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Jorge Etkin
Captulo 17. El gobierno: la estrategia y el rumbo

ETKIN, JORGE. 2000. CAPTULO 17. EL GOBIERNO: LA ESTRATEGIA Y EL RUMBO. EN: POLTICA, GOBIERNO Y
GERENCIA. PP 329-347. BUENOS AIRES: PRENTICE HALL 1.

C AP T U L O 17
E L G O B I E R NO : L A E S T R A T E G I A Y E L R U M B O
Jorge Etkin

A. RACIONALIDAD DE LAS MEDIDAS DE GOBIERNO

El gobierno refiere a la funcin que hace acuerdos con los factores de poder, expresa las
prioridades de la institucin en forma de polticas, decide ajustes frente a los cambios ambientales
y coordina a los directores de reas especificas. En la metfora del navo, el gobernante toma el
timn y conduce consultando la brjula, el estado del tiempo y los recursos disponibles. El viaje
satisface un inters ms amplio que el de cada uno de sus pasajeros o tripulantes, tiene un
provecto, cumple una misin o servicio. En la organizacin, el timn no se lleva de manera
solitaria o arbitraria sino a travs de formas de gobierno. En sus decisiones sobre el contexto y
el futuro, el gobierno (bajo formas democrticas) establece el rumbo, disea estrategias,
construye futuros y escenarios posibles, y negocia las relaciones con otros actores sociales.
La organizacin puede ser vista como un sistema de gobierno donde lo importante son los
mecanismos para reconocer, dar representacin y articular a las diferentes fuerzas (grupos de
inters y poder) que confluyen en la organizacin. Un sistema que pueda sostenerse y conducir la
organizacin en un sentido o con una direccin que sea aceptada y compartida. Aplicando un
enfoque estructural de la organizacin. Scott y Michell (1981) sostienen que: la organizacin
industrial moderna se encuentra en medio de un proceso dialctico que llevar hacia una sntesis
o bien determinar la parlisis en los procesos de gobierno. Para ellos la oposicin est dada
entre las fuerzas burocrticas o impersonales de la eficiencia y las demandas de mayor libertad y
mejor calidad de vida de los integrantes de la organizacin. Y esta oposicin debe tratarse desde
el sistema de gobierno.
El gobierno, al fijar las polticas (como guas y prioridades), orienta las decisiones tanto para
satisfacer las demandas de sus grupos internos como de los clientes y usuarios externos. Por un
lado, debe ser efectivo, tener llegada (curar, ensear, edificar, hacer justicia, dar seguridad).
Pero tambin el gobierno debe cuidar el frente interno, para que en su camino no se desintegre el
propio sistema de gobierno. Por ejemplo, debe enfrentar las tendencias al aislamiento de los
sectores empeados en imponer sus posiciones al resto de la organizacin. El gobierno acta en
varios frentes a la vez, buscando equilibrios de poder. Tarea compleja porque resuelve ciertos
problemas al tiempo que posterga otros: decidir ajustes econmicos puede significar dejar de lado
la prestacin de nuevos servicios que la sociedad reclama.

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Este documento se difunde sin nimo de lucro nicamente para uso interno de la materia Seminario de
Sntesis en Administracin, con base en el artculo 14 de la Ley Andina y en el artculo 32 de la Ley Nacional
de derechos de autor.
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Es posible enfocar la organizacin como un sistema de gobierno, como una forma legtima de
articular el Poder, porque existen mltiples intereses que deben ser coordinados. En este
sentido K. Morgan (1991) sostiene que es posible verla como un mini-estado. Habla de la
organizacin: como una realidad con diversidad de intereses y formas de pensar. Esa diversidad
crea una tensin que debe ser resuelta a travs de medios polticos (las ideologas y relaciones de
poder). Por ejemplo, el crecimiento durante las llamadas crisis de sucesin. La organizacin no
es tan neutral como parece, no puede dejar de ser una realidad poltica que vara con el devenir
de la organizacin.
El rol articulador tiene que ver con la diversidad de visiones y demandas que coexisten en la
organizacin. Por caso los mdicos jvenes pueden ver al hospital como lugar para sus prcticas y
lograr experiencia. Para quienes los financian, es una institucin de la cual esperan recuperar sus
inversiones. Para los laboratorios (proveedores), es parte del mercado de medicamentos. Para
algunos directivos puede ser un eslabn en su carrera poltica. Los pacientes demandan una
atencin creciente y personalizada. Los familiares buscan un lugar donde internar a sus enfermos.
De manera que el hospital avanza con intereses y lgicas diferentes y recursos escasos. <Pero
diferencias y posiciones tienen lmites: los mdicos no pueden abandonar a los pacientes. Como
sistema, requiere ciertas congruencias o pierde su viabilidad.
La actividad de gobierno tiene que ver con la articulacin de fines diversos detrs de proyectos
comunes. Es en la funcin de gobierno donde deben tratarse las contradicciones que son parte de
la realidad organizacional. La contradiccin no como efecto del enfrentamiento entre sectores,
sino como elemento de relaciones complejas. Tiene que ver con las dualidades en la relacin
entre los fines de los individuos y la organizacin, entre las funciones de los grupos que la
integran, o entre la organizacin y los actores sociales en su contexto (los competidores, usuarios
insatisfechos, grupos de presin o inters). En este marco, la dualidad se refiere a los efectos
contradictorios de las decisiones de poltica, el hecho que algunos avanzan y otros retroceden.
Como ocurre con la poltica financiera de reducir las remuneraciones o quitar servicios para
equilibrar el presupuesto. Esta bsqueda de equilibrio en las cuentas origina fisuras en las
relaciones humanas, que requieren de nuevas negociaciones.
Como parte de la misma realidad compleja, las decisiones de poltica originan brechas. De
manera que tambin se requiere de una actividad integradora,, orientada a superar conflictos. Lo
importante es la bsqueda de acuerdos, pero reconociendo que los proyectos tienen
ambivalencias o efectos duales por la presin de diferentes grupos y sectores. La articulacin no
es mero ejercicio de la autoridad o la aplicacin de reglas. Requiere mtodos, lenguajes y tiempos
que son propios de la actividad de gobierno. Por ejemplo, las formas para el debate abierto, la
visualizacin de las oposiciones, la negociacin, la confrontacin y la sntesis de posiciones. Son
actividades que se realizan en un marco cambiante de apoyos y resistencias, de consensos y
divergencias, de afinidades y diferencias. El poder poltico del gobierno tiene un sentido activador
o movilizador, no represivo.
Claro que en la relacin entre los procesos articuladores y disociadores, hay combinaciones que
afectan la eficacia de la organizacin. La afectan porque ciertas oposiciones desnaturalizan sus
misiones, como las luchas internas que finalmente se conviertes en padecimientos para la
poblacin usuaria. La confrontacin poltica, cuando se cierra o es llevada al extremo, absorbe
energas y recursos y los deriva hacia fines no deseables. La poltica se cierra cuando los actores se
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preocupan ms por avanzar en la distribucin del poder, y menos por las necesidades de la
poblacin asistida por la institucin. Este nivel de enfrentamiento impacta ms all de los actores
de la trama, tambin afecta la salud en el hospital, la enseanza en la escuela, la calidad del
producto en la fbrica, la equidad de los fallos en la justicia.
En el extremo de la negatividad, la pugna poltica puede convertir en enemigo a todo aquel que se
opone a piensa diferente. En este punto los actores razonan todo lo que ocurre en cuanto a
avances o retrocesos en el espacio de poder, en las posiciones de direccin, en el control de los
recursos crticos. Una propuesta de un adversario que ayuda a mejorar las condiciones de trabajo,
es desechada porque aprobarla tambin significara permitir crecer al opositor. Algunos directivos
mantienen en secreto informacin que es vital para la organizacin porque as conservan sus
posiciones de privilegio en la lite del poder.
La poltica en su versin negativa lleva al desgobierno. Pero no errores tcnicos, sino por una falla
estructural. En su obra sobre el desgobierno en el aparato estatal, A. Nieto (1996), dice que las
explicaciones tcnicas no bastan, que hay una razn ms profunda que es la voluntad deliberada
de que las cosas no funcionen como la colectividad desea, porque el desgobierno es una realidad
que favorece a algunos sectores. Se refiere al inters de ciertos grupos de poder en la poltica,
que no quieren controles y que adoptan una serie de medidas enderezadas a bloquear el
funcionamiento de la organizacin existente. El resultado es el desgobierno sistemtico del
aparato pblico.
Tambin existe el problema de politizar en exceso los procesos sociales y desviar al sistema de
su misin. Hemos visto que el concepto de gobierno se reviere a las funciones de conduccin que,
en el marco de la diversidad de intereses, procura mantener al sistema en un rumbo constructivo.
Tanto para sus integrantes como para los usuarios y el medio social ms amplio. La politizacin
excesiva (tanto la interna como la ambiental) es para el gobierno conducir en un medio turbulento
o imprevisible. Debe absorber la variedad ambiental (la presin de los sectores) y filtrar esa
realidad para tomar los aspectos positivos de la actividad poltica. Como problema, la politizacin
no refiere slo al avance de las ideologas sino tambin a los juegos o excesos de poder, cuando se
convierten en actividades autosuficientes.
En un contexto con demandas insatisfechas y reclamos por las desigualdades e injusticias del
sistema (transitorias o de carcter estructural), el gobierno enfrenta situaciones de crisis por la
movilizacin social que lo puede desestabilizar. Es una funcin del Gobierno enfrentar esas
situaciones en el marco de las reglas de convivencia democrtica. Aqu aparece la relacin de los
gobernantes con las instituciones de la Poltica, con los grupos de inters y opinin, los factores de
poder dentro y fuera de la organizacin. J. Torres (1998), en su anlisis sobre la incorporacin del
tema de las reformas estructurales en la agenda pblica, dice: para prevalecer, las respuestas a
las crisis requieren de apoyos polticos. La alternativa finalmente triunfante es aquella cuyos
adherentes tienen el poder suficiente como para transformar sus preferencias en polticas
pblicas.
Es importante destacar que las crisis (tomadas como desequilibrios transitorios) no slo reflejan
oposiciones o crticas al sistema, tambin son el resultado de las decisiones de promover el
cambio desde el propio Gobierno. Por ejemplo, las polticas de inversin en nuevos proyectos
crean una demanda de personal capacitado y de ello puede derivarse una crisis respecto de la
oferta en la educacin vigente. En todo caso la funcin de Gobierno debe considerarse como
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orientadora y no slo reactiva frente a la crisis. No se trata slo de una decisin correctiva dentro
del sistema o el orden establecido. La tarea de Gobierno tambin incluye la posibilidad de
replantear las reglas de relacin con otros actores sociales (redisear el poder). En este caso
nuevamente debemos destacar la importancia de contar con apoyo poltico.
En su obra clsica sobre la estrategia del desarrollo econmico, O. Hirschman (1961) ha destacado
la necesaria complejidad en las decisiones de poltica, sealando las dos funciones de un gobierno
eficaz. Dicho autor habla de la coexistencia de actividades inductoras (que ponen en marcha) e
inducidas (que son las que se derivan). Polticas que llevan tanto al desequilibrio (la escasez y
cuellos de botella), como al equilibrio mediante la atencin de nuevas demandas. El arte de
fomentar el desarrollo puede consistir, por lo tanto, en multiplicar las oportunidades de actuar en
forma disonante y as reducir el compromiso hacia las creencias iniciales. En el marco del
desarrollo, el Gobierno tuene un rol movilizador, tanto para el desbloqueo de recursos
improductivos, como en la bsqueda de nuevos puntos de estabilidad.

B. BASES DE LA GOBERNABILIDAD
Cuando hablamos de organizaciones estamos pensando en un sistema democrtico, que es
sustentable como tal, que crece junto con sus integrantes, que produce bienes y presta servicios
para satisfacer necesidades de la poblacin. O sea, no basta con ser efectiva sino que ser
respetuosa de los valores humanos y aceptada (legitimada) en su contexto social. El problema es
que las propias limitaciones de la organizacin, las oposiciones y dualidades internas y su
enfrentamiento con otras instituciones por la conquista de los mercados, ponen en riesgo su
misin social y su condicin democrtica.
Hemos visto cmo el gobierno tiene que ver con la definicin de las polticas (como lneas para la
accin) y tambin con la tarea de mantener la cohesin del sistema en un medio cambiante
(flexibilidad). El concepto de gobierno es por lo tanto opuesto a la idea de un comportamiento
errtico. Refiere a la funcin de fijar el rumbo y mantener el control de las relaciones con los
actores externos, en escenarios cambiantes. Las decisiones de poltica expresan los propsitos
ms generales y son la gua para las unidades de ejecucin. Vistas desde el contexto social,
comprometen y hacen previsible a la organizacin. El tema de la gobernabilidad es hasta donde la
organizacin puede cumplir con esos compromisos en el marco de las reglas de juego del sistema
(por ejemplo, en el marco de las instituciones democrticas).
En el mbito pblico son crticos los perodos de transicin, como ocurre con los inicios o la
instalacin de un gobierno democrtico. En particular las crisis se relacionan con el proceso de
doble transicin a la democracia: a) en el plano de lo poltico, con los derechos y garantas
constitucionales, y b) en el sistema econmico a travs del funcionamiento de los mercados. El
ajuste en el plano econmico (el mecanismo de los mercados) incorpora desigualdades no
justificables en la apropiacin de los recursos y la distribucin de los ingresos. La transicin es un
perodo crtico en cuanto es difcil garantizar a todos los ciudadanos el ejercicio efectivo de sus
derechos.
El problema de la gobernabilidad se enlaza con la posibilidad de una democracia sustentable o
continuada, que pueda realizarse segn sus propios principios de libertad y equidad. La crisis de
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gobernabilidad tiene que ver con las dualidades que emergen de la doble transicin. La
democracia existe en lo formal o en el discurso, pero en la realidad cotidiana hay exclusin social.
Es decir, sociedades con segmentos de la comunidad sin posibilidad de ejercer una ciudadana
efectiva porque no tienen acceso a la educacin, la salud o la vivienda digna. La democracia es
sustentable cuando las fuerzas polticas importantes coinciden en que lo mejor para sus intereses
y valores es mantenerse dentro del marco institucional.
La doble transicin lleva en lo econmico a los procesos de privatizacin, la tercerizacin y otras
formas de derivar hacia los mercados la prestacin de los servicios pblicos como la salud, la
educacin o las comunicaciones. Como es de esperar, el inters privado puesto a prestar servicios
que son un monopolio natural en un mercado cautivo, tambin lleva hacia una demanda
insatisfecha y problemas de gobernabilidad, debido a tarifas exageradas, el trato desigual a los
ciudadanos o la ignorancia de sus derechos. La iniciativa privada orienta la oferta de estos
servicios hacia los sectores con mayor poder adquisitivo, ya que no es rentable llegar con la oferta
a la totalidad de la demanda.
Los problemas de gobernabilidad en el marco de la reforma del aparato estatal, llevan a la
bsqueda de otras vas superadoras del acuerdo entre Estado (inters pblico) y Mercado
(iniciativa privada). Tal como seala Bresser Pereira (1998) recientemente algunos autores
comenzaron a identificar una disfuncin en el interior del propio sistema compuesto por el
mercado y el Estado, toda vez que ste parece no ser capaz de integrar sectores significativos de la
sociedad. Una manifestacin de esta disfuncin y la bsqueda de nuevas respuestas es la
incorporacin de las organizaciones del tercer sector en el modelo de gestin de los servicios. Si
bien las organizaciones sociales tienen su propio sustento ideolgico y de recursos, en este
captulo las analizamos como formas de instrumentacin de las polticas pblicas.
El concepto de gobernabilidad no es solamente una idea tcnica sino que se entiende en un marco
de preferencias y valores que no se negocian, aunque puedan demorarse en el tiempo.
Gobernabilidad es la capacidad y posibilidad de mantener o hacer crecer la organizacin en un
medio cambiante, sin renunciar a sus misiones o ignorar las necesidades y reclamos de la
poblacin. Reprimir o utilizar la violencia para mantener el control de la situacin o aumentar la
productividad, no son formas legtimas o medidas justas de gobierno. El desafo para el gobierno
es superar las crisis y conflictos sin olvidar la misin de las instituciones. En este sentido es una
desviacin la decisin de cobrar los servicios en el hospital pblico para cubrir su dficit financiero.
La crisis de gobernabilidad reconoce varias fuentes. Tiene que ver con la prdida de credibilidad
de los dirigentes, con la inoperancia en la gestin con el gobierno que se encierra y pierde
contacto con la poblacin. A veces la lucha interna por el poder en la institucin lo invade todo y
desatiende las prestaciones. Por caso, cuando un sector mdico quiere el control de un hospital
pblico y se desatiende la salud de la poblacin. Visto desde el contexto, hay crisis cuando las
demandas de la poblacin exceden la capacidad de las instituciones pblicas, cuando el nivel del
reclamo supera a los dirigentes y ellos quedan a merced de sucesos que no controlan. Las
explicaciones oficiales ya no alcanzan.
El dilema ocurre cuando el sistema debe sostenerse sobre sus propias limitaciones o debilidades
transitorias. En su estudio sobre la estabilidad de las democracias, G. Powell (1983), seala que si
una constitucin estipula derechos sociales y econmicos que no se pueden implementar, debido
a la situacin fiscal o la debilidad organizacional del Estado, el propio sistema institucional
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padecer desde sus primeros das esta incapacidad de hacer efectivos los derechos que garantiza.
En esta situacin importa la credibilidad de sus dirigentes, el compromiso con el sistema, la
existencia de un proyecto poltico compartido que explicite las desigualdades y ofrezca proteccin
(redes de seguridad social) a quienes van a padecer la inequidad durante un tiempo. De todas
formas, sern tiempos de incertidumbre para el sistema.
Los problemas de gobernabilidad tienen que ver con los perodos de incertidumbre. Aparecen en
las pocas de transicin desde una u otra forma de gobierno (autoritaria a democrtica, sectaria a
pluralista). Las nuevas formas no traen el bienestar en lo inmediato, el gobierno debe saldar
cuentas acumuladas e impagas. Se exigen nuevos sacrificios, por ejemplo para ahorrar e invertir,
para pagar deudas creadas por regmenes anteriores. Los costos (sociales, culturales, econmicos)
del ajuste de cuentas durante la transicin pueden ser insufribles en el corto plazo. En esa medida
los problemas de gobernabilidad (como sustento social) aparecen durante los procesos de cambio
en las instituciones que impulsa el gobierno. Ese impulso tambin conlleva oposiciones de los
intereses creados o desde sectores injustamente postergados.
La gobernabilidad es una capacidad de respuesta, requiere estar preparados para entender y
responder a las demandas ambientales. Y no todos los diseos dan lugar a estas capacidades,
pueden ser ms abiertos o cerrados participativos o elitistas, favorecer a las mayoras o estar
pensados para las minoras. En el ambiente de lo pblico, A. Przeworski (1998), en su obra sobre
democracias sustentables, sostiene que: el efecto de las variables exgenas sobre la democracia
depende del tipo de diseo institucional. La estabilidad democrtica tiene que ver con su
capacidad para procesar conflictos, en particular cuando las condiciones econmicas llegan a ser
tan adversas, que el propio sistema democrtico comienza a ser considerado inadecuado. La
eleccin del diseo para un sistema democrtico sustentable debe considerar su efectividad o
capacidad de gestin, pero tambin las condiciones de legitimidad y participacin, tal como se
explica en los puntos que siguen.

C. LA CAPACIDAD DE GESTIN
En el mbito estatal, el concepto de Gobierno tiene una definicin ms precisa porque se
establece formal y legalmente. Se accede al poder bajo reglas y se ejerce en instituciones. Son
los componentes del aparato estatal que tienen la competencia o el derecho de tomar medidas en
el dominio de lo pblico (acciones de gobierno). Ellos asumen la funcin de fijar lneas de accin
(polticas) para las oficinas o agencias ejecutoras. En esta figura de gobierno, los dirigentes son
agentes y representantes, su autoridad es legitimada por mandato o designacin. En el mbito de
lo pblico, adems de cumplir una funcin administrativa, el Gobierno es parte del orden
instituido, de un sistema jurdico que establece las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
El gobierno tiene que ver con el control sobre las decisiones de otros actores en el entorno que
puedan afectar a la propia organizacin. Tambin el control del cumplimiento de las reglas de
juego convenidas (acuerdos, contratos). El control no como actor de dominacin, sino como la
posibilidad de mantener las variables externas dentro de ciertas pautas conocidas. Una desviacin
no deseada es la tendencia a la dominacin desde las posiciones de gobierno y a travs de las
instituciones. En este sentido el gobierno tiene que ver con el orden instituido y el momento de la
afirmacin en un proceso de cambios. El gobierno es una visin desde el control de los procesos,
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pero el concepto o estrategia puede ser ampliado porque no hay un diseo o forma de
gobernar.
Con una visin crtica, M. Foucault (1975), explica cmo los dispositivos institucionales a travs de
las escuelas, hospitales, ministerios, medios de comunicacin, funcionan sobre la sociedad civil
para el gobierno de los nios, las almas, las comunidades, las familias, los enfermos. En este
sentido crtico, gobernar es estructurar (desde el poder) el posible campo de accin de los dems.
En el mbito de lo privado estos es visible en las estrategias directivas para la conquista de los
mercados. Frente a estos avances del poder, lo contrario a la gobernabilidad son las formas de
control social, como la participacin directa de los grupos afectados, sobre las decisiones de
poltica.
En su obra sobre la transformacin del sector pblico, Osborne y Gaebler (1992), recuerdan que
la palabra gobierno proviene de la voz griega kubernetes, que significa llevar el timn. La tarea
de gobierno consiste en llevar el timn de la nave y no en remar. Dar servicios es remar, y el
gobierno no es muy bueno remando. El gobierno tiene la tarea indelegable de definir prioridades
a travs de polticas pblicas, armonizar los intereses de sectores en escenarios concretos, arbitrar
en los conflictos sociales (en el contexto de las leyes). En nuestro esquema la metfora de remar
refiere a la eficacia y eficiencia y vale para la funcin gerencial. El gobierno tiene la brjula, define
el rumbo, hace la regulacin y el seguimiento de las unidades ejecutoras (todo esto en un marco
participativo).
Siguiendo la metfora del kubernetes, la gobernabilidad es la relacin entre los movimientos de
timn y la respuesta de la nave. La nave opera en un ambiente social, trata con fuerzas a las
cuales debe respetar. Hay interaccin, no una dependencia de los ciudadanos: hay elecciones,
dilogos, negociacin, consenso, reclamos, movimientos de opinin, partidos. Los grupos sociales
en la organizacin (y el contexto) desarrollan sus pautas de funcionamiento, su dinmica de
cambios. Esta realidad no siempre es congruente con los proyectos oficiales. Desde l gobierno
debe pensarse no solo en el orden que se instituye (las leyes, estatutos, reglamentos) sino
tambin en las resistencias y reacciones.
El gobierno conecta las demandas en lo inmediato con los escenarios que se acercan, que se
avizoran. Para no perder continuidad, para no quedarse en la coyuntura. El tema es la bsqueda
de equilibrios en el ahora, respecto de los escenarios futuros o previsibles. En su modelo de
sistemas viables, Stafford Beer (1985) advierte sobre el necesario equilibrio entre los espacios de
poder en la organizacin, si se quiere continuidad. Los excesos en los gastos (dficit crnico),
pueden llevar al colapso (desaparicin) del futuro como posibilidad. A la inversa, cuando las
decisiones slo son de inversin, se crean conflictos incontrolables en el corto plazo, las demandas
en el aqu y el ahora. La gobernabilidad se resiente tanto con la falta de visin como con los
excesos en la gestin.
La eficacia del sistema interesa no slo en un sentido econmico de produccin de bienes, sino
tambin como sustento del tejido social, como seal que se satisfacen necesidades y se da
respuesta a demandas sociales concretas. Y esto requiere relacionar la eficacia con la calidad de
las polticas, con sus prioridades y sus impactos sobre la comunidad. En su obra sobre la ciencia
poltica, M. Pastor (1994) advierte que no hay regmenes estables ms que donde se da a la vez
tanto la legitimidad como la eficacia. Esto es, la aceptacin de las formas de poder desde los
ciudadanos, pero tambin la capacidad para dar solucin concreta a sus demandas de servicios.
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Si no hay respuestas concretas a las demandas de trabajo, de vivienda, educacin o justicia, el

sistema (las instituciones sociales) y el gobierno (como poder reconocido) pierden sustento. Un
sistema que quiere ser de base democrtica, no puede sustentarse slo en los propsitos del
gobierno. Y ni es de esperar (ni deseable) que la poblacin admita las injusticias sin cuestionar o
pedir reparacin. Esta prdida de sustento (cuando ocurre) es un ejemplo de los problemas de
gobernabilidad en el sistema democrtico. Para M. Jacobs (1996), este dilema es real: indica una
falta de vinculacin entre los niveles polticos y administrativos por una parte, y las estructuras de
la participacin comunitaria por la otra.
El concepto de gobernabilidad refiere a la capacidad de los niveles de gobierno para cambiar hacia
adentro (problemas de cohesin interna) y hacia afuera (satisfacer las demandas de la poblacin).
Esta capacidad se ejerce en un marco de condiciones que resultan de los acuerdos de poltica
entre las partes constitutivas de la organizacin (el nivel poltico). El gobierno no es dependiente
sino parte activa en estos procesos. Tiene: a) un sentido proactivo o creador de futuros, con sus
decisiones de carcter estratgico, como la expansin, la diversificacin de servicios o la
negociacin con otras instituciones, b) un sentido estabilizador o de control, por cuanto en el rea
de gobierno se definen las regulaciones para las actividades de las unidades de ejecucin. Como
bases para sus decisiones de cambio, el gobierno tambin realiza la evaluacin del desempeo o
control de gestin.
El carcter proactivo o estratgico de la gestin en el nivel de gobierno significa: a) la orientacin
de las decisiones hacia los fines de proyectos polticos que han sido debatidos y consensuados,
que no son impuestos, que tienen bases de legitimidad, b) en cuanto al horizonte temporal, son
decisiones cuyos efectos se proyectan en el largo plazo, c) hay una amplitud temtica, porque las
decisiones de estrategia tienen implicancias en el plano de lo social, lo econmico y lo cultural, d)
la posibilidad de reprogramacin de sus decisiones, su adaptacin en funcin de nuevos
escenarios y de las cambiantes demandas de los actores sociales.
En el rea de gobierno se aplica el concepto de gestin estratgica. El concepto refiere al conjunto
de decisiones adaptables y orientadas hacia el logro de objetivos en distintos horizontes de
tiempo. En el mbito del Estado, el ILPES (1994) ha sealado la necesidad de repensar la
planeacin y en ese marco dice que: la gestin estratgica es el mtodo por el cual se plasma en
decisiones y acciones concretas un proyecto poltico determinado. Un proyecto poltico plantea
un espectro de polticas pblicas: se trata de jerarquizarlas, fijar un orden de precedencias y
establecer su itinerario. En el contexto del gobierno, el planteamiento es visto como un conjunto
de decisiones que se articulan en el tiempo, segn las demandas y prioridades cambiantes.

D. LEGITIMIDAD Y DECENCIA
La gobernabilidad es un concepto que refiere a un sistema poltico considerado deseable, que los
actores sociales han elegido, como ocurre con un sistema democrtico y las instituciones que o
definen. Enfrentar un estado de cosas emergentes con el fin de tener el dominio de la situacin
no asegura su gobernabilidad en cuanto a un proyecto compartido. No hablamos de formas
autoritarias o de formas opresivas, sino de una gestin que opera en un marco de libertades y de
justicia, pero tambin en un medio complejo e incierto. El tema es no desplazar el sistema de
acuerdos sino cmo enfrentar las dualidades o ambigedades que surgen en contextos difciles.
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Por ejemplo, las dificultades que tienen que ver con la rigidez de las pautas culturales en lo social,
con el pragmatismo o la lucha competitiva en el mbito de lo econmico.
La gobernabilidad es tanto una capacidad de gestin (que algunos llaman gobernacin), como
una relacin o conjunto de condiciones que deben respetarse (las reglas de juego compartidas).
Implica tambin considerar las resistencias y oposiciones propias de cada momento histrico. O
sea la capacidad de ajuste en las reglas para responder a las demandas de los actores sociales. En
este sentido, C Penso (1997), en su trabajo sobre el rediseo de la gobernacin afirma: el
surgimiento de demandas acerca de los cambios en las reglas de juego (derechos polticos,
igualdad ante la ley, participacin, transparencia etc.) presionan por un diferente reparto de las
decisiones polticas y de las instituciones.
En su obra sobre el proceso de desarrollo en la sociedad civil, L. Tomassini (1992) sostiene que la
gobernabilidad se refiere a la capacidad de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad
civil, a la interaccin que se da entre ambos, para alcanzar el desarrollo econmico. Para otros
(como E. Torres-Rivas, 1995) la interaccin es tambin una condicin para la construccin de una
democracia poltica o una sociedad democrtica. Es importante ver al gobierno como una relacin
con el medio social, y no solamente como un aparato formal, una jerarqua o esquema
disciplinario.
La gobernabilidad es algo emergente y algo que se construye. Es una expresin de la capacidad de
adaptacin de los dirigentes. Lo emergente tiene que ver con las demandas y necesidades de la
poblacin. La construccin se refiere a los escenarios, los planes y medidas de gobierno. Existe
una realimentacin entre ambos procesos. La idea no admite el aislamiento o la imposicin. En
este sentido es contradictorio hablar de autoritarismo como forma de gobierno. Tampoco es
coherente sostener el gobierno de una fraccin o de un partido no representativo. En un
contexto democrtico no es aceptable lo unilateral como esquema de gobierno (viable).
Los acuerdos o bases de gobierno no slo refieren a los fines o proyectos que se discuten en el
plano poltico. Tambin son bsicos los lmites o las condiciones mnimas en el armado de
proyectos. Hay un espacio poltico que se construye y se reconstruye y ese es el espacio (con ideas
legitimadas) en que se mueve el gobierno. En algunas oportunidades tuene aire para tomar
medidas, otras veces se asfixia por los lmites que le imponen los acuerdos de intereses. En la
metfora de la nave, es una condicin que exista consenso o un acuerdo bsico, tanto en la
tripulacin como en el resto de los integrantes respecto de la autoridad del comandante y sobre
los derechos y obligaciones de las partes durante la travesa.
La gobernabilidad no se agota en atender demandas materiales siguiendo formas clientelistas,
porque tambin se refiere al ajuste de las reglas de juego frente al cambio de fuerzas. Por
ejemplo, en el dominio pblico, ajustar las relaciones considerando la tarea de las organizaciones
no gubernamentales y nuevas demandas de participacin. En el mbito privado,, la presin de los
trabajadores para ser integrados en la gestin de empresas. La gobernabilidad se refiere al
sustento externo (en la sociedad civil) que tiene el aparato de gobierno. Nos habla de su nivel de
representatividad y su aceptacin en el medio. Para nuestro enfoque, lo esencial es su apoyo en
reglas democrticas. Reglas que tambin se ponen en marcha para no votar al Gobierno cuando
no es representativo o deja de ser creble.
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Entonces, la capacidad interna (el equilibrio financiero o la capacitacin gerencial) no es suficiente

en abstracto. Tambin cuentan la posibilidad de articular intereses o actores sociales. La
capacidad de gestin debe relacionarse (en un entorno democrtico) con las legtimas necesidades
de la poblacin, de los afiliados o asociados, en el caso de una institucin determinada. Como
afirma Bresser Pereira (1997), la gobernabilidad se refiere a la capacidad poltica de gobernar, a
las bases de legitimidad del gobierno, a sus apoyos en la sociedad civil, a la existencia y
cumplimiento de un contrato social bsico.
En este sentido, una crisis poltica no es slo una cuestin de poder sino tambin un sinnimo de
crisis de gobernabilidad, de la falta de sustento o la insatisfaccin de las legtimas demandas de la
poblacin. En particular durante los momentos de la transicin, cuando se pasa de un sistema
poltico a otro y coexisten fuerzas o instituciones que son contradictorias. Porque no se puede (en
un sentido poltico y econmico) romper en forma repentina con el pasado, con los contratos ya
firmados. Pero no slo es cuestin de fuerzas opuestas sino tambin de la equidad en los
sacrificios que el gobierno pide en el corto plazo.
Hemos visto la legitimidad desde el consenso o aceptacin que provienen de la poblacin o de los
ciudadanos involucrados en las decisiones del gobierno. Pero tambin podemos ver la legitimidad
en su relacin con la calidad de las decisiones, analizar si son o no justas. En la gobernabilidad hay
un componente vinculado con la justicia en las decisiones y no slo con el derecho del gobernante
para tomarlas. Pueden cuestionarse las bases lgicas de la decisin sin cuestionar la figura del
gobernante. Por caso, la base que sustenta la distribucin de recursos o la prioridad en los
proyectos sociales. Aunque las decisiones sean legtimas, en la realidad aparecen diferencias no
justificadas, pero que permanecen. El costo de los trmites o la lentitud de los tribunales, son
fuentes de desigualdad aunque la ley es igual para todos.
La legitimidad no se construye en abstracto, y est relacionada con la equidad en las medidas y
polticas de gobierno. El gobierno necesita su legitimacin para que sus polticas sean aceptadas
pero tambin porque tiene que mantenerse en un contexto de desigualdades. En particular en las
decisiones de asignacin de cargas y distribucin de recursos. Sobre la base de principios de
libertades e igualdad, el gobierno tambin deber fundamentar las diferencias. Al respecto, J.
Rawls (1971) ha estudiado los posibles criterios de justicia vistos desde el gobierno y para construir
una sociedad justa. Para dicho autor, una base equitativa incluye: asegurar la igualdad de
oportunidades y que las funciones sean accesibles para todos pero tambin que las
desigualdades sociales y econmicas permitan beneficiar a los miembros ms desfavorecidos de la
sociedad.
La legitimidad basada en la aceptacin por las mayoras o en la estricta aplicacin de leyes, de
acuerdos o contratos sociales no elimina el problema de las minoras sin representacin o la
situacin conflictiva de los grupos marginados o excluidos por las dualidades del propio sistema
(sus imperfecciones). Es posible, entonces, distinguir entre la legitimidad del ncleo gobernante
y la legitimidad del sistema visto en su conjunto (no slo desde el poder). El gobierno puede estar
sostenido por las ideas y creencias dominantes, pero la realidad social no est construida
solamente por las demandas y aspiraciones de grupos mayoritarios o dominantes. En esos
espacios sin cubrir son importantes los conceptos de sociedad justa (con diferencias son
justificadas), y sociedad decente (con bases pluralistas y redes sociales, de ayuda o proteccin).
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Captulo 17. El gobierno: la estrategia y el rumbo

Pero la legitimidad no resulta slo de la justicia en las medidas de gobierno, de aplicar criterios
equitativos o el cumplimiento de las leyes. Es tambin una cuestin de sensibilidad social. A.
Margalit (1997) sostiene la necesidad de una sociedad decente en el plano de lo tico, que
coexista con los principios de una sociedad justa o equitativa. Afirma que la legitimidad del
gobierno y de las instituciones en una sociedad decente, requiere que los ciudadanos no sean
tratados de forma humillante. En este contexto humillar significa lesionar o impedir el respeto de
las personas hacia s mismas, su dignidad. Aunque en lo visible, se difunda el discurso del orden y
la seguridad jurdica. El concepto de sociedad decente nos lleva a preguntarnos si las condiciones
polticas y econmicas permiten o no la vida digna en sociedad.
Segn el citado autor: an cuando parezca obvio que una sociedad justa debe ser tambin una
sociedad decente, en realidad esto no es tan obvio como parece. La falta de trabajo y de vivienda
digna o la discriminacin a los inmigrantes, son realidades sociales que humillan dentro del orden
jurdico vigente. Razones para la existencia de ciudadanos de segunda clase, an dentro de las
instituciones conocidas. La discriminacin no se declara, pero se enmascara en las decisiones y el
discurso oficial. Puede resultar de un plan de ajuste econmico, disfrazada como un mal
necesario, o tambin ser consecuencia del supuesto libre juego de las instituciones. Es
humillante hablar de la cultura de la pobreza, decir que los pobres no saben elegir qu
necesitan, por eso compran equivocados y desde el gobierno hay que negar su autonoma y
decidir por ellos.
El tema de la humillacin, como base del malestar y resistencia de los ciudadanos, tambin ocurre
en el plano de las imgenes, los signos y los smbolos. Hay grupos que son excluidos de los
smbolos identificatorios sociales, que no participan de la llamada ciudadana simblica, porque
existe una oficial y las dems son negadas. Por ejemplo, cuando las medidas de gobierno no
respetan o minimizan las creencias religiosas, el lenguaje, la historia o las expresiones artsticas de
las minoras. Aunque dispongan del derecho a voto y accedan a todos los servicios pblicos. Es la
posibilidad de elegir y compartir libremente los signos identificatorios por lo que ellos significan, y
no por presin o como condicin para permanecer en ciertos grupos sociales.
En el discurso del poder, la utilizacin de rtulos y mensajes que descalifican pblicamente a los
grupos minoritarios o adversarios polticos, no son opiniones sino formas de discriminacin. No
estamos hablando de las diferencias que emergen o se construyen en el marco de la diversidad
cultural o de las afinidades personales. Nos ubicamos en la problemtica del gobierno y la
gobernabilidad, y criticamos las polticas insensibles porque consideran a la dignidad como una
cuestin de personas y no como un tema social. Lo insensible es sostener que el rechazo o la
marginacin son un fenmeno de inadaptacin de los individuos y no una injusticia del orden
establecido. Por ejemplo, frente al desempleo, una poltica social sensible es dar capacitacin y
trabajo en lugar de subsidios con fines electorales.

E. TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIN
Un problema es que las reas de poltica, gobierno y gerencia negocian sus espacios y se articulan
dentro de la organizacin con el propsito de mantenerse en el poder. De tal forma, una tarea de
la reforma es buscar la manera que las relaciones entre dominios no sean para armar negocios
internos o sirvan slo para la supervivencia de la organizacin (hospital, escuela, empresa). Ella
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Captulo 17. El gobierno: la estrategia y el rumbo

debe responder a las necesidades y legtimas demandas de servicios de la poblacin (los enfermos,
alumnos, clientes, desocupados). A esta conexin nos referimos cuando hablamos de la sintona
con lo social. Un ejemplo de la sintona es la participacin de los usuarios en la gestin de los
programas de ayuda social.
La gobernabilidad no slo es una capacidad o atributo del aparato de gobierno o la direccin en
organizaciones. Tambin puede verse como una forma de relacin aceptada con el medio social, o
con los actores externos en el caso de la organizacin. En particular en la relacin entre el aparato
y sectores postergados o marginados, cuyas demandas pueden desestabilizar al sistema. El
enfoque pone nfasis no slo en la capacidad de gestin (la visin interna) sino tambin en las
reglas de juego aceptadas por los actores (visin externa). El contexto de desigualdad y las
brechas sociales lleva a cuestionar el sistema, lo desestabiliza. El problema de la gobernabilidad
es: hasta dnde pueden mantenerse dichas desigualdades en un contexto democrtico?
La idea de gobernabilidad marca una preocupacin por la interaccin entre el aparato del estado y
la sociedad civil. Es una visin contraria al poder centralizado, ms favorable al reforzamiento del
tejido social. Desde el punto de vista de O. Oszlak (1997), lo importante son los complejos
mecanismos, proceso o instituciones a travs de los cuales los ciudadanos y grupos sociales
articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones legales y median sus diferencias. Esta
visin de la gobernabilidad poden de relieve las formas de representacin poltica y de
participacin ciudadana en el gobierno, Como el uso de los instrumentos de la democracia
directa para la formacin de la voluntad poltica. Es una visin que prioriza la interaccin y critica
las formas de concentracin que puedan darse en la gestin de gobierno.
En el dominio de lo pblico, la idea de participacin social sostiene que las polticas pblicas deben
definirse con la intervencin de los intereses particulares que sern afectados. En el campo de la
accin legislativa, la participacin trata de los mecanismos de iniciativa directa (ciudadanos,
presentando proyectos), el recurso a la consulta popular o el referndum. Tambin a la
posibilidad de revocar los mandatos de las autoridades electas. En el campo de las organizaciones,
se trata de los programas de incorporacin de usuarios a los rganos de control. Cuando esos
proyectos se promueven desde el orden instituido, es decir, son impulsados por el gobierno, es
posible que tambin aparezcan tendencias burocrticas que impidan su desarrollo.
En su estudio sobre relaciones de poder M. Foucault (1975) se refiere a la gobernabilidad como la
interaccin de uno mismo con los dems. El avance con los proyectos se hace en el marco de la
fuerza de las instituciones y las resistencias. Dicho autor, no ve al gobierno como una fuerza
unilateral, en un ambiente de sumisin o dominacin del gobernado. El gobierno se encuentra
con reglas que no deben vulnerar, tales como las fijadas en leyes o acuerdos sociales. En el mbito
pblico, el marco del gobierno incluye el funcionamiento de una justicia independiente como
tambin el respeto a los derechos humanos. En las organizaciones, el marco es la equidad y
legalidad en las relaciones con el personal.
Las decisiones del gobernante son un conjunto de acciones sobre las acciones posibles de los
dems, considerando las resistencias y rechazos. Segn explica M. Foucault: el poder no es una
confrontacin entre dos adversarios o la vinculacin personal de uno con otro (sometimiento),
sino ms bien una cuestin de gobierno. Es necesario tomar distancia de las formas autoritarias
de conduccin que pasan del poder relativo y van hacia la dominacin, que somete y no da
alternativas. En igual sentido F. Bourricard (1992) ha definido la gobernabilidad como el conjunto
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Captulo 17. El gobierno: la estrategia y el rumbo

de condiciones que aseguran el ejercicio del poder en una sociedad, pero sin un excesivo riesgo
que sta llegue a desarmarse en forma violenta.
Un dilema que aparece en los movimientos polticos hacia la democracia es el costo de la
transaccin. El gobierno, apoyado en su base de legitimidad, toma medidas que generan
desigualdades en lo inmediato, -su argumento es que ello permite mejorar las condiciones en el
largo plazo. Genera desempleo, pide un mayor esfuerzo o un ahorro obligatorio. Esto es visible en
las llamadas polticas de ajuste. Aqu aparece el poder del gobernante como una relacin que
avanza y retrocede en el tiempo, que fija prioridades pero que tambin posterga. Pensando en un
sistema justo, es en el gobierno, ms que en otros lugares, donde corresponde hablar de
relaciones de poder y no de dominacin o fuerza.
El hecho que la gobernabilidad mejore con la democracia directa es motivo de discusin. En su
estudio sobre las nuevas formas de gestin pblica, N. Cumil (1997), afirma que la participacin
debe admitirse slo en la medida que sirva para encauzar y controlar la representacin, y no para
desarticularla. Las formas directas pueden poner en riesgo los derechos de las minoras, en
especial de quienes han sido excluidos de la poltica. Por ello es problemtica la justicia en las
medidas de gobern que son tomadas a partir de asambleas o en consultas pblicas, donde no
hay mucho espacio para negociar o transmitir experiencias en bsqueda de soluciones
intermedias. No hablamos de llegar al punto medio sino de buscar un denominador comn
entre posiciones diferentes.
En el caso del referndum, cuando hay escasa afluencia electoral, el resultado es la gobernacin
por una minora. Y esta activa minora puede estar lejos de ser una imagen especular de la
poblacin. En el caso de proyectos o iniciativas directas de los ciudadanos, hay menor espacio
para el debate pblico entre las diferentes expresiones. Como afirma G. Satori (1995) quien
vence gana todo, y quien es derrotado pierde todo, anulando as las posibilidades de la
negociacin y el intercambio. As, se olvida el valor de la diversidad y la pregunta es: gobernar
para quienes? El concepto de gobernabilidad no es slo una cuestin de eficacia para algunos, es
evitar hacer exclusiones o marginaciones. No slo porque las desigualdades pueden llevar a una
crisis de participacin, sino tambin hacia un sistema injusto.
En todo caso la participacin est referida a que los actores toan parte en el proceso decisorio y no
slo al ejercicio de estar presente, de acompaar o ser convocado. Por lo general en el discurso
de la participacin suele haber ms maquillaje que realidad. Tambin hay intenciones no
declaradas. A veces es una estrategia para quitarle arma a la oposicin.
La participacin puede ser un intento de ganar adeptos. En este sentido C. Penso (1997) ha escrito
que: una gran parte de las reformas participativas (como las formas de consulta popular) se basan
en el supuesto que tambin conducirn a la aceptacin de las polticas y decisiones del gobierno.
Estn ms orientadas hacia la bsqueda de un consentimiento informado que hacia la expansin
de la eleccin democrtica. Como base de gobernabilidad, la participacin importa cuando evita
la imposicin e incorpora nuevas voces y criterios a la decisin de poltica.

POLTICA, GOBIERNO Y GERENCIA DE LAS ORGANIZACIONES A C U E R D O S D U AL I D A D E S

DIVERGENCIAS
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Captulo 17. El gobierno: la estrategia y el rumbo

Jorge Ricardo Etkin, naci el 12 de octubre de 1942 en Buenos Aires, Argentina . Lic. en Administracin, por
la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA. En 1963.
Contador Pblico Nacional, por la Facultad de Ciencias Econmicas. En UBA, 1962.
Estudios de Posgrado en Europa. Beca de Asistencia Tcnica de Naciones Unidas 1972
Profesor titular en la materia Direccin General, en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de
Buenos Aires. Director de la carrera de grado de Licenciado en Administracin. Subdirector de la Maestra
en Administracin de la UBA donde dicta la materia Polticas y Estrategias de Empresas y tambin Gestin
de la Complejidad en organizaciones.
Fue Director de Polticas Administrativas en el Ministerio de Economa de la Nacin. Director del Instituto
Nacional de la Administracin Pblica (INAP). Director Ejecutivo del Instituto de Estudios Tributarios de la
Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP, 2008).
Consultor en programas de desarrollo de organismos internacionales, en la OEA, Naciones Unidas, BID y el
CLAD. Ha presentado documentos y participado como disertante y panelista en congresos de dichas
instituciones sobre Administracin. Fue Coordinador del Seminario Internacional sobre Los Desafos ticos
del Desarrollo (BID-Noruega-UBA, 2002).
Public varios libros sobre Organizacin y Direccin, editados en distintos pases de Amrica y en Espaa.
Entre sus obras se destacan: Identidad de las Organizaciones (1986), La doble moral de las
organizaciones (1989), Poltica, Gobierno y Gerencia (2001), Gestin de la complejidad (2004), Capital
Social y Valores ticos en organizaciones sustentables (2006).
Por sus aportes sobre tica y Responsabilidad social ha merecido menciones y artculos en medios de prensa
internacionales, el Financial Times, Chicago Tribune y Le Nouvel Observateur de Pars.
https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=10&cad=rja&sqi=2&ved=0CFIQFjAJ&url=http
%3A%2F%2F157.92.136.160%2Feconomicas%2Fdocumentos%2FCV_Jorge-
Etkin.doc&ei=hlXbUZuQIozs8gS4jYHYDA&usg=AFQjCNHkerCwFjvrKfegSlGBdWN3EubD_A&bvm=bv.48705608,d.eWU
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http://www.buenastareas.com/ensayos/Biografia-George-Etkin/2140267.html Visitado julio 2013