CURS 2 17.10.

2016
Condiiile de valabilitate a actelor administrative. Regimul juridic al actului administrativ
reprezint ansamblul regulilor de fond i de form care se aplic acestor acte n circuitul lor juridic.

n perioada postbelic, cu privire la condiiile de valabilitate ale actelor administrative, a fost

pus n discuie corelaia legalitate oportunitate, fundamentndu-se dou poziii distincte dup
cum oportunitatea era sau nu era privit ca o condiie efectiv de legalitate a actului administrativ.
S-au fundamentat treptat dou poziii (teze) diferite, cea a colii de drept public a Facultii de
Drept de la Cluj potrivit creia oportunitatea era privit ca o condiie de valabilitate a actului
administrativ, dar nu i de legalitate a acestuia i cea a colii de drept public a Facultii de Drept
din cadrul Universitii Bucureti potrivit creia oportunitatea reprezint ea nsi o dimensiune a
legalitii n absena creia actul administrativ nu poate fi legal.

Prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea conformrii acestora cu

dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament i cu toate actele normative cu for
juridic superioar. Principiul ierarhiei actelor administrative este consacrat n Legea 24/2000.
Principiul legalitii se regsete n articolul 1 din Constituia Romniei.

Oportunitatea se regsete n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas

ca acea marj de libertate, acel drept de apreciere lsat la libertatea celui chemat s aplice legea
pentru a ajunge la obiectivul stabilit de legiuitor. n spiritul concepiei potrivit creia oportunitatea
poate fi supus controlului judectorului administrativ, condiia oportunitii apare ca un subsistem
al condiiilor de legalitate n sensul larg al termenului, iar excesul de putere urmeaz a fi stabilit de
judector prin raportare la scopul legii. Ca urmare a evoluiei jurisprudenei administrative,
reprezentanii actuali ai colii de la Cluj au ajuns la concluzia c oportunitatea poate fi privit n
parte ca o dimensiune a legalitii, poziie fundamentat de prevederile legii actuale a
contenciosului administrativ ce consacr excesul de putere.

Condiiile de legalitate a actelor administrative. Distingem ntre condiii generale de

legalitate i condiii specifice de legalitate.

Condiiile generale de legalitate:

actul administrativ trebuie s fie emis n conformitate cu prevederile constituionale, cu
dispoziiile legale i cu toate actele normative cu for juridic superioar
actul administrativ trebuie s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei
sale
actul administrativ trebuie s fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege

Condiiile specifice de legalitate interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul

egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. Scopul legii reprezint limita legal a dreptului de
apreciere, limit la care se raporteaz judectorul n contencios administrativ pentru a stabili
caracterul ilegal al unui act administrativ, adic excesul de putere.

Condiia conformitii cu constituia, legile i cu toate actele normative cu for juridic

superioar este un principiu tradiional unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice n toate
statele Uniunii Europene. Importana acestui principiu este recunoscut i de consacrarea n
articolul 1 din Constituie.

Condiia emiterii actului administrativ de autoritatea competent i n limitele

1
competenei sale este indisolubil legat de competena autoritilor administraiei publice privit ca
ansamblul atribuiilor stabilite de constituie sau de lege, ce confer drepturi i obligaii pentru a
desfura n nume propriu i n realizarea puterii publice o anumit activitate. Depirea limitelor
competenei are drept consecin excesul de putere, adic depirea limitelor dreptului de apreciere
al autoritilor administraiei publice.

Forma i procedura emiterii actelor administrative. Actului administrativ i se aplic o

form specific, nelegndu-se att aspectul exterior, ct i aspectele interioare ale mecanismului
adoptrii sale. Actul administrativ nu este consensual datorit caracterului de act autentic, act emis
n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice. Tradiional, discuiile cu privire la
forma actului administrativ au n vedere forma scris i, doar n cazul unor acte administrative
individuale identificate de legiuitor, forma oral.

Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna cu form scris, Constituia i

alte acte normative prevznd obligativitatea publicrii lor. Actele administrative individuale sunt
elaborate, de regul, n form scris, cu unele excepii stabilite de lege. Ex.: avertismentul,
consacrat de articolul 7 din O.G. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Acesta const
ntr-o atenionare verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite
nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. De lege ferenda, doctrina susine
consacrarea obligativitii emiterii actelor administrative n form scris n viitorul cod de
procedur administrativ. S-a susinut n doctrin i c actele administrative se pot manifesta ntr-o
form implicit prin raportare la prevederile OUG 27/2003 privind aprobarea tacit a autorizaiilor.

n legtur cu forma actelor administrative, n doctrin au fost identificate dou categorii:

condiii de form exterioar mai importante: antet, data emiterii, autoritatea emitent,
semntur etc a cror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului
administrativ
condiii de ordin tehnic de redactare, de o importan mai redus: cerinele ca actul
administrativ s fie redactat n termeni simpli, precii, clari

Procedura de elaborare a actelor administrative. Cunoate mai multe forme, de la cele

mai complexe la cele mai simple. n raport cu momentul emiterii actului administrativ, doctrina
delimiteaz condiii anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului administrativ.
operaiunile procedurale anterioare: rapoarte, expertize, avize, acorduri, procese verbale,
referate, studii operaiuni tehnico-administrative

Teoria avizelor. Avizul reprezint o opinie pe care o autoritate a administraiei publice o

solicit altei autoriti ntr-o problem sau alta n vederea emiterii unui act administrativ.
avizul facultativ poate fi cerut i nu este obligatoriu s fie respectat dac a fost cerut. Se
caracterizeaz prin faptul c el exclude orice idee de obligaie pentru autoritatea care l
solicit.
avizul consultativ obligatoriu de cerut, dar nu este obligatoriu de respectat. Este prevzut
de lege, dar dac, solicitat n condiiile legii, el nu este obinut, actul administrativ poate fi
emis i n absena acestuia.
avizul conform obligatoriu de cerut i obligatoriu de respectat. Trebuie obligatoriu cerut i
respectat, doctrina susinnd c, dac autoritatea emitent nu este de acord cu coninutul lui,
poate s nu emit actul administrativ care se baza pe acel aviz conform. Sunt autori care
privesc avizul conform ca pe un act-condiie care, dei nu produce efecte juridice prin el
nsui, determin direct emiterea unui act administrativ productor de efecte juridice.

2
 Avizul poate s provin de la o structur intern a autoritii emitente aviz intern sau de la
o structur extern aviz extern.

Acordul exprim consimmntul cerut de lege pentru emiterea unui act administrativ de
ctre o autoritate administrativ. Poate fi:
prealabil
concomitent
posterior emiterii actului administrativ

Acordul poate fi cerut fie unei autoriti ierarhic superioare, fie unei autoriti aflate pe o
poziie de egalitate cu cea emitent. Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s l
pun n executare, nu acoper viciile actului administrativ, iar n cazul unei aciuni n anularea
actului administrativ, n litigiu trebuie s figureze, pe lng autoritatea emitent, i autoritatea care
i-a dat acordul.

n ce privete condiiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, doctrina

analizeaz cvorumul de prezen i majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act, condiii
specifice organelor colegiale. Se exprim prin numrul de membri al unui organ colegial care
trebuie s fie prezeni pentru ca edina s se desfoare legal. Majoritatea cerut de lege pentru
adoptarea actului reprezint numrul de voturi necesar pentru ca un act s fie legal adoptat.
Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni (simpl), majoritatea absolut majoritatea
membrilor organului colegial, iar majoritatea calificat este mai mare dect majoritatea absolut,
dar mai mic dect unanimitatea.

La aceste dou condiii, unii autori mai adaug i condiii semnrii i a contrasemnrii
actului administrativ, existnd prevederi legale i chiar constituionale n acest sens. Hotrrile i
ordonanele Guvernului se semneaz de premier i se contrasemneaz de minitrii de resort.

O operaiune administrativ concomitent o reprezint i principiul motivrii actelor

administrative. Tradiional, s-a susinut i a fost consacrat legal necesitatea motivrii actelor
administrative jurisdicionale ca acte individuale. Doctrina actual susine, n baza dreptului la
liber informare, consacrat de Constituie, c toate actele administrative ar trebui s fie motivate.
Prevederile legale speciale au stabilit necesitatea motivrii unor acte administrative individuale fr
s existe ns consacrarea la rang de principiu a necesitii motivrii oricrui act administrativ. Ex.:
refuzul furnizrii unei informaii pentru petent n baza legii 544/2001 privind accesul la informaiile
de interes public care trebuie motivate. De asemenea, potrivit unei prevederi din O.G. 27/2002
privind dreptul de petiionare, este necesar indicarea n rspunsul trimis petiionarului a temeiului
legal al soluiei adoptate. Se susine, de asemenea, n doctrin i jurisprudena administrativ a dat
soluie n acest sens c actele defavorabile particularului trebuie obligatoriu motivate. Motivarea
trebuie s fie complet, real i s conin meniunile prevzute de lege acolo unde este cazul.

n ceea ce privete condiiile ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente sunt
confirmarea, ratificarea, comunicarea, publicarea. Comunicarea reprezint operaiunea prin care un
act administrativ individual este adus la cunotina beneficiarului. Publicarea reprezint operaiunea
prin care un act ce conine reguli generale i impersonale este adus la cunotina cetenilor, fie prin
imprimare n Monitorul Oficial, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare
scris. Dei publicarea este caracteristic actelor administrative normative, uneori legea prevede i
publicarea unor acte administrative individuale: hotrrile Guvernului etc.

O situaie special este determinat de O.U.G. 27/2003 privind procedura probrii tacite a

3
autorizaiilor prin care a fost consacrat autorizarea tacit ce const n procedura prin care o
autorizaie este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde
solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii.

Efectele juridice ale actelor administrative. Actele administrative, ca orice acte juridice, dau
natere, modific sau sting raporturi juridice. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a
actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, o prezumie relativ aflat la baza
regimului juridic aplicabil actului administrativ. Ct vreme un act administrativ se aplic, este
considerat valabil admis i se bucur de prezumia de legalitate. Prezumia de legalitate poate fi o
prezumie relativ sau o prezumie absolut. Prezumia relativ de legalitate intervine pentru
majoritatea actelor administrative, deoarece oricnd exist posibilitatea ca cei vtmai n drepturile
i interesele lor legitime s o rstoarne n instana de contencios administrativ. Prezumia de
legalitate este absolut n cazul actelor administrative care nu pot fi supuse niciunei forme de
control judectoresc. Ex.: actele exceptate prin Constituie (art. 126 alin. 6) i actele de
comandament cu caracter militar.

Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii: de autenticitate i de

veridicitate, prezumii care rezult implicit din prevederile constituionale. Prin prezumia de
autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n
mod real de la autoritatea evocat n forma sa exterioar. Prin prezumia de veridicitate se nelege
calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului.

Potrivit doctrinei, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup
autoritatea emitent n sistemul autoritilor administraiei publice, precum i de natura acestuia.
Fora juridic a actelor administrative este diferit n concordan cu principiul ierarhiei actelor
normative (art. 4 din Legea 24/2003). Distinct de fora lor juridic, actele administrative se bucur
de o for probant, putnd fi atacate n justiie. De asemenea, actele administrative se execut din
oficiu de ctre cei crora li se adreseaz, doctrina analiznd n absena unor prevederi legale exprese
obligaia de executare a acestora i obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative.

Momentul intrrii n vigoare a actelor administrative. n doctrin, se susine tradiional c

actele administrative normative intr n vigoare din momentul publicrii (sau la o dat ulterioar),
iar actele administrative individuale i produc efectele din momentul comunicrii ctre cei vizai
prin coninutul lor.

Intrarea n vigoare a legii de revizuire a Constituiei a ridicat problema aplicrii articolului

78 din Constituie potrivit cruia legea intr n vigoare la trei zile de la publicare sau la o dat
ulterioar, dac nu cumva i actele administrative normative ar trebui s intre n vigoare la trei zile
de la publicare. Soluia a venit prin modificarea expres a Legii 24/2000 stabilindu-se c actele
administrative normative de la nivel central intr n vigoare din momentul publicrii. Legea prevede
i modalitatea de calcul a celor trei zile i, de asemenea, stabilete i c ordonanele simple ale
Guvernului intr n vigoare la trei zile de la publicare, asemenea legilor. n schimb, ordonanele de
urgen ale Guvernului intr n vigoare de la publicare.