Gestin Pblica

Teora de la Organizacin.

Dr. Luis Miguel Pavn Len.

Carlos Isaac. Gonzlez Jasso Robles.

Maestra en Gobierno y Administracin Pblica.

ndice
Introduccin............................................................................................................................................... 3

Desarrollo histrico. .................................................................................................................................4

Desarrollo terico..................................................................................................................................... 5

Barreras del desarrollo del conocimiento. ......................................................................................... 7

Enfoques. .................................................................................................................................................... 9

Conclusin................................................................................................................................................. 11

Bibliografa ............................................................................................................................................... 12
Introduccin.
El tema de los modelos de gestin en la administracin pblica, son de una gran
relevancia. La escasez de recursos derivado de diversos factores en el caso del gobierno
federal mexicano, ha llevado a planteamientos interesantes, como el ejercicio llevado a
cabo durante el 2016 de presupuesto base cero. Ejercicios, que si bien no son el fin del
presente trabajo, traen consigo consideraciones importantes, como lo fue la reingeniera
de procesos1 a la que se supone se sometieron las unidades administrativas de la
Administracin Pblica Federal.

El ejercicio debi servir como un punto importante de inflexin en la visin directiva de las
dependencias del ejecutivo federal, como un catalizador para la mejora administrativa que
atendiera a las necesidades actuales, una re estructuracin en base a las funciones
esenciales de las dependencias y lograr desde la misma re estructuracin una mejor
gestin de los recursos pblicos. Es entonces que surge el tema pertinente al presente
ensayo, y que es precisamente el que tiene que ver con el estilo de direccin.

Desde el punto de vista de la teora de las organizaciones, el fin de una organizacin es

solamente una parte del todo que es la organizacin y por lo tanto no es trascendental
para entender el tipo de organizacin, sin embargo, existe una clara diferenciacin entre
el estudio de las organizaciones con fines privados, empresas, etc.; y aquellas que tienen
que ver con lo pblico, es decir las organizaciones gubernamentales. Desde el punto de
vista del estudio, incluso, la diferencia es clara, mientras que la administracin de empresas
es una disciplina que por s misma se ha establecido como un rea de desarrollo de
conocimiento, su cercana en muchas ocasiones es ms hacia las ciencias econmicas,
mientras que la administracin pblica, por su mis naturaleza normativa ha sido
desarrollada ms desde el punto de vista de las humanidades, el derecho y la misma
ciencia poltica.

1
El artculo cuarto transitorio del PEF 2016, el cual se public en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de noviembre del 2015,
establece que todas las dependencias, incluidos los rganos administrativos desconcentrados, deberan reducir sus estructuras
organizacionales en ciertas reas. En el documento en donde se presenta la iniciativa ante la Cmara de Diputados, se menciona
el proceso de reingeniera necesario para plantear un presupuesto base cero.
En esta diferenciacin de lo pblico y lo privado, del enfoque de negocios o el de las
polticas pblicas (Snchez Gonzlez, 2002, pg. 26), es en donde versaremos el presente
trabajo con la finalidad de entender el concepto en el marco de los acontecimiento
actuales. Como el mismo autor lo menciona, la aproximacin ser desde el punto de vista
del devenir histrico y posteriormente desde la teora existente alrededor del tema. As
mismo se analizaran las contribuciones de la disertacin de Bozeman para entender los
obstculos metodolgicos y tericos que el estudio de la gestin pblica ha encontrado.

Desarrollo histrico.
El autor inicia la disertacin desde la perspectiva histrica, de donde es posible encontrar
el inicio de la conceptualizacin de la necesidad de un cambio en la visin de la alta
direccin de las organizaciones. No es de sorprender que es precisamente desde una
institucin eminentemente pblica por su concepcin y su fin, como lo es el ejrcito de un
pas, en este caso el estadounidense, el encontrar los primeros esfuerzos conscientes de
realizar una reorganizacin por parte del personal a cargo. Adems se identifican otra
serie de instancias en las que existen esfuerzos re organizativos en diferentes niveles, tanto
antes como despus de los pronunciamientos de la teora clsica de la organizacin de
Taylor; el tema comn de dichos esfuerzos es la organizacin para lograr mejoras en un
entorno de organizaciones las cuales haban superado sus propias estructuras, siendo en
todos los casos instancias pblicas quienes lo llevaron a cabo (Snchez Gonzlez, 2002,
pg. 28). Es en realidad hasta mediados del siglo XX que las empresas privadas iniciaron
sus propios procesos de reorganizacin basados en los acontecimientos antes
mencionados, y es por la misma razn que lo realizaron, como puede ser observado
precisamente por el proceso transformativo de General Electric durante los aos cincuenta
del siglo pasado.

Existe una segunda vertiente en la cual el autor identifica y que tiene que ver con el saber
(Snchez Gonzlez, 2002, pg. 30). El autor utiliza la definicin de Drucker del saber cmo
el conocimiento aplicado para el desarrollo y el progreso. Este proceso dio paso a
diferentes revoluciones dependiendo de cmo y sobre todo a que se le aplica ducho saber,
la aplicacin del conocimiento a las herramientas, los procesos y los productos creo la
revolucin industrial, la aplicacin al trabajo devino en la revolucin de la productividad y
finalmente la aplicacin del conocimiento al saber mismo produjo la revolucin de la
gestin (Snchez Gonzlez, 2002, pg. 30).

Se debe entender el trmino gestin desde el significado del a expresin en ingls,

managment, el cual significa la organizacin y coordinacin de las actividades de una
organizacin con la finalidad de lograr uno o varios objetivos definidos2. Mucha de la
literatura relacionada con el trmino puede ser atribuida a al autor Peter Drucker, quien
es considerado un gur en el tema. Una de sus conclusiones aplicadas a la administracin
pblica tiene que ver, por un lado con la existencia de la gestin como un proceso que no
existe en si por s mismo, sino ms bien como parte de la contribucin del elemento
humanos dentro de las organizaciones; y por otro, que si bien el enfoque principal de la
gestin se relaciona con el emprendimiento privado, mbito en el que se ha desarrollado
una mayor cantidad de literatura pertinente, pero que sin duda alguna comenz en el
mbito pblico.

Desarrollo terico.
De la mano del desarrollo histrico, diferentes autores han desarrollado de forma terica
los conceptos de la gestin, como se mencion en la seccin anterior, la gestin es un
concepto que nace primero en la esfera pblica, y que aun cuando se mayor desarrollo se
realiz despus en la esfera privada, las bases tericas surgen de fuentes que son
evidentemente apegadas y cuyo inters es de la esfera pblica, como el caso de Bonnin 3
quien en sus trabajos a principios del siglo XIX diserto sobre la necesidad de un cdigo
para la administracin pblica, o bien sobre los principios necesarios para la administracin
pblica.

En el desarrollo terico analizado describe tres conceptos similares y que dan pie a la
discusin actual sobre la gestin pblica. Por un lado Guerrero (2000) utiliza el termino

2
Consulta de la pgina http://www.businessdictionary.com/definition/management.html el 30 de septiembre de
2016.
3
Charles-Jean Bonnin es un terico francs de principios del siglo XIX quien entre otras publicaciones escribi los
Principios de la Administracin Pblica. Algunas otras de sus obras tocaban puntos cercanos a la interpretacin
legal y el anlisis legislativo; y anlisis de autores como Montesquieu lo cual demuestra su vocacin a la esfera
pblica, si esto fuera necesario.
managment el cual se ha discutido previamente, pero aplicado en especfico a la
administracin pblica, y el que seala, que es un concepto que introdujo Leonard White
para diferenciar el anlisis de la administracin pblica en cuanto a su manejo y no
solamente en cuanto a sus bases jurdicas (Snchez Gonzlez, 2002, pg. 34). En segundo
lugar, el autor identifica la aportacin de Cabrero en donde aade el adjetivo pblico al
trmino, es decir reconoce el termino public managment en diferentes autores, y el cual
se refiere al conjunto de redes de dependencias gubernamentales para que el gobierno
funcione de forma adecuada, pero adems, que lo haga con eficiencia en la ejecucin de
los fondos pblicos y con eficacia en sus interacciones con agentes tanto internos como
externos (Snchez Gonzlez, 2002, pg. 34). Finalmente la ltima variacin es el de gestin
pblica, que si bien para Cabrera no es ms que una diferencia semntica, hay otros
autores como Params (1971) quien identifica una serie de actividades y significados para
definir lo que es la gestin pblica en donde se pueden ver elementos comunes con la
gestin o gerencia de la esfera privada.

El origen terico del concepto de gerencia pblica puede ser rastreado a autores de la
teora y filosofa poltica clsica como John Stuart Mill o Jeremy Bentham, sin embargo, el
concepto aparece claramente explicado en los trabajos de la Teora Clsica de la
Administracin de Fayol y Taylor, y se desarrolla sobre todo en la escuela norteamericana
de administracin, sobre todo en los trabajos realizados durante para el Presidente
Roosevelt.

As entonces, dentro de la versin actual del concepto, se siguen tendiendo tres

acepciones que hacen referencia ms o menos a lo mismo, la Direccin Pblica, la Gerencia
Pblica y la Gestin Pblica. El primer trmino deriva directamente de la escuela de Bonnin,
y en su desarrollo se ha encontrado una contradiccin de conceptos entre la parte del
managment cuya concepcin es totalmente de la esfera privada, y el adjetivo public el cual
se le adiciona con la finalidad de hacer referencia a la esfera pblica pero sin perder de
vista el origen privado del termino terico. Dicha discusin enfrenta entonces estos dos
mbitos aparentemente contradictorios. En la segunda acepcin, el termino managment
se traduce como gerencia en vez de como direccin y se relaciona con un concepto mucho
ms inclusivo y en el cual se da un enfoque que tiene que ver con el desarrollo profesional
de los servidores pblicos, y los procesos de decisin dentro de las dependencias. El tercer
trmino, en donde la traduccin es gestin, es una forma de retomar los conceptos
acadmicos originales.

Barreras del desarrollo del conocimiento.

Tanto en el desarrollo histrico como en el terico, es posible encontrar una serie de
barreras que han incidido en el desarrollo del conocimiento de las organizaciones pblicas,
si bien los problemas de conceptualizacin provienen desde cuestiones tan sencillas como
lo son la traduccin de un trmino de un idioma a otro, las bases tericas presentan ciertos
desacuerdos con la aplicacin prctica. Bozeman (1998) distingue cuatro problemas
principales, el primero es un problema analtico, es decir desde los conceptos mismos que
como ha sido observado pueden ser ambiguos; el segundo es de tipo metodolgico, que
tiene que ver con la forma en la que se plantea el problema a estudiar y en el cual se
pueden encontrar deficiencias de diversos ndoles; el tercero es de tipo causal y que tiene
que ver con el planteamiento de por qu el comportamiento de las organizaciones
pblicas y privadas deberan comportarse de forma diferente; finalmente el cuarto
problema es de tipo sinttico, y que tiene que ver con la diversidad de las mismas
organizaciones.

La primer barrera con la que se enfrenta el desarrollo del conocimiento en este mbito
tiene que ver con la poco clara en la clasificacin de las organizaciones, como se mencion
antes, la sobre simplificacin de organizaciones pblicas y privadas no es suficiente para
iniciar el anlisis toda vez que existe una serie de organizaciones las cuales seran
imposibles de clasificar dentro de esta dicotoma. Cmo se deberan abordar entonces las
organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, o bien con que bases conceptuales
se debera asumir el anlisis de una empresa productiva bajo la tutela del estado. Ms all
incluso, la tendencia de las dependencias gubernamentales es la de asumir roles o
funciones cada vez ms parecidas a las empresas privadas, por lo menos en cuanto a su
funcionamiento interno, en el desarrollo de su capital humano y en su forma de
promocin.
El problema analtico tiene que ver con la utilizacin del trmino pblico, a diferencia de
lo privado, para explicar a las organizaciones gubernamentales, aun cuando esa
conceptualizacin pareciera ser ampliamente aceptada por el mbito acadmico en el
tema de las organizaciones, resulta claro que es una sobre simplificacin de un fenmeno
organizacional mucho ms amplio y complejo, dejando fuera de este anlisis todas las
organizaciones que pueden ser consideradas como hbridos entre los pblico y lo privado,
como los son las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro o bien las empresas
del estado (Bozeman, 1998, pg. 75). Por otro lado el mismo trmino, pblico, es utilizado
con una connotacin que tiene que ver con el mbito econmico, sobre cuestiones si el
servicio o el bien del que se est estudiando es gravable, si hay un mercado, si existen los
recursos necesarios, si la adquisicin por parte de una persona cambia los trminos en los
que el resto de los individuos puede acceder al mismo, etc. En este sentido, los mismos
economistas proveen la raz del problema de un anlisis de este tipo y es que desde su
definicin, difcilmente puede clasificarse un bien o un servicio como exclusivamente
pblico o privado (Bozeman, 1998, pg. 76). Es claro entonces como la conceptualizacin
de lo pblico ha sido un problema para realizar un anlisis adecuado, as pues, desde el
planteamiento existe un problema de contradiccin en el que por un lado, se quiere separa
de forma clara lo pblico de lo privado pero por otro lado con la finalidad de encontrar
modelos que expliquen con claridad la realidad de las organizaciones de los Estados
modernos, se realizan anlisis como el de un estilo de gobierno empresarial lo cual
solamente lleva a una mayor confusin (Bozeman, 1998, pg. 79).

Como consecuencia de los problemas planteados para el anlisis de las organizaciones

por la falta de una conceptualizacin clara de lo pblico y lo privado, se ha presentado un
problema de tipo metodolgico en donde como sera de esperase, en donde la definicin
de las herramientas para desarrollar metodologas depende precisamente de partir de una
base terica slida. De esta manera, las metodologas usualmente utilizadas en el mbito
investigativo de las organizaciones no siempre presentan resultados esperados en
esquemas en los que tericamente debera encontrar similitudes suficientes para describir
los fenmenos, as entonces la segmentacin por ejemplo del tipo de individuos por su
nivel jerrquico dentro de la organizacin como determinante de su comportamiento,
resulta en conclusiones radicalmente distintas dependiendo el tipo de organizacin, y por
lo tanto resultan poco conclusivos. Por otro lado es posible identificar otro problema
concerniente con la metodologa al buscar literatura que pretenda encontrar patrones de
comportamiento organizacional a partir del anlisis comparativo en un gran nmero de
organizaciones, y es que aun cuando el tamao de las organizaciones pblicas no es
despreciable ni en cantidad ni en su complejidad, si resulta insuficiente para realizar los
estudios de tendencias que se pretenden a nivel general, y es entonces que se encuentran
mucho ms incidencia de respuestas de investigacin tiles en los anlisis casusticos pero
que difcilmente se pueden traducir en tendencias generales que sean tiles para un
estudio sistemtico del tema y por lo tanto la generacin de conocimiento del mismo.

Resulta entonces sumamente complicado el generar conocimiento que d como resultado

la explicacin de los porqus de las organizaciones, pues aun cuando se logre superar las
problemticas antes mencionadas, es decir que se logre una conceptualizacin clara y se
encuentren los mtodos y herramientas adecuados. Sin embargo, el resultado de sortear
los problemas mencionado ha provocado una tendencia a que el resultado de los anlisis
de las organizaciones pblicas se base demasiado en la explicacin por medio del modelo
de la caja negra (Bozeman, 1998, pg. 83), en donde solamente se explican en realidad las
entradas y las salidas de los sistemas, sin importar en realidad cual es el proceso que llevan,
que sera en realidad el objeto de la teora de las organizaciones.

Enfoques.
Se ha hablado entonces de cul es la problemtica con la que el mbito de la teora de la
organizacin se ha desarrollado dentro de la esfera de lo pblico, o de los hbridos entre
lo pblico y o privado. Pero dichas barreras no han significado que no se hagan esfuerzos
o que no se ha generado conocimiento al respecto, ms bien son aspectos que se deben
tomar en cuenta cuando ser revisa la bibliografa del tema y se pretende llevar a cabo el
anlisis de alguna organizacin perteneciente a dicho mbito. As entonces es posible
sistematizar el los enfoques con los que se ha realizado el desarrollo de conocimiento de
la materia, identificado la metodologas con mejores resultados (Bozeman, 1998, pg. 84).
En primer trmino estn los relatos profesionales. Estudios basados en las contribuciones
que hacen los miembros de la organizacin en posiciones de alto nivel, y cuya principal
aportacin ha sido el desarrollo de hiptesis en las investigaciones empricas. En segundo
lugar se mencionan los estudios de caso, los cuales sirven como ejemplificacin de un
problema dado desde la perspectiva de una organizacin en particular, en este caso el
desarrollo de conocimiento con sta herramienta ha sido mucho ms amplio en las
organizaciones privadas. En tercer lugar se menciona la investigacin unisectorial que
consiste en el anlisis que se realiza a partir de una muestra de organizaciones pblicas a
partir de las cuales se especula acerca de las diferencias con las organizaciones privadas,
sin embargo, los resultados son en el mejor de los casos, especulativas, dado que no
existen bases de datos para realizar las comparaciones. En cuarto lugar, el anlisis sectorial
comparativo, el cual si bien se presenta como una alternativa eficaz como fundamento
terico, en la prctica se ha enfrentado con los problemas metodolgicos propios del
campo de estudio. En quinto lugar encontramos la investigacin genrica, sin ahondar
demasiado en el tema, es claro que todos los problemas planteados pueden aplicar de
una y otra forma a este enfoque, por lo que, aun cuando es de los ms comn, en muchas
ocasiones ofrece resultados que no atienden a la realidad de las organizaciones pblicas.
Finalmente se ha utilizado la aproximacin de conocida como marco terico, es decir
estudios que se basan en los conocimientos ya generados y los cuales suelen ser una
buena fuente para la conceptualizacin de hiptesis pero que en pocas ocasiones agregan
nuevos conocimientos por la rigidez misma y el enfoque que se le da (Bozeman, 1998,
pgs. 86-89).

Estos enfoques pueden dividirse de dos formas, por un lado aquellos que buscan la
generalizacin de sus resultados, es decir buscan a travs de la aplicacin de su
metodologa encontrar conocimiento aplicable de forma genrica a todas las
organizaciones pblicas, el problema como hemos estado revisando a lo largo del
presente trabajo, es que dicha generalizacin es por un lado poco til, pues la gestin de
cada organizacin est supeditada a normatividad ms bien rgida y adems los contextos
socioeconmicos suelen ser muy variados y variantes; y por otro lado, los enfoques son
en muchas ocasiones casusticos y que dan pie a una gran cantidad de inferencias que no
siempre es posible comprobar o replicar.

La otra forma tiene que ver con la agregacin que se pretende de las organizaciones, en
donde nuevamente la limitante de la concepcin bsica de lo pblico y lo privado termina
por no permitir el correcto desarrollo de las organizaciones que se encuentran en una
etapa intermedia, y que adems no permite visualizar los elementos que estas esferas
pueden o deben compartir. Lo anterior redunda en errores de dos tipos al realizar los
anlisis, o bien interpretacin en las cuales definitivamente no se toma en cuenta la
diferencia entre los pblico y lo privado, o bien, por la visin binaria de que o es lo uno o
lo otro (Bozeman, 1998, pg. 89).

Conclusin.
El tema de la gestin pblica es complicado desde varias vertientes, como ya se ha
comentado, la consideracin del mismo como una disciplina de estudio no ha estado
exenta de problemas. La definicin misma de los conceptos que se utilizan, tanto gestin
como lo pblico, es ambigua y ha dado paso a una serie de cuestionamientos que han
sido sorteados de diferentes maneras. La diferenciacin entre la gestin, administracin o
gerencia, sea de tipo semntico o interpretativo, es un punto importante para entender la
importancia del tema. A final de cuentas, los estados democrticos estn formados
alrededor de conceptos ms o menos universales, y dentro de s mismos, confieren la
administracin de lo pblico a un rgano de gobierno establecido y fuertemente acotado
por los lineamientos legales pertinentes. Sin embargo, la relacin de las organizaciones
pblicas con el resto de las organizaciones ha hecho que su estudio se torne complicado.
En el mismo sentido, la definicin de lo pblico es ambigua, no en si por su existencia o
no, si no por la concepcin de que es lo que se considera como pblico para la gestin, si
es el inters pblico, si son los bienes y servicios que se prestan por parte de las
organizaciones gubernamentales o si se trata de la caracterstica de las mismas por
pertenecer precisamente al gobierno.

Se han tocado tambin el sin nmero de problemas metodolgicos con los que la
disciplina se ha topado, lo que se debe rescatar es entonces el conocimiento generado. Es
cierto, hasta la fecha la mayora de los autores no han podido encontrar esas
generalidades para que se le exigen a una ciencia, pero es innegable que existen una serie
de teoras que han ayudado a entender los fenmenos organizacionales de los entes
pblicos.

Finalmente, la reflexin ms importante debe hacerse en torno a la utilidad de todo este

estudio. Se debe recordar que el fin del concepto es el de lograr una mayor eficiencia y
eficacia en las organizaciones pblicas, sobre todo entendiendo como se diferencian de
las empresas privadas en especial por su finalidad. Se debe entender tambin los procesos
polticos a las que estn sometidas y que en muchas ocasiones se contraponen. El tema
de la gestin pblica debe recalar entonces en un cambio de enfoque por parte no solo
de los miembros de las organizaciones, sino tambin de los actores polticos que tienen
injerencia directa e indirecta sobre las mismas.

Quedan adems una serie de factores externos que no han sido tomados en cuenta del
todo, o al menos no dentro del alcance de los estudios que sirvieron como base terica
par esta disertacin, pero que sin lugar a dudas deben ser tomados en cuenta por las
enormes implicaciones que presentan. La sociedad moderna, la occidental cuando menos,
ha sobre pasado de esa revolucin del conocimiento a la que Snchez Gonzlez hace
referencia, para entrar en una revolucin de la informacin. Los nuevos retos de los entes
pblicos ante una sociedad ms informada, pero sobre todo con mucha ms rapidez,
sern tanto o ms determinantes en las organizaciones pblicas del futuro. Es el deber
entonces de quienes estudian el rea de anticipar la mejor manera de ser partcipes y
aprovechar dichos cambios en beneficio del inters comn.

Bibliografa

Bozeman, B. (1998). Todas las Organizaciones son Pblicas. Mxico D.F.: Fondo de Cultura
Econmica.
Snchez Gonzlez, J. J. (2002). Gestin Pblica y Governnce. Toluca, Mxico: Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Mexico.