CURS 10 12.12.

2016
n ceea ce privete corelaia dintre domeniul public i proprietatea public din analiza
doctrinei civiliste i doctrinei administrative n materie, pot fi identificate urmtoarele 5 teorii:
teoria potrivit creia cele dou noiuni sunt echivalente
teoria conform creia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate
public
stabilirea unui raport de la ntreg la parte n sensul c noiunea de domeniu public este mai
larg dect cea a proprietii publice, ea incluznd pe lng toate bunurile proprietate
public i unele bunuri proprietate privat
stabilirea raportului de la ntreg la parte n sens invers, considerndu-se c noiunea de
proprietate public este mai larg dect cea a domeniului public, ea incluznd i domeniul
privat
identificarea unui sens larg a noiunii de domeniu public echivalent tezei a treia i a unui
sens restrns al noiunii de domeniu public care susine echivalena sferei bunurilor acestuia
cu sfera bunurilor proprietate public

Legea 213/1998 nu a condus la clarificarea controverselor n aceast materie, deoarece ea a

utilizat n cuprinsul ei cnd noiunea de domeniu public, cnd cea de proprietate public. Totui,
dei prin obiectul de reglementare ea avea n vedere regimul juridic aplicabil proprietii publice,
anexa din final care enumer bunurile proprietii publice se refer la domeniul public.

Fr a putea nega relativitatea ideii de domeniu public i, pn la urm, a sferei de

cuprindere a domeniului public n permanent evoluie n raport cu realitile economice, sociale,
politice, legea a permis conturarea unui punct de vedere unitar care poate fi identificat i n raport
cu prevederile actuale n materie, consacrate n noul Cod Civil.

Definiia dreptului de proprietate public. Dei iniial, regimul juridic al proprietii publice
fusese consacrat n legea 213/1998, legea 71/2011 pentru punerea n aplicare a noului Cod Civil a
preluat o mare parte din prevederile legii 213/1998, restrngnd obiectul de reglementare al acesteia
inclusiv cu schimbarea titlului, n legea privind bunurile proprietate public.

Potrivit art. 858 NCC, proprietatea public este dreptul de proprietate ce aparine statului sau
unei uniti administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraia legii,
sunt de uz ori interes public, cu condiia s fie dobndite prin unul din modurile prevzute de lege.

Observm c n coninutul definiiei este preluat chiar noiunea ce se dorete a fi definit,

iar practic definiia conine dou elemente specifice regimului juridic aplicabil acesteia. Pe de o
parte, sunt identificai titularii dreptului de proprietate public, iar, pe de alt parte, este artat sfera
bunurilor ce aparin proprietii publice stabilit pe baza criteriilor de domenialitate public.

Un text aproape similar se regsete n art. 554 NCC consacrat proprietii publice: bunurile
statului i ale unitilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau declaraia legii, sunt de uz
sau de interes public formeaz obiectul proprietii publice, ns numai dac au fost legal dobndite
conform legii.

Paradoxal, obiectul proprietii publice se identific n art. 554 alin. 1 cu proprietatea

public, iar proprietatea public se identific n art. 858 cu definiia dreptului de proprietate public,
ceea ce demonstreaz o lips de rigoare n redactare.

1
 n art. 859 NCC, ce are ca titlu marginal obiectul proprietii publice, cu delimitarea de
obiectul privat, se face trecerea de la proprietatea public noiune de rang constituional, la
domeniul privat i domeniul public noiuni ce au o natur legal. n coninutul acestei prevederi
sunt preluate ad literam bunurile prevzute n art. 136 alin. 3 din Constituie ce aparin proprietii
publice, specificndu-se c restul bunurilor care aparin statului sau unitilor administrativ-
teritoriale pot s fac parte din domeniul public sau din domeniul privat numai dac au fost
dobndite la rndul lor prin unul dintre modurile prevzute de lege.

n art. 553 NCC, este consacrat proprietatea privat ce se compune din toate bunurile de uz
sau de interes privat aparinnd persoanelor fizice, persoanelor juridice de drept privat sau
persoanelor juridice de drept public, inclusiv bunurile care alctuiesc domeniul privat al statului sau
al unitilor administrativ-teritoriale.

n ce ne privete, considerm c bunurile domeniului privat nu pot fi incluse n proprietatea

privat ce aparine particularilor i face obiectul circuitului civil, fiind supuse faptelor de comer,
deoarece domeniul privat alturi de domeniul public formeaz domeniul administrativ, care e diferit
de domeniul civil.

Potrivit art. 4 din legea 213/1998, domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea acestuia i care nu fac parte din domeniul
public, fiind supuse regimului dreptului comun.

Sfera bunurilor proprietate public

n art. 3 alin. 1 din legea 213/1998, rmas n vigoare, sunt identificate urmtoarele 3
categorii de bunuri care alctuiesc domeniul public:
bunurile enumerate n art. 136 alin. 3 dup republicarea Constituiei
bunurile enumerate n anexa la lege
orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i
sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de
lege

Se distinge ntre domeniul public al statului, domeniul public judeean i domeniul public
orenesc sau comunal. Dei legea are ca obiect de reglementare bunurile proprietate public, lista
din anex se intituleaz list cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale.

n consecin, n problema corelaiei proprietate public domeniu public, Legea 213/1998

conduce la identificarea sferei bunurilor aparinnd proprietii publice cu sfera bunurilor
aparinnd domeniului public, fiind vorba n mod implicit de noiuni ce cuprind aceeai sfer de
bunuri. Astfel, legea 213/1998 opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri
care, potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia orice
bun al proprietii publice este i un bun al domeniului public.

n contextul noii reglementri n materie, aceast teorie poate fi meninut fiind i mai
elocvent din interpretarea art. 860 NCC, potrivit cruia bunurile proprietate public fac parte din
domeniul public. n legi speciale se regsesc numeroase dispoziii consacrate unor regimuri
domeniale aplicabile unor bunuri proprietate privat care nu intr n sfera bunului domeniului
public, dar asupra crora statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit un drept de paz i
protecie. De aici concluzia existenei unui sens larg i a unui sens restrns al noiunii de domeniu

2
public.

Modaliti de dobndire a dreptului de proprietate public

Art. 863 NCC avnd ca titlu marginal cazurile de dobndire a dreptului de proprietate
public, enumer urmtoarele modaliti:
prin achiziie public, n condiiile legii
prin expropriere pentru cauze de utilitate public, n condiiile legii
prin donaie sau legat acceptate n condiiile legii dac bunurile prin natura lor sau voina
dispuntorului devine de uz sau de interes public
prin convenie cu titlu oneros, dac bunul prin natura lui sau prin voina dobnditorului
devine de uz sau de interes public
prin transferul unui bun din domeniul privat n domeniul public
prin alte moduri stabilite de lege

Actuala reglementare a renunat la a meniona calea natural. n materia achiziiilor publice,

este aplicabil n prezent legea 98/2016, iar n materia achiziiilor sectoriale a fost adoptat legea
99/2016. Exproprierea pentru cauz de utilitate public este reglementat prin legea 33/1994, dar i
prin legea 255/2010 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public necesar realizrii unor
obiective de interes naional, judeean i local.

n ce privete posibilitatea dobndirii de bunuri proprietate public prin alte moduri stabilite
de lege, doctrina administrativ s-a referit la rechiziii i confiscri.

Stingerea i aprarea dreptului de proprietate public

Complementar prevederilor din legea 213/1998, care privesc trecerea unui bun din domeniul
public n domeniul privat, NCC reglementeaz modalitile de stingere ale dreptului de proprietate
public printre care o menioneaz i pe cea privitoare la trecerea unui bun din domeniul public n
domeniul privat, potrivit art. 10 din legea 213/1998.

Reglementnd trecerea unui bun din domeniul public n domeniul privat care se face, dup
caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a consiliului general a municipiului
Bucureti sau a consiliului local, legiuitorul nu stabilete nicio condiie sau criteriu pentru realizarea
acestui transfer productor de efecte juridice.

Potrivit art. 864 NCC, dreptul de proprietate public se stinge dac bunul a pierit sau a fost
trecut n domeniul privat, dac a ncetat uzul sau interesul public cu respectarea condiiilor
prevzute de lege.

n ce privete aprarea dreptului de proprietate public, dispoziiile legii 213/1998 au fost

parial abrogate prin legea de punere n aplicare a NCC, art. 865 din NCC stabilind aprarea
dreptului de proprietate public n instana de judecat. Obligaia aprrii n justiie revine
titularului proprietii publice. Potrivit art. 12 alin. 5 din legea 213/1998, n litigiile privitoare la
dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor Publice, iar unitile
administrativ-teritoriale sunt reprezentate de ctre Consiliile Judeene, de ctre CGMB sau de
Consiliile Locale care dau mandat scris preedintelui consiliului judeean sau primarului, care poate
desemna un alt funcionar sau un avocat care s i reprezinte n faa instanei.

Definiia i trsturile domeniului public

3
 O definiie a domeniului public trebuie formulat astfel nct s rezulte c n sfera acestei
noiuni sunt cuprinse toate bunurile proprietate public, dar i unele bunuri proprietate privat ce
prezint o semnificaie deosebit sub aspect istoric, arheologic, cultural.

Vom distinge astfel ntre un sens larg i un sens restrns al noiunii de domeniu public n
raport cu sfera bunurilor ce l alctuiesc. n sens restrns, domeniul public se identific cu sfera
bunurilor proprietate public, n timp ce n sens larg, sfera domeniului public include pe lng toate
bunurile proprietate public i unele bunuri aparinnd proprietii private ai unor particulari care,
pentru anumite considerente se afl ntr-un regim de paz i protecie al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale, fiind supuse, pe lng regimul dreptului privat i unor reguli de drept
public.

Prin domeniu public n sens larg nelegem acele bunuri publice sau private care, prin natura
lor sau dispoziie expres a legii, trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd
valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public i
supuse unui regim administrativ i, respectiv, unui regim mixt, cele ale particularilor, n care
regimul de putere este dominant, aflndu-se n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor
juridice de drept public.

Domeniul public n sens restrns reprezint doar bunurile proprietate public ce se afl
proprietatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale.

Prin urmare, n sfera larg a domeniului public intr orice bun al proprietii publice,
criteriile de identificare ale acestora fiind relativ determinate n Constituie i n legislaie. n plus,
printre bunurile proprietate privat pot fi identificate o serie care, n anumite situaii cu anumite
condiii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate public i de scar
a domenialitii, fr ca bunurile respective s se caracterizeze prin inalienabilitate.

Principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ, guvernanii putnd n orice moment s

decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac se
apreciaz c acest lucru poate fi n interesul guvernrii.

Fa de domeniul public, domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale

constituie regula, dreptul de proprietate asupra acestor bunuri fiind exercitat de autoritile
administraiei publice centrale sau locale. Ori de cte ori legiuitorul nu precizeaz, trebuie
interpretat c bunul aparine proprietii private a statului sau al unitilor administrativ-teritoriale.

n ceea ce privete trsturile domeniului public n sens larg, n doctrin se reine c, pentru
ca un bun s fac parte din domeniul public este necesar ca:
prin natura lui sau prin destinaia expres a legii s intre n categoria bunurilor care se
impune a fi protejate i transmise generaiilor viitoare
s prezinte semnificaia unei valori de interes public sau s fie destinat unei folosine de
interes public (uneori folosina poate s fie direct sau indirect, cnd bunul este pus n
valoare printr-un serviciu public)
s fie supus unui regim juridic administrativ sau, dup caz, unui regim mixt de drept public
i de drept privat, n care regimul public este dominant
s se afle n proprietatea sau, dup caz, n paza unei persoane de drept public

Dreptul de proprietate are n vedere bunurile proprietate public, iar dreptul de paz i

4
protecie are n vedere bunurile aparinnd unor particulari.

Particularitile domeniului public

Axul principal al regimului juridic aplicabil proprietii publice l constituie principiul

inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX, durata inalienabilitii fiind
limitat la perioada de timp n care bunul face parte din domeniul public. Caracterul relativ al
inalienabilitii decurge din faptul c regula nu se aplic dect domeniului public i exclusiv pe
perioada n care bunul aparine acestui domeniu.

Principiul inalienabilitii este consacrat expres n art. 136 alin. 4 din Constituie, pentru ca
celelalte dou caracteristici ale proprietii publice imprescriptibilitatea i insesizabilitatea s
cunoasc o consacrare legal. Ele se gsesc menionate i n legea fondului funciar cu privire la
terenuri, i n legea administraiei publice locale cu privire la bunurile domeniului public aparinnd
unitilor administrativ-teritoriale. Au fost menionate i n legea 213/1998, pentru ca, n prezent, s
fie enumerate n art. 861 din NCC.

Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i

comune pentru toate bunurile proprietate public, existnd ns i unele reglementri specifice
pentru anumite categorii de bunuri proprietate public.

Stabilirea efectiv a bunurilor ce compun domeniul public a ntmpinat de-a lungul vremii
multe dificultii, dezbaterile concentrndu-se pe dou aspecte: identificarea criteriilor care s
permit calificarea unui bun ca fiind al domeniului public, pe de o parte, i identificarea titularilor
bunurilor domeniului public, pe de alt parte. Din aceast perspectiv, doctrina occidental a citat
c nu exist o enumerare legislativ a bunurilor care fac parte din domeniul public n ansamblul lor
i nici criterii sigure de determinare a acestora, jurisprudenei revenindu-i rolul hotrtor.

n studii de specialitate, au fost menionate diferite categorii de bunuri precum crile dintr-o
bibliotec public sau documentele aflate n arhivele naionale sau tezaurul de aur i altele
asemenea, identificate ca fiind ale proprietii publice. Un prim criteriu identificat a fost cel al
naturii bunului, existnd o serie de bunuri care, datorit imposibilitii de a fi apropriate unor
persoane fizice i juridice.

Un alt criteriu prin care se stabilete apartenena la domeniul public este cel al afectrii
bunului unui serviciu public. Mai este menionat n doctrin i criteriul uzului direct i general al
bunului public. Se admite, n final, c toate bunurile declarate prin lege ca aparinnd proprietii
publice intr n aceast categorie. n consecin, s-au detaat n timp i au fost consacrate i n
legislaia actual criteriul naturii bunului pe cale direct sau indirect i cel al destinaiei legii drept
criterii definitorii pentru identificarea bunului proprietate public cu condiia specificat de
prevederile legale n vigoare ca aceste bunuri s fie de uz sau de interes public.