tcnica e cientificamente no informada. Alm disso, deve simultaneamente
reflectir explicitamente tanto quanto possvel as contribuies relevantes dos vrios participantes,
de forma que eles se possam identificar com o relatrio [ROSA PIRES, 2001]. A sua preparao
uma tarefa exigente pois necessrio dominar um leque alargado de temas. Por outro lado, a
participao pblica exige uma maior preparao da equipa tcnica ( por isso que muitos se ope a
processos de participao pblica, uma vez que no esto preparados para aceitarem crticas e
reparos). pois um processo exigente em tempo e recursos, mas que requer tambm capacidades
relacionais para lidar com personalidades diferentes.
Assim, seria definido um nmero restrito de reas prioritrias de interveno (podendo estas
ser de cariz material ou imaterial), cada uma com um projecto estruturante, dando-se incio sua
implementao num prazo curto [HENDERSON e MORGAN, 1999].
Embora a ideologia comunicativa ou colaborativa de planeamento relativize o papel do

conhecimento tcnico e cientfico possudo pelos planeadores, parece-nos que estes so
indispensveis em qualquer processo de planeamento tendo um papel de rbitros e reguladores dos
interesses colectivos, assegurando uma abordagem tica e equilibrada. A negao desse
conhecimento cientfico perigosa e contraproducente (at para os prprios planeadores), pois pe
em causa os prprios fundamentos da sociedade moderna que investe na formao e na
investigao cientfica. Embora o envolvimento de peritos profissionais no deva ser um fim em si
mesmo, a recusa do contributo cientfico nos processos de planeamento que pode
157
fundamentalmente ser decisivo para o futuro irresponsvel e nega o valor das contribuies
cientficas de muitos peritos (sociais e tcnicos) [VOOGD e WOLTJER, 1999], mesmo que se
considere que encontrar solues nunca foi, nem nunca ser, uma questo puramente tcnica
[SAMPFORD, 2002: 79].
Por isso, os planeadores devero continuar a ser os defensores do melhor interesse pblico
ou colectivo, nas medidas formuladas deve estar sempre uma tica subjacente que inclua a
preservao da qualidade ambiental, da coeso social, da eficcia ou uso eficiente dos recursos
utilizados. Ou seja os planeadores devero ser os garantes do desenvolvimento sustentvel. Ora, a
ideologia comunicativa defende uma desvinculao s atribuies bsicas do planeamento que so
a correco das limitaes do mercado e assegurar justia social, por isso, os planeadores devem
ser crticos quanto utilizao das prticas colaborativas. No obstante, o planeamento
colaborativo pode ser to ineficaz e ineficiente quanto o planeamento tradicional. Tal facto no
nega que o planeamento tradicional tambm no funcionasse idealmente, pois os planeadores no
podem simplesmente tomar as decises sozinhos.
Com a abordagem de planeamento colaborativo a ganhar terreno, a questo acerca de que

papel deixado para o conhecimento de profissionais e peritos claramente importante. Por isso,
parece-nos importante o ponto de vista de KAISER et al. [1995: 29, cit. em VOOGD e WOLTJER,
1999], segundo o qual, os planeadores () devem desenvolver () capacidades () entre estas
esto a viso, compreenso, competncia tcnica, equidade, construo de consenso e inovao.
Em complemento, saliente-se que as tarefas de anlise e sntese das informaes recolhidas no
diagnstico devem seguir cnones estritamente profissionais.
Se o planeador representa os interesses colectivos, tais como o desenvolvimento sustentvel,

o empenho pela equidade social, o uso eficiente dos recursos colectivos, a proteco de interesses
minoritrios, etc., bvio que, excepto as comunidades pequenas, a maioria das sociedades muito
complexa para envolver representaes de todos os indivduos na tomada de decises. por esta
razo que a racionalidade comunicativa nunca pode ser o nico modelo de referncia na tomada de
decises. Por outro lado, a nica contribuio do conhecimento de peritos no desejvel. Alm
disso, os cidados ou grupos de interesse nem sempre tm um melhor conhecimento local do que
os peritos. Consequentemente, o processo de planeamento deve incluir o conhecimento comum
mas no obstar os peritos profissionais de contriburem com o seu conhecimento e informaes.
Concluindo, tm aparecido novos desafios para os planeadores medida que um nmero de

grupos de interesse se tornaram mais organizados e se transformaram em jogadores activos nas
decises de planeamento e medida que a confiana nos poderes pblicos diminuiu. Assim,
embora os planeadores no sejam j capazes de moldarem a cidade nem de preverem os efeitos das
158
aces implementadas, no entanto, so actores chave nos processos de planeamento, pois, detm o
conhecimento que auxiliar os outros actores a tomarem decises e servem de mediadores por
forma a atingir a sustentabilidade escala urbana. Por isso, os resultados do processo de
formulao do planeamento estratgico planos ou projectos tm encontrado exigncias de
qualidade cada vez maiores. Ou seja, o nvel de ambio do que se considera um bom
planeamento aumentou. No entanto, quando reparamos para os casos concretos estudados
verificamos que ficaram muito aqum da situao ideal.
4.1.3.3 - As estruturas de concertao: o Gabinete de Cidade

Os Gabinetes de Cidade foram corpos consultivos relacionados com a formulao, execuo
e monitorizao dos planos estratgicos. A sua criao explicada, em grande parte, por questes
de ordem formal que se prendem com a necessidade de preenchimento de requisitos de candidatura
ao PROSIURB. Uma vez que o Despacho 7/94 do MPAT, ao enquadrar as condies e requisitos a
preencher pelas autarquias que se candidatassem, previa a sua constituio com a participao das
entidades representativas de interesses locais e sectoriais escala da cidade. A criao deste rgo
foi uma competncia da autarquia, devendo este ser constitudo pelas entidades que a autarquia
entenda como mais representativas e intervenientes na vivncia e na dinmica do centro urbano
[Despacho MEPAT 33/95, de 24 de Fevereiro], tendo como funo o acompanhamento dos
trabalhos de elaborao dos planos, devendo emitir pareceres sobre os mesmos.
No obstante, o peso predominante daquela explicao, assumem tambm importncia na

constituio dos Gabinetes de Cidade outros motivos, nomeadamente, as questes que se prendem
com o desenvolvimento da cidade, a democratizao do processo de planeamento e, ainda, embora
de forma menos expressiva, o incentivo ao desenvolvimento de parcerias, de forma a contratualizar
com outras entidades a promoo, execuo e gesto de projectos e iniciativas.
As cidades organizadas em Eixos Urbanos (Leiria e Marinha Grande), criaram um Gabinete

de Cidade conjunto motivado, quer pelo preenchimento dos requisitos formais de candidatura ao
PROSIURB, quer pela criao de um carcter emblemtico de unidade e de identificao regional
[G.C. PROSIURB, 2000a].
Do ponto de vista legal, os Gabinetes de Cidade cessaram funes a partir do momento em

que os planos estratgicos entraram em vigor. No entanto, de acordo com o estudo do
G.C.PROSIURB [2000a], das 37 cidades mdias que em 2000 dispunham de plano estratgico, 19
continuavam a reunir o Gabinete de Cidade, demonstrando, assim, que embora constitussem este
Gabinete por motivos formais, continuavam a mant-lo mesmo depois de j terem concludo o
plano, reconhecendo as vantagens do processo de concertao.
4.1.3.3.1 - Estrutura e competncias dos Gabinetes de Cidade
159
Estes Gabinetes deveriam integrar as entidades que a autarquia considerasse como as mais
representativas e intervenientes na vivncia e na dinmica das cidades, e competia-lhes,
essencialmente, a emisso de um parecer final sobre o plano estratgico, condio imprescindvel
para a apresentao e formalizao das candidaturas ao subprograma 1 do PROSIURB.
A legislao no especifica nem o nmero, nem a natureza das entidades que deviam integrar
os Gabinetes de Cidade, por isso, cada cidade optou pelo modelo institucional e funcional que
entendeu como o mais adequado.
30
rgos Autrquicos
25
Educao, Juvent. e
20 Form.Profis.
15 Cultura, Com.Social e
Desporto
10
Economia
5
Emprego, Seg.Social e
0 Sade
Orden.territrio, Urban.,
co
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Outras entidades
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Figura 4.1 Constituio dos Gabinetes de Cidade (Fonte: G.C.PROSIURB, 2000a).
Globalmente, o nmero de entidades que participaram nestes rgos difere bastante,

verificando-se contudo um maior peso dos Gabinetes com uma estrutura razoavelmente pequena
(entre 7 e 25 entidades), destacando-se Castelo Branco com 77 entidades (Figura 4.1). Neste
ltimo caso, o Gabinete de Cidade foi constitudo logo na primeira fase da formulao do plano e
seleccionou um grupo de doze elementos que acompanharam mais intensamente os trabalhos da
equipa de tcnicos contratada pela Cmara Municipal [CMCB, 1996]. As entidades que integraram
o Gabinete de Cidade que acompanhou a elaborao do plano albicastrense distriburam-se por um
conjunto de reas sectoriais diversificadas, com um nmero de participantes varivel (Figura 4.2).
160
25
20
15
10
Educao, Juvent.
Autrquicos
Economia
Orden.territrio,
Com.Social e
Seg.Social e
Part.polticos da
Urban., Amb.e
Emprego,
Desporto
e Form.Profis.
rgos
Cultura,
Sade
Ass.Mun.
Hab.
Figura 4.2 Entidades que integraram o Gabinete de Cidade de Castelo Branco (Fonte: CMCB, 1996).
A anlise do tipo de entidades que constituem os Gabinetes de Cidade, revelou uma

representao bastante diversificada, destacando-se: as funes centrais da administrao pblica,
designadamente de mbito social e econmico; o movimento associativo, designadamente nas
reas da assistncia social, da cultura e do desporto, lazer e imprensa regional; a representao
autrquica; os principais agentes econmicos e respectivas organizaes patronais, sindicatos,
departamentos sectoriais e institutos pblicos; as associaes ligadas ao ordenamento do territrio e
ao ambiente (Figura 4.1).
Assim, de uma forma geral, na maioria das cidades, a composio do Gabinete de Cidade
procurou assegurar a participao e representao dos principais agentes locais, desde logo numa
ptica de representao do leque de sensibilidades existente, mas tambm na perspectiva da
constituio futura de uma rede de parcerias. Embora os critrios de seleco dos seus
representantes raramente sejam explicitados. Se a finalidade institucionalizar o processo,
importante a questo da representatividade. Os objectivos das actividades de envolvimento devem
ser realistas. Por isso, assegurar a convergncia entre expectativas e resultados ajudar a sustentar o
interesse no processo de envolvimento.
No que diz respeito ao modo de funcionamento, a maioria das cidades optou pela realizao
de reunies plenrias, ou pela constituio de grupos de trabalho envolvendo os representantes de
cada rea de interveno (caso de Castelo Branco).
Por seu lado, as suas atribuies tambm apresentam um leque bastante variado:
Recolha, sistematizao e difuso de informaes sobre as cidades e as suas dinmicas;

Concertao e negociao entre os principais agentes, bem como a representao e
negociao com agentes externos;
Coordenao das actividades e das intervenes dos vrios agentes;
Monitorizao do processo de planeamento aps a elaborao do plano;
161
Realizao de um relatrio de avaliao por forma a estabelecer a viabilidade e visibilidade

das aces, o ponto de situao dos contactos e negociaes, o grau de aceitao/penetrao
do plano e as condies da sua realizao (financeiras, institucionais, etc.);
Orientao da reviso do plano estratgico.
Ou seja, estes rgos desenvolveram, no mbito das suas atribuies, sobretudo funes de
acompanhamento da elaborao, discusso e aprovao dos planos estratgicos.
Complementarmente, e em menor grau, desenvolveram outras actividades de divulgao e
promoo da cidade e do planeamento estratgico. Estas actividades so, contudo, residuais, facto
indiciador dos Gabinetes de Cidade se terem, na sua maioria, circunscrito fase de formulao e
aprovao do plano, no assumindo outro tipo de funes, designadamente ao nvel da sua
implementao, contrariando as expectativas criadas inicialmente.
Por outro lado, as solues estratgicas de longo prazo requerem o desenvolvimento de

valores globais aceites pelos intervenientes, como tal, necessrio que os participantes interajam
de forma mais estreita e num perodo de tempo mais longo, pois, a governncia envolve a clara
articulao de valores, a identificao de interesses, a negociao das opes que realizem aqueles
valores e a implementao de medidas que os transformem em realidade.
Entendendo a participao como um processo de informao, consulta e envolvimento, sobre

as decises a tomar pela administrao e que foram desenvolvidas pelos especialistas, este processo
deveria ir alm do pensamento onde se imagina como seria desejvel o futuro da cidade, e visar a
imaginabilidade [REMESAR, 2000], ou seja, a capacidade em concretizar as ideias em resultados
formais.
Verifica-se, pois, que as cidades estudadas se caracterizam por um certo dfice

institucional. HIRSCHMAN [1958, cit. em HENDERSON e MORGAN, 1999], salientava que em
termos de processos de desenvolvimento, a deficincia bsica em organizao e, nomeadamente,
a componente cooperativa do empreendedorismo, que entre outras coisas envolve a arte de
alcanar acordos, resoluo de conflitos e a actividade de encadear a cooperao
[HENDERSON e MORGAN, 1999: 5], tm mais influncia do que a escassez de recursos
convencionais [ROSA PIRES, 2001].
notria a falta de condies institucionais por forma a promover processos de cooperao e

contratualizao. Tal facto deve-se, no s falta de sensibilizao por parte do tecido
institucional, das vantagens do planeamento estratgico urbano, mas tambm da ausncia de uma
sociedade civil organizada e participativa. Podendo acrescentar-se, desde j, a fraca liderana das
autarquias em todo o processo, no se empenhando o suficiente com vista ao seu sucesso, visto que
tambm no foi criado, na orgnica municipal, um rgo com atribuies e competncias em
162
matria de planeamento estratgico, de forma que promovesse o processo, mas tambm integrasse
as intervenes sectorializadas do municpio.
Na definio da estrutura organizativa imprescindvel incluir os actores com mais

relevncia e dinamismo na vida econmica e social da cidade e que sejam representativos dos
diferentes interesses, opinies e sensibilidades, criando mecanismos de mobilizao e participao
dos mesmos, mas tambm envolver as entidades pblicas pertencentes aos vrios nveis (do local
ao nacional), para em conjunto serem capazes de produzir uma reflexo estratgica sobre a cidade,
por forma a criarem um esprito colectivo de cidade em torno de um projecto comum, capaz de
garantir a conjugao de esforos durante a fase de implementao.
Por outro lado, na concepo do modelo organizativo deveria atender-se mxima

representao dos cidados, atravs de formas de participao directa e indirecta com vista
compreenso da situao presente e dos desafios emergentes.
Alm disso, o Gabinete de Cidade para alm de ser largamente participado deveria
acompanhar o processo de planeamento estratgico ao longo de todas as suas etapas, mas no s,
pois, deveria constituir-se como um frum multidisciplinar de reflexo dos problemas da cidade
para possibilitar o contnuo enriquecimento do plano e assegurar a sua adequao s necessidades
da comunidade em geral. Alm disso, este Gabinete deveria ter uma sede fsica, com um espao
para reunies, uma estrutura de apoio tcnico e administrativo, um gabinete de recepo e
atendimento a todas as formas de participao e contributos que os agentes envolvidos no processo
de desenvolvimento entendessem prestar, ampliando, desta forma, o espectro de actividades
desenvolvidas.
Quadro
IV.7
Entidades
Em suma, a criao dos Gabinetes de Cidade constituiu o incio de uma nova abordagem na
rea do planeamento de cidades de mdia dimenso, consubstanciada no processo de reflexo
estratgica. No entanto, a participao da sociedade civil na concepo e implementao dos
projectos foi ainda muito incipiente ou ausente. Aps a elaborao e aprovao dos planos
estratgicos, alguns Gabinetes continuaram a reunir. Esta realidade perspectiva a necessidade de
institucionalizao e de racionalizao da interveno pblica, articulando melhor as iniciativas
municipais, os meios financeiros disponveis e a prtica da consensualizao e contratualizao
entre os vrios agentes urbanos. Contudo, este rgo deveria ter sido criado logo no incio do
processo, articulando-se com a equipa tcnica, envolvendo e responsabilizando os agentes nas
decises tomadas e ter-se reunido mais vezes para discutir e aprovar as suas distintas fases: do
163
diagnstico monitorizao e avaliao, passando pela definio de objectivos, linhas estratgicas,

elaborao e sntese de estratgias e redaco do plano.
De qualquer forma, a experincia de constituio e actividade dos Gabinetes de Cidade

traduzindo, em grande parte dos casos, uma vontade poltica de refazer a cidade, representa um
salto qualitativo face a situaes de partida em que predominava (e continua a predominar) uma
relao administrativa, burocrtica e descendente entre a autarquia e a sociedade civil.
4.1.3.4 - O papel do municpio em matria de planeamento estratgico

O nvel urbano ou municipal um nvel de suma importncia em matria de
desenvolvimento:
Os municpios pela sua proximidade aos problemas e aos cidados so mais adequados para
gerir e/ou executar competncias, funes e programas que tm correspondido aos nveis
superiores do Estado;
Os municpios so actores de desenvolvimento com um papel determinante devido aos seus
poderes reguladores e sua legitimidade representativa, bem como um papel de actor-
animador de consensos e de estratgias de mudana;
Os municpios tm um importante papel de coordenao, pois, frequentemente, so os nicos
organismos com capacidade para juntar todas as partes ao nvel local.
Contudo, existem uma srie de resistncias e de limitaes que convm colmatar:
a) Falta de liderana forte, fraco desenvolvimento de parcerias internas e externas
O xito da gesto e o desenvolvimento com viso estratgica requer uma liderana forte, um
maior nvel de competncias das autarquias locais, uma maior autonomia poltica e financeira e
uma maior disponibilidade de recursos tcnicos para promoverem o seu prprio desenvolvimento.
A autarquia deve dotar-se de uma liderana forte que interesse e envolva os agentes
econmicos e sociais pelas oportunidades de contratualizao de interesses, promovendo, para o
efeito, reunies de sensibilizao com esses agentes para as vantagens de um processo de reflexo
estratgica. Devendo o planeamento estratgico ser encarado numa lgica de racionalizao da
aco pblica urbana, onde o presidente da cmara lidere uma estrutura que associa actores do
sector pblico, do sector privado e actores sem fins lucrativos. Alm da partilha de um projecto e
de uma comunicao mais eficaz no seio da cidade, tambm uma imagem mais coerente que este
partenariado permite construir. Alm de parcerias externas, nacionais ou europeias, tambm a
uma s voz que se exprime a cidade. De facto, o desempenho de um territrio mede-se pela
eficcia e coerncia do seu sistema de actores (colaborao interna para competir externamente).
Alm disso, as experincias de planeamento estratgico no conduziram ao desenvolvimento

da solidariedade intermunicipal, pois a concorrncia entre municpios inviabiliza estratgias de
cooperao e de concertao, bem como a procura de sinergias e de complementaridades. Mesmo
164
assim, algumas associaes de municpios foram capazes de elaborar em conjunto planos

estratgicos. Por isso, os municpios que constituam regies urbanas devem chegar a um consenso
quanto ao modelo (ou viso) de desenvolvimento e evitar as querelas e as concorrncias por vezes
absurdas, por forma a tornar compatvel a modernizao econmica local com a reduo das
desigualdades sociais.
Desta forma, a administrao pblica deveria ser reestruturada, alterando a natureza das
relaes entre nveis territoriais. Substituindo as relaes dominadas por regras burocrticas e
financeiras por relaes baseadas em negociaes entre nveis, para tal, necessria mais
autonomia dos nveis territoriais inferiores atravs da descentralizao.
b) Falta de abertura das estruturas administrativas e de deciso participao da sociedade
civil e dos agentes econmicos
Como o desenvolvimento das cidades no de exclusiva atribuio municipal, o
planeamento estratgico deveria criar um novo relacionamento entre o municpio e a cidade,
desencadear um dilogo amplo, sobre o processo de consensualizao das estratgias e dos
projectos para a valorizao da mesma. No se pode falar de desenvolvimento econmico sem a
participao activa dos actores do sector privado. No se pode mais pensar, definir e executar o
desenvolvimento global da cidade, sem associar todos aqueles que so os actores e, em primeiro
lugar, as empresas.
Devem ser os eleitos locais os iniciadores de uma poltica, pois, agir, uma vontade poltica
que traduz na organizao dos servios urbanos e mais largamente na implementao de uma
estratgia urbana [KAISERGRUBER, 2001: 39]. Alm disso, o planeamento estratgico ter que se
basear na promoo de uma governncia local, criando parcerias para implementar projectos de
desenvolvimento, bem como uma concertao alargada com a populao residente em geral.
Assim, a governncia frequentemente entendida como uma forma de governo mais aberta e
participada, numa estreita relao e cooperao, a nvel local, entre o sector pblico e os agentes e
actores econmicos e sociais.
Tambm se devem modificar as relaes com os administrados. Este provavelmente um

dos campos em que mais necessria a inovao. Nomeadamente facilitar o acesso dos cidados
Administrao pblica e s empresas de servios pblicos, fomentar uma comunicao baseada no
uso generalizado das novas tecnologias e relaes personalizadas e descentralizao territorial e
funcional, etc. De forma que o programa Cidades Digitais poder ter um papel relevante na
transformao administrativa dos municpios, ao conceber uma administrao aberta numa
sociedade aberta.
A administrao deve responder s necessidades dos cidados, deve ser acessvel e transparente e deve
comunicar atravs de um processo interactivo () necessrio que a administrao seja receptiva aos
165
papis que os cidados e as organizaes cvicas desempenham na sociedade [Contract with the
future, Ministro do Interior da Holanda, Maio de 2000 http://www.minbzk.nl].
c) Por vezes, exige-se demasiado administrao local perante a incapacidade de resposta e
de organizao do restante aparelho do Estado
Devendo apostar-se na descentralizao, na transversalidade e na concertao entre
instituies pblicas.
Alm disso, as cidades devem promover-se no exterior, internacionalizando-se

nomeadamente atravs do apoio poltico e financeiro s actividades de promoo externa, assim
como s actividades destinadas a atrair sedes e eventos internacionais, pblicos e privados, facilitar
a constituio de eixos e redes entre cidades que permitam a estas reforar as suas posies a nvel
continental e mundial, tendo em conta a concorrncia crescente entre territrios.
Segundo Franois ASCHER [1999], a cidade, o urbano, o territrio urbano sofrem por no se
puderem organizar de maneira eficaz (a boa governncia) e de maneira democrtica. As regras da
representao fazem com que a representao nacional no represente a realidade actual e, de
qualquer modo, a realidade urbana. Neste contexto, o governo da cidade tem um papel essencial de
coordenao, compreendendo a coordenao das polticas pblicas. Muitos dispositivos, poucos
projectos: a aco de coordenao das autarquias uma maneira de lutar contra esta abundncia
institucional, em grande parte ineficaz e de lhe dar um sentido [KAISERGRUBER, 2001: 48]. A
administrao pblica local deve ser um federador, deve permitir trabalhar em conjunto todos os
actores visados. Por outro lado, deve ter um papel interventivo, imaginar dispositivos para apoiar
todas as iniciativas, todos os projectos.
d) Existncia de obstculos organizacionais que dificultam a participao e concertao nos
processos de planeamento
Nomeadamente, os organismos pblicos raramente se comprometem com os esforos de
planeamento estratgico colaborativo, como se o povo fosse capaz de eleger deputados mas j de
todo inapto para ajuizar da melhor escolha para uma deciso que lhe diz directamente respeito
[PINTO, 2001: 48]. Os obstculos so vrios [MARGERUM, 2002]: a cultura poltica de curto
prazo, as culturas organizacionais que no apoiam a colaborao e desincentivos institucionais em
colaborar. No caso portugus, estes obstculos revelam-se bastante salientes. Alm disso, o facto
das experincias de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso ter sido despoletada
pelas candidaturas ao PROSIURB, fez com que o processo de planeamento tenha sido concebido
numa lgica de fora para dentro. No entanto, este aspecto no necessariamente negativo, pois, a
legitimao por parte do poder poltico central fundamental. Contudo, as condies de sucesso,
dependem, tambm, do contexto institucional local e do quadro de motivaes e concertao de
interesses que suscite. Havendo, ento, a necessidade do alargamento do painel de intervenientes,
166
sendo importante que todos os agentes lhe reconheam legitimidade indiscutida, permitindo aos
autarcas desenvolver uma gesto mais adaptada s expectativas das comunidades que servem.
No entanto, a abertura das estruturas administrativas e de deciso participao da sociedade

civil e aos agentes econmicos no tem uma grande tradio em Portugal. Em vez disso, o Estado
continua a ter uma estrutura dirigista e centralizada, mal preparada para a globalizao. Alm disso,
tem-se verificado uma influncia crescente de certos grupos econmicos na tomada de decises em
contraste com o dfice de participao da sociedade civil. Por outro lado, o planeamento estratgico
tambm pode ter como efeito a demisso do Estado do seu verdadeiro papel colocando-o ao servio
dos interesses dominantes, onde os interesses das populaes no esto assegurados. Por isso
mesmo, o controlo pblico deve potenciar o estabelecimento de uma maior equidade scio-
territorial. Sendo importante a implementao de estratgias com perspectivas de mdio/longo
prazo, em detrimento de iniciativas de curto prazo.
As dificuldades e obstculos que tm sido postos para as possibilidades de implementar

processos de democracia participativa num contexto da separao entre Estado e sociedade no so
somente o produto de uma viso tecnocrtica de planeamento ou de uma ideia elitista de
democracia. Inequivocamente, o facto de que tem havido uma crescente sofisticao das funes
do Estado e de que os processos de deciso requerem sempre mais conhecimento especializado
torna muito mais difcil combinar ampla participao popular com as actividades de governo.
Segundo SOUSA SANTOS [2002], pensar a articulao das instituies da democracia
representativa com as da democracia participativa um dos principais desafios que hoje se
colocam, por forma a promover uma maior identidade entre eleitores e eleitos e garantir um grau
mais lato de responsabilidade aco governativa.
Pois, no sistema democrtico, o governo local o representante do interesse geral e a sua

tarefa defend-lo e incorporar novos actores para que trabalhem coordenadamente para o bem
comum. Assim, ao nvel das freguesias possvel envolver os cidados individualmente ou em
grupos de interesses na prpria programao das prioridades municipais, sob mediao dos
responsveis eleitos, com a preocupao de evitar oposies entre as formas democrticas
representativas e participativas, facto experimentado com algum sucesso em Santarm. Por isso, a
competitividade, a qualidade de vida e a governabilidade do territrio precisam de uma autntica
democracia, de um governo de proximidade, de uma real descentralizao e desburocratizao,
assim como da cooperao social.
Com insistncia, os planos estratgicos fazem apelo participao, no entanto, durante a

sua realizao buscou-se a participao dos agentes institucionalizados da sociedade civil mas no
com a populao em geral. Alm disso, no houve transformaes significativas em termos de
167
governncia urbana, pois os municpios raramente aprofundaram a democracia local, quer atravs
da descentralizao das suas decises ao nvel das freguesias, mas tambm atravs de um maior
envolvimento de pessoas, empresas e organizaes fomentando uma cultura cvica.
O sector pblico, na maioria das vezes, condiciona o desenvolvimento, restringindo,

escusando-se, favorecendo as elites locais, consolidando os interesses instalados. Recusando a
interferncia de terceiros. Em muitos casos ainda uma mentalidade autrcica, provinciana,
subjectiva, discricionria, elitista, que favorece o amiguismo, o compadrio, o clientelismo, etc.
Frequentemente, a administrao continua bem colocada no seu pedestal, altaneira, alheada

das realidades locais. O cidado que pretenda dar a sua opinio ou tratar de algum assunto, so-lhe
colocados entraves, barreiras que o desmoralizam e desiste de fazer valer os seus direitos que
legalmente lhe esto atribudos, mas que na prtica lhe so usurpados.
Assim, no de estranhar o comportamento de alguns tcnicos municipais, pois das vezes

em que insistentemente se tentaram contactar, foi para se escusarem a dar esclarecimentos, por
desconhecimento ou por indisponibilidade. De uma forma geral, ainda se desconhece o significado
da palavra governao. Em vez disso, muitos indivduos eleitos impem a sua vontade,
arbitrariamente e por vezes de forma tirana (onde a fronteira entre a democracia e a tirania muito
tnue), sem ao menos se recordarem que ocupam esse lugar, no para impor a sua vontade e os seus
caprichos aos outros, mas para gerir, coordenar, governar mas no sentido mais nobre da palavra,
que alcanar o bem comum e zelar por ele. No entanto, os sistemas burocrticos tm tendncia a
auto-destrurem-se, pois: () abafam os sistemas e os sub-sistemas que controlam e asfixiam-se
ao mesmo tempo (feedback negativo) [LYOTARD, 1989].
e) Incapacidade, desconfiana e falta de implicao no desenvolvimento de competncias na
rea da estratgia
Os tcnicos municipais demonstram alguma incapacidade e desconfiana no desenvolvimen-
to de competncias na rea da estratgia. Alm disso, as estruturas burocrticas e sectorializadas
no esto adaptadas s exigncias de uma gesto estratgica, uma vez que se baseiam em mtodos
rotineiros, estanques e faccionrios, havendo tambm comportamentos bloqueadores de alguns
decisores, por vezes demasiado agarrados a textos regulamentares inadaptados.
Relativamente ao funcionamento interno de algumas autarquias, o pessoal sub-aproveitado,

com formao ultrapassada, a produtividade do seu trabalho reduzida, alm de que existe um cli-
ma de desresponsabilizao e de falta de profissionalismo, tpico de quem tem o lugar garantido.
Por isso, a administrao deve apostar na transparncia, na responsabilidade e na eficincia,

aproveitar melhor os recursos e as competncias existentes, diminuir os pontos de bloqueio
relacionados com a antiguidade do estatuto da funo pblica (valorizao do estatuto em
detrimento das competncias), nomeadamente a inadaptao dos concursos internos para valorizar
168
as novas competncias e implicar melhor as escalas hierrquicas superiores nos projectos,

aumentando a sua cultura e nvel de preocupao nas temticas do desenvolvimento equilibrado.
Pois, elaborar um plano estratgico sem abordar a gesto da cidade actualmente

inconcebvel, sendo, ento, necessria a implicao dos responsveis pela gesto administrativa,
repensar os servios pblicos e reformar as relaes com o cidado. Para tal, os objectivos
estipulados no plano estratgico que sejam de responsabilidade municipal devem ser incorporados
nos programas de actuao do municpio, bem como, criar, na orgnica municipal, um organismo
encarregue da gesto das mudanas que o prprio plano deve impulsionar na cidade. Facto que no
aconteceu, pois, de uma forma geral, nas cidades estudadas no foi criado, na estrutura municipal,
esse rgo com atribuies e competncias em matria de planeamento estratgico, embora alguns
planos previssem a sua criao. Este facto colocou srios entraves continuidade do processo de
reflexo estratgica. Alm disso, seria um rgo que servisse de elo de ligao na cooperao e
contratualizao entre o sector pblico e o sector privado, mas mais importante, teria uma viso
intersectorial e ampla da realidade urbana. Alm disso, zelaria pelo controlo e execuo do plano.
Assim, a coordenao tcnica dos trabalhos foi entregue aos rgos sectoriais das cmaras
municipais.
f) Viso segmentada e compartimentada do processo de desenvolvimento e prevalncia das
relaes hierrquicas entre os nveis de governo
Outra importante razo para o fracasso dos planos o chamado egosmo de departamento,
uma vez que, por vezes, recusam cooperar receando que uma autoridade seja estabelecida e que
possa intrometer-se nas polticas sectoriais. De forma a alcanar resultados concretos, os prprios
departamentos da autarquia, precisam de cooperar entre si.
Este facto salienta a falta de motivao para cooperar nas polticas de desenvolvimento
urbano e na coordenao dos projectos. Em vez disso, todos os departamentos ficam presos nos
seus prprios projectos e, existe desaprovao em subordinar os interesses e prioridades sectoriais
aos objectivos transversais de desenvolvimento urbano.
Sem uma aposta clara na descentralizao e na transversalidade, a concertao a nvel local,

mesmo entre instituies pblicas, difcil de implementar, pois continuam a prevalecer as
relaes estritamente hierrquicas descendentes entre nveis de governo, tpica do modelo racional,
onde predomina uma lgica vertical na tomada de decises, limitando as relaes horizontais entre
os sectores [MOTTE, 1997b]. Devendo, ento, ser dada prioridade ao territrio nos documentos de
planeamento como forma de conseguir uma maior integrao entre sectores.
Assim, torna-se necessrio dotar todas as autarquias que pretendam desempenhar funes em
matria de promoo do desenvolvimento de um rgo com essas atribuies e competncias, que
seja o motor e elemento de ligao, ao nvel municipal deste tipo de iniciativas, com recursos
169
humanos devidamente qualificados para desempenharem essas funes, melhorando a formao

inicial e permanente dos agentes da administrao e abolir as barreiras administrativas para a
mobilidade de trabalhadores em actividades altamente transversais. Aquele rgo (por exemplo,
Gabinete de Planeamento Estratgico ou Gabinete de Desenvolvimento Urbano) deve, no mbito
do processo de planeamento estratgico, assegurar as funes ligadas sua gesto e
acompanhamento, destacando-se as funes de monitorizao do plano, a articulao com o
Gabinete de Cidade, a promoo da cidade, bem como a articulao interna entre todos os
departamentos da autarquia.
Por outro lado, os decisores polticos devem ser envolvidos ao longo de todo o processo de
formulao do plano, incluindo a discusso de algumas questes que tenham surgido na agenda de
planeamento [ROSA PIRES, 2001], bem como o envolvimento individual de profissionais da
autarquia e a criao das condies institucionais adequadas para assegurar que as capacidades
relacionais continuaro a ser desenvolvidas aps a equipa de planeadores terminar a sua funo.
Assim, para ter sucesso, o planeamento estratgico deve fazer com que as autarquias e as
instituies locais disponham de recursos humanos devidamente qualificados, atentos, activos,
interessados e abnegados e os seus lderes terem, ao mesmo tempo, uma viso estratgica e no s
eleitoralista e que sejam capazes de mobilizar a sociedade civil.
g) Procedimentos internos muito rgidos para desenvolver projectos ambiciosos
A autarquia local deveria deixar de ser uma simples instituio burocrtica para a gesto de
determinados actos administrativos e desempenhar um papel de instituio promotora que
adquirisse um papel mais activo no desenvolvimento do territrio. Deixar de ter uma atitude
reactiva perante a inevitabilidade das tendncias gerais, mas que actua activamente na potenciao
dessas tendncias.
No entanto, as polticas actuais de conteno do dfice pblico e a escassez endmica de

recursos dificultam aquelas operaes, ou, ainda, num futuro prximo, a possvel perda dos fundos
estruturais como resultado da ampliao da Unio Europeia, donde a importncia cada vez maior
de uma gesto eficaz, de uma maior articulao pblico/privado atravs da criao de parcerias,
associaes, consrcios, etc., ou ainda, uma maior autonomia financeira dos municpios.
Desta forma, os municpios devem promover as relaes entre os agentes sociais com
capacidade de aco e transformao, de aproveitar ao mximo as sinergias entre os diferentes
elementos do ecossistema econmico e social local. No entanto, as frmulas de gesto
empresarial aplicadas ao sector pblico no devem esquecer que a lgica e o discurso da realidade
do tecido social no igual da empresa. Torna-se essencial optimizar os recursos e de os gerir
170
adequadamente sem esquecer que o mbito do trabalho se desenvolve com pessoas, e que a
rentabilidade destes processos s visvel a mdio e longo prazos [CABALLO VILLAR, 2001].
Assim, aos municpios, em matria de promoo do desenvolvimento, cabe:
A promoo da cidade no exterior desenvolvendo uma imagem forte e positiva apoiada numa
oferta de infra-estruturas e de servios que atraia investidores, visitantes e utilizadores
[BORJA e CASTELLS, 1997];
A concertao com outros nveis da administrao pblica, com outras autarquias e a
cooperao pblico-privado [SANTACANA e CAMPRECIS, 1999]. A concertao e a
cooperao requerem iniciativa poltica, inovao legal e financeira e consenso entre os
cidados;
A promoo interna na cidade para dotar os seus habitantes de patriotismo cvico, de sentido
de pertena, de vontade colectiva de participao e de confiana e iluso no futuro da cidade.
Esta promoo interna deve apoiar-se em obras e servios visveis, tanto os que tm um
carcter simblico como aqueles destinados a melhorar a qualidade dos espaos pblicos e o
bem estar das populaes [WILHEIM, 1999];
A inovao poltico-administrativa para gerar mltiplos mecanismos de cooperao social e
de participao dos cidados [De FORN e PASCUAL, 1995]. O papel promotor da autarquia
local consiste, em grande medida, em estimular e orientar as energias da populao para o
bem estar colectivo e a convivncia cvica;
Alm disso, devem importar, estudar e implementar boas prticas ocorridas em outros
pases nesta matria.
Resumindo, se se quer mudar o rumo da cidade de maior competitividade, para enfrentar
melhor a incerteza e a mudana, as mudanas devem comear antes de mais pela prpria estrutura
do municpio. inconcebvel que se conceba um plano estratgico, mas depois, dentro da prpria
cmara municipal se desconhea o contedo do mesmo, bem como a avaliao da sua realizao.
Assim se explicam tais comportamentos: a ignorncia conduz recusa, prepotncia,
desconfiana, noutros casos passividade e indiferena.
Assim, em relao passagem de um modelo de planeamento hierarquizado para um modelo

participado, poderiam ter sido dados os primeiros passos, mas foram experincias frustradas. As
razes so vrias, como se tem vindo a esboar. Pois o processo de democratizao efectiva ainda
no chegou ao poder local. Podemos falar de uma democracia representativa, mas na prtica, nem
sempre se verifica isso, pois est-se muito aqum da representao do interesse geral dos cidados
eleitores. aqui que se deve implementar a democracia participativa. Ora este tipo de democracia,
atendendo ao contexto actual, nunca pode partir da iniciativa da administrao pblica. Devendo
sim, serem os cidados atravs da mobilizao colectiva a auto-organizarem-se para fazerem valer
os seus direitos. Aqui os planeadores pela sua conscincia tica tm um importante papel na
melhoria da sociedade.
171
A administrao local no pode renunciar ao seu papel regulador e impulsionador da

transformao e da coeso dos tecidos urbanos. No se visa impor o seu domnio sem debate nas
funes limitadas sobre as quais tem competncia exclusiva, nem seguir obstinadamente as
dinmicas do mercado ou condenar-se a no decidir escutando uns e outros sem tomar qualquer
posio. Em vez disso, o governo local deve ter um projecto para a cidade a partir do qual se
possam debater as diferentes propostas e interesses.
Ou seja, ultrapassado o perodo do estado-providncia, necessrio, no s salvar o Estado,

mas faz-lo progredir, permitir a sua transformao. necessrio salvar o Estado porque existem
foras poderosas que so susceptveis de concorrer com ele, de o complementar e, talvez mesmo,
de o substituir pura e simplesmente. necessrio fazer progredir o Estado, torn-lo mais eficaz,
mais transparente, mais prximo dos cidados, graas s TIC, podendo prestar melhores servios a
um preo menor. Permitir-lhe associar os cidados s grandes decises, publicando-as sistematica-
mente na internet, explicando-lhas e aceitando a expresso directa atravs de fruns de discusso.
O sector pblico deve agir agora sob a sua prpria iniciativa e funcionar como agente de mudana.
A resistncia mudana , por vezes compreensvel, mas olvid-la conduz ao imobilismo da

sociedade. A conduo da mudana deve ter em considerao os obstculos e as resistncias,
buscar um acordo sobre a constatao da razo da mudana e permitir a sua apripriao pelos
actores. Deve ser feita com mtodo, rigor, mas igualmente com reactividade [LA COSTE, 2003].
Visa-se que aqueles que vo ser afectados pelas profundas alteraes as compreendam, as aceitem,
as desejem e ajudem a constru-las.
Segundo aquele autor, as condies a ultrapassar so mltiplas: investigar as causas dos

obstculos e das hesitaes, fazer compreender o projecto, encontrar um lugar para cada um no
processo, precaver o futuro, valorizar a mudana enquanto contribuidor de progresso, anular as
reaces destinadas a preservar as baronias (posies cativas e imutveis).
4.1.3.5 - As formas de concertao e participao pblica

Durante o processo de planeamento estratgico, nas cidades objecto de estudo, a concertao
e participao limitou-se cooperao entre a equipa tcnica e agentes pblicos ou privados, que se
traduziu essencialmente na emisso de pareceres e opinies por parte dos agentes, quando
solicitados pela equipa tcnica, ou ainda na participao no Gabinete de Cidade, cuja constituio
representou a nica discusso existente do plano, e destinou-se emisso do parecer final do
mesmo. Alm disso, estes Gabinetes foram acusados de um certo secretismo, pois subsistem
dvidas quanto aos critrios que presidiram escolha das entidades que os integraram.
4.1.3.5.1 - Formas de participao pblica
172
A realidade dos processos de planeamento nas cidades de mdia dimenso portuguesas

revela a ausncia de um verdadeiro debate pblico, antes, durante e aps a realizao dos planos.
Pois a participao existente manifestou-se insuficiente para a criao de um esprito colectivo de
cidade, uma vez que, mesmo assim, pontualmente, s existiu discusso do plano na sua fase
terminal, sendo a restante participao pontual e pouco representativa. Ou seja, valorizou-se a
informao em detrimento da participao.
De qualquer forma, num pas com fraca tradio em termos de democracia participativa,
positivo o alargamento da discusso em torno da definio de estratgias de desenvolvimento
urbano. O facto de se reunirem os vrios actores que protagonizam esse desenvolvimento, deve ser
interpretado como um sinal de mudana que deveria ter continuidade. importante envolver os
cidados no processo de planeamento, mas tambm necessrio que os dirigentes aceitem os seus
contributos aquando da tomada de decises, devendo estar dispostos a ouvir e a aprenderem. Pois,
o que leva os cidados a participar o desejo de evitarem um futuro pior, por isso, as pessoas
necessitam de sentir que a sua participao far a diferena.
O processo de participao deve-se afastar das intrigas poltico-partidrias, por isso, devem
ser peritos com experincia a empreend-lo e regul-lo, sob pena de perder eficcia e ser
consumidor de tempo e recursos desnecessariamente. Estes processos de comunicao entre o
municpio e os cidados devem basear-se em poder partilhado (participao ou o direito em ser
ouvido), participao representativa (grupos de interesse) e num processo comunicativo que possa
permitir a aprendizagem comum [PLGER, 2001], devendo ser respeitados os pontos de vista de
todos os participantes, mas onde os compromissos e as solues tm que ser reforados pelo uso do
poder.
A comunidade deve ser engrenada no processo desde o incio, s assim se mobiliza o capital
pblico e privado por forma a disponibilizar recursos que valorizem essa comunidade, para tal h
que buscar o consenso entre os promotores. Muitos projectos falham, ou seja gastam tempo e
recursos financeiros, quer em litgios, quer em ganhar o apoio da comunidade, porque os canais de
comunicao essenciais no foram estabelecidos no incio. A comunicao edifica a compreenso e
a confiana evitando oposies por parte da sociedade civil. No entanto, nos casos estudados, o
envolvimento da sociedade civil, limitou-se, quanto muito, concepo de campanhas de imagem a
jusante da formulao dos planos. Todavia h que agir mais a montante, ou seja, conhecer primeiro
as necessidades diversificadas das populaes para de seguida encarar os meios para as satisfazer.
O plano estratgico constitui um dos principais instrumentos de participao da sociedade

civil no processo de adaptao da cidade ao seu ambiente [KAISERGRUBER, 2001]. Trata-se de
implicar a sociedade e de a incitar a assumir responsabilidades relativas definio do seu prprio
173
futuro. O objectivo fundamental ento de comprometer o conjunto dos actores atravs de um

processo de trabalho e de dilogo, a fim de abordar melhor as evolues do ambiente, mas tambm
as mudanas de valores, de hbitos e de comportamentos. Um aspecto importante a questo da
cidadania. A cidadania no dada a priori mas sim adquirida: os cidados devero ser formados
em todas as idades (nas escolas, nas igrejas, nos sindicatos, nas associaes, nos governos, etc.).
Uma cidadania slida e consolidada servir bem a democracia a longo prazo.
Neste sentido, existe a necessidade em focar as qualidades dos cidados em vez de encarar
somente as qualidades dos lderes. De facto, a participao um processo que gere informao e
efeitos de formao, que faz evoluir as opinies, que transforma os actores em verdadeiros sujeitos
polticos, responsabilizando-os e que deve levar os responsveis pela elaborao de polticas a
reverem os seus programas, projectos e aces. Esta aco deve considerar os cidados como
sujeitos activos e responsveis pelas decises polticas, podendo exprimir as suas recomendaes e
crticas, assim como o seu conhecimento do meio, e no como indivduos submetidos passivamente
s exigncias dos peritos, em que estes recolhem a sua opinio [De CARLO, 1996]. A democracia
participativa implica, no s que o cidado tem o direito de falar, mas tambm, o direito em ser
ouvido. A democracia deliberativa implica, primeiro, que se forneam s pessoas os factos, os
argumentos e as opes, sendo encorajadas a discutirem umas com as outras o tpico em questo
[KESKINEN, 1999]. -lhe dado algum tempo para reflectirem para posteriormente contriburem
com os seus pontos de vista de forma cuidada deliberao . A finalidade alcanar uma deciso
estratgica onde todos ganhem em vez do resultado mais corrente do jogo de soma zero.
Como a maioria dos seres humanos no so calculadores frios, medida que os indivduos se
socializam mutuamente, a probabilidade da sua cooperao aumenta drasticamente
[MNTYSALO, 2000]. Por isso, quanto mais visitantes temporrios houver no processo de
planeamento, maior a probabilidade de escolha de estratgias no-cooperativas por parte dos
participantes. Contudo, a alternativa de encetar um exerccio fechado bem pior, resultando num
planeamento corporativo que provavelmente desenvolver as suas prprias estratgias atravs das
quais explorar a restante comunidade urbana que ficou de fora.
As estruturas de participao, bem como os problemas que lhe esto associados, variam
consoante a forma como os objectivos foram definidos e os mtodos utilizados. Entre os problemas
esto o baixo nmero de participantes, planos restritivos, a escassez de recursos, a existncia de
conflitos, a gesto do feedback recebido e o facto de os pontos de vista dos participantes nem
sempre serem representativos da opinio geral. Para estes e outros problemas serem resolvidos, o
planeamento participativo requer novos canais de participao e disseminao de informao
permitindo aos novos grupos e participantes serem alcanados eficazmente e rapidamente.
174
A disponibilidade de ligaes Internet e a utilizao das redes de dados tambm fornecem

muitas oportunidades para a sua explorao em processos de planeamento e de tomada de decises.
De facto, a Internet pode servir como um canal bidireccional rpido de disseminao de informao
facilitando o contacto com os decisores, como por exemplo nos projectos que envolvam a
sociedade, e como frum de discusso com os cidados facilitando a troca de pontos de vista em
questes sociais.
A Internet pode servir como um canal de comunicao interactiva e bidireccional,

permitindo difundir ideias e conduzir mobilizao. Este instrumento possibilita a
teledemocracia [LONDON, 1995; KESKINEN, 1999; KANGAS e STORE, 2003],
ciberdemocracia [LEVY, 2002], hiper-repblica [LA COSTE, 2003], e-democracia ou a
democracia electrnica [MCDONOUGH, 1999]. Podendo ser entendida como uma forma de
remediar muitas das limitaes da democracia representativa, ao ampliar a participao dos
cidados na tomada de decises fornecendo novas ferramentas para a expresso da opinio pblica,
nomeadamente as NTIC86. Desta forma, reduzem-se os custos com a distncia e permite registar de
forma rpida numerosas opinies, com vista a dar mais transparncia e eficincia aos actos
pblicos e empossar as populaes. Ou seja, visa transformar as democracias representativas em
democracias mais participativas [KESKINEN, 1999] ou deliberativas, baseadas no dilogo racional
e consistente (ou na racionalidade colectiva).
No entanto, esta democracia electrnica no pode substituir outras formas e canais de

participao pblica. Podendo, todavia, ser utilizada para apoiar e complementar os canais
tradicionais de participao. Contudo, existem, ainda, vrios obstculos que dificultam a realizao
da teledemocracia. Entre estes, podem-se mencionar o fraco grau de cobertura pela ligao
Internet em Portugal, o seu custo excessivo, a lentido das redes, a natureza convencional das
formas actuais de democracia e a falta de interesse da populao. Existe tambm o risco que a
participao poder concentrar-se nas mos dos mais activos, que , claramente, um problema
associado com qualquer forma de participao.
Principais argumentos a favor da participao atravs da internet ou de outras formas de

telecomunicao interactiva:
Estas ferramentas fomentam a participao cvica no processo democrtico, uma vez que
permite o dilogo a partir de diferentes locais, quer sincronicamente (por exemplo, a uma
dada hora) quer assincronicamente (por exemplo, um grupo de conversao contnuo); utilizar
a internet permite encontrar, com relativa facilidade, outras pessoas que partilhem pontos de
vista, alm de que permite envolver cidados que de outra forma no teriam oportunidade
para participar. Uma ligao directa entre os cidados e as administraes assegura a
86
Nomeadamente o satlite de comunicaes, o cabo de fibra ptica, a televiso interactiva e as redes de
computadores.
175
responsabilizao e a representatividade [LONDON, 1995];

Permitem um feedback rpido acelerando os processos de consulta e fornecendo formas
inovadoras de informar e educar a populao nas principais questes da coisa pblica;
A inexistncia de mediadores ou intermedirios permite aos cidados estarem em contacto
uns com os outros e com os lderes respectivos, facilitando os mecanismos plebiscitrios ou a
comunicao directa entre cidados e decisores;
Estas novas tecnologias podem processar enormes quantidades de informao de forma quase
instantnea, sendo instrumentos excelentes para ajudarem na concepo de instrumentos de
planeamento;
Podem garantir igual acesso informao da parte de numerosos cidados (basta ter os meios
tecnolgicos e as competncias para lhe aceder).
Contudo, existem algumas limitaes que h que considerar aquando da utilizao das NTIC
em exerccios participativos:
Embora as comunicaes atravs da internet facilitem a distribuio da informao,

necessariamente no garantem a representatividade dos contributos. Alm disso, os
dispositivos plebiscitrios no permitem discutir e debater as questes uma vez que se solicita
uma escolha entre vrias alternativas.
As oportunidades para conversaes sincrnicas so escassas, procedendo-se, antes a uma
compilao de opinies. Acrescente-se que a informao disponvel na WWW aparece
indiscriminadamente, dirigida a ningum em particular, desconectada de teoria, sentido ou
propsito [POSTMAN, 1992, cit. em LONDON, 1995]. Ou seja, por vezes apresenta um
discurso socivel, imediato ou espontneo, desconhecedor e irreflectido. Alm disso,
segundo LIPPERT [1997], grande parte da comunicao electrnica, representa para a
maioria das pessoas, uma forma de diverso dos problemas reais da sua vida social.
A rede tende a segmentar os utilizadores em pequenas comunidades com interesses bem
definidos. Assim, os visitantes de um dado stio tendem a ser bastante homogneos. Neste
sentido, no so democrticos pois no encorajam o debate entre pessoas com diferentes
pontos de vista.
Normalmente as discusses so pouco participadas e tende-se a obter um nmero escasso de
respostas, uma vez que os temas podem ser muito tcnicos, muito especficos ou com
implicaes muito localizadas. Os debates activos e as largas discusses s ocorrem quando
os moderadores so deliberadamente provocadores.
A tecnologia atomiza os indivduos e a velocidade das novas tecnologias inimiga da
deliberao democrtica [LONDON, 1995]. Alm disso, os processos de consulta so
onerosos e consumidores de tempo, exigindo elevada literacia, podendo mesmo ser ineficazes,
uma vez que nega aos cidados um sentido de propriedade e de iniciativa. Por outro lado,
como afirma Habermas, a comunicao um fenmeno socialmente embutido, e como tal, o
conhecimento provm principalmente das experincias vividas.
A utilizao da internet em exerccios de participao pblica exige atender a algumas
consideraes [KANGAS e STORE, 2003; INSTITUTE ON GOVERNANCE, 1998]:
Toda a populao deve ter acesso ao uso da internet antes que seja utilizado como nico canal
176
de comunicao em qualquer aplicao de democracia participativa;

A utilizao da internet deve ser bastante facilitada de forma a permitir possibilidades iguais
de participao;
A informao deve ser colocada na rede imediatamente aps a sua divulgao pblica;
A administrao deve assegurar-se da transparncia dos propsitos;
Os grupos de conversao na internet devero ter mediadores qualificados nas temticas
objecto de discusso;
As consultas atravs da internet funcionam melhor se o grupo a ser consultado pequeno e
estiver relativamente bem informado. Por outras palavras, a rede pode ser uma ferramenta
excelente para envolver determinadas comunidades polticas mas no o pblico em geral;
Importncia em integrar as actividades em linha e as de forma convencional (off-line) em
qualquer processo de participao, com vista a alcanar um ajuste razovel entre ambas. Uma
vez que a comunicao virtual no substitui o desejo dos cidados interagirem frente-a-frente
entre eles e com as instituies.
Em suma, os polticos eleitos, por forma a decidirem de forma ponderada e informada, e para
credibilizarem e legitimarem as suas decises finais, tero que implicar os cidados atravs de
processos de participao pblica, podendo recorrer s novas tecnologias.
4.1.3.5.2 - Formas de concertao entre o sector pblico e o sector privado

Nos casos em estudo, as estruturas criadas caracterizaram-se pelo formalismo e fraco
pragmatismo, descuidando que o planeamento deve ser concebido como um processo envolvendo
uma pluralidade de actores e que o desenvolvimento regional e local uma aproximao de
racionalidades. Donde, a importncia de solues consensualizadas, envolvendo um leque alargado
de actores com a mediao da esfera pblica local e de tcnicos qualificados, baseadas em
princpios de equidade social e territorial e de forma que as medidas no surgissem desgarradas dos
anseios, recursos e realidades locais, por forma a fazer convergir as aces mais ou menos isoladas
que daro coerncia ao conjunto e que ser neste caso o projecto de cidade formalizado no plano
estratgico.
Como os nveis de participao e mobilizao da sociedade civil durante o processo de

formulao dos planos estratgicos urbanos, foram muito reduzidos, tambm as formas de
contratualizao pblico/privado ou de responsabilizao dos agentes privados pela concretizao
de aces ou projectos integrados nesses planos foram escassos. Pois, na maioria das cidades
estudadas, no foram criadas quaisquer parcerias entre os actores institucionais, sendo as nicas
formas de contratualizao, relativamente aos projectos integrados no plano, efectuadas entre
agentes pblicos, facto que se poder justificar em parte pela limitao imposta pelo PROSIURB
ao definir como destinatrios da comparticipao dos fundos apenas os municpios ou instituies
sem fins lucrativos, o que restringiu a integrao de aces e projectos da iniciativa privada.
177
Ao no serem constitudas parcerias entre o sector pblico e o sector privado, e os actores

privados ao no serem responsabilizados pela realizao das medidas que lhes competiam, tem sido
a administrao pblica a implementar a maioria das medidas, facto que est a ocorrer de uma
forma muito pontual. Para evitar isso, a natureza do processo estratgico, e a sua adequao ao
contexto econmico e scio-cultural, requerem a adopo de uma filosofia de planeamento que
garanta uma srie de negociaes entre diversos actores e agentes da cidade, pblicos, privados e
sem fins lucrativos e a adopo de um processo de planeamento integrado capaz de dar resposta s
oportunidades e desafios que se colocam.
Se o planeamento estratgico um exerccio de conjugao de vontades entre parceiros que

tero de possuir uma margem de interseco de interesses suficientemente slida para progredir em
conjunto, em Portugal, no havendo uma tradio de participao e de aco conjugada
suficientemente consolidadas, dificilmente processos de planeamento estratgico sero bem
sucedidos se no ocorrerem mudanas. Pois, as dinmicas de participao e concertao dos
agentes urbanos no so inatas, criam-se, desenvolvem-se e cimentam-se, e, no existindo de
partida, uma tradio explcita de formao de redes de concertao e de estruturas que expressem
as diferentes formas de encarar a cidade, seria pouco realista que a simples determinao normativa
(ainda que importante) permitiria ultrapassar a inexistncia de uma cultura de concertao, onde os
vrios actores discutem e actuam na estruturao do territrio urbano. Deste modo, as polticas de
desenvolvimento sero influenciadas por uma nova cultura baseada no princpio da partilha de
responsabilidades, uma cultura estratgica de concertao, negociao e contratualizao entre um
leque alargado e representativo de actores e na inovao.
O sector privado crucial para financiar as aces e dispe de conhecimento tcnico

necessrio para essa realizao. Mas s investe se tiver benefcios. Alm disso, por forma a
minimizar os riscos de investimento pode recorrer a parcerias.
As parcerias possuem alguns aspectos menos favorveis, pois ao funcionarem ao nvel da

partilha de poderes na tomada de decises, corre-se o risco de perda de identidade institucional
[BALSAS, 2002: 27], j que as decises so tomadas de forma partilhada entre os vrios parceiros.
Por outro lado, pode ocorrer uma grande dificuldade em obter consensos, pois os objectivos dos
vrios parceiros podero ser divergentes. Todavia, segundo BALSAS [2002: 28-29] a realizao de
parcerias poder ter as seguintes vantagens:
Evita-se a duplicao de gastos e de esforos e a competio pela obteno de investimentos;

Elevam a auto-estima prpria da comunidade e aumentam a coeso scio-econmica;
Possibilitam a atraco e reteno de investimentos;
A partilha de fundos para projectos e programas de desenvolvimento garante melhores
resultados do que a realizao de investimentos isolados;
178
Os programas de colaborao aumentam a sua credibilidade perante investidores externos;

A partilha de tarefas e responsabilidades por vrias entidades leva a que os projectos sejam
executados mais rapidamente e com melhor qualidade.
Em Portugal, ao contrrio de outros pases europeus mais desenvolvidos, o papel das
autarquias continua a ser controlador, a populao quando participa no planeamento, limita-se a ser
informada, de forma que quando existem reclamaes estas s raramente so tidas em conta.
Fazem, pois, falta foras organizadas mobilizadoras da sociedade que contrabalancem os poderes e
interesses instalados, por forma a democratizar a sociedade.
Sero, desta forma, possveis processos instituidores de realidades sustentveis onde os

cidados se possam sentir implicados e responsveis. S assim se mudaro as prticas de
planeamento, em primeiro lugar, como foi dito, se se criarem grupos de presso formados por
cidados com interesses especficos (s que nem sempre so os mais oportunos) ou grupos de
cidados que aparentemente defendem o interesse geral, ou quando surja uma situao aguda de
crise econmica e social, em que o sector pblico para fazer face s dificuldades que enfrenta,
solicita ou anui a participao da sociedade civil e dos agentes econmicos no processo de
planeamento e desenvolvimento da cidade. Esto, neste caso, os exemplos das dificuldades das
finanas pblicas (como sejam os dfices no oramento, diminuio nas receitas devidos a
problemas demogrficos e de competitividade), ou problemas sociais e demogrficos de diversa
ordem, como sejam a insegurana, o desemprego, o envelhecimento da populao, que a mdio
prazo colocaro em risco a posio da cidade no sistema urbano.
Por outro lado, o planeamento estratgico deve visar a responsabilizao dos indivduos,
susceptvel de assegurar no longo prazo o desenvolvimento durvel do tecido social. Trata-se assim
de formar comunidades de habitantes com cultura empreendedora (entendida como valor de
responsabilidade individual), pela implementao de um dispositivo complexo de participao no
processo de transformao da imagem da cidade. Integrando os indivduos, as estruturas de
representao devem assim contribuir para afast-los de uma certa cultura de assistencialismo. De
facto, as prprias cidades devem, atravs da formao, transformar hbitos culturais perniciosos e
vises tradicionais tornadas inadequadas. Em muitos casos, so os prprios habitantes que
necessrio reconverter [KAISERGRUBER, 2001: 16].
Neste caso, o tecido associativo tem um papel primordial, pois o movimento de cidados,
constitudo por associaes de moradores, associaes culturais ou laborais, o germe de uma nova
cultura territorialmente adstrita. De facto, a identidade territorial, assim como o consenso e a
participao dos agentes sociais fundamental para o xito do processo de planeamento [SOUTO
GONZLEZ et al., 2001: 25]. Deste modo, imprescindvel a presena de associaes diversas e
uma coordenao das principais foras polticas e sindicais nos debates da formulao dos planos.
179
Todavia, este modo de participao no suficiente para permitir uma mudana de fundo com
carcter didctico a toda a populao, donde a importncia da implementao de um exerccio de
marketing urbano internamente orientado para a difuso das novas ideias.
Este exerccio consistir num processo de definio das potencialidades da cidade que
possam ser apreendidas e avaliadas pelos cidados e num processo que implique a participao dos
agentes sociais organizados. Uma participao dos agentes institucionais, das empresas privadas,
dos poderes pblicos que sejam capazes de criar as condies de uma nova fase de crescimento,
que tenha os seus alicerces nos desafios da globalizao e da sustentabilidade, nomeadamente a
aposta nas novas tecnologias e na sociedade/economia do conhecimento.
Assim, desde logo necessrio estabelecer um processo de concertao com os principais

parceiros, ou seja, os agentes cuja cooperao e envolvimento so necessrios para a posterior
implementao do plano. Alguns autores falam em dilogo, no entanto, os vrios agentes e
parceiros no esto todos no mesmo plano de igualdade, que o principal pressuposto para ocorrer
o dilogo. Assim, devido s relaes de poder assimtricas convm, em vez disso, falar em
concertao e processos de elaborao de acordos. Para atingir esses acordos, o processo de
planeamento estratgico necessita de um elemento motor, por forma a coordenar e promover o
processo, dotando-o de um carcter integrado. Funo esta que pode ser desempenhada pela equipa
tcnica ou pelo municpio.
Neste sentido, o processo de desenvolvimento deve basear-se na promoo de novos laos de

solidariedade e cooperao numa ptica que concilie a eficcia econmica com a coeso social, a
preservao ambiental e a democracia deliberativa.
Quadro
IV.7
Entidades
4.1.4 - O processo de elaborao dos planos estratgicos

Aps a anlise dos aspectos metodolgicos e organizativos do processo de planeamento
estratgico, neste ponto procede-se descrio e comparao da estrutura e contedo dos planos
estratgicos, na medida do possvel atravs da sua leitura, das principais premissas, diagnsticos
(realidades e perspectivas das cidades) e dos objectivos, estratgias, medidas e aces que
nortearam a experincia de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso.
Num tema como o presente poder-se-ia optar por mltiplas formas de analisar os planos
estratgicos. No entanto, devido escassez de tempo, h que centrar a anlise naquilo que parece
indispensvel e esteja mais indicado para um trabalho desta natureza. Desta forma, optmos por
efectuar uma anlise crtica dos planos no que respeita coerncia da sua estrutura (pois as
180
questes preliminares do que deve ser um plano estratgico, a terminologia, os mecanismos de

acompanhamento e a metodologia adoptados, j foram tratados nas seces anteriores), bem como
o grau de realizao das medidas.
Assim, nesta abordagem, os planos so analisados de forma individual, e quando possvel e

necessrio, os dados esto estruturados de forma a comparar e apresentar um raciocnio coerente.
Para tal, elaborou-se um quadro analtico que procura traar as diferentes consideraes includas
em cada uma das divises que constituem os planos estratgicos.
Por um lado, a anlise foi constituda por aquilo que se pode considerar como denominador
comum da estrutura dos planos estratgicos das diversas cidades objecto de estudo, embora com
estruturas diferentes, apresentam um conjunto de pontos em comum, os quais divergem, muitas
vezes, apenas na sua designao. Deste modo, a anlise fundamentou-se na seguinte diviso da
estrutura dos planos estratgicos:
Diagnstico avaliao da situao actual das cidades, constando de um exerccio de

avaliao externa das perspectivas de desenvolvimento da cidade, com vista identificao
das principais ameaas (perspectivas de evoluo que sejam prejudiciais para a cidade) e
oportunidades (perspectivas de evoluo que se apresentem potencialmente vantajosas) que se
colocam a esse desenvolvimento; um exerccio de avaliao interna das mesmas perspectivas
de desenvolvimento futuro, realizado com base na identificao dos principais pontos fracos
(debilidades consideradas como obstculos ao desenvolvimento) e pontos fortes
(caractersticas da cidade consideradas como potencialidades para o desenvolvimento urbano)
revelados pela cidade para combater e aproveitar eficazmente as j mencionadas ameaas e
oportunidades suscitadas pelas tendncias de evoluo mais recente;
Objectivos definio em abstracto dos resultados a atingir;
Estratgias linhas de aco prioritrias que visem atingir os objectivos definidos para a
cidade;
Projectos/Aces propostas de realizaes efectivas.
Por outro lado, a anlise dos projectos/aces efectuada atravs de um conjunto de temas,
que foram divididos pelos sectores englobadores, nomeadamente: governncia urbana;
ordenamento/acessibilidade; qualidade de vida/ambiente urbano; fomento das actividades
econmicas (economia urbana). Contudo, nesta diviso encontraram-se, devido natureza
integrada de algumas aces, diversos casos em que a mesma referncia abrange vrias categorias.
4.1.4.1 - Anlise do contedo dos planos estratgicos

Neste ponto tenta-se encetar uma anlise comparada dos vrios planos estratgicos,
caracterizando para tal a sua estrutura. Esta avaliao pretende, por um lado examinar a
adequabilidade dos planos realidade concreta e, por outro, tecer algumas consideraes quanto ao
contedo expresso dos mesmos.
181
4.1.4.1.1 - Diagnstico das cidades mdias

No processo de planeamento estratgico, o diagnstico estratgico identifica oportunidades e
ameaas (ou estrangulamentos), os pontos fortes e os pontos fracos que caracterizam as realidades
scio-econmica, urbana e territorial de uma cidade, de forma que se definam as linhas estratgias
de interveno que so concretizadas na prtica, atravs de medidas e aces. Pensa-se a cidade
como o resultado de uma multiplicidade de vectores que mutuamente se influenciam e, nesse
movimento, podem atenuar debilidades reconhecidas e valorizar recursos e potencialidades
existentes e/ou mobilizveis.
Quase todos os documentos de estratgia analisados contm um diagnstico das

potencialidades e debilidades da cidade (e s vezes do municpio e da regio, ou ainda do sistema
urbano), os estrangulamentos que tm condicionado o progresso e afirmao da cidade e estratgias
de interveno por forma a enfrentar o futuro com sucesso.
De uma forma geral, no distinguida com rigor a anlise interna (pontos fortes e pontos
fracos) da anlise externa (oportunidades e ameaas), sendo preferida, com frequncia, a distino
entre potencialidades e debilidades que a cidade apresenta ou se apresentam cidade.
Grosso-modo, o territrio portugus caracteriza-se por acentuadas assimetrias regionais

(litoral congestionado e interior despovoado) e uma bi-macrocefalia urbana (materializada no
contraste entre as duas reas metropolitanas e o restante territrio). escala europeia, as cidades
estudadas situam-se numa regio perifrica, caracterizadas por uma debilidade e desequilbrio da
urbanizao, com uma populao residente compreendida entre os 20.000 e os 50.000 habitantes
(Figura 4.4). Nas ltimas dcadas foram afectadas por novos problemas, que so referidos nos
diagnsticos, sendo o resultado de dinmicas territoriais que alteraram no s a sua dimenso e a
sua estrutura interna como as relaes com o territrio envolvente. Estas transformaes
configuram uma srie de oportunidades e riscos para o desenvolvimento de cada cidade e para o
reforo da sua capacidade competitiva e de atraco.
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
-
Leiria
Viseu
Aveiro/lhavo
Castelo
Coimbra
Guarda
Branco
Figura 4.3 Principais cidades da Regio Centro Figura 4.4 Populao residente nas capitais de distrito da
(Fonte: http://www.mun-guarda.pt/economia.htm). Regio Centro, 1991 (Fonte: INE, 1991).
182
Todavia, como a elaborao destes planos foi enquadrada pelo PROSIURB, programa que
valorizou os aspectos fsicos e infra-estruturais das cidades, e por serem planos ainda de iniciativa
das Cmaras Municipais, entidades responsveis, na cidade, por esses mesmos aspectos, as
questes de ordem infra-estrutural apresentam um carcter mais evidente, pois as questes do
fomento da economia urbana e outras de cariz imaterial, como, por exemplo, as vertentes de ordem
social, cultural e institucional apresentam um diagnstico muito limitado. Todavia, como a maioria
dos Gabinetes de Cidade integrava representantes de associaes empresariais, poderiam ter
potenciado e incrementado a discusso em torno de assuntos relativos ao desempenho dessas
actividades, abordando esta questo de forma mais ampla.
Por outro lado, o diagnstico de reas sectoriais como sejam o saneamento bsico, a recolha
de resduos slidos, o abastecimento de gua, a circulao e os transportes, sendo domnios, em
grande parte, da competncia das autarquias, deveriam ter sido tratadas de forma mais cuidada e,
posteriormente, objecto de solues estratgicas mais inovadoras.
No seu contedo, o diagnstico dos planos analisados, aparece, na maioria dos casos, sob a
forma sectorializada, onde os domnios de anlise adoptados coincidem com os habitualmente
tratados nos PMOT (demografia, economia, acessibilidades, infra-estruturas, equipamentos, etc.),
mas abordados, de uma forma geral, mais em termos de diagnstico do que de caracterizao.
Sendo, posteriormente, sintetizado em uma grelha de oportunidades/pontos fortes e de
ameaas/pontos fracos, ou, mais sinteticamente em uma grelha de oportunidades e
estrangulamentos. Outros planos abordam temas mais inovadores como sejam a gesto municipal,
o contexto institucional e administrativo, as questes de imagem da cidade e do ambiente urbano,
ou ainda o contexto econmico. No entanto, de uma forma geral, nos diagnsticos foi dada maior
importncia identificao das potencialidades/oportunidades, menosprezando-se o conhecimento
das debilidades/ameaas (ou pelo menos a sua divulgao). Deveria ter-se procedido
hierarquizao das ameaas com base na probabilidade da sua ocorrncia e na sua perigosidade.
Alm disso, seria til, durante esta etapa, efectuar uma avaliao do meio poltico local. Em
muitos casos, formular um novo plano um acto poltico e, deste modo, impossvel ignorar o
ambiente poltico. Compreender o contexto poltico e os pontos de vista da sociedade em sentido
amplo poder fornecer uma indicao de como o pblico e a comunidade aceitaro e apoiaro o
plano. Para avaliar o contexto poltico, os grupos de planeamento, podero determinar: os actores,
as motivaes, as crenas, os recursos e o territrio. A posio de cada um destes factores como
limitaes ou como recursos necessitam de ser contemplados. Em reas onde existe fraco apoio
183
necessrio despender mais tempo e esforo para ajudar a construir os recursos e apoios polticos.
Uma discusso destas barreiras potenciais durante a fase de planeamento pode ajudar a preparar o
grupo de planeamento para qualquer problema que possa surgir na obteno de fundos,
publicidade, facilidades ou outros recursos, bem como, fornece conhecimento a reas de apoio no
identificadas previamente no processo de planeamento.
Alm disso, o diagnstico deve abordar o estudo das possibilidades actuais e futuras, as
vulnerabilidades (nomeadamente as de ordem estrutural), o estudo dos concorrentes actuais,
compar-los entre si e classific-los, determinar os obstculos possveis, os apoios e os riscos
(actuais e potenciais) que outras cidades podero levantar para a consecuo das nossas metas de
longo prazo87.
A etapa de diagnstico merece uma ateno especial no planeamento estratgico, cujo

processo se pretende pragmtico e com resultados concretos. Uma vez que, evitando a anlise
exaustiva dos assuntos, pela sua envergadura, a etapa diagnstica dever ser eficiente na deteco
das questes com maior relevncia para o desenvolvimento da cidade. Assim sendo, o diagnstico
dever concentrar os esforos quer nos pontos mais fracos, quer nos aspectos mais positivos. No
entanto, alm de salientar os aspectos mais prementes, deve servir como observatrio da cidade,
nomeadamente atravs da recolha sistemtica e actualizada de dados que poderiam ser arquivados
em base informtica e disponibilizados aos interessados. Por forma a mobilizar os agentes
necessrio produzir e transmitir conhecimento sobre as condies diagnosticadas. Neste caso, as
ameaas podero ter uma fora bastante unitria e mobilizadora [AMDAM, 1999], pois se forem
sentidas alertaro os intervenientes para a urgncia em agirem.
Desta forma, crucial que os problemas e as suas causas sejam definidos no s pelos
planeadores, mas tambm pelas pessoas mais afectadas, de forma a minimizar a probabilidade do
plano falhar. Frequentemente o fracasso do plano deve-se ao facto de os planeadores no
considerarem as situaes das pessoas afectadas.
Os participantes, nesta etapa, podem ser activamente envolvidos quer contribuindo com as
suas perspectivas nas questes que necessitam de ser respondidas, bem como na ponderao do
grau da necessidade das medidas.
A definio das necessidades um importante comeo do planeamento participativo porque

uma das primeiras oportunidades onde os participantes e stakeholders88 apreendem as mltiplas
87
A divulgao de alguns aspectos do diagnstico (nomeadamente os pontos fracos e as ameaas), dos objectivos a
alcanar e das estratgias a empreender podero ter um efeito negativo, uma vez que se esto a mostrar as regras do
jogo que podero ser aproveitadas pelos concorrentes. No entanto mant-los em sigilo tambm no permite uma
consciencializao interna por parte dos agentes urbanos e dos cidados, em geral, das debilidades presentes e
ameaas potenciais que se apresentam e que urge ultrapassar.
88
Os participantes so todos os indivduos que de uma forma ou de outra contribuem no processo de planeamento,
enquanto que os stakeholders so, em nmero mais reduzido, pois, so as partes mais directamente envolvidas no
184
facetas do problema. Como resultado desta componente, os membros do grupo de planeamento

devem ser capazes de ver como os factores estruturais contribuem para a existncia de tais
problemas. O envolvimento na definio das necessidades ou desafios bem como na finalidade do
programa/projecto tambm permite equipa de planeamento compreender abertamente os limites
do programa e aprender a lidar com novos desafios que possam ser barreiras futuras ao seu sucesso.
Todavia, a parte mais difcil em implementar esta componente decidir quais as

necessidades ou problemas que o programa deve considerar. Cada stakeholder e participante
envolvido no processo poder ter uma ideia diferente. Resolver estas diferenas leva tempo e
possivelmente mltiplas reunies. Contudo, resolver estas diferenas logo na primeira fase do
processo de planeamento ajudar a definir claramente a finalidade do programa. No necessrio
um acordo completo nas necessidades e finalidade do programa nesta etapa, pois os passos
subsequentes ajudaro a melhor definir e aperfeioar estas ideias. Conquanto, neste ponto, os
mediadores devem ser transparentes com os participantes acerca de qualquer limitao existente ou
parmetros que sejam adicionados ao processo de planeamento e/ou no programa a ser
desenvolvido.
Alm da avaliao das necessidades e problemas dos participantes necessrio considerar os

seus recursos e potencialidades. Neste contexto inicia-se com os recursos possudos e controlados
pelos participantes. Posteriormente consideram-se os recursos que esto fora do seu controlo (tais
como os fundos de financiamento). Um inventrio dos recursos disponveis para a implementao
do programa um passo importante na determinao do que existe e em evitar a sua duplicao.
4.1.4.1.2 - Estratgias de desenvolvimento

Tendo presente o balano de condicionantes e oportunidades que constitui o quadro de
referncia de evoluo actual e futura da cidade (diagnstico), os planos estratgicos apresentam
um conjunto de linhas estratgicas de desenvolvimento, onde so fixados os Objectivos/Metas
/Linhas de Estratgia/Apostas Estratgicas/Eixos Estratgicos (a terminologia variada e de uma
forma geral pouco consistente, aparecendo objectivos em determinados planos que so linhas de
estratgia ou at medidas para outros), onde so apresentadas as condies gerais para implementar
um rumo de mudana.
Atendendo a que a economia mundial est concentrada num sistema urbano de grandes reas
metropolitanas da denominada trade (UE, EUA e Japo), que se interligam formando uma rede
densa de relaes econmicas. As cidades consideradas neste estudo situam-se numa clara posio
perifrica, pelo que a estratgia fundamental dever melhorar a sua ligao ao sistema urbano
europeu, devendo encontrar mecanismos de resposta perante a concorrncia econmica global.
processo de desenvolvimento urbano em causa.
185
Dentro dos limites institucionais, as cidades tm que encontrar formas de se tornarem mais
inovadoras e empreenderem estratgias alternativas, ao demonstrarem recursos e potencialidades
de localizao de actividades econmicas que lhe permitam competir no mercado mundial.
Necessitam de articular curto e longo prazos numa mesma dialctica. O tempo longo o da
estratgia, do processo de transformao urbana. O tempo curto aquele que deve responder s
aspiraes legtimas dos habitantes, no que concerne s melhorias imediatas. No entanto, este deve
inscrever-se numa estratgia de longo prazo, dar um sentido ao projecto global, fomentar novas
potencialidades de transformao e de evoluo. A exigncia da continuidade supe a existncia de
um acompanhamento perene e estruturado, como adiante se defender.
No plano estratgico, o Objectivo Central, representa a sntese do Projecto de Cidade, ou a

meta a alcanar. Esta meta definida a partir da ideia de cidade j formulada. Desta forma, os
objectivos centrais dos planos analisados so:
Aveiro Viseu (*) Guarda Castelo Branco Leiria / MG

Aveiro uma cidade Viseu cumpra a Reforar a posio da Castelo Branco uma Desenvolvimento e
com crescente herana de Guarda no sistema de cidade moderna e reforo de uma forte
qualidade de vida, catalisador de uma cidades da Regio competitiva de aglomerao urbana,
socialmente integrada, regio integrada, Centro / Raia, articulao do Arco multipolar,
que se afirme como salvaguardando a rompendo o tradicional Urbano do Centro hierarquizada e
centro de qualidade intrnseca do isolamento, Interior. relacional tendo como
intermediao entre a seu meio urbano, promovendo a elemento o eixo Leiria-
regio e o exterior, e permanentemente qualidade de vida, a Marinha Grande e
como plo de aberta e estruturada, solidariedade e a complementarmente a
dinamizao onde a inovao e a competitividade com restante rede do
econmica, social, cultura aponte para base nos recursos territrio da Alta
cultural e desportiva. uma redescoberta prprios e nas Estremadura.
nacional e vocaes especficas.
internacional.
(*) O objectivo geral no est explcito no plano.
O Objectivo Central do plano estratgico da cidade de Aveiro, tem uma viso mais ampla e
aposta na inovao do seu tecido produtivo e institucional, sem descurar a qualidade de vida dos
seus habitantes. Apresenta, pois, uma viso explcita de futuro tendo como meta a sustentabilidade
urbana. O caso de Viseu, tem presente um rumo com vista a recuperar o tempo perdido, apostando
na qualificao urbanstica, na abertura dos seus habitantes, empresas e instituies, nas mltiplas
dimenses, onde o resultado e o instrumento do desenvolvimento a aposta numa nova cultura da
inovao. Contudo, esta ambio no se traduz nas medidas formuladas. A meta da Guarda a
mais rdua e, ao mesmo tempo, ambiciosa, pois a cidade que parte de uma posio menos
privilegiada, historicamente isolada, novas oportunidades se lhe abriram na ltima dcada, de
forma que as palavras chave da sua estratgia de desenvolvimento so a solidariedade, a
competitividade e o desenvolvimento endgeno, baseado no aproveitamento dos prprios recursos,
bem como a aposta numa maior cooperao transfronteiria. O objectivo central do PEC-CB
bastante genrico, mas visa, em ltima instncia, apostar na competitividade e na cooperao com
186
outras cidades do Arco Urbano do Centro Interior (nomeadamente com as cidades da Guarda,
Covilh, Fundo e Portalegre ). A aposta do eixo urbano de Leiria-Marinha Grande e do Sistema
Urbano da Alta Estremadura (englobando ainda a Batalha, Porto de Ms e Ourm), na articulao
das suas localidades constituintes, com vista a criar uma aglomerao urbana coesa e competitiva,
que, atravs das economias de aglomerao, seja uma alternativa rea Metropolitana de Lisboa.
Por tudo isto, a viso estratgica necessita de ser temperada com realismo, mas tambm deve
ser audaciosa e inovadora, baseada na histria, carcter e potencialidades da cidade. Essa viso
deve ser financeiramente exequvel, ter o apoio da comunidade e ser concebida com base em
recomendaes de profissionais.
As Linhas Estratgicas (tambm designadas por Metas fundamentais/Domnios estratgicos

de interveno/Ideias de desenvolvimento/Vectores estratgicos) correspondem aos caminhos a
percorrer para conduzir uma cidade da situao actual at aos horizontes ambicionados, ou seja, s
vias escolhidas para as transformaes que tero de ser realizadas para tornar a cidade mais
competitiva e solidria. Esquematicamente, podemos agrupar as Linhas Estratgicas dos planos da
seguinte forma:
Aveiro Viseu Guarda Castelo Branco Leiria / MG

1- Aveiro, cidade de 1- Melhoria da 1- Melhorar a 1- Reforar a coeso social e 1- Reestruturao e
servios qualificados qualidade do qualidade de vida urbana de Castelo Branco uma modernizao do sistema
meio urbano urbana cidade solidria urbano
2- Aveiro, cidade
atractiva e solidria 2- Reforo da 2- Guarda, 2- Promover a dinamizao do 2- Promoo e
coeso intra- cidade sem espao urbano tradicional e revitalizao econmica
3- Aveiro, cultural e regional barreiras e sem consolidar as novas reas de dos centros urbanos
desportiva fronteiras expanso uma cidade atractiva
3- Reforo da para viver 3- Reforo da insero
4- Ria, espao de integrao 3- Modernizar a nacional e internacional
identificao e supra-regional base econmica 3- Criar as condies dos centros urbanos
diferenciao da cidade necessrias sustentao da
territorial de Aveiro base econmica uma cidade 4- Promover a requalifi-
4- Guarda cidade com uma economia dinmica e cao e melhoria do
5- Aveiro, rtula saudvel, de ambiente urbano e reforo
regional aberta
turismo e de da coeso econmica e
6- Aveiro, um projecto desporto 4- Promover a integrao e a social das cidades
colectivo para o sculo solidariedade regional uma
cidade capital regional 5- Melhorar a eficcia das
XXI intervenes sobre o terri-
5- Modernizao dos servios trio e promover a coope-
municipais na ptica do rao inter-institucional
utilizador uma Cmara
moderna e eficiente 6- Salvaguardar o
patrimnio construdo
Nos planos estratgicos cada linha estratgica consta de vrios objectivos, sendo estes
divididos em sub-objectivos, correspondendo-lhe os projectos/aces respectivos para a sua
implementao.
A maioria dos objectivos estratgicos presentes nos planos possui um carcter algo
generalizado, onde predominam as temticas do ambiente urbano e da melhoria da qualidade de
vida, por um lado, e a promoo da imagem da cidade, por outro, pois so objectivos bastante
genricos e com elevado grau de transversalidade.
187
Com um carcter mais especfico surgem os objectivos relacionados com a acessibilidade e a

melhoria das condies de circulao e do trnsito. Alm disso, no so de desprezar os objectivos
de planeamento e gesto urbana, de revalorizao dos tecidos urbanos consolidados e a
qualificao das reas de expanso mais recente.
Em termos de promoo da economia urbana, so de destacar os objectivos inerentes ao

desenvolvimento das actividades econmicas, nomeadamente no que se refere captao de capital
externo regio ou, ainda, potencializao dos recursos endgenos (recursos naturais, turismo,
etc.).
Contudo, na formulao de objectivos, os planos estratgicos deveriam procurar incluir

objectivos que ultrapassem o carcter vago e generalista das preocupaes com a melhoria da
qualidade de vida, a melhoria da qualidade do ambiente ou preparar a cidade para o sculo
XXI, ramificando-se em objectivos mais especficos e sectoriais.
A indeterminao dos objectivos impossibilita, deste modo, a avaliao do sucesso posterior

do plano. Deste modo, os seus objectivos devero ser bastante especficos e determinados de forma
que se dirijam s necessidades ou problemas que o plano visa resolver.
Fazendo interagir as possibilidades e as vulnerabilidades com os obstculos, apoios e riscos

que os concorrentes levantam consecuo das metas de longo prazo, definem-se os objectivos:
possibilidades e apoios a explorar, vulnerabilidades a corrigir, obstculos a superar (vencer ou
contornar), ameaas actuais a vencer e ameaas potenciais a neutralizar no futuro. As ameaas
actuais a vencer e as ameaas potenciais a neutralizar no futuro vo conduzir aos objectivos
estratgicos bsicos [LOUREIRO DOS SANTOS, 1983].
Os objectivos de curto prazo devem ser comparados com os objectivos de longo prazo, a fim
de detectar qualquer distoro existente e confirmar a sua conjugao. Alm disso, a anlise dos
objectivos visa a sua hierarquizao 89 e a determinao das contradies entre si a fim de as
resolver. Estas contradies dos objectivos entre si constituem fraquezas do prprio processo de
planeamento estratgico, sob pena de ineficcia e, ao mesmo tempo, podero ser aproveitadas pelos
concorrentes90.
Alm disso, na determinao dos objectivos necessrio, adaptar os meios aos fins no que
respeita aos objectivos de longo prazo e, por outro lado, a adaptao dos fins aos meios no que
respeita aos objectivos de curto prazo. Ou seja, estes so os objectivos alcanveis com os meios
89
A hierarquizao dos objectivos consiste na indicao da sua prioridade. Nesta hierarquizao assume especial
relevo a definio de objectivos-encruzilhada, aqueles cuja consecuo arrasta a consecuo de muitos outros
[LOUREIRO DOS SANTOS, 1983]. Este um dos aspectos da preocupao em distinguir o essencial do acessrio
que deve estar presente ao longo de todo o processo de planeamento estratgico.
90
Segundo LOUREIRO DOS SANTOS [1983], a eliminao de tais contradies poder ser feita renunciando a um
dos termos (comportando sacrifcios), encontrando uma sntese (nem sempre possvel), ou se adia a deciso, embora
corresponda a perder a iniciativa.
188
imediatamente disponveis ou disponveis em prazos compatveis , cuja definio e prossecuo

um caminho para atingir os objectivos de longo prazo (ou metas).
Os objectivos a atingir devero surgir de uma forma natural durante a discusso dos
participantes. A sua definio, no s fornece uma estrutura geral do plano, mas tambm ajuda na
sua avaliao futura. De facto, o planeamento por objectivos fora o decisor a pensar de forma
explcita acerca dos fins desejados, confrontar os valores bsicos e antecipar o futuro com a
perspectiva de longo prazo [NICHOLS, 2002: 8].
Nesta etapa os participantes podero no concordar com os objectivos do plano. Se tal

acontecer poder-se- criar uma situao de tenso e dissenso no grupo de planeamento. Se
possvel, neste ponto que essas diferenas de opinio necessitam de ser trabalhadas de forma que
o plano seja coerente. Contudo, medida que o plano vai sendo implementado e monitorizado, os
objectivos e finalidades podero ser alteradas.
Em planeamento estratgico, as estratgias constituem o caminho mais rpido e eficaz para

atingir os objectivos formulados. Esta fase corresponde escolha dos meios e processos capazes de
atingir cada objectivo estratgico. A partir da anlise das estratgias de desenvolvimento urbano
dos planos estratgicos, possvel vislumbrar os domnios prioritrios de desenvolvimento de cada
cidade considerada. Verifica-se que, ao nvel da distribuio das estratgias pelos vrios domnios
de actuao, existe uma valorizao daquelas que abrangem as questes do planeamento urbano e
da circulao, bem como do aumento da competitividade e de afirmao regional da cidade. De
resto, estas questes mereceram, igualmente, destaque no respeitante sub-seco dos objectivos.
Na sua maioria, as estratgias visam corrigir os estrangulamentos apontados na definio dos

pontos fracos e das ameaas. A requalificao urbana das periferias e a valorizao das reas
urbanas mais antigas so frequentemente citadas por diversos planos estratgicos, ou seja, a
erradicao dos 3 D: despovoamento, desvitalizao e degradao, que afectam o centro das
cidades. Estratgias de descentralizar a cidade (dotar as periferias de infra-estruturas e
equipamentos que lhe confiram uma maior urbanidade) e de valorizao do patrimnio histrico,
so exemplos da procura de um modelo urbano mais equilibrado. De facto, a sustentabilidade exige
o aproveitamento e reciclagem dos terrenos urbanos e a reconstruo da cidade sobre ela prpria
em vez de prosseguir a sua expanso perifrica [AVRIL et al., 1998: 5]. No entanto, esta poltica
de requalificao, frequentemente, contraria os argumentos econmicos, por isso, s poder ser
empreendida atravs de uma interveno pblica. O estado deve desempenhar o papel de animador
e de impulsionador para desenvolver instrumentos adaptados, velar pela sua boa utilizao,
mobilizar os profissionais e os operadores, favorecer a inovao e a troca de experincias.
189
Por outro lado, as estratgias relativas ao trfego e circulao dentro da cidade salientam a
melhoria da rede viria, bem como o aperfeioamento do sistema de transportes pblicos, a melho-
ria dos percursos pedonais e ciclveis, e ainda a questo do estacionamento no centro da cidade.
Quanto economia urbana, so focadas estratgias ligadas ao turismo e promoo de

actividades econmicas especficas. Outras menes prendem-se com a promoo de actividades
produtivas tradicionais e relacionadas com a valorizao dos recursos naturais, a inovao
tecnolgica, a deslocalizao das actividades industriais das reas de expanso urbana, etc.
Assim, como forma de melhorar as vantagens comparativas das cidades, fomentando os

factores de atractividade, os planos estratgicos tiveram como opes estratgicas, principalmente a
melhoria da acessibilidade atravs da construo de infra-estruturas, bem como a melhoria das
condies de vida, atravs da construo de equipamentos diversos.
Todavia, na maioria das vezes no so avaliadas as reais capacidades dos actores em termos
de recursos humanos, capacidade organizativa e financeira, assim como a sua predisposio em
colaborarem e participarem no desenvolvimento urbano ou regional. Por isso, definem-se
estratgias e aces sem tomadores. Por outro lado, define-se um leque extenso de estratgias e de
aces, sem indicao de prioridades, e no se salientam os reais projectos estruturantes e
inovadores (salvo Aveiro). De resto, na formalizao das estratgias descurou-se o que
estruturador e o que faz a diferena, a especificidade e melhoria da competitividade. Pois, a
proposta de uma estratgia de desenvolvimento urbano no dever ser nunca um somatrio de
interesses, mas sim a resultante de um conjunto de estratgias emergentes, delineada de forma
coerente e avaliada considerando a capacidade de aco dos agentes de interveno urbana.
Assim, os projectos de cidade apresentados so pouco integrados e estruturados. Aumentar a

sustentabilidade das cidades mdias passa por uma maior mobilizao das populaes em torno de
ideias fortes e estratgicas e projectos estruturadores, evitando as exaustividades desnecessrias e
as generalidades.
A componente de participao e de interveno da sociedade civil tem fraca expresso na

definio de estratgias, o que compromete a coeso social e territorial. A participao uma
componente fundamental do planeamento estratgico, mas os documentos de estratgia foram
elaborados em perodos demasiado curtos para permitirem uma auscultao das populaes. Por
outro lado, participao em Portugal tem, sobretudo, significado aprovao a posteriori e no um
trabalho real de conversao e negociao com as populaes, como anteriormente salientmos.
Os planos funcionam como processo estruturante de deliberao de estratgias e definio de

prioridades, mas no garantem uma resposta organizada com vista sua implementao. As
190
capacidades financeiras e a estrutura organizativa das instituies no foram avaliadas de forma a

preverem as capacidades de implementao e monitorizao das estratgias e aces propostas.
Alm disso, continuam-se a valorizar os investimentos materiais, sem preocupaes de

integrao estratgica e de promoo dos investimentos imateriais, privilegiando mais o nmero de
projectos dependentes das fontes de financiamento existentes do que a seleco do que
estratgico. Assim, a dependncia e a aposta em no perder fontes de financiamento a fundo
perdido tm dominado de forma catica as prioridades locais. Em vez disso, as estratgias,
deveriam ter sido definidas a partir de um processo de anlise, em que as avaliaes exaustivas
deveriam dar lugar s avaliaes estratgicas. Acrescente-se que, a construo do futuro est,
muitas vezes, demasiadamente ancorada ao presente e mostra poucas ligaes s realidades sociais
e econmicas ou ao contexto poltico e institucional da cidade em causa. Alm disso, se a definio
das linhas de estratgia construda a pensar no longo prazo, negligencia a avaliao dos
respectivos impactes e da sua relao com as dinmicas scio-econmicas e territoriais.
Ao negligenciar a avaliao dos impactes das estratgias propostas, assiste-se a uma ausncia
de medidas de controlo dos resultados. De facto, conquanto seja generalizada a ideia do plano
estratgico como processo que exige constante acompanhamento e monitorizao, de uma maneira
geral, os objectivos e estratgias so definidos de forma muito genrica, consequentemente de
difcil monitorizao, e raramente so explicitadas e estudadas as relaes de compatibilidade e
sinergia existentes entre os diferentes objectivos e medidas avanados. Alm disso, assiste-se a
uma ausncia de relaes claras entre as aces e os objectivos e destes entre si, e o facto de na
maioria dos casos o acompanhamento dos planos no ser uma funo imputada a uma estrutura
tcnica concreta dificulta a possibilidade de se proceder a um acompanhamento que ultrapasse a
simples constatao das medidas e aces que so postas em marcha. Deste modo, na definio das
estratgias h que ter em conta a sua capacidade de controlo. Pois, se se introduzirem propostas no
controlveis, elimina-se a viabilidade de todo o plano, visto que a responsabilidade e
exequibilidade deixam de ser os elementos centrais.
Assim, muito poucas cidades, antes de iniciarem o processo de planeamento, foram capazes
de estabelecer uma estratgia de desenvolvimento que reconhecera o princpio de que o
planeamento estratgico um processo cclico e contnuo, sujeito a retroaces e revises
constantes. Em vez disso, a maioria das estratgias foram implementados mediante projectos
pontuais e isolados.
Segundo ROSA PIRES [2001], existe ainda a ideia prevalecente de que uma estratgia de
desenvolvimento deve estar ligada dimenso econmica e aos projectos fsicos emblemticos. A
necessidade de considerar a excluso social, as questes ambientais ou valorizar a identidade da
191
comunidade como sendo preocupaes centrais de uma estratgia de desenvolvimento ainda uma
novidade para muitos agentes locais.
Existem, pois, deficincias de anlise e de estratgia sobretudo nas componentes ambientais,

culturais e sociais dos planos, devido a estruturas tcnicas incipientes. Todavia, em alguns planos a
definio de estratgias possvel salientar alguns aspectos positivos:
Crescente importncia dos sectores econmicos, infra-estruturais de apoio das actividades

econmicas e de aces territoriais que criem as bases para incrementar a competitividade, em
vez da aposta exclusiva em infra-estruturas virias (embora esta seja dominante em algumas
cidades devido s carncias existentes neste domnio);
Aposta no desenvolvimento dos servios avanados s empresas e de outras medidas de cariz
imaterial;
Criao de alianas territoriais que ultrapassem as divises administrativas. Como
consequncia deste facto, os planos deixam de ter uma abordagem isolada, mas sim de
conexo com o exterior (no caso dos sistemas e eixos urbanos);
Considerao dos cenrios de desenvolvimento futuro, no como um guia para o
desenvolvimento das foras endgenas, mas sim como um elemento chave para a sua
orientao (considerao do cenrio internacional, europeu, ibrico e nacional);
Aposta na qualidade da administrao pblica e dos servios prestados por esta. O fomento
das sinergias pblico-privado exige que os servios das autarquias consigam os mesmos
nveis de excelncia que se prevem para o conjunto da economia.
De uma forma geral, as estratgias de desenvolvimento para as cidades de mdia dimenso
devero ser encaradas segundo trs objectivos:
A afirmao das cidades como entidades sustentveis (em termos populacionais, econmicos,
ambientais, culturais, de conhecimento e saber);
Promoo das complementaridades entre elas;
A integrao dos territrios envolventes, diminuindo o efeito de marginalizao, atravs do
estabelecimento de novas parcerias.
Em termos mais especficos, as estratgias de desenvolvimento para as cidades de mdia
dimenso devem:
Buscar um equilbrio entre tradio e inovao (onde existam saberes-fazeres locais,

patrimnio, cultura como potencialidade);
Apostar na inovao e na busca de novos mercados (por parte das empresas);
Para facilitar a criao de empresas e a sua implantao local necessrio desenvolver a
actividade de guichet nico (tipo loja do empresrio) e prosseguir a reforma da
simplificao administrativa. Esta iniciativa dever contribuir para aumentar a atractividade
do territrio e assim refor-la perante os investidores externos;
Apoiar a criao de empresas e de as acompanhar na montagem do seu projecto e na primeira
fase do seu desenvolvimento quando so mais vulnerveis;
192
Desenvolver sinergias entre empresas, centros de investigao e universidades, para favorecer

a difuso de inovaes, criando uma cooperao flexvel e eficaz;
Visar uma maior integrao entre o sistema de ensino, o sistema de formao e o mundo do
trabalho;
Construir a cidade digital: melhorando a eficincia e a qualidade dos servios da
administrao pblica destinados s empresas e aos cidados.
H, ento, que reforar a centralidade das cidades face aos seus territrios envolventes e no
quadro do sistema urbano, devendo as mesmas atingirem limiares urbanos em termos de qualidade
de vida, apostando em especificidades locais e em estratgias inovadoras de valorizao da sua
imagem e do reforo da sua visibilidade exterior, consolidando um relacionamento bidireccionado
das cidades com o seu territrio de proximidade, capitalizando para as cidades as dinmicas
positivas desse territrio e, impulsionando, a partir daquelas, a valorizao das potencialidades que
ele possui, promovendo as actividades econmicas e o emprego, envolvendo as autarquias num
projecto comum com associaes e empresrios e valorizar a sua componente ldica e cultural
como forma de atrair novos pblicos e reforar a participao dos habitantes.
Metodologicamente, na fase de formulao de estratgias (ou estudo da situao estratgica),

devem-se determinar os processos exequveis para actuar sobre os pontos sensveis dos
concorrentes e dos cooperantes atendendo aos meios disponveis. Corresponde estratgia
ofensiva (o que, e onde, podemos atacar e como?), ou seja, uma definio geral das modalidades de
aco que podem ser adoptados para atingir os pontos sensveis ou fraquezas dos concorrentes.
Num segundo momento analisam-se os nossos meios perante as ameaas externas, definindo uma
estratgia defensiva (o que h a proteger, contra quem e como?). necessrio, tambm, considerar
as alianas territoriais efectuadas ou a efectuar.
Na definio de estratgias til desenvolver cenrios com possveis curso de aco,

resultando uma apreciao sobre a viabilidade e eficincia de cada linha de aco, seus reflexos e
repercusses e possveis restries ou condicionamentos de natureza poltica e operacional. Ao
tomar a deciso estratgica devem-se escolher as linhas de aco e os meios mais rendosos e prever
variantes fazendo face a outras actividades previsveis.
4.1.4.1.3 - Programas, projectos e aces a desenvolver

Com frequncia se apresenta o planeamento estratgico como uma forma de enfrentar as
ameaas da globalizao situando as cidades, que apliquem esta metodologia, cabea de uma
corrida na qual as que se situem na cauda seriam cidades perdedoras e, portanto, sem capacidade de
oferecer melhores condies de vida aos seus cidados. Esta abordagem levou crtica mais
frequente de que os planos estratgicos so excessivamente economicistas, de que s pretendem a
competitividade a todo o custo.
193
No entanto, a realidade dos planos estudados no essa, nem deveria s-lo, pois como foi
referido no ponto anterior, ainda so abordados, genericamente, temas muito tradicionais. Pecando,
ento, alguns destes planos pela sua falta de arrojo, ao no inclurem medidas inovadoras para
resolverem problemas antigos e emergentes. Por outro lado, em alguns planos no perceptvel o
salto entre objectivos e a seleco e priorizao das aces. Tambm a passagem do que so os
resultados do diagnstico para a seleco de objectivos no clarificada.
Desta forma, foi concebida uma matriz de avaliao das aces, que permite uma anlise
comparada de todas as situaes. Classificaram-se as medidas com incidncia sectorial, territorial,
e quanto ao grau de materializao.
Embora seja difcil isolar cada uma das restantes, pois a implementao de qualquer uma
trar efeitos de arrastamento que as influenciar, as medidas ou aces concretas a implementar
distinguem-se por vrios domnios sectoriais (Figura 4.5):
Governncia urbana: dentro desta categoria englobam-se as aces concernentes ao governo

e administrao da cidade e da potencializao de sinergias entre o sector pblico e os
sectores privado e associativo, nomeadamente os projectos que visem criar ou fomentar a
imagem da cidade; a implementao de redes interurbanas, intercmbios, geminaes; a
potenciao e promoo da cidade atravs de aces de marketing; a concertao de interesses
atravs da participao dos actores locais, ou ainda, a constituio de parcerias ou consrcios
que envolvam agentes pblicos e privados; restringindo administrao da cidade,
consideram-se, tambm, aces de reorganizao dos servios municipais, ou a criao de
novas estruturas orgnicas, que visem a celeridade, a eficincia e a eficcia, atravs da
descentralizao ou da desconcentrao;
Ordenamento e acessibilidades: consideram-se os projectos e aces relativos construo de
infra-estruturas virias; planeamento e ordenamento do espao urbano; renovao e
reabilitao do tecido construdo, preservao do patrimnio, e ainda; a mobilidade intra e
inter-urbana;
Qualidade de vida e do ambiente urbano: agrupam-se as aces relativas promoo do
ambiente urbano; a construo de equipamentos sociais; projectos relacionados com a
habitao, lazer, desporto, cultura, sade, educao, formao profissional e acesso
informao; bem como as aces que visem a coeso social;
Fomento das actividades econmicas: nomeadamente atravs de projectos que visem a
construo de infra-estruturas e equipamentos de apoio s actividades produtivas; aces
conducentes modernizao e inovao do tecido produtivo; servios avanados s empresas
e populao; apoio a sectores econmicos especficos e emergentes; realizao de feiras e
exposies.
194
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Aveiro Viseu Guarda C.Branco Leiria/MG
Governncia urbana 21 35 6 16 0
Ordenamento/acessibilidade 24 30 23 34 33
Qualidade de vida e amb.urb 38 44 39 41 25
Fomento das activ econm. 23 26 25 18 6
Figura 4.5 Projectos/aces a implementar (Fonte: Planos estratgicos urbanos).
Os planos estratgicos de Leiria/Marinha Grande e da Guarda consideram as aces

referentes governncia urbana como sendo exteriores ao mbito das aces a implementar, uma
vez que, no segundo caso, este parmetro transversal a todas as etapas do processo de
planeamento estratgico, desde a definio da estrutura orgnica at monitorizao das aces.
Em outros casos, como em Viseu e Aveiro, constituem cerca de um quinto das aces definidas,
embora se admita, desde j, as limitaes desta classificao, pois muitas medidas ou so
transversais, ou a sua execuo ter implicaes imediatas ou indirectas em outras categorias.
Existe, pois, uma conscincia de interdisciplinaridade e complementaridade entre as vrias aces.
Por exemplo, a promoo da imagem da cidade est intrinsecamente ligada ao patrimnio, ao
turismo, s acessibilidades, cultura, ao ensino, ao marketing, entre outros.
Embora as cidades de mdia dimenso possuam condies favorveis oferta de uma boa
qualidade de vida, a grande fatia das aces foi para este domnio, uma vez que o sucesso ou a
qualidade de vida urbana decorre de uma harmoniosa conjugao de dois factores: por um lado
serem capazes de dispor dos equipamentos colectivos dum escalo acima da sua verdadeira
dimenso e, por outro lado, serem (ainda) capazes de dispor da tranquilidade de um escalo
abaixo da sua verdadeira dimenso [VIEGAS, 1995].
O conceito de qualidade de vida bastante controverso, pois conjuga componentes

quantitativas com apreciaes subjectivas, nomeadamente o nvel de vida e o bem estar individual
(englobando o acesso sade, educao, cultura, ao lazer e a segurana), bem como a qualidade
do ambiente que rodeia o indivduo.
Embora as grandes cidades exeram um poder atractivo, pelas oportunidades de empregos

mais bem remunerados e um melhor acesso cultura e ao lazer, apresentam, tambm, aspectos
repulsivos, como a no satisfao de algumas necessidades includas naqueles aspectos mais
subjectivos, em que por definio prpria variam de indivduo para indivduo. Desta forma, nas
cidades de mdia dimenso que, de uma forma geral, essas necessidades so alcanadas com
melhor grau de satisfao. No entanto, estas cidades tm que potencializar estas vantagens, no que
195
respeita, nomeadamente, aos melhores nveis de segurana e de qualidade ambiental. assim que a
grande maioria das aces previstas nos planos estratgicos se inserem neste domnio.
Quanto qualidade ambiental, as linhas de estratgia presentes orientam-se

preferencialmente para a gesto dos recursos ambientais (criao de parques urbanos,
investimentos na rede de saneamento e de abastecimento de gua, recolha de resduos slidos,
arranjos paisagsticos, etc.). No entanto, os planos basearam-se mais na tnica do controlo reactivo
das situaes mais problemticas do ponto de vista do ambiente urbano e menos no seu controlo
pr-activo, apostando na preveno, considerando o ambiente como factor contribuinte do
desenvolvimento.
Em menor grau so contempladas as componentes relativas ao fomento da economia urbana

e regional (Figura 4.5). A eficincia econmica privilegia a optimizao dos recursos internos
(estrutura comercial, estruturas de ensino, formao e investigao e servios existentes na cidade),
desvalorizando as implicaes da globalizao da economia. Em menor grau, algumas medidas
esto orientadas para as questes da internacionalizao e inovao, mas demonstram fraca
sensibilidade aos impactes destas opes.
A equidade social abordada de uma forma pouco integrada e direccionada para elevados
investimentos materiais (intervenes nos domnios da habitao, sade, educao e investimentos
em equipamentos). O ordenamento territorial est presente em quase todos os planos, mas s ao
nvel dos investimentos materiais (investimentos de carcter fsico: rede viria, reabilitao fsica
de edifcios, etc.), uma vez que as medidas de animao e integrao urbana so debilmente
abordadas.
Quanto escala territorial, a integrao regional, supra-regional e internacional, mais

concretamente o posicionamento de cada cidade relativamente ao seu territrio regional, o seu
posicionamento no sistema urbano nacional e a integrao em espaos mais alargados (trans-
fronteirios, comunitrios ou outros), abordada, na maioria das vezes, de uma forma demasiado
abrangente, sobressaindo mais uma lista de boas intenes do que estratgias de integrao e
intensificao de relacionamentos entre os vrios territrios.
100
80
60
40
20
0
Guard C. Leiria/
Aveiro Viseu
a Branco MG
Materiais 45 52 58 41 59
Imateriais 58 81 37 68 13
Figura 4.6 Grau de materializao dos projectos/aces (Fonte: Planos estratgicos urbanos).
196
Quanto ao grau de materializao, distinguimos as medidas de cariz material (construo

de infra-estruturas e equipamentos, ...), das imateriais (programas de sensibilizao, promoo,
divulgao, utilizao dos equipamentos e das infra-estruturas,...). No entanto, a sua distino
difcil, pois umas aces de ordem material tm como consequncia outras de ordem imaterial (por
exemplo, a construo de uma biblioteca ou de uma escola, ).
No entanto, os projectos esto orientados, fundamentalmente, para investimentos materiais

em infra-estruturas bsicas e construo de equipamentos (Figura 4.6). (Note-se que, normalmente,
os projectos de cariz material so mais onerosos do que os de cariz imaterial, pelo menos a curto
prazo).
Dos planos estratgicos analisados, s os planos de Aveiro e Guarda tinham explcitos os

agentes encarregues de implementar as medidas, bem como as fontes de financiamento (Fig. 4.7).
Aveiro Guarda
Outros Actores do Sector

1% Actores Privados Actores Privados
Associativo
8% 8%
Actores do Sector 16%
Associativo
31%
Actores Pub. Adm.
Central
Actores Pub. Locais 18%
e Regionais
46% Actores Pub. Locais
Actores Pub. Adm.
e Regionais
Central
58%
14%
Figura 4.7 Agentes envolvidos na realizao das aces previstas dos planos estratgicos (por aco) (Fonte:
Planos estratgicos urbanos).
Aveiro Guarda
Outras Fundaes Outras
4% 1% 1%
Fundaes Agentes privados
8% 8%
Agentes privados Administrao Administrao
5% Central Central
38% 39%
Fundos Prprios da
Fundos Prprios da CM
CM 31%
20%
Fundos Fundos
Comunitrios Comunitrios
25% 20%
Figura 4.8 Fontes de financiamento das aces previstas nos planos estratgicos (por aco, e no pelo
montante global do financiamento) (Fonte: Planos estratgicos urbanos).
Como se pode concluir a partir da anlise das figuras anteriores, grande parte das aces
constantes dos planos estratgicos foram ou sero executadas pela autarquia (tanto em Aveiro,
como na Guarda), mas sero financiadas pela Administrao Central, donde a importncia das
candidaturas ao PROSIURB, na formulao dos planos. Assim, as capacidades financeiras e de
organizao institucional no foram avaliadas na maioria dos planos, fazendo-se depender a
implementao das aces da possibilidade de financiamento oriundo do Estado central,
197
fomentando a manuteno da prtica habitual de candidatar todos os projectos que sejam

admitidos, independentemente da sua pertinncia. Contra esta prtica de planeamento, que exigiria
uma concretizao e seleco mais precisa de projectos estruturantes, no so previstos
mecanismos alternativos de financiamento, nem exploradas parcerias com os sectores privado e
sem fins lucrativos.
De qualquer forma, como condio de elegibilidade s candidaturas de financiamento de

projectos, era conveniente que todos os municpios fossem obrigados a possuir planos integrados
de desenvolvimento, ou seja, planos estratgicos, e fazer depender a sua aceitao do grau de
pertinncia do respectivo projecto.
De uma forma geral, a prioridade das aces resulta de uma reflexo conjunta produzida
pelos grupos de trabalho e pelas equipas que realizaram os planos. Alguns planos estratgicos
propem, como prioridade imediata a realizao de alguns Projectos Estratgicos, ou Projectos
Estruturantes, contendo as aces de prioridade 1*, em Aveiro, onde so anunciados os seguintes
projectos estruturantes: centro de negcios, bolsa de terrenos, urbanizao da zona central,
parque urbano ribeirinho, pavilho multi-usos, eixos estruturantes, placa logstica
[CMA, 1997].
30
60
55 25
50
45 20
40
35
15
30
25
20 10
15
10 5
5
0 0
Prioridade 1 Prioridade 2 1* 1 12
C. Branco 58 50 Aveiro 14 28 6
Figura 4.9 Prioridade das aces dos planos estratgicos (por aco) (Fonte: Planos estratgicos urbanos).
No caso de Castelo Branco, consideram-se de prioridade 1 (Fig. 4.9) as aces a

desencadear a curto prazo (horizonte de 2/3 anos ainda que a sua concretizao definitiva
ultrapasse esse perodo ) e de prioridade 2, as aces a desenvolver at 2003 [CMCB, 1996].
Concluindo, relativamente aos projectos e aces propostos nos planos de Aveiro, Guarda e
Castelo Branco, estes abarcam a generalidade dos objectivos estratgicos definidos, pois abrangem
sectores fundamentais vida das populaes e ao desenvolvimento da cidade, a priorizao de
projectos emblemticos da cidade, alm de projectos relacionados com a reconverso de
actividades econmicas tradicionais e de promoo e marketing dos recursos regionais, bem como
um esforo de concertao interurbana. Nos outros planos existem aspectos menos positivos que
convm destacar: a preocupao demasiado pragmtica na descrio de aces a realizar em
detrimento da enunciao de orientaes estratgicas para o desenvolvimento das cidades (por
198
vezes multiplicam-se projectos e aces em detrimento de uma racionalizao rigorosa); a falta de

priorizao dos projectos permitindo a distino entre as medidas de curto prazo e as medidas de
longo prazo; exagerada acentuao da listagem de aces de curto prazo em detrimento das
medidas de mdio/longo prazos. Por outro lado, as potencialidades e estrangulamentos detectados
no diagnstico dos planos raramente se reflectem em polticas integradas e de alterao da cultura
existente. De uma forma geral, as aces e medidas a implementar surgem como extensas listagens
organizadas por domnios de interveno ou objectivos a atingir, no havendo um direccionamento
para um projecto estruturante claro. Em parte a desarticulao entre objectivos e aces e a
prioridade dada a aces materiais, prende-se com a tentativa de maximizar as possibilidades de
financiamento previstas no PROSIURB.
Por tudo isto, a abordagem do planeamento estratgico, ao contemplar a complexidade das

dimenses econmicas, sociais, culturais e de infra-estruturas que corporizam as opes de futuro,
deve contribuir assim para a reabilitao do planeamento espacial, fornecendo a ferramenta de
referncia para pr cobro a uma administrao fragmentada do territrio, assegurando a
compatibilizao dos interesses gerados pelas dinmicas autnomas de operadores pblicos,
agentes privados e cidados em geral. Para tal, o plano estratgico deve conter alguns projectos
estruturantes e atractivos, previamente definidos e capazes de figurar no imaginrio dos habitantes,
integrando um leque alargado de iniciativas e projectos urbanos de significativa envergadura num
projecto global de cidade. Pois, o planeamento estratgico, sendo uma tentativa de definio de
prioridades, pressupe que impossvel executar todos os projectos ao mesmo tempo, servindo
como um instrumento de controlo dos processos de desenvolvimento urbano. Sendo necessria,
portanto, uma racionalizao dos projectos para evitar a concorrncia entre eles ou com as
iniciativas de outros agentes e permitir um financiamento mais eficaz.
4.1.4.2 - Consideraes gerais acerca da formulao dos planos estratgicos

A elaborao dos planos estratgicos, sendo fundamental no desenho de linhas de orientao
estratgica relativas ao desenvolvimento futuro das cidades e na definio de aces e projectos
estruturantes, deve ser encarada como o desencadear de um processo que, para ser eficaz, tem de
prosseguir durante a fase de implementao, numa ptica de acompanhamento e avaliao,
envolvendo o maior nmero possvel de actores.
O plano nunca um produto acabado, mas sim o ponto de partida. Dever ser assumido
localmente e continuamente melhorado a adaptado. Por outro lado, deve ser feito com tempo e com
uma ampla participao das instituies e da sociedade civil.
A sua formulao deve visar o desenvolvimento de uma percepo global dos problemas e
das oportunidades que a cidade enfrenta. Esta percepo deve ser informada tecnicamente e
199
sedimentada socialmente [ROSA PIRES, 2001]. Ou seja, o processo de planeamento deve

estimular uma ampla participao de forma a estabelecer uma apreciao e compreenso comuns
do conjunto dos desafios enfrentados e promover um sentido de construo colectiva de uma viso
de longo prazo para a cidade. Posto isto, h que seleccionar um nmero restrito de questes
estratgicas e conceber mecanismos e procedimentos para a implementao, avaliao e reviso do
plano estratgico.
Ora, os mencionados planos estratgicos no passam de simples formalizaes de

estratgia e dinmicas emergentes, confrontadas com as dinmicas externas que esses territrios
enfrentam. Deste modo, o processo de formulao de alguns planos, no conduziu elaborao
nem de um plano de aco no qual deveria ser estabelecida uma calendarizao da execuo das
aces, indicando recursos a disponibilizar e meios a mobilizar, bem como a responsabilidade pela
sua execuo, nem de um plano de financiamento, no qual deveriam constar os montantes de inves-
timento relativos a cada aco ou projecto e as respectivas fontes de financiamento. Alm disso,
um plano estratgico de cidade pode dar origem quer realizao e operacionalizao de planos de
mdio prazo, quer a planos estratgicos sectoriais, devidamente enquadrados pelo primeiro.
Por outro lado, na maior parte dos casos a elaborao dos planos estratgicos no foi
encarada como um projecto de cidade, mas sim como um mero instrumento para fundamentar
melhor o acesso a recursos financeiros acrescidos, esvaziando de contedo as potencialidades
associadas a um processo de reflexo estratgica.
Concumitantemente, pode-se afirmar que a componente integradora, que o prprio

PROSIURB advoga e descreve nos seus objectivos gerais (Melhorar a eficcia das intervenes
sobre a organizao do territrio e promover a cooperao entre os diversos nveis institucionais
em aces de desenvolvimento urbano), embora no esteja contemplada ao nvel do poder central,
solicitada s autoridades locais, onde essa integrao e cooperao se torna mais difcil. Ou seja,
a integrao e compatibilizao das polticas que regem o ordenamento do territrio requerida s
instncias locais, enquanto que a concertao negligenciada ao nvel central, onde existe o poder
de deciso sobre todas as matrias que afectam directa e indirectamente o espao urbano.
Assim, pode-se afirmar que o processo de planeamento estratgico implementado nas

cidades em estudo, no foi capaz de contribuir para a remodelao das relaes institucionais entre
os vrios agentes, pblicos e privados, que operam o desenvolvimento destes centros urbanos. Ora,
o objectivo final do planeamento estratgico, dever esboar caminhos, empreender linhas de
aco, os quais, uma vez moldados por uma meta comum orientadora das intervenes individuais
de cada entidade, salvaguardem a concordncia entre as aspiraes dos vrios protagonistas da
vivncia urbana.
200
, precisamente, neste ponto, que o planeamento estratgico se destaca do planeamento

tradicional, ou seja, ao invs de comandar, regulamentar e fiscalizar as aces, o plano dever
assentar o caminho comum e incidir na operacionalizao e implementao dos programas
considerados estratgicos para o desenvolvimento urbano.
No entanto, alguns dos planos estratgicos em estudo, tambm traduzem uma estrutura mais
tradicional de planeamento, uma vez que privilegiam reas de interveno como as infra-estruturas
e as acessibilidades, em detrimento de reas como a valorizao do tecido produtivo associadas a
um tipo de planeamento mais inovador que procure atrair investimentos e produzir externalidades.
Quanto ao seu contedo, os planos estratgicos apresentam uma enorme variedade de

medidas. No entanto, julga-se, porm, que alguns deles, beneficiariam com uma abordagem mais
cuidada em termos de diagnstico, pois este fundamental na medida em que possibilita a
caracterizao da situao de partida, do mesmo modo que fornece uma plataforma de comparao
aquando da avaliao do processo de implementao. Por isso, o diagnstico dever, por um lado,
permitir um adequado conhecimento da realidade que se pretende transformar e, por outro, dotar o
plano de indicadores, passveis de actualizao, que possibilitem a monitorizao e a avaliao das
tendncias que se querem controlar.
H, ainda, a salientar que alguns objectivos definidos nos planos estratgicos tm um mbito
muito geral, pelo que no so delineadas metas concretas para direccionar as actuaes. Alm
disso, existe uma falta de objectividade, tanto na anlise diagnstica, como na definio dos
objectivos ou aspiraes do plano. Estas duas fases do processo de planeamento estratgico
diagnstico e formulao de objectivos deveriam iterativamente percepcionar, por um lado, as
grandes questes do desenvolvimento da cidade, e por outro, uma pormenorizao das questes
sectoriais mais pertinentes para o futuro da cidade.
Alm disso, estes documentos deveriam ser elaborados com especial cuidado, uma vez que
devem atrair os cidados para o debate. Deste modo, no devero apresentar uma linguagem
demasiadamente tcnica. Por outro lado, os documentos posteriores, nomeadamente os planos de
mdio prazo e os planos estratgicos sectoriais, devero ser de natureza contratual, de forma a
clarificar e estabelecer os papis desempenhados pelos diferentes parceiros e formalizar o
compromisso para o programa acordado.
4.1.5 - Estruturas de gesto, acompanhamento, avaliao e divulgao do processo de
planeamento
A elaborao dos planos estratgicos, sendo fundamental no desenho de linhas de orientao
estratgica e na definio de aces e projectos estruturantes, deve ser encarada como o
desencadear de um processo que, por forma a ser eficaz, tem de prosseguir durante a fase de
201
implementao, numa ptica de acompanhamento e avaliao. Assim, a fase de elaborao dos

planos estratgicos , to somente, o desencadear de um processo que, para ser eficaz, tem de
prosseguir durante a sua formalizao. Desta forma, a implementao das aces ser a fase mais
importante do ciclo de planeamento estratgico. Alm disso, durante esta fase, a avaliao e a
monitorizao dos resultados das aces recolhem importantes informaes sobre os efeitos
provocados pela sua implementao. Informaes essas que serviro para avaliar o sucesso ou os
problemas que podero surgir com a execuo das aces.
4.1.5.1 - Execuo e implementao dos planos estratgicos

De facto, um plano estratgico se no for implementado no vale o papel em que est
escrito ou o tempo e os recursos investidos na sua preparao [ALBRECHTS, 1999]. Pois, o
resultado do plano estratgico no uma norma mas um contrato poltico entre as instituies
pblicas e a sociedade civil. Por isso, o processo posterior aprovao do plano, o
acompanhamento e implementao das medidas ou actuaes, to ou mais importante quanto o
processo de elaborao e aprovao.
Contudo, raros so os planos que apresentam uma referncia explcita aos instrumentos de
execuo. No entanto, o plano estratgico de Castelo Branco prope formas de articulao entre as
polticas emanadas do plano estratgico e o planeamento urbanstico e define mecanismos que
assegurem a transmisso das orientaes estratgicas do plano aos instrumentos de gesto
convencional (Planos de Actividade e oramentos) [CMCB, 1996]. Visando, desta forma,
coordenar investimentos e a localizao de equipamentos e servios, devendo as orientaes do
plano estratgico ser transpostas para o Plano de Actividades que o instrumento por excelncia de
gesto municipal. Alm daquele, o PECG pressupe, tambm, uma articulao com os restantes
instrumentos de gesto municipal, nomeadamente o PDM, o Plano de Actividades Municipal, o
Oramento Municipal e os Planos Plurianuais [MANUAL/CMG, 1996].
Enquanto o planeamento estratgico se desenvolve numa esfera dita superior chegando a
elaborados objectivos, decises e conceitos, a oramentao desenrola-se, anualmente, a um nvel bem
mais inferior (mas bem mais real), com base nas disponibilidades financeiras, chegando quilo que
muito concretamente se pode efectuar.
Ambos os trabalhos caem no vcuo. O planeamento estratgico no se materializa em aces; o
oramento no feito em funo de objectivo; as coisas no correm bem e h recriminaes mtuas (os
responsveis por ambos acusam-se mutuamente de ineficcia). Verifica-se uma luta entre os
responsveis pelas reas, procurando cada um impor-se ao outro: o planeamento, sem atender aos
condicionamentos oramentais; o oramento, ignorando os objectivos. Como a realidade palpvel que
prevalece, a actividade da organizao simplesmente orientada pela aco contabilista anual da
feitura do oramento sem que existam ideias, finalidades, sentido de futuro. A soluo reside na ligao
do planeamento estratgico com a oramentao [LOUREIRO DOS SANTOS, 1983: 291].
Assim, para a implementao dos planos estratgicos imprescindvel criar estruturas, mais
ou menos formais, que promovam a sua discusso e geram consensos em torno dos projectos de
202
maior importncia para as cidades (nomeadamente estruturas do tipo Gabinete de Cidade). Como a
implementao do plano est intrinsecamente relacionada com a lgica da sua realizao, essas
instituies so directamente responsveis pela sua aplicao, centrando a sua ateno nas
orientaes estratgicas prioritrias, encurtando o ciclo de vida entre as propostas e a sua
realizao, consciencializar-se que a implementao das propostas individuais imbudas de uma
sinergia conjunta apresentam um valor acrescentado muito substancial em relao s situaes de
execuo individualizada e inserir a cultura das instituies que actuam na cidade na cultura da
cidade que prope o plano e vice versa. Por disso, durante a implementao do plano h que
considerar alguns critrios bsicos [De FORN, 1995]:
Todas as medidas do plano so, por definio, estratgicas e respondem s decises adoptadas
unanimemente durante a prpria aprovao do plano, portanto, h que implement-las;
No entanto, as medidas do plano no so homogneas, pois a sua prioridade varivel, assim,
para garantir a eficcia do plano no se podem implementar todas as medidas ao mesmo
tempo, havendo que prever uma calendarizao diferenciada para cada medida;
O planeamento deve ser entendido como um processo aberto, por isso, durante a
implementao podem ocorrer alteraes por forma a responder a novas necessidades ou
mudanas no previstas anteriormente.
Alm disso, a execuo do plano exige determinadas condies:
Em primeiro lugar, a conscincia de crise, pois se no houver conscincia de crise

dificilmente se pode encontrar um consenso pblico-privado, e como tal, os desacordos sobre
o imediato impe-se sobre o acordo de fundo;
Em segundo lugar, um compromisso prvio, incorporando as estratgias dos actores, mas
estes actores tm que assumir que as suas estratgias se modificaro uma vez pactuada a
estratgia da cidade.
Considerando esses critrios, o processo metodolgico da implementao do plano inicia-se
com a ordenao das medidas de maneira que facilite a sua aplicao. Esta ordenao feita de
acordo com uma anlise detalhada das fichas elaboradas para cada medida no processo de
descrio e agregao dos projectos estratgicos (responsvel, custo, financiamento, periodizao,
impacte, consequncias estratgicas, etc.). Facto nem sempre presente nos planos estratgicos
analisados. Alm disso, deve-se ter em conta os seguintes indicadores: urgncia, efeitos da no
realizao, existncia de um agente executor e grau de maturidade da medida. Aspectos que s
foram considerados para algumas medidas dos planos estratgicos de Aveiro e do Eixo Leiria-
Marinha Grande.
De facto, nos casos em que os gestores da implementao dos planos estratgicos s se

preocupam em encontrar recursos para financiar projectos, rapidamente se chega ao fracasso e se
contagia o desnimo e a inoperncia. Ao contrrio, as situaes com xito encontram-se quando ao
plano se aplicam tcnicas de interveno na rede de agentes urbanos, j que isso o que realmente
203
mobiliza recursos latentes. Como objectivo imediato destas tcnicas destaca-se o fortalecimento da
rede de intercmbios orientado para gerar cultura urbana, gerir conhecimento, aumentar o grau de
confiana entre os agentes, melhorar a auto-estima dos actores, etc.
Assim, para que o plano possa passar do papel para a aco, necessrio primeiro ser
selectivo nos objectivos/apostas de desenvolvimento para que estes possam ser correctamente
assimilados e depois desenvolver mecanismos/formas concretas de promoo, implementao e
comunicao do plano.
4.1.5.2 - Acompanhamento e avaliao da execuo do plano

A moda e o interesse pela avaliao, das polticas pblicas territoriais, so relativamente
recentes. A avaliao deve ocorrer durante todo o processo de planeamento (da avaliao ex-ante
avaliao ex-post), devendo ter, tambm, uma componente formativa, permitindo aprender com os
erros. Uma avaliao que vise apreciar a implementao bem como os resultados do processo de
planeamento fornece aos seus membros certezas acrescidas de que devem ser feitos ajustamentos
se o plano inicial no estiver a alcanar os resultados ou a cumprir os objectivos formulados.
A avaliao pode ser diversa: tcnica, pela confrontao dos objectivos com os resultados
reais com a ajuda de indicadores financeiros ou quantitativos; institucional, pelo recurso a actores
independentes; poltica, pela instaurao de debates pblicos e de procedimentos de concertao;
cultural, pelo grau de adeso da comunidade aos valores do projecto; etc.
A monitorizao entendida como um acompanhamento regular da implementao e dos

seus impactes em termos de objectivos alcanados. Constituindo um processo capaz de gerar
alternativas de aco, com uma melhor fundamentao das decises, representando-se como um
instrumento de aprendizagem colectiva. Por isso, o exerccio da avaliao dever ser contnuo.
Este processo de avaliao tanto mais importante quanto maior a complexidade e

diversidade de variveis a considerar, nomeadamente no planeamento estratgico. Deste modo,
deveriam ser concebidas estruturas organizativas que acompanhassem o desenrolar dos trabalhos
de execuo dos planos atendendo s seguintes consideraes:
Anlise dos instrumentos concebidos para a gesto dos projectos, aces e programas ou reas
de actuao includos nos planos estratgicos (designadamente quanto aos objectivos e
misses, recursos, critrios de gesto e oramentao, composio de parceiros pblicos e
privados envolvidos e reas-chave de concertao ensaiadas);
Anlise das transformaes no comportamento dos actores da cidade ao longo do ciclo
estratgico (no domnio das relaes com a administrao municipal, das relaes entre si, da
formulao e modos de concretizao das suas prprias estratgias, da evoluo das
respectivas misses e dos resultados conseguidos) [NEVES, 1996];
Anlise de realizaes concretas (por exemplo, no domnio da captao de novos
204
investimentos ou da modernizao de iniciativas econmicas j existentes, em resultado de

aces ou programas de actuao inscritos no plano estratgico de cidade).
Neste mbito, o PECG prope a constituio do Conselho do Planeamento Estratgico da
Guarda (CPEG), a partir do Gabinete de Cidade. O CPEG, alargado aos membros dos grupos
temticos que participaram regularmente nos trabalhos e aos responsveis dos principais
organismos locais da Administrao Central (40 a 50 membros), funcionando como um rgo
consultivo do Presidente da Cmara e estruturado por Seces Temticas permanentes,
correspondentes s principais reas de implementao do plano (qualificao urbanstica, centro
histrico, sade, desporto, actividades econmicas e qualificao profissional, turismo e juventude)
e realizaria uma reunio pblica de informao e debate sobre a execuo do plano
[MANUAL/CMG, 1996].
De igual forma, o PEC-CB, prope a criao de um Conselho Geral da Cidade, que substitui
o Gabinete de Cidade, embora com novas atribuies e competncias, nomeadamente: emitir
pareceres sobre documentos preparatrios do Plano de Mdio Prazo e dos Planos de Actividades
anuais; emitir pareceres sobre programas sectoriais de actuao municipal; fazer recomendaes ao
executivo municipal em domnios de actuao que possam convergir para a promoo do
desenvolvimento urbano; estimular consensos tendentes a materializar aces de contratualizao
entre a Autarquia e outras entidades, tendo por objectivo a concretizao de projectos e iniciativas
constantes do PEC-CB ou outras identificveis no futuro; desenvolver iniciativas de lobbying
junto das diferentes tutelas da administrao pblica, central e regional, visando a promoo da
cidade, nomeadamente no domnio de atraco do investimento e da fixao de recursos de
excelncia [CMCB, 1996].
Assim, os mecanismos de monitorizao e avaliao dos planos, as raras vezes que so

previstos, so vagos ou so remetidos para os gabinetes de cidade (ou estruturas afins) sem contudo
se especificar o que deve ser monitorizado e avaliado. Assiste-se a uma concepo generalizada de
que a implementao do plano se resume execuo das aces previstas, o que, no satisfeitas as
expectativas de financiamento, faz com que o plano seja olvidado. Urge passar a assumir-se um
papel mais activo por parte do municpio, na procura de alternativas e parceiros de investimento,
desenvolvendo para o efeito formas de contratualizao e de fazer chegar aos interessados a infor-
mao. O marketing , neste campo, uma ferramenta a aproveitar.
Recomenda-se, tambm, a criao de um rgo de acompanhamento, que garanta a

constante monitorizao e avaliao dos impactes de implementao dos planos, de modo a que
estes se possam ir reajustando s transformaes no previstas, entretanto ocorridas no territrio,
garantindo-lhes, assim, a flexibilidade e dinmica associadas abordagem estratgica.
205
Quanto avaliao propriamente dita, um processo difcil porque envolve valores cuja
mensurabilidade no simples, sobretudo na definio de orientaes estratgicas de
desenvolvimento onde se consideram variveis como, a qualidade do meio urbano, a atractividade,
a coeso, a integrao, entre outras. H uma diversidade de campos de anlise que mesmo que se
consigam medir, necessrio agregar os resultados, adicionar as evolues observadas nos
diferentes domnios, tarefa que tambm no imediata nem simples. Por outro lado, o processo
participativo inclui no plano medidas de carcter genrico, expresses de boa vontade que nunca
chegaro a converter-se em projecto e menos ainda a encontrar financiamento e execuo.
Pareceria normal que se executasse um plano, mas no um efeito imediato na tradio das
polticas pblicas. S a implicao de todos os actores supe uma certa garantia de cumprimento de
um plano que se define obrigatoriamente como pr-activo.
Alm disso, a resoluo dos conflitos que frequentemente ocorrem quando se lida com
grupos heterogneos requer muito tempo e ateno da parte dos avaliadores [GREENE, 2000, cit.
em NICHOLS, 2002: 1]. Por isso, tentar determinar as metas e equilibrar os mltiplos pontos de
vista daquilo que considerado como sucesso do programa ou projecto muitas das vezes um
grande desafio. Este aspecto combinado com testemunhos e registos inadequados e a dificuldade
em aceder aos dados pode apresentar muitos obstculos aos avaliadores.
Muitos destes problemas podem ser eliminados se abordados quando os projectos foram
planeados num clima onde as partes interessadas e os participantes se vem uns aos outros como
parceiros assegurando o sucesso dos projectos.
Alm disso, no acompanhamento, o tratamento das medidas deve ser diferente segundo o
grau de realizao em que se encontram. Para as medidas em execuo, o objectivo principal
assegurar a sua vinculao e orientao em funo do objectivo central do plano e garantir que
avancem ao ritmo previsto. Para as medidas em estudo, trata-se de definir a viabilidade e o
significado das medidas por meio da recolha da informao em falta, encarregar peritos da
elaborao de estudos ou relatrios e aprofundar o debate pblico sobre estas medidas e a sua
aplicao.
Uma crtica levantada aos planos estratgicos que mesmo que tenham um efeito
impulsionador e de fomento da cooperao entre todos os agentes urbanos, os seus resultados so a
racionalizao da evidncia ou do que se realizar num prazo imediato [De FORN, 2002]. Portanto,
so instrumentos muito teis para concertar investimentos entre administraes pblicas, mas ao
contrrio tm pouco efeito inovador. Ou seja, servem para fazer bem o que se h-de fazer, mas ao
contrrio no introduz factores claros de inovao, convertendo-se num consenso do bvio e de
afirmaes muito generalistas.
206
Conclumos, pois, que o processo de acompanhamento e avaliao muito mais difcil, tanto
pelo carcter imaterial dos temas, como pela necessidade de um processo profundo de definio do
esquema de financiamento dos diferentes projectos. Alm disso, normalmente um exerccio
oneroso e onde os dados faltam. No entanto, imprescindvel que se avaliem as polticas,
controlando os investimentos e as actuaes, avaliando os impactes globais, tanto do ponto de vista
econmico como da sustentabilidade (ambiental e social).
A sua avaliao pode ser realizada por quem conduz o processo participativo. Nesta aco,
os avaliadores agem como mediadores e organizadores do processo ou como parceiros. Devero ter
capacidades de mediao, de escuta, de entrevista e de formao [AYERS, 1987, cit. em
NICHOLS, 2002] e que sejam vistos como dignos de confiana por todos os membros do grupo.
Estes mediadores devem, tambm, estar comprometidos e convencidos da importncia de incluir
participantes no processo de planeamento e serem criativos na determinao do melhor uso das
capacidades e contributos de todos os membros do grupo. Durante todo o desenvolvimento do
programa o grupo de planeamento (onde se incluem todos os actores envolvidos) necessita de uma
evidncia consistente que o mediador os conduza atravs de um processo til e legtimo. Se os
membros do grupo no verem como cada componente de planeamento est a contribuir para o
desenvolvimento do programa, estaro menos dispostos a participar em exerccios futuros.
importante que os avaliadores tenham o poder e a autoridade para dirigirem o processo e que os
grupos ou indivduos externos no ignorem o trabalho do grupo.
Todavia, se a exactido do papel do avaliador no reconhecido pode aparecer confuso,

conflito e desequilbrio na avaliao final do programa. Se tal ocorrer, aps a implementao do
programa, sugerida a utilizao de um avaliador externo. No entanto, importante que o
avaliador conhea atravs da experincia, devendo estar inteirado e presenciar o desenrolar do
processo. Este conhecimento, assim obtido, permitir o desenvolvimento de futuros exerccios de
planeamento.
Alm disso, se existir uma definio pouco clara da finalidade, dos objectivos e da teoria do
plano ou programa, bem como uma inadequao das medidas, frequentemente, dificulta a
concepo adequada e implementao eficaz de programas de avaliao. Os programas,
frequentemente, so concebidos num vcuo, esquecendo a larga comunidade e o contexto poltico
que, se tidos em considerao, podem fornecer contributos importantes. Acrescente-se que quando
os avaliadores tentam conduzir avaliaes participadas, muitas vezes, tm problemas ao juntarem
vrios stakeholders que nunca trabalharam em conjunto no passado.
207
4.1.5.3 - Mecanismos e estruturas de divulgao dos planos e processos de planeamento

Aps a aprovao de um plano estratgico, os responsveis pela sua implementao, devem,
desenvolver as aces necessrias de comunicao, sensibilizao e projeco para d-lo a
conhecer cidade.
Os instrumentos de divulgao devem traduzir-se num plano de comunicao e marketing

urbano, visando os muncipes, devendo o plano ser apropriado pela prpria populao da cidade, e
o exterior, nomeadamente as regies vizinhas, divulgando informao sobre a atractividade e
potencialidades da cidade para efeitos de deslocalizao de investimentos e de atraco de
visitantes. Por outro lado, na perspectiva da afirmao e consensualizao da cidade fundamental
assegurar, tanto na fase da elaborao do plano, como na fase da execuo das propostas e aces,
a circulao da informao produzida. Neste sentido este plano de marketing urbano deve ter como
objectivos gerais fomentar, por um lado, a cidadania e a participao e, por outro, a promoo da
cidade e regio no exterior, a partir da criao de programas de animao e desenvolvimento de
curto, mdio e longo prazos.
Deste modo, o plano estratgico, sendo um trabalho de avaliao de potencialidades e

objectivao de oportunidades, tem de ser pblico, debatido e referendado pela massa crtica da
cidade, alm de exposto a nvel nacional e internacional como instrumento forte, clarificador das
intenes e propsitos da cidade, das novas linhas orientadoras/opes e das oportunidades para os
que pretendem a investir, visit-la ou trabalhar.
Em concreto, o PECG, prope alguns aspectos que devem reger o respectivo plano de
divulgao [MANUAL/CMG, 1996]:
Adaptabilidade de linguagem em relao aos diversos sectores e segmentos da populao;

Sistematizao das aces em funo dos calendrios da cidade e das agendas dos
destinatrios;
Competitividade aberta na comunicao social em relao aos timings e concluses dos
planos estratgicos das cidades;
O reforo da ideia de capacidade de concretizao;
A divulgao, agarrada ao terreno, da existncia e disponibilizao do plano estratgico.
Por seu lado, o PEC-CB sugere uma componente editorial e uma componente de
comunicao social por forma a divulgar o exerccio de planeamento
O processo de comunicao um elemento estratgico para romper com imagens negativas,

nomeadamente ao contrariar os efeitos nefastos de alguns acontecimentos atravs de uma
comunicao a vrios nveis: nacional, nos media e imprensa especializada; local, escala da
cidade; dos bairros, atravs de agentes locais ou profissionais de comunicao. Esta comunicao
visa no s informar os habitantes, mas uma condio da apropriao dos prprios projectos pela
208
populao, sendo a palavra-chave de todos os projectos para antecipar ou gerir os conflitos e

construir uma imagem mais consensual, no momento em que as realidades urbanas conhecem e
produzem os mesmos efeitos de fragmentao social e territorial.
Os media so imprescindveis neste processo, pois, podem popularizar os problemas,

encorajar o debate das solues para esses mesmos problemas e difundir as solues. Alm disso,
podero conceder legitimidade aos resultados, enaltecer quem os alcanou e, mesmo, monitorizar o
processo, ao evitar actos fraudulentos e afastar os obstrucionistas [SAMPFORD, 2002]. Por outro
lado, os media podem desempenhar um papel importante no envolvimento dos cidados. No
entanto, a sua utilizao tem riscos, pois normalmente esto mais interessados numa boa histria
do que no que se refere a questes de substncia e o seu resultado frequentemente imprevisvel e
incerto.
Neste sentido, a imagem de marca e as imagens de produtos especficos devem ser

concebidas para formarem, em conjunto, uma imagem global que reforce a auto-estima local, o
envolvimento e a participao dos cidados e actores no processo de planeamento. Deve, ao mesmo
tempo, criar representaes positivas nos indivduos e organizaes externos ao territrio [SOUTO
GONZLEZ et al., 2001]. Por isso, necessrio criar uma imagem forte, que seja clara, coerente e
qualificante.
Estas imagens tm que ser concebidas de modo diferenciado para poderem atingir com maior
eficincia os diferentes pblicos-alvo. Segundo este pressuposto, torna-se importante segmentar os
pblicos (pelo menos de forma elementar: habitantes, visitantes e investidores), e dividir o plano
por temas, uma vez que permite juntar e confrontar os agentes com interesses em comum.
No entanto, divulgar s no basta, sendo necessrio envolver os principais agentes e a

sociedade civil local, como foi referido. Pois, o marketing urbano um instrumento de divulgao
que pressupe riscos, podendo, inclusivamente, constituir-se mais como uma manipulao de
vontades da populao (nomeadamente na sua componente de comunicao interna), construindo
uma democracia amorfa e acrtica em vez de um processo scio-cultural de base local e sustentado
que promova uma mudana estrutural da cultura local.
Neste sentido, por forma a regular aquela situao e no sentido de converter o marketing
urbano num projecto de construo de uma auto-estima local, da qualidade de vida e da
competitividade acrescida pela fixao de recursos, defende-se que fundamental equacionar de
modo consistente o papel da participao e promoo da cidadania a partir de bases mais
profundas. No entanto, mantm-se o problema de definio dos critrios de seleco ou escolha dos
grupos e indivduos que podem intervir no processo, e dos assuntos sobre os quais podem ter
opinio os residentes, as associaes e os sindicatos. Como atrs se disse, normalmente, os
209
cidados tm uma maior percepo dos problemas locais do que os poderes pblicos. Neste
sentido, oportuno comprometer os cidados na procura de solues para esses problemas e
conceder-lhes um grau de responsabilidade poltica e institucional que os comprometa com o
desenvolvimento da rea onde vivem. Deste modo, aumentar-se- a identidade territorial e a auto-
estima local que ser um dos objectivos principais do marketing territorial.
4.1.6 - Avaliao geral da implementao dos planos estratgicos
O Gabinete de Cidade (ou outro organismo anlogo) deveria ter iniciado um processo de
acompanhamento, numa primeira etapa, atravs de grupos de trabalho, debates, seminrios,
comisses de acompanhamento, etc. Concumitantemente, aquela estrutura deveria ter reunido
periodicamente para ser efectuado um balano do trabalho realizado, salientando as actuaes
iniciadas e o nvel de implementao das medidas prioritrias. Devendo ento ser realizado um
relatrio de acompanhamento do desenrolar dos trabalhos, com uma determinada periodicidade.
Dadas as escassas concertaes pblico/privado, os esforos para a implementao das

medidas dos planos tm sido da responsabilidade das Cmaras Municipais 91. Assim, avaliar o grau
de implementao das medidas dos planos estratgicos, corresponde, grosso-modo a avaliar a
execuo do programa PROSIURB, pois, a maioria das intervenes realizadas estiveram
dependentes do seu financiamento e alguns documentos no passam de simples reflexes que
tratam de responder s exigncias normativas dos domnios de actuao do PROSIURB em vez de
encontrarem verdadeiras estratgias de actuao que valorizem as suas potencialidades e que
promovam um desenvolvimento equilibrado e sustentvel.
A gesto da implementao dos projectos contemplados com financiamento do PROSIURB,

encontravam-se a cargo de funcionrios da Cmara Municipal, no tendo sido, portanto, criado
qualquer organismo especfico. Por outro lado, o envolvimento dos actores privados ficou muito
aqum do desejvel. Como anteriormente se salientou.
O PROSIURB pretendeu dar um passo em frente na inovao institucional, no sentido de

uma maior eficincia e flexibilidade na construo da cidade, porque em vez da definio de regras
tentou contribuir para o estabelecimento de princpios estruturantes de desenvolvimento atravs de
um processo negocial. Por isso, iniciou um processo que deveria ter continuidade.
No entanto, foram estabelecidos objectivos de poltica urbana que estavam normalmente

para alm da rea da aco municipal, nomeadamente, aquelas que envolvem uma grande
componente imaterial: emprego, atractividade econmica, promoo cultural, promoo social, etc.
e as autoridades locais no foram devidamente preparadas para lidarem com estas temticas.
91
Segundo informaes fornecidas pela Eng. Ana Veneza da Comisso de Coordenao da Regio Centro.
210
Outro factor de insucesso foi a no considerao das especificidades locais, pois, as cidades
inserem-se em contextos diversificados, quer em termos de dimenso demogrfica, bem como a
sua localizao em relao aos principais eixos e reas de desenvolvimento, e quantidade,
variedade e qualidade dos seus recursos e instituies.
Saliente-se, ainda, que o PROSIURB, ao restringir o acesso ao financiamento s cidades

possuidoras de plano estratgico e ainda ao definir o contedo e conceito dos planos estratgicos,
ao fixar as cidades consideradas mdias e, ainda, ao considerar que s um determinado tipo de
aces eram passveis de financiamento, condicionou o entendimento do planeamento estratgico e
introduziu distores na sua elaborao e implementao.
Em suma, na concepo do PROSIURB estiveram presentes perspectivas de

contratualizao, de articulao pblico-privado e a perspectiva da integrao. Este programa
previa o plano estratgico como instrumento de racionalizao das propostas e da sua integrao
num projecto de cidade, contudo, o tempo para a formulao do plano foi mal aproveitado, tendo
reflexos na qualidade do trabalho e nas deficincias observadas. No entanto, e apesar disso, os
domnios de interveno possuem alguma abrangncia, pelo que seria desejvel elaborar planos
estratgicos que fossem alm do mbito do PROSIURB e que se constitussem processos contnuos
de aprendizagem e de actuao estratgica face aos desafios. O planeamento estratgico deveria ser
um complemento dos instrumentos de planeamento j existentes e a sua elaborao assentaria na
cooperao entre agentes pblicos e privados, partindo do princpio de que a participao de todos
condio necessria para garantir a mxima eficcia na sua concretizao. Ou seja, foi a
componente que falta aos PMOT (estes muito limitados s questes do uso do solo e com um
carcter normativo), onde se devem entender os planos estratgicos, no como um novo plano, mas
como parte integrante de um planeamento municipal mais estratgico e operacional.
4.2 As formas de concertao e participao pblica na experincia de

planeamento estratgico na cidade de Aveiro
Pretende-se com esta seco reflectir sobre o processo de planeamento estratgico na cidade
de Aveiro. De uma forma geral questionamo-nos acerca do grau de eficcia do processo
implementado. Se conseguiu alterar algumas prticas e paradigmas de planeamento e
funcionamento da autarquia e dos agentes urbanos. Ou seja, pela confrontao das experincias
realizadas, avalia-se a pertinncia da hiptese da passagem de um modelo hierrquico e
burocratizado de planeamento para outro modelo participado, flexvel e estratgico de gerir e
planear a cidade.
Desta forma, pretendem-se avaliar as dimenses principais do planeamento estratgico: a

transformao administrativa da autarquia, a criao de uma nova cultura de relacionamento entre
211
os agentes (pblicos, privados, associativos, etc.), atravs da criao de parcerias, e da participao

pblica dos cidados em geral, no devir da cidade. Alm disso, dentro das parcerias entre agentes
pblicos, avalia-se se ocorreu um posicionamento diferente da cidade perante o exterior,
nomeadamente atravs da criao de acordos de concertao com outras cidades afastadas ou
autarquias limtrofes.
Para tal, tentou-se analisar criticamente todo o processo, mais atravs de uma observao
participada e perscrutadora, do que pela percepo dos agentes implicados, ou dos tcnicos
municipais, que se supe deveriam acompanhar o desencadear de todas as aces. No entanto,
formulamos desde j a seguinte questo: o processo de planeamento estratgico na cidade de
Aveiro foi sistmico, ou pelo contrrio, foi um processo linear e unidireccional?
Um sistema pressupe interaco e troca de experincias entre actores. Neste caso, tambm
convm esclarecer um pouco mais este ltimo conceito. Pois um actor, para assim ser designado,
tem um papel importante num processo de planeamento, sendo uma pea-chave indispensvel, pois
interage com outros elementos, onde ao partilharem conhecimentos e experincias chegam
definio do plano de aco. Ora, o que aconteceu neste caso, a nada disso se assemelha. Pois, os
actores dignos desse nome so os tcnicos responsveis pela elaborao do plano, e num grau
muito restrito os elementos do Gabinete de Cidade.
Assim, ainda no se perdeu a prtica de considerar o planeamento como uma actividade

estritamente tcnica, consistindo na elaborao de planos por parte dos agentes pblicos, ou
equipas tcnicas externas autarquia, com ausncia de participao dos agentes locais responsveis
pela construo da cidade, constituindo assim uma maior preocupao pelo controlo da expanso
urbana e dos agentes urbanos do que propriamente pela sua promoo e desenvolvimento. Esta
prtica de planeamento justificava-se num contexto de crescimento urbano, onde o seu objectivo
era o de regular a ocupao do solo, fixando orientaes de longo prazo da organizao do espao,
tentando coordenar as intervenes territorializadas.
No entanto, as tendncias actuais so outras. O crescimento urbano abrandou

consideravelmente e os problemas prioritrios tornaram-se os do crescimento econmico e da
reduo das desigualdades sociais. De igual forma, tambm aparece um tipo de planeamento
urbano menos jurdico e mais institucional quanto ao seu mbito o planeamento estratgico.
Tendo como objectivo principal territorializar as polticas de desenvolvimento atravs de planos
integrados que visem o tempo mdio e longo e a articulao entre instituies e sectores de
interveno.
De facto, o planeamento estratgico trata-se de um processo institucional e no de um

procedimento jurdico, que recai na elaborao de uma viso estratgica e situa-se escala de toda
212
a cidade, sendo pois, uma interveno de toda a comunidade local. Com o plano estratgico
pensa-se no global, para se planear a nvel urbano e actuar localmente.
Desta forma, o novo planeamento, ou o planeamento emergente, tenta ultrapassar a vertente

estritamente tcnica de formulao dos planos, abrangendo uma vertente de concertao muito
forte entre uma multiplicidade de agentes e actores urbanos. Alm disso, so documentos com uma
dimenso estratgica e heurstica, ou seja, esto voltados para uma actividade de planeamento que,
envolvendo a participao dos agentes locais, se vai construindo por acordos e negociaes,
garantindo a participao alargada dos cidados e dos agentes interessados.
No entanto, a cultura jurdico-institucional portuguesa tende a reduzir os instrumentos de

planeamento e ordenamento definio de normas e de regulamentos, desconhecendo que a gesto
e planeamento estratgico, seja actualmente, um movimento de grande amplitude, que se pode
observar em numerosos pases europeus [HEALEY et al., 1997].
De facto, se nos ltimos 30 anos vrias mudanas ocorreram em Portugal, nomeadamente ao

nvel da repartio da estrutura econmica, da alterao dos modos de vida e algumas mudanas no
papel do Estado (nomeadamente na maior autonomia das autarquias locais), desta forma,
acompanhando o desenrolar da evoluo experimentada em outros pases europeus, reclama-se
uma maior flexibilidade para o planeamento. A anunciada descentralizao no se pode fazer sem
uma democracia concebida escala local e concretizada na gesto da cidade, onde o debate e a
participao pblica so entendidas como o smbolo da democracia, e onde os planos se adaptem
mais facilmente a um contexto de mudanas estruturais e conjunturais. Assim democracia
representativa, j mais ou menos consolidada, h que complement-la com a democracia
participativa, pois s assim se conseguem cidados livres e responsveis, partes constituintes de
uma sociedade mais justa, solidria e competitiva.
Contudo, actualmente, medida em que se consolida a ideia do regime democrtico como a

melhor prtica de governo, os sistemas polticos clssicos, baseados na cultura da
representatividade, que teriam que a sustentar, do sinais de esgotamento, estimulando a no
participao, o distanciamento, deixando os mandatrios, aps eleitos, livres para escolherem sem
acompanhamento, sem controlo social directo. O Estado, afastado do controlo social, torna-se presa
fcil de interesses privados, sejam eles oriundos de seu prprio interior (clientelismo ou
tecnocratizao) ou exteriores (lobismo corporativo). Numa sociedade, onde o Estado cumpre a
funo de regulador das relaes sociais e econmicas, o resultado do abandono da participao na
vida poltica trgico. Secundarizado o papel da poltica, o substrato social a fixao de metas
individuais exclusivamente relacionadas com o prprio bem estar material, fazendo surgir cidados
apticos e egostas (materialismo e individualismo), despreocupados com os assuntos comunitrios.
213
A tradio de relacionamento clientelista, baseado na troca de favores entre o cidado e o

poder pblico, induz passividade e inviabiliza a participao da populao. , ento, necessrio
encontrar maneiras de quebrar a passividade e a relao de clientela e estimular a participao.
Pois, mesmo que, de uma forma geral, as decises raramente satisfaam toda a gente, por vezes
tenta-se legitim-las em nome do interesse geral, que, quanto muito, servem para afirmar que quem
decide o porta-voz desse interesse geral e que tem a legitimidade necessria para acabar com o
debate. Ora, em urbanismo mais pertinente raciocinar em termos de interesses de grau e de
natureza diferente. Pois, frequentemente, as decises tm o carcter de uma arbitragem poltica e
no de uma escolha justificada por uma lgica tcnica ou por um clculo econmico. Pois, a
poltica pode ser entendida como a arte de escolher entre dois inconvenientes, ou a arte do
compromisso ou ainda, a arte do possvel [Bismark, cit. por SLOTERDIJK, 1997: 7].
A participao social implica abrir canais na construo da governabilidade. Representa em

si o cimento de uma nova democracia, no somente a clssica democracia representativa, articulada
nas instituies polticas. Inclusive a crise da poltica detonada pela crise da democracia represen-
tativa, ou seja, pela nula credibilidade da populao nos processos eleitorais (constatada nas eleva-
das taxas de absentismo eleitoral). Perante esta situao, uma nova estratgia poltica deve estimu-
lar a democracia participativa, ou seja, transformar o cidado em protagonista da mudana poltica.
Na sua essncia, a participao no pe em causa o funcionamento da democracia

representativa, ela enriquece-a. Uma vez que pode melhorar a adequao dos projectos s
necessidades, mobilizar os actores, aumentar a pertinncia de fazer com os habitantes em vez de
fazer para os habitantes. Esta abordagem toma, por outro lado, em conta a vontade dos habitantes
de no serem somente consumidores, mas actores do seu quadro de vida.
A participao pode permitir aos habitantes julgarem os projectos existentes, elaborar e

apresentar projectos prprios, ou de gerirem o seu quadro de vida. Por outro lado, a redefinio das
instituies do poder local na perspectiva da adopo de formas de democracia participativa exige a
introduo de mecanismos de democratizao no acesso s informaes que digam respeito
gesto das polticas locais. No h autonomia de deciso nem de opinio se no houver informao
sobre condies e contextos. Ou seja, a populao, para poder interferir nas decises, tem o direito
de ter acesso s informaes que tornem a deciso mais livre e eficiente.
Assim, tornar transparentes as informaes sobre os mecanismos de gesto condio

imperiosa para o sucesso das polticas participativas. Desburocratizao de trmites,
descentralizao da gesto e transparncia nas decises so pr-requisitos para a constituio de
uma forma de democracia inovadora na gesto do poder municipal. A democracia participativa
supe o reconhecimento da pluralidade de actores presentes na cidade e o compromisso efectivo
214
com a construo de processos de deciso que incluam as concepes divergentes, de modo a

estabelecer verdadeiras arenas pblicas de negociao e de deciso.
4.2.1 - Contextualizao do surgimento do plano estratgico da Cidade de Aveiro
O Plano Estratgico da Cidade de Aveiro foi elaborado com a finalidade de a Cmara
Municipal se candidatar aos fundos do PROSIURB, embora, o dito documento faa referncia a um
segundo objectivo que seria a definio de linhas orientadoras das estratgias de desenvolvimento a
implementar no futuro, muitas delas correm o risco de cair no esquecimento ou caducar num futuro
mais ou menos prximo.
um documento onde se apresentam alguns projectos estruturantes para a cidade com

visibilidade no ordenamento do territrio, mas onde a inovao institucional no foi abordada de
forma contundente, nomeadamente no que se refere melhoria do capital humano e da potenciao
do capital social. Em vez disso, pressupe a actuao verticalizada por parte dos agentes pblicos.
Dito de outra forma, aposta-se mais nas operaes de urbanismo do que em exerccios
integrados de desenvolvimento econmico e social 92, atravs da concepo de um projecto global
para a cidade na sua articulao com a regio (esta debilidade poder estar directamente
relacionada com a predominncia de arquitectos na formulao do plano). Um dos grandes desafios
da actualidade a criao de emprego, no entanto, h que atender que o grande empregador o
sector privado, pois, o emprego antes de mais o resultado da vivacidade das actividades
econmicas. Neste sentido, aquando da execuo de exerccios de planeamento estratgico h que
criar, ao nvel local, um quadro adequado para se poder agir neste sector, onde a administrao
local, no mbito das suas competncias, poder, em coordenao com as empresas, fomentar a
criao de trabalho temporrio.
Assim, deveria ter sido um documento que envolvesse um maior nmero de agentes
possvel, e da populao em geral, ainda antes da formulao do plano, e no depois como
insipidamente foi feito, s assim, se resolveriam e aproveitariam muitos dos desafios que se
colocam cidade, conjugando esforos por parte dos agentes institucionais, econmicos e sociais
no sentido de se obter uma maior eficcia e sinergias das suas intervenes e do alcance da
melhoria da qualidade de vida da populao residente, bem como dos utilizadores da cidade e dos
turistas. Deste processo surgiria uma ideia de cidade, que seria mais ou menos consensualizada
entre todos os seus habitantes, valorizando-se desta forma as suas especificidades intrnsecas e
idiossincrticas.
92
Mesmo em termos de urbanismo, a cidade de Aveiro, atendendo ao seu peso demogrfico, uma cidade bastante
dilatada, havendo que considerar a sua densificao.
215
Alm disso, no momento presente no se pode esquecer a vertente da concertao

interurbana, no s com as localidades mais prximas, mas tambm com cidades mais ou menos
longnquas (ao nvel das respectivas administraes e instituies).
4.2.2 - Processo de formulao do plano
O plano estratgico da cidade foi encomendado a uma equipa externa (com uma composio
pluridisciplinar), que procedeu sua formulao em trs etapas [CMA, 1997]:
Na primeira etapa procedeu-se redaco de um Diagnstico Estratgico por parte da equipa

tcnica externa;
Posteriormente, a mesma equipa, procedeu realizao de uma Matriz Preliminar;
Na terceira etapa elaborou-se o Projecto de Plano Estratgico, onde se apresenta a estrutura
final do Plano Estratgico para a cidade, o qual inclui a definio de objectivos e linhas
estratgicas, bem como um conjunto de 99 Projectos/Aces que deveriam ser alvo de anlise,
aprofundamento e seleco, por forma a obter o Plano Final. Foram ainda definidas as
medidas e aces para a implementao dos projectos estruturantes e para os projectos
considerados prioritrios.
Concomitantemente, procedeu-se realizao de quatro encontros temticos, sendo
convidados diversos agentes representativos de vrios sectores relevantes na cidade. O primeiro
encontro, serviu para a equipa tcnica entregar uma sntese do Diagnstico Estratgico e da Matriz
Preliminar, para apreciao por parte dos membros que o constituam, e o segundo para o debate de
ideias surgidas aps a entrega do primeiro relatrio. No entanto, o debate foi pouco conclusivo,
uma vez que se baseou em consideraes de carcter muito geral, salvo as observaes no que se
refere ao sector da cultura, que era muito parco naquele projecto de plano, sendo ento proposta a
criao de um Gabinete de Cultura, que ainda no foi implementado. Os outros dois encontros
ocorreram aps a entrega do plano, sendo pouco relevantes, pois, os debates resumiram-se a
consideraes generalistas e sem quaisquer resultados palpveis, no havendo um
comprometimento srio por parte dos seus participantes, encarando estas reunies como uma mera
formalidade, sem esperarem algo de novo. Por outro lado, dada a diversidade dos campos de
interveno, os actores tiveram dificuldade em apreciarem e terem uma viso de conjunto da
cidade, ficando-se por reparos restritos, exclusivos e limitados sua rea de interveno 93. Sendo,
ento visveis vises paroquiais dos participantes.
Este paroquialismo pode ser explicado pela relutncia em actuar de forma colaborativa.
GRAY [1989, cit. em MARGERUM, 2002: 248] explica este comportamento dos participantes ao
valorizarem a eficincia em vez da criatividade e da resoluo de problemas e predominando o
individualismo, onde a negociao encarada como uma fraqueza.
93
Segundo informaes recolhidas junto do departamento de planeamento urbano da Cmara Municipal de Aveiro.
216
O relatrio final foi entregue em Maro de 1997, criado-se nesta altura o Gabinete de
Cidade94, sendo pedido um parecer sobre o plano estratgico a cada um dos agentes ou instituies,
posto isto, o documento foi submetido a aprovao na Assembleia Municipal. No entanto, todo este
processo foi demasiadamente centrado na equipa tcnica e onde, insipidamente, se consultaram as
principais instituies e agentes polticos, econmicos, sociais, culturais e desportivos da cidade, e
onde a participao da sociedade civil ficou de fora. Alm disso, algumas das instituies presentes
no Gabinete de Cidade no chegaram a dar o seu parecer ao plano estratgico.
Assim, o Gabinete de Cidade deveria ter sido criado antes de se iniciar o processo de
formulao. Desta forma, a equipa tcnica auscultaria primeiro os vrios agentes, e s depois
procederia definio da viso estratgica e respectivas medidas de execuo.
Aqui perdeu-se uma oportunidade para democratizar as decises em planeamento urbano,

mais adaptadas ao contexto real, e no relacionado com as burocracias obsoletas, discricionrias e
nada transparentes. Alm de que foi um organismo criado j na fase final do processo de
formulao do plano, e que as alteraes quela proposta inicial foram mnimas, o que pode supor
ou um bom trabalho anterior realizado pela equipa tcnica que conseguiu o consenso de todos os
elementos do Gabinete de Cidade, ou que o trabalho de reflexo foi mnimo, ou inexistente, no
havendo assim um debate aberto e construtivo, acerca do futuro da cidade.
Depois da entrega do documento final pela equipa tcnica externa, o Gabinete de Cidade,
seguindo o consignado na legislao, emitiu um parecer onde se identifica (bem
intencionadamente) como uma estrutura de natureza consultiva que tem por objectivo avaliar o
Plano Estratgico, animar e acompanhar o seu processo de implementao95, denominando o
documento formulado como um suporte altamente qualificado e extremamente til para o
processo de Planeamento Estratgico em curso96, considerando importante a continuidade da
dinamizao deste organismo no apoio ao exerccio do planeamento estratgico. S que do plano
das intenes ao plano das aces vai uma distncia abismal. Pois, o Gabinete de Cidade no
avaliou o grau de implementao das aces, nem tal foi efectuado por qualquer outro organismo
municipal ou externo. Pura e simplesmente, o plano estratgico foi considerado aquando do
concurso ao PROSIURB, durante muito tempo foi quase olvidado, pois as realizaes foram
94
Constitudo por dezassete instituies: Associao Acadmica da Universidade de Aveiro, Associao Comercial de
Aveiro, Associao Industrial do Distrito de Aveiro, Bispo de Aveiro, Cmara Municipal de Aveiro, Cmara
Municipal de lhavo, Centro de Emprego de Aveiro, Centro de Formao Profissional de Aveiro, CGTP
Confederao Geral de Trabalhadores Portugueses, Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de
Aveiro, Junta Autnoma do Porto de Aveiro (actualmente Instituto Porturio), Provedor da Santa Casa da
Misericrdia de Aveiro, Regio de Turismo Rota da Luz, Reitoria da Universidade de Aveiro, Representante do
Conselho Consultivo do Desporto, Representante do Frum das Associaes Culturais, UGT Unio Geral de
Trabalhadores.
95
Parecer final do gabinete de cidade do Plano Estratgico de Aveiro, Junho de 1997.
96
Ibid.
217
mnimas e pontuais, alm de que serviu de apoio candidatura ao Programa POLIS, pois, foram
apresentadas a concurso algumas das suas aces.
No entanto, depois de o Gabinete de Cidade dar aquele parecer ao plano estratgico,

formalmente no foi extinto e contrariando as expectativas criadas, nunca mais se reuniu,
esperando a convocao da Cmara Municipal. Assim, as suas actividades foram quase
irrelevantes, as parcerias entre o sector privado e o sector pblico foram incipientes, e no houve
qualquer participao da sociedade, por forma a criar um esprito colectivo de cidade.
Segundo AMDAM [1999], o processo de planeamento deve ter um incio ou iniciativa espe-
cfica. Na maioria das vezes os exerccios eficazes iniciam-se com pequenas ambies e medida
que os participantes aprendem a confiar uns nos outros, so formulados objectivos mais ambiciosos
e so admitidos no processo novos participantes. No entanto, no caso estudado tal no aconteceu.
Assim, durante a formulao do plano, as discusses foram quase inexistentes, pois os

agentes revelaram uma viso muito parcelar da cidade. Em vez disso era de grande utilidade que
fosse o Gabinete de Cidade a definir as aces prioritrias e a definir projectos estruturantes
dinamizadores da cidade, no deixando de olhar para a cidade como um todo e na sua articulao
com a envolvente. Outro aspecto importante seria a apresentao de medidas concretas, mas
viveis, ou seja, possveis de implementar, em vez de definir situaes ideais e no realizveis, que
foi o que aconteceu. Apresentou-se um leque alargado de aces que idealizam um futuro risonho
para a cidade, mas antes disso, no se olhou para os recursos existentes e mobilizveis para a
realizao dessas aces. Desta forma, o importante canalizar os recursos escassos, para projectos
estratgicos, mas com capacidade de exercerem um arrastamento positivo no desenvolvimento da
cidade. No serem projectos pontuais e isolados, mas sim projectos realizveis, financiados,
mobilizadores e com carcter abrangente para toda a cidade, de forma que a cidade como um todo
veja e sinta os seus efeitos positivos.
Ora, o que aconteceu, foi que se apresenta um rol exagerado de aces 103 mas no se
apresentam os respectivos planos operacionais de execuo. Desta forma, o plano estratgico perde
credibilidade, pois no passa de um documento de intenes.
Assim, o plano deveria apresentar as medidas por ordem de importncia, distinguir as

medidas que podem ser implementadas de forma imediata, de outras medidas a implementar a
longo prazo. E essas medidas que no pudessem ser implementadas imediatamente, teriam que ser
revistas periodicamente, pois a realidade mutvel, e o plano tem que se adaptar a essas mudanas,
alter-las mas tambm ser moldado por elas, nunca pode ser concebido como um produto acabado.
Devendo considerar dois aspectos na definio e escolha dos projectos: o seu cariz
estratgico e o conceito de sustentabilidade. Ou seja, evitar os projectos de cariz imediatista
218
pensados nos ciclos poltico-partidrios, mas em vez disso pensados no que melhor para a
projeco da cidade no futuro. Em vez de visar os resultados dos prximos actos eleitorais, pensar
sim no bem geral da colectividade, mesmo que para tal seja necessrio sacrificar alguma
popularidade; por outro lado, devero ser projectos, com carcter abrangente, apoiados
principalmente em trs pilares fundamentais: que visem a integrao social e territorial no tecido
urbano e das classes sociais, ao mesmo tempo deve-se pensar em termos da sua rentabilizao e,
alm disso, deve preservar e no agredir o ambiente.
Desta forma, tanto a participao da populao como a criao de parcerias com agentes
privados e sociais imprescindvel. S que neste caso, os cidados no foram envolvidos em todo
este processo. Este envolvimento deve ser constante, desde o perodo que antecede a formulao do
plano at sua implementao. Pois, imprescindvel ouvir a sua opinio ainda antes de a equipa
de peritos elaborar o plano, mas depois de executar as medidas, necessria a conservao,
animao e rentabilizao do projecto.
Outro aspecto tem a ver com a articulao entre agentes pblicos, nomeadamente a criao
de parcerias intermunicipais, no caso de haver projectos que envolvam mais do que um municpio.
Se no projecto preliminar constava uma maior articulao (ou cooperao intermunicipal) entre as
cmaras de lhavo e de Aveiro, esta medida foi retirada do documento final. Assim, a debilidade
institucional destas poucas experincias no conduziu a estdios mais maduros de desenvolvimento
da concertao intermunicipal.
Relativamente ao plano, um documento muito voltado para a cidade consolidada ou para os

eixos de expanso fsica, esquecendo os subrbios que necessitam de um ordenamento do espao
pblico. Pois as suas grandes tnicas so a afirmao econmica, a renovao urbana, e alguma
proteco do ambiente nas reas consolidadas da cidade. Uma cidade um sistema. No se pode
contentar em ter uma aco reparadora sobre este ou aquele bairro [SUEUR, 1999]. Por outro
lado, ao negligenciar-se a cidade como um todo, est-se a menosprezar a sua sustentabilidade. A
cidade no , por definio, sustentvel, mas, como lugar e n de relaes sociais e econmicas e
como centro de um espao natural mais alargado, tem exigncias de funcionamento e eficincia
(econmica e social) que s tm viabilidade com a adopo de polticas que enquadrem e
implementem, no longo prazo, a valorizao e proteco dos recursos ambientais e a equidade
social, como prioridades internas e como elemento estruturante da sua relao com o exterior.
Neste caso especfico, recomenda-se que seja adoptada uma estrutura organizacional que
favorea o desenvolvimento de mecanismos de mobilizao e participao que conduzam a um
envolvimento das instituies e cidados em geral na formulao e legitimao das estratgias de
desenvolvimento. Se privilegie a criao de parcerias pblico-privado e a responsabilizao dos
219
diferentes actores pela concretizao das propostas do plano na fase de implementao, devendo
ser includas aces e projectos intermunicipais que concretizem uma estratgia de
desenvolvimento comum, pois a cidade real ou funcional, vai alm dos limites administrativos.
4.2.3 - Novas orientaes na concepo de desenvolvimento urbano: do plano
estratgico para o projecto estratgico
Nos ltimos anos tem-se vindo a caminhar no sentido de tornar a dar maior relevncia a
alguns projectos estruturantes que sejam, por si s, capazes de promover o desenvolvimento
urbano, sendo concebidos como motores de desenvolvimento da cidade. Assim, se alguns dos
planos estratgicos das grandes cidades foram concebidos para contextualizar e enquadrar grandes
intervenes de urbanismo (como foram os projectos da Expo98 em Lisboa e da cidade olmpica
de Barcelona92), durante uma dcada deu-se menos importncia a estes projectos pontuais, mas
com alguma relevncia no desenvolvimento do tecido urbano, olhando para a cidade como um
todo. S que numa poca de escassez de recursos, h que definir prioridades de investimento. Pois,
chegou-se concluso que era extremamente difcil realizar aquela viso de cidade ideal pr-
concebida nos planos estratgicos.
Assim, cada vez mais se volta escolha de poucos projectos, mas com carcter de efeito
multiplicador, devendo estar, contudo, devidamente enquadrados por um plano estratgico, de
forma que com algumas intervenes pontuais seja a cidade na sua globalidade e no s uma rea
especfica ou um conjunto limitado e restrito de indivduos a beneficiarem, aumentando a
segregao.
dentro deste contexto que surge o Programa POLIS, embora com algumas deficincias na
sua definio, pois encerra dos mesmos erros do Programa PROSIURB, nomeadamente:
A forma discricionria e pouco transparente de escolha das intervenes, tendo sido a

administrao central a nomear os gestores do programa, devendo antes, a avaliao das
candidaturas ser efectuada por uma entidade gestora independente, segundo regras e
princpios claros, premiando a iniciativa local e a criatividade atravs da qualidade e da
inovao [CABRAL, 2002]. O facto, porm, de o projecto de qualificao e valorizao da
cidade ser da escolha e iniciativa do poder central tem um efeito desmobilizador da
capacidade de interveno da sociedade civil e dos agentes e actores locais, comprometendo a
valorizao dos recursos endgenos e a capacidade de ser simultaneamente competitiva e
coesa;
A nfase limitada na promoo de parcerias, continuando a incidir na vertente assistencialista;
A ausncia de participao da sociedade civil, reduzindo desta forma os efeitos que poderiam
ser disseminados e apropriados pelos restantes agentes como modelo de regenerao urbana
(sendo este um dos objectivos do programa);
A abrangncia limitadora das intervenes [MAOT/CMA, 2001], nomeadamente o realce
exagerado e exclusivo do elemento gua, como se a valorizao ambiental das cidades
220
no passasse por outros domnios. Alm disso o documento de apresentao do programa

visa, exageradamente e irrealisticamente, um futuro idealmente idlico para a cidade de
Aveiro, mas no prope as estratgias correspondentes para o alcanar.
Desta forma, dever-se-ia aproveitar esta oportunidade de em conjunto com o financiamento
por parte da administrao central aproveitar a concertao com outros agentes de forma a assumir
e implementar projectos concebidos como motores de regenerao urbana, flexibilizando e
descentralizando a tomada de decises na seleco das intervenes, devendo esta ser tomada a
nvel local.
Assim, seria de realar a importncia dos projectos que fomentassem a acessibilidade (em
termos fsicos e no que respeita s comunicaes), bem como projectos de regenerao urbana,
criadores de uma imagem mais cativante e de melhoria da qualidade de vida dos residentes. Estes
projectos urbanos tornariam a cidade mais acessvel e por isso mesmo mais competitiva.
No entanto, este programa continua a atribuir uma importncia significativa aos projectos de
infra-estruturas, transportes e estacionamento, pontualmente associadas construo de
equipamentos colectivos e abertura de frentes de urbanizao. Este programa financia
directamente as seguintes aces na cidade de Aveiro [MAOT/CMA, 2001]:
Reconverso e re-funcionalizao da zona da Antiga Lota do Porto de Aveiro;

Requalificao ambiental e urbana da rea delimitada pelo canal Central, canal das
Pirmides, IP 5 e TERTIF;
Requalificao da envolvente do canal de S. Roque, canal dos Botires e Mercado do Peixe;
Requalificao das reas envolventes ao canal do Cojo e ao canal da Fonte Nova e
reabilitao do Mercado Manuel Firmino;
Parque Central da Cidade;
Centro de interpretao e monitorizao ambiental.
objectivo do Programa POLIS em Aveiro, garantir a mobilizao de vontades e induo de
outros investimentos pblicos ou privados. S que a ausncia de um processo participativo, de
avaliao de impactes e da rentabilizao do investimento pblico torna difcil, partida, garantir a
eficcia do projecto. Alm disso, como no se envolveram outros agentes, a sua internalizao e a
sua divulgao a outras reas da cidade sero dificultadas.
Durante a concepo dos projectos urbanos h que ultrapassar o mero carcter funcionalista
e de curto prazo. Segundo BORJA e MUXZ [2000], os projectos urbanos devem ser programados
como um compromisso entre objectivos diversos: funcionamento urbano, promoo econmica,
redistribuio social, melhoria ambiental, integrao cultural, entre outros. Devendo ser previstos
os impactes estimados e no desejados para os reduzir ao minmo.
221
Assim, o projecto de desenvolvimento necessita de ser enquadrado por um plano estratgico,

que d coerncia s aces pontuais implementadas, de forma a integr-las. Desta forma, o
planeamento estratgico urbano necessita:
Que se fundamente na qualidade de gesto da cidade, nomeadamente atravs de uma

transformao organizativa e institucional da autarquia;
Que proponha projectos concretos (alguns dos quais estruturantes e com capacidade real de
transformao), que sejam projectos motores de desenvolvimento urbano;
Que tenha em conta os agentes reais internos e externos cidade bem como a sociedade civil
em sentido amplo.
Desta forma, se em termos de desenvolvimento urbano, se tem dado maior relevo nas
grandes cidades ao projecto urbano emblemtico, nas cidades de mdia dimenso se d (ou deveria
dar) maior importncia s questes do desenvolvimento regional e local.
4.2.4 - Anlise do grau de realizao do plano estratgico
Na avaliao da implementao das medidas constantes no plano estratgico devem colocar-
se algumas questes prvias, nomeadamente: Qual a situao actual do processo de implementao
dos planos?; Do total de medidas propostas quantas foram implementadas?; E quantas se
encontram em fase de execuo?
O plano estratgico de Aveiro previa a criao de um Gabinete de Cidade e Conselho do

Planeamento Estratgico, de uma Agncia de Desenvolvimento Local, de um Gabinete para a
coordenao e promoo de eventos e realizaes culturais e desportivas, bem como, a
reorganizao dos servios do municpio [CMA, 1997].
Todavia, as aces implementadas at presente data foram feitas de uma forma

discricionria, dependendo, ou do financiamento da administrao central, ou da deciso dos
agentes privados, ou, ainda, da arbitrariedade da autarquia. Algumas esto em fase de arranque,
outras nem sequer se iniciaram, ou por m programao, falta de financiamento, ou
desentendimento dos parceiros envolvidos. Assim, as parcerias poderiam ser em maior nmero e
estabelecidos mecanismos que obrigassem os tomadores das medidas a realiz-las em tempo
oportuno. Haveria, neste caso, que aproveitar melhor os efeitos mobilizadores da realizao do
campeonato europeu de futebol, recorrendo para tal ao marketing territorial. A cidade repensada,
reanimada e reconstruda ser o farol do crescimento econmico.
Como era inteno do Gabinete de Cidade continuar a reunir aps a aprovao do plano
estratgico, deveria o mesmo avaliar e monitorizar todo o processo. Pois algumas aces envolvem
o sector privado, ou parcerias pblico-privado, e desta forma, nunca deve ser a autarquia a ter a
exclusividade do acompanhamento destas aces. Por outro lado, o dia-a-dia da autarquia est
muito dependente dos ciclos poltico-partidrios e dos caprichos partidrios dos seus elementos,
222
que no podem parar investimentos de vulto de forma arbitrria. Assim, mais uma vez de
salientar a importncia de uma estrutura do tipo Gabinete de Cidade, que seja isenta, neutra e
objectiva, que tenha uma viso ampla dos desafios que a cidade enfrenta, nas suas dimenses
econmica e social. Pois, de uma forma geral, quem desenvolve a cidade o sector privado,
mediado pelo sector pblico. Este gabinete poderia definir as prioridades, alter-las se o contexto,
ou algum acontecimento inesperado assim o justificasse, bem como, debater e discutir com alguma
regularidade o grau de progresso dos trabalhos, adicionar, ou retirar medidas, consoante as
situaes. Apostar-se-ia, assim, num planeamento flexvel e ajustvel ao contexto de mudana
externa. Flexibilidade entendida no como incapacidade de previso, mas como um mecanismo que
permitisse a adequao do plano s transformaes ocorridas, dando tambm margem de manobra
para se lidar com a incerteza de comportamento desses cenrios.
O plano foi aprovado h 5 anos, um nmero nfimo de medidas foram realizadas, outras
esto a dar os primeiros passos. Mas a grande maioria foi esquecida. Perante este cenrio, com
alguma facilidade que se avalia o grau de execuo do plano.
Assim, das medidas propostas no plano estratgico da cidade de Aveiro, no mbito do

PROSIURB, foram realizados os seguintes projectos97:
Alargamento e arranjo do Canal da Fonte Nova, junto ao Centro de Congressos e sua

envolvente, permitindo o acesso e estacionamento das embarcaes. Esta aco integrou a
recuperao e valorizao dos canais da cidade, surgindo como um elemento de valorizao
do espao pblico central da cidade e criando um elemento urbano que reforce a tradicional
presena da gua na imagem de Aveiro;
A execuo do Eixo estruturante, 1. troo, 1. fase, teve como objectivo criar melhores
condies de acessibilidade zona nascente da cidade e melhor articulao ao centro,
desempenhando um papel importante na reestruturao urbanstica da cidade, porque permitiu
aumentar a conexo de freguesias perifricas com as reas centrais;
Apoio a novas formas de mobilidade no espao urbano (incluindo as seguintes vertentes:
restrio da circulao automvel, incremento do transporte colectivo urbano, criao de vias
pedonais e ciclovias, e promoo de novos meios de acesso e circulao);
Construo da Passagem superior para pees na Av. Artur Ravara, permitindo aceder
universidade e reas adjacentes, com o objectivo de restringir o trnsito automvel e
promover a circulao e a segurana pedonal;
Finalmente, cabe ainda referir, a aco Museus Municipais, que se traduziu na recuperao
e valorizao de dois imveis que fazem parte do patrimnio histrico e cultural da cidade.
Algumas encontram-se em curso de execuo (em 2002):
Ou so da iniciativa do sector privado: construo de um centro de negcios e do parque

de feiras e exposies, com o objectivo de reforar a coeso e articulao empresarial, e da
promoo externa da capacidade produtiva da regio; a urbanizao da zona centro, com o
97
Segundo informaes recolhidas junto do departamento de planeamento urbano da Cmara Municipal de Aveiro.
223
objectivo de requalificar e reordenar a rea central da cidade.

Da iniciativa da autarquia: como exemplo a animao urbana do centro, com o objectivo
de dinamizar a rea central da cidade; a recuperao do edifcio da Capitania, a criao de um
espelho de gua (centro de congressos), com o objectivo de valorizar o patrimnio histrico e
valorizar a gua na criao de uma imagem de cidade.
So executadas atravs de parcerias pblico-privado: a construo do estdio de futebol e de
atletismo e a construo do centro de estgio, com o objectivo de melhorar a estrutura de
prticas desportivas atravs da sua diversificao e actualizao, apoiada na distribuio de
equipamentos que capacitem o concelho para uma resposta crescentemente adaptada
procura desportiva e que permitam um maior aproveitamento das condies proporcionadas
pela Ria, e que permita afirmar a centralidade desportiva de Aveiro no contexto nacional.
So da responsabilidade da administrao central: a construo do IC 1, com vista
melhoria das acessibilidades intermunicipais (abertas consulta pblica as duas alternativas
projectadas).
As intervenes financiadas pelo programa POLIS, tm como principal objectivo
requalificar reas pontuais da cidade, dando uma grande nfase s frentes de gua e componente
de valorizao ambiental, constando do plano estratgico, embora, algumas delas, com designaes
diferentes. Das 103 aces, a grande maioria no teve nenhum seguimento e no so esclarecidos
os motivos que justifiquem o atraso. Alm disso, no foi efectuado nenhum ajustamento do plano.
O plano foi elaborado e em parte esquecido, em vez de se adaptar s actuais condies de
interveno, sendo actualizado e remodelado se necessrio.
Deveria, tambm ser dada importncia componente da avaliao. Devendo ser efectuada
quer pelos tcnicos que elaboraram o plano estratgico, bem como pelo Gabinete de Cidade, ou
ento, por uma entidade externa a pedido dos agentes envolvidos (pblicos e privados). Esta ltima
tem a vantagem de ser mais imparcial e transparente.
Antes de mais, os tcnicos responsveis deveriam comear por avaliar o plano (de uma
forma geral, um exerccio muito rpido, pois as realizaes foram mnimas) considerando a
anlise das transformaes scio-econmicas que comprometeram as aces do plano estratgico,
acompanhar os factores externos que podem afectar o desenvolvimento da cidade, centrar a ateno
nas questes estratgicas, informando e analisando a evoluo da sua execuo e fazer a distino
entre a avaliao das aces estratgicas a levar a cabo e o conjunto da cidade.
4.3 Sntese das consideraes sobre o processo de planeamento

estratgico
Considerando os aspectos anteriores, convm sintetizar algumas crticas forma como
decorreu o processo de planeamento nas cidades de mdia dimenso, salientando algumas razes
do seu insucesso, bem como algumas recomendaes.
224
As experincias de planeamento estratgico nas cidades de mdia dimenso prendem-se com

o facto de estas localidades desempenharem um papel fundamental nas estruturas urbanas,
constituindo uma alternativa ao modelo polarizador das reas metropolitanas. Desta forma, o
modelo de desenvolvimento pretendido deveria possuir uma viso global, a qual comportasse as
funes de integrao territorial e sectorial. Alm disso, o planeamento destas cidades deveria
proceder ao estabelecimento e consolidao do equilbrio entre as aspiraes e os sucessos econ-
micos, sociais, culturais e ambientais, ou seja, a aposta na sustentabilidade. Em grande parte dos
planos estratgicos, estas ambies esto explicitadas, embora raramente tenham sido executadas.
Se h 5 anos ter um plano estratgico era moda, era tambm um instrumento de obter
financiamentos (a eterna atitude assistencialista) e no um instrumento de apoio ao desenvolvi-
mento num contexto de mudana e concorrncia entre territrios. Em muitos casos o planeamento
estratgico foi mais um exerccio de marketing poltico para alguns eleitos se auto-promoverem do
que um exerccio verdadeiramente estratgico. Normalmente a equipa tcnica externa no
imparcial nem objectiva, pois cede s exigncias de quem a contratou. No obstante, o processo de
planeamento iniciado renovou, ainda que tenuemente, algumas formas de pensamento e de aco,
assistindo-se a uma tomada de conscincia pelos responsveis locais, de que o destino das cidades
depende cada vez mais das suas iniciativas e da capacidade de mobilizao.
A implementao dos planos estratgicos est a ser efectuada de uma forma discricionria,
revelando desvios acentuados entre as intenes aprovadas e as prticas ocorridas atravs da
anlise do processo de execuo dos documentos de estratgia. Alm disso, no processo de
formalizao no foram criadas quaisquer condies de monitorizao e avaliao dos mesmos,
designadamente a criao de uma estrutura de acompanhamento que efectuasse a constante
avaliao dos impactes de implementao e do cumprimento dos objectivos.
Mesmo havendo desajustamentos no houve uma preocupao efectiva em proceder a uma

reformulao dos planos. Em planeamento estratgico necessrio fazer apostas viveis e
desejveis para o futuro das cidades, aproveitar as oportunidades mobilizadoras por forma a
concretizar as aces e, ao mesmo tempo, adoptar uma metodologia adaptada a cada caso,
nomeadamente uma metodologia interactiva e participativa.
Com insistncia, os planos estratgicos fazem apelo participao, no entanto, buscou-se

mais a participao selectiva dos agentes institucionalizados da sociedade civil e no a participao
da populao em geral, ou dos agentes com capacidade de aco, resultando assim, documentos
muito tecnocrticos com uma componente de implementao muito fraca. Alm disso, no houve
transformaes significativas em termos de governncia urbana, pois os municpios raramente
descentralizaram as suas decises nem fomentaram uma maior cultura cvica. Um processo
225
participado cria um ambiente propiciador para a implementao, reforando a coeso social da

comunidade, o aumento da solidariedade e o crescimento econmico.
De facto, a participao dos cidados, tanto pode dificultar o acordo sobre as polticas, como
enriquec-las, ao permitir tomar decises mais fundamentadas, informadas e consensualizadas.
Alm da participao importante a capacitao dos cidados, entendida como o fomento da sua
capacidade de empreender e de fazer. um investimento na sociedade civil, na sua mobilizao e
na sua autonomia: uma cidade motivada uma cidade motivadora para os outros parceiros
[KAISERGRUBER, 2001: 106]. Mas esta capacitao necessita de uma mudana cultural: a
abertura das mentalidades.
Assim, o planeamento estratgico, s tem eficcia se desencadear um processo de dilogo e

de relacionamento activo entre os autarcas e os principais agentes das cidades. Importa, pois, criar
um movimento de reflexo tendo em vista definir um projecto colectivo de cidade,
consensualmente assumido, e estabelecer as principais estratgias e tcticas visando a realizao
desse projecto.
O envolvimento do sector privado indispensvel, mas este s se envolve se existir uma

elevada probabilidade de realizar lucros importantes em relao ao seu investimento inicial. Para os
atrair, ento essencial reforar a sua confiana e limitar as suas incertezas. Para reduzirem os
riscos financeiros podem constituir parcerias com outros investidores, sobretudo em operaes de
larga escala. Estas parcerias envolvem sempre complexas negociaes e delicadas lideranas mas,
simultaneamente, possibilitam a emergncia de novos cenrios de concertao e de novas alianas
institucionais.
No entanto, h que atender a que os objectivos econmicos e as estratgias polticas no se

sobreponham aos valores de ndole social, que no visem somente medidas de curto prazo,
contrariamente aos objectivos do desenvolvimento sustentvel. Aqui o sector pblico tem um
importante papel de regulador. s autoridades pblicas cabe, pois, o papel de elemento orientador e
mobilizador do conjunto dos recursos privados. Ser a boa combinao do intervencionismo e do
partenariado a chave do sucesso, imediato ou futuro [KAISERGRUBER, 2001: 107].
Por outro lado, a autarquia local deve deixar de ser uma simples instituio burocrtica para
a gesto de determinados actos administrativos e desempenhar um papel de instituio promotora
que adquire um papel cada vez mais activo no desenvolvimento do territrio. Deixar de ter uma
atitude reactiva perante a inevitabilidade das tendncias, mas que actua activamente na sua
potenciao. Neste contexto, a modernizao da administrao municipal e da sua operacionali-
zao, da sua agilizao, flexibilizao e apetrechamento logstico, uma questo crucial.
226
Assim, h que modificar as relaes com os cidados e encontrar formas de envolver os

tcnicos das autarquias neste processo, designadamente em domnios em que a reflexo estratgica
se cruza com as reas de interveno tradicional da Cmara Municipal, evitando estrangulamentos
internos e falta de coordenao. O empenhamento do presidente de Cmara crucial, porque se tal
no acontecer os planos estratgicos esto condenados ao fracasso. Acrescente-se que a
componente da comunicao fundamental, porque s esta que faculta e cria condies para a
participao e a mobilizao.
Por outro lado, a preocupao de actuar em simultneo sobre as vrias dimenses, faz com
que se exija demasiado ao plano acabando este por se tornar indefinido e inoperacional. Assim,
deveria apostar-se tambm em planos estratgicos sectoriais ou, em termos urbansticos, no
denominado projecto urbano. Pois, aqueles planos constituem um instrumento de preciso para a
planificao em profundidade dos sectores chave para o desenvolvimento da cidade. De facto, os
planos estratgicos sectoriais so muito mais dominveis tanto pela delimitao do mbito de
actuao como pelo nmero e variedade de actores. Ao plano estratgico de cidade caberia
consensualizar ideias e vontades, integrando a perspectiva sectorial numa perspectiva territorial. Se
bem que certo que cada rea funcional da cidade deve ter os seus prprios objectivos e
estratgias, estas devem estar orientadas no mesmo sentido que as globais.
Concluindo, muitos dos planos estratgicos foram apresentados mais como uma carta de
intenes do que como um documento de realizaes efectivas. Desta forma, fez falta uma
avaliao efectiva que devia ter decorrido ao longo de todo o processo. Pois, importante que se
definam aces desejveis, mas que sejam tambm realizveis e implementadas, em vez de se
definir, somente, um futuro desejado para a cidade. No se trata aqui de censurar o planeamento
estratgico. Esta forma de planeamento na sua essncia tem bastantes virtudes, no entanto, a forma
como foi realizado em Portugal, ficou muito aqum das suas premissas. Pois tendo em ateno os
fundamentos tericos que lhe esto na origem, questiona-se se o dfice da cultura de planeamento
no ser um handicap muito mais estrutural de todo o sector pblico e institucional.
227
CONCLUSO
Nesta parte final pretendem-se reunir os argumentos que permitam encadear o raciocnio que
presidiu presente investigao, bem como a explicitao de propostas que abram caminho para
futuro trabalho de aprofundamento e comprovao de algumas hipteses formuladas, indo-se mais
alm da apresentao da sntese geral daquilo que oportunamente foi referido ao longo dos
captulos anteriores.
A perspectiva abrangente do planeamento estratgico veio trazer novas orientaes aos

exerccios de desenvolvimento das cidades portuguesas, nomeadamente das de mdia dimenso,
vindo lutar contra as limitaes do planeamento urbano tradicional e a tendncia geral para a
realizao de operaes sectoriais e fragmentadas. Alm disso, a ateno dada aos factores e
processos scio-econmicos e a sua nfase nas abordagens integradoras fizeram-no parecer um
procedimento de planeamento superior. Todavia, embora, j desde h algumas dcadas se caminhe,
em termos tericos, para um novo modelo de planeamento, menos restringido s questes fsicas e
de ocupao e uso do solo, os antigos mtodos de planificar as cidades parecem continuar inscritos
nos espritos e nas prticas dos responsveis polticos e tcnicos (seco 4.1.3). Referimo-nos,
concretamente, aos agentes pblicos que normalmente tomam a iniciativa da realizao de
exerccios de planeamento e aos tcnicos responsveis pela sua formulao. Deste modo, muitos
autores defendem que os planeadores devem alterar o seu papel e o modo de pensar, devendo
combinar a sua vocao de peritos com atitudes de mediao, aproximando mais o pensamento da
aco, por forma a serem agentes de transformao social.
No entanto, em Portugal existem tendncias pesadas. Umas so motivadas pelo peso da

histria. Outras so de ordem tcnica, funcional e financeira, nomeadamente o fraco grau de
autonomia dos municpios e o peso relativo do Estado central. Alm disso, poder-se-o juntar
outros factores de ordem estrutural, nomeadamente, os de cariz scio-cultural, como sejam o
individualismo, a desconfiana e o atomismo entre agentes, instituies e cidados, prprios de
uma sociedade fragmentada. Verificando-se, ento, uma implementao discricionria das medidas
constantes nos planos estratgicos formulados ao abrigo do PROSIURB, na medida em que
ocorreram desvios bastante visveis entre as propostas formuladas e as realizaes efectivas, pois,
tendo em ateno os fundamentos tericos que lhe esto na origem, foram exerccios que ficaram
muito aqum das suas premissas.
Mudana de paradigma do desenvolvimento

Muitos autores so unnimes em afirmar que o momento actual de transio, caminhando-
se para um novo paradigma que ainda no est bem definido. Um dos elementos mais visveis deste
228
Concluso
perodo contemporneo a mudana na organizao econmica, tendo-se passado de uma

sociedade industrial para uma sociedade ps-industrial caracterizada por formas de organizao
econmica ps-fordistas, onde o sector tercirio e as reas urbanas tm cada vez mais relevncia.
Alm disso, o fenmeno abrangente da globalizao, originado pela fluidez das trocas e de fluxos,
tambm coloca novos desafios aos territrios e, em particular, s cidades de mdia dimenso.
Cabendo a estas uma dupla funo, que assenta no desenvolvimento e consolidao como locais
inovadores e crescentemente competitivos e, por outro lado, a de coeso territorial e social, privile-
giando as relaes de interdependncia com o territrio regional envolvente. Assim, estas cidades
tm um importante papel na estruturao do territrio, permitindo no s manter as populaes e as
actividades econmicas nos seus locais de origem, como, tambm, descongestionar outras reas
urbanas mais saturadas. Foi neste mbito que se criou o programa PROSIURB, instrumento
despoletador da introduo, em Portugal, do planeamento estratgico neste tipo de cidades.
Outra mutao de ordem cultural, reflectindo novas preocupaes culturais ps-modernas

de diversidade e diferena, enfatizando o saber crtico, reflexivo ou hermenutico. Enquanto que o
perodo moderno era homogeneizador, universalizador e no estabelecia diferenas entre os
indivduos, a ps-modernidade fomenta o pluralismo e o singular. Surgem novas preocupaes,
nomeadamente, uma maior consciencializao ecolgica, com a sua nfase nos limites do
crescimento econmico, bem como na importncia da qualidade ambiental e da coeso social.
Estas mudanas nas concepes ambientais e sociais esto inter-relacionadas com os conceitos
relativos e ambguos de qualidade de vida e de desenvolvimento sustentvel.
Assiste-se a uma crescente indiferena perante as questes da vida colectiva (abstencionismo

poltico, desconfiana nas instituies, desrespeito pela autoridade, etc.), enquanto se cultiva a vida
privada e o individualismo. A razo deu lugar subjectividade e ao sentimento. Como
consequncia, o homem ps-moderno no tem certezas absolutas, nada o surpreende e as suas
opinies so susceptveis de modificaes rpidas. Os media tiveram aqui o seu papel, pois, ao
contrrio de homogeneizarem o pensamento, difundem as mais diversas concepes do mundo. As
minorias tnicas, culturais, sexuais, religiosas ou estticas tomaram a palavra e o indivduo ps-
moderno, submetido a uma avalanche de informaes e estmulos, difceis de estruturar, optou pelo
deambular de umas ideias para outras. Abandonada j a ideia de que s existe uma forma de
humanidade verdadeira, cada qual age mais pelo sentimento do que pela razo. Ao nvel terico, os
ps-modernistas e os ps-fordistas desafiam os conceitos modernistas de centralidade, crescimento
hierrquico e controlo burocrtico do desenvolvimento territorial [KHAKEE, 1997] e salientam,
em vez disso, um desenvolvimento urbano pr-activo, fragmentado e baseado em redes.
Um terceiro aspecto dessa transio sublinhado pela mudana da filosofia poltica e

organizao do Estado providncia universalista para abordagens neoliberais mais orientadas pelo
229
Concluso
mercado [HEALEY, 1997a]. Este aspecto tem alterado as formas e os mtodos de governao,
pois, o sector pblico devido a limitaes de ordem financeira cada vez mais incapaz de
promover o desenvolvimento, recorrendo colaborao dos sectores privado e associativo,
nomeadamente atravs da realizao de parcerias. Alm disso, a influncia crescente dos
movimentos de proteco ambiental e de outros grupos de presso organizados levou a uma maior
ateno aos impactes dos projectos e a incluir a participao da populao na sua definio. Desta
forma, as cidades so obrigadas a encontrar formas de promoo do desenvolvimento de forma
multidimensional e pr-activa.
Em suma, vive-se um contexto de mudana e por isso de incerteza, onde a organizao dos
sistemas territoriais e a nova ordem econmica mundial marcada pela globalizao das relaes
econmicas e pela evoluo tecnolgica afectam as formas de estruturao econmica e territorial,
bem como a subsequente reorganizao dos sistemas institucionais (seco 1.2.1), redefinindo,
desta forma, as relaes dentro da hierarquia urbana e, neste processo, alterando o papel das
cidades de dimenso mdia. Aquele fenmeno, quer seja uma ameaa, quer seja transformado em
novas oportunidades, acarreta reflexos profundos ao nvel do planeamento territorial.
Desafios para as cidades de mdia dimenso

As experincias constantes do presente estudo referem-se a algumas cidades de mdia
dimenso da Regio Centro de Portugal. A nomenclatura deste tipo de cidades tem variado
consoante as modas e as diferentes concepes da organizao territorial, das cidades mdias das
dcadas de 1960 e 1970 at s cidades intermdias/intermedirias de incios da dcada de 1990,
reflectindo assim a transio da utilizao de critrios meramente quantitativos para posicionar
estas cidades, a meia distncia entre os pequenos aglomerados e as grandes cidades, para uma
concepo mais voltil e, por isso mesmo, menos rgida da definio de cidade, onde interfere uma
diversidade de critrios, desaguando-se numa certa ambiguidade e relativismo (seco 1.1). No
entanto, considerando essa variedade de critrios, poder-se- afirmar que as cidades de mdia
dimenso so aquelas que apresentam potencialidades, nomeadamente, em termos de qualidade de
vida e qualidade do ambiente, relativamente s cidades de maior dimenso, contudo, so cidades
onde, em termos de dinamismo econmico e de oportunidades de emprego, ficam aqum daquelas,
sendo por isso necessrio, por um lado, preservar e promover aquelas amenidades e, por outro,
fomentar a sua competitividade atravs de polticas pr-activas e de discriminao positiva
enquanto motores de desenvolvimento regional e local. De facto, estas cidades, ao contrrio das
grandes cidades, ainda tm uma componente significativa de inter-relaes com o seu hinterland
envolvente, sendo, pois, relevante a funo que a cidade desempenha com esse territrio mais ou
menos imediato e as relaes que exerce e mantm dentro deste. Assim, qualquer exerccio de
planeamento para as cidades de mdia dimenso deve considerar este ltimo aspecto.
230
Concluso
A sua dimenso permite-lhes reunir as vantagens das economias de aglomerao das grandes
cidades, sem contudo, assumirem a maior parte dos seus inconvenientes. Admite-se, assim, que nas
cidades de mdia dimenso possvel conciliar as relaes humanas e a qualidade ambiental com a
promoo econmica, num contexto em que as relaes institucionais entre agentes pblicos e
privados so mais estreitas. Tendo, ento, maiores potencialidades e maiores probabilidades de
xito na implementao de processos de planeamento estratgico e participativo, capazes de
promover a economia e aprofundar a democracia local. Ainda, pela sua dimenso, estas cidades
constituem um espao privilegiado para a articulao entre polticas descendentes (que se traduzem
na descentralizao de equipamentos e servios) e as ascendentes (sustentadas nas dinmicas
locais). Acrescente-se, ainda, que a sua posio intermdia entre as grandes cidades e as reas
rurais pode permitir-lhes absorver desconcentraes produtivas e fornecer localizaes alternativas.
Por outro lado, verifica-se que, face sua mdia dimenso, tm dificuldades em atrair fun-
es e actividades mais qualificadas, reter recursos humanos melhor qualificados e em responder
aos desafios da globalizao, acarretando, desta forma, problemas de autonomia funcional face aos
processos de crescimento das reas metropolitanas, acentuando os processos de marginalizao.
Por isso, em Portugal, se o crescimento recente da populao tem favorecido as cidades de

mdia dimenso, todavia, este perodo de crescimento poder ser transitrio. Se no for
implementada nenhuma poltica que vise o favorecimento de um novo desenvolvimento especfico
destas localidades, arriscam-se a periclitar a mdio prazo em benefcio das grandes cidades, mesmo
que estas percam parte do seu poder atractivo. Assim, tais cidades devem-se organizar em rede e
encarar o futuro de forma pr-activa. De facto, se por agora, estas cidades ainda possuem algumas
amenidades, a tendncia geral para a polarizao, para a concentrao urbana e, em Portugal, este
fenmeno bem visvel, assistindo-se ao despovoamento das menores povoaes e das reas de
menor densidade. Alm disso, o carcter global da economia e a expanso da concorrncia
(globalizao) tm impactes variveis nos lugares e nos grupos sociais, de forma que as polticas
pblicas devem visar tanto a promoo econmica como a preveno e resoluo de consequncias
sociais e ambientais indesejveis.
Alm da globalizao, a sustentabilidade tornou-se outro dos maiores desafios para as

cidades, uma vez que estas para serem atractivas tero que combinar a competitividade econmica
com a preservao ambiental e a promoo da equidade social. Deste modo, o progresso depende
da capacidade das cidades enfrentarem os desafios do futuro, a sua adaptabilidade, a pr-actividade
e a sua abertura mudana. Transformar os problemas em oportunidades o maior desafio para
todos os actores e decisores. Por isso, todas as abordagens que visem o desenvolvimento requerem
viso, estratgia e tcticas e, acima de tudo, cooperao e aces concertadas.
231
Concluso
Ou seja, estes desafios s podero ser ultrapassados e aproveitados atravs da implementao

de instrumentos de planeamento e desenvolvimento apropriados, que regulando a interveno de
todos os agentes no tecido urbano, sejam adaptados s especificidades locais, mas onde as
orientaes genricas do planeamento estratgico tero um papel indispensvel (seco 1.3.2).
Todavia, nos casos analisados, algumas das estratgias formuladas nos planos ou so pouco
ambiciosas ou mostram poucas ligaes s realidades sociais e econmicas e ao contexto poltico e
institucional local. Alm disso, frequentemente se negligencia a avaliao dos seus impactes,
assistindo-se a uma ausncia de medidas de controlo dos resultados, bem como sua integrao.
Acrescente-se, ainda, que poucas cidades conceberam os exerccios de planeamento como um
processo cclico e contnuo, sujeito a retroaces e revises constantes. Pois, a elaborao dos
planos estratgicos, sendo fundamental na concepo de linhas de orientao estratgica e na
definio de aces e projectos estruturantes, deve ser encarada como o desencadear de um
processo que tem de prosseguir durante a fase de implementao, numa ptica de acompanhamento
e avaliao. Quando se inicia um processo de planeamento estratgico, jamais deve acabar.
imprescindvel planear a longo prazo, visando o futuro, mas tambm gerir quotidianamente a
cidade por forma a atingir as metas da longa durao.
Desta forma, qualquer estratgia de desenvolvimento para as cidades de mdia dimenso

deve atender afirmao destas cidades como entidades sustentveis, promover as suas
complementaridades com outras cidades e integrar os territrios envolventes, por forma a diminuir
o efeito de marginalizao e reforar a sua centralidade, devendo as mesmas atingirem limiares
urbanos em termos de qualidade de vida, apostando, para tal, em especificidades locais e em
estratgias inovadoras de valorizao da sua imagem num espao cada vez mais global,
promovendo as actividades econmicas e o emprego, envolvendo as autarquias num projecto
comum com associaes, empresrios e habitantes.
O sucesso de cada estratgia depende, para alm da identificao dos interesses e da

capacidade de relacionar os agentes, da mobilizao dos agentes. Esta mobilizao implica no s a
concretizao das orientaes estratgicas, mas tambm, e principalmente, o sentimento de
responsabilizao. este sentimento que se ir traduzir posteriormente, em decises e aces
sustentadas e que promover a aplicao do plano. Para tal, devem ser estabelecidas parcerias
desde o incio do processo, assumindo-se que prefervel estabelecer compromissos e cumprir
acordos em vez de enveredar por um processo conflituoso, consumidor de tempo e de recursos e
criador de hostilidades.
Assim, para que o plano possa passar do papel para a aco, necessrio primeiro ser
selectivo nas apostas de desenvolvimento e, posteriormente, desenvolver mecanismos concretos de
232
Concluso
promoo e implementao das aces. No entanto, em Portugal ainda no se perdeu a prtica de

considerar o planeamento como uma actividade estritamente institucional, consistindo na
formulao de planos por parte dos agentes pblicos, ou equipas tcnicas externas autarquia, com
ausncia de participao dos agentes locais responsveis pela construo da cidade, constituindo,
assim, uma maior preocupao pelo controlo da expanso urbana do que propriamente pela sua
promoo e desenvolvimento. Esta prtica de planeamento justificava-se num contexto de
crescimento urbano, onde o seu objectivo era o de regular a ocupao do solo, fixando orientaes
de longo prazo da organizao dos espaos, tentando coordenar as intervenes territorializadas.
Qualquer poltica de desenvolvimento das cidades de mdia dimenso deve ir para alm do
mdio prazo e ter em conta, dentro de uma viso prospectiva, nomeadamente, os seus problemas
especficos e as mutaes econmicas, sociais e culturais em curso. Por outro lado, a definio de
estratgias de desenvolvimento para as cidades localizadas em reas at aqui perdedoras, como so
grande parte das cidades de mdia dimenso portuguesas, deve articular o desenvolvimento urbano
com o desenvolvimento rural, considerando a regio envolvente e a sua insero no contexto
global, onde a participao dos cidados e a concertao com actores representativos permitiro um
clima de abertura, consciencializao, envolvimento cvico, gesto eficiente e um equilbrio de
necessidades e de interesses, permitindo a mudana dentro de um clima de estabilidade.
Embora cada exerccio de planeamento seja nico atendendo a cada contexto especfico,
todavia, as diversas experincias de planeamento estratgico implementadas, sofreram uma
deturpao nos seus princpios, que se justifica, alm da ausncia de tradio em planeamento, pelo
objectivo primordial que levou formulao dos planos: o cumprimento dos requisitos de
candidatura aos programas de financiamento da administrao central ou a promoo de algum
executivo municipal, atravs do inerente marketing poltico, em detrimento da necessidade de
definir uma estratgia vivel de desenvolvimento a mdio e longo prazos. Por isso, seria desejvel
que este processo no surgisse directa e imediatamente associado a nenhum programa de
financiamento especfico, mas, em vez disso, inserido numa lgica de interveno estratgica,
integrada e de longa durao, adoptando uma atitude pr-activa de desenvolvimento, aproveitando
recursos endgenos e mobilizveis do exterior, visando a criao de um novo relacionamento entre
os agentes atravs da constituio de arenas e fruns de reflexo com vista definio e
consensualizao de iniciativas para o desenvolvimento das cidades.
O planeamento estratgico como instrumento de desenvolvimento das cidades de mdia dimenso

Por tudo aquilo que foi referido anteriormente, o planeamento estratgico, embora no tenha
princpios tericos e metodolgicos consensualizados, pode ser entendido como um processo
mobilizador que, considerando as especificidades locais, tenta conduzir as intervenes pblicas e
privadas escala urbana atravs da introduo de novas arenas e novos participantes, construindo
233
Concluso
um ambiente mais ou menos generalizado de confiana reciproca e de mobilizao para um

propsito e viso comuns.
Este tipo de planeamento, dotado de uma abordagem integrada, sistmica e prospectiva,

combina o planeamento fsico com o planeamento econmico onde foi buscar muita da sua
doutrina. Desta forma, o planeamento estratgico visa ser complementar e no suplantar o
planeamento urbano tradicional, pois, a utilizao conjunta de ambos os tipos de planeamento
integra diferentes actividades, mas assegura uma finalidade comum, que o desenvolvimento
sustentado do tecido urbano.
Por isso, o planeamento estratgico um instrumento que visa no s planear, no sentido

restrito e tradicional do termo, mas tambm fomentar a inovao e a mudana organizacional com
vista a melhor gerir a incerteza e a aproveitar as oportunidades presentes e emergentes. Ou, por
outras palavras, o planeamento estratgico visa preparar o futuro, evitar as tendncias pesadas e o
marasmo, mas sim, atravs de uma atitude interventiva alterar o rumo que a prazo levaria
decadncia (seco 2.1.3).
Todavia, o planeamento estratgico, como instrumento de desenvolvimento, tem regras ou

premissas que devem ser tidas em considerao sob pena de se tornar ineficaz. Alm disso, tambm
requer uma certa flexibilidade na sua aplicao s realidades locais, pois seno cai nos mesmos
erros do planeamento burocratizado (seco 2.2). Por isso, antes de mais, deve ser um mtodo
implementado intrinsecamente comunidade, com a orientao de peritos na matria, onde a
coordenao das operaes de desenvolvimento urbano esto a cargo e so moldadas pelos
prprios agentes interessados, sendo indispensvel a confiana na cooperao activa entre os
actores pblicos e privados locais. Nesta concepo, o planeamento encarado como um processo
de aprendizagem social [FRIEDMAN, 1987], no qual os actores participantes aprendem a cooperar
uns com os outros, a identificar interesses comuns e a respeitar-se mutuamente. Desta forma, os
planeadores tm o papel de pedagogos ao promoverem a aprendizagem mtua. O conhecimento,
em tais processos, construdo com base em anlises profissionais bem como na experincia vivida
dos participantes. Todavia, quanto mais agentes so envolvidos e os objectivos so mais ambicio-
sos o processo de tomada de decises torna-se mais complicado [KANGAS e STORE, 2003].
Ao contrrio dos planos normativos, o plano estratgico no para cumprir

escrupulosamente, mas sim, adaptar-se s circunstncias, se estas o exigirem. Pois, se o futuro
incerto, este no evolui linearmente, mas sim atravs de rupturas, de ciclos, de choques, de
acontecimentos inesperados, onde a previso perde eficcia e relevncia cientfica. Onde um
mundo de limpas certezas no existe j mais. Assim, aqui fica demonstrada a falcia de um plano
para cumprir escrupulosamente. Deve ser sim um instrumento dotado de viso e adaptabilidade ao
234
Concluso
contexto de mudana. Mas para tal, a sua estrutura organizativa deve criar formas de acompanhar,
no s a sua execuo, mas tambm a evoluo do contexto mundial e nacional.
A sua metodologia tem evoludo, tendo passado de um tipo de planeamento tecnocrtico

(nos anos 1980), cujos valores de referncia eram os da eficcia e da rendibilidade, para concep-
es mais participadas e colaborativas (na actualidade), visando a sustentabilidade escala urbana.
O processo de planeamento deve iniciar-se com um estudo prospectivo das tendncias gerais
do sistema urbano, procurando um efeito global de conduo das transformaes da cidade e
orientando as escolhas e aces de todos os agentes. No entanto, para ter eficcia, deve ser
restringido o mbito de interveno, focar-se naquilo que essencial e prioritrio, para isso,
necessrio analisar criticamente e de forma prospectiva o contexto interno e externo da cidade por
forma a definir um plano de aco que vise o curto, mas tambm o longo prazo, que tenha em
considerao os recursos disponveis e mobilizveis, para tal deve envolver o maior nmero de
parceiros (pblicos e privados) durante todo o processo de formulao e formalizao das polticas.
Assim, o planeamento estratgico urbano adequado para resolver problemas complexos onde os
vrios agentes so mutuamente dependentes, onde nenhum deles tenha a exclusividade do domnio
sobre os outros, pois todos esto constrangidos pelas relaes de poder que os envolvem, sejam
elas de ordem financeira, poltica, judicial ou cognitiva. Desta forma, devem ser envolvidos,
tambm, especialistas das cincias sociais formando equipas pluridisciplinares, permitindo
enriquecer a percepo dos problemas urbanos considerando melhor a sua diversidade, a
necessidade de integrar as imposies resultantes da dialctica entre decises pblicas e privadas e,
sobretudo, a referncia durao como modalidade essencial da eficcia das aces.
A importncia dos recursos do conhecimento e de confiana nos processos de desenvolvimento

Como os mecanismos do desenvolvimento so complexos, o acesso ao conhecimento
indispensvel, pois quem tiver o conhecimento adequado, estar confiante nas suas prprias vises.
Ter acesso ao conhecimento e aprender por si prprio atravs de processos de tentativa e erro e,
assim, construir a confiana um aspecto importante do planeamento estratgico.
Alm disso, deve-se apostar na valorizao da autoconfiana de todos os agentes, evitando

discursos derrotistas. Isto significa que a comunidade confia nas suas prprias possibilidades, nos
seus habitantes, nos seus recursos, no seu conhecimento e no seu sistema social. S assim poder
mobilizar os seus recursos e agentes e captar investimento exgeno.
Um clima de confiana apresenta inegveis benefcios [HENDERSON e MORGAN, 1999]:

os agentes economizam tempo e esforo, porque confiam na palavra uns dos outros; esto melhor
posicionados para enfrentarem com xito a incerteza, porque a confiana reduz o risco e revela
possibilidades para a aco que de outro modo seriam impossveis; permite uma grande capacidade
235
Concluso
de aprendizagem porque os agentes tm acesso aos fluxos de informao. A construo da

confiana requer, por esta razo, um dilogo constante entre as partes, s assim os interesses e as
percepes podem ser melhor ajustados. O dilogo permite, em simultneo, a compreenso daquilo
sobre que se conversa e com quem se conversa. Desta forma, o dilogo o caminho de
reconhecimento da realidade e do outro agente. , tambm, o mtodo de realizao e de
socializao e a realidade apresenta-se, por seu lado, como um mundo partilhado. No dilogo
manifesta-se uma dimenso hermenutica (entendimento mtuo) e tica (reconhecimento recproco
dos interlocutores) [HABERMAS, 1991], pressupondo que os participantes falam com sinceridade,
correco, inteligibilidade e legitimidade. Ou seja, o dilogo autntico entre os actores pressupe
reciprocidade, deve permitir um relacionamento aberto entre todos de forma informada acerca dos
seus interesses e pontos de vista e deve assegurar que todos so ouvidos e considerados de forma
sria [BOOHER e INNES, 2002], por forma a permitir a aprendizagem e criatividade.
No entanto, na prtica de planeamento, as situaes de dilogo so raras, de forma que numa

ptica mais realista convm falar, antes, em concertaes ou discusses e em processos de
elaborao de acordos, isto, porque as relaes de poder so desiguais e assimtricas, as
oportunidades para a reciprocidade so escassas e a informao mais importante no divulgada,
pois o conhecimento poder [Francis Bacon, cit. em FLYVBJERG, 1998: 2]. Para atingir esses
acordos, o processo de planeamento necessita de um elemento motor por forma a coordenar e
promover o processo, dotando-o de um carcter integrado. Funo esta que pode ser desempenhada
pela equipa de planeadores ou pela autarquia.
A consensualizao obtida tambm pode ser o reflexo de comportamentos menos ticos, pois
as heterogeneidades so apagadas e as diferenas de opinio e de valores no so consideradas, e,
deste modo, no so permitas inovaes. Dito por outras palavras, o desejo de consenso poder
transformar-se em obsesso totalitria que poder limitar a liberdade de expresso. Por isso, o
consenso deve ser o resultado de um longo processo onde os dissentimentos se vo reduzindo, e
no um dado a priori. De qualquer forma, os agentes devem, de forma pragmtica, renunciar a
alguns dos seus interesses particulares, reconhecer os direitos dos outros, pois, s assim todos se
poro de acordo. Requerendo, ento, na prtica, um esforo cooperativo para que o acordo expresse
a vontade conjunta. Para tal, necessria a argumentao que conduza os intervenientes a um
entendimento entre os vrios sujeitos no qual cada um fique convencido. Assim, necessria
razoabilidade, um esprito de equidade e de compromisso, uma disposio para chegar a acordos
com os demais, uma disposio em cooperar para que todos possam aceitar publicamente as
decises. Desta forma, o consenso alcanado atravs da persuaso, convencendo mediante razes
e argumentos. Por outro lado, se para os defensores do planeamento colaborativo a finalidade
236
Concluso
ltima da aco comunicativa a busca do consenso baseado na compreenso mtua, no entanto, o

processo de planeamento no dever terminar com o seu alcance.
Por seu lado, a confiana conduz cimentao do capital social e do capital institucional.
Qualquer processo de desenvolvimento evita abordagens estritamente relacionadas com o
liberalismo econmico ou com o dirigismo de Estado (dicotomia), mas sim, uma forma onde o
sector pblico, o sector privado e o terceiro sector (voluntrio, associativo e mutualista) cooperam
atravs de redes e parcerias (tricotomia). No entanto, o funcionamento em rede propcio
ocorrncia de situaes de oportunismo, por isso, o grau de sucesso deste tipo de planeamento est
muito dependente da existncia ou da capacidade de potenciao do capital social [PUTNAM,
1993], referente s formas de organizao social, nomeadamente os aspectos da confiana ou do
capital institucional. Alm disso, necessrio um pluralismo racional (onde so aceites as
mltiplas verdades) e uma tica comunicativa, que raramente realizada na prtica, pois, os actores
urbanos no compreendem (ou pelo menos no actuam nesse sentido) que os seus interesses so
interdependentes das aces de outros agentes, e que, ao colaborarem uns com os outros, no final,
todos podero ganhar.
Por isso, a disponibilidade de informao acerca do comportamento dos outros agentes

necessria para manter a interdependncia. S assim, pode haver confiana entre os participantes se
souberem que os outros no esto a infringir as normas. Como tal, a confiana, sempre um
processo longo, presencial, onde os participantes avaliam a sinceridade uns dos outros, requerendo
tanto interaces formais como informais. Por isso, os participantes devero sentir-se seguros ao
expressarem honestamente os seus pontos de vista [BOOHER e INNES, 2002: 230].
O capital institucional aumenta os benefcios do investimento, sendo uma condio

indispensvel para o desenvolvimento, sendo constitudo pelas vrias conexes tangveis e
intangveis entre um dado agente e o seu meio, bem como, as caractersticas ou capacidades
regionais nicas ou especficas [SALET, 2002], fomentando normas de reciprocidade conduzindo
confiana. Segundo PUTNAM [1993], a confiana lubrifica a vida social. O nvel de confiana e os
valores partilhados criam o esprito de uma comunidade necessrio democracia. As normas,
regras e valores regem a aco dos actores e as relaes que estabelecem entre si, contribuindo para
gerar uma tica reguladora entre comportamentos concorrentes e solidrios. Alm disso, as redes
de envolvimento cvico e os laos sociais densos tambm facilitam a coordenao e a comunicao,
amplificam a confiana dos outros indivduos, facilitam as concertaes e permitem a mobilizao
rpida e respostas flexveis e ajustadas. Neste sentido, as relaes informais so to importantes
quanto as relaes formais. Assim, quando os acordos polticos e econmicos esto incorporados
em redes densas de interaco social, os incentivos para atitudes oportunistas so reduzidas. No
237
Concluso
entanto, os processos de envolvimento cvico ou de participao dos cidados implicam que os seus
participantes sejam responsveis pelas consequncias dos seus actos e dos seus discursos.
Alm das questes de ordem material, dever existir, ento, uma preocupao com os
aspectos imateriais, ou, por outras palavras, sem prejuzo das aces de implementao de
equipamentos e infra-estruturao do territrio, h que fazer uma aposta clara na mobilizao da
capacidade institucional e na organizao da coordenao territorial das intervenes. Ao contrrio
das medidas apresentadas nos planos estratgicos das cidades analisadas, onde se acentuam as
aces de cariz material sem preocupaes de integrao estratgica e de promoo de
investimentos imateriais, privilegiando mais o nmero de projectos dependentes das fontes de
financiamento existentes do que a seleco do que estratgico. O desenvolvimento territorial
pressupe uma estratgia de actuao integrada e multi-sectorial, no bastando a territorializao
de polticas de carcter sectorial, por isso, a aposta deve-se centrar no fomento da iniciativa, da
organizao e da capacidade de mobilizao local e na gesto territorial das polticas.
Os meios inovadores pem em funcionamento os recursos humanos, materiais e imateriais

com especificidades locais e onde a inovao de tcnicas e processos se desenvolve pelo
relacionamento cooperativo dos agentes. Neste sentido, dever existir um novo quadro de
relacionamento (entre os vrios nveis do sector pblico, entre o sector pblico e o sector privado,
entre o Estado e os cidados, etc.), vises partilhadas, estratgias definidas conjuntamente e
programas de aco concertados. De facto, a capacidade de organizao das comunidades, a arte de
alcanar acordos, resolver conflitos e mobilizar para a cooperao, so recursos escassos e no
dados a priori, que necessrio criar e desenvolver.
Neste sentido, o papel do Estado e das polticas pblicas deve ser o de mediar conflitos,
estabelecer conversaes e criar condies [MORGAN, 1996], de forma a estimular a capacidade
de aprendizagem, de confiana e de entendimento de todos os agentes com interesses no tecido
urbano e que limite o oportunismo e o individualismo. Para tal deve assumir um papel de
demonstrao, de apoio e de mobilizao de parcerias com as autarquias e os agentes locais.
No entanto, em Portugal, no tem havido foras mobilizadoras da sociedade. O papel das

autarquias continua a ser dirigista (continuando a ser vistas como autoridades e no como
agentes ou actores), a populao quando participa nos processos de planeamento, limita-se,
quanto muito, a ser informada, de forma que quando existem reclamaes estas s raramente so
tidas em considerao. Essa informao s disponibilizada aps a concepo do plano ou
projecto. Desta forma, a realidade estudada demonstra a reproduo das estruturas de poder
existentes limitando, ao mesmo tempo, a entrada de novos participantes no processo de
238
Concluso
planeamento, uma vez que a participao existente foi limitada na sua amplitude e selectiva quanto
aos actores envolvidos.
Alm disso, as instituies e a sociedade em geral, da realidade estudada, so caracterizadas

pela fragmentao, faltando-lhe conexes s fontes de poder e de conhecimento e capacidade de
mobilizao para organizarem o seu prprio futuro. Assim, importaria ultrapassar esta situao,
fomentando a cultura colaborativa entre todos os agentes alargando o seu mbito para fora das
tradicionais elites polticas, reconhecendo o conhecimento da realidade local atravs da experincia
vivenciada dos prprios agentes e construindo redes sociais ricas, fomentando o capital
institucional das comunidades urbanas atravs do qual novas iniciativas podem ser adoptadas
rapidamente e de forma legtima, dotando, desta forma, o processo de planeamento de
transparncia, partilhando mais o poder.
No contexto actual, o Estado incapacitado por problemas fiscais, pelas presses ideolgicas
neoliberais e pelo aumento das presses de melhoria da qualidade ambiental e social, v-se incapaz
de ser ele prprio o motor do desenvolvimento, procedendo, umas vezes, a privatizaes,
fragmentando e descentralizando muitas actividades e envolvendo o sector privado e instituies
diversas no financiamento, desenvolvimento e execuo de polticas, bem como a adopo de uma
atitude empresarial por parte dos vrios nveis da administrao pblica; no pior dos casos adopta
uma atitude de inrcia institucional, com efeitos drsticos para os territrios e populao que
governa. Assim, deve apostar em novas formas de governncia, nomeadamente, a parceria e
colaborao entre parceiros. Estas parcerias e processos colaborativos simbolizam uma diluio dos
limites entre os sectores pblico e privado, entre o Estado, o mercado e a sociedade civil. Partilhar
custos e benefcios a essncia de qualquer aco de concertao, uma vez que, o envolvimento do
sector privado, dos parceiros sociais e dos cidados em geral, torna possveis projectos que de outro
modo teriam um custo proibitivo.
Por outro lado, o aumento das preocupaes com os problemas ecolgicos e da equidade
social, exige a participao da sociedade civil. Esta ao se organizar em associaes com interesses
especficos, contesta os projectos preparados pelos especialistas e pelos polticos eleitos, tornando-
se, por vezes, parte activa do sistema decisrio. O objectivo chave destas prticas de participao
nos assuntos locais, ao envolver os cidados e vrios grupos de interesse, permite encontrar novos
pontos de vista e dar a conhecer os seus anseios, aumentando, desta forma, a confiana nas
instituies pblicas, bem como gerir conflitos. Os extremos da aco participativa podero ser a
atribuio do poder total de deciso aos participantes e, por outro lado, no pior cenrio a sua
mera manipulao. A ordem democrtica, bem longe de representar o resultado necessrio duma
evoluo moral da humanidade, qualquer coisa de frgil, que jamais est adquirida
definitivamente e onde importa reconhecer o carcter improvvel e incerto. uma conquista que
239
Concluso
est sempre a ser defendida, pois no existe limiar de democracia que uma vez transposto, seja
para sempre garantido [MOUFFE, 1998], de facto, a democracia constitui um equilbrio instvel
e frgil, que deve ser constantemente regulado, sob pena de se cair nos seus extremos: tirania e
anarquia, constituindo ambas duas formas de opresso.
Democracia e eficincia, so, ento, as principais razes da introduo de mtodos

participativos no planeamento. No entanto, a participao no visa suplantar a responsabilidade
dos rgos representativos eleitos na conduo dos processos de planeamento, mas sim, melhorar a
qualidade das decises, torn-las mais eficientes, justas e transparentes. No , pois, um
mecanismo de atribuio de mais poder s populaes. Estas devero ser envolvidas de forma
institucionalizada e regulada.
Estas inovaes, nomeadamente, as parcerias pblico-privado e as formas de participao da

sociedade civil na definio do desenvolvimento de um futuro comum, tm conduzido
substituio da concepo restrita de governo pela concepo participada de governncia ou
governao. De facto, uma cidade criativa e inovadora evita excluses, pressupondo o
reconhecimento da criatividade de todos os agentes e de cada cidado individualmente.
Mas as realidades estudadas demonstraram uma reproduo das estruturas de poder

existentes que pouco fizeram para resolver a desconfiana pblica e recrutar novos participantes e
agentes para o processo de planeamento. De uma forma geral, foram seleccionados os grupos que
tradicionalmente desempenham um papel activo nos assuntos locais, sendo, ento, uma partici-
pao selectiva. Pois, com insistncia, os planos estratgicos fazem apelo participao, no
entanto, durante a sua realizao buscou-se a participao de alguns agentes institucionalizados da
sociedade civil ou dos actores considerados representativos, mas no com a populao em geral.
Transparece, neste caso, que foram seleccionadas as foras vivas, os actores mais
influentes, aqueles que tiveram poder e capacidade para exercerem presso e funcionarem como
lobbies com interesses nem sempre transparentes. Alm disso, no houve um comprometimento
srio dos poucos actores privados, uma vez que os tomadores das medidas no foram vinculados
sua execuo. Por outro lado, as equipas tcnicas que procederam formulao dos vrios planos
adoptaram uma metodologia muito fechada, pois, os prprios clientes (as cmaras municipais ou
as associaes de municpios) tiveram dificuldade em se reverem nos prprios planos. Sendo,
ento, mais um modelo hierrquico do que um modelo participativo (seco 4.1.3).
Acrescente-se que os organismos de concertao foram constitudos, normalmente, aps a

formulao dos planos, condicionando fortemente a capacidade de reflexo estratgica nas cidades
e ficando o processo amputado de credibilidade pela falta de transparncia quanto aos critrios de
seleco dos participantes. Consequentemente, durante a formulao dos planos, o debate foi pouco
240
Concluso
conclusivo, uma vez que se baseou em consideraes de carcter muito geral. Alm disso, os
agentes revelaram uma viso muito parcelar das cidades. Assim, o planeamento estratgico deveria
ser encarado como um processo de mobilizao poltica e social, atravs do qual novas ideias e
novos processos so activamente elaborados, indo mais alm da simples formulao tcnica de
estratgias. Seria ento, um processo de planeamento comunicativo e colaborativo, onde as
questes surgem, so analisadas e debatidas por forma a negociar e resolver conflitos de interesses.
No entanto, o meio institucional portugus ainda caracterizado por um forte antagonismo,

desconfiana e falta de coordenao e organizao. Desta forma, a estrutura organizacional adopta-
da, aparece, assim, pouco representativa dos interesses e perspectivas das cidades (seco 4.1.3.2).
Por outro lado, as parcerias e outras formas de contratualizao, na sua maioria, foram
celebradas entre actores pblicos (contrato de cidade), facto justificvel pela limitao imposta pelo
PROSIURB ao definir como destinatrios do seu financiamento apenas as autarquias municipais e
as instituies sem fins lucrativos, o que restringiu a integrao de aces e projectos da iniciativa
privada nos planos, sendo a sua maioria da iniciativa da autarquia, ou desta em colaborao com
outras instituies pblicas.
Acrescente-se, ainda, que no ocorreram transformaes significativas em termos de

governncia urbana, pois os municpios raramente aprofundaram a democracia local, entendida esta
como a descentralizao de tomada de decises ao nvel das freguesias, quer atravs de um maior
envolvimento de indivduos, empresas e instituies, fomentando uma cultura cvica, fomentadora
de progresso. No entanto, a descentralizao tambm corre o risco de conduzir debilitao do
interesse nacional (ou municipal) a favor de interesses muito localizados, restritos e divergentes.
Por isso, h que evitar comportamentos oportunistas e egostas, pois, o desenvolvimento uma
forma de empreendimento colectivo.
Se a metodologia baseada na participao apresenta vantagens, nomeadamente ao melhorar a

qualidade das decises, ao criar um esprito colectivo de cidade e ao difundir o pensamento
estratgico, tambm apresenta algumas limitaes, como sejam a possibilidade de reproduo das
estruturas de poder existentes dificultando a inovao organizativa, a actuao teleolgica dos
participantes ao agirem estrategicamente escondem as verdadeiras intenes, ou ainda, a supresso
do conflito e a busca do consenso, na prtica, tende a reflectir os interesses dos participantes mais
poderosos com desvantagens para os participantes com menos poder e influncia.
Todavia, mesmo que um determinado territrio seja dominado por um ambiente de

desconfiana e de oportunismo, sendo parco em capital social e institucional, as polticas de
desenvolvimento e processos de planeamento devero, antes de mais, proceder sua criao
atravs da implementao de processos de dilogo e de consensualizao de polticas. Pois, o
241
Concluso
capital institucional e o capital social podem ser alterados e moldados. Mas, normalmente, um
processo longo e que exige prticas contnuas. De facto, as dinmicas de participao dos agentes
urbanos no so inatas, criam-se, desenvolvem-se e cimentam-se. Portugal, sendo um pas com
fracas tradies cvicas e no havendo uma tradio de participao e de aco conjugada atravs
de redes de concertao suficientemente consolidadas, seria pouco realista que a simples
determinao normativa, ainda que importante, permitiria ultrapassar a inexistncia de uma cultura
de concertao, onde os vrios actores discutem e actuam na estruturao do territrio urbano.
Deste modo, a metodologia adoptada no processo de planeamento estratgico deveria suscitar
formas de cooperao entre os vrios actores pblicos e privados, de forma a criar um projecto
comum capaz de convergir em torno dos desafios e problemas que se colocavam ao
desenvolvimento das cidades.
Para mobilizar os agentes necessrio difundir informao e potenciar o conhecimento da

situao actual e ameaas futuras. Normalmente as situaes de crise so as mais fecundas para
iniciar processos de planeamento estratgico, uma vez que representam um forte potencial para a
inovao e empreendimento, constituindo o mbil para a consciencializao e mobilizao dos
agentes, por forma a enfrentarem as dificuldades e ameaas sentidas.
Estas ameaas que podero conduzir a uma situao de crise podero ser um elemento
mobilizador e congregador especialmente se forem sentidas pela maioria dos agentes, sendo ento
alertados para mudarem comportamentos e desenvolverem novas aces, por forma a minorarem
os seus efeitos negativos. Alm disso, necessrio haver uma consciencializao e interiorizao
dessas ameaas por todos os agentes, o que envolve a implementao de um amplo programa de
divulgao e sensibilizao para, posteriormente, se proceder definio de uma viso estratgica
comum. Para tornar real essa viso h que definir um programa de aco, definindo estratgias e
priorizando medidas de interveno. Estes programas de aco podero ser realizados, em primeiro
lugar, por grupos temticos sectoriais e, posteriormente, por grupos inter-sectoriais que daro um
carcter transdisciplinar s estratgias de desenvolvimento e definiro as reas de interveno
prioritrias. Durante essas reunies deve ser dada nfase aprendizagem dos prprios participantes
e da criao de capital relacional.
Um novo papel para o planeador

Os desafios para os planeadores urbanos na actualidade so no s aproveitar o capital
institucional, mas constru-lo, nomeadamente atravs de processos de participao. Por isso, a
perspiccia estratgica e a capacidade de mobilizao so qualidades a considerar nos planeadores,
devendo apostar na inovao organizativa, onde a formulao de planos deve ser pensada como um
processo social e no s como um exerccio meramente tcnico, desaparecendo o planeador como
agente nico nos exerccios de planeamento.
242
Concluso
Todavia, mesmo assim, este profissional dever ter um papel preponderante ao integrar os
vrios interesses, uma vez que detm o conhecimento tcnico e cientfico que lhe permite integrar
as vrias dimenses da sustentabilidade urbana, ao envolver agentes, facilitar o fluxo de
informao, a construo da confiana e da reciprocidade, representar interesses, mobilizar aces
e ao modelar os procedimentos e os processos.
Desta forma, a formao dos planeadores deve ser mais exigente no mbito da cincia
poltica, no desenvolvimento de capacidades de comunicao e de colaborao; deve ser baseada
na flexibilidade [CASTELLS, 1998] e na multidisciplinaridade e no desenvolvimento de
capacidades de expresso oral e escrita, nomeadamente a retrica, a dialctica, as capacidades de
mediao, gesto, organizao e negociao e a aprendizagem de lnguas (nomeadamente o ingls);
devero, tambm, ser capazes de manusear eficazmente os sistemas de informao, ser mais
crticos na sua actuao e a agirem eticamente [BOOHER e INNES, 2002: 233].
Estes profissionais devero ter um conhecimento abrangente e serem capazes de falar com
uma diversidade de agentes. Sero, parcialmente, burocratas, jogadores polticos e profissionais
com responsabilidade por um julgamento independente [INNES, 1998], necessitando de uma
aprendizagem contnua para trabalharem com as diferenas de forma construtiva.
A importncia da inovao nas polticas de desenvolvimento e processos de planeamento

Como tal, o planeamento estratgico deve ser assumido como um processo de aprendizagem
e de consciencializao que desmonte barreiras culturais obsoletas e crie uma cultura mais
favorvel ao desenvolvimento e inovao. Por isso, mesmo que no se realizem todas as medidas
propostas no plano, mas desde que seja capaz de fomentar esta alterao, o processo no fracassar
totalmente.
Uma simples extenso das polticas do passado no pode resolver os novos problemas,
devendo ser injectados novos elementos no sistema para activar os velhos elementos rumo
direco desejada. Sendo a inovao entendida como destruio criativa (Shumpeter), esta
constitui uma chave para o sucesso, pois as cidades que no inovam estagnam. A arte e cincia de
gerir as cidades com todos os actores requer inovaes institucionais atravs da criao de novas
metodologias e novas estruturas organizacionais que facilitem novas prticas scio-territoriais,
criando novos processos de desenvolvimento, permitindo aos vrios agentes urbanos se adaptarem
s mudanas.
Assim, as polticas de desenvolvimento requerem uma inovao reflexiva e permanente,

pois, as realidades so dinmicas, evolutivas e, portanto, no suportam conceitos, ideias e
concepes rgidos [BAPTISTA, 1999]. Com o avano da globalizao, as mudanas podem ser
letais para as instituies que no inovam, enquanto a sustentabilidade requer inovaes que
243
Concluso
melhorem o potencial dos recursos, capacidades e oportunidades limitadas. No entanto, quanto

mais estabelecida estiver uma organizao mais difcil mudar. A disciplina, hierarquia e
conformismo so os inimigos da mudana, e a resistncia aumenta quando as inovaes afectam os
principais interesses das instituies.
Enquanto o adgio das burocracias nunca fazer nada pela primeira vez, a inovao mais
difcil alterar uma prtica estabelecida, por isso mesmo: fcil mudar as leis, menos fcil
mudar as instituies e muito mais difcil mudar as pessoas a sua mentalidade e os seus
hbitos [REGULSKI e KOCAN, 1994, cit. em NEWMAN e THORNLEY, 1996]. Assim, embora
as instituies tenham efeitos benficos, podem tornar-se gradualmente inflexveis e acabam por
ser obstculos mudana. De facto, o sucesso de hoje pode transformar-se em fracasso: os
vnculos que unem tornam-se vnculos que cegam [GRABHER, 1993, cit. em CCE, 1999],
portanto, torna-se indispensvel reformar periodicamente as instituies, devendo estas ser
melhoradas em vez de substitudas. Pois, a interaco entre instituies no significa
resignadamente seguir regras fossilizadas, gravadas no tempo, mas sim, uma interpretao activa e
dinmica, sendo, ento, uma actividade que deixa muito espao para a inovao. Como tal, as
instituies devem ser abertas, pois, na definio das polticas e estratgias necessrio confrontar
as representaes de uns com as representaes de outros, uma vez que, qualquer explicao ou
qualquer deciso s considera uma parte da realidade. Deste modo, a diversidade de agentes
permite a inovao. Pois, os vrios elementos interagem e de forma adaptativa ocorre a mudana
como resultado dessas interaces. Alm disso, essa diversidade fornece os ns de ligao por
forma a encontrar novas solues. Mas essa diversidade tambm dificulta a obteno do consenso,
pois est-se perante desigualdades em termos de poder e ao nvel ideolgico e dos valores. No
entanto, muitos autores defendem que o consenso no necessrio. Pois a regra da unanimidade
pode levar a que um determinado grupo seja refm de um membro mais inflexvel e mais exigente:
a unanimidade completa exige que os participantes atribuam valor igual a todas as opes
[MARGERUM, 2002: 250].
Mas deve haver racionalidade na colaborao, ou seja, os intervenientes s colaboram, se

este for o meio mais eficaz de atingir o objectivo final, ao maximizar os resultados ou minimizar os
custos. Assim, quando a cooperao possa conduzir a um uso mais eficiente dos meios, esta torna-
se a estratgia mais racional. Mas isso requer algum grau de certeza. Cada agente deve ter em
considerao que os interesses dos outros agentes tambm requerem a sua cooperao continuada.
Deste modo, a construo de condies de reciprocidade, reputao e confiana pode ajudar a
resolver as fortes tentaes para os indivduos actuarem somente em funo do seu prprio
interesse a curto prazo. Por isso, para manter a estabilidade e a confiana a longo prazo as
infraces devero ser punidas e os incentivos participao no devero desaparecer.
244
Concluso
Uma cidade sustentvel recusa a excluso (seja ela, poltica, social ou econmica). Por isso,
muito importante a cooperao entre os vrios sectores, complementando a democracia
representativa com a democracia participativa. S actuando conjuntamente se podem criar
condies para proporcionar elevada qualidade de vida nas cidades de mdia dimenso. No
entanto, embora as experincias de planeamento estratgico estudadas visassem criar condies
favorveis para o desenvolvimento econmico futuro, o processo de planeamento continuou a ser
reactivo, pois constituiu uma resposta aos imperativos da concorrncia econmica e no pr-activo,
ao prevenir a afectao pelas prprias ameaas. Assim, as cidades tero que encontrar formas
inovadoras e empreenderem estratgias alternativas. Alm disso, os responsveis urbanos, perante
uma situao indesejada, tm que se consciencializar que o futuro no deve ser a continuao linear
do passado, devendo adoptar uma atitude estrategicamente pr-activa e mobilizadora.
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Legislao diversa
Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro (Regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial).

Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Junho; Portarias n. os
1105/2001, 1106/2001, 1107/2001, 1108/2001, de 18 de Setembro, Portarias n. os 1109/2001, 1110/2001 de 19 de
Setembro e Portaria n. 1136/2001 de 25 de Setembro (Regime jurdico da urbanizao e edificao).
Resoluo do Conselho de Ministros n. 26/2000, de 15 de Maio (Criao do Programa POLIS - Programa de
Requalificao Urbana e Valorizao Ambiental das Cidades).
Despacho MPAT 6/94, de 26 de Janeiro (Publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 21, de 26 de Janeiro de 1994).
Define os objectivos, sub-programas, domnios elegveis e condies de candidatura do Programa PROSIURB.
Despacho MPAT 7/94, de 26 de Janeiro (Publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 21, de 26 de Janeiro de 1994).
Prev como condio de acesso ao Sub-programa 1 a elaborao de um plano estratgico, definindo o respectivo
contedo.
Despacho 14/SEALOT/94 de 3 de Maio (Aprova o formulrio de candidatura).
Despacho MPAT 55/94 de 27 de Maio (Define as cidades mdias, eixos e sistemas urbanos susceptveis de se
candidatarem ao Sub-programa 1).
Despacho MPAT 84/94 de 16 de Setembro (Aditamento listagem das cidades mdias).
Despacho MPAT 33/95, de 27 de Maro (Define as condies a que deve obedecer a criao dos Gabinetes de Cidade.
Fixa igualmente os prazos e condies para apresentao de candidaturas ao Sub-programa 1).
Resoluo do Conselho de Ministros 26/96, de 10 de Maio (Institucionaliza o Gabinete Coordenador do PROSIURB,
definindo as competncias do Coordenador Nacional).
Despacho MEPAT 245/99 (2. srie), de 11 de Junho (Prolonga at 31 de Dezembro de 2000 o perodo de pagamentos,
bem como o funcionamento das estruturas nacionais e regionais de acompanhamento do Programa).
Despacho Conjunto n. 1006/00 de 12 de Outubro (Prolonga at 31 de Dezembro de 2001 o perodo de pagamentos,
competindo DGOTDU e DGAL assegurar os circuitos financeiros).
264

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Universidade de Aveiro Departamento de Ambiente e Ordenamento

Jos Alberto Afonso O planeamento estratgico como instrumento de

Dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos

Jos Alberto Afonso O planeamento estratgico como instrumento de

Dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos

Presidente Doutor Eduardo Anselmo Moreira Fernandes de Castro

Vogais Doutor lvaro Antnio Gomes Domingues

Doutora Isabel Maria Fernandes Ribeiro Breda Lacerda Vasquez

Em primeiro lugar, quero agradecer especialmente Professora Isabel Breda

Alm disso, especiais agradecimentos vo para a Eng. Ana Veneza pelos

Os ltimos agradecimentos vo para as pessoas e entidades que, embora no

0. INTRODUO E CONTEXTUALIZAO DISCIPLINAR................................................................1

0.1. Enquadramento do tema em estudo...........................................................................................1

0.3. Hiptese de trabalho.....................................................................................................................4

0.4. Metodologia geral..........................................................................................................................4

0.5. Organizao da investigao.......................................................................................................5

1 Desafios das cidades de mdia dimenso no actual contexto de mutaes territoriais.....7

2 O planeamento estratgico como instrumento de desenvolvimento de cidades de mdia

II. ESTUDO DE CASO.......................................................................................................................130

3 Breve resenha do processo de planeamento e das polticas urbanas nas cidades de

4 Anlise do processo de planeamento estratgico em cidades de mdia dimenso na

1.1 HIERARQUIA URBANA SEGUNDO CHRISTALLER ...............................................................35

I.1 ABORDAGENS DO PLANEAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAIS...........................19

G.C.PROSIURB Gabinete Coordenador do PROT Plano Regional de Ordenamento do

INE Instituto Nacional de Estatstica QCA Quadro Comunitrio de Apoio

MA Ministrio do Ambiente SIG Sistema de Informao Geogrfica

MAOT Ministrio do Ambiente e Ordenamento do SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and

MEPAT Ministrio do Equipamento, Planeamento TGV Comboio de Alta Velocidade

0.1. Enquadramento do tema em estudo

Estas unidades territoriais, devido aglomerao de populao e de recursos (fiscos,

Este modelo de planeamento inovador, na medida em que visa gerir a mudana em

Para enfrentarem e aproveitarem estes novos desafios, as cidades de mdia dimenso, tm

e vigorosa de atraco de investimentos e de populao qualificada; assim como criar uma

0.2.1. Objectivo geral

0.2.2. Objectivos especficos

Compreender o papel das cidades de mdia dimenso no desenvolvimento regional e local,

Avaliar a criao e consolidao de condies de concertao e de envolvimento da sociedade

0.3. Hiptese de trabalho

0.4. Metodologia geral

0.5. Organizao da investigao

Um desses instrumentos de desenvolvimento urbano o planeamento estratgico que pode

Um segundo captulo apresenta os conceitos, princpios, modelos, teorias e mtodos relativos

A segunda parte desta dissertao, constitui o estudo do processo de planeamento estratgico

A concluso constitui o terminus da parte textual, onde ao contrrio de apresentar uma

1 Desafios das cidades de mdia dimenso no actual contexto

O territrio em geral e, neste caso, as cidades de mdia dimenso, em particular,

No entanto, as concepes de territrio tambm se alteram, bem como o significado que se

1.1 Conceptualizao das cidades de mdia dimenso com base nas

De facto, o termo cidade particularmente impreciso e o seu contedo varia no espao e no

As informaes estatsticas quanto dimenso populacional dos centros urbanos so sempre

Alm disso, os dados nem sempre so fiveis e no do uma representao objectiva da

1.1.1 - Paradigmas do pensamento urbano

Se as primeiras noes baseavam-se na oposio, mais ou menos marcada, entre a cidade e o

Combinando as situaes de rurbanizao com a periurbanizao ou a suburbanizao14,

desenvolvidos vai, inexoravelmente, infiltrando-se em todos os pases. Fenmeno a que David

Posteriormente, nos anos 1970, em Frana, preconizava-se algumas recomendaes sobre a

Com as transformaes scio-econmicas ocorridas depois da crise dos anos 1970 e o

Desta forma, o conceito de cidade intermediria sublinha a importncia dos aspectos

Essas cidades so intermdias/intermedirias porque constituem ns (pontos de encontro e de

A cidade intermediria j no assim a cidade mdia que ocupa um nvel mdio na

no hierarquizadas faz prevalecer as relaes horizontais entre centros urbanos de idntica

Mas, a percepo de alguns autores, da existncia na Europa de cidades que ganham em

BAIGORRI [2001], denomina algumas destas cidades intermedirias de mespoles, uma