FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LA SITUATION
ET LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES

AUDIT

Synthse

Juin 2017
 g AVERTISSEMENT
Cette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du
rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

La rponse commune du ministre de lconomie et des finances

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

et du ministre de laction et des comptes publics figure la suite

du rapport.

2
 Sommaire

Introduction5

1 2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant

la France en dcalage avec ses partenaires europens. . . . . . . . 7

2 Sans mesures fortes de redressement, un dficit suprieur

3 points de PIB en 2017. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

3 Un effort dconomies sans prcdent ncessaire
pour respecter la trajectoire du Programme de stabilit
en 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

4 Des mthodes renouveler pour assurer une matrise

durable des dpenses publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

5 Des leviers daction pour amliorer lefficience

des dpenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Conclusion  27

3
 Introduction

Le Premier ministre a demand la Cour des comptes, par lettre du 22 mai

2017, de procder un audit en vue dvaluer la situation actuelle des comptes
publics et de mettre en lumire les perspectives et les risques qui sy attachent,
tant pour lanne 2017 que pour les annes 2018 2020.

Remis le 29 juin 2017, cet audit prend place dans le prsent rapport sur la situation et
les perspectives des finances publiques tabli, comme chaque anne, en application
du 3 de larticle 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

La Cour a tout dabord examin la situation des finances publiques en 2016 et

son volution par rapport aux annes prcdentes, en la replaant dans une

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

perspective europenne.

Pour les annes 2017 et suivantes, la Cour a examin les risques pesant sur les
volutions des recettes et dpenses prvues dans le Programme de stabilit.
Cet examen a t ralis politique constante, cest--dire en ne retenant que
les mesures dcides et mises en uvre au 10 mai 2017. Pour lanne 2017, la
Cour a cherch apprcier si lobjectif de solde public prvu par le Programme
de stabilit pourrait tre respect. Pour 2018, la Cour sest interroge sur les
risques qui pourraient affecter le respect de lobjectif dune nouvelle rduction
de 0,5 point de PIB du dficit. lhorizon de lanne 2020, la Cour sest efforce
didentifier les principaux lments qui pseront sur la trajectoire des finances
publiques.

Les perspectives mises en vidence par laudit conduisent la Cour prsenter

les moyens de parvenir une inflexion durable des dpenses publiques, tant en
termes de mthodes que dobjectifs, et formuler des recommandations visant
renforcer la gouvernance des finances publiques.

Enfin, la Cour propose, de manire non prescriptive ni exhaustive, des leviers dac-
tions utilisables pour renforcer lefficience des politiques publiques. Elle sappuie,
cette fin, sur les travaux quelle a raliss au cours de dernires annes.

Les donnes sur lesquelles la Cour sest appuye sont les informations dispo-
nibles avant le 26 juin 2017.

5
1 2012-2016 : une rduction lente
du dficit plaant la France en
dcalage avec ses partenaires
europens
En 2016, un dficit toujours Lamlioration du solde et de la dette
lev et une dette publique des administrations publiques a t
qui continue de crotre moindre en France que dans les autres
pays europens. Avec une amlioration
Le dficit public sest tabli 3,4 points de 0,2 point de PIB en 2016, la France
de PIB en 2016, en baisse de 0,2 point

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

par rapport 2015, aprs une baisse
de 0,4 point en 2015. Sil a lgrement
diminu, le dficit des administrations
publiques (APU) demeure un niveau
lev.
Les dficits de ltat et plus largement
des administrations centrales ne se
sont pas rduits en 2016 malgr des
conomies de constatation sur le
prlvement sur recettes au profit de
lUnion europenne et sur la charge
de la dette, et des reports de charge sur
2017. Seuls les soldes des administrations
de scurit sociale et des administrations
publiques locales (APUL) se sont lg-
rement amliors de 0,1point de PIB
a moins rduit son dficit que len-
semble des pays de lUnion euro-
penne (- 0,7 point) et de la zone
euro (-0,6point). Dsormais, la France
est, aprs lEspagne (4,5 points de PIB),
le pays de lUnion europenne dont le
dficit est le plus lev (en points de
PIB). De plus, la France et lEspagne sont
les deux seuls pays dont le dficit ne
respecte toujours pas le seuil de 3points
de PIB fix par le Trait de Maastricht.
Soldes publics en 2015 et 2016
en Europe (en points de PIB)
ne

e-

chacun. En particulier, les dpenses

e
ag

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an

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le

des APUL ont baiss en 2016.

Z

Ita
E

Es
Al

Fr

Pa
U

2
La dette publique a augment de 1
prs de 50Md en 2016 et reprsente 0
0,7 0,8 0,4
dsormais 96,3 points de PIB, soit
- 1 -2,4 -1,7 -2,1-1,5 -2,1
0,7 point de plus quen 2015. La -3,6 -3,4
-2,7 -2,4 -3,0
-2
progression du ratio dette/PIB -5,1
-4,5 -4,3

provient de laugmentation de la dette -3

de ltat pourtant limite, comme -4
en 2015, par les primes lmission -5
perues par lAgence France Trsor -6
En points de PIB 2015 2016
(AFT). Celles-ci ont atteint 20,8 Md
en 2016 aprs 22,7Md en 2015, soit Source : Cour des comptes partir des donnes
prs dun point de PIB. de comptes nationaux dEurostat
7
 2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant
la France en dcalage avec ses partenaires europens
Alors que la dette publique franaise
rapporte au PIB a augment de
0,7 point de PIB en 2016, elle a au
contraire baiss dans la plupart des
pays europens (de 1,1 point pour la
zone euro et de 1,4 point pour lUnion
europenne).
Des performances moins bonnes
que celles des autres pays europens
entre 2011 et 2016
La rduction du dficit public en France
sest effectue un rythme moyen de
0,3point de PIB par an de 2011 2016,
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
moins rapide que dans lUnion euro-
penne, alors mme que la France
partait dune situation plus dgrade.
La lenteur de cet ajustement est en
partie imputable la faiblesse de la
croissance conomique. Selon les
valuations de la Commission euro-
penne de mai 2017, le solde public
conjoncturel de la France se serait
ainsi creus de 0,1 point de PIB par
an en moyenne au cours des cinq
dernires annes, alors quil aurait
t stable dans lUnion europenne.
Mais cette lenteur sexplique galement
par une amlioration du solde structurel1,
de +0,4 point de PIB en moyenne par an,
1
Le solde structurel correspond la composante du solde effectif qui ne rsulte pas de limpact
de la situation conjoncturelle ou dlments exceptionnels.
8
moins forte que celle opre par nos
partenaires de la zone euro, alors
mme que la situation franaise tait
plus dgrade en 2011. Estim par la
Commission europenne 2,5points
de PIB en 2016, le dficit structurel
de la France est ainsi deux fois plus
lev que celui de nos partenaires de
lUnion europenne (1,1 point de PIB).
Dficits publics effectif et structurel
en France et dans lUnion europenne
de 2011 2016 (en points de PIB)
2011 2012 2013 2014 2015 2016
0
-1
-2
-3
-4
-5
en % du PIB
-6
Dficit public de l'Union europenne
Dficit structurel de l'Union europenne
Dficit public de la France
Dficit structurel de la France
Source: Eurostat et AMECO (prvisions de
printemps de la Commission)
Le retard persistant par rapport nos
partenaires dans le rquilibrage de
nos finances publiques se traduit par le
fait que la France est, avec le Portugal,
le pays europen qui a pass depuis
2002 le plus dannes en procdure de
dficit excessif.
2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant
la France en dcalage avec ses partenaires europens
En consquence des dficits levs
enregistrs sur la priode, la dette
publique na pas cess daugmenter:
elle est suprieure en 2016 de plus de
32 points son niveau de 2007 et de
11 points celui de 2011. partir de
2010, la dette publique de la France
a connu une volution divergente de
celle de lAllemagne et lcart atteint
dsormais prs de 30 points de PIB.
Vis--vis de la zone euro, la divergence
est plus rcente (2014), mais lcart
se creuse galement et approche
dsormais 7 points de PIB.
Dette publique en France, en Allemagne
et dans la zone euro (en points de PIB)
En points de PIB
100
Allemagne
90
France
Zone euro (19 pays)
80
70
60
50
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
Source: Cour des comptes partir des donnes
dEurostat
Sur la priode 2012-2016 prise dans son
ensemble, leffort structurel ralis par la
France a port quasi exclusivement sur
les recettes. Nanmoins, deux priodes
peuvent tre distingues: jusquen 2013,
lessentiel de la rduction a rsult de
mesures de hausse des prlvements
obligatoires ; partir de 2014 et surtout
en 2016, les mesures de baisse des
prlvements lont au contraire emport
et cest leffort en dpenses qui a permis
une rduction du dficit structurel.
Au cours des dernires annes, le
rythme dvolution des dpenses
en volume hors crdits dimpt (en
moyenne de 0,9 %) est rest nettement
infrieur celui de la dcennie 2000
(avec une volution moyenne de 2,3 %).
Le ralentissement de la dpense rsulte
largement de facteurs ne relevant pas
de laction des pouvoirs publics: ainsi, de
2012 2016, la baisse des taux a permis
une diminution de la charge dintrts
de lordre de 11,6 Md (22 %), malgr
une nette augmentation de la dette.
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La dpense a galement t freine,
hauteur de 0,2 point, par la baisse
de linvestissement des collectivits lo-
cales qui, si elle a pu tre amplifie par
la rduction des dotations de ltat,
traduit principalement limpact du
cycle lectoral communal. Hors charge
dintrts et hors investissement des
collectivits territoriales, la dpense en
volume a progress de 1,4 %.
volution moyenne de la dpense
en volume des administrations
publiques de 2012 2016
en %
1,5%
1,0%
1,4%
1,2%
0,5% 0,9%
0,0%
... hors crdits ... hors crdits d'impt, ... hors crdits d'impt,
d'impt hors charge hors charge d'intrts et
d'intrts hors investissement local
Source : Cour des comptes partir de donnes Insee
9
 2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant
la France en dcalage avec ses partenaires europens

volution des dpenses publiques En dpit de la modration de son

en volume (base 100 en 2011) rythme daccroissement sur les dernires
Base 100 en 2011 annes, la dpense publique a nettement
115 plus augment en France que chez
ses principaux voisins sur la priode
110
2011-2016. Seule lAllemagne a plus
105 augment ses dpenses que la France,
100
mais cette hausse a t permise par
une croissance plus forte et les exc-
95 dents budgtaires enregistrs depuis
90 2012. LItalie, lEspagne, les Pays-Bas
et le Royaume-Uni ont en revanche
85
2011 2012 2013 2014 2015 2016
nettement moins augment leurs d-
penses publiques que la France.
France Zone euro Allemagne
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

Espagne (19 pays) Pays-Bas

Royaume-Uni Italie

Source : Cour des comptes partir des donnes

Eurostat

10
2 Sans mesures fortes
de redressement, un dficit
suprieur 3 points de PIB
en 2017
Le Programme de stabilit transmis par
la France la Commission europenne
en avril 2017 prvoit une rduction du
dficit public plus forte que les annes
prcdentes : 0,6 point de PIB en 2017,
pour atteindre 2,8 points de PIB. La
Cour a cherch apprcier si cet objectif
pourrait tre respect.
Un risque de dpassement
de 0,4point de PIB de la prvision
de dficit public
Au vu des dernires informations
disponibles, le scnario macroco-
nomique (prvisions de croissance,
de masse salariale et dinflation
notamment) du Programme de stabilit
ne parat pas devoir tre remis en cause.
En revanche la prvision de recettes
apparat surestime et les dpenses
manifestement sous-values.
Si la prvision de lvolution spontane
des recettes fiscales lgislation
constante est raisonnable, limpact des
mesures nouvelles, des recettes tires
du service de traitement des dclarations
rectificatives (STDR- rgularisation des
avoirs dtenus ltranger) et des
contentieux semble surestim
et devrait tre rvis la baisse
de 1,0 Md par rapport au Pro-
gramme de stabilit. Par ailleurs,
la prvision de recettes non fiscales
parat galement surestime dun
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
peu plus de 1,0 Md. La prvision de
lensemble des recettes publiques,
fiscales et non fiscales, serait ainsi
survalue de lordre de 2Md.
Impact des mesures nouvelles, du STDR
et des contentieux (en Md)
Programme valuation
de stabilit de la Cour
2017 des comptes
Mesures
0,5 0,5
nouvelles
STDR - 0,2 - 1,1
Contentieux - 0,1 - 0,1
Total 0,2 - 0,7
Source : Cour des comptes partir des
donnes du Programme de stabilit
Les dpenses apparaissent manifeste-
ment sous-values, principalement
pour ltat. En effet, alors mme que
les dpenses du budget gnral de
ltat prvues par la LFI pour 2017 ont
t accrues de 8,0 Md par rapport
lexcution 2016 et de 6,6 Md
par rapport la LFI pour 2016, des
risques de dpassement peuvent
tre identifis hauteur de 5,6Md
(dans une fourchette comprise entre
11
 Sans mesures fortes de redressement,
un dficit suprieur 3 points de PIB en 2017

4,6 Md et 6,6 Md). Par rapport au Au total, le risque net de dpassement

Programme de stabilit, qui a rduit sur les dpenses de ltat par rapport
la norme de dpense de ltat de au Programme de stabilit peut tre
1,7 Md, le dpassement pourrait valu 5,9Md.
atteindre 7,3Md selon une hypothse
Dpassements estims sur le budget
moyenne (entre 6,3Md et 8,3Md). de ltat par rapport au Programme
de stabilit davril 2017 (enMd)
Quatre missions du budget gnral
En Md
sont principalement concernes par
ces risques: Agriculture, alimentation, conomies Annulations
ralisables
potentielles
fort et affaires rurales (refus dapure- sur les PSR en cours
et la charge de gestion
ment communautaires, compensation dintrts (milieu de Recapitalisation
fourchette) dAREVA
des exonrations de charges sociales, - 1,2
- 2,5 ++2,3
2,3
crises sanitaires), Travail et emploi
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

(formation professionnelle, contrats 7,3

5,9
aids), Dfense (oprations extrieures 3,6

et intrieures), Solidarit, insertion et

galit des chances (allocation adulte
handicap, prime dactivit).
En sens inverse, des conomies pour-
raient tre constates, par rapport
la prvision du Programme de stabilit,
sur les prlvements sur recettes au
profit de lUnion europenne et sur la
charge dintrts pour un montant total
valu 1,2 Md. Par ailleurs, comme
chaque anne, des redploiements
de crdits, sans reports de charges
sur les exercices suivants, pourraient
permettre dabsorber une partie des
dpassements : lhypothse retenue
ce stade est que leur montant serait
identique celui de lanne 2016,
savoir 2,5Md.
Mais, en sens inverse, la recapitalisation
programme dAREVA ainsi que
lindemnisation des actionnaires
minoritaires pour un cot total de
2,3Md (soit 0,1point de PIB) devraient
dgrader dautant le solde des APU.
12
Dpassements Dpassements Dpassements
des ministres estims sur la norme totaux
de dpenses sur les dpenses
de ltat de ltat
Source: Cour des comptes
Dans les autres secteurs des admi-
nistrations publiques, les risques de
dpassements en dpenses apparaissent
modrs. Pour les administrations de
scurit sociale, lobjectif national des
dpenses dassurance maladie (ONDAM)
semble pouvoir tre respect mais les
dpenses de retraite sont sous-estimes
denviron 0,5 Md. La prvision de
dpenses des collectivits locales
apparat plausible, mme si elle
reste ce stade de lanne entoure
dune forte incertitude.
Les informations runies par la
Cour conduisent ainsi estimer que
le dficit public pourrait tre suprieur
de lordre de 0,4 point de PIB celui
prvu dans le Programme de stabilit,
conduisant une prvision de dficit
autour de 3,2points de PIB.
 Sans mesures fortes de redressement,
un dficit suprieur 3 points de PIB en 2017
Estimation du dficit public en 2017 (en points de PIB)
Programme de stabilit
davril 2017
- 2,8
points
de PIB
Recettes scales
(0,05) et non
scales (0,05)
En points
de PIB Corrections en recettes
Source: Cour des comptes
La Cour relve que le risque de
drapage du dficit public pour 2017
est du mme ordre que celui mis en
vidence lors de laudit des finances
publiques en 2012. En revanche, ses
origines sont trs diffrentes:alors
que lcart relev en 2012 provenait
dune rvision la baisse des hypo-
thses de croissance conomique et
dune surestimation du rendement de
certains impts, il rsulte en 2017 quasi
exclusivement dune sous-estimation des
dpenses de ltat, sur lesquelles les
pouvoirs publics disposent pourtant des
capacits daction les plus directes.
Des mesures significatives
de redressement
mettre en uvre rapidement
Des mesures de gestion rigoureuses
doivent tre prises ds le second
semestre pour contenir le risque
de drapage mis en vidence par
la Cour. cette fin, des annu-
lations de crdits devront tre
mises en uvre afin de financer
les programmes manifestement
sous-budgts.
Estimation politique inchange
de juin 2017
- 0,1 - 3,2
- 0,03 Dpenses
de retraite
points
de PIB
Dpenses
- 0,2 tat
Recapitalisation
- 0,1 AREVA
Corrections en dpenses
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Pour ramener le dficit sous la barre des
3 points de PIB permettant la France,
dfaut de revenir strictement la
trajectoire fixe par la LFI et le
Programme de stabilit, de sortir en
2018 de la procdure de dficit excessif,
des mesures supplmentaires impor-
tantes sont indispensables. ce stade
de lanne, elles ne peuvent passer
que par un report ou une annulation
de toutes les mesures daccroissement
de dpenses publiques non encore
mises en uvre et par des mesures
dconomies portant sur toutes les
administrations publiques.
Des biais de construction
qui ont affect la sincrit
de la LFI et du Programme
de stabilit
Lanalyse laquelle a procd la Cour
a rvl que des biais de construction
importants ont affect la sincrit de
la loi de finances et du Programme de
stabilit davril 2017.
13
 Sans mesures fortes de redressement,
un dficit suprieur 3 points de PIB en 2017
Par rapport la prvision de dpenses
de la loi de finances initiale pour
2017, le risque de dpassement sur
les dpenses des ministres estim
5,6 Md provient pour lessentiel de
budgtisations insuffisantes (4,2Md).
titre de comparaison, les alas inter-
venus depuis le dbut de lanne 2017
ne contribuent que pour 0,4 Md
lestimation du dpassement.
Rpartition des risques en dpenses
par catgorie, en cart par rapport
la LFI 2017 (enMd)
Sous-budgtisations
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
0,4 0,1Md
Md
Reports de charges
0,9Md
Alas intervenus depuis
4,2Md dbut 2017
Nouvelles dpenses
dcides
Source: Cour des comptes
Le Programme de stabilit davril, en
durcissant de 1,7 Md la norme de
dpenses de ltat en 2017, sans arrter
de mesures nouvelles dconomies,
a, en pratique, accru les risques de
dpassement. Les investigations
menes par la Cour la suite de la
saisine du Premier ministre montrent
que les constats quelle a effectus
taient, pour lessentiel, identifis par
les administrations et donc connus du
Gouvernement ds lautomne 2016
et, de manire plus prcise encore,
14
en avril dernier. Les textes financiers
soumis lapprobation de la reprsen-
tation nationale (PLF pour 2017) ou
lexamen des instances europenne
(Programme de stabilit) taient ainsi
manifestement entachs dinsincrits.
Des progrs sont ncessaires pour
garantir la sincrit des projets de loi
de finances adresss au Parlement et
des Programmes de stabilit soumis
lexamen de la Commission et du
Conseil europens. Si la loi organique
du 17 dcembre 2012 a contribu
renforcer la sincrit des prvisions
macroconomiques associs aux
lois financires et au Programme
de stabilit en les plaant sous le
contrle du Haut conseil des finances
publiques, aucun dispositif analogue
ne permet aujourdhui de sassurer de
la sincrit des prvisions de finances
publiques en amont de leur approbation
par le Parlement ou de leur examen par
la Commission europenne.
La construction des prochaines lois
financires doit galement tre
loccasion de marquer une rupture
lgard des pratiques rcurrentes
de sous-budgtisations qui affectent
leur sincrit, entranent des reports de
charges pesant sur les exercices suivants
et conduisent des gels massifs de
crdits qui raccourcissent lhorizon
des gestionnaires et font obstacle
leur ncessaire responsabilisation.
3 Un effort dconomies
sans prcdent ncessaire
pour respecter la trajectoire
du Programme de stabilit en 2018
Pour 2018, la Cour a examin limpact
des dcisions dj prises et les risques
qui pourraient affecter latteinte de
lobjectif du Programme de stabilit
dune rduction de 0,5 point de PIB
du dficit. lhorizon de lanne 2020,
la Cour a identifi plusieurs lments
qui pseront sur la construction des
lois financires, quils proviennent des
volutions macroconomiques, de
la tendance spontane de certaines
dpenses, sociales en particulier, ou
de la monte en charge progressive
de grands projets dinfrastructures.
2018: une stabilisation en volume
des dpenses publiques ncessaire
pour rduire le dficit de 0,5 point
de PIB
Pour lanne 2018, le Programme de
stabilit affiche une prvision de solde
de 2,3 points de PIB, en amlioration
de 0,5 point par rapport 2017. En
ce qui concerne les prlvements
obligatoires, cette prvision prend
en compte les mesures dj dcides
(notamment la fin de lanne 2016)
qui devraient globalement les rduire
de 6,1 Md par rapport leur volution
spontane.
La trajectoire de rduction du dficit
dcrite pour 2018, quelle soit mesure
en dficit effectif (2,3 points de PIB) ou
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
en rduction de 0,5 point de PIB par
rapport au dficit attendu en 2017,
contient des biais de construction.
Le Programme de stabilit repose
sur des hypothses de progression
des recettes publiques lgrement
survalues (recettes non fiscales
et recettes fiscales issues de la rgu-
larisation des avoirs dtenus ltran-
ger). Surtout, il sous-estime leffort en
dpenses ncessaire pour permettre
une rduction du dficit de 0,5 point
de PIB, en indiquant tort quil serait
comparable celui ralis en moyenne
sur les annes rcentes.
Sur la base du scnario macroco-
nomique du Programme de stabilit et
dune prvision de recettes plus raliste,
atteindre lobjectif de rduction du
dficit de 0,5 point de PIB imposerait
de stabiliser en volume les dpenses
des administrations publiques, alors
quelles ont cr de 0,9 % en moyenne
entre 2011 et 2016.
Si leffort en dpenses tait quivalent
celui effectu entre 2011 et 2016, le
dficit 2018 ne se rduirait pas mais
serait seulement stabilis au niveau
atteint en 2017.
15
 Un effort dconomies sans prcdent
ncessaire pour respecter la trajectoire
du Programme de stabilit en 2018

Croissance de la dpense (en %) ncessaire pour atteindre un objectif donn

de rduction du dficit public (en point de PIB)

Taux de croissance de la dpense

au rythme ... pour atteindre ... pour atteindre

dvolution en lobjectif lobjectif de la
volume de 2011 du Programme recommandation du
2016 de stabilit Conseil europen

Taux de 2,5
croissance
de la 2,0
en valeur
dpense 1,5
(en %)
1,0
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

en volume
0,5
Rduction du dficit public
0,0 (en point de PIB)
-0,5 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
-1,0
Source: Cour des comptes

Lquation budgtaire 2018 sera lhorizon 2020: des facteurs de

dautant plus difficile rsoudre
que plusieurs facteurs devraient
pousser la hausse les dpenses : la
remonte attendue du prlvement
sur recettes en faveur de lUnion
europenne ; la monte en charge
de certains engagements pris par
ltat en matire de masse salariale
(recrutements, protocole parcours
professionnels carrires et rmun-
rations ) ou dautres dpenses (lutte
contre le terrorisme, dpenses dinvestis-
sement en infrastructures de transport,
soutien aux nergies renouvelables) ;
le dynamisme spontan des dpenses
dassurance maladie ou de retraites ; une
nouvelle hausse des dpenses dinves-
tissement local en lien avec le cycle
lectoral communal. Par ailleurs, la
contribution de la charge dintrts
au ralentissement de la dpense
publique devrait tre moins forte
16 quauparavant.
risque dores et dj identifiables
lhorizon 2020, le Programme
de stabilit prvoit une poursuite
de la rduction du dficit public,
qui passerait de 2,3 points de PIB
en 2018 1,6 point en 2019 puis
1,3 point en 2020. Cette trajectoire
apparat trs ambitieuse, compte tenu
des risques dores et dj identifis.
En premier lieu, la prvision
dune acclration de la croissance
retenue dans le Programme de stabilit
repose sur lhypothse dun cart de
production de - 3 points de PIB en
2016, bien suprieur celui retenu par
la Commission europenne (1,3point
de PIB en 2016), dans ses exercices de
projection moyen terme.
 Un effort dconomies sans prcdent
ncessaire pour respecter la trajectoire
du Programme de stabilit en 2018

De mme, la trajectoire de rduction Par ailleurs, de nombreux risques psent

de la dette en points de PIB aprs 2017 sur les recettes et les dpenses pu-
prvue dans le Programme de stabilit bliques.
nest pas acquise. La poursuite de
laugmentation de la dette pourrait Certaines dpenses devraient continuer
entraner une hausse des taux et donc un tre dynamiques, notamment celles de
accroissement de la charge dintrts. la mission Dfense ainsi que celles lies
titre dillustration, une hausse de aux grands projets dinfrastructures de
lensemble des taux dintrt de transport. Le prlvement sur recettes
100 points de base partir de 2018 au profit de lUnion europenne devrait
augmenterait la charge dintrts saccrotre, comme cest gnralement
de prs de 0,2 point de PIB ds cette le cas lors des dernires annes des
anne-l et de plus de 0,3 point en 2020. cadres financiers pluriannuels. Compte

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

Effet de la hausse de 100 points de base tenu de la situation difficile de certaines
des taux dintrt sur la charge dintrts entreprises publiques, le montant des
des administrations publiques dividendes reus par ltat devrait rester
(en point de PIB) un bas niveau au cours des annes
En point de PIB venir et des besoins de financement
0,8
par ltat pourraient apparatre dans
0,7 0,69
0,60
0,65 les annes venir. Enfin, de nouveaux
0,6 0,57
0,52 contentieux fiscaux sont galement
0,48
0,5
0,42 susceptibles dentraner des dpenses
0,4 0,35 significatives pour ltat.
0,3 0,27

0,16
0,2
0,1
0,0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Source : Cour des comptes partir des comptes
nationaux et du Programme de stabilit

17
4 Des mthodes renouveler
pour assurer une matrise durable
des dpenses publiques
Le niveau des dpenses publiques en
France est particulirement lev au
regard des autres pays europens.
Compte tenu de la faiblesse des
rsultats apports par les efforts de
matrise engags jusqu prsent,
il apparat ncessaire dadopter de
nouvelles mthodes, limage de
celles qui ont t mises en uvre
Depuis 1982, les dpenses publiques
rapportes au PIB ont augment de
plus de 7 points, passant de 49,9
57,3 points de PIB en 2014 pour
redescendre 57 points en 2015 puis
56,2 en 2016. Cette volution na t
interrompue que durant de brves
priodes de forte progression du PIB.

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

avec succs dans de nombreux pays.
Cela ncessite galement de rnover la
gouvernance des finances publiques, par
un renforcement de la cohrence et de
la porte des diffrents textes financiers
et la fixation dun objectif global de
dpenses publiques associant pleinement
toutes les administrations concernes.
Des dpenses publiques leves,
des rsultats insuffisants
Les dpenses publiques se sont leves
1257Md en 2016, dpassant de prs
de 30 % leur niveau de 2006, soit une
progression annuelle moyenne de 2,5 %
en valeur et 1,4 % en volume.
volution de la part des dpenses
publiques dans le PIB en France
(en points de PIB)
58
56
54
52
50
48
46
44
1986
1982
Mme sil convient de les interprter
avec prudence, les comparaisons avec
les autres pays europens mettent en
vidence une double singularit de la
France:
- un niveau de dpenses publiques
plus lev que la quasi-totalit
de ses partenaires europens :
56,2 points de PIB en 2016 en
France, contre 46,6 points pour
lUnion europenne et 47,7points
de PIB pour la zone euro. La France
se situe 12 points au-dessus de
lAllemagne et 14points au-dessus
du Royaume-Uni ;
- une croissance de sa dpense
publique qui ne sinflchit pas :
alors que la plupart des tats
membres de lUnion europenne
et de la zone euro ont sensiblement
rduit la part de leurs dpenses
publiques dans le PIB aprs la
crise financire, tel nest pas le cas

1988

1992
1994
1996
1998
2000

2004
2006
2008
2010
2012
2014
1990

2002

2016
1984

pour la France et lItalie.

Source: Insee

19
 Des mthodes renouveler pour assurer
une matrise durable des dpenses publiques

Les dpenses publiques en France Pour tre efficaces, quelques principes

et en Europe (en points de PIB) doivent guider les politiques de moder-
2006 2010 2016
nisation et de transformation: bnficier
60 dun soutien politique durable au plus
50 haut niveau de ltat et associant les
40 principaux ministres ; agir sur un champ
30 large et viser autant des conomies
20 defficience (faire autant en dpensant
10 moins) que des conomies structurelles
0 (rexaminer le champ et les objectifs
28

ro

ce

Pa l i e

m s
ne

um e

Su i
e

des politiques publiques) ; intgrer ces

n
a

gn

d
U
eu

A l s- B
an

Ita

ag
E

e-
Ro spa
U

Fr
ne

actions au processus budgtaire et fixer,

le

E
zo

ya

en loi de programmation des finances

Source : Calculs Cour des comptes, donnes publiques, un objectif dvolution
Eurostat. Donnes 2014 pour EU 28 et zone euro
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

pluriannuelle couvrant lensemble

De surcrot, nombre dtudes et
dvaluations ralises par la Cour,
des institutions de recherche ou des
organismes internationaux montrent
que le haut niveau de dpenses
publiques en France ne saccompagne
pas ncessairement de rsultats la
hauteur des efforts consentis. Cest par
exemple le cas en matire de politiques
du logement, de lemploi ou dducation.
Une action sur la dpense
publique organiser
et mener dans la dure
Des actions ont t engages au cours
des dix dernires annes pour matriser
les dpenses publiques et en accrotre
lefficience : rvision gnrale des
politiques publiques, modernisation
de laction publique, revues de dpenses.
Pourtant, faute dune action conduite dans
la dure, dune stabilit suffisante des
mthodes et de leur valuation rgulire,
les rsultats nont pas t au rendez-vous.
des dpenses publiques.
Une gouvernance des finances
publiques rendre plus cohrente
et plus efficace
Prs de cinq ans aprs la mise en uvre
du Trait sur la stabilit, la coordination
et la gouvernance, la Cour estime
que des amliorations peuvent
tre apportes la gouvernance des
finances publiques:
-en renforant la porte et la coh-
rence des textes financiers. Les lois
de programmation des finances
publiques (LPFP), qui dfinissent
lobjectif dquilibre structurel de
moyen terme et fixent la trajec-
toire pour latteindre, nont dans
les faits quune porte limite et
leurs objectifs sont rapidement
abandonns ; les Programmes de
stabilit, qui traduisent les enga-
gements de la France vis--vis de
lUnion europenne (et qui, ce

20
 Des mthodes renouveler pour assurer
une matrise durable des dpenses publiques
titre, devraient faire lobjet dun
dbat parlementaire) peuvent
galement y droger. La porte
des lois financires annuelles
pourrait tre largie par la cration
dune loi de financement des
collectivits locales et dune loi
de financement de la protection
sociale obligatoire (tendant le
champ des lois de financement
de la scurit sociale aux rgimes
complmentaires de retraite
obligatoires et au rgime dassu-
rance-chmage) ;
- en compltant lobjectif de solde
structurel par un objectif de
dpenses, portant sur le montant
des dpenses en valeur de lensemble
des administrations publiques. Un
tel objectif serait dfini en loi
de programmation des finances
publiques, puis dclin dans larticle
liminaire des lois financires (loi de
finances, loi de financement de la
scurit sociale et, le cas chant,
loi de financement des collectivits
locales) ; sa ralisation devrait
ensuite tre examine dans larticle
liminaire des lois de rglement.
Pour impliquer lensemble des
acteurs de la dpense publique, un
dialogue permanent devrait tre
organis entre ltat et les autres
responsables des administrations
publiques (collectivits locales,
organismes de protection sociale)
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
permettant de partager les lments
de diagnostic sur la situation des
finances publiques et la trajectoire
vise, et dchanger sur la contri-
bution respective de chacun
cette trajectoire.
21
5 Des leviers daction
pour amliorer lefficience
des dpenses publiques
loccasion de ses diffrents contrles,
la Cour a identifi de nombreux leviers
permettant de rendre moins coteuses
et plus efficaces les politiques publiques.
Certains, sappliquant lensemble des
administrations publiques, doivent
permettre de raliser des gains
defficience en modifiant la manire
dont est fourni le service ou mise en
uvre la politique publique, mais sans en
changer la nature ou lampleur; dautres,
visant des conomies structurelles,
peuvent conduire remettre en cause
ou rorienter certaines politiques
publiques peu efficientes.
Des mesures gnrales concernant
lensemble des administrations
publiques
Plusieurs leviers sont utilisables afin
de matriser la masse salariale des
administrations publiques (284Md
en 2016). Le gel de la valeur du point
peut ainsi freiner la masse salariale, mais
son maintien au-del dune certaine
dure peut crer des distorsions
lgard du secteur priv et provoquer
des dpenses supplmentaires du fait
de la garantie individuelle de pouvoir
dachat (GIPA) et du minimum de
traitement. Des amnagements
peuvent toutefois limiter le cot dune
revalorisation du point: lui substituer
une attribution uniforme de points ;
ne lappliquer quau traitement
indiciaire et non aux primes ; dcoupler
les valeurs du point des trois fonctions
publiques et les faire voluer en
fonction des contextes spcifiques
chacune.
Dautres leviers portant sur la masse
salariale pourraient tre utiliss : le
rexamen de certaines indemnits
dont la justification napparat plus
vidente ; un rchelonnement du
droulement des carrires, qui pourrait
tre ngoci en contrepartie des
majorations de traitement accordes
dans le cadre du protocole PPCR ; une
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
reprise de la rduction du nombre de
fonctionnaires ; une augmentation
de la dure effective de travail dans
la fonction publique, qui est actuellement
infrieure celle du secteur priv.
Leviers de matrise de la masse salariale
en Md
valuation de
lconomie
Matriser le GVT
Gel du point dindice 2,0
Gel dchelon 3,0
Agir sur les effectifs
Non-remplacement de :
0,6
1 fonctionnaire sur 2 (FPE)
Non-remplacement de :
1,8
1 fonctionnaire sur 3 (FPH, FPT)
Agir sur le temps de travail
Augmentation de 1 % du temps
0,9
de travail
Lutte contre labsentisme
0,4
(instauration du jour de carence)
Supprimer les avantages salariaux
non justifis
Suppression du supplment familial
1,5
de traitement
Suppression de lindemnit
0,9
de rsidence
Suppression des majorations
2,2
et indemnits outre-mer
Suppression de la sur-rmunration
0,8
du temps partiel
23
Source : Cour des comptes
 Des leviers daction pour amliorer lefficience
des dpenses publiques

La modernisation de la gestion des une attention plus grande porte par le

administrations constitue un autre
levier daction pour renforcer lefficience
des dpenses publiques. Elle peut
notamment passer par un renforcement
des actions de simplification administra-
tive, afin dallger le poids des normes
sur les entreprises comme sur les
collectivits locales. Elle peut galement
reposer sur une acclration du dvelop-
pement de ladministration numrique, la
poursuite de leffort de resserrement des
rseaux territoriaux de ladministration, la
dynamisation de la gestion de limmobilier
de ltat et la prolongation de la dmarche
de rationalisation des achats.
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Gouvernement leur teneur permettrait
de renforcer la pertinence des choix
dinvestissement.
Enfin, la matrise de la dpense locale
est un levier majeur defficience : elle
passe par une clarification des missions
des diffrents chelons de collectivits
pour viter les doublons et rduire
la complexit administrative, et par
la poursuite de lencadrement des
concours financiers aux collectivits
territoriales.

De grandes politiques publiques

Des marges defficience sont galement rendre efficientes
rechercher du ct des dpenses
fiscales, dont la Cour critique de manire Sans rechercher lexhaustivit, la Cour a
rcurrente labsence de ciblage et souhait, en sappuyant sur ses travaux
dvaluation, alors que leur cot total rcents, mettre en avant certains leviers
sest lev prs de 86Md en 2016 pour renforcer lefficience de certaines
(73 Md hors CICE). Les valuations grandes politiques publiques, qui sont
apparaissent dautant plus ncessaires reprsentatives des principaux carts
que certaines dpenses fiscales ont des de la dpense entre la France et la zone
effets contraires ceux attendus ou euro.
peinent atteindre leurs objectifs.
cart entre les dpenses publiques de la
Montant et nombre des dpenses France et celles des pays de la zone euro
fiscales en Md (2012-2016) (en points de PIB et en 2015)
60
2012 2013 2014 2015 2016 2017
58 1,5 57
72,2 72,1 78,5 85,1 85,8 89,9 56 0,5
0,5
54 0,5 1,0
491 464 460 453 449 451 1,1
0,8 0,3
52
2,8
50
48,5
Source : LFI 48
- 0,3- 0,2- 0,1
46
De mme, alors que les investissements 44

des administrations publiques se sont 42

40
levs 99Md, la Cour a pu souligner ro ux r e e l e e s .) l l . se es ce
eu ra ri eu sti c rai t ant i l ag i al e sup t co fen utr an
ne gn up Ju Ret S Famhm soc ns. en D A Fr
loccasion de diffrents contrles que o
Z es t s C ns s e e m
ic
rv me
n ti o or ui p
lvaluation pralable de leur pertinence Se gne ec (h q
rot ti on nt,
e i s p ca e
s
conomique restait insuffisante. Un En tre du em
Au Log
renforcement du rle du Commissariat
gnral linvestissement (CGI), une Source : Cour des comptes donnes Eurostat
publication systmatique de ses avis et au format COFOG 2015
24
 Des leviers daction pour amliorer lefficience
des dpenses publiques
En matire denseignement scolaire,
un rajustement du cot du lyce, plus
lev en France que dans les autres
pays de lOCDE, serait un puissant levier
defficience, permettant notamment
de rallouer les ressources au bnfice
des enseignements du socle commun
de connaissances dont les rsultats
compars au plan international (PISA)
sont mdiocres. Dans lenseignement
suprieur, plusieurs pistes dvolution
pourraient tre explores, comme par
exemple une allocation des moyens
aux universits tenant compte de
lactivit et de la performance ou le
regroupement dtablissements sur un
mme site ou au sein de communauts
duniversits.
Cot annuel par lve de lcole primaire
et du lyce en 2013
Cot annuel Cot annuel
dun colier dun lycen
Source : Cour des comptes daprs donnes
OCDE
Sagissant de la politique de scurit
intrieure, plusieurs leviers daction
pourraient accrotre lefficience des
forces de scurit : une rvision de
laffectation territoriale des effectifs, dans
la police comme dans la gendarmerie,
pour mieux ladapter au niveau de dlin-
quance ; une rforme plus profonde de
lorganisation de la police nationale qui
viserait intgrer au sein dun mme
rseau les services territoriaux de la s-
curit publique et de la police judiciaire;
la recherche dune meilleure complmen-
tarit entre la police et la gendarmerie en
matire judiciaire ; une mutualisation de
leurs fonctions support.
Plusieurs voies pourraient tre explores
pour renforcer lefficience de la politique
du logement. La Cour a recommand
deux pistes principales dvolution en
matire de logement social: sadresser
prioritairement aux publics modestes
et dfavoriss en diminuant les pla-
fonds de ressources en zone tendue ;
rorienter les politiques publiques vers une
gestion plus active du parc existant. Pour
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
ce qui concerne les aides au logement,
une rflexion devrait tre engage afin de
prendre en compte le taux deffort rel des
locataires selon quils bnficient dun
logement HLM ou quils occupent un
logement priv. Enfin, il conviendrait
de rexaminer les aides fiscales aux
logements privs (taux rduits de
TVA, avantages fiscaux en faveur de
limmobilier locatif) dont lefficacit
est incertaine et qui saccompagnent
dimportants effets daubaine.
La France se caractrise par des dpenses
de sant rapportes au PIB parmi les plus
leves au monde (11,1% en 2014). Des
gains defficience sont rechercher
travers une recomposition de loffre,
sagissant des hpitaux comme de
la mdecine de ville. Des conomies
pourraient galement tre trouves par
une acclration du dveloppement de
la chirurgie ambulatoire en substitution
de la chirurgie conventionnelle, par la
matrise des prescriptions hospitalires
ou par la prise en charge des affections
de longue dure via un forfait global de
rmunration des professionnels plutt
que via un paiement lacte.
25
 Des leviers daction pour amliorer lefficience
des dpenses publiques
Dimportantes rformes sont intervenues
en matire de retraites, dans le secteur
priv puis dans le secteur public, qui ont
amlior la soutenabilit financire des
rgimes. Elles ne suffisent toutefois
pas garantir durablement leur
quilibre financier, ce qui appelle
dautres volutions. En termes de
mthode, les nouvelles rformes
devraient tre discutes dans un
format diffrent des prcdentes, au
sein dun cadre formalis de concertation
entre ltat, les partenaires sociaux et les
gestionnaires des rgimes, en particulier
pour permettre une discussion simultane
des rformes concernant les rgimes de
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
scurit sociale et les rgimes gestion
paritaire. Par ailleurs, les volutions
engages devraient rechercher un
objectif dquit accrue entre actifs,
entre actifs et retraits et entre retraits
en fonction des gnrations et des statuts
professionnels.
Enfin, des marges defficience existent
sagissant de la politique de lemploi,
de la formation professionnelle et
de lassurance chmage. En matire
de contrats aids, dont les rsultats
en termes dinsertion professionnelle
sont faibles, la Cour a formul plusieurs
pistes de rorientation, notamment un
meilleur ciblage sur les jeunes pas
ou peu qualifis, une concentration des
contrats aids dans le secteur marchand,
26
une rduction de leur dure maximale
et leur inscription dans un parcours vers
lemploi complt par une formation
pr-qualifiante ou qualifiante qui prendrait
la forme de contrats dapprentissage ou
de professionnalisation.
En ce qui concerne lassurance chmage,
la Cour avait identifi en 2015 diffrentes
pistes susceptibles dtre explores, en
particulier le rexamen de plusieurs
paramtres qui concourent au cot
de lindemnisation du chmage :
le taux de remplacement, la dure
minimale daffiliation, la dure dindem-
nisation, son montant maximum, son
taux de service (dure dindemnisation
rapporte la dure daffiliation), le
primtre des employeurs publics
affilis, le plafonnement de lassiette
de contribution, le taux de contribution ou
encore la modulation des contributions.
Enfin, la multiplicit des acteurs en
matire de formation professionnelle
pose dimportants problmes de
coordination. Lvaluation prvue en
2017 du plan 500000 formations
devrait permettre une apprciation
qualitative de ses rsultats, dont il
faudra tirer les enseignements en vue
dapporter une rponse structurelle et
coordonne la question de la formation
des demandeurs demploi.
 Conclusion

Laudit men par la Cour rvle que, politique inchange, la trajectoire des
finances publiques scarte significativement de celle dcrite par la loi de
finances pour 2017 et le Programme de stabilit, ce qui compromet tant la
rduction du dficit envisage en 2017 que la poursuite de celle-ci en 2018.

Des changements importants simposent donc aujourdhui dans la conduite des

finances publiques. court terme, des mesures de redressement immdiates
sont ncessaires pour rduire le drapage en 2017. Au-del, une action rsolue
sur la dpense doit tre engage pour restaurer la soutenabilit de nos finances

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

publiques en remdiant aux inefficiences marques qui affectent certaines
grandes politiques publiques.

Une telle volution suppose la runion de trois conditions : un effort de pdagogie

collective sur la dpense publique, des textes financiers sincres, une implication
et une responsabilisation de tous les acteurs.

27