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FEITURA
D SLEIS
Joo Caupers
Marta Tavares de Almeida
Pierre Guibentif
Largo Monterroio Mascarenhas, n.1, 8.piso
1099081 Lisboa
Telf: 21 001 58 00
ffms@ffms.pt
ISBN: 978-989-8662-38-5
Dep. Legal: 378931/14
Autores
Joo Caupers
Marta Tavares de Almeida
Pierre Guibentif
Consultores
Claudio Radaelli
Luzius Mader
Colaborador
Alexandre Sousa
Pinheiro
Assistentes de Investigao
Sandra Pereira
Snia Rodrigues
FEITURA
DAS LEIS
Portugal e a Europa
Feitura das Leis: Portugal e a Europa
NDICE
Feitura das Leis: Portugal e a Europa
15 Agradecimentos
17 Introduo
17 1. Razes de um projeto
18 2. Objetivo central
19 3. Os desafios do futuro
PARTE I
Elaborao da lei no plano internacional
Captulo 1
23 Cincia da legislao Breve cronologia
Captulo 2
25 OCDE e UE Aspetos introdutrios
Captulo 3
26 OCDE Principais contributos
26 3.1. Recommendation of the Council of the OECD on Improving
the Quality of Government Regulation 1995
27 3.2. Regulatory Impact Analysis Best Practices in OECD
countries 1997
27 3.3. OECD Report to Ministers Plan for Action onRegulatory
Quality and Performance 1997
27 3.4. OECD Regulatory Policy in OECD Countries:
fromInterventionism to Regulatory Governance 2002
28 3.5. OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and
Performance 2005
28 3.6. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact
Analysis (RIA). Guidance for policymakers 2008
28 3.7. Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence
2009
29 3.8. Indicators of Regulatory Management Systems OECD
Regulatory Policy Committee Report 2009
29 3.9. Strengthening the Institutional Setting for Regulatory
Reform The Experience from OECD Countries 2011
30 3.10. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and
Governance 2012
Captulo 4
31 UE Programas, princpios e instrumentos
31 1.Perodo 1993/2002
32 2.Perodo 2002/2005
33 3.Perodo 2005/2010
34 4.Perodo a partir de 2010
Captulo 5
35 Exemplos de elaborao da lei a nvel europeu
35 5.1. Holanda
40 Sntese I.5.1 Holanda
41 5.2. Sucia
46 Sntese I.5.2 Sucia
47 5.3. Reino Unido
51 Sntese I.5.3 Reino Unido
52 5.4. Sua
59 Sntese I.5.4 Sua
60 5.5. Anlise comparativa dos pases referidos
Captulo 6
64 Tendncias recentes a nvel europeu
64 Iniciativas intergovernamentais
65 Crise econmica e Regulatory Policy
Captulo 7
67 Poltica legislativa
67 Poltica legislativa poltica pblica de regulao
67 Princpios e instrumentos
68 Avaliao da qualidade: indicadores
70 Sntese I.7 Poltica Legislativa
Captulo 8
71 Qualidade da lei
71 Qualidade da lei uma noo complexa
72 Metodologia legislativa
73 a) Identificao do problema
74 b) Determinao dos objetivos
74 c) Escolha das opes
75 d) Avaliao do impacte legislativo
76 e) Participao na elaborao da lei
77 f) Execuo da lei
79 Sntese I.8 Qualidade da lei
PARTE II
Elaborao da lei em Portugal
Captulo 1
83 Atos normativos
83 1.1. Atos legislativos
88 1.2. Atos jurdicos da Unio Europeia
90 1.3. Transposio de Diretivas
93 1.4. Alternativas regulatrias
96 Sntese II.1 Atos normativos
Captulo 2
97 Dispositivos de poltica legislativa
97 2.1. Introduo
97 2.2. Deliberao do Conselho de Ministros n.15 DB/89,
de 8 de fevereiro
99 2.3. Comisso para a Simplificao Legislativa
101 2.4. Comisso Tcnica responsvel pelo Programa
Estratgico para a Qualidade e Eficcia dos Atos
Normativos do Governo
103 2.5. Programa Legislar Melhor
107 2.6. Programa Simplegis
110 2.7. Outras medidas de simplificao legislativa
114 Sntese II.2 Dispositivos de poltica legislativa
Captulo 3
115 Feitura das leis
115 3.1. Assembleia da Repblica
115 A Assembleia da Repblica no mbito do processo
de construo daUnio Europeia
119 Procedimento legislativo parlamentar procedimento
legislativo comum
124 Sntese II.3.1 Assembleia da Repblica
125 3.2. Procedimento legislativo parlamentar
125 Exemplos de propostas de lei
140 Exemplos de projetos de lei
147 Sntese II.3.2 Exemplos de propostas e projetos de lei
148 3.3. Governo
148 Procedimento legislativo governamental
148 Anlise dos regimentos do Conselho de Ministros
154 Observaes Finais
162 Sntese II.3.3 Procedimento legislativo governamental
163 3.4. Legstica formal: entre a tcnica de redao e a poltica
164 A redao normativa e os poderes do Estado
167 Princpios de redao normativa.
170 O acesso lei e a concentrao ou disperso legislativa
173 Publicao dos atos normativos e acesso ao direito
176 Sntese II.3.4 Legstica formal
PARTE III
Acessibilidade da lei
Captulo 1
180 O acesso lei pela publicao oficial
Captulo 2
182 O conhecimento da lei nas atividades sociais concretas
182 a) Nas prprias atividades legislativas
187 b) Nas atividades dos atores no estaduais da produo
dodireito
188 c) Nas atividades da administrao pblica
193 d) Nas atividades de organizaes no estaduais
194 e) Na vida de pessoas coletivas
195 f) Fora de estruturas organizacionais formalizadas
198 Sntese III Acessibilidade da lei
Recomendaes
ANEXOS
Anexo I
209 Dados sobre a produo legislativa portuguesa
209 1. Comentrios aos quadros
212 2. Produo normativa
215 3. Relevncia do direito europeu
220 4. Governos constitucionais
226 5. Iniciativas legislativas
Anexo II
228 Feitura das leis em Portugal
Realizaes institucionais e cientficas
228 1. Elenco de realizaes institucionais e cientficas
232 2. Programas e aes especficas de formao em avaliao
legislativa
Anexo III
238 Avaliao legislativa em Portugal Smula de estudos
epublicaes
238 1. Elenco de estudos
243 2. Clusulas de avaliao legislativa ex post
245 3. Avaliao legislativa Situao em Portugal
Anexo IV
247 Referncias bibliogrficas e sites de interesse
247 1. Cincia da Legislao/Teoria da Legislao
255 2. Peridicos de Referncia
255 3. Centros de Investigao especializados
255 4. Documentao oficial disponvel online
Portugal
15
Holanda
Sucia
Reino Unido
Sua
16
Introduo
1. Razes de um projeto
17
dos nveis de produo normativa nomeadamente na Unio Europeia , as
dificuldades crescentes da lei para enfrentar a complexidade das sociedades
modernas e as dvidas quanto ao prprio papel da lei encontram-se no centro
dos problemas da legislao. Certo que as leis e outros normativos se espalham
pelo tecido social, cada vez mais longas e detalhadas e cada vez mais difceis
de compreender e fazer aplicar.
Umas das principais consequncias desta proliferao de regras de direito
o enfraquecimento da legitimidade da lei. Os cidados j no se contentam
com a conformidade vertical da lei, j no basta que a lei respeite e se ade
que regra superior, seja a Constituio ou as normas da Unio Europeia.
A legitimidade da lei depende tambm de ela valer a pena, no sentido de
produzir um resultado positivo para a comunidade; se assim no acontecer,
ento mais vale no a fazer.
Para assegurar este saldo positivo, a elaborao da lei deve respeitar
certos passos, nomeadamente proporcionar a participao dos cidados e dos
grupos de interesses na sua elaborao. A lei deve ser no apenas o resultado
da ao dos representantes do povo e das instncias regulatrias legalmente
institudas, mas tambm o produto do dilogo entre estes e os variados grupos
de interesses.
2. Objetivo central
18
a compreenso do procedimento legislativo governamental, analismos os
2. O primeiro regimento do
Regimentos do Conselho de Ministros, desde 2000 at a atualidade2. Torna-se
Conselho de Ministros a ser
necessrio analisar os diferentes regimentos, dado que entre eles registam-se publicado no Dirio da Repblica
foi o Regimento do XIV Governo
alteraes significativas, quer quanto aos princpios fundamentais propostos, Constitucional em 13 de janeiro
de 2000.
quer quanto s regras procedimentais3. Apresentamos, com recurso ao site da
3. Cfr. infra, pp.148-161.
Assembleia da Repblica, exemplos de propostas de lei e projetos de lei, que nos
permitem compreender, na prtica, o iter das diversas iniciativas legislativas e
4. Cfr. infra, pp.125-146.
os elementos que efetivamente so disponibilizados para a tomada de deciso4.
Complementarmente, ir-se- cotejando a realidade portuguesa com os
programas, princpios e instrumentos propostos pela OCDE e pela Unio
Europeia e com os programas de alguns pases europeus, que selecionmos
pelas boas prticas no domnio da elaborao da lei: Reino Unido, Sucia,
Holanda e Sua. Com este conjunto de dados, procura-se fornecer bases para
uma discusso informada sobre esta matria e propor recomendaes para
serem ponderadas e debatidas pelos decisores polticos.
Existem obviamente outras questes relacionadas com a elaborao da
lei que merecem anlise, mas que deliberadamente no abordmos, pois tal
ia muito para alm do propsito central do nosso trabalho, que se centra na
produo normativa pelos rgos de soberania. Assim, faz-se apenas uma
brevssima referncia regulao independente e autoregulao, e no se con
sideram as questes colocadas pela elaborao da legislao governamental
em outsourcing.
3. Os desafios do futuro
19
gastos. Fazer boas leis um fator de poupana e uma forma de combater o des
perdcio no apenas de recursos, mas tambm de energias e de imaginao .
Claro que no se ignora que tempos de carncia so propcios produo
de leis apressadas e mal pensadas. preciso que os governantes compreendam
duas coisas, que deveriam ser bvias:
Por um lado, o legislador no uma ambulncia de uma espcie de
INEM social, apressando-se a chegar ao destino para transportar as vti
mas raramente as leis sero justificveis por razes de emergncia e,
mesmo quando o so, bom ser que isso lhes no diminua a ponderao,
a racionalidade e o rigor ;
Por outro lado, as leis no so, em si mesmas, instrumentos de mudana,
ao contrrio do que pensam muitos no juristas; o mais que se pode
esperar e exigir da lei que constitua um quadro de referncia compor
tamental adequado para as mudanas de que a sociedade necessita.
20
PARTE I
Elaborao da lei no plano
internacional
Captulo 1
Cincia da legislao Breve cronologia
A reflexo sobre a legislao no era uma novidade absoluta nos finais do
5. Cfr. Montesquieu (LEsprit
sculoxx. A abordagem que era nova.
des Lois), Filangiere (La Scienza
Importa, ainda que de forma muito breve, salientar a importncia della Legisazione), Bentham
(Nomography: Or the Art of
das reflexes e estudos sobre a lei elaborados no sculoxviii e incio do Inditting Laws), Kant (Metaphysik
der Sitten) so autores de
sculoxix. No Iluminismo regista-se essencialmente uma preocupao com referncia neste perodo. Para
maior desenvolvimento, Antnio
a organizao e racionalizao das fontes do direito, que se manifesta na ideia Barbas Homem, Introduo
de codificao e na particular ateno dada aos aspetos formais5. Entre ns, e Histrica Teoria da Lei poca
Moderna, Legislao. Cadernos
como projeo desta ideia de racionalidade do ordenamento jurdico, a Lei da de Cincia de Legislao, n.26,
outubrodezembro de 1999,
Boa Razo (1769) considerada por alguns autores como o principal texto da pp.41182.
poca pombalina veio mudar o quadro das fontes de direito, com o objetivo 6. A preocupao formal
(momentos genticos)9 sua execuo, com o objetivo de assegurar a elaborao 9. Cfr. J.J. Gomes Canotilho,
Relatrio sobre Programa,
de melhores leis, a desejada qualidade da lei, conceito que se desenvolver ao Contedos e Mtodos de um
curso de Teoria da Legislao,
longo deste relatrio. Boletim da Faculdade de Direito,
Volume LXIII, Coimbra, 1987,
Desde ento at aos nossos dias, so notveis os desenvolvimentos que p. 408.
ocorreram neste domnio de estudo, tanto no plano cientfico (profuso de
estudos, revistas especializadas, seminrios), como institucional (criao de
centros de investigao e introduo de disciplinas de estudos de legislao
nos curricula universitrios). O presente projeto de investigao pretende
23
reconstituir as principais linhas de evoluo dos conceitos, saberes e proble
mas considerados neste perodo, quer em alguns dos pases europeus em que
estas preocupaes so mais evidentes, quer no mbito da OCDE e da UE,
cujos estudos e recomendaes referimos seguidamente. tendo em conta
este quadro europeu que convm apreciar a evoluo ocorrida, nesta matria,
em Portugal.
24
Captulo 2
OCDE e UE Aspetos introdutrios
O fundamental para a qualidade da lei no est na quantidade, mas nos critrios
que norteiam a sua produo. Em certas situaes da vida, muita legislao
(contida ou no em um nico ato) pode no ser suficiente, ao passo que nou
tras situaes, pouca legislao pode ser demasiada, por a matria no carecer
de tratamento legal.
Esta a posio atual da OCDE e da UE, que decorre das recomendaes
e programas aprovados ao longo da ltima dcada. interessante analisar
10. Cfr. OECD, The OECD Report
como a OCDE, revendo posies adotadas nos anos 90 do sculo passado10,
on Regulatory Reform Synthesis
acentua a necessidade de interveno legislativa para a regulao dos mercados (1997). Disponvel em: http://
www.oecd.org/regreform/
e prossecuo do bem comum11: regulatorypolicy/2391768.pdf.
25
Captulo 3
OCDE Principais contributos
A OCDE, desde 1995, tem vindo a debruar-se sobre a temtica da elaborao
da lei, numa perspetiva orientada por preocupaes relativas ao desenvolvi
mento econmico dos diversos pases membros e influncia que a qualidade
da legislao tem nesse desenvolvimento. Com efeito, partindo desses pressu
postos, a OCDE tem analisado os aspetos mais relevantes da elaborao da lei
e influenciado decisivamente a poltica legislativa (regulatory policy) no mbito
da Unio Europeia e de diversos pases europeus, divulgando do mesmo passo
os seus princpios e orientaes nesta matria para alm do espao europeu.
Nesta breve anlise, referir-se-o os contributos que consideramos mais
importantes para a compreenso dos princpios que tm vindo a ser susten
tados pela OCDE.
26
legislativo. Ainda hoje as questes ento colocadas so pertinentes e podem
ser consideradas como uma referncia para a elaborao da lei.
27
3.5. OECD Guiding Principles for Regulatory
15. Cfr. OECD, Guiding Principles
Quality and Performance 200515
for Regulatory Quality and
Performance, 2005, disponvel
em: http://www.oecd.org/fr/ Nesta recomendao, quando se referem os Princpios Orientadores para a
reformereg/34976533.pdf.
Qualidade e Execuo da Regulao, evidente a preocupao de salientar a
relao entre as reformas da legislao e o desenvolvimento econmico. Com
efeito, ao enunciarem-se alguns dos princpios fundamentais para as reformas
da legislao, refere-se a importncia de assegurar que as restries concor
rncia sejam limitadas e proporcionais aos interesses prosseguidos, bem como
a importncia de eliminar barreiras legais ao desenvolvimento do comrcio e
investimento, quando consideradas desnecessrias.
28
Um outro aspeto que esta publicao evidenciou foi o da importncia
de o procedimento de RIA ser adotado na fase inicial da preparao da lei,
quando h oportunidade e interesse em identificar a melhor soluo e as
alternativas legislao podem ser seriamente consideradas.
29
aos pases considerados, quadros elucidativos das entidades que controlam o
procedimento legislativo, bem como das suas principais atribuies.
30
Captulo 4
21. Cfr. Anexo IV referncia
UE Programas, princpios e instrumentos21 adocumentos fundamentais
daUnio Europeia.
Os principais desenvolvimentos no mbito da Unio Europeia podem ser
22. Nesta anlise dos
estruturados em quatro perodos fundamentais22, que correspondem a preo
desenvolvimentos a nvel da
cupaes distintas no quadro europeu. Unio Europeia, seguimos
de perto a proposta de Wim
Voermans, que aborda a questo
detalhadamente em Quality of
EU Legislation under Scrutiny:
1.Perodo 1993/2002 What kind of Problem, by what
kind of Standards?, in Luzius
Mader/Marta Tavares de Almeida
A melhoria da elaborao da lei centrada nos aspetos da redao legislativa a (eds.) Quality of Legislation
Principles and Instruments,
preocupao fundamental deste primeiro perodo. BadenBaden, NOMOS, 2011,
pp.3164.
No Conselho Europeu de Edimburgo, realizado nos dias 11 e 12 de
dezembro de 1992, debateram-se problemas centrais na ordem do dia da ento
Comunidade Europeia e encetaram-se negociaes para chegar a acordo em
diversas matrias, designadamente na definio de diretrizes para aplicar o
princpio da subsidiariedade e no estabelecimento de medidas para aumentar
a transparncia e a abertura no procedimento decisrio da Comunidade, defi
nindo uma mais estreita consulta com o Conselho em relao ao programa
legislativo anual e procedendo a uma mais ampla consulta antes da apresen
tao de propostas, incluindo a publicao de livros verdes.
A partir deste Conselho, evidenciou-se a necessidade da melhoria do
procedimento de elaborao da lei, preocupao essencialmente centrada
nos aspetos da redao legislativa. Um primeiro passo foi a aprovao de uma
resoluo sobre a qualidade da redao da legislao comunitria, ainda muito
23. Cfr. Council Resolution of
incipiente e de aplicao restrita23. Posteriormente, a Comisso aprovou uma
8 June 1993 on the quality of
outra resoluo, tambm centrada em aspetos de legstica formal, um pouco drafting of Community Legislation
OJC 1993, 166, 17June 1993.
mais desenvolvida do que a anterior, mas ainda insuficiente24.
Um passo significativo foi dado com a aprovao da Declarao (n.39) 24. Cfr. EU Commission, General
Guidelines for legislative policy,
relativa qualidade de redao da legislao comunitria adotada, em outubro document SEC (1995) 2255/7,
de 1997, pela Conferncia Intergovernamental e anexada Ata Final do Tratado 18January 1996.
31
texto salientava-se a importncia de uma formulao clara, simples e precisa
dos atos legislativos comunitrios [] para a sua boa compreenso pelo pblico
e pelos agentes econmicos. Acrescentava-se que Em conformidade com a
jurisprudncia do Tribunal de Justia, o princpio da segurana jurdica, que
faz parte da ordem jurdica comunitria, exige que a legislao comunitria
seja clara, precisa e a sua aplicao previsvel para os sujeitos de direito.
2.Perodo 2002/2005
For the first time, all Member States agreed on the need to introduce princi-
ples of regulatory quality in their policies and to implement specific tools in
key areas []. Most of the ideas aired in the Mandelkern report had already
been advocated by the OECD. But the importance of the Mandelkern report is
political: with the report, a political agenda for the Member States and the EU
28. Claudio Radaelli, Fabrizio De
institutions was set28.
Francesco, Regulatory Quality
in Europe Concepts, measures
and policy processes, Manchester
University Press, 2007, p.2 Em 2002, aprovado um sistema integrado de avaliao de impacte visando
(sublinhado nosso).
a anlise custo-benefcio de novas propostas, num quadro de desenvolvimento
econmico sustentvel. Sistema que ir sendo sucessivamente aperfeioado.
32
Em 2003, celebrado o Inter-Institutional Agreement on Better Law-Making,
29. Cfr. InterInstitutional
entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comisso29, que previa:
Agreement on Better LawMaking,
O desenvolvimento da coordenao inter-institucional; JO 2003 C 321.
Em 2006, a Comisso apresentou o programa A Strategic Review of Better 34. Cfr. Impact Assessment Board
Regulation in the European Union32. Dele constavam como principais propostas: Report for 2011[EC (2012) 101
final] e Impact Assessment Board
A reviso das orientaes para a avaliao de impacte, com a publica Report for 2012 disponveis em
http://ec.europa.eu/governance/
o de novas diretrizes da UE sobre a matria33, e a criao do Impact impact/iab/iab_en.htm.
Assessment Board, uma unidade independente que reporta diretamente 35. Com (2007) 23 Action
ao presidente da Comisso e tem como misso o controlo da qualidade Programme for Reducing
Administrative Burdens in the
das avaliaes de impacte realizadas no mbito da Comisso34; European Union.
A introduo de um programa de anlise e controlo dos custos adminis 36. Cfr. Claudio Radaelli,
Reflections on the Political
trativos derivados da legislao35 entendendo-se por custos administrativos Economy of The War on Red
Tape, Legislao, Cadernos de
da lei os encargos suportados pelas empresas para prestar informao Cincia de Legislao, n.45,
sobre a sua atividade . Para a quantificao destes custos foi proposta a maro de 2007, p.26: The
Netherlands and the UK have
metodologia do Standard Cost Model, j adotada na Holanda com sucesso. already experimented for several
years with independent quality
Em alguns pases europeus, como a Holanda e o Reino Unido, existiam control bodies. Germany has
joined the group recently with
j entidades independentes, cuja misso era apoiar os departamentos its federal Normenkontrollrat,
and Sweden may follow suit.
ministeriais no controlo dos encargos administrativos suportados pelas The major task of these bodies,
empresas36. at least in the Netherlands
and Germany, is to assist and
A construo de indicadores para avaliar a qualidade da poltica challenge departments in the
elimination of unnecessary
legislativa. burdens.
33
4.Perodo a partir de 2010
A key tool in this approach will be ex post evaluation [] This approach must
be extended so that evaluations of legislation become an integral part of smart
regulation. Evaluating the effectiveness and efficiency of EU legislation will
improve the quality of policy-making and help to identify new opportunities
37. COM (2010) 543 final Smart
to simplify legislation and reduce administrative burdens.37
Regulation in the European Union.
It has found that the IAB is providing valuable quality control, that impact
assessments have become an integral part of policy development within the
Commission, and that they help the European Parliament and Council when
considering the Commissions proposals.
34
Captulo 5 38. Cfr. Claudio M. Radaelli
(Project Leader), Lorenzo Allio,
35
38. [cont.] O relatrio formula
sugestes na perspetiva do futuro Dutch Advisory Board on Regulatory Burdens (ACTAL)
sistema de RIA, considerando
que: The RIA reform plan will
naturally complement the steps O Dutch Advisory Board on Administrative Burdens (ACTAL) foi estabelecido em
undertaken in the recent past
in terms of better regulation
2000, por disposio legal, como uma entidade independente e temporria com
tools and their quality assurance funes de consultadoria, tendo como atribuies a emisso de recomendaes
mechanisms. We therefore not
advise to introduce only some para a reduo dos custos administrativos da lei para as empresas.
components of RIA the so
called light approach () because Desde 2000, as atribuies do ACTAL foram alteradas diversas vezes.
The Netherlands has enough
capacity to plan a comprehensive Em 2011, uma nova disposio legal veio alterar o seu nome para Advisory
system, and the facto the RIA
light phase has already taken Board on Regulatory Burdens e clarificou as suas novas funes. Atualmente,
place between 2002 and now
() considering the political
enquanto entidade independente, permanente e externa, o ACTAL aconselha
administrative context of The o Governo e o Parlamento sobre a forma de minimizar custos da legislao,
Netherlands, an option is to
use RIA for both primary and em sentido amplo custos administrativos e custos de contexto para as
secondary legislation, including
the implementation of EU empresas, cidados e determinados setores profissionais.
legislation. () The template for
RIA should be integrated. The O ACTAL tem trs funes de aconselhamento: auditoria uma audito
assessment of major proposals
should cover costs and benefits,
ria anual aos ministrios para avaliar a eficcia do seu sistema de avaliao;
sustainability, trade impacts and avaliao ex ante dirigida a propostas legislativas que se prev que venham
competition tests. This implies
cooperation with competition a ter influncia significativa nos custos administrativos e de contexto para
authorities and regulatory
authorities in the RIA process and as empresas; recomendaes estratgicas dirigidas ao Governo sobre a sua
in oversight (p.1213).
Cfr. Rob van Gestel and Marie orientao quanto reduo dos custos administrativos e de contexto da lei
Claire Menting, The impact of
ex ante evaluation of legislation: e quanto aos instrumentos que o Governo adota para este fim, bem como
going Dutch? in Luzius Mader/
Marta Tavares de Almeida (eds),
recomendaes para grupos especficos de empresas, cidados e determina
Quality of Legislation. Principles dos setores profissionais. O ACTAL desenvolve a sua atividade com base nos
and Instruments, BadenBaden,
NOMOS, 2011, p.221: In 1994 sinais/propostas vindos da sociedade no que se refere reduo dos custos
the National Audit Office (NAO)
concluded that assessment of administrativos e de contexto da lei.
legislative drafts were usually
conducted in a rather intuitive Os valores principais que regem o procedimento de atuao do ACTAL so:
and non systematic way.
Normally, a proper justification
independncia, abertura sociedade e uma atitude responsvel face aos problemas.
of the assessment methods
was lacking and the NAO
Com o seu atual estatuto permanente, o ACTAL assume um novo e impor
concluded that the availability tante papel no desenvolvimento da Better Regulation Agenda na Holanda.
of alternatives to legislation, still
received little attention in the O ACTAL desenvolve o seu trabalho com outras organizaes europeias,
process of legislative scrutiny.
From 1994 onward, a number como o German Normen Kontrollrat, o Swedish Regelradet e o UK Regulatory Policy
of attempts were undertaken to
improve the quality of ex ante Committee. Estas entidades partilham informao e elaboram recomendaes sobre
evaluation but all with limited
success. Important explanations
a abordagem europeia s questes legislativas, em particular presso regulatria.
for the disappointing results
are the lack of transparency
with respect to the assessment Procedimento legislativo governamental
methods and the proliferation
of assessment tools. With
respect to methods of ex ante Todos os esforos para definir uma metodologia visando a qualidade da legis
evaluation it is safe to say that,
apart from the Standard Cost lao esto centrados na iniciativa governamental, devido ao facto de a ini
Model designed to calculate
administrative burdens, there is
ciativa parlamentar ser diminuta. Por exemplo, em 2010, foram apresentadas
no shared understanding among ao Parlamento 1625 propostas de iniciativa governamental e dez propostas
experts as to how future effects
of new pieces of legislation de iniciativa parlamentar.
should be estimated. As far as the
proliferation of assessment tools
is considered, it says enough that,
until recently, there were over a
[cont. nap.seguinte]
36
Desde 2009, h trs importantes etapas na preparao da lei a nvel 38. [cont.] hundred different
setorspecific ex ante
governamental: na primeira etapa, o departamento legislativo de cada minis checklists being applied in The
Netherlands. The development
trio prepara o anteprojeto, considerando o Integrated Assessment Tool (IAT); of new assessment tools,
however, failed to keep pace
na segunda etapa, o Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e with the ambition to improve
Segurana analisa os anteprojetos de cada ministrio, considerando os prin the quality of in particular policy
driven pieces of legislation.
cpios do IAT; na terceira etapa, o Dutch Council of State Advisory Body on Several studies have shown that
legislative drafts are hardly ever
Legislation elabora uma Recomendao sobre os anteprojetos legislativos. repealed or seriously amended as
a result of an ex ante evaluation.
Etapas que analisamos seguidamente: [] Besides, there are usually
all kinds of legal and political
constraints in the drafting
practice that can disturb the role
a) Ministrio da Justia e Segurana Integrated Assessment Tool (IAT) ex ante evaluation could play
in theory in strengthening the
OIntegrated Assessment Tool (IAT) foi adotado, em 2009, pelo ministro da Justia evidence base of the decision
making process, such as a
e Segurana, na sequncia de eleies, para dar apoio tcnico e legal na pre lack of discretion to consider
alternatives for the national
parao da legislao. O IAT est disponvel online para todos os ministrios. legislature due to supranational
law or the influence of powerful
O departamento legislativo de cada ministrio, quando prepara uma nova stakeholders, and the public
opinion. Nevertheless, there
legislao, deve responder a todos as questes que esto includas neste instru are also a number of fators
mento disponvel online informao restrita para os ministrios (opblico limiting the potential of ex ante
evaluation that have to do with
no tem acesso a estas informaes). the way the assessments are
shaped and institutionalised.
O IAT tem trs fases distintas:
FaseI Anlise do problema Quais so as partes envolvidas? Qual o
problema? Quais so os objetivos/fins? Porque que necessrio legislar?
FaseII Instrumentos/Medidas [A Alternativas Regulatrias: coregulao;
autoregulao; campanhas de informao; outras] [B Justificao das
medidas propostas: so exequveis, eficientes? ].
FaseIII Efeitos nos cidados, no ambiente empresarial e a nvel do
Governo.
37
duas importantes divises: a Administrative Jurisdiction Division, que funciona
como Supremo Tribunal Administrativo, sendo os seus membros de nomeao
vitalcia; e o Advisory Body on Legislation, cujos membros so nomeados pela
sua experincia e conhecimento no domnio da legislao, sendo de nomeao
temporria. A sua funo de aconselhamento ao Governo e Parlamento,
pronunciando-se sobre todos os projetos legislativos, no que respeita a trs
aspetos centrais:
AnlisePoltica: necessrio legislar e essa necessidade foi demonstrada?
O projeto de lei ser aceite pelos destinatrios da norma? a soluo
proposta eficiente considerando custos e benefcios?
Aspetoslegais: o projeto compatvel com a legislao superior (convenes
de direitos humanos; Constituio; legislao da Unio Europeia)? Opro
jeto respeita os princpios da democracia e do Estado de Direito segurana
jurdica; proporcionalidade; igualdade perante a lei?
Aspetostcnicos: o projeto est organizado de maneira lgica/sistemtica?
O projeto est bem redigido de um ponto de vista tcnico? Os artigos esto
redigidos de forma clara e compreensvel?
38
Free Communication Act
39
Sntese I.5.1 Holanda
Standard Cost Model (SCM) A Holanda foi pioneira no desenvolvimento desta
metodologia, que visa avaliar os custos administrativos da lei. Esta metodologia foi
concebida, prioritariamente, para controlar os custos administrativos da lei para as
empresas. Na sequncia da agenda da UE, o SCM passou a ser um instrumento para
o controlo dos custos administrativos e custos de contexto da lei para as empresas,
mas tambm para os cidados e para determinados setores profissionais.
Em 2009, no mbito do Ministrio da Justia e Segurana, foi adotado o Integrated
Assessment Tool (IAT), um importante instrumento, disponvel online, visando o
apoio e controlo legal e tcnico do procedimento legislativo de cada ministrio.
O Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e Segurana, com base na
leitura dos elementos do IAT, emite um parecer sobre os anteprojetos dos diversos
ministrios, o qual condiciona a marcha do procedimento legislativo.
O Dutch Council of State Advisory Body on Legislation, depois da anlise positiva do
Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e Segurana, emite um parecer
sobre todas as propostas de iniciativa governamental, nos seguintes termos: anlise
da poltica legislativa; anlise dos aspetos legais e tcnicos. Este parecer igualmente
necessrio para as propostas de iniciativa parlamentar.
Na Holanda, a avaliao sistemtica dos custos e benefcios da lei tem sido limitada.
A avaliao ex ante da nova legislao um ponto fraco no desenvolvimento da
Better Regulation Agenda. O procedimento de avaliao ex ante, mediante a resposta
a perguntas formuladas em checklists, foi desenvolvido at data recente com a pro
liferao destes instrumentos o que acabou por no permitir o desenvolvimento
de um modelo de avaliao legislativa sistemtico e coerente.
Desde 2009, existe um Grupo de Reforma da Legislao, localizado no Ministrio dos
Assuntos Econmicos e Inovao, que tem como principais atribuies: desenvolver
estudos e aes respeitantes Reduo dos Custos Administrativos da Legislao;
apresentar propostas para a adoo de um sistema integrado de Avaliao de Impacte
Legislativo; apresentar propostas para a anlise de alternativas legislao.
O Dutch Advisory Board on Regulatory Burdens (ACTAL) uma importante entidade
independente que tem como finalidade desenvolver, junto do legislador, uma cultura
de reduo dos custos administrativos da lei para as empresas, cidados, determinados
setores profissionais, instituies e autoridades regionais e locais. OACTAL emite
pareceres para o Governo e Parlamento sobre a presso regulatria que poder
advir da legislao planeada.
Na Holanda, o Government Information Public Act, publicado em 31 de outubro de
1991, permite a consulta dos documentos preparatrios dos atos legislativos.
Na Holanda deve ser sublinhado o nmero de disciplinas e programas sobre Legstica
oferecidos pelas universidades, bem como os programas de formao neste domnio,
organizados pela Academy for Legislation. Consideramos que so um bom exemplo
para os demais pases.
40
5.2. Sucia
41
necessrio elaborar uma avaliao de impacte legislativo para propostas legis
lativas de menor importncia ou nos casos em que a mesma atrasasse a anlise
de determinado assunto, de tal modo que traria inconvenientes significativos,
considerando a importncia da legislao a adotar.
Os diretores-gerais para a Administrao e Assuntos Jurdicos, em cada
ministrio, devem monitorizar a elaborao das avaliaes de impacte, de
modo a assegurar que as mesmas sejam conduzidas de acordo com os princ
pios regulamentares.
42
O Better Regulation Council publica, anualmente, um relatrio, que um
documento interessante para perceber algumas das dificuldades das anlises
da avaliao de impacte na Sucia. O Relatrio de 2010 prope duas impor
tantes recomendaes:
Considerao de alternativas lei A descrio das solues alternativas
lei constitui uma base importante para avaliar se foi escolhida a melhor
soluo administrativa. O BRC encontrou, frequentemente, deficincias
na descrio das solues alternativas, o que, em muitos casos, dificulta
perceber se uma soluo menos complicada para as empresas teria sido
possvel. raro, por exemplo, que as alternativas para regulaes obri
gatrias sejam detalhadas, nomeadamente no que se refere a avisos ou
informaes. tambm pouco frequente que o legislador apresente
alternativas para a formulao de regulamentaes.
Considerao sobre as Diretrizes de Avaliao de Impacte Legislativo
Considera-se que as diretrizes sobre avaliao de impacte legislativo no
oferecem instrues claras no que respeita aos casos em que uma avaliao
de impacte legislativo obrigatria e sobre quais os aspetos que devem
ser considerados na sua elaborao. De facto, no foi fixado um critrio
para identificar os casos em que uma avaliao legislativa obrigatria.
O Board of Swedish Industry and Commerce for Better Regulation (cujo acrnimo
sueco NNR), criado em 1982, uma entidade independente fundada pelos
seus membros. Os membros do NNR englobam 14 das maiores organiza
es empresariais e comerciais suecas, as quais representam cerca de 300 mil
empresas. A NNR muito ativa a nvel nacional e europeu. A nvel nacional,
coordena a anlise, numa perspectiva empresarial, de nova legislao e das
alteraes legislao vigente, incluindo os relatrios de avaliao de impacte
legislativo. A NNR publica um relatrio anual, dirigido ao Governo, com
propostas e recomendaes sobre a atividade legislativa.
A nvel europeu, a NNR preside ao Businesseurope Better Regulation
Working Group, o qual inclui representantes de todas as principais organiza
es empresarias dos Estados-membros da UE.
a) Committee of Inquiry
43
elabora Termos de Referncia para cada Committee of Inquiry define-se o
objetivo bem como as questes e problemas que devem ser considerados .
O Committee of Inquiry apresenta a sua proposta legislativa no denominado
Inquiry Report. Os Termos de Referncia e o Inquiry Report so publicados no
Swedish Government Official Reports Series.
O Governo circula o Inquiry Report para comentrios por diversas enti
dades: agncias governamentais, autoridades governamentais ao nvel local,
organizaes no-governamentais, cujas atividades possam vir a ser afetadas
pela proposta legislativa.
Recebidos os comentrios das diversas entidades consultadas, o respe
tivo ministrio elabora uma proposta, que por sua vez submetida ao Better
Regulation Council (BRC), o qual examina, em particular, se a proposta exerce
efeitos especficos a nvel das empresas e analisa igualmente o estudo de ava
liao de impacte legislativo contido na proposta.
44
Comisso submete um relatrio e a proposta ao Parlamento para aprovao.
A lei ser publicada no Swedish Code of Statutes.
A mais recente Lei de Liberdade de Imprensa foi aprovada em 1949, ainda que
a Sucia tenha estabelecido a Liberdade de Imprensa em 1766, tendo sido o
primeiro pas do mundo a faz-lo.
O aspeto mais importante da Lei de Imprensa o direito dos cidados
de poderem aceder e consultar os documentos pblicos princpio do acesso
pblico aos documentos oficiais .
De acordo com a Lei de Liberdade de Imprensa, o direito de acesso aos
documentos pblicos pode ser restringido mas apenas se as restries forem
necessrias, considerando certos interesses consagrados na lei, em relao
aos quais a necessidade de reserva particularmente importante, interesses
como a segurana do Estado, as relaes com outros pases ou organizaes
internacionais, as atividades de autoridades pblicas para prevenir ou supri
mir crimes e a proteo de circunstncias individuais relativas a pessoas ou
41. Comunicao do Minister for
circunstncias econmicas41.
Constitutional and Civil Law,
Mrs Reidunn Laurn, 21 January
1994, Justitie Department.
45
Sntese I.5.2 Sucia
A estrutura poltica e administrativa da Sucia caracteriza-se por um nmero redu
zido de ministrios, um nmero elevado de agncias governamentais que executam
as polticas do Governo e uma estrutura governamental importante ao nvel local.
Na Sucia, para iniciar um procedimento legislativo designado um Committee of
Inquiry, o qual constitudo por especialistas na matria, tcnicos dos departamentos
ministeriais e polticos.
Em 2006, depois de eleies gerais, foi iniciado um programa de Better Regulation.
O objetivo principal deste programa era a reduo dos custos administrativos
para as empresas. Nos anos seguintes, o programa Better Regulation teve novos
desenvolvimentos:
O ministro da Empresa, Energia e Comunicaes passou a ter especiais respon
sabilidades no que respeita ao programa de Reforma Legislativa;
Em 2007, a Recomendao sobre Avaliao de Impacte Legislativo definiu a obri
gao para todas as agncias governamentais de adoo de um procedimento de
avaliao antes de aprovarem qualquer legislao ou recomendao;
Em 2008, foram publicadas novas orientaes para a avaliao de impacte legis
lativo ao nvel dos departamentos governamentais;
Em 2008, o Better Regulation Council (BRC), uma entidade independente, foi criada
sob tutela do ministro da Empresa, Energia e Comunicaes, tendo como atribui
es a reviso de todas as propostas de legislao propostas de nova legislao
ou revendo legislao anterior que tivessem implicaes nas condies laborais
das empresas ou na sua competitividade;
Em 2011, foram aprovadas novas atribuies do BRC, no que respeita anlise
da avaliao de impacte legislativo, passando nomeadamente a: dar apoio aos
Committee of Inquiry na preparao das avaliaes de impacte legislativo; fornecer
ao legislador orientaes claras na elaborao de avaliaes de impacte legislativo;
compilar uma coleo de exemplos de avaliaes de impacte legislativo a dispo
nibilizar no stio do BRC;
O BRC publica, anualmente, um relatrio, que uma importante fonte de infor
mao das suas atividades e apresenta recomendaes interessantes para desen
volvimento dos estudos de avaliao de impacte legislativo.
O Board of Swedish Industry and Commerce for Better Regulation (cujo acrnimo sueco
NNR) uma entidade independente muito ativa, tanto ao nvel nacional, como
europeu. No mbito nacional, coordena a anlise, no contexto empresarial, de nova
legislao e de alteraes legislao vigente, incluindo os relatrios de avaliao
de impacte legislativo. No mbito europeu, tem tambm uma importante atividade
pois preside ao Businesseurope Better Regulation Working Group;
O princpio de livre acesso aos documentos previsto no Artigo 1., Captulo II, da
Lei sobre Liberdade de Imprensa, a qual, na Sucia, tem valor de Lei Constitucional.
46
5.3. Reino Unido
Desenho institucional
47
Mas a ideia de legislar como ltimo recurso implica ainda que os projetos
legislativos estabeleam objetivos claros, simultaneamente especficos, mensu
rveis, atingveis, relevantes e calendarizados. Se tal no acontecer, ser difcil
compreender o propsito da lei, tornando quase impossvel a sua avaliao.
48
Instrumentos e processos da Better Regulation
49
c) O procedimento legislativo inclui, pelo menos, um momento de consulta:
de acordo com as regras, a consulta formal deve realizar-se numa fase em
que seja possvel influenciar o resultado legislativo. Claro: de outra forma,
qual seria o propsito da consulta?
O perodo mnimo da consulta deve ser de 12 semanas, mas pode ser
mais longo.
A consulta escrita e pblica, o que significa que qualquer pessoa pode
participar. Para assegurar a eficcia da consulta, o projeto de lei deve ser
acompanhado de todos os documentos necessrios (estes e nenhuns outros)
para avaliar os seus custos e benefcios. Tais documentos devem ser acessveis
a todos e orientados para os afetados (isto , devem considerar os cidados e
as empresas afetados pelo projeto).
Cada resposta consulta deve ser cuidadosamente analisada e devem ser
dados a conhecer aos participantes na consulta os resultados daquela.
50
Sntese I.5.3 Reino Unido
O propsito da Better Regulation Agenda melhorar a qualidade da legislao, tanto
ao nvel nacional como da UE.
No mbito da BRA, qualquer projeto de lei oriundo dos ministrios e das agncias
que exercem poderes pblicos e produzem regras susceptveis de afetar os cidados
e as empresas deve ser objeto de avaliao de impacte regulatrio.
A maioria das tarefas relativas avaliao de impacte regulatrio desempenhada
no mbito dos ministrios.
Legislar deve ser considerado o ltimo recurso; para tanto, os projetos legislativos
devem estabelecer objetivos claros, simultaneamente especficos, mensurveis,
atingveis, relevantes e calendarizados.
Os instrumentos de participao e consulta so essenciais em qualquer avaliao
de impacte regulatrio.
A intensidade das medidas de execuo da lei deve ser proporcional ao risco ine
rente atividade regulada; aumentando o risco, tambm a execuo deve ser mais
rigorosa e exigente.
51
5.4. Sua
Introduo geral
52
48. Luzius Mader, From the
realar a relao entre a noo de lei e a de cultura48. Dois outros factos podero
struggle for law to the nurture
contribuir para esta atitude bastante positiva face lei. Um que a legislao tem of lawmaking Recent efforts
by the Swiss Confederation
uma relao directa com um dos traos institucionais partilhados pelos cantes to improve the quality of
legislation, Legislao. Cadernos
e pela Confederao: a sua tradio democrtica. As caractersticas democrticas de Cincia de Legislao, n.50,
outubrodezembro de 2009,
da legislao so alis reforadas pelo mecanismo do referendo: os eleitores tm o p.296.
direito de exigir que uma lei recm-aprovada pelo Parlamento seja submetida ao
voto popular, e isto acontece com alguma regularidade. Um outro facto que a
legislao, porque publicada e, alis, originalmente redigida nas trs principais
lnguas oficiais, um fator de reconhecida importncia para a integrao da Sua.
Estas circunstncias explicam porque que, comparado com o que se
verifica nos outros pases aqui considerados, as crticas dirigidas produo
legislativa e as referncias ao seu possvel impacte negativo so moderadas. Isto
explica tambm porque que os esforos no sentido de melhorar a qualidade
da legislao se iniciaram j h quase meio sculo. Um exemplo entre outros: o
procedimento sofisticado que d apoio ao departamento relevante na formu
lao das propostas de lei nas trs principais lnguas oficiais referido pelos
tcnicos envolvidos como sendo o resultado de um processo de aprendizagem
de mais de um sculo, com benefcios significativos para a qualidade das trs
verses. Uma compilao oficial, permanentemente actualizada, da legislao
federal est disponvel h mais de 40 anos, e a estrutura desta tem sido uma das
principais referncias no desenvolvimento recente da informao legislativa
colocada em linha. Finalmente, a Cincia da Legislao foi introduzida como
disciplina universitria j no princpio dos anos de 1980, podendo apoiar-se
atualmente numa slida rede de investigadores especializados.
O desafio, hoje em dia, na perspectiva dos tcnicos entrevistados, com
binar esta j longa linha de desenvolvimento com a agenda mais recente da
Better Regulation.
Evoluo recente
Os primeiros passos no sentido do que hoje em dia se designa por Better Regulation
Agenda j tiveram lugar nos anos 80 do sculo passado. A Associao sua de
49. Luzius Mader, op. cit. p.308.
legislao foi fundada em 198249. Nos anos de 1990, o Governo suo deu luz
verde a uma estratgia do Office fdral de la justice de formao de tcnicos
superiores em matria de legislao, que conduziu redao de uma primeira
50. Luzius Mader, op. cit., p.302.
verso de uma guia da legislao, publicado em 199550. Neste mesmo ano, foi
lanada uma revista acadmica sua sobre temas de legislao, intitulada LeGes.
Estes esforos intensificaram-se no final dos anos de 1990, impulsionados
por vrias moes parlamentares. Em 1998 foram tomadas vrias medidas
respondendo s necessidades das pequenas e mdias empresas suas: foi
introduzido um teste de tolerncia para PME, e criou-se, para supervisionar
53
a aplicao deste Teste de tolerncia um Forum das Pequenas e Mdias
Empresas, que rene representantes deste setor econmico, assim como dos
51. Peter Gautschi, Der KMU
cantes e da administrao federal51. Em 1999, criou-se um mecanismo de
Vertrglichkeitstest als
Element der prospektiven anlise do impacte da regulamentao (analyse dimpact de la rglementation),
Regulierungsfolgenanalyse im
Gesetzgebungsprozess des com a meno explcita das iniciativas internacionais tomadas, nomeada
Bundes, Lausanne, Cahiers de
lIDHEAP 239/2008, 2008, p.11, mente, sob a gide da OCDE. Este mecanismo implementado por todos os
16.
departamentos federais (=ministrios), com o apoio da Secretaria de Estado
dos Assuntos Econmicos (Staatssekretariat fr Wirtschaft SECO).
A nova Constituio Sua, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2000,
inclui um artigo dedicado em particular avaliao do impacte das medidas
tomadas pela Confederao (artigo 170), o que foi obviamente um resultado da
52. Werner Bussmann, op. cit.,
evoluo que se acaba de sumariar52. De acordo com o Regimento do Parlamento
p.2.
adoptado no seguimento da entrada em vigor da Constituio (Parlamentsgesetz
do 13 de dezembro 2002, artigo n.141), o Governo deve incluir, nas mensagens
a transmitir ao Parlamento para justificar as propostas de lei apresentadas, um
ponto sobre as consequncias econmicas, sociais e ambientais da legislao.
Poucos anos mais tarde, o mecanismo de anlise do impacte da regu
lamentao que tinha resultado destas inovaes mereceu duas apreciaes
crticas. Por um lado, a Comisso Parlamentar encarregada do acompanha
mento da atividade do Governo nesta matria (Geschftsprfungskommission)
publicou um relatrio em maio de 2005; por outro lado, a OCDE publicou em
53. OCDE, Switzerland: Seizing the
2006 um relatrio: Review of Regulatory Reform Switzerland53. Considerando
Opportunities for Growth OECD
Country Reviews of Regulatory estas apreciaes, introduziu-se em janeiro de 2006 um novo mecanismo,
Reform, 2006.
completando o mecanismo regular de anlise do impacte da regulamentao:
a anlise aprofundada de impacte (Vertiefte Regulierungsfolgenabschtzung/
Analyse dimpact approfondie). Anualmente selecciona-se um nmero limitado
de propostas de leis (trs ou quatro por ano) entre as prioridades do programa
anual do Governo, que so submetidas a uma avaliao ex ante aprofundada.
Convm assinalar que, no mesmo momento, uma moo parlamentar levantou
a questo de uma reviso formal e material geral da legislao federal, que levou
54. Luzius Mader, op. cit., p.298.
abrogao de numerosos textos legais obsoletos54. Os passos mais recentes
55. Lorenzo Allio, valuation des
foram uma avaliao do novo mecanismo da Analyse dimpact approfondie55,
analyses dimpact approfondies et
des tudes Sandard Cost Model a qual conduziu a uma reviso do guio para a apresentao das mensagens
effectues par la Confdration
entre 2007 et 2009. tude justificando as propostas de lei (Leitfaden/Aide-mmoire). Este novo guio
mandate par le Secrtariat dtat
lconomie (SECO), Allio/ mais exigente em termos de avaliao ex ante.
Rodrigo Consulting, 2011.
Desenho institucional
54
anlise aprofundada do impacte regulamentar, avaliao ex post), aplicados por
vrios departamentos (ministrios) federais (principalmente pelo Departamento
Federal de Justia, pela Chancelaria Federal, pela Secretaria de Estado para os
Assuntos Econmicos). Observadores externos realaram a eficcia do sistema,
e em particular a sua dinmica bottom up, mas tambm notaram a sua insufi
56. Werner Bussmann, op. cit.,
ciente institucionalizao a nvel governamental56. A estas instncias admi
p.17.
nistrativas acrescentam-se comisses de superviso criadas pelo Parlamento.
A criao de uma entidade que fosse responsvel horizontalmente
para a poltica legislativa , alis, uma das recomendaes da recente avaliao
57. Allio et al., op. cit., p.11.
independente do sistema de anlise aprofundada do impacte regulamentar57.
O facto de no haver uma orientao central forte, mas ao mesmo tempo a
ao descentralizada ser bastante eficaz, pode ser explicado pelas circunstn
cias resumidas na seco anterior, assim como pela intensa atividade em rede
desenvolvida pelos tcnicos superiores ativos nestas matrias.
As entidades permanentes que devem, como parte das suas atribuies,
participar na poltica legislativa sua so: a Repartio Federal da Justia
(Office fdral de la Justice), a Chancelaria Federal e a Secretaria de Estado
para os Assuntos Econmicos (SECO). Uma entidade criada tambm neste
contexto o Forum das Pequenas e Mdias Empresas.
b) Chancelaria Federal
55
c) Secretaria de Estado para os Assuntos Econmicos (SECO)
Na Sua, todas as polticas pblicas devem ter como base legal uma lei do
Parlamento. Os atos legislativos do Governo (ordonnances, Verordnungen) tm
como objetivo a implementao das leis votadas pelo Parlamento.
Como veremos, uma parte significativa da atividade do Parlamento con
siste em preparar propostas de lei a apresentar ao Parlamento depois de um
processo de consulta pblica (ver ponto seguinte).
No que diz respeito aos atos legislativos do Governo (ordonnances), a sua
elaborao obedece em princpio s mesmas orientaes e regras associadas
elaborao de propostas de lei. Depois da produo de um primeiro relatrio
justificativo, todos os departamentos (ministrios) devem ser consultados
numa base colegial, assim como os cantes. O sistema de anlise do impacte
rgulamentar tambm se aplica, e os seus resultados devem ser comunicados
SECO. O guia de elaborao de diplomas legais deve ser tido em conta, bem
como o texto final revisto pela Chancelaria Federal. O processo de produo
nas vrias lnguas oficiais da Confederao , no entanto, simplificado. Otexto
original produzido apenas numa lngua (a maior parte das vezes em alemo)
e depois traduzido nas outras trs lnguas oficiais.
56
federais e dos cantes (Arbeitsgruppe Bund und Kantone), com o apoio
da Chancelaria Federal (nos aspetos jurdico-formais e lingsticos) e do
Office fdral de la Justice (nas aspetos jurdico-materiais).
A aprovao formal deste documento pelo Conselho Federal abre um
perodo de consulta pblica (Vernehmlassungsverfahren). A este procedi
mento de consulta pblica corresponde uma forte estruturao da socie
dade civil. Acomunicao social acompanha atentamente as consultas
em curso e existem numerosas associaes representando interesses
econmicos e sociais que intervm em temas legislativos.
Processo de referendo
57
submetida ao voto popular se assim for requerido por uma petio assinada
por 50 mil eleitores. Este dispositivo constitui mais um mecanismo susceptvel
de prevenir regulamentao de m qualidade.
Avaliao Ex post
58
Sntese I.5.4 Sua
Os traos caractersticos do sistema legislativo suo so:
A cooperao assim como, segundo as circunstncias, a competio entre os
cantes e a Confederao em matria de legislao e de avaliao, o que favorece
os processos de aprendizagem, assim como o desenvolvimento e a disseminao
de boas prticas.
Uma prtica antiga de consultas pblicas, num contexto institucional marcado
por fortes tradies de democracia directa incluindo o instituto do referendo
legislativo , qual corresponde uma forte estruturao da sociedade civil (a comu
nicao social acompanha atentamente as consultas em curso; existem numerosas
associaes representando interesses econmicos e sociais).
Uma cooperao flexvel e eficaz entre os servios governamentais (Chancelaria
Federal, Office federal de la Justice, SECO [Staatssekretariat fr Wirtschaft], outros
servios competentes nas matrias objecto de legislao), favorecida pela dimenso
da Administrao Federal, pela aplicao efetiva do princpio de colegialidade,
assim como por slidas redes que se estabeleceram entre os tcnicos superiores
envolvidos (ver tambm a seguir). Estes fatores tambm contriburam para a
generalizao da anlise do impacte regulamentar e para a sua articulao com
outros instrumentos legislativos.
Um tratamento cuidadoso e competente do plurilinguismo, o que o transformou
de problema em recurso.
Slidas redes de especialistas em matrias legislativas e de avaliao, que facilitam
a cooperao entre os vrios servios da administrao federal, entre servios
federais e cantonais e entre as universidades e a administrao pblica.
Entre os desafios mencionados por tcnicos recentemente entrevistados, merecem
uma meno particular os seguintes:
Como conciliar as caractersticas da poltica legislativa sua, moldadas pelas
particularidades da Confederao sua, e elaboradas num processo longo de
aprendizagem institucional, com as referncias internacionais nesta matria?
Como ter em conta os interesses sociais no organizados na avaliao, assim como
nas medidas destinadas a melhorar a qualidade da legislao existente?
A avaliao ex post considerada como necessitando de esforos mais sistemticos
e os seus reslutados deveriam ser mais acessveis.
Os esforos em matria de qualidade da legislao deveriam ser mais bem arti
culados com as polticas de desenvolvimento do governo eletrnico. De facto, as
aplicaes desenvolvidas neste domnio poderiam tirar melhor proveito da expe
rincia adquirida, nos processos legislativos, em matria de comunicao legislativa.
59
5.5. Anlise comparativa dos pases referidos
Nota prvia
Os quatro pases analisados foram selecionados por terem adotado uma poltica
legislativa, com princpios e instrumentos, que mereceu ateno para alm das
fronteiras nacionais. Vale a pena esboar uma comparao entre estes quatro
pases, comparao que pode contribuir para uma caraterizao mais precisa
das solues adotadas e permitir apreciar diversidades e convergncias, o que
pode ser til tendo em conta a questo de saber se algumas dessas solues
poderiam ser transferidas para um outro Estado.
Contexto poltico
Podemos dizer que com a exceo da Sua onde existe uma longa tradio
de estabilidade na composio poltica do Governo importantes reformas
na poltica legislativa seguiram-se a mudanas nas maiorias parlamentares e,
logo, na composio e no programa dos governos.
Dos quatro pases considerados, a Sua foi aquele que iniciou em pri
meiro lugar, no ltimo quartel do sculoxx, uma poltica legislativa consistente.
No se pode dizer que as mudanas polticas tenham tido muito impacte neste
desenvolvimento. Para tal contribuiu certamente muito mais o federalismo,
que criou uma certa competio entre a Confederao e os cantes em matria
de qualidade legislativa. De facto, no contexto do federalismo, a legislao
desempenha funes particularmente importantes de integrao nacional.
Da tambm o xito, neste pas, da obra de Peter Noll, que publicou, em 1973,
como j referido, um importante trabalho sobre Cincia da Legislao, uma
obra que se difundiu rapidamente na Sua, Alemanha e ustria.
60
crculo mais amplo de entidades independentes pelo controlo dos estudos
de avaliao; e de terem sido publicadas diretrizes muito completas e bem
elaboradas sobre o procedimento de avaliao de impacte, contribuiu para o
enraizamento da poltica legislativa na sociedade inglesa.
A Sucia, dos quatro pases analisados, foi aquele que mais recentemente
deu incio a uma poltica legislativa. Em 2006, na sequncia de eleies gerais,
foi aprovado o Action Plan for Better Regulation, que estipula especiais respon
sabilidades para o ministro da Empresa, Energia e Comunicaes no desenvol
vimento da poltica legislativa. Em 2008, sob tutela deste ministro, foi criado
o Better Regulation Council (BRC), uma entidade independente, que tem, desde
2011, particulares responsabilidades na anlise e acompanhamento dos traba
lhos de avaliao de impacte legislativo elaborados no mbito governamental.
Aspetos institucionais
a) Responsabilidade governamental
61
Sua: papel importante da Secretaria de Estado para a Economia SECO, no
entanto a actuar em concertao com outros departamentos governamentais).
Fatores de sucesso
62
Quadro 1 Entidades envolvidas na poltica legislativa anlise comparativa
rgos consultivos Dutch Advisory Board on Board of Swedish Industry Better Regulation SME Forum
Regulatory Burdens and Commerce for Better Strategy Group
Regulation
63
Captulo 6
Tendncias recentes a nvel europeu
Iniciativas intergovernamentais
64
A necessidade de reduzir os encargos administrativos decorrentes da
legislao europeia;
O fortalecimento do Impact Assessment Board, valorizando as suas reco
mendaes crticas e recorrendo, sempre que necessrio, a especialistas
independentes para a realizao dos estudos de avaliao;
A elaborao de um sumrio executivo para cada estudo de avaliao
legislativa, disponvel em todas as lnguas oficiais;
A publicao do estudo de avaliao de impacte durante o perodo de
consulta da legislao, permitindo uma anlise dos custos das propostas
legislativas;
A necessidade de considerar seriamente as alternativas legislao
europeia.
65
racionais. Esta estratgia de comunicao pode ser entendida como uma neces
sidade dos governos de garantirem o apoio dos diferentes atores sociais para
a tomada de deciso, independentemente da adoo de um procedimento
rigoroso de preparao da legislao. Uma estratgia que coloca a questo de
saber se poder estar a esboar-se uma diferena entre os princpios de racio
nalidade na elaborao da legislao previstos no programa Smart Regulation
e a preparao da lei nalguns Estados-membros.
A ttulo de exemplo desta estratgia de comunicao, o Autor menciona
68. Cfr. http://www.ensemble
o caso da Frana68, com o recente Portail de la modernisation de laction publi-
simplifions.fr Portail de
la modernisation de laction que, que veio reagrupar o conjunto de servios responsveis pela poltica de
publique, no qual se menciona
o Secrtariat Gnral pour modernizao e que tem como um dos seus objetivos simplificar a vida das
la Modernisation de lAction
Publique (criado em 30.10.2012), empresas. Refere ainda o exemplo de Itlia69, onde foi criado, tambm recen
concebido como uma estrutura
interministerial ao servio da
temente, um portal denominado Dialego con il cittadine, um espao dividido
ao pblica. em vrias reas temticas, cuja criao justificada pela complexidade dos
69. Cfr. http://www.governo.it/ temas, ateno aos investidores estrangeiros, o interesse da sociedade civil
GovernoInforma/dialogo/index.
html: Dialego con il cittadino, pela ao do Executivo e, sobretudo, a forte vontade do Governo de ter uma
espao criado em 17.11.2011,
considerandose que os cidados
relao estreita e viva com os seus interlocutores.
so a motivao que est na base Os efeitos da crise econmica no desenvolvimento da regulatory policy
de criao deste espao.
nos diferentes Estados-membros conduzem a uma sria reflexo, pois sus
tentamos que nesta situao necessrio um maior rigor e ponderao na
adoo de medidas legislativas, precisamente porque os recursos so escassos.
Se as estratgias de comunicao podem ser importantes, necessrio que as
mesmas se enquadrem em polticas rigorosas de produo normativa. Com
efeito, o respeito da metodologia de preparao da lei, com as suas diferentes
fases, deve ser entendido como uma salvaguarda da qualidade da lei.
66
Captulo 7
Poltica legislativa
67
O procedimento de avaliao de impacte legislativo, integrado na fase
inicial do procedimento legislativo;
O procedimento de consulta;
Os procedimentos de simplificao e de acesso legislao revises
peridicas da legislao e consolidao da legislao ;
A aplicao de procedimentos de anlise de risco.
() in a few years, the EU and its member States have moved from a
discussion of principles of regulatory reform to a debate on indicators
of regulatory reform, targets and processes of facilitated coordination to
73. Claudio Radaelli, Fabrizio
achieve their goals.73
DeFrancesco, Regulatory Quality
in Europe Concepts, Measures
and Policy Processes, Manchester
University Press, 2007, p.3. O Autor, sustentando o interesse dos indicadores para apreciar a qua
lidade da poltica legislativa, alerta para os limites destes estudos, dado que
a qualidade da legislao pode ser observada de diferentes ngulos, determi
nada por diversos instrumentos e condicionada pelas prioridades da prpria
poltica legislativa. Assim, considera que os indicadores devem ser adequados
realidade em observao e, consequentemente, no devem ser desenhados
74. Claudio Radaelli, Fabrizio
em relao a uma noo abstracta de qualidade74.
deFrancesco, op. cit., pp. 19 e 57.
68
salvaguarde as caractersticas polticas, sociais e econmicas prprias de cada
pas, e que se considere as prioridades definidas nos diversos pases.
As quatro reas essenciais para as quais foram configurados indicadores
77. Cfr. supra, p.29, Regulatory
so as seguintes77:
Policy Committee Report
Polticalegislativa Gesto da legislao, entidades reguladoras indepen Indicators of Regulatory
Management Systems, Table of
dentes, atividades de formao; Contents, p.3.
69
Sntese I.7 Poltica Legislativa
A aprovao da lei uma deciso poltica sujeita a vrias condicionantes polticas,
sociais, econmicas, pelo que no possvel elaborar leis perfeitas.
As condicionantes referidas evidenciam a importncia de uma poltica legislativa
que concorra para a qualidade da lei.
A poltica legislativa dever ser entendida como uma poltica pblica de regulao,
compreendendo um conjunto de fatores de influncia, de princpios, de entidades e
atores sociais que, direta ou indiretamente, participam no procedimento de criao
das normas legislativas.
No mbito internacional, atravs da UE e da OCDE, tm vindo a ser identificados
princpios e instrumentos para a configurao de uma poltica legislativa, visando
a qualidade da legislao:
Consideram-se como princpios fundamentais para a configurao de uma poltica
legislativa, nomeadamente: a necessidade da lei; a transparncia do procedimento
legislativo; a simplicidade da lei e a acessibilidade da lei.
Consideram-se como instrumentos fundamentais para desenvolver uma poltica
legislativa: o procedimento de avaliao de impacte legislativo, integrado na
fase inicial do procedimento legislativo; o procedimento de consulta, integrado
igualmente numa fase inicial de preparao da lei.
A OCDE e a UE definiram indicadores que permitem apreciar a qualidade da poltica
legislativa e produzir quadros comparativos entre Estados.
70
Captulo 8
Qualidade da lei
A qualidade da lei uma noo complexa que pode ser considerada atravs de
perspetivas e objetivos diferentes. A qualidade da lei depende dos princpios
e instrumentos delineados no quadro de uma poltica legislativa, bem como
de trs aspetos centrais:
O respeito dos princpios fundamentais do Estado de direito e dos
requisitos legais e regimentais;
O desenvolvimento de uma metodologia de preparao da lei, consi
derando diferentes fases, a qual concorre para que a lei atinga os seus
objetivos eficcia da lei; os benefcios justifiquem os custos eficincia
da lei; e a lei seja cumprida pelos seus destinatrios efetividade da lei .
O cumprimento das regras da legstica formal visando a sistematizao
lgica da lei e a clareza e determinabilidade na formulao do articulado.
71
Todos sabemos que a adoo da lei uma deciso poltica sujeita a vrias
condicionantes polticas, sociais, econmicas, pelo que no possvel elaborar
leis perfeitas. Sabemos tambm que no atual Estado regulador, as diferentes
polticas se definem atravs de normas e que da parte dos destinatrios da lei
h, cada vez mais, um olhar atento, uma preocupao acrescida, com a quali
dade e com os efeitos da lei.
A legitimidade da lei e a sua qualidade decorrem, assim, no s do res
peito dos princpios fundamentais do direito, mas tambm de a lei atingir os
objetivos que se props. A adoo de uma correta metodologia de elaborao
da lei um instrumento fundamental para se alcanar tal desiderato. O que
se pretende que a deciso legislativa seja adotada com base em informa
es objetivas e que se equacionem e avaliem as vrias opes de soluo do
problema, permitindo s instncias polticas uma deciso informada. Como
refere Luzius Mader:
Political decisions depend on the quality of the legislative work done by experts.
Qualitatively good drafts are a prerequisite for appropriate political decisions
80. Luzius Mader, Congress to be made by the legislator.80
Conclusions, in Luzius Mader/
Marta Tavares de Almeida (eds),
Quality of Legislation. Principles
and Instruments. BadenBaden, Resta dizer que a racionalizao da produo jurdica se inscreve num
NOMOS, 2011, p.324.
processo mais geral de racionalizao das polticas pblicas.
Metodologia legislativa
72
83. Luzius Mader, Prospective
Em proposta mais recente, Luzius Mader83 sugere a designao genrica evaluation and regulatory impact
analysis: do they make laws
de Legisprudncia para a disciplina que estuda as diversas etapas de preparao better?, Legislao. Cadernos de
Cincia de Legislao, n.42/43,
da lei. O Autor considera que este termo combina da melhor forma a cincia 2006, pp.172 e ss. O Autor
identifica sete domnios de
e a arte de elaborao da lei. estudo, a saber: Metodologia
Legislativa (prope uma
metodologia para a elaborao
A Metodogia Legislativa considerada um dos domnios desta nova dos contedos normativos);
Tcnica Legislativa (interessa
disciplina autnoma. O seu objeto de estudo a anlise do contedo da lei, se pela estrutura formal dos
atos legislativos, a densidade
assim como das diferentes fases do procedimento de elaborao da lei. normativa); Redao Legislativa
(ocupase das questes da
Como ponto de partida para uma melhor compreenso das fases de redao e dos aspetos de
comunicao); Procedimento
preparao da lei, parece-nos muito elucidativa a representao grfica suge Legislativo (estuda as regras,
as disposies normativas que
rida por Charles-Albert Morand84: regem o procedimento de
elaborao, adoo e execuo
da legislao); Management dos
Figura 1 Fases de Elaborao da Lei Projetos Legislativos (ocupase
das questes dos recursos, da
durao do projeto, da recolha
Identificao Determinao Escolha Avaliao Adoo Avaliao de informao); Sociologia da
das opes da Execuo
do problema dos objetivos ex ante ex post Legislao (estuda os processos
(alternativas) legislao de aprovao e execuo da lei
numa perspetiva sociolgica);
Teoria da Legislao (analisa a
interatividade funo da legislao enquanto
retroatividade instrumento de transformao
social ou de controlo).
a) Identificao do problema
73
A apresentao do problema devidamente identificado, nomeadamente
quanto aos diversos aspetos polticos, econmicos, sociais, jurdicos, etc.,
permite ao decisor poltico uma definio esclarecida dos objetivos a prosseguir.
Nesta primeira fase de identificao do problema, bem como na fase de
anlise das diversas alternativas para a soluo do problema, deve proceder-se
a uma ampla consulta dos especialistas na matria, bem como dos destinatrios
da lei, que permita a necessria recolha de dados sobre o problema em discusso.
74
de informao). importante que a questo da necessidade da lei seja discutida,
analisada e seriamente ponderada logo na fase inicial da identificao das opes.
Se atentarmos nos diversos programas e propostas da OCDE e da UE, observa
mos que a questo da ponderao da necessidade da lei assume cada vez maior
importncia nos programas legislativos. Tambm em vrios pases europeus se 87. Importa salientar que,
regista uma preocupao crescente com a proliferao legislativa, nacional e atualmente, em diversos estudos
e programas das organizaes
comunitria e com os efeitos nocivos da mesma sobre os cidados e as empresas. internacionais, quando se
discorre sobre a preparao
Confirmando-se a necessidade da adoo de nova legislao ou de alterao da lei, falase da Avaliao de
Impacte Legislativo (Regulatory
de legislao em vigor, importa considerar as diversas medidas ao alcance do Impact Assessment) como uma
metodologia que engloba as
legislador para resolver o problema. O leque de solues pode ser variado, pelo diferentes fases que enuncimos.
Consideramos que de um
que importa selecionar duas ou trs, que devero ser avaliadas. ponto de vista conceptual, se
torna mais clara a abordagem
que propomos, porquanto a
d) Avaliao do impacte legislativo87 Avaliao de Impacte Legislativo
corresponde apenas a uma
fase de preparao da lei, que
No quadro da metodologia de preparao da lei, a avaliao de impacte legis norteada por princpios
prprios. evidente que, na
lativo considerada como um instrumento fundamental para fornecer dados realidade, as diversas fases
sugeridas no so estanques, h
objetivos e quantificados ao decisor poltico. um instrumento da maior sempre uma ligao entre elas.
importncia para uma tomada de deciso informada. Mas as diversas fases devem
ser desenvolvidas de acordo
Num quadro de racionalidade da lei importante que a legislao res com diferentes princpios e
instrumentos.
ponda, da melhor forma, s exigncias de efetividade, eficcia e eficincia88. Ou
seja, que a lei seja cumprida pelos seus destinatrios, que a lei cumpra os seus 88. Cfr. Virglio Zapatero
quando refere, nomeadamente,
objetivos e que os benefcios da lei justifiquem os seus custos. A avaliao de a importncia da anlise sobre
a eficincia da legislao em
impacte legislativo um instrumento que concorre decisivamente para que momentos de crise econmica:
Un ltimo pero non menos
a lei cumpra os objetivos que se props da melhor maneira. importante parmetro con el que
Numa avaliao de impacte legislativo, a anlise custo-benefcio assume los ciudadanos juzgan cada vez
ms la racionalidad de las normas
particular importncia, ainda que obviamente apresente limites, devido es el de la eficiencia. En un
contexto de escasez el legislador
necessidade de se terem presentes, nomeadamente, as alteraes de com nacional ha de perseguir los
resultados deseados al menor
portamento que conduzem a resultados diferentes dos previstos, a relao coste posible. La idea de
gobernar con menores costes es
causal entre a legislao aprovada e os efeitos ocorridos, a importncia dos hoy en da una exigencia de los
ciudadanos de cualquier pas si
efeitos indiretos que muitas vezes no so ponderados e as consideraes es verdad, como creemos, que
de natureza poltica no decurso do procedimento legislativo89. la eficiencia es una condicin
necesaria, aunque insuficiente,
Referimos j que h condicionalismos polticos, sociais e econmicos que, para alcanzar el ideal de la
justicia. Y en este campo, la
muitas vezes, dificultam, ou mesmo impedem, a elaborao da lei nos termos aplicacin del anlisis econmica
al derecho no puede sino ser
desejados. Mas precisamente pela existncia dessas limitaes que se torna bienvenido, El Arte de Legislar,
Editorial Aranzadi, 2009, p.34
mais necessrio o recurso a instrumentos que, com o mximo de informao
e de acordo com uma metodologia cientfica, permitam a adoo de leis mais 89. Cfr. Anthony Ogus,
Regulatory impact analysis: the
racionais, mais adequadas resoluo dos problemas. No h leis perfeitas, j political dimension, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao,
o dissemos, mas h leis que decisivamente cumprem melhor os objetivos que n.42/43, janeirojunho de 2006,
pp.157167. O Autor prope
se propuseram, por terem sido elaboradas de acordo com os princpios que uma interessante reflexo
norteiam a metodologia de preparao da lei. sobre os desenvolvimentos da
anlise custobenefcio, da sua
importncia e dos seus limites.
75
Se olharmos de novo para a representao grfica das fases de prepa
rao da lei, verificamos que h dois momentos distintos em que a avaliao
de impacte legislativo surge como um instrumento de apoio no procedimento
legislativo, a saber:
Avaliaoexante um instrumento de apoio tomada de deciso no
incio de um procedimento legislativo, avaliando os previsveis efeitos das
diferentes opes, permitindo a fundamentao das opes consideradas
como as que melhor respondem ao problema que importa resolver;
Avaliaoexpost um instrumento da maior importncia, em momento
posterior, para avaliar os efeitos que a lei efetivamente provocou, con
siderando os critrios de efetividade, eficcia e eficincia da lei. Este tipo
de avaliao assume particular relevncia quando surge uma proposta
de alterao de lei anteriormente aprovada. Com efeito, a verificao,
com recurso a uma metodologia cientfica, dos efeitos efetivamente
produzidos pela lei, um auxiliar precioso para a alterao de qualquer
ato legislativo. Em termos gerais, mesmo que no haja uma proposta de
alterao legislativa, a avaliao ex post um importante meio de escru
tnio, de controlo da atividade legislativa, parlamentar e governamental.
A consulta aos cidados deve ser considerada como parte integrante e fun
damental da metodologia de preparao da lei. Nas fases de identificao do
problema e de inventariao das opes, auscultar os especialistas na matria
em discusso e, tambm, os destinatrios da lei e, em particular, os que sero
90. Cfr. Sandra Pereira e Snia
mais afetados pela aplicao da nova legislao permite uma valiosa recolha
Rodrigues, Participao no
procedimento legislativo, de informaes, concorre para a aceitao da lei e legitima o procedimento
Boletim da Legislao Portuguesa
n.4, fevereiro de 2012, pp.23 legislativo. 90
43. Disponvel em www.fd.unl.
pt [entrar em Investigao]. A OCDE e a UE tm vindo a salientar a importncia de um adequado
Artigo que fornece informao
desenvolvida sobre as formas de
procedimento de consulta/participao nos programas de Better Regulation.
participao na elaborao da lei Esto hoje j identificadas best practices, que credibilizam os procedimentos de
no quadro legal portugus.
consulta e, consequentemente, fomentam o interesse dos cidados por uma par
91. Cfr. Patricia Popelier,
Consultation on Draft
ticipao ativa no procedimento legislativo. Assim, e a ttulo exemplificativo,
Regulation Best Practices and
Political Objections, in Luzius
enumeram-se algumas das best practices mencionadas nos textos europeus91:
Mader/Marta Tavares de Almeida
(eds), Quality of Legislation.
Principles and Instruments, Baden Be informative, clear and concise about the objetive of the consultation, the
Baden, NOMOS, 2011, p.140.
Cfr. Communication of the problem, the questions, the proposed measures, policy or legal restrictions, the
European Commission, 2002,
COM (2002) 704, final. Towards procedure and the time schedule.
a reinforced culture of consultation
and dialogue General principles
and minimum standards for
consultation of interested parties
by the Commission.
76
Be transparent about the consulted persons, the consultation method, the questions
and the results, amongst other by means of internet publications accessible to the
public.
Give feedback to respondents about the impact of their contribution on decisions.
Fit consultation in with a consultation policy, including a consultation plan,
monitoring, trainings, consultation guides or codes, annual reports and evaluations.
Fit consultations and the consultation policy in with a more comprehensive
legislation and evaluation policy.
f) Execuo da lei
77
Ou porque se torna indispensvel formar e treinar os funcionrios que
vo velar pelo cumprimento das normas legais; etc.
78
Sntese I.8 Qualidade da lei
A qualidade da lei uma noo complexa, que pode ser considerada atravs de
diversas perspetivas. A qualidade da lei depende dos princpios e instrumentos
delineados no quadro de uma poltica legislativa, bem como de trs aspetos centrais:
O respeito dos princpios fundamentais do Estado de Direito e dos requisitos
legais e regimentais;
O desenvolvimento de uma metodologia de preparao da lei;
O cumprimento das regras de legstica formal visando a sistematizao lgica da
lei e a clareza e determinabilidade na formulao do articulado.
A metodologia legislativa prope diferentes momentos/fases na preparao da lei,
que se enunciam nos nmeros seguintes:
Identificao do problema exige, por um lado, o enquadramento jurdico nos
planos nacional e europeu, e, por outro, uma pesquisa cuidadosa de dados pol
ticos, econmicos, sociais, ambientais e outros, a fim de permitir uma anlise
aprofundada do problema. Possibilita, assim, ao decisor poltico a definio dos
objetivos a alcanar, com base numa informao rigorosa.
Determinao dos objetivos a clareza na enumerao dos objetivos da maior
importncia no procedimento de elaborao da lei, j que facilita a escolha das
opes a considerar para a resoluo do problema e serve de referncia no proce
dimento de avaliao ex post da legislao.
Escolha das opes conhecidos os objetivos a alcanar, deve, num primeiro
momento, colocar-se a questo da necessidade da lei e, consequentemente, das
alternativas lei (coregulao, autoregulao, campanha de informao, etc).
Confirmada a necessidade da lei, importa considerar as opes ao alcance do legis
lador para resolver o problema.
Avaliao de impacte legislativo fornece ao decisor poltico dados objetivos e
quantificados sobre as opes seleccionadas. A avaliao ex ante um instrumento
de apoio tomada de deciso no incio de um procedimento legislativo, permitindo
avaliar os previsveis efeitos das diferentes opes. A avaliao ex post um instru
mento da maior importncia para avaliar os efeitos que a lei efetivamente provocou.
Participao na elaborao da lei a consulta aos cidados deve ser considerada
como uma parte integrante e fundamental da metodologia da lei, integrando-se
numa fase inicial da preparao da lei, devendo pautar-se pelas best practices j
identificadas a nvel internacional.
Execuo da lei a execuo surge com um processo de interao entre os objetivos
definidos pelo legislador e os resultados que se espera que a lei venha a alcanar.
Aexecuo da lei condicionada pela qualidade do procedimento legislativo e
pelos meios disponibilizados humanos, financeiros e materiais para se alcan
arem os resultados esperados.
79
PARTE II
Elaborao da lei em Portugal
Captulo 1
Atos normativos
O que so leis?
83
praticantes dos diversos desportos, cuja atividade usualmente regulada pelas
respetivas estruturas associativas e federativas.
Muito embora a considerao desta normatividade no caiba no mbito deste
estudo, importante ter sempre presente o carcter desejavelmente supletivo ou
residual da atividade dos rgos legislativos em reas da prtica social capazes de
produzir a sua prpria regulao. H, contudo, que ser prudente: a considerao da
autoregulao como primeira opo regulatria no pode deixar de ter em conta
a propenso de alguma forma compreensvel mas que tem de ser contrariada
para uma espcie de poder corporativo, suscetvel de fazer valer os interesses de
um grupo para alm dos limites compatveis com o interesse pblico.
Significa o que vimos dizendo que no existem leis por natureza: em
larga medida, lei aquilo que a Constituio ela prpria uma lei, a lei fun
damental diz que lei. E a nossa Constituio, no n.1 do artigo 112.,
diz que so atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos
regionais. por esta razo que uma regra pode ser ou no uma lei e uma lei
pode ser ou no uma regra.
Naturalmente que esta explicao serve para deixar claro que trataremos
do procedimento de elaborao das leis em sentido prprio, ou seja, no sentido
constitucional, de ato legislativo. Interessa saber como so feitas as leis pelos
rgos constitucionalmente competentes para as fazer, independentemente
de constiturem ou no verdadeiras regras jurdicas.
84
aprov-las ela prpria ou autorizar o Governo a faz-lo. a sua reserva de
competncia legislativa relativa, regulada no artigo 165.da lei fundamental.
Do ltimo grupo fazem parte as leis que tanto podem ser aprovadas
pela Assembleia como pelo Governo. No existe aqui reserva parlamentar,
falando-se, por isso, de competncia legislativa concorrente entre os dois
rgos de soberania.
No nosso sistema poltico-constitucional, o Governo da Repblica tam
bm tem competncia legislativa seja por via de autorizao da Assembleia
(aquilo a que poderemos chamar, inglesa, legislao delegada), seja no
exerccio de competncia prpria, resultante diretamente de habilitao
constitucional. As leis que o Governo elabora, previstas no artigo 198.da
Constituio, designam-se decretos-leis, assim se distinguindo das leis pro
priamente ditas, as aprovadas no parlamento.
Os restantes dois rgos com competncia legislativa so as assembleias
legislativas regionais dos Aores e da Madeira. Cabe-lhes aprovar as leis espe
cficas de cada regio, isto , na terminologia constitucional (cfr. artigo 228.,
n.1), as leis sobre matrias enunciadas no respetivo estatuto poltico-adminis
trativo que no estejam reservadas aos rgos de soberania. Estas leis assumem
a designao de decretos legislativos regionais.
Mas uma coisa quem pode fazer leis e outra, distinta, quem efetivamente as faz.
Deixando de parte a legislao regional cujo tratamento excederia o
mbito do presente estudo quem , luz de um critrio meramente quantita
tivo, o grande legislador nacional? A Assembleia da Repblica ou o Governo?
Entre os anos de 2000 e 2011 foram publicados 933 leis e 3506 decretos-leis,
isto , quase quatro diplomas legais do Governo para cada lei da Assembleia da
93. Cfr. Anexo I Dados sobre a
Repblica93. A resposta nossa pergunta no oferece dvidas. Como noutros
produo legislativa portuguesa.
pases da Europa, o Governo o grande produtor de normas jurdicas.
interessante proceder comparao da produo legislativa dos dois
rgos de soberania.
A mdia anual de leis foi de cerca de 78 e a de decretos-leis aproxima
damente de 292.
A Assembleia oscila entre o mnimo de 40 leis aprovadas (2002) e o
mximo de 128 (2001). Os anos mais produtivos foram, para alm de 2001,
2003 (115 leis) e 2009 (126 leis).
O Governo, pelo seu lado, apresenta um mximo absoluto de 424 decretos
-leis em 2007, tendo os outros anos mais produtivos sido 2000 (378 decretos
-leis), 2001 (377 decretos-leis) e 2009 (333 decretos-leis).
85
Por alguma razo, o ano de 2009 foi de intensa produo legislativa, para
qualquer dos rgos legislativos nacionais. O combate crise pode ajudar a
explicar os nmeros.
Por fim, os ltimos anos do perodo 2010 e 2011 tambm podem
surpreender: a produo legislativa da Assembleia da Repblica situou-se,
praticamente, na mdia do perodo 63 e 70 leis em 2010 e 2011, respetiva
mente. Todavia, a produo legislativa governamental sofreu uma significativa
reduo, ficando-se pelos 164 e 137 decretos-leis, nos mesmos anos, ou seja,
cerca de metade do valor mdio do perodo (292, como se disse). inevitvel
ligar esta reduo em 2010 e 2011 aplicao do programa Simplegis, que
tinha como propsito essencial precisamente a diminuio do nmero de
diplomas legislativos aprovados.
Para completar este panorama, convm no nos limitarmos aos resultados
dos procedimentos legislativos, ponderando tambm as iniciativas legislativas.
Claro que a considerao da iniciativa em plano distinto do resultado legis
lativo apenas faz sentido no mbito parlamentar: o Governo, por definio,
conclui sempre, ou pode concluir, o procedimento legislativo, aprovando os
decretos-leis que bem entender.
O quadro que se segue tenta facilitar tal ponderao, distinguindo as
propostas de lei do Governo dos projetos de lei subscritos por deputados.
2001 199 47 46 27
2002 190 61 33 32
2003 205 65 64 62
2004 150 46 52 26
2005 190 65 43 42
2006 144 41 56 53
2007 103 44 55 54
2008 192 72 57 56
2009 400 66 51 46
2010 364 79 39 34
2011 271 28 46 33
86
A leitura dos nmeros aponta para algumas concluses curiosas. Osnme
ros de propostas de lei apresentadas mostram pouca oscilao, variando entre 33
e 64. A aprovao parlamentar de tais propostas foi quase total na maioria dos
anos, com exceo de 2004 (apenas metade) e de 2001 (pouco mais de metade),
revelando que os governos no tiveram, regra geral, grandes dificuldades em
fazer aprovar as suas propostas.
A explicao das duas quebras dever residir nos governos em questo:
se 2001 foi o ano da agonia do XIV Governo (Guterres), j 2004 foi largamente
consumido pelo breve XVI Governo (Santana Lopes).
No que respeita aos projetos de lei, as oscilaes no nmero de projetos
apresentados so mais significativas, variando entre 103 (2007) e 400 (2009).
Mas o que mais impressiona no a variao em si, mas a circunstncia de
ela no se refletir no nmero de projetos de lei aprovados.
Por um lado, o nmero de projetos de lei aprovados, desconsiderando o
ano de 2000, apresenta uma variao muito menor entre 41 e 79; por outro,
ele representa, em mdia, cerca de um tero do nmero de projetos de lei
aprovados (anos de 2002 a 2008). A partir de 2009 comea a alargar-se o fosso
do nmero de projetos de lei aprovados relativamente aos apresentados: 2009
(cerca de um sexto), 2010 (pouco mais de um quinto) e 2011 (cerca de um nono).
Note-se que, nestes anos, o nmero de projetos de lei apresentados aumentou
significativamente: 400, 364 e 271, respetivamente.
A explicao poder estar no XVIII Governo Constitucional: tendo
resultado das eleies legislativas um Governo minoritrio, plausvel que
os grupos parlamentares das diferentes oposies tenham inundado o par
lamento com projetos de lei apresentados em cumprimento de programas
e promessas eleitorais. A baixa taxa de aprovao de tais projetos evidencia
as dificuldades que estes enfrentaram, num contexto em que uma maioria
de oposio ao Governo no correspondia a uma maioria capaz de se pr de
acordo entre si relativamente a muitas iniciativas legislativas.
O universo das normas jurdicas portuguesas no se restringe, bem pelo
contrrio, s que emergem de atos legislativos. Num patamar inferior con
centram-se uma multitude de normativos de valor infralegal adotados por
variados rgos da administrao pblica, pertencentes, nomeadamente,
ao Estado e a outras pessoas coletivas pblicas de base territorial: decretos
regulamentares do Governo, resolues do Conselho de Ministros, portarias
e despachos normativos dos diferentes ministros, decretos regionais, decretos
regulamentares regionais, regulamentos municipais, etc.
Num quadro constitucional como o portugus, esta normatividade de
segundo grau significativa, nomeadamente no que respeita ao Governo.
Este rgo de soberania dispe de dois nveis de competncia normativa a
87
legislativa propriamente dita, exercida atravs de decretos-leis, e a regulamentar
(administrativa), exercida principalmente por via de decretos regulamentares.
Como a nossa lei fundamental no distingue materialmente o decreto-lei do
decreto regulamentar, resulta que, no domnio da competncia concorrente do
Governo com a Assembleia da Repblica, o Governo pode, no plano prtico,
optar por um ou outro daqueles instrumentos.
Compreender-se-ia, pois, em funo do exposto, que o mbito deste
estudo se alargasse dos atos legislativos em sentido prprio aos outros atos
normativos de autoria governamental os decretos regulamentares , numa
espcie de expanso do universo legislativo do rgo que responde pela
maior quantidade da normatividade pblica produzida.
Ocorre, porm, que a realidade da produo normativa governamental,
tomando como referncia os anos de 2000 a 2010, contraria frontalmente a
tese da relevncia dos decretos regulamentares. Basta ter em conta estes dois
dados estatsticos: durante aquele perodo, os governos sucessivamente em
funes fizeram publicar um total de 3506 decretos-leis; durante o mesmo
perodo, apenas foram publicados 325 decretos regulamentares, ou seja, menos
de 10 por cento.
Perante estes dados, no se justificaria tomar em considerao os decretos
regulamentares. A escassa relevncia destes parece apontar no sentido de os
governos privilegiarem a via legislativa em sentido prprio, relegando para
segundo plano a alternativa regulamentar.
88
diretamente aos cidados dos Estados-membros desta incluindo naturalmente
Portugal , se necessrio com prejuzo das leis nacionais vigentes.
A diretiva constitui um espcimen legislativo peculiar: trata-se de uma
norma propositadamente concebida como incompleta, cuja plena eficcia
depende de outras normas, essas de produo nacional, as chamadas normas
de transposio. A diretiva tem como destinatrios os Estados-membros,
obrigando estes a alcanar um resultado pr-determinado, mas deixando-lhes
liberdade para escolherem o modo de o atingir.
Na lgica de uma Unio integrada por Estados com tradies e quadros
jurdicos por vezes bem distintos, a ideia corporizada pelo recurso diretiva
consubstancia um procedimento de produo legislativa complexo, em que
a colaborao talvez mesmo a cumplicidade entre o legislador da Unio e
os legisladores nacionais se torna indispensvel. Indispensvel, por um lado,
porque sem ela os objetivos da Unio no so atingidos; por outro, porque essa
recusa de colaborao do legislador nacional constitui violao do direito da
Unio, em termos tais que o Estado prevaricador no s pode sofrer sanes
como, tambm, ver a diretiva poder ser invocada contra ele por qualquer
cidado da Unio ( o chamado efeito direto).
As decises aproximam-se dos regulamentos, na medida em que so obri
gatrias para todos os seus destinatrios mas afastam-se deles, por revestirem
carcter individual e concreto.
Das trs espcies de atos legislativos da UE, a diretiva aquela que se
reveste de maior interesse no mbito da presente investigao. Na verdade,
os regulamentos e as decises so atos legislativos integralmente de direito
da UE, parecendo, numa primeira anlise, situarem-se fora do objeto de uma
investigao que cuida da produo legislativa portuguesa. Bem vistas as coisas,
no assim, ou no exatamente assim.
certo que o regulamento um ato legislativo da UE que no necessita
de normas nacionais de transposio, uma vez que tem por destinatrios
todos os cidados e no apenas os Estados-membros. Mas no menos ver
dade que ele nem sempre auto-suficiente, do ponto de vista dos efeitos que
deve produzir. Tal como uma qualquer lei nacional portuguesa, francesa,
espanhola, ou outra , o regulamento, enquanto lei europeia, pode carecer
de regulamentao, como condio de ver assegurada a sua plena aplicao.
O prprio ordenamento jurdico da UE sustenta a distino entre os
regulamentos de base e os regulamentos de execuo ou de aplicao, subor
dinados queles, evidenciando que a necessidade de regulamentao to
plausvel como relativamente a qualquer lei nacional.
89
Parece, assim, que a plena aplicao, em Portugal, de normas constantes
de um regulamento da UE pode exigir que o Estado portugus aprove regu
lamentao nacional adequada.
A nossa Constituio, no artigo 199., alnea c), comete ao Governo com
petncia para fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis. Ora,
como se disse, isto faz tanto sentido para uma lei portuguesa como para uma
lei europeia.
Claro que a importncia desta regulamentao nacional de regulamen
tos europeus no comparvel transposio de diretivas. Compreende-se,
por isso, que tenha bem menor relevncia. Na verdade, em toda a dcada que
estamos a considerar a primeira do sculoxxi apenas foram publicados
41 decretos-leis contendo normas de execuo de regulamentos europeus.
No que toca s diretivas, no h dvidas de que estas se situam no mbito
da legiferao nacional. Isto, bem entendido, quando forem transpostas por
via legislativa, uma vez que as diretivas deixam aos Estados, como se disse, a
escolha dos modos que considerem mais adequados para atingir os resultados
nelas determinados.
90
mdia, cerca de 20 por cento destes especmenes legislativos. S nos anos de
2009 e 2010 foram transpostas 220 diretivas.
Acresce uma enorme desproporo entre a atividade de transposio de
diretivas do Governo e da Assembleia da Repblica, registando-se, ao longo
do perodo de 2000 a 2011, o nmero de 42 leis de transposio. Ainda que
lhe adicionemos as 11 leis que autorizaram o Governo a transpor diretivas
em matria da reserva relativa de competncia do parlamento obteremos
54 casos em que a transposio relevou da competncia da Assembleia da
Repblica. Ora, no mesmo perodo, os sucessivos governos fizeram publicar
675 decretos-leis transpondo diretivas. Parece demonstrado que a incorporao
do direito da UE na ordem jurdica nacional tem sido, essencialmente, um
negcio do Governo.
interessante verificar que a apreciao parlamentar de decretos-leis de
transposio de diretivas foi apenas suscitada em dois casos, no perodo em
anlise 2000 a 2011 , como resulta do quadro seguinte:
Leis de apreciao
Anos parlamentar DecretosLeis alterados Diretivas transpostas
Diretiva n.98/93/CE,
2001 Lei n.17/2001 DecretoLei n.10/200194 de 14 de dezembro
Diretiva n.2004/8/CE,
2010 Lei n.19/2010 DecretoLei n.23/201095 de 11 de fevereiro
Nota: De 2000 a 2011 registouse um total de 680 decretosleis de transposio de diretivas, pelo que o nmero de
decretosleis sujeitos a apreciao parlamentar, neste perodo, irrelevante, permitindo concluir que no se tm registado
dvidas na Assembleia da Repblica quanto transposio de diretivas.9495 95. Diploma que estabelece os
regimes jurdico e remuneratrio
aplicveis energia elctrica
e mecnica e de calor til
A alterao introduzida pela reviso constitucional de 1997 no colheu, produzidas em cogerao.
porm, aprovao unnime, tendo-se suscitado dvidas quanto obrigatorie 94. Diploma que estabelece
dade de transposio por decreto-lei das diretivas com um contedo essencial as disposies aplicveis
constituio e manuteno
mente tcnico, as denominadas diretivas medida. A doutrina constitucional das reservas de segurana em
territrio nacional de produtos
portuguesa fez-se eco destas dvidas. de petrleo.
Blanco de Morais, reconhecendo que a reserva de lei preenche objetivos
de segurana jurdica, permitindo a cognoscibilidade do direito transposto
e evitando patologias frequentes que consistem em derrogaes tcitas de
disposies de leis por portarias que transpem diretivas, no deixa de refe
96. Carlos Blanco de Morais,
rir que a reserva de lei neste domnio tem como faceta claramente negativa Reviso constitucional de 1997
constranger a norma legal a disciplinar matrias puramente subsidirias e Sistema de atos legislativos
transposio de diretivas
de contedo tipicamente executivista ou intersticial, prprio da normao comunitrias para a ordem
jurdica interna, Legislao.
administrativa96. Cadernos de Cincia de Legislao,
n.1920, abrildezembro de
1997, pp.3031.
91
Tambm Maria Lcia Amaral se pronunciou sobre o assunto, referindo
que evidente que h inmeras diretivas comunitrias que incidem sobre
matria de ntido teor regulamentar. Impor a forma de lei para a sua transpo
sio com excluso de quaisquer outras formas significa impor ao Estado
portugus procedimentos excessivamente gravosos para o cumprimento das
suas obrigaes juscomunitrias. Tal agravo no desejado por ningum. No
desejado pelo nosso ordenamento constitucional, que se guia neste domnio
pela clusula europeia, e no desejado pelo ordenamento comunitrio, que
se guia neste domnio pela ideia de garantia de resultado []. A nica forma
que se julga ser, para este propsito, decisivamente inadequada a da mera
prtica administrativa. Entre a forma de lei ou a forma de regulamento
livre portanto de escolher a autoridade nacional, que o far naturalmente de
acordo com os seus prprios critrios. No se v, por isso, por que razo h de
a CRP eleger como critrio de direito portugus a excessivamente gravosa
97. Cfr. Maria Lcia Amaral,
reserva de lei estadual97.
Reviso constitucional de 1997
Sistema de atos legislativos Marcelo Rebelo de Sousa, escrevendo antes da reviso constitucional de
transposio de diretivas
comunitrias para a ordem 1997, e pronunciando-se sobre a prtica de ento na transposio de diretivas,
jurdica interna, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao, referia que: nos casos em que cabia na funo administrativa do Estado por
n.1920, abrildezembro de
1997, pp.115116.
tugus a implementao de directivas comunitrias,verificava-se que elas cor
respondiam apenas a matrias que no se inseriam na reserva de competncia
legislativa de nenhum rgo de soberania, no eram objecto de ato legislativo
vigente ou no se revestiam de dignidade legal. E, ainda, nos casos em que
98. Cfr. Marcelo Rebelo de
existia, em matria idntica ou equivalente, regulamento ou lei habilitante.98
Sousa A transposio das
diretivas comunitrias para Esta uma matria sensvel, sobre a qual importa refletir, pois a transpo
a ordem jurdica nacional,
Legislao. Cadernos de Cincia de sio de diretivas tcnicas por decreto-lei, nos casos em que estas matrias so
Legislao,n.45, abrildezembro
de 1992, p.81. reguladas, na ordem jurdica nacional, por regulamentos complementares ou
de execuo, parece excessiva, produzindo uma sobrecarga do procedimento
legislativo governamental com matrias que carecem de dignidade legal.
92
Figura 3 Diretivas Comunitrias Dfice de Transposio
2,5
2,10%
2,0
1,70%
1,5 1,40%
1,30%
1,10%
1,0 0,90%
0,5
0,0
mai. 2010
jul. 2010
set. 2010
nov. 2010
jan. 2011
mar. 2011
mai. 2011
jul. 2011
set. 2011
nov. 2011
jan. 2012
mar. 2012
mai. 2012
jul. 2012
set. 2012
nov. 2012
jan. 2013
Dados recolhidos no Internal Market Scoreboard anos 2010/2011/2012/201399. 99. Disponveis em http://
ec.europa.eu/internal_market/
score/index_en.htm.
Como resulta do grfico supra, Portugal reduziu, em Dezembro de 2010,
o dfice de transposio das diretivas de 2.1 por cento (maio de 2010) para
0.9 por cento (dezembro de 2010), tendo sido considerado como um caso
100. Disponvel em http://
de sucesso no mbito da UE. No texto comunitrio100 refere-se a adoo do
ec.europa.eu/internal_market/
Programa Simplegis com o objetivo de atraso zero na transposio de score/docs/score22_en.pdf,
Scoreboard n.22, Internal
diretivas, a introduo do sistema de controlo de atos normativos (SCAN) Market, Dezembro de 2010,
p.26.
e a coordenao entre os diversos ministrios e a Presidncia do Conselho
de Ministros (PCM) como determinante para os resultados obtidos. Como
decorre tambm do quadro, verificou-se um retrocesso que se agravou em
fevereiro de 2012, registando-se, posteriormente, uma recuperao para 1.1
por cento em fevereiro de 2013.
Pese embora a tradio nacional de tentar resolver os problemas com leis, certo
que fazer leis, no sentido de atos legislativos formais, no uma fatalidade
quando nos confrontamos com a necessidade de produzir normas jurdicas
para regular uma situao, uma atividade ou uma instituio. possvel, e em
muitos casos desejvel, optar por confiar a elaborao de um quadro jurdico
a outrem que no ao legislador.
Esta opo pode fundar-se numa ideologia assumidamente liberal que,
fazendo apelo a menos Estado, melhor Estado, veicula uma viso do Estado
como um mal necessrio, podendo conduzir a uma legiferao minima
lista, na lgica da qual a lei ser a derradeira opo regulatria. E se dizemos
podendo porque nem sempre para no dizer quase nunca a prtica
corresponde s proclamaes ideolgicas.
93
Seja como for, para alm de tal fundamento e, muitas vezes, margem
dele , frequente prosseguir-se uma estratgia de libertao dos quadros
jurdicos de certas atividades, nomeadamente de natureza econmica, da
ingerncia poltico-legislativa dos governos. Confiar-se- assim a produo
normativa a instncias tanto quanto possvel independentes do Governo,
dotando-as de um aparelho jurdico supostamente capaz de as blindar contra
tais interferncias.
Constituem traos comuns ao desenho do estatuto jurdico destas enti
101. Cfr. Joo Caupers, Introduo
dades reguladoras101:
ao Direito Administrativo, Lisboa,
ncora, 2009 (10. edio), A nomeao dos responsveis pelo Conselho de Ministros ou pelo Chefe
pp.220222.
de Estado, sob proposta do Governo;
A impossibilidade legal da substituio daqueles responsveis antes
do termo do mandato, salvo por doena, incapacidade ou faltas graves;
A limitao ou proibio da renovao do mandato;
A inexistncia de poderes de superintendncia do Governo sobre estas
entidades;
A prestao de contas ao parlamento;
A tendncia para a autosuficincia financeira destas entidades, decor
rente do elevado nvel de receitas prprias, provenientes dos regulados.
94
disponham de uma aprecivel autonomia relativamente ao Governo. Seja como
for, no so os produtores de energia que dirigem a ERSE, nem os operadores
de telecomunicaes que comandam o ICP-ANACOM (muito embora seja
ingnuo ignorar o chamado efeito de captura, que tende a tornar a regulao
do setor demasiado dependente dos interesses daqueles). Estamos, ainda, no
domnio da heteroregulao.
Verdadeira autoregulao apenas existe quando a normao produzida
por entidades subtradas realmente ao poder do Governo. Pelo menos ao poder
jurdico, j que numa sociedade como a portuguesa, na qual predomina tradi
cionalmente uma viso paternalista de um Estado que tende a ser considerado
omnipotente, muito difcil estar subtrado ao poder econmico deste.
A verdadeira autoregulao encontra-se em entidades, na sua maioria de
estatuto jurdico-privado e natureza associativa, s quais so confiadas com
petncias regulatrias, no pelo Estado, mas pelos prprios associados. o
que ocorre com as ordens profissionais, com as associaes e federaes des
portivas, com as comisses de vitivinicultura e com as bolsas, designadamente.
Sublinhe-se que esta regulao tem, independentemente do estatuto
jurdico das entidades envolvidas, carcter pblico, considerada a natureza de
alguns poderes exercidos pelos rgos destas entidades. isso que explica que
as ordens profissionais possam interditar o exerccio da profisso ou que as
federaes desportivas possam proibir um clube de inscrever jogadores numa
competio. Estes poderes, dificilmente compreensveis luz de um quadro
de direito privado, so exercidos por via de uma espcie de delegao do
Estado, uma forma atpica e pouco estudada de exerccio de poderes pblicos
por parte de entes que dele no fazem parte.
95
Sntese II.1 Atos normativos
Num escrito relativo elaborao das leis, indispensvel um esclarecimento
conceptual: de que falamos quando falamos de lei? que no existem leis por
natureza: em larga medida lei aquilo que a Constituio ela prpria uma lei,
alei fundamental diz que lei.
De acordo com a Constituio que vigora em Portugal, existem apenas quatro
rgos com competncia para praticar atos legislativos: a Assembleia da Repblica,
o Governo e as assembleias regionais dos Aores e da Madeira.
Entre os anos de 2000 e 2011 foram publicados 933 leis e 3506 decretos-leis, isto ,
quase quatro diplomas legais do Governo para cada lei da Assembleia da Repblica,
no existindo dvidas de que, no plano nacional, o Governo o grande produtor
de normas jurdicas.
Das trs espcies de atos legislativos da UE, a diretiva aquela que se reveste de
maior interesse no mbito da presente investigao, na medida em que um ins
trumento legislativo que no pode prescindir da interveno nacional. Para se ter
uma ideia do relevo da atividade legislativa de transposio de diretivas, bastar
dizer que durante os anos da primeira dcada do atual sculo os decretos-leis de
transposio de diretivas representaram, em mdia, cerca de 20 por cento destes
especmenes legislativos. S nos anos de 2009 e 2010 foram transpostas 220 diretivas.
A imposio constitucional de proceder transposio das diretivas por instrumento
legislativo discutvel e pode revelar-se excessiva, sobretudo nos casos em que as
matrias so reguladas, na ordem jurdica nacional, por regulamentos complemen
tares ou de execuo, produzindo uma sobrecarga do procedimento legislativo
governamental com matrias que carecem de dignidade legal.
frequente prosseguir-se uma estratgia de libertao dos quadros jurdicos de
certas atividades, nomeadamente de natureza econmica, da ingerncia poltico
-legislativa dos governos, confiando-se a produo normativa a instncias tanto
quanto possvel independentes daqueles, dotando-as de um aparelho jurdico supos
tamente capaz de as blindar contra tais interferncias.
A competncia normativa destas entidades muito importante, cabendo-lhes fixar
as regras jurdicas e tcnicas relativas atividade regulada, nomeadamente fixando
padres de qualidade do servio. Trata-se, em todo o caso, de uma normao de
segundo grau, validada por referncia ao quadro jurdico delineado pelas leis, no
se tratando verdadeiramente de autoregulao.
A verdadeira autoregulao encontra-se em entidades, na sua maioria de estatuto
jurdico-privado e natureza associativa, s quais so confiadas competncias regu
latrias, no pelo Estado, mas pelos prprios associados. o que ocorre com as
ordens profissionais, com as associaes e federaes desportivas, com as comisses
de vitivinicultura e com as bolsas, designadamente.
96
Captulo 2
Dispositivos de poltica legislativa
2.1. Introduo
Normativos do Governo (2003/2006)105; (c) o Programa Legislar Melhor 104. Cfr. Resoluo do Conselho
de Ministros n.29/2001, de 9
aprovado pela Resoluo n.63/2006, de 18 de maio e (d) o Programa Simplegis, de maro.
apresentado publicamente em maio de 2010106.
105. Cfr. Despachos nmeros
12017/2003, de 25 de junho e
26748/2005, de 19 de dezembro.
97
deixando de operar como travo das polticas de desenvolvimento econmico,
da revoluo tecnolgica e do procedimento de inovao.
Metodologia legislativa
98
Regras de legstica formal
A deliberao denota uma preocupao clara com os aspetos que hoje designa
mos como de legstica formal, procurando aliar a simplicidade da linguagem
ao rigor do formulrio jurdico: a redao dos projetos de diplomas deve ser
correta sob o ponto de vista gramatical, utilizando-se linguagem simples mas
rigorosa.
Vrias das regras enunciadas foram desenvolvidas em manuais de legs
108. Destaquese David Duarte,
tica . Assim, por exemplo: (a) a utilizao dos verbos no presente do indicativo;
108
Alexandre Sousa Pinheiro,
(b) o uso das maisculas deve ser parcimonioso; (c) a utilizao de siglas deve Miguel Lopes Romo e Tiago
Duarte Legstica. Perspetiva
ser, tanto quanto possvel, evitada; (d) a pontuao deve fazer-se de harmonia sobre a Concepo e Redao
dos Atos Normativos Coimbra,
com as regras gerais de gramtica. Almedina, 2002, pp.127 e ss.
O CETAL Centro de Estudos Tcnicos e Apoio Legislativo109 disporia 109. Antecedente do atual CEJUR
de competncias centrais na aplicao destas regras. e tambm integrado na PCM.
De acordo com o artigo 1.do
DecretoLei n.286/92, de 26 de
dezembro, o Centro de Estudos
Tcnicos e Apoio Legislativo
2.3. Comisso para a Simplificao Legislativa (CETAL) passou a designarse
Centro Jurdico (CEJUR).
99
4 Deve ainda a Comisso, em articulao com os ministrios, analisar e
apresentar situaes em que se justifique a deslegalizao ou desregulamenta
o, incentivando nestas reas a autoregulao ou outras formas de atuao.
5 Relativamente produo de novos atos normativos a Comisso
estudar os procedimentos vigentes, nos domnios da produo legisla
tiva, da competncia do Governo, com vista adoo de novas regras de
simplificao.
100
Uma boa prtica sugerida pela Comisso consistiria em organizar uma
compilao a partir de captulos definidos em funo da utilidade e facilidade
de manuseamento por parte do cidado comum no jurista. Cada nova lei
indicaria o captulo em que se passaria a inserir. A compilao seria organizada
em papel, em sistema de folhas atualizveis periodicamente e disponveis na
Internet. Esta seria uma das formas de combater a incerteza jurdica, que, mais
do que os custos, constituiria o principal papel dissuasor do investimento e
criao de riqueza.
Para se obter um resultado desejvel na gesto da informao legislativa,
props-se a utilizao da tcnica da sunset law. Seria fixado um prazo limite
dentro do qual deveriam ser registados, num organismo pblico, todas as leis
e regulamentos que se encontrassem em vigor no pas em determinada rea
do ordenamento, declarando-se a caducidade das restantes.
A Comisso deu especial relevo aos estudos de impacte legislativo, sua
necessidade e respetiva sistematizao. F-lo a propsito da necessidade de
garantir eficincia s leis. Os estudos de impacte seriam mecanismos para
garantir o objetivo legislativo pretendido.
Como exemplos de estudos desta natureza, foi apresentada a avaliao de
impacte sobre o nvel de lcool permitido no sangue dos condutores (aalterao
do artigo 61.do Cdigo da Estrada). Foi, tambm, desenvolvido um estudo
desta natureza sobre A reviso do regime do deferimento tcito previsto no
Cdigo de Procedimento Administrativo.
101
Organizao do procedimento legislativo governamental
102
No modelo de avaliao sucessiva do impacte do ato normativo,
aComisso Tcnica apresentou uma proposta de avaliao global tendente
a: (a) apreciar se o ato preencheu as necessidades para as quais foi aprovado e,
sendo necessrio, identificar quais as razes do no preenchimento; (b) apreciar
a relao entre custos e benefcios, no respeitante ao Estado, aos destinatrios
e a terceiros e (c) apurar da qualidade da avaliao tcnica.
103
O programa Legislar Melhor teve como base normativa essencial a
Resoluo n.63/2006, de 18 de maio, e pretendia integrar quer os princpios
da Better Regulation, definidos no mbito da Unio Europeia, quer os dos
demais programas propostos por organizaes internacionais em matria de
racionalizao legislativa.
Este programa visava a adoo de um conjunto significativo de iniciativas
em matria de qualidade e eficincia dos atos normativos do Governo. Visava
tambm contribuir atravs da lei para desburocratizar o Estado, simplifi
cando os procedimentos administrativos, facilitando a vida dos cidados e
das empresas num ambiente amigo da concretizao eficiente dos direitos e
dos interesses legtimos.
No quadro do Programa Legislar Melhor foram definidas as seguintes
prioridades:
Desmaterializao como um objetivo essencial, fazendo primar as tecno
logias da informao sobre os habituais suportes de papel. O procedimento de
desmaterializao desenvolveu-se atravs: (a) da reforma do procedimento legis
lativo governamental, incluindo os atos de assinatura, promulgao, referenda
e publicao; (b) da criao de um sistema de certificao eletrnica (Sistema
de Certificao Eletrnica do Estado Infraestrutura de Chaves Pblicas) e
(c) da interoperabilidade da base de dados jurdica Digesto (funcionando a
partir da Presidncia do Conselho de Ministros) com o Dirio da Repblica;
Controlo da qualidade da produo normativa, atravs da: (a) funda
mentao da deciso de legislar, atravs de critrios de necessidade, de eficin-
cia e de simplificao117; (b) elaborao de um Guia Prtico para a Elaborao
117. Critrios que vieram a
ser consagrados em alguns dos Atos Normativos do Governo118; (c) reformulao do regime de consultas e
dos regimentos de Conselho
de Ministros subsequentes.
negociaes legalmente obrigatrias e introduo de consultas pblicas, com
Cfr.pp.150 a 152. recurso Internet119; (d) monitorizao da transposio atempada das diretivas
118. Proposta no concretizada. num quadro de articulao entre o Ministrio dos Negcios Estrangeiros e a
119. Esta proposta veio a ser
Presidncia do Conselho de Ministros;
concretizada no XVII Governo Controlo dos custos administrativos da lei com a aprovao do teste
Constitucional Resoluo
do Conselho de Ministros Simplex, o qual tambm visava a avaliao de impacte legislativo. Esta pro
n.64/2006, de 18 de maio; cfr.
infra, p.150.
posta no foi bem-sucedida, dada a complexidade do teste, tendo tambm
contribudo para uma perceo errnea dos estudos de avaliao de impacte
120. Cfr. desenvolvimentos infra, legislativo120.
p.150.
104
gratuito [n.5, alnea b)]; (b) conceder valor legal, para todos os efeitos, edio
eletrnica do Dirio da Repblica [n.2, alnea a)]; (c) atribuir ao membro do
Governo com responsabilidade sobre o Dirio da Repblica competncia para,
por despacho, orientar a identificao dos contedos disponveis no stio
do Dirio da Repblica Eletrnico [n.3, alnea f)].
A Resoluo do Conselho de Ministros n.63/2006 deu, necessaria
mente, origem a uma nova configurao do jornal oficial. Assim, o Decreto-
Lei n.116-C/2006, de 16 de junho, introduziu o Dirio da Repblica emi
tido eletronicamente e no j na verso em papel como o jornal oficial:
ODirio da Repblica editado por via eletrnica (artigo 2., n.1). Assim
editado, oDirio da Repblica disponibilizado no stio da Internet gerido
pela Imprensa Nacional-Casa da Moeda,S.A. (artigo 2., n.2).
O diploma garante ainda: (a) que o Dirio da Repblica constitui servio
pblico, sendo assegurado o seu acesso universal e gratuito (artigo 1., n.1);
(b) que, por via eletrnica, existe a possibilidade de acesso universal e gratuito,
que compreende a possibilidade de impresso, arquivo e pesquisa de atos
(artigos 2., n.1 e 3.); (c) o cumprimento de requisitos tcnicos aplicveis no
domnio do Sistema de Certificao Eletrnica do Estado Infraestrutura de
Chaves Pblicas (artigo 8.).
A Lei n.26/2006, de 30 de junho, esclareceu que a data do diploma
passa a ser a da sua publicao, entendendo-se como tal a data do dia em
que o Dirio daRepblica se torna disponvel no stio da Internet gerido pela
Imprensa Nacional-Casa da Moeda,S.A. (artigo 1., n.2). Para dissipar quais
quer dvidas relativamente data mencionada, o n.3 determina que a edio
eletrnica do Dirio da Repblica deve incluir um registo das datas da sua
efetiva disponibilizao.
Como medidas de segurana so adotadas aes de trs tipos: (a) o
arquivo e preservao eletrnicas, assegurado pela Imprensa Nacional-Casa
da Moeda, S.A. (artigo 4., n.1, do Decreto-Lei n.116-C/2006); (b) o dep
sito de trs exemplares impressos junto da Biblioteca Nacional e na Torre
do Tombo (artigo 4., n.2); (c) a garantia do depsito de um exemplar junto
da Presidncia da Repblica, da Assembleia da Repblica, da Presidncia do
Conselho de Ministros, dos supremos tribunais, do Tribunal Constitucional
e da Procuradoria-Geral da Repblica (artigo 4., n.3).
Relativamente organizao do Dirio da Repblica em resultado do
Programa Legislar Melhor , devem considerar-se, conjugadamente, o Decreto-
121. De acordo com o prembulo
Lei n.116-C/2006 e a Lei n.74/98, de 11 de dezembro, aps as alteraes do DecretoLei n.116C/2006,
de 16 de junho, a 3. srie
introduzidas pela Lei n.26/2006, de 30 de junho. Daqui resulta o seguinte: ter sido reduzida em 80 por
cento com o novo regime de
(a) o Dirio da Repblica constitudo por duas sries; (b) cessa a diviso em publicidade dos atos societrios
sries A e B; (c) extinta a 3. srie, cujos atos passam a ser publicados na 2.121; adoptado pelo DecretoLei
n.111/2005, de 8 de julho.
105
(d) so publicados na 1 srie do Dirio da Repblica os atos previstos no artigo
3., n.2, da Lei n.74/98, com as alteraes introduzidas pela Lei n.26/2006;
(e) a ordenao e apresentao dos referidos atos encontram-se previstas no
artigo 8.da citada lei; (f) na 2. srie publicam-se os atos enunciados no artigo
3., n.3, da citada lei e os demais atos de publicao obrigatria, bem como
os previstos em despacho do membro do Governo responsvel pelo Dirio da
Repblica (artigo 6., n.3); (g) os atos publicados na 2. srie so ordenados
de acordo com a sequncia constitucional de rgos e, quando provindos do
Governo, de acordo com a ordenao prevista no decreto-lei relativo orga
nizao e funcionamento (artigo 7., n.2).
106
Em 2008, atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n.198/2008,
de 30 de dezembro, procurou-se soluo para as citadas crticas, aprovando
-se o standard cost model como metodologia de base para a quantificao dos
123. Como se refere no
encargos administrativos123.
Prembulo da Resoluo
do Conselho de Ministros
n.198/2008: O novo teste
SIMPLEX exige [] que seja
2.6. Programa Simplegis feita a seleo das atividades
administrativas que tenham
que ser desenvolvidas para o
Na Resoluo do Conselho de Ministros n.77/2010 so referidos como objeti cumprimento da obrigao de
informao, uma vez que para o
vos fundamentais do Programa Simplegis: simplificar a legislao, diminuindo cumprimento de cada obrigao
de informao o seu destinatrio
o nmero de leis; garantir s pessoas e s empresas um maior acesso legislao; est sujeito realizao de
um conjunto de atividades
e melhorar a aplicao das leis, para que pudessem concretizar os objetivos administrativas. Assim, para
cada atividade administrativa
que levaram sua aprovao. exigese a quantificao
A resoluo enunciava expressamente a necessidade de prosseguir os do tempo despendido na
respetiva execuo, mediante
resultados obtidos pelo Programa Legislar Melhor124. a determinao do grau de
complexidade, bem como
a identificao do perfil do
responsvel pela execuo,
Diminuio do nmero de leis. deforma a determinar o custo
horrio em causa.
O primeiro objetivo seria obtido atravs das seguintes prticas: (a)revogao, 124. O programa SIMPLEGIS
em 2010, de um nmero de decretos-lei e decretos regulamentares superior foi mencionado como exemplo
na publicao da Comisso
aos aprovados; (b)a revogao expressa, em 2010, de pelo menos 300 leis, Europeia, Europe Can Do
Better. Report on Best Practice in
decretos-leis e decretos regulamentares, que j no eram aplicados mas que Member States to Implement EU
continuavam formalmente em vigor; (c) a emisso de menos declaraes de Legislationin the Least Burdensome
Way. High Level Group of
retificao de diplomas e (d)a adoo de uma poltica de atraso ZERO na Independent Stakeholders
on Administrative Burdens,
transposio de diretivas da Unio Europeia (UE) at ao final do primeiro Varsvia, 15 de novembro de
2011, p.23 (http://ec.europa.eu/
semestre de 2011. dgs/secretariat_general/admin_
burden/best_practice_report/
No plano da organizao da Reunio de Secretrios de Estado (ante best_practice_report_en.htm)
cedendo a reunio de Conselho de Ministros), o Regimento previa que na
primeira semana de cada ms se realizasse um debate sobre a programao da
atividade legislativa do Governo (artigo 35., n.4), de modo a evitar desconfor
midades ou redundncias (o que se pretendia que resultasse em menos leis).
Como exemplo de concretizao do objetivo de expurgar o ordenamento
de leis ou outros atos normativos, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.70/2011,
de 16 de junho, que veio determinar a revogao expressa de 233 atos norma
tivos que j haviam caducado ou que j tinham sido tacitamente revogados.
Com o mesmo propsito, foi apresentada Assembleia da Repblica, em 6 de
outubro de 2010, a proposta de lei (40/XI), que procedia revogao de 433 atos
legislativos, incluindo a revogao expressa de vrios decretos-leis publicados
125. Faculdade de Direito da
no ano de 1975 e a revogao do Cdigo Administrativo de 1936-40125. Esta
Universidade Nova de Lisboa
proposta de lei caducou em 31 de maro de 2011 com a demisso do XVIII Boletim do Observatrio da
Legislao Portuguesa n.4,
Governo Constitucional. p.12.
107
126. Carlos Blanco de Morais, Reduo do nmero de declaraes de retificao
Problemas relativos
rectificao de atos legislativos
de rgos de soberania
A retificao opera sobre deficincias originrias do ato normativo, pro
Legislao. Cadernos de Cincia cedendo sua correo e assumindo a natureza de ato administrativo de
da Legislao, n.11, outubro
dezembro de 1994, p.54. natureza predominantemente declarativa e escopo corretivo126. O principal
127. Diana Ettner e Joo Tiago problema das discrepncias entre textos que d origem a retificaes reside
Silveira, op. cit., p.12. na leso causada ao princpio da segurana jurdica: a publicao sistemtica
128. Esto assim em causa de declaraes de retificao gera incerteza e insegurana quanto correo
lapsos manifestos gramaticais,
ortogrficos ou de natureza do texto publicado em Dirio da Repblica. Pelo contrrio, a inexistncia de
anloga e erros materiais, aqui
provenientes de divergncias
declaraes de retificao permite que se tenha mais confiana no texto da lei
entre o texto original e o texto logo que publicado, constituindo, por isso mesmo, um objetivo a alcanar
publicado no jornal oficial.
Oslapsos manifestos no em nome de um ordenamento jurdico mais certo e mais confivel127.
carecem de limitao temporal
para a sua correo: Sendo Sobre os elementos que podem ser objeto de retificao, o artigo 5.da Lei
propsito do legislador permitir
que lapsos desta natureza n.74/98, de 11 de novembro, com a redao introduzida pela Lei n.26/2006,
(gramaticais, ortogrficos
ou de natureza anloga) no de 30 de janeiro e mantida na Lei n.42/2007, de 24 de agosto prev: As reti
justifiquem a aprovao de um
novo ato legislativo, tambm
ficaes so admissveis exclusivamente para correo de lapsos gramaticais,
se pode subscrever que o ortogrficos, de clculo ou de natureza anloga ou para correo de erros
limite de tempo fixado para as
retificaes se aplica apenas s materiais provenientes de divergncias entre o texto original e o texto de
provenientes de erros materiais
resultantes de divergncias entre qualquer diploma publicado na 1. srie do Dirio da Repblica e so feitas
o texto original e o texto de
qualquer diploma publicado na mediante declarao do rgo que aprovou o texto original, publicada na
I srie do Dirio da Repblica.
Cfr. Alexandre Sousa Pinheiro,
mesma srie. As declaraes de retificao devem ser publicadas at 60 dias
Comentrio Constituio aps a publicao do texto retificado (artigo 5., n.2)128.
Portuguesa III Volume, I
Tomo, Coimbra, Almedina, Relativamente aos resultados obtidos pelo Programa, o objetivo inicial,
2008, p.513. Merece cuidado a
interpretao da frmula vaga publicamente assumido de atingir 95 por cento de diplomas no carecidos de
natureza anloga, devendo
esta restringirse a erros bvios e retificao, foi superado por uma percentagem de cerca de 1 por cento (95,88%)129.
manifestos, independentemente
dos vcios jurdicos que possam
estar em causa. Ibidem.
Eliminao dos atrasos na transposio de diretivas
129. Cfr. Diana Ettner e Joo
Tiago Silveira, op. cit., p.30. Um dos objetivos importantes do Simplegis respeitava maior disciplina na
transposio dos textos comunitrios para o direito interno. Procedeu-se cria
o de um controlo eletrnico e automtico do procedimento de transposio
de diretivas, atravs de alerta e notificao quando exista publicao no Jornal
130. Cfr. Diana Ettner e Joo Oficial da Unio Europeia. A identificao da diretiva teria com consequncia
Tiago Silveira, op. cit., p.13. a responsabilizao de um ministrio pela iniciativa de apresentao de um
projeto de transposio, respeitando os prazos definidos130.
131. Dispunha o citado artigo
que: Podem ser realizadas Nos termos do artigo 11.do Regimento de Conselho de Ministros do
reunies de secretrios de
Estado, em data e hora definidas XVIII Governo, passaram a poder realizar-se Reunies de secretrios de Estado
em convocatria enviada para
o efeito, para anlise atempada
especficas, destinadas a discutir o tema da transposio de atos comunit
dos projetos de transposio rios131. O Regimento de Conselho de Ministros previa, ainda, que na Reunio
de atos normativos da UE,
designadamente diretivas e de secretrios de Estado se realizasse um debate mensal sobre o tema (artigo
decisesquadro que caream
de transposio para a ordem 4., n.1, alnea b).
jurdica nacional.
108
Portal de Informao Legislativa
109
legislativo. No nos chegou, porm, eco de quaisquer estudos realizados ao
abrigo desta disposio.
O Centro Jurdico da Presidncia do Conselho de Ministros (CEJUR)
ficaria, nos termos do artigo 2., n.2, alnea b), com a atribuio de: assegu-
rar uma avaliao regular do funcionamento do sistema de avaliao preventiva e
sucessiva do impacte dos atos normativos (Decreto-Lei n.167/2007, de 3 de maio).
Com a recolha de dados atravs de um formulrio eletrnico e a sua
insero em repositrios agregados de informao, seria possvel a monitori
zao e controlo do impacte legislativo dos novos diplomas. Mas tais estudos
s seriam possveis se houvesse uma estrutura administrativa eficaz e tcnicos
com formao adequada para a recolha e tratamento dos necessrios dados.
Tal no se veio a verificar.
Tratava-se, pois, de uma inovao assente nas potencialidades da utiliza
o das novas tecnologias e na obrigatoriedade de agendamento de projetos de
diplomas para Conselho de Ministros por via exclusivamente eletrnica, que
foi pela primeira vez introduzida no Regimento do Conselho de Ministros do
XVIII Governo Constitucional (artigo 32.) e que foi mantida no Regimento
do Conselho de Ministros do XIX Governo Constitucional (n.22), aprovado
pela Resoluo do Conselho de Ministros n.29/2011, de 11 de julho.
110
Dois exemplos de simplificao em matria de licenciamento
111
exerccio de uma atividade industrial deve ser proporcional ao respetivo
risco. O presente decreto-lei aplica esse mesmo princpio generalidade
das atividades industriais, fazendo corresponder a uma diferente classi
ficao em funo do risco potencial, graus de intensidade distintos de
controle prvio.
112
140. A AMA foi criada nos termos
113
Sntese II.2 Dispositivos de poltica legislativa
Existem aspetos que atravessam as diversas iniciativas que tiveram em comum
combinar regras e programas destinados a implantar em Portugal uma nova forma
de abordar a criao e redao legislativa. Pode afirmar-se que desde a Deliberao
do Conselho de Ministros n.15 DB/89 at ao Programa Simplegis, o principal
propsito foi o de colocar a feitura da lei no centro de um trabalho profissional
e responsvel no mbito do Estado de direito, afastando a impreparao tcnica
com que se tem exercido o mnus legislativo em Portugal. Desiderato que ainda
no foi alcanado.
Os aspetos identificados pelas comisses e pelos programas respeitam, em primeiro
lugar, ao abuso legislativo, ou seja, ao recurso excessivo legislao, propondo
a reduo e a consolidao de atos normativos, denotando-se uma preocupao
constante com o nmero excessivo de atos normativos, acompanhado pela dificul
dade em tomar conhecimento do direito efetivamente aplicvel em cada momento.
A utilizao das tecnologias da informao teve como especial consequncia a cria
o do Dirio da Repblica Eletrnico como jornal oficial mantendo-se, porm,
a emisso de uma verso em papel. Pela negativa deve anotar-se a no criao da
plataforma de servios de acesso livre, gratuito e ilimitado ao Digesto e PCMLEX,
conforme se previa no Simplegis.
Vrios peritos chamados a pronunciarem-se sobre a qualidade da legislao em
Portugal insistiram na urgncia de se elaborar uma compilao sistemtica dos atos
normativos vigentes, ferramenta indispensvel para a orientao dos cidados e das
empresas na legislao actualmente aplicvel.
A tcnica legislativa relacionada com a redao de textos tem sido uma preocupao,
dando origem definio de regras especficas em anexos ao regimento de Conselho
de Ministros: a legstica formal, ainda que muitas vezes arredada da prtica norma
tiva, ganhou um lugar especial no discurso poltico sobre a lei.
O aspeto mais dbil tem que ver com o facto de ainda no se ter adotado uma meto
dologia de preparao da lei que respeite os princpios consagrados, no mbito dos
programas europeus e nacionais, no quadro da legstica material. Apesar de se referir
abundantemente esta necessidade, a observao dos procedimentos de trabalho no
revela a utilizao de instrumentos cientficos comuns em outros Estados de
recolha e tratamento de informao no mbito da atividade normativa.
No quadro de simplificao legislativa e administrativa, registam-se duas importantes
medidas: o Licenciamento Zero e o Sistema de Indstria Responsvel, cuja aplicao
ganhar em ser monitorizada e avaliada, tendo em vista futuras iniciativas neste
domnio. Estas medidas inserem-se nos programas adoptados a nvel europeu e
nacional tendo em vista a simplificao, acessibilidade e desburocratizao do
ambiente regulatrio.
114
143. O Tratado de Lisboa introduziu
importantes alteraes ao Tratado da
Comunidade Europeia (vulgarmente
designado como Tratado de Roma)
e ao Tratado da Unio Europeia
(vulgarmente designado como
Tratado de Maastricht). Neste texto,
as nossas referncias so feitas ao
Tratado sobre o Funcionamento
da Unio Europeia (TFUE) nova
designao do Tratado de Roma e
Captulo 3 para o Tratado da Unio Europeia.
Em ambos os casos, para a verso
consolidada resultante do Tratado
Feitura das leis de Lisboa, cfr. Maria Lusa Duarte,
Carlos Alberto Lopes, Tratado de
Lisboa. Verso consolidada do Tratado
da Unio Europeia e do Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia,
Lisboa, Edio da Associao
Acadmica da Faculdade de Direito
3.1. Assembleia da Repblica de Lisboa, 2008.
Conselho e do Parlamento Europeu em relao adoo dos atos legislativos TFUE, O procedimento legislativo
ordinrio consiste na adoo de
sujeitos ao procedimento legislativo ordinrio, previsto nos termos do artigo um regulamento, de uma diretiva
ou de uma deciso conjuntamente
289.do TFUE146. O procedimento de codeciso, previsto no artigo 294.do pelo Parlamento Europeu e
pelo Conselho, sob proposta da
TFUE, tem como objetivo permitir ao Parlamento Europeu assumir um papel Comisso. Este procedimento
definido no artigo 294..
de relevo no procedimento legislativo147.
147. Cfr. Wim Voermans, op. cit.,
p.399: The codecision procedure
b) Lei n.21/2012, de 17 de maio Acompanhamento, regulates a complicated game that
resembles the French legislative
apreciao e pronncia da Assembleia da Repblica no procedure a little bit. It allows two
bodies (Council and Parliament)
mbito do processo de construo da Unio Europeia to exert influence on legislative
proposals and finetune them
Na sequncia da ratificao e entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foi through several readings. The main
idea behind the procedure is to
aprovada a Lei n.21/2012, de 17 de maio, que veio alterar a Lei n.43/2006, allow the European Parliament to
play a genuine role in the European
de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciao e pronncia lawmaking process. From the
time of the Maastricht Treaty to
pela Assembleia da Repblica no mbito do procedimento de construo da the Treaty of Lisbon, the scope
of the codecision procedure has
Unio Europeia. been extended in different periods
and now the ordinary legislative
procedure is used for the adoption
of nearly all European legislation.
115
145. [cont.] Sometimes the Council alone
was competent to perform an act on
a proposal cooperation of the European Como se refere na bem elaborada Nota Tcnica que acompanha o Projeto
parliament, which could concern different
types of cooperation (consultation, de Lei n.102/XII148, os aspetos fundamentais da reviso da Lei n.43/2006
cooperation, assent, codecision). In
some cases, the Commission was even
visam:
independently competent under the A introduo da previso legal que enquadra o princpio da
Treaty. In addition, there were as many
as 15 legal instruments. Because of subsidiariedade;
the combination of instruments and
procedures, there were even if we O alargamento do mbito do escrutnio efetuado pela Assembleia da
disregard the comitology system, about
50 procedures. It is impossible for Repblica;
European citizens to understand such
Byzantine procedures. Segundo o Autor, A obrigatoriedade da discusso, trimestral, em plenrio, das questes
This point had already been made in the
analysis of the White Paper on European
europeias;
Governance, published in 2001 COM O enquadramento das questes relacionadas com a governao
(2001) 428, OJ 2001, C 287.
econmica.
148. Nota Tcnicap.8,disponvelem
http://www.parlamento.pt/
ActividadeParlamentar/Paginas/
DetalheIniciativa.aspx?BID=36575 Vejamos as principais alteraes Lei n.43/2006 introduzidas pela Lei
149. Cfr. Nota Tcnica p.30: Em 10 de n.21/2012:
maio de 2006, o presidente da Comisso
Europeia, Duro Barroso, apresentou
uma Comunicao da Comisso
Europeia ao Conselho Europeu
Obrigao de informao relativa a atos jurdicos da Unio,
intitulada Uma agenda para os cidados a prestar pelas instituies da Unio Europeia
Por uma Europa de resultados, na qual
introduziu a ideia de uma participao
efetiva dos Parlamentos nacionais no Desde 2006, a Comisso remetia diretamente aos parlamentos nacionais, para
procedimento de deciso europeia
atravs da constituio de um dilogo
apreciao, as propostas legislativas europeias pendentes de deciso149, ainda
poltico informal entre os Parlamentos que tal obrigao no estivesse consignada nos Tratados.
nacionais e a Comisso Europeia.
Esta ideia passou a ser denominada A obrigao de informao, pelas instituies da Unio, dos projetos de
Iniciativa Barroso e a partir de 1 de
setembro de 2006 instituiuse o atos legislativos da Unio est agora consagrada no artigo 12.do Tratado da
[cont. na p. seguinte]
Unio Europeia, bem como no Protocolo relativo ao Papel dos Parlamentos
150. Protocolo Relativo ao Papel dos
Parlamentos Nacionais na Unio Nacionais na Unio Europeia, anexo ao Tratado da Unio Europeia, cujo
Europeia, artigo 1.: A Comisso
envia diretamente aos Parlamentos artigo 1.prev expressamente a remessa aos parlamentos nacionais do
nacionais os seus documentos de
consulta (livros verdes, livros brancos
programa legislativo anual e qualquer outro instrumento de programao
e comunicaes), aquando da sua legislativa ou de estratgia poltica150. Esta obrigao de informao dos
publicao. A Comisso envia tambm
aos Parlamentos nacionais, ao mesmo projetos de atos legislativos comunitrios diretamente aos parlamentos
tempo que ao Parlamento Europeu e
ao Conselho, o programa legislativo nacionais veio facilitar a participao destes no desenvolvimento da legis
anual e qualquer outro instrumento
de programao legislativa ou de lao comunitria.
estratgia poltica.
Na Lei n.43/2006, na verso republicada em anexo Lei n.21/2012,
151. Vitalino Canas, na altura
presidente da Comisso de Assuntos
enumeram-se no artigo 5.as informaes referentes aos atos jurdicos da
Europeus da Assembleia da Repblica, Unio que devem ser remetidas Assembleia da Repblica151.
abordou as dificuldades na recepo
da informao europeia pelos
parlamentos nacionais, salientando
que National parliaments will have Pronncia no mbito de matrias de competncia legislativa reservada
to change their atitude with respect
of European information and to
atual legislative procedures. In many A metodologia proposta definida no artigo 2.da Lei n.43/2006 na verso
cases (with some known exceptions)
national parliaments today are
j referida: o Governo deve solicitar parecer Assembleia da Repblica sobre
mere repositories of information os projetos legislativos que versem sobre matria de competncia legislativa
on European issues, sent without
guidance, disorganised, reservada, fornecendo a informao necessria. A Comisso de Assuntos
[cont. na p. seguinte]
116
149. [cont.] envio, por parte da
Comisso, das suas propostas legislativas
e no legislativas diretamente para todos
os parlamentos nacionais, convidando
Europeus prepara, em articulao com as comisses parlamentares compe os a reagir, a fim de melhorar o
procedimento de elaborao das
tentes, um parecer a submeter a Plenrio, sob forma de projeto de resoluo. polticas europeias. Iniciouse assim
um dilogo poltico entre a Comisso
Este parecer do Plenrio no vinculativo. Europeia e os Parlamentos nacionais,
no qual estes puderam passar a
exprimir as suas posies relativamente
Pronncia sobre a conformidade com o princpio da subsidiariedade base jurdica das propostas, sua
substncia ou conformidade com
os princpios da subsidiariedade e da
Esta matria, j considerada na verso anterior da Lei n.43/2006, agora proporcionalidade (sublinhado nosso).
consagrada na Lei n.21/2012152, enquadrada nos poderes enunciados nos 151. [cont.] with gaps, or in excessive
amounts. Such information is processed
protocolos anexos aos tratados que regem a Unio Europeia153 e 154. by these Parliaments inconsistently and
A apreciao sobre a conformidade de determinado projeto de ato legis usually inefficiently and only attracts
the interest of a very limited number of
lativo com o princpio da subsidiariedade assume especial importncia no members of parliament.. This situation
must change, because of the new
quadro geral da participao acrescida dos parlamentos nacionais nas ativi responsibilities (Vitalino Canas, The
role of National Parliaments in the
dades da Unio Europeia. O procedimento de verificao da conformidade light of the Treaty of Lisbon and
its consequences for the national
de determinado ato legislativo europeu com o princpio da subsidiariedade legislative process, in Luzius Mader/
Marta Tavares de Almeida (eds.),
inicia-se na Comisso dos Assuntos Europeus, que remete pedido de parecer Quality of Legislation Principles and
comisso competente em razo da matria, o qual posteriormente reenca Instruments, BadenBaden, NOMOS,
2011, pp.124125).
minhado para a Comisso de Assuntos Europeus, que elabora o parecer final 152. A Lei n.43/2006, na verso
sobre a matria. Se a Comisso dos Assuntos Europeus concluir pela viola referida, no artigo 3., n.1,
estabelece que: A Assembleia da
o do princpio da subsidiariedade deve submeter o seu parecer a Plenrio Repblica assegura o exerccio dos
poderes enunciados no Protocolo
para efeitos de discusso e votao, sob a forma de projeto de resoluo155, Relativo ao Papel dos Parlamentos
remetendo a deciso final instituio europeia que apresentou o projeto. Nacionais na Unio Europeia e no
Protocolo Relativo Aplicao dos
Nos termos do n.5 do artigo 4.da Lei n.43/2006, ainda na verso refe Princpios da Subsidiariedade e da
Proporcionalidade anexos aos tratados
rida, prev-se que a Assembleia da Repblica pode, atravs de resoluo, que regem a Unio Europeia.
instar o Governo a interpor recurso junto do Tribunal de Justia da Unio 153. Cfr. Artigo 3.do Protocolo Relativo
ao Papel dos Parlamentos Nacionais na
Europeia com fundamento em violao do princpio da subsidiariedade por Unio Europeia. Cfr. ainda o Protocolo
Relativo Aplicao dos Princpios da
ato legislativo da Unio Europeia. Este recurso ao Tribunal encontra fun Subsidiariedade e da Proporcionalidade,
damento no artigo 8.do Protocolo relativo aplicao dos Princpios da especialmente os artigos 1.e 5..
Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que 155. Cfr. n.3, do artigo 3.da Lei
alterava o Regulamento (CE) n.562/2006, relativo ao estabelecimento de n.43/2006: O parecer que, tendo sido
aprovado pela Comisso de Assuntos
regras comuns sobre a reintroduo temporria do controlo nas fronteiras Europeus, se conclua pela violao
do princpio da subsidiariedade
internas em circunstncias excecionais [COM (2011) 560]. Considerou-se submetido a Plenrio, para efeitos de
discusso e votao, sobre a forma de
que a iniciativa viola o princpio da subsidiariedade, na medida em que projeto de resoluo.
o Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia reservou estas 156. Protocolo relativo aplicao
matrias para a esfera de soberania nacional dos Estados-membros e dos Princpios da Subsidiariedade e da
Proporcionalidade, artigo 8.:
[cont. na p. seguinte]
117
que o objetivo a alcanar ser mais eficazmente atingido atravs de cada
156. [cont.] O Tribunal de Justia
um dos Estados-membros de per si do que por uma ao comunitria157.
da Unio Europeia competente
para conhecer dos recursos com O Parlamento Europeu, face aos pareceres fundamentados apresen
fundamento em violao do princpio
da subsidiariedade por um ato tados por alguns Estados-membros, incluindo Portugal, no quadro do
legislativo que sejam interpostos
nos termos do artigo 263.do Protocolo relativo aplicao do princpio da subsidiariedade que con
Tratado sobre o Funcionamento da
Unio Europeia por um Estado sideraram que esta matria deveria ser da responsabilidade dos Estados-
Membro, ou por ele transmitidos,
em conformidade com o seu
membros apresentou Comisso uma proposta de alterao anterior
ordenamento jurdico interno, em proposta de Regulamento sobre a matria em discusso158. O Parlamento
nome do seu Parlamento nacional ou
de uma cmara desse Parlamento Europeu encarregou o seu presidente de transmitir ao Conselho e
157. Primeira e segunda pronncia Comisso, bem como aos parlamentos nacionais, a nova proposta.
disponveis em www.parlamento.pt,
no separador Comisso de Assuntos interessante verificar que as posies dos parlamentos nacionais
Europeus Relatrios e Pareceres de
Escrutnio de Iniciativas Europeias
foram determinantes para a reavaliao da proposta inicial.
Pareceres Fundamentos Violao Numa segunda pronncia ao abrigo da Lei n.43/2006, a Assembleia
do Princpio da Subsidiariedade.
118
161. Cfr. COM (2011) 777
Em anexo ao Programa da Comisso161 enunciam-se, de forma detalhada,
final, VOL. 2/2, ANEXO
as iniciativas legislativas e no legislativas previstas no decurso de 2012, com Comunicao da Comisso
ao Parlamento Europeu, ao
referncias concretas aos atos jurdicos da Unio que propem alteraes ou Conselho, ao Comit Econmico
e Social Europeu e ao Comit
enunciam novas iniciativas legislativas. Esta informao extraordinariamente das Regies Programa de
Trabalho da Comisso para 2012.
importante, pois vem permitir a interveno programada do Parlamento e
do Governo, quer na fase de negociao dos atos jurdicos da Unio quer,
posteriormente, na preparao da transposio das diretivas comunitrias.
Os novos poderes dos parlamentos nacionais luz do Tratado de Lisboa
so objeto de referncias diversas pelos especialistas nesta matria, que con
sideram que cabe aos parlamentos nacionais desenvolver e utilizar os poderes
162. Cfr. Wim Voermans, The
que lhes foram atribudos162.
Treaty of Lisbon itself will
not improve the legitimacy
of European decisions. The
Informao Assembleia da Repblica institutions and politicians will
have to do so, op. cit., p.413;
Nuno Piarra: os parlamentos
Prev-se na Lei n.43/2006 que o Governo apresente Assembleia da Repblica nacionais tm de dotarse de
um relatrio sobre o acompanhamento da participao de Portugal no proce estruturas prprias que lhes
permitam examinar prontamente
dimento de construo da Unio Europeia. Nesse preceito h uma referncia as propostas de atos legislativos
da UE e estabelecer uma rede
expressa indicao de medidas adotadas pelo Governo, com particular inci de consultas com os seus
homlogos nos outros Estados
dncia na transposio de diretivas. Apesar de tal meno no constar da ante membros, cfr. OTratado
de Lisboa em perspetiva
rior verso da Lei n.43/2006, esta informao por parte do Governo relativa constitucional, em A Unio
Europeia segundo o Tratado de
transposio de diretivas j se verificava. Com efeito, da publicao anual Lisboa, Coimbra, Almedina, 2011,
Portugal na Unio Europeia, da responsabilidade do Ministrio dos Negcios p.22.
119
Em 2007, verificou-se uma importante reforma da Assembleia da
Repblica, que introduziu alteraes significativas em vrios diplomas,
nomeadamente no Regimento da Assembleia da Repblica, no Estatuto dos
Deputados, na Lei Formulrio e na Lei do Exerccio do Direito de Petio. No
mbito da reforma, foi tambm criado um grupo de trabalho para a elaborao
de um Guia de Boas Prticas Legislativas na Assembleia da Repblica.
No Regimento da Assembleia da Repblica n.1/2007 interessa-nos
analisar as alteraes que influenciam diretamente a qualidade do trabalho
legislativo parlamentar. Salientamos, assim, os seguintes aspetos:
120
A obrigatoriedade de elaborao pelos servios da Assembleia de uma
Nota Tcnica para cada um dos projetos ou propostas de lei apresentados.
que a apreciao das consequncias da aprovao e dos previsveis encargos Assembleia da Repblica, Artigo
124.Requisitos formais dos
com a respetiva aplicao , na maior parte dos casos inexistente, pois no so projetos e propostas de lei, n.3.
disponibilizados os necessrios elementos para a sua considerao. 168. Osvaldo de Castro, ento
presidente da Comisso de
Esta falta de dados regista-se na Exposio de Motivos que acompanha as Assuntos Constitucionais,
propostas e projetos de lei, o que dificulta ou impossibilita a anlise a realizar Direitos, Liberdades e Garantias,
em declaraes proferidas no
nos termos da Nota Tcnica. encerramento do Colquio,
realizado na Assembleia da
Repblica, sobre A Qualidade
da Legislao. Um desafio para
A exigncia de as propostas de lei serem acompanhadas dos estudos, o sculo XXI, cujas Actas foram
publicadas em Legislao.
documentos e pareceres que as tenham fundamentado167 Cadernos de Cincia de Legislao,
n.49, abriljunho de 2009,
A no remessa pelo Governo, Assembleia da Repblica, dos elementos pre p.165.
vistos no n.3 do artigo 124.do Regimento da Assembleia da Repblica 169. Miguel Macedo, ento
deputado Assembleia da
referida, com frequncia, na Nota Tcnica. Salienta-se ainda, para alm desta Repblica, em declaraes
obrigao introduzida pelo novo Regimento, que o Decreto-Lei n.274/2009, proferidas no Colquio,
realizado na Assembleia da
de 2 de outubro, veio determinar a obrigatoriedade de envio Assembleia da Repblica, A Qualidade da
Legislao. Um desafio para o
Repblica dos documentos resultantes de consulta realizada no mbito do sculo XXI, cujas Actas foram
publicadas em Legislao.
procedimento legislativo governamental. Cadernos de Cincia de Legislao,
n.49, abriljunho de 2009,
A este propsito so interessantes as declaraes de Osvaldo de Castro p.129. E acrescentou Que
seja do meu conhecimento, s
que, lamentando a situao, sugeriu que a Lei-Formulrio [fosse] profun esporadicamente () que o
damente alterada estabelecendo regras quanto documentao que deveria Governo tem cumprido aquilo
que est determinado no
acompanhar as iniciativas legislativas, sob pena da sua rejeio ()168. Ou seja, Regimento da Assembleia da
Repblica (). Fica, pois, aqui
a obrigao do Governo de enviar Assembleia da Repblica os documentos mais uma nota de reparo ao
Governo, que to empenhado
justificativos da proposta de lei seria determinada por lei e no apenas pelo est em contribuir para uma
melhor legislao, para o
Regimento da Assembleia da Repblica, tendo assim um outro valor. cumprimento das regras que
Sobre este assunto pronunciou-se igualmente Miguel Macedo, referindo foram aprovadas.
121
170. Cfr. Regimento da Assembleia
da Repblica n.1/2007, n.1 do O reforo da participao dos cidados no procedimento legislativo
Artigo 140.: Em razo da especial
relevncia da matria, a Comisso
parlamentar competente pode A nova formulao das disposies relativas s formas de participao no
propor ao presidente a discusso
pblica de projetos ou propostas de
procedimento legislativo, nomeadamente a consulta pblica dos projetos e
lei, nos termos dos nmeros 3 e 4 propostas de lei170, com recurso s novas tecnologias de informao, vieram
do artigo 134.. Pode lerse no n.3,
artigo 134., que os projetos e indiscutivelmente facilitar o acesso aos projetos legislativos pelos cidados.
propostas de lei so publicados em
separata eletrnica do Dirio e Por outro lado, prev-se tambm que as comisses parlamentares com
mais se acrescenta no n.4, artigo
134.: A data da separata a da sua petentes em razo da matria podem promover a recepo dos contributos
publicao, coincidente com a do
seu anncio, entendendose como dos interessados, designadamente atravs de audies parlamentares ou do
tal o dia em que fica disponvel no
portal da Assembleia da Repblica
stio da Assembleia da Repblica na Internet171.
na Internet.
122
177. Lus Fazenda, deputado da
planeamento legislativo, que procura introduzir algumas regras na produo 179. Osvaldo de Castro, op. cit.
normativa visando a qualidade da legislao. p.164.
autorizaes legislativas.
A morosidade e complexidade do procedimento parlamentar enfrentam,
de facto, dificuldades, que podem limitar a interveno parlamentar na trans
posio das diretivas. Importa que a Assembleia da Repblica tenha presente a
necessidade do cumprimento rigoroso do prazo de transposio das diretivas,
prevendo nestas situaes um procedimento mais clere do que o relativo
aprovao da legislao nacional.
123
Sntese II.3.1 Assembleia da Repblica
O procedimento legislativo parlamentar um procedimento aberto, transparente,
em que todos os documentos recebidos esto disponveis no stio da Assembleia da
Repblica e na 2. srie do Dirio da Assembleia da Repblica.
O Tratado de Lisboa veio incentivar uma maior participao dos parlamentos
nacionais nas atividades da UE.
A obrigao da UE de informao dos projetos de atos legislativos comunitrios
diretamente aos parlamentos nacionais veio reforar a participao destes no desen
volvimento da legislao comunitria.
A pronncia sobre a conformidade de determinado ato legislativo comunitrio com
o princpio da subsidiariedade assume particular importncia no quadro geral da
participao dos parlamentos nacionais nas atividades da UE.
As alteraes introduzidas, em 2007, no Regimento da Assembleia da Repblica,
vieram reforar a atividade de fiscalizao da Conferncia dos Presidentes das
Comisses Parlamentares, pelo que so enumeradas, de forma mais desenvolvida,
as informaes que devem constar no relatrio de progresso relativo aprovao e
entrada em vigor das leis, a apresentar no incio de cada sesso legislativa.
A elaborao, pela Diviso de Apoio s Comisses, de uma Nota Tcnica que deve
acompanhar cada uma das propostas e projetos de lei, outra das alteraes recen
temente introduzidas, tendo em vista o desenvolvimento da informao relativa aos
projetos e propostas de lei em discusso. Regista-se a qualidade da anlise jurdica
que consta da Nota Tcnica. Importa porm desenvolver a anlise no que respeita
aos dados quantitativos e qualitativos do problema, os quais, na generalidade dos
casos, so insuficientes ou mesmo inexistentes. tambm praticamente inexistente
uma anlise sobre os efeitos da legislao a aprovar.
A obrigatoriedade de as propostas de lei serem acompanhadas de estudos, docu
mentos e pareceres que as fundamentem tambm um aspeto importante das
alteraes introduzidas pela reforma de 2007. Porm, frequente a no remessa,
pelo Governo, Assembleia da Repblica dos referidos elementos, o que dificulta
os trabalhos parlamentares.
As novas disposies relativas consulta pblica de projetos e propostas de lei, conside
rando o recurso s novas tecnologias de informao, traduzem um passo importante
para a participao dos cidados no procedimento legislativo.
O tempo concedido ao procedimento legislativo quer parlamentar, quer gover
namental fundamental para alcanar uma legislao de qualidade. No entanto,
pode considerar-se que na elaborao da legislao parlamentar, na qual necessrio
conciliar vrias propostas oriundas dos diferentes partidos, o fator tempo assume
maior importncia.
Um programa legislativo calendarizado deveria ser adotado, desde o incio da
legislatura, para permitir a gesto do tempo na elaborao de propostas e projetos
legislativos.
124
3.2. Procedimento legislativo parlamentar
125
efeitos negativos e positivos da legislao vigente data da apresentao
da proposta de lei.
Anlise jurdica
Audies/Contribuies
184. http://www.parlamento.pt/
Nos termos da Exposio de Motivos referia-se que o compromisso assu
AtividadeParlamentar/Paginas/ mido pelo Governo no seu Programa fora discutido em sede de concertao
default.aspx.
social com os parceiros sociais, de onde resultaram dois importantes acordos.
185. Artigo 134.: 1. Tratando
Referia-se, ainda, terem sido ouvidos, a ttulo facultativo, os parceiros sociais
se de legislao do trabalho,
a comisso parlamentar com assento no mbito da Comisso Permanente de Concertao Social.
promove a apreciao do
projeto ou proposta de lei, Mencionava-se a obrigatoriedade da audio dos rgos de governo prprio
para efeitos da alnea d) do
n.5 do artigo 54.e da alnea das Regies Autnomas.
a) do n.2 do artigo 56.da
Constituio. 2.Ascomisses
No procedimento legislativo da Proposta de lei n.270/X, disponvel
de trabalhadores, as associaes no stio da Assembleia da Repblica184, encontra-se o requerimento dirigido
sindicais e as associaes de
empregadores podem enviar pelo presidente da Comisso parlamentar ao presidente da Assembleia da
comisso parlamentar, no prazo
por ela fixado, nos termos da lei, Repblica, solicitando a apreciao pblica da proposta de lei
as sugestes que entenderem
convenientes e solicitar a nos termos dos artigos 524.a 530.do Cdigo do Trabalho e do artigo
audio de representantes seus.
3. Para efeitos do disposto nos
134.do Regimento da Assembleia da Repblica185.
nmeros anteriores, os projetos Na Nota Tcnica era referido que por solicitao da Comisso de Trabalho,
e propostas de lei so publicados
previamente em separata Segurana Social e Administrao Pblica, o Governo remetera, nos termos
eletrnica do Dirio.
126
186. Foram remetidos os
do n.3 do artigo 124.do Regimento, documentos importantes186 para a apre
seguintes documentos: um
ciao da proposta de lei, os quais no haviam sido remetidos inicialmente. quadro comparativo das
contraordenaes; uma Nota
Tcnica sobre a desagregao
da taxa contributiva elaborada
Consulta pblica pela DireoGeral da Segurana
Social; e trs quadros, o primeiro
Mencionava-se na Exposio de Motivos que mediante discusso pblica a com os componentes da base
realizar na Assembleia da Repblica, devem ser assegurados todos os procedi de incidncia da Segurana
Social e fiscal, o segundo com
mentos necessrios garantia da participao das estruturas representativas os componentes da base de
incidncia fiscal, que no fazem
dos trabalhadores e empregadores, em conformidade com o disposto nos parte da base de incidncia da
Segurana Social com carcter
artigos 470.e 472.do Cdigo do Trabalho. irregular e o terceiro com
as componentes da base de
Na Nota Tcnica referia-se que a Comisso competente poderia ainda incidncia fiscal, que no fazem
parte da base de incidncia da
promover em fase de apreciao na generalidade ou na especialidade, a audio Segurana Social com carcter
de associaes sindicais e de associaes de empregadores, nomeadamente, regular.
127
da aprovao da proposta de lei (). Os documentos remetidos pelo Governo
so igualmente omissos relativamente ao eventual impacte da aprovao das
alteraes propostas sobre o mercado de trabalho e a economia portuguesa.
Anlise jurdica
128
Participao na elaborao da lei
Audies/Contribuies
Nos termos da Exposio de Motivos referia-se que foi solicitado parecer ao
Instituto de Seguros de Portugal, ao Sindicato dos Jogadores Profissionais de
Futebol e ao Conselho Nacional do Desporto.
No Parecer da Comisso de Trabalho, Segurana Social e Administrao
Pblica e na Nota Tcnica referia-se que os pareceres mencionados no foram
anexados proposta de lei, violando, desse modo, o n.3 do artigo 124.do
189. Artigo 124., n.3 do
Regimento da Assembleia da Repblica189.
Regimento da Assembleia da
Repblica: As propostas de lei
devem ser acompanhadas dos
Consulta pblica estudos, documentos e pareceres
que as tenham fundamentado.
Esta proposta de lei foi sujeita a consulta pblica, tendo sido disponibilizados
para o efeito (no stio da Assembleia da Repblica e no Dirio da Assembleia da
Repblica) os seguintes elementos: Exposio de Motivos, Parecer da Comisso
de Trabalho, Segurana Social e Administrao Pblica e Nota Tcnica.
No dada qualquer informao sobre os resultados da consulta pblica.
129
Europeia permite concluir que o procedimento de recrutamento e provimento
nos cargos de direo superior atualmente vigente em Portugal, baseado em cri
trios de escolha pessoal pelos membros do Governo, se distanciou das solues
normativas seguidas pela generalidade dos Estados-membros, que optam, em
regra, por procedimentos de concurso e aplicao de mtodos de seleo para
preenchimento desses cargos, em linha com as recomendaes realizadas por
instrumentos ou instituies internacionais. Referia-se que o Programa do
190. Programa do XIX Governo
XIX Governo Constitucional tinha j assumido a necessidade desta mudana190.
Constitucional, Ponto
Racionalizao das estruturas No se registava qualquer referncia a elementos de avaliao sobre a
do Governo referese que
OGoverno comprometese aplicao da Lei n.2/2004 e suas sucessivas alteraes.
tambm a despartidarizar
oaparelho do Estado e a
promover o mrito no acesso aos
cargos. Neste mbito, o Governo Anlise jurdica
preparar nova legislao
que estabelea um sistema Na Exposio de Motivos era referido o diploma anterior, salientando-se o
independente de recrutamento
eseleo, p.14. procedimento de recrutamento com base na mera escolha entre indivduos
licenciados, vinculados ou no Administrao Pblica (). Descrevia-se, de
forma sumria, o sistema de recrutamento, seleo e provimento nos cargos
de direo superior da Administrao Pblica, no mbito da Unio Europeia,
mencionando-se a opo por procedimentos de concurso. Faz-se seguida
mente uma breve apresentao do novo diploma.
Na Nota Tcnica apresentavam-se, de forma desenvolvida, as alteraes
consideradas na proposta de lei. Era referida a conformidade da proposta de
lei com os requisitos formais, constitucionais e regimentais. Registava-se o
cumprimento das disposies da lei formulrio. Levantavam-se dvidas quanto
a algumas das solues apresentadas, nomeadamente a proposta de criao
191. Tratavase da Comisso de
de duas novas comisses191, em relao s quais no tinham sido previstos os
Recrutamento e Seleo para a
Administrao Pblica, a qual respetivos encargos oramentais.
veio a ser criada, nos termos
do artigo 5.da Lei n.64/2011, Realamos a desenvolvida anlise jurdica, quer a nvel nacional quer
de22 de dezembro.
Previase igualmente a criao internacional, com a apresentao da evoluo legislativa nesta matria.
da Comisso de Fiscalizao,
afuncionar junto da Assembleia
Registava-se ainda a referncia ao enquadramento doutrinrio e a indi
da Repblica, cuja misso cao de bibliografia sobre este assunto.
consistia em acompanhar
a atividade da Comisso de
Recrutamento e Seleo para
a Administrao Pblica, Participao na elaborao da lei
assegurando a defesa e a
promoo dos princpios da
iseno, mrito e transparncia Audies/Contribuies
nos procedimentos de
recrutamento, seleo e
Nos termos da Exposio de Motivos referia-se que foi ouvida a Comisso Nacional
provimento nos cargos de de Proteco de Dados e observados os procedimentos decorrentes da Lei n.23/98,
direo superior. Esta Comisso
no chegou a ser criada. de 26 de maio, que estabelece o regime de negociao coletiva e a participao dos
trabalhadores da Administrao Pblica em regime de direito pblico.
No Parecer da Comisso de Oramento, Finanas e Administrao Pblica
registava-se a desconformidade com o n.3 do artigo 124.do Regimento da
130
Assembleia da Repblica, uma vez que a proposta de lei no fora acompa
nhada de estudos que a fundamentam. O Governo apenas tinha remetido os
Pareceres da Comisso Nacional de Proteco de Dados, da Frente Sindical da
Administrao Pblica e da Frente Comum dos Sindicatos da Administrao
Pblica. Referia-se igualmente que esta iniciativa legislativa fora objeto de
apreciao pblica, nos termos do artigo 134.do Regimento da Assembleia
da Repblica, referente legislao de trabalho.
Na Nota Tcnica, reforava-se o referido no Parecer da Comisso de
Oramento, Finanas e Administrao Pblica quanto ao no envio de estu
dos e pareceres que tenham fundamentado a proposta de lei nos termos do
disposto no n.3 do artigo 124.do RAR. Sugeria-se que a ttulo facultativo
fosse promovida a audio do secretrio de Estado da Administrao Pblica e
do Conselho de Administrao da Assembleia da Repblica (esta consulta era
proposta, dado que a Comisso de Fiscalizao iria funcionar na Assembleia da
Repblica, que deveria assegurar os meios necessrios ao seu funcionamento).
Dava-se conhecimento de que a presidente da Assembleia da Repblica promo
vera, a ttulo obrigatrio, a audio dos rgos de governo prprio das Regies
Autnomas dos Aores e da Madeira, e que a Comisso competente promoveu
192. Os Pareceres da ANMP e
a audio da ANMP e da ANFRE192.
da ANAFRE, bem como trs
contributos recebidos no
mbito da apreciao pblica,
Consulta pblica deram entrada na Comisso
de Oramento, Finanas e
No h indicao de se ter realizado consulta pblica deste diploma. Administrao Pblica durante a
elaborao da Nota Tcnica, pelo
que as concluses dos mesmos
constam da Nota Tcnica.
Apreciao das consequncias da aprovao
epossveis encargos com a sua aplicao
131
Impulso legislativo/Identificao do problema
Anlise jurdica
132
Consulta pblica
No h indicao de se ter realizado uma consulta pblica a este diploma.
133
como um modo normal de resoluo de conflitos no campo das relaes eco
nmicas internacionais. Enunciavam-se de seguida os diversos aspetos que
o novo diploma consagrava.
Apesar da informao detalhada sobre as razes da nova lei e a apre
sentao da mesma, na Exposio de Motivos no constavam referncias
quantificadas que permitissem uma anlise aprofundada da aplicao da Lei
n.31/86, de 29 de agosto, que se revogava, bem como sobre o panorama da
arbitragem em Portugal.
Anlise jurdica
Audies/Contribuies
Foi solicitado parecer a vrias entidades, designadamente: Conselho Superior
da Magistratura, Conselho Superior do Ministrio Pblico, Ordem dos
Advogados, Associao Sindical dos Juzes Portugueses, Associao Portuguesa
de Arbitragem cujos pareceres foram anexos proposta de lei e Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Cmara dos Solicitadores,
Conselho dos Oficiais de Justia, Sindicato dos Magistrados do Ministrio
Pblico e Conselho Nacional do Consumo. Salientava-se ainda na Nota Tcnica
que o Governo remetera os pareceres Assembleia da Repblica, os quais foram
distribudos por correio eletrnico aos deputados da comisso competente.
Na Nota Tcnica referia-se que faziam parte das audies obrigatrias:
a audio do Conselho Superior de Magistratura, do Conselho Superior do
Ministrio Pblico e da Ordem dos Advogados. A Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, no mbito das suas prer
rogativas, solicitou, de novo, envio de parecer a estas entidades.
134
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
a esta proposta de lei.
135
Anlise jurdica
Audies/Contribuies
Na Exposio de Motivos mencionava-se que foram promovidas as
audies do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior
do Ministrio Pblico, da Ordem dos Advogados, do Conselho Superior
de Segurana Interna, da Comisso Nacional de Proteco de Dados e da
Associao Nacional de Municpios Portugueses.
A Nota Tcnica assinalava a violao pelo Governo do n.3 do artigo
124.do Regimento da Assembleia da Repblica, bem como do n.2 do artigo
6.do Decreto-Lei n.274/2009, de outubro, dado que a iniciativa legislativa
no fora acompanhada dos estudos, documentos ou pareceres que a tinham
fundamentado.
Referia-se ainda na Nota Tcnica que a Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias solicitara tambm parecer
s seguintes entidades: Comisso Nacional de Proteco de Dados, Conselhos
Superiores da Magistratura e do Ministrio Pblico e Ordem dos Advogados,
os quais se encontram disponveis no stio da Assembleia da Repblica.
Consulta pblica
No h indicao de se ter realizado uma consulta pblica a esta proposta.
136
Apreciao das consequncias da aprovao
edospossveis encargos com a sua aplicao
137
e motivao da iniciativa legislativa. Apesar da proposta do Governo ser de
reviso do Cdigo de Processo Civil, a proposta apresentada consubstancia a
aprovao de um novo Cdigo de Processo Civil, como se refere no referido
parecer. Assim, a proposta de lei em anlise revoga o Cdigo de Processo Civil,
o Regime Processual Civil de Natureza Experimental, o Regime Processual
Civil Simplificado e o Regime das Marcaes de Audincias de Julgamento.
Anlise jurdica
Audies/Contribuies
Na Exposio de Motivos nada se mencionava quanto a audies realizadas pelo
Governo. Contudo, na Nota Tcnica referia-se que foram enviadas Assembleia
da Repblica os pareceres das seguintes entidades: Conselho Superior dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, Ordem dos Advogados, Ordem dos
Notrios, Conselho dos Oficiais de Justia, Sindicato dos Magistrados do
Ministrio Pblico, Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justia, Antnio
Santos Abrantes Geraldes e Movimento de Justia e Democracia.
Referia-se ainda na Nota Tcnica que a Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias determinou a audio dos
rgos de governo prprio das Regies Autnomas, bem como a consulta
escrita obrigatria do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho
Superior do Ministrio Pblico, da Cmara dos Solicitadores e, novamente,
da Ordem dos Advogados e do Conselho dos Oficiais de Justia.
138
Todos os pareceres e as diversas audies realizadas encontram-se dis
ponveis no stio da Assembleia da Repblica, o que permite identificar as
propostas e crticas destas entidades.
Consulta pblica
Assinala-se no Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias que o anteprojeto de reviso do Cdigo de Processo
Civil, apresentado por esta Comisso, foi colocado em discusso pblica pelo
Governo, em maro de 2012 (sublinhado nosso).
Nota Final
139
Exemplos de projetos de lei
Anlise jurdica
140
No enquadramento legal nacional e internacional foram apresentados
elementos relevantes: referncias explcitas ao enquadramento do tema na
Constituio Portuguesa, na doutrina e na jurisprudncia. No plano inter
nacional, mencionavam-se a Declarao Universal dos Direitos Humanos, a
Conveno Europeia dos Direitos Humanos e o Pacto Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos. Elaborava-se ainda uma anlise comparada da legis
lao de alguns pases Blgica, Canad, Espanha e Itlia.
A mesma anlise foi realizada na Nota Tcnica que versava sobre a pro
posta de lei.
Audies/Contribuies
No parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias referia-se que devia ser promovida a audio do Conselho Superior
do Ministrio Pblico, do Conselho Superior da Magistratura e da Ordem
dos Advogados. Estes dois ltimos pareceres esto disponveis no stio da
198. http://www.parlamento.
Assembleia da Repblica198.
pt/AtividadeParlamentar/
Esto ainda disponveis no stio da Assembleia da Repblica as audies Paginas/DetalheIniciativa.
aspx?BID=35417.
parlamentares a diversas entidades.
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.
141
Impulso legislativo/Identificao do problema
Anlise jurdica
142
Participao na elaborao da lei
Audies/Contribuies
No parecer da Comisso de Trabalho, Segurana Social e Administrao
Pblica referia-se que deviam ser obtidos os pareceres da UMIC Agncia para
a Sociedade de Conhecimento, I.P., da AMA Agncia para a Modernizao
da Administrao, I.P., da Associao Nacional para o Software Livre e do
Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica. Mais se esclarecia que
tinham sido solicitados, por determinao do presidente da Assembleia da
Repblica, os pareceres das Assembleias Legislativas das Regies Autnomas.
No mbito deste procedimento legislativo foram realizadas audies
de especialistas na matria e de entidades particularmente experientes neste
domnio, estando os respetivos pareceres disponveis no stio da Assembleia
da Repblica.
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.
143
Impulso legislativo/Identificao do problema
Anlise jurdica
Audies/Contribuies
Na Nota Tcnica referia-se que dada a matria em causa, a Comisso de Sade poderia
promover a audio da Unidade de Misso de Cuidados Continuados Integrados.
Est igualmente disponvel no stio da Assembleia da Repblica o Parecer
da Comisso Nacional de Proteco de Dados.
144
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.
145
Anlise jurdica
Audies/Contribuies
Na Nota Tcnica referia-se que a Comisso de Ambiente, Ordenamento do
Territrio e Poder Local deveria promover a audio da Associao Nacional
de Municpios. O respetivo parecer est disponvel no stio da Assembleia
da Repblica. Esto igualmente disponveis pareceres de outras entidades.
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.
146
Sntese II.3.2 Exemplos de propostas e projetos de lei
A anlise dos diferentes documentos Exposio de Motivos, Relatrio da Comisso
especializada da Assembleia da Repblica, Nota Tcnica, pareceres das entidades
consultadas conduz s seguintes apreciaes:
Impulso legislativo/identificao do problema: na maioria dos projetos e propostas
de lei consideradas verifica-se, na Exposio de Motivos, uma referncia ao impulso
legislativo, ou seja, as causas que determinaram a iniciativa legislativa. No entanto,
so praticamente inexistentes as referncias aos aspetos qualitativos e quantitativos
do problema dados sociais e econmicos que permitem um conhecimento apro
fundado da situao. Na Nota Tcnica esta informao tambm no desenvolvida,
certamente porque os dados no foram disponibilizados.
Apreciao dos efeitos produzidos pela legislao a alterar ou revogar: nas situaes
de alterao ou revogao de legislao no consta qualquer referncia a elementos de
apreciao sobre a lei anterior. Quando estamos perante a alterao ou revogao de
um ato legislativo do maior interesse a apreciao, mesmo que sumria, da aplicao
da lei que se vai revogar ou alterar, pois tal permite uma melhor compreenso dos
problemas, incongruncias e do nvel de aceitao, ou no, da lei anterior. E, conse
quentemente, um contributo da maior importncia para a preparao da nova lei.
Apreciao dos efeitos e possveis encargos com a aplicao da lei: este um outro
ponto crtico. Est prevista informao quanto a esta matria, quer na Exposio
de Motivos, quer na Nota Tcnica. Na maior parte dos casos, esta informao no
disponibilizada na Exposio de Motivos, pelo que no possvel posteriormente
ser considerada. Na Nota Tcnica surgem referncias impossibilidade de apreciar
os encargos que advm da aprovao da proposta (projeto) de lei, por no se dispor
da necessria informao para tal apreciao.
Anlise Jurdica: a anlise jurdica , na maior parte dos projetos e propostas consi
deradas, bastante completa. So feitas referncias logo na Exposio de Motivos, as
quais so desenvolvidas na Nota Tcnica com enquadramento no sistema jurdico
nacional, europeu e, tambm, com referncias ao direito comparado. Pensamos que
o desenvolvimento nesta matria resulta da concepo tradicional da elaborao da
lei, conferindo um papel central aos juristas e ao enquadramento jurdico. Cremos
deixar claro que sustentamos que esta anlise jurdica fundamental, mas que
importa igualmente ter presente a necessidade de desenvolver as anlises referidas
nos pontos anteriores.
147
203. Cfr. Jos de Melo Alexandrino
3.3. Governo
A preponderncia do Governo no
exerccio da funo legislativa,
Legislao. Cadernos de Cincia de Procedimento legislativo governamental
Legislao, n.50, outubrodezembro
de 2009, p.99.
O procedimento legislativo governamental, em comparao com o procedi
204. Nos termos da Resoluo do
Conselho de Ministros n.29/2011,
mento legislativo parlamentar, surge como um procedimento mais informal,
que aprovou o Regimento do regulamentado apenas no Regimento do Conselho de Ministros. No h qual
Conselho de Ministros do XIX
Governo Constitucional prevse no quer referncia ao procedimento legislativo governamental na Constituio
Ponto 11 Confidencialidade: 11.1.
As agendas e os projetos submetidos da Repblica. No entanto, existe uma clara preponderncia do Governo no
ou a submeter apreciao do
Conselho so confidenciais, sem exerccio da funo legislativa derivada da atribuio ao Governo de uma
prejuzo do disposto no n.7 sobre o
comunicado final. 11.2. Osgabinetes competncia legislativa normal.203 Parece assim existir alguma incongruncia
dos membros do Governo devem
adoptar as providncias necessrias
entre estes dois aspetos.
para assegurar o cumprimento O procedimento legislativo governamental, em oposio ao procedimento
no disposto no nmero
anterior e obstar violao da legislativo parlamentar, considera-se como um procedimento fechado que
confidencialidade.
Disposio idntica encontravase no permite o acesso aos trabalhos preparatrios da legislao204. Assim, o que
em todos os anteriores Regimentos
do Conselho de Ministros. podemos analisar so as disposies do Regimento do Conselho de Ministros
que regulam o procedimento legislativo governamental, nomeadamente as
205. Cfr. referncias sobre a
produo normativa governamental que prevem os elementos que devem ser disponibilizados para a tomada de
supra pp.85 a 87 e Anexo I Dados
sobre a produo legislativa
deciso em Conselho de Ministros.
portuguesa.
Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa,
A Elaborao dos DecretosLeis Anlise dos regimentos do Conselho de Ministros
Avulsos, A Feitura das Leis, Volume
I Histria da Elaborao de Textos
Legais, INA, 1986, p.160: o nosso Considerando a importncia da legislao de iniciativa governamental
sistema de Governo, consagrando
embora, na letra da Constituio, o
no mbito da produo normativa pelas matrias que regulamenta e pelo
primado legislativo da Assembleia volume de produo205 entendemos ser de interesse traar um quadro da
da Repblica, comporta, de facto,
o primado legislativo do Governo evoluo das regras que tm regido, na ltima dcada, o procedimento legisla
e p.161: Temos pois que, sob
a forma de decretolei ou sob a tivo governamental. Iniciamos a nossa anlise com a referncia ao Regimento
forma de proposta de lei aprovada
subsequentemente pela Assembleia do Conselho de Ministros do XIV Governo Constitucional, o primeiro a ser
da Repblica, no nosso sistema
de Governo a prtica orientouse publicado no Dirio da Repblica206.
no sentido do primado legislativo
governamental.
Os regimentos do Conselho de Ministros estruturam-se essencialmente
em duas partes: um primeiro captulo referente ao funcionamento e orga
206. Os Regimentos anteriores nizao do Conselho de Ministros e um segundo que regula o processo de
no eram publicados no Dirio
da Repblica, pelo que eram preparao, elaborao e aprovao dos projetos legislativos. No mbito do
consequentemente considerados
como documentos internos do
presente relatrio, interessa-nos essencialmente analisar as disposies que
Conselho de Ministros. se referem especificamente preparao da legislao. Nestas disposies, de
207. Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, regimento para regimento, verificam-se alteraes que, em alguns aspetos, so
A Elaborao dos DecretosLeis significativas e que evidenciam critrios muito diversos quanto aos princpios
Avulsos, A Feitura das Leis, Volume
I Histria da Elaborao de Textos que devem nortear a preparao da lei.207
Legais, INA, 1986, p.185:
() retirando algumas breves
concluses () a instabilidade
e a flutuao de critrios tm
prevalecido no tocante ao processo
legislativo governamental ()
deveria ser elaborada e aprovada
uma [cont. nap. seguinte]
148
a) Regimento do XIV Governo Constitucional
Resoluo do Conselho de Ministros n.3/2000, de 13 de janeiro
149
c) Regimento do XVI Governo Constitucional
Resoluo do Conselho de Ministros n.126A/2004, de 3 de setembro
150
de atualizao permanente (Artigo 16.). Guia que no chegou a ser
aprovado.
Justificao da deciso de legislar, baseada em critrios de necessidade,
de eficincia e de simplificao (n.1 do Artigo 17.e alnea g) do n.1
do Artigo 29.).
Incluso do procedimento de avaliao prvia de impacte (Artigo 17.).
Previso do procedimento de audio aberta (Artigo 27.). 213. Como referido no Anexo
Previa-se neste artigo a possibilidade da audio de entidades pblicas e pri III: Avaliao legislativa em
Portugal Smula de estudos e
vadas atravs do Portal do Governo na Internet. Este foi um procedimento publicaes, registamse alguns
estudos de avaliao sucessiva
que veio a desenvolver-se nos governos seguintes. de impacte, mas da iniciativa de
centros de investigao e neles
realizados; bem como estudos de
avaliao de impacte da iniciativa
do Ministrio da Justia e
realizados pelos servios do
Ministrio da Justia.
151
214. Uma das propostas do Programa
Legislar Melhor previa a adoo de Controlo eletrnico e automtico do procedimento
medidas visando a maior eficcia das
normas jurdicas, nomeadamente detransposio de diretivas comunitrias
nos aspetos relacionados com a
transposio dos atos comunitrios e Previa-se uma estreita articulao entre o ministro de Estado e dos Negcios
a regulamentao dos atos legislativos.
O que se veio a concretizar com a Estrangeiros e o secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros
aprovao do Sistema de Controlo
dos Atos Normativos. (SCAN)
visando a criao e gesto de mecanismos automatizados de notificao peri
215. Notese que tinha sido aprovado, dica aos membros do Governo competentes em razo da matria dos prazos de
pelo Conselho Europeu de 2007, o transposio de diretivas ou decises-quadro (Artigo 39.). Este mecanismo
Programa de Ao para a Reduo
dos Encargos Administrativos veio a funcionar no mbito do Sistema de Controlo dos Atos Normativos
na Unio Europeia, no qual se
estabelecia o compromisso de at (SCAN), aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n.197/2008214.
2012, reduzir em 25 por cento os
encargos administrativos para as
empresas, decorrentes da legislao
europeia, em reas prioritrias de Resoluo do Conselho de Ministros n.198/2008, de 30 de dezembro
interveno. Numa lgica de reforo
do princpio de ao concertada, esse No regimento aprovado por esta resoluo deu-se continuidade a procedi
mesmo Conselho Europeu convidou
cada um dos Estadosmembros a mentos j considerados no regimento anterior e introduziram-se algumas
fixar, em 2008, os seus objetivos
nacionais de reduo de encargos alteraes significativas:
administrativos nos respetivos
domnios de competncia. No XVII Introduziu-se um novo modelo do teste Simplex, aplicvel apenas
Governo Constitucional, nos termos
da Lei Orgnica da PCM, aprovada
avaliao dos encargos administrativos da lei, de acordo com a metodologia
pelo DecretoLei n.202/2006, de 27 Standard Cost Model, j adoptada em diversos pases europeus (n.2, do Artigo
de outubro, foi criada a Agncia para
a Modernizao Administrativa, I.P., 17.). Com a adoo deste novo modelo do teste Simplex pretendia-se dar
com atribuies especficas neste
domnio. Cfr. supra p.111. No XIX cumprimento aos objetivos do compromisso nacional de reduo de encargos
Governo Constitucional foi aprovada
uma nova lei da Agncia para a administrativos215.
Modernizao Administrativa, nos
termos do DecretoLei n.43/2012,
Previam-se, de forma mais desenvolvida, os elementos que deviam constar
de 23 de fevereiro, que manteve da Nota Justificativa, ganhando relevncia as referncias: fundamentao
as atribuies da Agncia no que
respeita avaliao de encargos da deciso de legislar (alnea f do Art. 29.); s concluses da avaliao prvia
administrativos da legislao.
de impacte do ato normativo (Art. 29, alnea g) e identificao da inteno
216. Regimento do Conselho
de Ministros do XVII Governo
de proceder avaliao sucessiva do impacte do diploma (alnea m) do Artigo
Constitucional, aprovado pela 29 e Artigo 44)216.
Resoluo do Conselho de Ministros
n.198/2008, de 30 de dezembro
Artigo 29.: 1 Os projetos a
remeter ao Gabinete do aecretrio de e) Regimento do XVIII Governo Constitucional
Estado da Presidncia do Conselho
de Ministros so acompanhados
de uma nota justificativa de que
Resoluo do Conselho de Ministros n.77/2010, de 11 de outubro
constam, discriminadamente,
em todos os casos, os seguintes Neste Regimento, com uma nova sistematizao no Captulo do procedi
elementos: (a) Sumrio a publicar
no Dirio da Repblica; (b) Sntese mento legislativo, evidenciavam-se as medidas de simplificao legislativa
do contedo do projeto, incluindo
a anlise comparativa entre o previstas no mbito do programa Simplegis217 e enfatizavam-se os princpios
regime jurdico em vigor e o regime
jurdico a aprovar; (c)Necessidade
considerados fundamentais na elaborao da lei. No Captulo III, referente
da forma proposta para o projeto; ao procedimento legislativo, foram introduzidas duas novas seces: Seco
(d) Referncia emisso de
pareceres internos, obrigatrios II Programao legislativa e elaborao de projetos; e Seco III Deciso
ou facultativos, de membros do
Governo ou de servios e organismos de legislar e impacte legislativo.
da administrao central do Estado;
[cont. na p. seguinte] Na Seco II, no Artigo 16., Programao Legislativa, previa-se expres
samente a comunicao mensal ao () Gabinete do secretrio de Estado
217. Sobre o programa SIMPLEGIS,
cfr. supra, pp.107-110. da Presidncia do Conselho de Ministros das iniciativas normativas em
152
216. [cont.] (e) Referncia realizao
de audies externas, obrigatrias ou
facultativas, de entidades pblicas
ou privadas, com indicao das
preparao, tendo em vista a programao da atividade legislativa. Com uma normas que as exijam e do respetivo
contedo; (f) Fundamentao da
nova designao, retomou-se a referncia do planeamento legislativo, prevista deciso de legislar tendo em conta
critrios de necessidade, de eficincia
no Regimento do Conselho de Ministros do XV Governo Constitucional218. e de simplificao, nos termos do
n.1 do artigo 17.; (g) Concluses da
Na Seco III, no Artigo 19., Deciso de legislar, previa-se a fundamenta avaliao prvia do impacte do ato
normativo; (h) Avaliao sumria dos
o da deciso de legislar () em critrios de necessidade, eficincia e simpli meios financeiros e humanos para
a Administrao Pblica envolvidos
ficao, com referncia anlise de alternativas ao ato normativo proposto. na respetiva execuo a curto e
Os trs critrios j tinham sido consagrados nos dois regimentos anteriores, mdio prazo; (i) Identificao da
compatibilidade da medida com a
mas foram postos em evidncia com a nova sistematizao. A anlise de alter administrao eletrnica; (j)Avaliao
do impacte do projeto quando o
nativas ao ato normativo proposto constava j do ltimo Regimento, mas foi mesmo, em razo da matria, tenha
implicao com a igualdade de gnero;
igualmente evidenciada com a nova sistematizao. (l) Avaliao do impacte do projeto
quando, em razo da matria, o mesmo
Mantinha-se uma disposio, idntica constante do regimento anterior, tenha implicaes nas condies de
sobre o Procedimento de avaliao sucessiva de impacte (artigo 47.). participao e integrao social dos
cidados portadores de deficincia;
No mbito de um processo legislativo eletrnico e desmaterializado, (m) Identificao da inteno de
proceder a avaliao sucessiva do
previa-se o envio dos projetos legislativos acompanhados de um formulrio impacte do diploma; (n) Anlise do
estado de consolidao normativa
eletrnico, o qual veio substituir a Nota Justificativa. No artigo 32.enume da matria objeto do diploma, com
identificao da legislao a alterar ou
ravam-se os elementos que deviam integrar o formulrio eletrnico219. revogar, referncia ao grau de disperso
normativa existente e identificao
da necessidade de proceder
republicao; (o)Identificao expressa
f) Regimentos do XIX Governo Constitucional da necessidade de aprovao de
regulamentos para a concretizao e
Resoluo do Conselho de Ministros n.29/2011, de 11 de julho execuo do ato normativo em causa,
com indicao da entidade competente,
da forma do ato, do objeto e do prazo;
Esta Resoluo do Conselho de Ministros apresenta-se com uma sistematizao (p) Articulao com o Programa do
diferente das anteriores, sem divises do texto, o que dificulta a sua leitura. Governo; (q)Articulao com o direito
da Unio Europeia; (r) Nota para a
No Ponto III Procedimento Legislativo enunciam-se as regras a comunicao social.
Ministros, pelo formulrio eletrnico220, j previsto no regimento anterior. de Ministros do XVIII Governo
Constitucional, aprovado pela
Da leitura do articulado sobre o Procedimento Legislativo, constata-se Resoluo do Conselho de Ministros
n.77/2010, de 11 de outubro,
que no Regimento do XIX Governo se omitem referncias, contidas nos regi Artigo 32.Formulrio eletrnico:
1
mentos anteriores, a princpios fundamentais que devem nortear a poltica 2 O formulrio referido no nmero
anterior deve ser preenchido com
legislativa. Assim no consta qualquer referncia: informao referente aos seguintes
necessidade de uma informao atempada dos atos legislativos a elementos: (a) Sumrio a publicar no
Dirio da Repblica; (b) Referncia
adoptar, visando a programao legislativa; realizao de audies externas,
obrigatrias ou facultativas, de
Aos critrios de necessidade, eficincia e simplificao que devem fun entidades pblicas ou privadas;
(c)Indicadores de impacte legislativo;
damentar a deciso de legislar; (d) Avaliao sumria dos meios
financeiros e humanos para a
avaliao prvia e sucessiva de impacte legislativo (regista-se apenas Administrao Pblica envolvidos na
respetiva execuo a curto e mdio
uma referncia avaliao de eventual impacte para a igualdade de gnero); prazos; (e) Avaliao do impacte
do projeto quando o mesmo, em
razo da matria, tenha implicao
Consideramos assim que h um empobrecimento da poltica legislativa com a igualdade de gnero [cont.
nap.seguinte]
governamental, devido no considerao dos princpios fundamentais que
220. Regimento do Conselho
a devem nortear. de Ministros do XIX Governo
Constitucional, aprovado [cont.
nap.seguinte]
153
219. [cont.] (f) Identificao
da inteno de proceder Resoluo do Conselho de Ministros n.51/2013, de 8 de agosto
avaliao sucessiva do impacte
do diploma; (g)Identificao
da legislao a alterar ou O novo Regimento do Conselho de Ministros do XIX Governo
revogar; (h) Identificao
expressa da necessidade de
Constitucional introduz alteraes importantes no que respeita ao procedi
aprovao de regulamentos mento legislativo, nomeadamente no que se refere:
para a concretizao e execuo
do ato normativo em causa, Ao impacte da legislao no mbito do Programa de Assistncia
com indicao do seu sumrio,
entidade competente, forma Econmica e Financeira;
do ato e prazo; (i) Identificao
expresso do ato jurdico da UE s alteraes que a nova legislao poder introduzir com impacto na
a cuja transposio se procede,
se for o caso; (j) Nota para a criao de procedimentos administrativos, na obrigao de prestao
comunicao social.
de informao e taxas. Esta referncia expressa aos encargos adminis
220. [cont.] pela Resoluo trativos da lei justifica, em nosso entender, a omisso da referncia aos
do Conselho de Ministros
n.29/2011, de 11 de julho, indicadores de impacte legislativo;
Ponto 22: Formulrio
eletrnico: 22.1 Oenvio de
introduo da avaliao sucessiva de impacte, em termos genricos
projetos efectuase atravs do e sem especificao do regime a adotar.
preenchimento do formulrio
eletrnico disponibilizado pelo
sistema de gesto documental
da rede informtica do Governo, Observaes Finais
compreendendo os seguintes
elementos: 22.1.1 Sumrio a
publicar no Dirio da Repblica;
Entendemos que os princpios fundamentais que devem nortear a elaborao
22.1.2 Audies, obrigatrias
ou facultativas, realizadas ou
da lei: a definio das entidades de superviso da atividade legislativa; a progra-
a realizar; 22.1.3 Indicadores mao legislativa; a fundamentao da deciso de legislar em critrios de necessi-
de impacte legislativo; 22.1.4
Avaliao sumria dos dade, eficincia e simplificao; a considerao de alternativas ao ato normativo;
meios financeiros e humanos
envolvidos na respetiva as normas orientadoras de procedimento de avaliao de impacte legislativo; as
execuo, a curto e mdio
prazo; 22.1.5 Ponderao regras da consulta/participao no procedimento legislativo no deveriam
na ptica das polticas de
famlia e de natalidade;
estar apenas insertos nos Regimentos de Conselho de Ministros, susceptveis
22.1.6 Avaliao de eventual de alteraes ditadas, na maioria das vezes, por mudanas polticas. Estes
impacte para a igualdade de
gnero; 22.1.7 Identificao princpios deviam ser consagrados em documento autnomo, como princpios
de legislao a alterar ou
revogar; 22.1.8 Identificao diretores da preparao da lei, no mbito de uma poltica legislativa.
expressa da necessidade de
aprovao de regulamentos
para aconcretizao ou boa
execuo do ato normativo em Vejamos, sem prejuzo de desenvolvimentos noutras partes deste trabalho,
causa, com indicao do seu
sumrio, entidade competente,
alguns dos aspetos que acabmos de mencionar:
forma do ato e prazo; 22.1.9
Identificao do ato jurdico
da Unio Europeia a cuja a) Superviso da atividade legislativa
transposio se procede sendo o
caso; 22.1.10 Proposta de nota
para a comunicao social. Um aspeto a ponderar a superviso tcnico-jurdica dos projetos elabora
dos pelos diferentes departamentos ministeriais, antecedendo a remessa dos
diplomas Presidncia do Conselho de Ministros.
O escrutnio dos projetos, por uma entidade diferente da que respon
221. Para uma perspetiva
histrica, Marcelo Rebelo
svel pela sua preparao, permite uma segunda ponderao do respeito dos
de Sousa, A elaborao dos princpios da legstica material e formal. Esta ponderao comporta inegveis
decretosleis avulsos, in Jorge
Miranda e Marcelo Rebelo de benefcios para a qualidade da legislao.
Sousa (coord.), A Feitura das
Leis I Volume, Oeiras, Instituto A questo que se coloca, aceitando-se esta superviso da atividade legis
Nacional de Administrao,
1986, pp.172173. lativa, a de saber qual a entidade que deve desempenhar esta tarefa.221
154
222. Programa aprovado pela
155
227. () importa organizar o
procedimento legislativo de forma Um das recomendaes da Comisso para a Simplificao Legislativa227 foi
a tornar pblico o programa de
iniciativas legislativas em curso precisamente a de chamar a ateno para a importncia no desenvolvimento
para o prximo ano (), Relatrio
da Comisso para a Simplificao do trabalho legislativo de um programa anual de iniciativas legislativas.
Legislativa, Vol I, ponto 7.5.7,
Legislao. Cadernos de Cincia de
Legislao. N.30/31, janeirojunho
de 2002, p.50. c) Avaliao de impacte legislativo
228. Cfr. Quadro Comunitrio de O desenvolvimento da avaliao legislativa entre ns ainda muito incipiente,
Apoio a Portugal. Relatrio Anual o que certamente resultar da falta de tradio dos estudos de avaliao de
de Execuo. Primeira Avaliao de
Impacte Macroeconmico; Ministrio polticas pblicas. Os estudos nesta rea desenvolveram-se no final dos anos 80
do Planeamento e da Administrao
do Territrio, Secretaria de do sculoxx, a partir da adeso de Portugal ento Comunidade Europeia, e
Estado do Planeamento e do
Desenvolvimento Regional, na sequncia da aprovao do 1.Quadro Comunitrio de Apoio para Portugal
Departamento Central de
Planeamento, abril de 1991. (1989/1993), dado que a avaliao dos seus diferentes programas, instrumentos
e medidas era uma exigncia comunitria228. No mbito do novo Quadro de
229. QREN: http://www.qren.pt/
np4/np4/?newsId=1334&fileNa-
Apoio Comunitrio (2014/2020), salienta-se a importncia da avaliao ex ante
me=Ex_ante_evaluation_guidan-
ce_2014_2020.pdf
dos diferentes programas e medidas a apresentar229.
Alguns dos especialistas nesta matria tm acentuado as dificuldades
230. Cfr. Carlos Blanco de Morais,
O Programa Legislar Melhor. Dois
que se tm sentido no desenvolvimento dos estudos de avaliao legislativa.
anos depois, Legislao. Cadernos de Assim, Carlos Blanco de Morais, numa anlise sobre os desenvolvimentos do
Cincia de Legislao, n.50, outubro
dezembro de 2009, pp.6162. Programa Legislar Melhor refere como uma das principais deficincias na
231. Cfr. Nuno Garoupa, Improving
execuo do mesmo a no introduo de um sistema de avaliao prvia de
Legislation. A Note of Pessimism, impacte dos atos normativos230. Por seu lado, Nuno Garoupa, numa anlise
Legislao. Cadernos de Cincia de
Legislao, n.50, outubrodezembro da produo legislativa nacional, refere a necessidade do Governo adotar a
de 2009, pp.153160.
introduo de mandatory impact assessment evaluation of all the relevant
232. Vejase o exemplo muito statutory changes and new legislation, including cost-benefit analysis as well
positivo da DireoGeral da Poltica
de Justia, do Ministrio da Justia,
as supplementary evaluation following the British model in a broad way231.
no mbito da qual se efectuaram
estudos de Avaliao de Impacte
A avaliao de impacte legislativo ex ante e ex post s poder ser con
Normativo, essencialmente estudos siderada como um elemento essencial da preparao da lei quando tiverem
de avaliao ex post. No mbito
deste departamento, foi definida sido decididas, ao mais alto nvel poltico, as condies em que a mesma deve
uma metodologia de preparao
da lei, que permitiu a definio de ser exigida, elaborados manuais de apoio sua realizao e constitudas as
linhas gerais de orientao para
a elaborao de estudos neste equipas tcnicas qualificadas para o seu desenvolvimento232.
domnio; foi criada uma equipa
multidisciplinar e foi feita formao
especfica na rea da avaliao A experincia dos pases que analismos permite afirmar que a intro
de impacte normativo. A titulo
experimental, foi aprovado um Guia duo de um sistema de avaliao de impacte legislativo (nos planos social,
de Avaliao de Impacte Normativo
(cfr. Anexo III Avaliao legislativa ambiental, econmico e financeiro) requer essencialmente:
em Portugal Smula de estudos e
publicaes). Foram pois reunidas as Apoio poltico ao mais alto nvel;
condies necessrias para viabilizar
os estudos neste domnio. Existncia, no mbito do Governo, de uma unidade central de apoio
aos procedimentos de avaliao legislativa233;
233.
Cfr. Pedro Pita Barros e Nuno
Garoupa, Avaliao de Impacte de Desenvolvimento, nos diferentes departamentos ministeriais, de equipas
Normas Efeitos Econmicos da
Alterao do artigo 81.do Cdigo
multidisciplinares (juristas, economistas, socilogos) responsveis pela
da Estrada, Legislao. Cadernos elaborao dos estudos ex ante de avaliao legislativa;
deCincia de Legislao, [cont.
nap.seguinte]
156
233. [cont.] n.30/31, janeiro
Definio de critrios para a identificao dos atos legislativos que junho de 2002, pp.179180:
Para assegurar consistncia
devem ser obrigatoriamente sujeitos a um procedimento de avaliao e coerncia a futuros Estudos
de Impacte das Normas ser
legislativa (em funo, nomeadamente, do previsvel impacte financeiro apropriado quer a formao
de equipas multidisciplinares
e/ou social); (com a incluso de juristas e
economistas, sendo que, em
A elaborao de estudos de avaliao legislativa ex ante deve preferen alguns casos, ser com certeza
cialmente ser da responsabilidade dos departamentos que preparam o adequada a incluso de outros
saberes disciplinares), quer a
projeto legislativo234; criao de uma entidade central
de apoio e disseminao de Estudos
A elaborao de estudos de avaliao legislativa ex post por recurso a de Impacte das Normas. Essa
entidade central dever ter uma
centros universitrios de investigao uma opo vlida235. estrutura to leve quanto possvel
e assentar num sistema de consulta
e apoio distncia (via Inter ou
Intranet, conforme venha a ser
Para alm dos motivos de racionalizao administrativa usualmente invo definido). Oseu papel o de
cados para justificar o recurso a centros universitrios de investigao (aliviar disponibilizao dos Estudos
de Impacte das Normas, por
a administrao de uma misso no nuclear e que outras entidades podero um lado, e o de dar resposta a
questes tcnicas colocadas
realizar em melhores condies e por um custo mais baixo) esta opo tem durante a elaborao dos
mesmos (sublinhado nosso).
tambm as seguintes virtualidades: garante uma abordagem distanciada aos
fenmenos a analisar, que complementa a dos responsveis polticos e admi 234. Cfr. Nuno Garoupa,
Improving Legislation. Anote
nistrativos; poder estimular o desenvolvimento cientfico, pela competio of pessimism, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao
entre centros de investigao236; poder contribuir para a institucionalizao n.50, outubrodezembro de
2009, p.157: The Government
das relaes entre entidades governamentais e o mundo cientfico. should invest directly in human
Elaborao de material de apoio Guia de Avaliao237 e demais mate capital and find a coherent
way to ensure a small high
riais de suporte ao desenvolvimento dos estudos de avaliao legislativa. quality group of civil servants
(economists and lawyers).
Definitely a high quality program
of legislative evaluation can not
Finalmente, transcrevemos as importantes recomendaes da OCDE no rely on occasional collaborations
and unstable administrative units
que respeita ao desenvolvimento da avaliao de impacte legislativo em Portugal: (sublinhado nosso).
Government or the Parliament) which are to be enacted by the Parliament. 238 Portugal, OECD REPORT, 2009,
p.44.
157
236. [cont.] estratgias de dumping
s quais poder conduzir d) Participao na elaborao da lei
a simples preferncia, nos
concursos de atribuio dos
projetos de avaliao, pelas A participao na elaborao da lei deve ser entendida como um princpio
candidaturas mais baratas.
Um destes mecanismos
integrante da metodologia de preparao da lei, que fornece importante infor
a avaliao cientfica dos mao na fase inicial de identificao do problema e das medidas a adoptar e,
resultados das avaliaes ex
post no mbito dos processos por outro lado, credibiliza o procedimento de elaborao da lei.
de avaliao de segundo grau
dos dispositivos de avaliao As audies obrigatrias e facultativas, consignados na Constituio e
legislativa, que poder permitir
aferir a qualidade das avaliaes na lei, esto previstas desde o Regimento do Conselho de Ministros do XIV
realizadas. Para um exemplo
deste tipo de procedimento, Governo Constitucional.
ver Lorenzo Allio, valuation des
analyses dimpact approfondies et
O incio do reconhecimento da importncia da participao dos cidados
des tudes Standard Cost Model no procedimento legislativo, pode considerar-se a partir de 2006, com o XVII
effectues par la Confdration
entre 2007 et 2009. tude Governo Constitucional, no qual se d incio ao procedimento de Audio
mandate par le Secrtariat
dtat lconomie (SECO), Aberta (posteriormente designado como Consulta Pblica) com a previso de
Allio/Rodrigo Consulting, 2011,
em particular, p.71 e ss. consultas pblicas atravs do portal do Governo na Internet239.
O reconhecimento da importncia do procedimento de consulta na ela
239. Para uma informao
borao da lei levou, como j mencionado, identificao de boas prticas, no
mais desenvolvida sobre esta
matria, Cfr. Sandra Pereira, mbito da UE. Considerando estas orientaes, no Programa Legislar Melhor
Snia Rodrigues Participao
no Procedimento Legislativo, foi prevista a publicao de um Cdigo de Conduta das Audies que estabele
Boletim do Observatrio da
Legislao Portuguesa, n.4, cesse padres comuns no envolvimento de entidades pblicas e privadas na
fevereiro de 2012, pp.2343,
disponvel em www.fd.unl.pt/
deciso de legislar240. Este projeto ainda no se concretizou.
investigao
158
Quadro 4 Elaborao dos Projetos Legislativos Smula de princpios insertos nos sucessivos Regimentos do Conselho de Ministros (RCM),
do XV ao XIX Governo Constitucional (G.C.)
XV G.C.: XVI G.C.: XVII G.C.: XVII G.C.: XVIII G.C.: XIX G.C.:
RCM n.66/2003 RCM n.126A/2004 RCM n.64/2006 RCM n.198/2008 RCM n.77/2010 RCM n.51/2013
2. Planeamento do Primeira referncia Referncia expressa Referncia expressa Comunicao, em Princpio da No consta referncia
Procedimento expressa ao ao planeamento ao planeamento prazo razovel, programao legislativa ao planeamento
Legislativo planeamento do do procedimento eliminada. Prevse a das iniciativas em reintroduzido doprocedimento
procedimento legislativo comunicao, em prazo preparao, tendo legislativo
legislativo razovel, das iniciativas em vista a respetiva
em preparao, tendo programao
em vista a respetiva
programao
3. Regras de Legstica para Inseridas no articulado Inseridas em anexo Inseridas em anexo Inseridas em anexo Inseridas em anexo Inseridas em anexo
a elaborao dos atos aoRCM aoRCM aoRCM aoRCM aoRCM
normativos do Governo
159
Quadro 4 Elaborao dos Projetos Legislativos Smula de princpios insertos nos sucessivos Regimentos do Conselho de Ministros (RCM),
do XV ao XIX Governo Constitucional (G.C.)
XV G.C.: XVI G.C.: XVII G.C.: XVII G.C.: XVIII G.C.: XIX G.C.:
RCM n.66/2003 RCM n.126A/2004 RCM n.64/2006 RCM n.198/2008 RCM n.77/2010 RCM n.51/2013
160
6. Avaliao dos encargos Introduo do teste Novo modelo, baseado Procedimento baseado Considerao da
administrativos dos atos Simplex baseado na na metodologia no Standard Cost Model eventual criao pela
normativos aprovados metodologia KAFKA; Standard Cost Model, (SCM) legislao aprovada
pelo Governo com referncia j adoptada em vrios de procedimentos
inadequada avaliao pases europeus; administrativos,
de impacte legislativo. referido em Anexo obrigaes de
Teste Simplex includo ao RCM dedicado prestao de
em anexo ao RCM exclusivamente informao e taxas
avaliao de encargos
administrativos
XV G.C.: XVI G.C.: XVII G.C.: XVII G.C.: XVIII G.C.: XIX G.C.:
RCM n.66/2003 RCM n.126A/2004 RCM n.64/2006 RCM n.198/2008 RCM n.77/2010 RCM n.51/2013
9. Avaliao prvia de Primeira referncia Previase a avaliao Prevista aprovao de Prevista elaborao No consta referncia
impacte legislativo avaliao ex ante a de impacte legislativo testes para a avaliao de informao sobre geral avaliao de
(ex ante) Nota: No realizar apenas quando atravs do Teste dos atos normativos do o impacte legislativo impacte legislativo ex
existem unidades tal se justifique. Simplex e outros Governo (no foram dos atos normativos ante. Apenas meno
especializadas, nos modelos de testes aprovados). do Governo, a qual da avaliao de
No se conhecem
diversos ministrios, na a ser aprovados por consubstancia os eventual impacte para
estudos realizados Previase igualmente
elaborao dos estudos despacho do ministro indicadores de impacte a igualdade de gnero.
ao abrigo desta a definio por
de avaliao prvia; nem da Presidncia (no legislativo (contedo
disposio. despacho de atos Referncia especfica
uma unidade central de foram aprovados). No no especificado), a
obrigatoriamente ao impacte da
apoio e controlo. No se conhecem estudos remeter por Formulrio
sujeitos a uma legislao no mbito
se realizaram formaes realizados ao abrigo Eletrnico. Segundo os
avaliao (despacho do Programa de
especficas nem foram desta disposio. casos, possibilidade
no aprovado) Assistncia Econmica
aprovados manuais / de avaliao prvia
Previso da avaliao e Financeira
diretivas, salvo na fase por equipa ministerial
de impacte do projeto
final do XVIII G.C (Guia especificamente
quando o mesmo,
de avaliao de impacte constituda para
em razo da matria,
normativo, DirecoGeral o efeito. No so
tenha implicao
da Poltica Legislativa conhecidos estudos
com a igualdade de
do Ministrio da Justia, efectuados ao abrigo
gnero ou implicaes
2010) desta disposio
nas condies de
participao e integrao
social dos cidados
portadores de deficincia
10. Avaliao Sucessiva Primeira referncia Menciona a avaliao Menciona a avaliao Includa a Avaliao
(ex post) (Nota: No avaliao sucessiva sucessiva de impacte, sucessiva de impacte, sucessiva de impacte,
161
se pratica de forma de impacte, a a ser determinada a ser determinada prevista em termos
sistemtica. Existem, ser determinada por despacho por despacho genricos, sem
porm, estudos por despacho fundamentado do fundamentado do especificao do
relevantes elaborados, fundamentado do Conselho de Ministros Conselho de Ministros regime
nomeadamente pelo Conselho de Ministros ou dos ministros ou dos ministros
Observatrio Permanente ou dos ministros competentes em competentes em
da Justia e pela Direco competentes em razo razo da matria, razo da matria,
Geral da Poltica da da matria, e elaborada e elaborada por e elaborada por
Justia, Ministrio da por organismos pblicos, organismos pblicos, organismos pblicos,
Justia estabelecimentos estabelecimentos estabelecimentos
de ensino superior de ensino superior de ensino superior
ou organizaes da ou organizaes da ou organizaes da
sociedade civil sociedade civil sociedade civil
Sntese II.3.3 Procedimento legislativo governamental
Verifica-se uma clara preponderncia do Governo no exerccio da funo legislativa.
O procedimento legislativo governamental, em comparao com o procedimento
legislativo parlamentar, surge como um procedimento mais informal e menos
transparente, regulamentado apenas no Regimento do Conselho de Ministros.
As agendas e os projetos submetidos ou a submeter aprovao do Conselho de
Ministros so confidenciais, nos termos dos diversos regimentos do Conselho de
Ministros, pelo que no permitido o acesso aos trabalhos preparatrios da legislao.
Os projetos a remeter ao secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de
Ministros so acompanhados de uma Nota Justificativa substituda por um
Formulrio Eletrnico a partir do Regimento do Conselho de Ministros do XVIII
Governo Constitucional da qual devem constar diversos elementos que permitem
compreender as informaes/dados que so considerados na tomada de deciso.
O contedo da Nota Justificativa reflete as opes assumidas quanto metodologia
de preparao da lei. H elementos que no suscitam quaisquer dvidas e que sempre
foram considerados identificao da legislao a alterar ou revogar; indicao das
audies obrigatrias ou facultativas; identificao da necessidade de aprovao
de regulamentos para a execuo da lei; identificao do ato jurdico da Unio
Europeia a cuja transposio se procede. Pelo contrrio, em relao a elementos
que traduzem um novo olhar sobre a elaborao da lei nomeadamente a progra-
mao legislativa, a apreciao da necessidade da lei, a considerao de alternativas e a
avaliao de impacte legislativo no existe uma orientao definida, uma vez que
nos diversos regimentos do Conselho de Ministros estas matrias so abordadas de
forma diferente ou no so mesmo consideradas.
Os princpios orientadores do procedimento legislativo governamental registam
alteraes significativas nos sucessivos regimentos do Conselho de Ministros.
Os princpios fundamentais que norteiam o procedimento legislativo governamental
no deveriam estar insertos no Regimento de Conselho de Ministros, susceptvel
de alteraes ditadas, na maioria das vezes, por mudanas polticas. As propostas
que consubstanciam princpios fundamentais da preparao da lei deveriam ser
consagradas em documento autnomo, com carcter de princpios diretores da
preparao da lei, no mbito da poltica legislativa.
162
3.4. Legstica formal: entre a tcnica de redao e a poltica
Introduo
Les lois ne doivent point tre subtiles; elles sont faites pour des gens de mdiocre
entendement: elles ne sont point un art de logique, mais la raison simple dun
241. Cfr. Montesquieu, De lesprit
pre de famille.241
des lois, Livro XXIX, Captulo 16
de Oeuvres Compltes (org. Roger
Caillois), Paris, Gallimard, 1951,
Legistics is not politics. The adoption of a draft law, be it excellent or not that p.878.
163
Assente nesta preocupao, pode afirmar-se que a Legstica Formal,
enquanto disciplina autnoma, tem como fundamento uma ideia democrtica
de conceber e apresentar o Direito.
164
de generalidade e abstrao. A igualdade iluminista associava-se generali
dade racionalista, prefigurando atos que se dispensavam da sano da vivncia
comunitria e da aplicao prudencial do Direito ao caso concreto. A justia
do caso concreto seria superada pela razo/fonte de justia para todas as
244. H a notar que o problema
situaes da vida244.
fundamental de Montesquieu
Os desenvolvimentos e as futuras crises do Estado liberal, a par das exign na conhecida tripartio de
poderes respeita separao
cias de interveno jurdica na regulao de uma sociedade cada vez mais com do poder judicial relativamente
aos demais: A separao entre
plexa por razes tcnico-cientifcas e sociais, no favoreceram os parlamentos. poder judicial e poder legislativo
justificase como garantia de
Os finais do sculoxix permitiram a expanso da atividade reguladora liberdade frente arbitrariedade.
da Administrao Pblica, e as circunstncias polticas das primeiras dcadas E a separao entre poder
judicial e poder executivo
do sculoxx atacaram em alguns Estados de forma violenta a funo de justificase como garantia
de liberdade frente fora
controlo parlamentar do poder executivo, bem como a produo legislativa opressora que o juiz poderia
passar a deter, Rui Guerra
prpria do rgo representativo. Mesmo aps a superao dos regimes totali da Fonseca, O Fundamento
da Autotutela Executiva da
trios europeus, a competncia legislativa do executivo tendeu para a amplia Administrao Pblica, Coimbra,
Almedina, 2012, pp.426427.
o, dadas as j aduzidas razes da maior necessidade de regulao normativa,
numa poca de expanso das necessidades coletivas.
Na transio do sculoxx para o sculoxxi, as consequncias polticas
da globalizao nas suas vertentes poltica e econmica tm como conse
quncia a criao de novos eixos de poder e, necessariamente, de um sistema
de fontes do Direito distinto do classicamente estudado para o modelo do
Estado soberano. A par desta evoluo, observam-se procedimentos distintos
de redao normativa espelhando experincias prprias de entidades interna
cionais e de outros ordenamentos jurdicos (especialmente os que influenciam
de forma mais clara os textos oriundos de organizaes internacionais).
Por outro lado, so, tambm, de considerar as vinculaes dos Estados a
adequar a linguagem dos Direitos internos obrigao de legislar de acordo
com regras oriundas de instituies como a Unio Europeia.
165
As remisses sucessivas e em cascata entre diferentes atos normativos.
Todas estas ms prticas so causadas, entre outras razes:
Pela impreparao tcnica dos ocasionais redatores normativos;
Pela ausncia de zelo dos titulares do poder poltico na escrita das leis
o enunciado da vontade poltica supera as preocupaes com a correta
245. As vantagens que esta
insero do normativo no ordenamento ;
produo legislativa planificada Pela rapidez com que o procedimento legislativo tem que se adaptar s
teria para os destinatrios,
cidados e empresas, prioridades da vida poltica;
bem como para a prpria
administrao seriam inegveis:
Pela utilizao de metodologias que permitem a feitura do ato norma
conhecimento mais fcil das tivo num escasso perodo de tempo, mas que esquecem o seu espao no
normas aplicveis; maior rigor
na previso dos encargos ordenamento, como acontece com a revogao tcita;
legais e mesmo das prprias
receitas; enfim acrscimo de Pela falta de planificao legislativa245.
coerncia da legislao, o que
significa, seguramente, melhor
qualidade desta, Joo Caupers,
Apresentao do Observatrio Nos sistemas de Direito continental, em que a lei impera entre as fontes
da Legislao Portuguesa,
no colquio AQualidade da
do Direito, torna-se difcil compreender as razes que levam no incluso
Legislao Um desafio para nos curricula universitrios das metodologias de construo e redao da lei
o SculoXXI, publicado em
Legislao. Cadernos de Cincia da (especialmente no perodo da licenciatura). Pensamos que a explicao para
Legislao, n.49, abriljunho de
2009, p.59. esta dissociao tem na base a natureza poltica da lei, contraposta natureza
246. La loi se prsente de
cientfica do Direito. Esta forma de pensar a lei e o Direito parte do equvoco
plus en plus frquemment baseado na concepo da lei como objeto e do intrprete como sujeito inte
la manire dun mecanisme
cyberntique, conu pour assurer grante da comunidade cientfica. Se a lei Direito, a cincia jurdica no pode
ladapation permanente de
lappareil normatif une ralit dispensar-se de intervir, por si e interdisciplinarmente, nas fases de confeo do
en perptuelle transformation.
CharlesAlbert Morand,
fenmeno normativo, seja na concepo, seja na redao do texto normativo.
valuation lgislative et lois O conjunto de razes enunciado contribui para a celeridade com que o
exprimentales, em Charles
Albert Morand (coord.), Direito redigido e para a parca reflexo utilizada na sua concepo. Deste
valuation lgislative et lois
exprimentales, AixMarseille, modo, o tempo da lei no se aproxima do tempo do mundo. A legislao
Presses Universitaires dAix
Marseille, 1993, p.104. compensa, frequentemente, em ato e iluso, a ausncia de verdadeira inter
247. Alguns exemplos so:
veno poltica desembocando num verdadeiro no governes; legisla.
Manual of Legal Drafting Tambm h a referir que a necessidade de assegurar a cobertura norma
(Alaska), disponvel em: http://
w3.legis.state.ak.us/docs/pdf/ tiva de realidades em devir justifica a utilizao de frmulas vagas, embora
DraftingManual.pdf; Guide to
Making Acts and Regulations determinveis246. Porm, se a utilidade destas no carece de discusso, a sua
(Canad), disponvel em: http://
www.pcobcp.gc.ca/docs/
pulverizao ao largo do ordenamento permite ao legislador dar verbo a situa
information/publications/ es da vida pouco estudadas, com as consequentes fragilidades no que tange
legislation/pdfeng.pdf; Drafting
Legislation in Hong Kong, segurana jurdica, por serem permitidas interpretaes muito dspares.
disponvel em http://www.
legislation.gov.hk/eng/drafting.
htm; Principles of Clear Drafting
(Nova Zelndia), disponvel em: 3. Para evitar as ocorrncias descritas e qualificadas como ms prticas so
http://www.pco.parliament.
govt.nz/cleardrafting/; necessrias regras gerais e guias que contribuam para evitar o erro, assim como
Legislative Drafting (Comisso
Europeia), disponvel em: http://
a preparao de especialistas na redao legislativa, que o poder poltico devia
ec.europa.eu/governance/ promover. frequente existirem guias de redao normativa, muitas vezes dis
better_regulation/documents/
legis_draft_comm_en.pdf ponibilizados na Internet247. A soluo que j constou dos Programas Legislar
166
Melhor e Simplegis revela mais vantagens do que a aprovao de regras de
legstica em instrumentos normativos como o Regimento do Conselho de
Ministros. Os guias so, por natureza, mais completos e devem ser colocados
numa sede tcnica e no poltico-normativa.
a) Princpio da clareza
248. A clareza do discurso o
O princpio da clareza visa a simplicidade na redao248, na sistemtica e na dis
mais importante princpio a ser
posio grfica do texto, a que corresponder uma compreenso do contedo tido em considerao na redao
de qualquer texto de norma ou
to fcil quanto possvel. de texto conexo com normas,
pelo que a sua observncia
Este princpio no deve ser interpretado como sinnimo de anulao da deve presidir a todo e qualquer
momento da elaborao escrita
especificidade da linguagem tcnico-jurdica, em nome do conhecimento de um ato normativo, David
popular dos contedos normativos. O direito, enquanto cincia, deve ser a Duarte e Outros, op.cit., p.127.
167
traria, contudo, mais prejuzos que vantagens. A redao normativa no deve
249. A linguagem jurdica no
desapegar-se da forma de escrever o Direito e de o pensar249. A clareza no
deve assumirse como um sub
cdigo lingustico ou um dialecto deve ser interpretada como um procedimento de facilitao da linguagem
profissional. Tal no colide com
a utilizao de termos jurdicos tcnica, mas como um princpio de simplificao, em todos os aspetos que
em sentido diverso do comum,
Alexandre Sousa Pinheiro, o rigor normativo permitir. E so muitos. Entre outros, a possibilidade de
Algumas notas sobre temas de
Legstica Formal, Legislao.
compreenso pela generalidade dos membros da comunidade, a utilizao de
Cadernos de Cincia da Legislao, um padro de linguagem designado como portugus no marcado produzido
n.41, outubrodezembro de
2005, p.14. pelos falantes escolarizados250, a organizao sistemtica do texto normativo,
250. David Duarte e Outros, op. a conteno verbal, de modo a evitar frmulas confusas, acumulando quali
cit., p.131. ficativos ou advrbios, e a utilizao de procedimentos de transparncia do
texto (como a indicao das realidades equivalentes a siglas ou acrnimos).
Conclumos que a lealdade discursiva entre o poder poltico e a comu
nidade fica assegurada, mesmo quando a lei apresenta redaes difceis para
251. Cfr. Alexandre Sousa
intrpretes fracamente doutrinados251. Citem-se os exemplos de constituto
Pinheiro, Algumas notas , op.
cit., p.16. possessrio, avulso, usucapio, apangio do cnjuge sobrevivo, cautela sociniana,
fideicomisso, impugnao pauliana ou substituio pupilar.
Este conjunto de razes leva-nos a excluir a plain language como um
modelo de redao do texto normativo. A metodologia plain pode ser, outros
252. Vejase, por exemplo, o
sim, vlida e til na redao de textos administrativos de carcter informativo252.
Plain Writing Act of 2010 norte
americano, de 13 de outubro de
2010, que prev: The purpose
of this Act is to improve the b) Princpio da uniformizao
effectiveness and accountability
of Federal agencies to the public
by promoting clear Government
Com a uniformizao do discurso normativo pretende-se reduzir a utilizao
communication that the public de vocbulos na linguagem normativa, com o propsito de apurar o sentido
can understand and use (http://
www.gpo.gov/fdsys/pkg/ atravs do qual o Direito acolhe as realidades da vida.
PLAW111publ274/pdf/PLAW
111publ274.pdf). Ao contrrio de outras formas de expresso, a escrita normativa baseia
A favor da plain language na
escrita legislativa, cfr. Bryan A. -se no rigor gramatical e na sobriedade de estilo. Importa, essencialmente,
Garner, Legal Writing in Plain
English, Chicago e Londres, The garantir o princpio da segurana jurdica atravs da utilizao exata de uma
University of Chicago Press,
2001.
terminologia que se mantenha homognea ao longo do ordenamento.
Se na literatura ou no ensasmo o jogo dos sinnimos pode ser sinal
de ilustrao, o mesmo no se pode aplicar linguagem normativa. Assim, a
clareza do texto normativo deve estar associada uniformizao, para que
os enunciados de normas no ofeream dificuldades suplementares de inter
pretao, isto , das dificuldades adicionais das que decorram da perceo de
contedos normativos.
Aprecie-se, a ttulo de exemplo, o artigo 68.da Constituio, sob a ep
grafe Paternidade e maternidade:
168
quanto sua educao, com garantia de realizao profissional e de par
ticipao na vida cvica do pas.
2. A maternidade e a paternidade constituem valores sociais eminentes.
3. As mulheres tm direito a especial proteco durante a gravidez e aps o
parto, tendo as mulheres trabalhadoras ainda direito a dispensa do trabalho
por perodo adequado, sem perda da retribuio ou de quaisquer regalias.
4. A lei regula a atribuio s mes e aos pais de direitos de dispensa de
trabalho por perodo adequado, de acordo com os interesses da criana e
as necessidades do agregado familiar.
169
porm, da palavra normal traz para a arena poltica e jurdica toda a sorte
de dificuldades de interpretao, de acordo com pr-compreenses ticas,
morais ou religiosas. Melhor seria que a redao normativa fosse precisa, dada
254. Refirase, tambm, a
a clareza de propsitos existente254.
necessidade de assegurar
a impessoalidade da A sobriedade estilstica preserva a linguagem jurdica das flutuaes
comunicao, ou seja, a
utilizao da linguagem de do(s) momento(s) e das contingncias dos modos de comunicao de cada
uma forma que no denote
manifestaes subjetivas de poca. Assim, o texto legal afasta-se do jargo conjuntural dos meios de
redao. Cfr. Carlos Blanco de
Morais, Manual de Legstica, op.
comunicao de massas255.
cit., p.574.
170
Existam alteraes que abranjam mais de 20 por cento do ato legislativo
em vigor, atenta a sua verso originria ou a ltima verso republicada
(n.3, alnea b);
Existam alteraes que modifiquem substancialmente o pensamento
legislativo das leis em vigor (n.4, alnea a);
O legislador assim o determinar, atenta a natureza do ato (n.4, alnea b).
171
compilao. Se no houver unidade temtica, ser distribudo pelos lugares
pertinentes, de harmonia com a norma sistemtica () a generalidade dos
cidados, e mesmo os destinatrios especficos das normas e os profissionais do
Direito no tero de se preocupar com a correco das publicaes anteriores
() podero simplesmente esperar pelo update mensal, que lhes trar as folhas
260. Cfr. Jos Antnio Veloso, op.
soltas com o texto novo, para inserir no lugar respetivo260.
cit., p.78.
A utilizao de um sistema de compilao implica sempre a definio
prvia de uma sistemtica e de uma diviso temtica adequadas. Desta forma,
os defensores da soluo exposta reconhecem a necessidade de um mnimo de
261. Idem, p.79.
consolidao prvia de materiais261.
A compilao pode ser uma fase prvia e instrumental de outras formas
de concentrao legislativa, assumindo que a consolidao e a codificao
constituem as atividades centrais da reordenao legal, j que implicam os
nveis mais apurados de reconduo da disperso e desordem legal a instru
mentos normativos unitrios, haver que reconhecer que a compilao, por
regra, constitui um pressuposto tcnico e metdico de carcter instrumental
262. Cfr. Carlos Blanco, Manual de
dessas duas atividades262.
Legstica, op. cit., p.610.
c) Consolidao
A consolidao tem efeitos que podem ser mais fundos dos que os da compi
lao. Como ponto de partida, a consolidao pode revestir efeitos jurdicos
ou no jurdicos. A consolidao jurdica assenta na identificao dos atos
vigentes sobre uma matria e na sua organizao coerente num nico ato.
Para tal, necessria uma interveno legislativa, nomeadamente atravs da
republicao e revogao de legislao que se pretenda alterar. No existir
alterao do Direito material, mas pode verificar-se uma revogao macia
de legislao, para que possa dar-se a nova organizao do Direito existente.
A consolidao que no produz efeitos jurdicos apresenta riscos conhe
cidos: enormes problemas na determinao da norma aplicvel a certos casos,
designadamente por amputao do contexto normativo das disposies, aca
bando afinal por se aproximar das compilaes privadas e oficiais mas com
263. Cfr. Vasco Duarte de
a desvantagem de no permitir o acesso imediato e integral aos diplomas263.
Almeida, op. cit., p.12.
A feitura de consolidaes no normativas pblicas deve pautar-se por uma
metodologia que estabelea clusulas de segurana relativamente aos dados
normativos fornecidos aos operadores jurdicos. Assim: (a)deve considerar
-se como Direito no vigente apenas o que decorra de vicissitude expressa,
como, por exemplo, de revogaes expressas; (b)deve ser assinalado, como
ponto de vista do autor da consolidao, o entendimento quanto vigncia
de atos que possam ter sido tacitamente eliminados do ordenamento; (c)deve
172
proceder-se identificao das fontes pela numerao constante do jornal
oficial. Adoptando este conjunto de regras, podem atingir-se resultados teis
no imediato e, potencialmente, muito teis para a realizao de uma tarefa
mais vasta de consolidao normativa.
No domnio das consolidaes normativas pode estabelever-se uma dis
tino entre consolidao avulsa (de leis e regulamentos isolados) e uma con-
solidao global (de reas de regulao).
Por definio, a consolidao consiste em uma tarefa permanente e
avulsa de ordenao, depurao e incorporao, num ato legislativo unit
rio, das normas oriundas de diplomas legais pr-existentes que tenham sido
emitidos sobre uma dada matria em pocas diversas, sem que nesse ato se
introduzam alteraes que importem inovaes fundamentais em relao s
264. Cfr. Carlos Blanco, Manual de
linhas reitoras do pensamento legislativo contido nesses diplomas264.
Legstica, op. cit., p.612.
A consolidao normativa deve seguir o mesmo procedimento de apro
vao das restantes leis. 265. Por vezes, a legislao
utiliza indiferentemente
as expresses cdigo e
consolidao. Vejase, a ttulo
d) Codificao de exemplo, o artigo 123.do
DecretoLei n.555/99, de 16
A codificao implica a criao de instrumentos normativos cientificamente de dezembro: at codificao
das normas tcnicas de
coerentes, organizados de acordo com uma sistemtica precisa e que se baseiam construo, compete ao [ento]
Ministrio do Equipamento, do
numa rea ou ramo do Direito. As codificaes tm uma natureza exaustiva Planeamento e da Administrao
do Territrio a publicao da
relativamente matria considerada. A feitura de cdigos265 obriga recolha relao das disposies legais
e regulamentares a observar
e reorganizao da legislao existente, bem como preparao de um Direito pelos tcnicos responsveis
uniformemente aplicvel num determinado ramo. Dada a mutao permanente dos projetos de obras e sua
execuo.
verificada em determinadas reas do Direito, surge como muito discutvel a Pode lerse, tambm, no
DecretoLei n.6/2007, de 11 de
utilizao de cdigos nesses setores. janeiro que o referido diploma
procede a uma consolidao
Relativamente distino entre codificao e consolidao, alude-se a um da transposio para a ordem
jurdica interna da Diretiva
plus sistemtico e de historicidade, relativamente codificao266. n.82/471/CEE, do Conselho,
de 30 de junho, relativa a
certos produtos utilizados na
Publicao dos atos normativos e acesso ao direito alimentao dos animais, bem
como das diretivas comunitrias
que a alteram (artigo 1., n.2).
1. A publicao, publicidade ou a atribuio de voz lei constitui uma das
funes essenciais do Estado, reforando-se essa vinculao no Estado de 266. Cfr. Alexandre Sousa
Pinheiro, Leis da Justia, op. cit.,
Direito democrtico. p.143.
A relao entre o poder poltico e os cidados, no que respeita regulao
normativa, impe a existncia de veculos exactos de transmisso dos contedos
legais e tambm que os mesmos sejam acessveis comunidade como um todo.
O nosso propsito consiste em apurar os desafios e as vantagens que
um sistema de publicao atravs de meios informticos pode trazer para a
difuso e boa compreenso do Direito. O tema tanto mais atual quanto a
legislao portuguesa (de forma original em termos europeus) determina que
173
a verso oficial do jornal oficial consta da via eletrnica e no da publicao
em papel. Deveria assim ser pensado um novo modelo dirigido para o jornal
oficial informatizado.
174
de entendimento entre os dois rgos de soberania. No futuro, a legiferao
ter que ser orientada por princpios de simplificao e de racionalizao. Para
este efeito, afigura-se necessria uma interveno integrada da Assembleia
da Repblica e do Governo. Esta aliana, associada aos benefcios trazidos
pelas tecnologias da informao, poder transformar de forma muito positiva
o panorama legislativo portugus.
A edio eletrnica do jornal oficial pode contribuir para, de uma forma
mais fcil, proceder a alteraes, tornando possvel fornecer diariamente uma
verso atualizada dos textos jurdicos.
A renovao que deve ser levada a cabo no DRE deve ter as seguintes
consequncias: o DRE deve incluir duas seces; uma primeira, contendo a
publicao diria, estruturada e publicada como se pratica atualmente, com
melhorias ainda desejveis, como a eliminao total dos suplementos, intro
duo de ndices eletrnicos; uma segunda, contendo a publicao sistemtica,
com os diplomas ordenados sistematicamente, todos atualizados sempre que
necessrio, com notas indicando quando determinada disposio foi alterada.
Nesta segunda edio, o cidado e o jurista podem a cada momento verificar
o estado atual do Direito, ou seja, ter acesso efetivo ao Direito escrito.
175
Sntese II.3.4 Legstica formal
As regras de Legstica formal devem ser idnticas e observadas pela Assembleia
daRepblica e pelo Governo.
As regras de Legstica formal devem ser respeitadas em toda a atividade normativa.
As regras de Legstica formal, apresentadas de uma forma desenvolvida, devem
constar de um guia acessvel a partir da Internet.
A redao legislativa deve atender necessidade de ser compreendida pelo todo
comunitrio e no apenas por juristas.
A redao legislativa no deve, todavia, resvalar para a fala quotidiana de uma
determinada poca, esquecendo a sua especificidade.
A redao legislativa no deve constituir um eco da linguagem poltico-partidria,
apesar de refletir, obviamente, opes de carcter poltico.
A organizao da legislao atravs de consolidaes normativas constitui uma
prioridade para o conhecimento dos normativos em vigor.
O Dirio da Repblica Eletrnico deve ser explorado em todo o seu potencial e no
constituir apenas uma continuao do modelo em papel.
O Dirio da Repblica Eletrnico deve incluir duas seces, uma contendo a publicao
diria de atos normativos, a outra a coleco sistemtica dos mesmos.
176
PARTE III
Acessibilidade da lei
As regras de direito positivo contidas na legislao oficialmente publicada
num determinado pas tm vocao para se aplicar ao conjunto das atividades
267. Podero eventualmente
desempenhadas neste pas267 e, logo, ao conjunto das pessoas que se encontram
ter mbito de aplicao mais
neste pas. Dever, portanto, admitir-se a priori que uma condio da sua boa amplo se a legislao incluir
clusulas de extraterritorialidade,
implementao que sejam conhecidas deste conjunto de pessoas. ou em resultado da aplicao
de instrumentos jurdicos
As ordens jurdicas tm lidado com a necessidade e com a dificuldade da internacionais.
realizao desta condio ao estatuir a presuno do conhecimento da lei (em
Portugal, artigo 6.do Cdigo Civil). Esta presuno, por sua vez, legitimada
pela existncia de dispositivos de publicao oficial da legislao, concebidos
de tal maneira que qualquer pessoa visada por uma lei tambm possa, em
268. Ver supra, pp.104,174,175
princpio, ter conhecimento da mesma. Historicamente, como vimos268, estes
dispositivos consistiram, sucessivamente, em publicaes peridicas anlogas
a rgos de comunicao social escrita, podendo ser assinadas ou compradas
ocasionalmente em Portugal: o Dirio da Repblica e, mais recentemente,
em stios da Internet oficiais em Portugal, o Dirio da Repblica Eletrnico
onde novos diplomas legais so publicados periodicamente em formato
eletrnico, podendo assim ser consultados por qualquer internauta.
Uma vez que um tal dispositivo existe, vale a pena procurar saber se o
que a se publica chega efetivamente ao conhecimento da generalidade das
pessoas cujas atividades so visadas pela legislao (o que discutiremos a
seguir no captulo 1). Mas lcito partir do pressuposto que o conhecimento
da legislao no resulta do simples facto de existir uma publicao oficial.
Se o direito se tem tornado, pelo menos por algumas dcadas na histria da
humanidade, num mecanismo razoavelmente eficaz de controlo social
expresso aqui entendida no seu sentido amplo porque o conhecimento da
legislao promovido tambm por outros dispositivos. Uma tarefa da cincia
de legislao consiste em inventariar estes dispositivos e interrogar-se sobre
as medidas susceptveis de os reforar, na perspetiva de uma maior efetividade
do direito (o que examinaremos a seguir no captulo 2).
179
Captulo 1
O acesso lei pela publicao oficial
A questo do acesso da populao ao Dirio da Repblica no tem merecido
grande ateno por parte da investigao scio-jurdica, nem em Portugal,
269. Na literatura sciojurdica,
nem noutros pases269.
inscrevese na temtica mais
ampla do acesso ao direito. Uma pesquisa levada a cabo no fim da dcada de 1990270 forneceu dados
Ainvestigao sobre esta
temtica, no entanto, temse sobre a leitura do Dirio da Repblica. Nas respostas a um inqurito por
debruado mais sobre o acesso das
pessoas aos meios de defender os questionrio realizado no mbito desta pesquisa, aplicado a uma amostra da
seus direitos ou, numa perspetiva
mais atenta aos contextos sociais
populao de Lisboa, cerca de 40 por cento das pessoas inquiridas afirmavam
das prticas do Direito, sobre nunca consultar o Dirio da Repblica, 20 por cento raramente. O que pode
os dispositivos favorecendo
aes tanto individuais como ser interpretado como significando que cerca de 60 por cento das pessoas
coletivas em matria de direitos.
Cfr., por exemplo, Joo Pedroso, inquiridas ignoravam na prtica o que se publicava no Dirio da Repblica.
Acesso ao direito e Justia: um
direito fundamental em (des) 10 por cento das pessoas inquiridas afirmavam consultar o Dirio da
construo. Ocaso do acesso ao
direito e justia da famlia e da Repblica com regularidade. 80 por cento desta categoria indicava consult-lo
criana, Coimbra, dissertao de
doutoramento, 2011.
no seu emprego, ou seja, por motivos profissionais. A consulta regular fora
de um contexto profissional, ou seja, por motivos no profissionais o que
270. Pierre Guibentif, Vanda
Gorjo e Rita Cheta, Comunicao
se poderia qualificar de consulta cidad revelou-se um fenmeno raro: 1,5
social e representaes do crime, por cento das respostas. A proporo era, no entanto, significativamente mais
Lisboa, CEJ, 2002. As frequncias
aqui mencionadas foram elevada caso se acrescentassem as respostas indicando consultar de vez em
extradas da base de dados
produzida a partir do referido quando a folha oficial em biblioteca 7,5 por cento , o que conduzia a um
inqurito propositadamente
para o presente relatrio. No total de 9 por cento de pessoas que podiam ser consideradas como praticando,
chegaram a ser abordadas no
volume publicado em 2002. pelo menos ocasionalmente, uma consulta cidad da folha oficial.
271. Guibentif et al., op. cit.,
Deve, contudo, recordar-se que a amostra incidia sobre a populao de
p.108. Lisboa e que nela as classes desfavorecidas se encontravam sub-representadas271.
272. A evoluo do nmero Atualmente, estatsticas de consulta ao Dirio da Repblica Eletrnico
destas consultas foi podem ser recolhidas no seu prprio site, onde os visitantes podem tomar
acompanhada a ttulo
exploratrio durante os meses conhecimento do nmero de utilizadores em linha num determinado momento
de novembro e dezembro de
2012. Cresce de cerca de90 mil e do nmero total de consultas (desde a criao do site, admite-se). Estes nme
consultas por dia. Admitindo
que muitas destas consultas so ros, no entanto alm de levantarem, enquanto nmeros de consulta, proble
feitas por visitantes profissionais
que utilizam o DRE vrias
mas metodolgicos de interpretao , no nos informam sobre o perfil dos
vezes por dia, pode avanar leitores, nem sobre os motivos e o seu modo de consulta272.
se para uma estimativa muito
aproximativa de entre 20 mil No obstante, podemos avanar algumas consideraes decorrentes da
a 40 mil visitantes por dia, ou
seja, cerca de 0.2 por cento da consulta sistemtica deste site no mbito das atividades do Observatrio da
populao residente.
180
Legislao Portuguesa. Limitar-nos-emos consulta do portal de servio uni
versal e gratuito, ou seja, consulta por leitores no assinantes. Considerando
273. Em 2012: 803 euros para um
o preo elevado das assinaturas273, pode presumir-se que os no profissionais
acesso ilimitado durante um ano
apenas excecionalmente tero acesso ao servio por assinatura. uma das duas sries.
181
Captulo 2
O conhecimento da lei nas atividades sociais concretas
No se trata aqui, obviamente, de procurar captar todos os possveis esforos
de promoo do conhecimento do direito. Admite-se, reconhecendo ao direito
um certo grau de efetividade nas nossas sociedades, que existem mecanismos
minimamente estabilizados que facilitam este conhecimento, relacionados
com atividades, tambm elas de alguma regularidade, favorecendo uma certa
conscincia da legislao que lhes diz respeito.
Abordaremos estes mecanismos presumindo que sero de natureza
variada, em funo dos contextos sociais e das matrias legais, mas, tambm,
que a sua tipologia poder ser limitada. Com efeito, tm necessariamente
algum grau de sofisticao; no podem ser improvisados; requerem uma apren
dizagem coletiva de alguma durao. Logo, uma vez que se revelaram eficazes
em apoio a certas atividades, existe uma elevada probabilidade de que sejam
transpostos para outras.
Determinados tipos de mecanismos, por sua vez, podero ser relaciona
dos com determinados tipos de atividades, quer porque se desenvolveram em
funo das caratersticas dessas atividades entre estas: uma maior ou menor
necessidade de conhecer a legislao que lhes diz respeito , quer porque eles
prprios, por sua vez, contriburam para moldar estas atividades reforando
ligaes entre estas e a legislao . Logo, uma possvel maneira de discutir os
mecanismos sociais de promoo do conhecimento do direito pode passar por
um inventrio das atividades sociais, em funo da relao entre estas e o direito.
182
2. Desenrolam-se no mbito de entidades especficas, que tm entre as
suas atribuies explcitas a produo do direito;
3. Desenrolam-se no mbito de entidades que fazem parte do Estado;
4. So regulamentadas com algum pormenor por regras elas prprias de
natureza jurdica;
5. O seu desempenho envolve usualmente, entre outros, profissionais
do direito.
Estas entidades pertencem por definio ao Estado, constituindo os seus 278. Sobre a legislao entre
rgos de soberania, e possibilitando uma ao que poder, entre outras pos as outras ferramentas de
implementao de polticas
sveis ferramentas, servir-se do direito278, o que nos remete para a j referida pblicas, cfr., em particular,
Pierre Lascoumes/Patrick Le
ligao que existe, na poca atual, entre o direito e o Estado. Convm lembrar Gals (eds.), Gouverner par les
instruments, Paris, Les Presses
aqui que esta ligao no significa que o direito positivo emane unicamente do deSciences Po, 2004.
Estado. Produz-se direito fora do Estado, nomeadamente quando funes de
279. Sobre tais entidades, cfr.
regulao so delegadas em entidades autnomas279, ou quando organizaes supra pp. 93, 94 e 95.
no estaduais so legalmente habilitadas e obrigadas a dotar-se de estatutos
prprios, cuja natureza jurdica reconhecida pela lei. 280. Os autores que deram a sua
Regra geral, atividades de produo do direito so, elas prprias, regula formulao clssica as teorias
desta caracterstica so Hans
mentadas com algum pormenor por regras jurdicas. Encontramos aqui uma Kelsen e Herbert L. A. Hart.
Asua discusso sociolgica foi
caraterstica do direito moderno devidamente identificada tanto pela Teoria iniciada por Max Weber e foi, em
particular, o principal objeto da
do direito como pela Sociologia do direito: so vlidas as normas jurdicas influente Sociologia do Direito de
Luhmann: ver Niklas Luhmann,
elaboradas de acordo com as normas jurdicas que regulam os procedimentos A Sociological Theory of Law.
da sua elaborao280. London/Boston, Routledge &
Kegan, 1985 (publ. orig.: 1972).
183
Finalmente, as atividades de produo legislativa envolvem juristas.
Isto continua a ser vlido hoje em dia, embora se reconhea agora o que
foi recordado em vrios lugares no presente relatrio a importncia das
colaboraes interdisciplinares nestas matrias. Os observadores mais atentos
das evolues recentes da cultura jurdica no deixaram, alis, de realar a
crescente importncia, para os juristas, da sua capacidade de lidar com outras
competncias tcnicas. Uma situao que se tem qualificado de novo plura
281. JeanGuy Belley, Le
lismo jurdico281. No caso dos tribunais, os juristas envolvidos pertencem a
pluralisme juridique comme
orthodoxie de la science du profisses especficas, com longas tradies (juzes, magistrados do ministrio
droit, Revue Canadienne Droit et
Socit/Canadian Journal of Law pblico, advogados). Uma das intenes que motivou o estabelecimento da
and Society, vol. 26, n.2, 2011,
pp.257276. cincia de legislao, como nova disciplina, nas faculdades de Direito e em
redes acadmicas especializadas, foi precisamente contribuir para a formao
de uma nova categoria de profissionais do direito, especializados nos trabalhos
requeridos pela produo legislativa.
184
requer, por parte de todos os intervenientes, em permanncia uma conscincia
atual e clara da regulamentao jurdica.
Organizaes especializadas definem papis precisos (deputados, gover
nantes, assessores de vrias categorias, magistrados, pessoal de secretaria e de
apoio tcnico) aos quais so ligados conjuntos de atribuies interiorizadas
por cada um dos intervenientes, o que favorecer processos de aprendizagem
e de especializao levando determinadas pessoas a reunir um conhecimento
muito detalhado de elementos da legislao em causa, e permitindo a outras
centrar a sua ateno noutros aspetos do processo.
Parte das regras processuais so convertidas em mecanismos e dispositivos
organizacionais. A disposio dos locais e dos equipamentos, assim como a
definio de agendas e de horrios, determinam quem participa nos processos,
com que papel e em que momento. A estes dispositivos principais associam-se
mltiplas rotinas, que devero em princpio corresponder regulamentao,
mas que sero interiorizadas e cumpridas com naturalidade por serem rotinas.
Ao mesmo tempo, no entanto, a prpria identidade das organizaes
aqui em causa (parlamento, conselho de ministros, jurisdio), como rgos
de soberania de um Estado de direito, contribui para manter, na conscincia
de todos os intervenientes, a noo no necessariamente muito detalhada
segundo a qual estas rotinas devem corresponder ao direito.
A existncia de organizaes dotadas de meios considerveis favorece
o desenvolvimento de dispositivos especficos de melhor informao sobre
a legislao. Anteriormente, tratava-se de centros de documentao onde
se podia consultar o Dirio da Repblica; atualmente, do acesso ao Dirio da
Repblica Eletrnico por assinatura, com as correspondentes facilidades em
termos de busca temtica da legislao. Em Portugal, vrias organizaes
ligadas produo do direito lato sensu produzem informao em linha que
completa o Dirio da Repblica Eletrnico. Pode pensar-se, naturalmente, no
Digesto, mas tambm em material informativo mais especializado como, por
exemplo, os cdigos atualizados colocados em linha pela Procuradoria-Geral
Distrital de Lisboa.
Finalmente, neste domnio das atividades legislativas, os intervenientes
sabem que existem unidades especializadas de apoio jurdico, que esto em
condies de fornecer, sempre que necessrio, pela interveno de juristas pro
fissionais qualificados para o efeito, esclarecimentos sobre a regulamentao
a aplicar. O que tambm contribui para a conscincia da existncia de regras
jurdicas regimentando a atividade em curso, regras de que no necessrio ter
um conhecimento atual pormenorizado, pois existem especialistas deste conhe
cimento, que podero intervir sempre que necessrio. Independentemente
de tais intervenes mais pontuais, estas unidades podem contribuir para a
185
publicao de material informativo sobre a legislao processual e para aes
de formao nesta matria.
186
processos poderiam contribuir para o melhor conhecimento da legislao pela
generalidade dos cidados.
O outro apontamento afasta-nos da questo da acessibilidade da lei, ao
mesmo tempo que nos remete para vrios dos mais importantes argumentos
do presente relatrio. O desenvolvimento histrico dos regimes democrticos
exigiu, precisamente, uma melhoria constante dos mecanismos que se acaba
de evocar. Partindo desta evoluo, toda a temtica do presente relatrio pode
ser reformulada nos termos seguintes: estes mecanismos acabaram por ter o
efeito perverso de, ao mesmo tempo que se fomentou o conhecimento tanto
das regras processuais, como do direito a produzir, centrar excessivamente a
ateno dos intervenientes nos aspetos jurdicos. Os dispositivos estudados
no presente relatrio, desenvolvidos ao nvel da OCDE, da UE, assim como de
vrios pases, incluindo Portugal, tm como uma das suas principais vocaes
promover o conhecimento dos aspetos no-jurdicos da realidade social sobre
a qual a legislao dever ter efeitos.
Uma maneira de inventariar as outras atividades sociais onde poder ser neces
srio algum conhecimento do direito consiste em distingu-las do centro
periferia aplicando-lhes os critrios que se podem derivar das cinco caracters
ticas das atividades que qualificmos de centrais de produo da legislao.
Entre as vrias categorias que se deixam assim construir, tem sentido comear
pelas atividades que se distinguem das que se acaba de discutir apenas por se
desenrolarem fora do Estado. Considerar neste segundo ponto estas atividades
permite completar a discusso do domnio da produo do direito.
Com efeito, existem atividades que se inscrevem em processos legislati
vos ou de produo do direito lato sensu, incluindo a jurisprudncia, que so
desempenhadas por organizaes especializadas, sujeitas a regras jurdicas
especiais, e envolvendo juristas, mas que no pertencem ao Estado. So essen
284. Tendo em conta a aplicao
cialmente as atividades dos escritrios de advogados284.
dos critrios enunciados,
Os mecanismos organizacionais acima discutidos tambm tm a sua deverseia incluir nesta
categoria tambm organizaes
importncia aqui: tanto mecanismos internos a escritrios de advogados, nogovernamentais e outras
associaes representativas
como mecanismos prprios s organizaes do Estado, na medida em que de determinados interesses
especializadas na interveno
condicionam a interveno de entidades exteriores ao Estado (pense-se, em em processos legislativos e
particular, no lugar do advogado no processo judicial). judicirios e dotadas de servios
jurdicos apropriados. No
Mas os mecanismos aqui mais importantes so os que se prendem com o aprofundaremos aqui estes
casos.
que convm chamar a profissionalizao dos juristas. Estes mecanismos, alis,
tambm podem beneficiar os juristas que trabalham no Estado.
187
Os juristas profissionais costumam consultar revistas especializadas
onde as inovaes legislativas so comentadas. Podem participar em asso
ciaes especializadas nas matrias legislativas do seu interesse, susceptveis
de organizar periodicamente encontros destinados informao e formao
dos especialistas.
Qualquer promoo do conhecimento do direito nos ramos do direito
aqui em questo dever procurar tirar proveito destas iniciativas, o que implica
tambm, previamente, o seu inventrio sistemtico. Ou seja: dever estimular-se
o envolvimento da edio e do associativismo jurdico e apoiar as medidas de
formao e informao tomadas pelas instncias pblicas e privadas relevantes.
Uma outra categoria a que inclui as atividades que renem todas as carate
rsticas acima discutidas, menos a primeira: desenrolam-se em organizaes;
organizaes que pertencem ao Estado; so reguladas pelo direito e envol
vem juristas; mas no consistem em produzir direito novo. Nesta categoria,
poderemos agrupar atividades de implementao de determinada legislao.
Pode pensar-se em servios administrativos que tm como misso a exe
cuo de determinada medida (aplicao de determinada legislao a casos
individuais, mas tambm atividades essencialmente materiais como a manu
teno de infraestruturas, recolha do lixo, etc.).
Nesta categoria, uma sub-categoria merece uma ateno particular, por
apresentar uma caraterstica adicional, sem equivalente direto nas duas cate
285. As atividades descritas nos
gorias at aqui discutidas285. As atividades da administrao, em muitos casos,
dois pontos anteriores tambm
dizem respeito a particulares. envolvem imediatamente determinadas pessoas exteriores administrao: os
Estes, no entanto, no fazem
parte dos atores principais dos destinatrios das medidas tomadas, quer estes tenham eles prprios solicitado
processos. At se poderia dizer
que, historicamente, se trata as medidas ou no. As questes das relaes entre as atividades da adminis
de processos que evoluram
no sentido de marcar uma
trao e o direito e do conhecimento do direito nestas atividades colocam-se
distncia entre os particulares e em termos diferentes nestes dois planos: as relaes com os destinatrios e o
os especialistas envolvidos, pelo
dispositivo da representao: funcionamento interno da administrao. Uma anlise completa destas ati
representao do povo pelos
seus deputados na Assembleia, vidades exige que, depois de examinar o conhecimento do direito no interior
representao de particulares,
nos processos judiciais que da administrao, se aborde o conhecimento do direito nas relaes com os
lhes dizem respeito, pelos
seus advogados. A evoluo administrados. E neste plano, convm distinguir duas situaes: as relaes
recente vai precisamente no
sentido inverso de favorecer o
da administrao com pessoas e as relaes com organizaes.
que se poderia chamar o re
envolvimento dos cidados:
procedimentos abertos O direito no funcionamento interno da administrao
de consulta em processos
legislativos; interveno direta
das pessoas nos seus processos De maneira anloga ao que sucede nas atividades, anteriormente descritas, de
nos julgados de paz. Mas
esta interveno das pessoas produo do direito em organizaes especializadas, e em virtude dos mesmos
interessadas mantmse ainda
marginal.
mecanismos, as atividades internas administrao podem desenrolar-se de
188
maneira rotineira, sem conscincia atual da sua natureza e das suas implicaes
jurdicas. Pense-se em administraes pblicas em domnios como a administrao
social, a sade ou a educao. Nestes domnios, a organizao diviso do traba
lho entre os funcionrios implicados, regras organizacionais de procedimento,
aplicaes informticas concretizando a diviso do trabalho e facilitando a tra
mitao dos procedimentos tem como finalidade, precisamente, facilitar um
comprimento das regras jurdicas sem que estas sejam expressamente evocadas.
A ttulo de exemplo, pode-se referir o caso dos servios encarregados, em
Portugal, da aplicao dos regulamentos europeus de coordenao em matria
286. Pierre Guibentif, La
de segurana social286. Estes servios formavam, dentro da administrao da
pratique du droit international
segurana social, o que conviria qualificar de rede, formada por unidades admi et communautaire de la scurit
sociale Etude de sociologie
nistrativas distribudas entre vrios organismos de segurana social, centrais e du droit de la coordination,
lexemple du Portugal, Basileia/
distritais, e cujo elemento central era o Departamento de relaes internacionais FrankfurtamMain, Helbing &
Lichtenhahn, 1997.
de segurana social (DRISS)287. O conjunto destes servios partilhava uma voca
o, devidamente interiorizada por todos os funcionrios envolvidos: aplicar 287. At 1995, Departamento
de relaes internacionais e
os regulamentos europeus. Esta tarefa de aplicao era organizada em moldes convenes de segurana social
(DRICSS).
destinados a facilitar o trabalho a funcionrios no juristas. Estes sabiam da
existncia dos regulamentos, mas no os costumavam consultar. Sabiam que os
formulrios que eram capazes de utilizar no tratamento das casos individuais
a resolver eram instrumentos de aplicao desta legislao. Sabiam tambm
que, em casos difceis, se podiam dirigir a juristas formados, que trabalhavam no
DRISS em Lisboa. Estes, por sua vez, alm de assegurarem a formao jurdica
dos funcionrios nas matrias pertinentes, acompanhavam o trabalho de apli
cao destes. Tinham, pois, a possibilidade de identificar eventuais dificuldades
de aplicao, que poderiam aconselhar modificaes dos formulrios ou dos
prprios regulamentos. Relatavam estas dificuldades em instncias europeias
de acompanhamento da aplicao destes regulamentos, bem como em encon
tros entre juristas especializados nestas matrias, contribuindo assim para a
preparao das futuras reformas dos regulamentos em questo.
Confirma-se assim, neste exemplo, a importncia, para a promoo do
conhecimento da legislao, das seguintes caractersticas: a existncia de
organizaes especializadas; organizaes ligadas, neste caso, no apenas ao
Estado portugus, mas tambm a instncias europeias; uma ligao explcita
entre essas organizaes e determinada legislao, que as organizaes tm
por misso aplicar; o envolvimento de juristas especializados.
Neste exemplo, baseado em dados recolhidos j h alguns anos, ainda
no aparece um tipo de dispositivo que adquiriu entretanto uma importncia
estratgica: as aplicaes informticas que apoiam hoje em dia as atividades do
Estado, ou pelas quais estas atividades se concretizam. As bases de dados que estas
aplicaes alimentam e os interfaces que propem so estruturados em funo
189
da legislao que se trata de aplicar, facilitando, aqui tambm, semelhana dos
formulrios, um cumprimento no necessariamente consciente da legislao.
Os esforos de racionalizao da administrao pblica, no sentido de
uma melhor subordinao desta a orientaes governamentais, e atravs des
tas, mais recentemente, no sentido de uma maior responsabilizao perante a
populao, tm favorecido o desenvolvimento dos mecanismos agora evocados.
O seu efeito perverso, no entanto, que muitos funcionrios, podendo
desempenhar as suas funes sem conhecimento atual da legislao, tendero
a deixar de se informar sobre esta. Face a esta tendncia, convir apreciar at
que ponto ser aconselhvel garantir, apesar da existncia destes mecanismos,
um conhecimento, por parte dos funcionrios com responsabilidades nos
processos administrativos, do contedo da regulamentao em questo e mais
especificamente das suas finalidades. Com efeito, face a situaes imprevistas,
os dispositivos mecnicos no fornecem referncias de ao.
A flexibilidade da organizao depender da capacidade dos funcionrios
confrontados com a situao inesperada de proceder, por meios prprios,
sua apreciao, e esta apreciao exige o conhecimento da regulamentao
a aplicar. Situaes excepcionais podero ser remetidas a servios designados
para este efeito, onde trabalhem juristas dotados dos conhecimentos necess
rios para proporem interpretaes adequadas a estas situaes. Mas um bom
conhecimento da regulamentao pelos funcionrios encarregados da execu
o poder facilitar tanto uma boa comunicao com os juristas competentes
sobre a situao problemtica, como uma boa transposio para esta situao
das novas orientaes decididas face situao inesperada.
Este conhecimento poder ser melhorado por aes especficas de forma
o, por uma definio mais alargada precisamente ao domnio da formao
do papel dos juristas envolvidos, pela edio de documentos informativos, em
particular acessveis em linha, pela insero de referncias claras e informati
vas legislao nos formulrios e nos interfaces de aplicaes informticas.
190
A promulgao do Cdigo de Procedimento Administrativo, em 1991,
poder ter alterado, em alguma medida, esta situao, ao identificar claramente
um diploma aplicando-se generalidade dos processos administrativos, refor
ando no cidado no especialista a noo segundo a qual as relaes com a
288. Sobre o impacte deste
administrao so sujeitas a regras de direito288.
diploma, cfr. Joo Caupers;
Regras de direito sero provavelmente mais referidas quando a actuao Marta Tavares de Almeida;
Pierre Guibentif, Efeitos de
da administrao de natureza mais restritiva: por exemplo, em matria de algumas normas do Cdigo do
Procedimento Administrativo
contribuies (um domnio onde, em Portugal por exemplo, a existncia de estudo de caso em avaliao
legislativa, Legislao. Cadernos
grandes codificaes conhecida do pblico no especializado: cdigo do IRS, de Cincia de Legislao, n.12,
cdigo de IRC, cdigo do IVA) ou em matria de residncia de estrangeiros. janeiromaro de 1995, pp.549.
191
determinados interesses (ou de sindicatos) ou de instncias da prpria adminis
trao destinadas a apoiar os cidados nas suas relaes com a administrao.
No que diz respeito ao caso portugus, convm referir aqui o Provedor de
290. Em Portugal, alm do
Justia, assim como dispositivos anlogos criados em domnios particulares290.
Provedor de Justia, rgo
criado em abril de 1975 e Estes dispositivos tm precisamente como vocao facilitar a identificao dos
consagrado pela Constituio
de 1976, e dos provedores casos nos quais determinadas pessoas se consideram lesadas nos seus direitos,
entretanto criados por vrias
entidades pblicas e privadas, na perspetiva de alcanar o seu tratamento mais apropriado. O dispositivo do
pode referirse o recmcriado
Provedor do Estudante que as
provedor confere uma certa publicidade possibilidade de invocar direitos,
instituies de ensino superior contribuindo para que os cidados tomassem conscincia dos seus direitos e
devem instituir, ao abrigo do
Regime Jurdico das Instituies da possibilidade de analisar o que lhes sucede luz da ideia que tm desses
de Ensino Superior (cfr. artigo
25.da Lei n.62/2007, de 10 de direitos. Em suma, este dispositivo pode reforar a ateno dos cidados para
setembro).
com a legislao.
Muito do que ficou dito no ponto anterior aplica-se tambm nas relaes entre
a administrao e as organizaes no estaduais. Organizaes (nomeadamente
empresas), no entanto, podero ter a capacidade de desenvolver rotinas de
relacionamento com a administrao e de atribuir o cumprimento destas
rotinas a subunidades organizadas especialmente para o efeito. Se os meios
disponveis o permitirem, estas podero contar com a participao de profis
sionais do direito. E tanto a existncia de subunidades especializadas como
a participao de profissionais do direito podero facilitar relacionamentos
com escritrios de advogados susceptveis de serem contratados para intervir
em certos processos administrativos interessando a empresa. Reencontramos
aqui mecanismos de diviso do trabalho de conhecimento do direito que j
foram abordados mais acima.
Nas medidas de promoo do acesso a domnios do direito dizendo res
peito a determinada categoria de atores organizados convm, portanto, estar
atento aos mecanismos de tratamento das questes jurdicas desenvolvidos
por estes atores e desenhar polticas de informao sobre a legislao nestes
domnios em funo destes mecanismos, eventualmente contribuindo para
291. Em Portugal, um exemplo
os reforar291.
de dispositivo de formao e
informao jurdica desenvolvido Existem aqui, no entanto, diferenas considerveis entre grandes e peque
por atores econmicos
organizados a Revista da nos atores organizados. Pequenas empresas tero menos possibilidades de se
Banca editada pela Associao
Portuguesa de Bancos. dotar de servios especializados no tratamento de questes jurdicas. Da que
as pequenas e mdias empresas tenham sido, por exemplo na Sua, atravs
das associaes que as representam, atores importantes nos processos que
conduziram adoo de polticas de simplificao legislativa e administrativa.
192
d) Nas atividades de organizaes no estaduais
Uma quarta categoria inclui as atividades que apenas renem trs das caracte
rsticas aqui em discusso: desenrolam-se em organizaes formalizadas, so
fortemente estruturadas pelo direito e podem envolver juristas profissionais.
Mas no consistem em produzir direito novo, e as organizaes em questo
no pertencem ao Estado.
Muito do que ficou dito no ponto anterior aplica-se aqui tambm. Aprin
cipal diferena que, tratando-se de entidades privadas, a referncia ao Direito
positivo, tanto no seu funcionamento interno como nas relaes com os clien
tes, menos bvia. Tem sido reforada, em particular, por trs mecanismos.
Um a concluso de contratos. Esta operao implica uma explicitao
das regras aplicveis e a relaes entre estas regras e a legislao e deveria
favorecer o conhecimento destas regras. Existem contratos tanto para o enqua
dramento das atividades internas s organizaes (principalmente o contrato
de trabalho) como para as relaes de organizaes com clientes (compra e
venda, prestao de servio, etc.). Um dado importante para apreciar como
se pode aceder ao direito que diz respeito s relaes internas ou externas a
organizaes no estaduais saber se efetivamente so elaborados e assinados
contratos e qual o contedo destes contratos. Uma medida til de melhoria do
conhecimento de determinada legislao a produo de modelos de contrato
que cumpram adequadamente a legislao e favoream o seu conhecimento
por parte de quem assina o contrato. A elaborao de contratos-tipo, por enti
dades ligadas a determinado ramo econmico, pode facilitar uma interveno
292. Medidas neste sentido
no sentido de uma melhor divulgao da legislao existente292.
foram tomadas em matria de
Mais difcil a situao nos domnios onde se evita, na prtica, a forma contratos de transporte, para a
melhor defesa dos direitos dos
lizao das relaes por contratos escritos293. viajantes.
Um segundo mecanismo a promulgao de uma legislao emblem 293. Um exemplo tpico desta
tica, estabelecendo uma ligao simbolicamente forte entre determinadas situao o trabalho domstico.
Para uma recolha mundial
atividades e a legislao, favorecendo a identificao e, nalguma medida, a de informaes sobre este
problema, cfr. International
assimilao da matria jurdica por parte das pessoas interessadas. Um caso Labour Office, Decent work for
domestic workers (Report IV(2)),
tpico a legislao laboral. Geneva, ILO, 2010.
Um terceiro mecanismo consiste na promoo de um estatuto pessoal
que sugere a titularidade de direitos e favorece a disposio de defender estes
direitos. o que se pode observar no domnio das relaes entre comerciantes
e os seus clientes, com o progressivo reforo do estatuto do consumidor.
Alm destes dispositivos que podem favorecer o conhecimento da legislao
aplicvel, observam-se aqui dispositivos anlogos aos que foram mencionados
em relao administrao pblica. Tal como a administrao pblica, as orga
nizaes no estaduais desenvolvem mecanismos que permitem um desenro
lar das suas atividades sem referncia explcita ao direito. Um exemplo: lojas
193
organizadas para facilitar a aquisio de bens por consumidores privados, ou
seja, a concluso muitas vezes tcita de contratos entre estes e a organizao.
Para alm disto, reencontramos aqui os dispositivos j brevemente discu
tidos a propsito do funcionamento da administrao pblica: dispositivos que
limitam os acessos a determinadas zonas da organizao a determinada categoria
de pessoas, rotinas de funcionamento, equipamentos postos disposio de uns
e outros, formulrios, etc., assim como, na atualidade, aplicaes informticas.
Tambm aqui, como na administrao pblica, a finalidade da organizao
a realizao no explicitada de atos jurdicos.
Este provavelmente um dos domnios onde o conhecimento da reali
dade social do direito mais carece de ser reforado. Trata-se de reconstituir
de que maneira se tem conseguido, em vrias reas de atividade social, tornar
o cumprimento de regras jurdicas, por assim dizer, automtico. Ou seja, no
requerendo o conhecimento atual da regulamentao. E trata-se de apreciar
em que medida estes dispositivos merecem ser melhorados e generalizados, e
em que medida se dever manter meios de acesso a um conhecimento subs
tancial da legislao, para facilitar reaes apropriadas em situaes crticas.
Neste inventrio das atividades sociais em funo da sua relao com o Direito,
convm atribuir um lugar particular ao funcionamento dos rgos de socie
dades comerciais, associaes e entidades anlogas.
Tais entidades so necessariamente como condio do reconhecimento
da sua personalidade jurdica, isto , da sua existncia como atores sociais
e econmicos dotadas de uma estrutura jurdica: estatutos devidamente
aprovados que identificam os seus fins, definem os seus rgos e regulam o
funcionamento destes e, em particular, os procedimentos requeridos para
alterar os estatutos. O que abre espao a um tipo de atividades que se distin
guem das que foram discutidas no ponto anterior: atividades que, semelhana
das atividades legislativas, tm o prprio direito neste caso o seu Direito
294. Nesta categoria, no entanto,
encontramos trs tipos de interno por objeto. Este direito interno, por sua vez, ao identificar a
entidades que convm situar na
imediata proximidade do que
entidade, poder ser debatido com alguma frequncia na vida da entidade: em
se pode chamar o aparelho de
produo do Direito, a saber: os
assembleias, no momento de justificar determinadas aes, etc. Com efeito,
partidos polticos, as associaes este enquadramento jurdico condio da autonomia ou, melhor dizendo,
e ordens profissionais
representativas das profisses da capacidade de ao da entidade.
jurdicas, e as associaes cuja
vocao principal representar Apesar deste componente jurdico, a atividade principal de tais entidades,
determinados interesses
econmicos ou sociais junto regra geral, no a produo do direito (salvo casos particulares294), mas sim
de instncias polticas (lobbies),
com o principal objetivo de
outra atividade, econmica, social ou cultural. E, nalguns casos, o Direito que
influir sobre a produo da lhes diz respeito estatutos e regulamentos internos elaborado por no
legislao que lhes interessa
particularmente.
194
juristas. Estas duas caractersticas atividade principal no jurdica; inter
veno de juristas dispensvel distinguem estas entidades das entidades
produtoras de direito da primeira categoria acima tratada.
Trata-se de um domnio sensvel, do ponto de vista da formao do conhe
cimento jurdico, por trs motivos.
Em primeiro lugar, porque se pode presumir que so, em muitos casos, no
juristas que so aqui chamados a participar diretamente na produo do direito.
Em segundo lugar, porque nestes contextos que os no-juristas fazem a expe
rincia mais direta da cidadania: a participao de pleno direito nas atividades
da coletividade (trata-se, portanto, de contextos onde se faz a aprendizagem da
295. A importncia da
democracia)295. Em terceiro lugar, porque as associaes se revelaram, nestas
participao de cidados
ltimas dcadas, uma componente crucial da sociedade civil, pela maneira como comuns na tomada de decises
socialmente estratgicas tem
garantem a representao de determinados interesses. Convm, para garantir sido ultimamente notada
tambm no domnio econmico,
uma representao diversificada e equilibrada destes interesses, que a formao verificandose nas grandes
sociedades comerciais um
e o bom funcionamento de associaes sejam facilitados. crescente ativismo de accionistas
Em Portugal, a formao e informao jurdica nestas matrias atual minoritrios.
195
sociais. Estas resultam, nomeadamente, da educao familiar e escolar, sendo
o papel da legislao marginal. o que se verifica, por exemplo, no domnio
familiar: o conhecimento atual do Direito da Famlia ser, em regra, vago, e no
este conhecimento que orientar as prticas vigentes no quotidiano das famlias.
Deve aqui reservar-se, no entanto, um domnio onde a regulamentao
usualmente bastante bem conhecida dos participantes, sem que se possa
falar da existncia de uma organizao, no sentido mais usual da palavra, que
enquadraria a atividade social: trata-se da circulao rodoviria. Nesta matria,
porm, existe, por um lado, uma sinalizao detalhada, cujo conhecimento
garantido por um procedimento especfico de aprendizagem (preparao
do exame de cdigo para obteno da carta de conduo). Por outro lado,
desenvolveram-se dispositivos materiais canalizando o trnsito e favorecendo
ou impondo determinados comportamentos (autoestradas com vias separadas,
dispositivos obrigando os veculos a abrandar, etc.).
este um dos domnios onde mais se tem investido na comunicao sobre
o direito, em particular atravs da formao dos candidatos carta de conduo,
de campanhas publicitrias, mas tambm, e sobretudo, pelo desenvolvimento,
cada vez mais coordenado internacionalmente, de uma sinaltica apropriada.
Pode assim presumir-se um conhecimento razoavelmente preciso desta legis
lao entre a populao. O que mereceria ser aprofundado a coexistncia
deste conhecimento com a experincia da inefetividade de certas regras.
O impacte do direito nos outros contextos no organizacionais e, logo,
o impacte do conhecimento do direito sobre as atividades nestes contextos,
297. A investigao j citada no pode, no entanto, ser subestimado. E o direito que se aplica a estes dom
sobre a receo da comunicao
social realizada no fim dos anos
nios pode ser alterado com efeitos nas prticas. Veja-se o exemplo recente da
de 1990 (Guibentif et al., op. cit.) generalizao, em muitos pases europeus, da proibio de fumar em locais
mostra que so as categorias
sociais constitudas por pessoas pblicos fechados: a proibio legal foi seguida, num prazo muito breve, por
de classe mdia empregadas que,
com maior probabilidade, daro taxas considerveis de efetividade.
aos contedos da comunicao
social o estatuto de um discurso Isto resultou, em parte, da atuao das autoridades, mas tambm dos
emanando da coletividade, do
qual podero extrair normas a
debates que se travaram na comunicao social297.
ter em conta nas suas prprias Voltamos assim discusso sobre a formao de normas nas sociedades
atividades.
da modernidade avanada, discusso iniciada h j dcadas. Perspetivas de
298. Jrgen Habermas,
resposta abertas h muito tempo, designadamente por Habermas298, no s
Amodernidade, um projeto
inacabado, Crtica. Revista de parecem continuar atuais luz das evolues recentes, como vieram a cor
pensamento contemporneo, n.2,
novembro de 1987 (publ. orig. responder a muitas iniciativas concretas que tiveram resultados apreciveis:
1981).
reforar as mediaes entre as experincias dirias das pessoas, por um lado,
e, por outro, debates cientficos, debates jurdicos e experincias artsticas.
O que talvez mais tenha mudado desde que se avanaram estas reflexes
foram as estruturas da comunicao social, com o predomnio sucessivamente
da televiso e, mais recentemente, da informao disponibilizada em linha.
196
Muito da capacidade das nossas sociedades de produzir novas normas
depender da maneira como a comunicao social de informao geral conse
guir manter-se neste novo contexto e continuar a desempenhar o papel que tem
desempenhado como mediadora entre mundos especializados e o quotidiano
dos seus leitores. Ou da nossa capacidade de desenvolver, neste novo contexto,
novos mecanismos mediadores. A atual evoluo da Internet, com a crescente
importncia de redes sociais que se tem qualificado, de maneira pertinente,
299. Jos Vtor Malheiros,
de achatadoras299, no permite ainda prognsticos muito optimistas.
Facebook, o achatamento
Ao lado de debates gerais sobre questes normativas, existem situaes das nossas vidas, Pblico 21 de
novembro de 2012.
localizadas nas quais questes especificamente jurdicas se tornam objeto de
discusso, fora do contexto de organizaes especialmente vocacionadas para o
seu tratamento. So as situaes em que algum invoca o direito contra outra
pessoa, considerando-se lesado nos seus direitos, situaes que, em certos
casos, podero conduzir consulta da legislao, mais raramente, procura
de um conselho jurdico, e, mais raramente ainda, a processos judiciais.
Situaes desta natureza podem conduzir ao desenvolvimento do conhe
cimento jurdico das pessoas envolvidas. Este efeito ser, no entanto, prova
velmente condicionado por trs fatores:
1. A perspetiva de uma invocao formal dos direitos, isto , uma atuao
judiciria permitir resolver o problema enfrentado;
2. A comodidade do acesso aos textos legais, para no especialistas;
3. A acessibilidade de instncias susceptveis de fornecer aconselhamento
jurdico.
197
Sntese III Acessibilidade da lei
A capacidade de aceder legislao, ou seja, o conhecimento desta por especialistas
e no especialistas, depende, em primeiro lugar, da qualidade da publicao oficial
da legislao, o Dirio da Repblica Electrnico (DRE).
Esta publicao deveria, por um lado, ser melhorada de acordo com as exigncias
tcnicas que foram recordadas no captulo anterior, por outro lado, facilitar uma
viso de conjunto e uma orientao na matria legal, fornecendo generalidade
dos cidados, e no apenas aos assinantes do DRE, instrumentos eficazes de busca
de informao.
Para alm do simples acesso ao contedo da legislao, o melhoramento da capa
cidade de tirar proveito deste acesso e dos contedos encontrados exige medidas
que devero ser adaptadas em funo dos contextos sociais.
Em matrias que dizem respeito diretamente s atividades das organizaes elas
prprias envolvidas na produo do direito (parlamento, governo, tribunais, admi
nistraes especializadas em determinada legislao), trata-se de fomentar, alm do
reforo dos mecanismos internos de formao e informao, o trabalho em matria
de informao, debate e formao de associaes de profissionais do direito gene
ralistas e especializadas, assim como de editoras e de rgos de publicao.
Nos domnios de atividade organizada onde o direito aplicado em larga medida
por dispositivos que dispensam uma referncia explcita lei no momento da sua
aplicao, trata-se de melhorar o conhecimento til para uma boa implementao da
legislao por dispositivos desta natureza, nomeadamente aplicaes informticas.
No relacionamento entre pessoas e organizaes, a aplicao automatizada da lei
dever ser completada por um esforo de informao sobre a legislao e sobre os
direitos concebidos em funo de cada contexto concreto em particular (folhetos
informativos, informao fornecida em linha, etc.), com a preocupao, no apenas
de melhorar o conhecimento da lei e, logo, de facilitar o relacionamento entre a
pessoa e a organizao, mas tambm de favorecer, por parte das pessoas, a percepo
de que h justia processual no tratamento do seu caso.
Em matrias que dizem respeito ao funcionamento de entidades onde necessria
uma prtica do direito por no especialistas, em relao a atividades principais de
outra natureza (social, econmica, cultural), ou seja, associaes, cooperativas, socie
dades comerciais, etc., deveria ser desenvolvido um ensino do Direito susceptvel de
formar cidados no-juristas capazes de lidarem com ferramentas jurdicas nas suas
atividades e de aproveitarem eficazmente os conselhos de profissionais do direito.
No que diz respeito s normas necessrias, de maneira geral, boa convivncia entre
os elementos da coletividade, convm lembrar que a sua evoluo e manuteno
apenas marginalmente depende da legislao, e principalmente da formao forne
cida pelas famlias e pela escola, e por debates pblicos cuja vitalidade depender
muito, embora no apenas, da participao de cientistas, de juristas, de artistas e
da comunicao social.
198
Recomendaes
A boa legislao requer a interveno de diferentes entidades para as diversas
fases de elaborao da lei: planeamento do procedimento legislativo; identifica
o do problema; definio das opes de resposta ao problema e avaliao das
mesmas; organizao de consultas; redao juridicamente e linguisticamente
correta. Importa ainda considerar a publicao e execuo da lei. Cada uma
destas fases deve ser desenvolvida no quadro de uma metodologia prpria e
especializada, a qual exige tcnicos com um nvel elevado de formao. Um
dispositivo desta natureza exige tempo para se constituir e alguma estabili
dade para se poder desenvolver; depende tambm muito das caractersticas
polticas, econmicas, sociais e culturais do pas.
O presente relatrio apoia-se, por um lado, numa observao do proce
dimento legislativo nos planos parlamentar e governamental em Portugal e,
por outro lado, num estudo comparativo das prticas legislativas no quadro da
Unio Europeia e de outros Estados europeus. As recomendaes que seguem
resultam da conjugao da leitura crtica dos esforos investidos em Portugal
nesta matria e da anlise das experincias de outros pases.
Como tem sido j debatido na literatura de polticas pblicas, no se
podem retirar diretamente de observaes recolhidas num determinado pas
ensinamentos transponveis para um outro pas. O estudo comparativo veio
antes pr em relevo a importncia das especificidades de cada pas e da his
tria que as moldou.
Partindo desta constatao, no podemos deixar de realar algumas espe
cificidades da realidade portuguesa que se deixam relacionar com as caracte
rsticas da sua legislao, especificidades cuja mudana sempre escapar em
parte a atuaes voluntaristas, e poder exigir meios considerveis e perodos
longos de aprendizagem:
A circunstncia de os decretos-leis terem o mesmo estatuto constitucional
do que as leis, o que se relaciona com o facto de o pas ter conhecido, durante
um perodo longo, um regime de cariz autoritrio, no qual o poder poltico
se encontrava deliberadamente concentrado nas mos do Governo.
As dificuldades na adoo de um sistema de avaliao de impacte legisla
tivo, que certamente decorrem do facto de no existir uma cultura de avaliao
das polticas pblicas em Portugal at a adeso do pas ento Comunidade
201
Europeia. Foi assim do exterior que veio o primeiro impulso efetivo para se
criarem dispositivos de avaliao. Esta antecedncia dos fatores exteriores
prejudicou o desenvolvimento de um programa estruturado de avaliao
legislativa solidamente alicerado em recursos nacionais.
O passado poltico autoritrio poder explicar tambm certas carac
tersticas da publicao oficial das leis em Portugal (Dirio da Repblica),
em particular a ausncia de uma organizao sistemtica facilitando, tanto
ao grande pblico como aos atores de processos legislativos, uma viso de
conjunto sobre a matria legal. Durante dcadas, no se cuidou do conheci
mento da lei pelos cidados, e esta situao prevalecia ainda quando, face ao
aumento da matria legal e ao desenvolvimento das tcnicas documentais,
outros Estados comearam a instalar dispositivos facilitando a orientao na
matria legal, tais como recolhas sistemticas completando as publicaes
peridicas da legislao.
Em Portugal, existe uma estreita relao entre a esfera poltica e o nvel
de direo da administrao pblica, o que implica que cada mudana de
Governo pode provocar profundas alteraes nas estruturas administrativas
e nos princpios que orientam a sua atividade. Este facto tem inibido a conso
lidao de princpios, saberes e ferramentas necessrios a uma boa legislao.
O estudo comparativo, alm da variedade das prticas legislativas, revela
bem a importncia das duas principais finalidades das polticas legislativas na
atualidade. Por um lado este aspeto tem sido abundantemente comentado e
realado no debate pblico nestes ltimos anos , trata-se de garantir aos cida
dos e s empresas boas condies para o desempenho das suas atividades, isto
, de reduzir os constrangimentos e custos que a implementao de polticas
pblicas pode acarretar. Por outro lado este aspeto, embora menos debatido,
tem sido devidamente realado pelos observadores mais bem informados da atua
lidade em matria legstica , a legislao um importante fator de orientao e
eventualmente de motivao para os cidados e, constituindo um elo de ligao
crucial entre aqueles e as autoridades, um fator importante de legitimao.
No momento atual, vale a pena realar estas duas finalidades. Com efeito,
precisamente quando um pas atravessa um perodo economicamente difcil que
mais necessrio reduzir os custos ligados ao indispensvel enquadramento das
atividades econmicas, cuidando da qualidade da legislao e reforando a con
fiana dos cidados, nomeadamente atravs de uma boa comunicao legislativa.
Tendo presentes estes considerandos, e tendo em vista a qualidade da
legislao, elegemos as recomendaes que seguidamente se apresentam.
202
1. Princpios e Instrumentos
203
publicao de um relatrio final que sumarie os contributos recebidos que
fomentem o interesse dos cidados por uma participao ativa no procedi
mento legislativo .
Um amplo processo de consulta permite um conhecimento mais apro
fundado do problema em anlise pela recolha dos dados sociais, econmicos,
financeiros e ambientais necessrios elaborao da lei e um fator de
legitimao acrescida do procedimento legislativo.
2. Transposio de Diretivas
3. Transparncia e Reflexividade
204
relatrio dever ser apresentado e discutido na Assembleia da Repblica e,
posteriormente, por entidades acadmicas e profissionais interessadas na
elaborao da lei.
4. Cooperao Internacional
205
ANEXOS
Anexo I
Dados sobre a produo legislativa portuguesa
209
2. Confirma-se o predomnio, caracterstico da legislao em Portugal, da
produo governamental, em particular quando se compara o nmero de leis
publicadas com o nmero de decretos-leis (Tabela I). Entre os decretos-leis,
alis, muito reduzido o nmero de decretos-leis autorizados, ou seja, subor
dinados a uma lei (Tabela III).
210
se dispuser de um mapa detalhado da legislao portuguesa segundo a matria.
No estado atual dos nossos dados, devemos limitar-nos a considerar os minis
trios dos quais a legislao emanada. Neste sentido, comparmos a produo
de decretos-leis de transposio por ministrios dos cinco ltimos governos
constitucionais (Tabelas VI-a a VI-e). Verificamos assim que as transposies
so de maneira geral mais frequentes nos domnios da Agricultura e da Pesca,
Ambiente, Desenvolvimento e Ordenamento do Territrio, com propores
de decretos-lei de transposio que rondam os 40 por cento da produo
de decretos-leis. Seguem-se os ministrios dos Transportes, da Economia
(Economia e Inovao; Economia e Emprego, etc.; as configuraes mais
especficas variam de um Governo para o outro), e da Sade, com propores
na ordem dos 20 por cento. Com propores de alguma regularidade tam
bm, mas menos elevadas, temos finalmente as Finanas, com propores na
ordem dos 10 por cento (mais reduzida, no entanto, no XIX Governo). Nos
restantes ministrios Educao, Justia, Cultura, Segurana Social, Negcios
Estrangeiros as propores so, regra geral, mais reduzidas, quando no nulas,
e mais variveis. Uma evoluo considervel observa-se no caso do Ministrio
da Administrao Interna, com propores muito elevadas nos XV e XVI
Governo (acima dos 50 por cento), descendo mais tarde para atingir um valor
nulo na produo legislativa do XIX Governo.
211
2. Produo normativa
Resolues
Total Decretos deConselho
de diplomas Leis DecretosLeis Regulamentares deMinistros Decretos Portarias*
N. % N. % N. % N. % N. % N. % N. %
2000 2203 100 46 2,09 378 17,16 22 1 188 8,53 29 1,32 1540 69,90
2001 2367 100 128 5,41 377 15,93 22 0,93 188 7,94 47 1,99 1605 67,81
2002 2278 100 40 1.76 334 14.6 50 2.19 155 6.80 41 1.80 1658 72.78
2003 2210 100 115 5.20 342 15.48 18 0.81 201 9.10 56 2.52 1478 66.88
2004 2265 100 63 2.56 257 10.43 26 1.05 195 7.91 39 1.58 1885 76.47
2005 1923 100 69 3.59 244 12.69 14 0.73 204 10.61 29 1.51 1363 70.88
2006 2012 100 65 3.23 257 12.77 21 1.04 174 8.65 26 1.29 1469 73.01
2007 2546 100 75 2.95 424 16.65 92 3.61 197 7.74 32 1.26 1726 67.79
2008 2276 100 73 3.21 259 11.38 21 0.92 213 9.36 58 2.55 1652 72.58
2009 2150 100 126 5.86 333 15.49 29 1.35 123 5.72 29 1.35 1510 70.23
2010 1749 100 63 3,61 164 9,39 6 0,34 112 6,41 20 1,15 1384 79,27
2011 658 100 70 10,64 137 20,82 2 0,30 70 10,64 20 3,04 360 54,71
2012 1056 100 70 6,63 281 26,61 52 4,92 124 11,74 42 3,98 487 46,12
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.15, aditandose a referncia ao ano de 2012. Apresenta o volume anual de atos legislativos (leis e decretos
leis) e demais diplomas aprovados pelo Governo e publicados na I srie do D.R., nos termos da Lei n.74/98, de 11 de
novembro, na verso republicada em anexo Lei n.42/2007, de 24 de agosto (decretos regulamentares; resolues do
Conselho de Ministros; decretos e portarias).
Nas diferentes tabelas apresentadas, no consideramos a legislao regional, que deve merecer tratamento autnomo.
*As portarias mencionadas incluem um grande nmero de portarias relacionadas com a atividade cinegtica como
resulta da tabela que se segue:
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Cinegticas 532 588 985 733 1190 604 870 876 962 788 794 21
Outras 1008 1017 673 745 695 759 599 850 690 722 590 339
Obs.: Esta situao est ultrapassada com a publicao do Decreto-Lei n.2/2011, de 6 de janeiro, e da Portaria
n.245/2011, de 22 de junho, como se comenta detalhadamente no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portu
guesa, Edio FDUNL, fevereiro de 2013, pg. 10.
212
Tabela II Leis
Leis criando
Leis Leis de Leis de freguesias, limites
Constitu Autorizao Leis de transposio territoriais e alterao
Total cionais* Leis Orgnicas Legislativa** Bases*** dediretivas Outras leis de denominaes ****
N. % N. % N. % N. % N. % N. % N. % N.
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.14, aditandose a referncia ao ano de 2012.
* Leis Constitucionais:
Anode2001: Lei Constitucional n.1/2001, que altera a Constituio da Repblica Portuguesa (quinta reviso consti-
tucional) e publica, emanexo, onovo texto constitucional.
Anode2004: Lei Constitucional n.1/2004, que altera a Constituio da Repblica Portuguesa (sexta reviso) consti-
tucional) e publica, emanexo, onovo texto constitucional.
Anode2005: Lei Constitucional n.1/2005, que altera a Constituio da Repblica Portuguesa (stima reviso consti-
tucional) e publica, emanexo, onovo texto constitucional.
**** Leis criando freguesias, limites territoriais e alterao dedenominaes: para facilitar a comparao entre os
anos analisados, asleis desta categoria no so tidas em conta no clculo das percentagens.
213
Tabela III Decretosleis
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.14, aditandose a referncia ao ano de 2012.
* Decretos-Leis autorizados: no h, na maior parte dos anos, correspondncia entre o nmero anual de leis de auto-
rizao legislativa aprovadas e o nmero anual de decretos-leis autorizados, por trs ordens de razes: os decretos-leis
podem ter sido aprovados ao abrigo de leis de autorizao do ano anterior; as leis de autorizao legislativa podem ter
uma execuo parcelada; as leis de autorizao legislativa podem no ter sido utilizadas.
214
3. Relevncia do direito europeu
2000 46 1 1
2001 128
2002 40 1
2003 115 3 2
2004 63 5
2005 69 1
2006 65 5 2
2007 75 3 2
2008 73 6 1
2009 126 5 1
2010 63 6 1
2011 70 7
2012 70 4
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.16, aditandose a referncia ao ano de 2012.
215
Tabela V DecretosLeis de transposio de diretivas/DecretosLeis de execuo
deRegulamentos Europeus
DecretosLeis
DecretosLeis de de execuo de
Total de Decretos transposio de Regulamentos Outros Decretos
Leis diretivas* Europeus** Leis
N. % N. % N. % N. %
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.17, aditandose a referncia ao ano de 2012.
Salientese que o nmero de decretosleis de transposio de diretivas no nos d a noo exata das diretivas efetivamente
transpostas. Com efeito, em muitos casos, um decretolei procede transposio de vrias diretivas. Assim, verificamos
que em 2010, o nmero de diretivas transpostas (118) superior em 16 a 2009. A mera indicao do nmero de decretos
leis de transposio de diretivas no suficiente para contabilizar o nmero de diretivas transpostas. Omaior nmero
de diretivas transpostas em 2010 parece resultar de medidas adotadas para concretizao da iniciativa governamental
de atraso zero na transposio de diretivas para a ordem jurdica interna.
216
Tabela VI Decretos-Leis autorizados/Decretos-Leis que transpem diretivas
2000 - 56 -
2001 2 41 -
2002 1 54 -
2003 15 100 1
2004 13 52 1
2005 2 66 -
2006 4 51 3
2007 17 74 5
2008 13 47 -
2009 24 44 4
2010 4 52 2
2011 5 38 -
2012 3 41 2
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.18, aditando-se a referncia ao ano de 2012.
217
Tabela VII Decretos-Leis de transposio de diretivas / Diretivas efetivamente
transpostas*
Diretivas efetivamente
Ano DecretosLeis que transpem diretivas Transpostas (por DL)**
2002 54 64
2004 52 ***
2005 66 86
2006 51 89
2007 74 134
2008 47 89
Nota: Agradecemos Direo
de Servios dos Assuntos 2009 44 102
Jurdicos da Direo-Geral
dos Assuntos Europeus a 2010 52 118
informao gentilmente cedida
quanto ao nmero de diretivas 2011 38 72
efetivamente transpostas.
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, feve-
reiro de 2013, pg.18.
* Como se verifica nesta tabela, o nmero de decretos-leis que transpem diretivas no corresponde ao nmero de
diretivas efetivamente transpostas, pois cada decreto-lei pode transpor mais do que uma diretiva.
218
Tabela VIII Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas
2000 1 1 - 56
2001 - - - 41
2002 - 1 - 54
2003 3 2 1 100
2004 5 - 1 52
2005 1 - - 66
2006 5 2 3 51
2007 3 2 5 74
2008 6 1 - 47
2009 5 1 4 44
2010 6 1 2 52
2011 7 - - 38
2012 4 - 2 41
219
4. Governos constitucionais
XV Governo Constitucional
6.4.2002 a 17.7.2004 725 170 23,45
220
Tabela IXa) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio
DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados dediretivas %
221
Tabela IXb) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio
DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados de diretivas %
222
Tabela IXc) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de Diretivas por ministrio
DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados de diretivas %
223
Tabela IXd) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio
DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados de diretivas %
224
Tabela IXe) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio
DecretosLeis de
DecretosLeis transposio de
publicados diretivas %
225
5. Iniciativas legislativas
2001 27 93 4 4 128
2002 26 9 4 1 40
2003 50 58 6 1 115
2004 34 16 12 1 63
2005 22 43 3 1 69
2006 46 16 3 0 65
2007 50 16 9 0 75
2008 51 14 3 5 73
2009 69 52 4 0 125*
2010 24 30 3 6 63
2011 30 35 4 1 70
2012 45 21 4 0 70
Obs.: A presente tabela procura identificar a origem das leis aprovadas anualmente, ou seja, se a lei teve origem num
projeto de lei, numa proposta de lei ou, conjuntamente, num projeto e proposta de lei. Consequentemente, significa
que os projetos e as propostas de lei podem ter sido apresentados em anos anteriores quele em que a lei foi aprovada.
Os anos em que se registou um maior nmero de projetos de lei correspondem queles em que foram aprovadas leis
criando freguesias e alterando limites territoriais e denominaes: 2001, 67 leis; 2003, 42 leis; 2005, 31 leis e 2009, 27 leis.
* Na realidade so 126 as Leis aprovadas em 2009. Contudo, nesta tabela seguimos o nmero disponvel no stio do
Parlamento. A diferena entre estes nmeros dever-se- a um lapso neste.
226
Tabela XI Relao entre iniciativas legislativas apresentadas e aprovadas* * O nmero de propostas e
projetos foi contabilizado,
considerando a iniciativa
Projetos de lei** Propostas de lei legislativa originria,
independentemente de ter
Apresentados Aprovados Apresentadas Aprovadas ocorrido outra iniciativa
superveniente sobre o mesmo
2000 280 121 42 37 assunto.
2003 205 65 64 62
2004 150 46 52 26
2005 190 65 43 42
2006 144 41 56 53
2007 103 44 55 54
2008 192 72 57 56
2009 400 66 51 46
2010 364 79 39 34
2011 271 28 46 33
2012 197 21 83 49
Obs.: Esta tabela identifica o nmero de propostas de lei e de projetos de lei apresentados por ano. A tabela identifica
tambm o nmero de projetos de lei e propostas de lei que deram efetivamente origem a lei naquele ano e nos anos
seguintes. Consequentemente, no h correspondncia, por ano, entre o nmero de projetos de lei e de propostas de
lei apresentados e aprovados.
2003* 50 15
2007* 50 17
2008* 51 13
* Dados referentes aos anos 2003, 2007 e 2008, anos em que se registaram governos com maioria absoluta.
2009** 69 24
2010*** 24 4
** Ano em que se registou governo de maioria absoluta at 14.10.2009 (fim do XVII Governo Constitucional).
*** XVIII Governo Constitucional, sem maioria absoluta.
227
Anexo II
Feitura das leis em Portugal
Realizaes institucionais e cientficas
228
problemtica da legislao. um estudo de referncia que influenciou de
forma decisiva os trabalhos posteriores neste domnio, dando tambm um
valioso contributo para a difuso das principais obras de autores estrangeiros
at ento publicadas sobre a Teoria da Legislao.
229
Trabalhos acadmicos
Ensino universitrio
230
que viessem a ser responsveis pela elaborao da legislao dos respetivos
ministrios. Das aes de formao organizadas, salientamos as realizadas no
domnio da avaliao legislativa:
231
Principais publicaes
Conferncias/Congressos
232
Prof. Doutor Vera-Cruz Pinto (diretor da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa)
Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais (coordenador do Curso)
Mestre Joo Tiago Silveira (secretrio de Estado da Presidncia do Conselho
de Ministros)
II. Jornada
1. Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais (coordenador do Curso)
Os programas de qualidade legislativa (Better Regulation) e a avaliao do impacte
das leis
2. Prof. Doutor Miguel Moura e Silva (professor da Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa regente da disciplina de Direito Internacional
Econmico, Autoridade da Concorrncia)
A avaliao econmica do Direito
233
A gesto da poltica de qualidade normativa (I): a gesto integrada das polticas
de qualidade normativa
8. Prof. Doutor Cludio Radaelli
A gesto da poltica de qualidade normativa (II): aspetos prticos da avaliao de
impacte normativo introduzida por rgos governamentais e pelas agncias pblicas
234
18. Prof. Doutor Eric Philippart
Anlises complementares (I): A anlise de impacte distributivo e as anlises de risco
e de incerteza
235
Curso prtico de avaliao de impacte Programa (2011)
236
Workshop Regulatory Impact Assessment Programa (2011)
UK Institutional Framework
Better Regulation Executive (BRE)
Regulatory Policy Commitee
Better Regulation Strategy Group
National Audit Office (NO)
UK Policy Making
Quality of regulation a priority
Rule One-in, One-out
Risk based enforcement regime
237
Anexo III
Avaliao legislativa em Portugal
Smula de estudos epublicaes
1. Elenco de estudos
Diversas entidades
Data 1995
Entidade responsvel Instituto Nacional de Administrao.
Equipa de projeto juristas (2), socilogo (1).
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo de avaliao legislativa de
algumas disposies do CPA, aprovado em 1991, junto de servios e organismo
da AP previamente seleccionados. Tentou aferir-se em que medida os disposi
tivos da lei eram realmente cumpridos (efetividade). Para a verso revista do
CPA, aprovada em 1996, contriburam algumas das concluses deste estudo,
conforme referido no Prembulo do Decreto-Lei n.6/96, de 15 de janeiro.
Publicao Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao n.12, janeiro-maro
de 1995, pp.5-49.
Data 1997
Entidade responsvel Centro de Investigao e Estudos de Sociologia,
Centro Associado do Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa.
Equipa de projeto socilogos.
Tipo de Avaliao Avaliao intercalar estudo de avaliao dos projetos
piloto aprovados desde o incio da fase experimental do RMG julho a dezem
bro de 1996. As concluses e recomendaes deste estudo constituram ele
mentos essenciais para a elaborao do diploma regulamentar da lei do RMG.
238
Publicao Rendimento Mnimo Garantido: Avaliao da fase experimental,
Lisboa, Centro de Investigao e Estudos de Sociologia, 1998.
Data 2001
Entidade responsvel Comisso de Simplificao Legislativa.
Equipa de projeto economistas (2), jurista (1).
Tipo de Avaliao Avaliao ex ante estudo com o objetivo pedaggico de
apresentar uma primeira anlise de impacte, incluindo uma anlise custo
-benefcio, como um instrumento de avaliao de propostas legislativas de
contedo jurdico complexo. No chegou a ser feita a anlise custo-benefcio,
como se refere no texto, dado condicionantes de tempo que foram impostas.
Publicao Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao n.30/31, janeiro
-junho de 2002, Vol. II, pp.191-226.
Data 2001
Entidade responsvel Comisso de Simplificao Legislativa.
Equipa de projeto economistas (2).
Tipo de Avaliao Avaliao ex ante estudo com o objetivo pedaggico de
apresentar uma anlise custo-benefcio da alterao ao limite legal da taxa de
lcool no sangue. Este estudo, que propunha a introduo de uma metodologia
de avaliao legislativa na elaborao da lei, partiu da alterao introduzida
no Cdigo da Estrada e formulou seis alternativas, incluindo a manuteno
da situao imediatamente anterior s alteraes ento introduzidas.
Com este estudo, exemplificando com um caso concreto, procurou-se
evidenciar os objetivos e instrumentos dos estudos de avaliao de impacte.
O estudo termina com uma reflexo sobre as estatsticas disponveis e reco
mendaes a contemplar para o desenvolvimento da anlise custo-benefcio.
239
Publicao Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao n.30/31, janeiro
-junho de 2002, Vol. II, pp.135-182.
Data 2006
Entidade responsvel Direo-Geral da Poltica de Justia
Equipa de projeto juristas
Tipo de avaliao Avaliao intercalar
Publicao Relatrios: Preliminar (junho de 2007), Inicial (outubro de 2007),
Avaliao Final (dezembro 2008) e V Relatrio de Monitorizao (outubro de 2009)
http://www.dgpj.mj.pt/sections/politica-legislativa/anexos/rpce/relatorios-de
Data 2009/2010
Entidade responsvel Direo-Geral da Poltica de Justia, do Ministrio
da Justia (Plano de Atividades para 2011).
Equipa de projeto juristas, tcnicos de estatstica
Tipo de Avaliao Avaliao ex post.
240
Publicao Site da Direo-Geral da Poltica de Justia, do Ministrio da
Justia http://www.dgpj.mj.pt/DGPJ/sections/home
Registam-se os seguintes estudos:
a) Avaliao do regime das insolvncias (dezembro de 2010);
b) Divulgao da durao mdia das aes judiciais (novembro de 2010);
c) Avaliao de impacte do regime jurdico da litigncia de m-f (novem
bro de 2010);
d) Do defensor oficioso (julho de 2010);
e) Contributos para a promoo da celeridade processual (setembro de
2009);
f) Regime processual civil experimental (RPCE);
g) Plano de Ao para o Descongestionamento dos Tribunais;
h) Reforma dos Recursos Cveis;
i) Simplificao da ao executiva.
Data 2009
Entidade responsvel Observatrio Permanente da Justia, a pedido da
Direo Geral da Poltica de Justia.
Equipa de projeto investigadores do OPJ.
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo sobre a eficcia das alteraes
introduzidas, em 2007, ao Cdigo Penal e Cdigo de Processo Penal, numa
perspetiva sistmica, atendendo aos fins propostos pelo legislador e consi
derando o seu impacte nas organizaes e intervenientes processuais e na
eficincia da resposta do sistema de justia penal.
Publicao Site do Observatrio Permanente da Justia
http://opj.ces.uc.pt/pdf/Relatorio_Final_Monitorizacao_julho_2009.pdf
Data 2010
Entidade responsvel Observatrio Permanente da Justia, a pedido do
Ministrio da Justia.
Equipa de projeto investigadores do OPJ
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo sobre os problemas detectados
na aplicao da Lei n.61/2008, de 31 de outubro, e sobre o impacte das alte
raes legais no funcionamento do sistema judicial e na qualidade da justia.
Publicao Site do Observatrio Permanente da Justia
http://opj.ces.uc.pt/portugues/estudos/estudos_realizados.html
241
11. Estudo Avaliaes de impacte legislativo: a lei do financiamento
do ensino superior e a estratgia nacional da luta contra a droga
Data 2012
Entidade responsvel Centro de Estudos de Gesto e Economia Aplicada
(CEGEA) da Universidade Catlica Portuguesa (Porto), a pedido da Fundao
Francisco Manuel dos Santos (FFMS)
Equipa de projeto economistas; um jurista.
Tipo de Avaliao Avaliao ex post para avaliar o impacte legislativo da
implementao da Lei n.113/97, de 16 de setembro (Lei das Propinas) e da
Resoluo do Conselho de Ministros n.46/99, de 26 de maio (Estratgia
nacional de luta contra a droga).
Publicao Drogas e propinas: avaliaes de impacte legislativo. Editado pela
Fundao Francisco Manuel dos Santos, 2012.
Data 2007
Entidade responsvel Protocolo de Cooperao entre o Ministrio da Justia
(representado pelo Gabinete para a Resoluo Alternativa de Litgios GRAL,
hoje integrado na Direo-Geral da Poltica da Justia) e a Faculdade de Direito
da Universidade Nova de Lisboa, visando a avaliao do projeto experimental
de mediao em processo penal.
Equipa de projeto juristas (2); socilogo (1)
Tipo de Avaliao Avaliao intercalar (Relatrio) e avaliao ex post para
avaliar o impacte legislativo da implementao da Lei de Mediao Penal (Lei
n.21/2007, de 12 de junho)
Publicao Foi entregue um Relatrio final ao Ministrio da Justia. Foi
publicado o texto A Mediao Penal em Portugal, editado pela Almedina, julho
de 2012.
Data 2013
Entidade responsvel Centro de Investigao e Desenvolvimento da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa (CEDIS), com a cola
borao do Instituto de Cincias Sociais (ICS).
Equipa de projeto juristas (6); socilogo (1); psiclogo social (1); economista (1)
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo para avaliao do regime legal
do incumprimento dos contratos, de maneira a responder essencialmente
questo de saber se o regime legal vigente favorece ou desincentiva o cumpri
mento. Concluiu-se que o conhecimento sobre a legislao e as expetativas
242
de sanes no tm impacte significativo nos comportamentos do incumpri
mento. O projeto englobou a realizao de um inqurito populao da rea
metropolitana de Lisboa sobre o incumprimento dos contratos e a anlise
dos seus resultados.
Publicao relatrios parciais disponveis em http://cedis.fd.unl.pt/frustacao
-do-incumprimento-dos-contratos. Foi publicado o texto Incumprimento dos
Contratos. Avaliao legislativa e Perspetivas de Desenvolvimento, editado pela
Almedina, maio de 2013.
Assembleia da Repblica
Data 2002
Entidade responsvel A Assembleia da Repblica aprovou a Resoluo
n.57/2002, D.R.I. Srie A, de 17.10.2002, na qual propunha a avaliao da
eficcia e do estado atual de cumprimento dos diplomas legislativos relacio
nados com o assunto regulado.
Mais se propunha que a Comisso Parlamentar do Trabalho e Assuntos Sociais
ficasse responsvel pela solicitao de candidaturas a instituies de ensino
superior com capacidades para realizar o referido estudo e pela escolha da
entidade a quem o estudo deveria ser adjudicado.
Equipa de projeto O projeto no chegou a ser adjudicado.
Tipo de Avaliao Avaliao ex post.
243
Administrativo, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e do Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos.
Legislao experimental
244
3. Lei n.78/2001, de 13 de julho (Julgados de Paz) cfr. Estudo 5 Lei dos
Julgados de Paz, alterada pela Lei n.54/2013, de 31 de julho, que determinou
o fim do regime experimental e que prev a criao de julgados de paz a nvel
concelhio ou de agrupamento de concelhos.
245
2006: Carlos Blanco de Morais, Novas polticas pblicas no domnio da legis
lao: um comentrio ao programa Legislar Melhor`, Legislao. Cadernos
de Cincia de Legislao, n.44, outubro-dezembro de 2006, pp.31-62.
Texto que foca os problemas que decorreram da adoo do teste Simplex,
pretendendo-se apresentar o teste como uma ficha de avaliao de impacte
legislativo e no apenas como um mero exerccio de avaliao de encargos
administrativos. Salienta-se a inviabilidade em se realizar uma avaliao de
impacte normativo a partir do teste Simplex.
246
Anexo IV
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ndice Temtico
261
Atos legislativos, Ciclo poltico, 60
decretos-leis, 84, 85, 86, 88, 90, 91, 96, Circulao eletrnica de documentos,
107, 201 150, 158
decretos legislativos regionais, 84, 85, 90
leis, 23, 83, 84, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 93, Cincia da Legislao, 23, Ver Legispru
94, 96, 97, 191, 201, 202, 203 dncia, Legstica e Teoria da Legislao
Ciclos eleitorais, 65
262
Custos administrativos da lei, 29, 33, 35, E
36, 40, 41, 61, 104, 113, 151, 203 Efetividade da lei, 71, 75, 76
Custos de contexto da lei, 40 Eficcia da lei, 71, 75, 76
Eficincia da lei, 71, 75, 76
D
Encargos administrativos da lei, Ver Cus
Deciso, Ver Atos jurdicos da Unio tos administrativos da lei
Europeia
Entidades de superviso da poltica legis
Declarao de rectificao, Ver Legstica lativa, 154, 155, 203
Formal
Entidades reguladoras, 30, 69, 94
Decretos regionais, Ver Normativos
Escritrios de advogados, 187, 192, 197
devalor infralegal
Estado de Direito, 19, 38, 71, 79
Decretos regulamentares, Ver Normativos
de valor infralegal Estado de Direito democrtico, 163, 170, 173
Decretos regulamentares regionais, Ver Estatuto dos deputados, 120
Normativos de valor infralegal Estratgias de comunicao, 66
Decretos-leis, Ver Atos legislativos Dialego con il cittadine
Portail de la modernisation delaction
Deliberao do Conselho de Minis
publique
tros n.15-DB/89, Ver Simplificao
eMelhoria da Qualidade Legislativa European Prize for Innovations in Public
Administration, 111
Democracia, 38, 56, 59, 195
Execuo da lei, Ver Metodologia Legislativa
Desenvolvimento econmico, 26, 27, 28,
32, 33, 98, 99, 110 Exposio de Motivos, 121, 125, 126, 127,
128, 129, 130, 132, 133, 134, 135, 136, 137,
Deslegalizao, 100
138, 139, 140, 141, 142, 144, 145, 146, 147
Desmaterializao do procedimento legis
lativo, 150, 153, 160
F
Despachos normativos, Ver Normativos
devalor infralegal Folhetos informativos Ver Acessibilidade
da lei
Desregulamentao, 26, 98, 100
Formao em Legstica, 39, 40, 53, 58, 62,
Dirio da Assembleia da Repblica, Ver 205
Assembleia da Repblica
Formulrio Eletrnico, 110, 153, 154, Ver
Dirio da Repblica, Ver Acessibilidade da lei Nota Justificativa
Dirio da Repblica Eletrnico, Ver Acessi Formulrios (em geral), 189, 190, 191, 194
bilidade da lei
Dicionrio Jurdico, 109
G
Digesto (Base de Dados) Ver Acessibili
Gabinete de Poltica Legislativa e Planea
dade da lei
mento (GPLP), 102
Diretiva, Ver Atos jurdicos da Unio
Governance, 25, 32, 33, 64, 166
Europeia; Ver Transposio de diretivas
Guia de boas prticas legislativas
naAssembleia da Repblica, Ver Assem
bleia da Repblica
Guia prtico para a elaborao dos atos nor
mativos do Governo, Ver Legstica Formal
263
H Legstica formal,
Heteroregulao, VerAlternativas regu declarao de retificao, 107, 108
latrias Guia Prtico para a Elaborao dos Atos
Normativos do Governo, 104, 150
Holanda, Princpio da clareza, 167
Academy for Legislation, 39, 40 Princpio da neutralidade, 169
Anlise comparativa da poltica legisla Princpio da uniformizao, 168
tiva, 60 a 63 regras de legstica formal, 79, 97, 149
Better Regulation Agenda, 35, 36, 40, 41, revogao expressa, 107
47, 51, 53, 63 revogao tcita, 107, 166
Business Effects Tests, 61
Dutch Advisory Board on Regulatory Regras de Legstica para a elaborao
Burdens (Actal), 36, 40, 63 deAtos Normativos do Governo, 150
Dutch Council of State Advisory Leis
Board on Legislation 16, 38 Lei da Boa Razo, 23
Estudos e actividades de formao, 39 Lei Formulrio, 120, 170
Government Information Public Act, Lei do Exerccio do Direito de Petio,
39, 40 120
Integrated Assessment Tool (IAT), 35, 37, 40 Lei Orgnica da PCM, 155
Regulatory Reform Group, 35, 40 Lei Orgnica do CEJUR, 155
Standard Cost Model (SCM), 35, 40, 61, Lei sobre acompanhamento, apreciao
Ver Unio Europeia e pronncia pela AR no mbito do pro
cedimento de construo da UE, 115,
116, 117, 118, 119
I
Licenciamento zero, Ver Simplificao
Impact Assesssment Board, Ver Unio
eMelhoria da Qualidade Legislativa
Europeia
Lobbies, 194
Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S.A.,
85, 143
Indicadores de impacte legislativo, 109 M
264
N procedimento de consulta, 26, 34, 57, 68,
Normativos de valor infralegal, 70, 76, 103, 158
decretos regionais, 87 Partidos polticos, 62, 194
decretos regulamentares, 87, 88, 107 PCMLEX, 103, 109, 114
decretos regulamentares regionais, 87
despachos normativos, 87 PCM Unidade de diplomas, 103
portarias, 87, 91 Pequenas e mdias empresas, 190
regulamentos municipais, 87
Planeamento da actividade legislativa
resolues do Conselho de Ministros, 87
agenda legislativa calendarizada, 204
Nota justificativa, 102, 149, 152 Ver For calendrio legislativo, 123,
mulrio electrnico fator tempo na elaborao da lei, 122,
Nota Tcnica, Ver Assembleia da Repblica 123, 124
programa anual de iniciativas legislativas,
156
O programao legislativa, 116, 122, 153,
Observatrio da Legislao Portuguesa, 154, 155, 159, 162
97, 107, 158, 166, 180 Plano de Reduo e Melhoria da Adminis
OCDE trao Central (PREMAC), 155
anlise de risco, 30, 68 Portal do Governo (na Internet), 151
avaliao de impacte legislativo, 27, 28, 29
Presidncia da Repblica, 105
entidades de superviso da poltica
legislativa, 30 Instrumentos na elaborao da lei,
gesto da legislao, 27 anlise de risco, Ver OCDE e Reino
indicators of Regulatory Management Unido
Systems, 29, 68, 69 avaliao legislativa, Ver Avaliao
princpios orientadores para a Qualidade deimpacte legislativo
e Execuo da Regulao, 28 consulta pblica, Ver Participao
Recomendao a Portugal (avaliao de naelaborao da lei
impacte legislativo), 157 controlo de custos da lei, Ver Custos
Reference Checklist for Regulatory administrativos da lei
Decision-Making, 26, 27 entidades de superviso da poltica
Regulatory Impact Analysis, 27, 28, 30 legislativa, 30
Regulatory Oversight Bodies, 29, programao da actividade legislativa,
VerEntidades de superviso da poltica Ver Planeamento da actividade legislativa
legislativa Princpios na elaborao da lei Ver Legs
Outsourcing (elaborao da legislao tica Formal
governamental em), 19 eficincia, 20, 27, 71, 75, 76, 98, 101, 104,
151, 153, 154, 160
igualdade, 38, 150, 153, 154, 161, 165,
P
174, 203
Parlamento Europeu, 64, 115, 117, 118 necessidade, 25, 30, 31, 32, 38, 45, 64, 65,
Participao na elaborao da lei, 66, 67, 69, 70, 73, 74, 75, 79, 89, 93, 98,
audio aberta, 151, 158, 159 100, 101, 104, 107, 114, 123, 125, 128, 129,
audio facultativa, 155, 167, 172 130, 139, 140, 142, 144, 145, 147, 150, 151,
audio obrigatria, 155, 167, 172 153, 154, 156, 160, 162, 165, 166, 170, 172,
boas prticas, 19, 26, 59, 62, 112, 113, 158, 174, 176, 179, 182, 203
203 oportunidade, 29, 98, 106, 109
cdigo de conduta das audies, 158 preciso e determinabilidade da lei, 203
consulta pblica, 52 proporcionalidade, 32, 38, 117, 203
265
proteo da confiana, 203 R
responsabilidade, 4, 32, 44, 61, 103, 105, Regimento da Assembleia da Repblica,
118, 119, 155, 157 Ver Assembleia da Repblica
segurana jurdica 32, 38, 91, 108, 138,
166, 168, 170, 174 Regime de Exerccio da Actividade Indus
simplicidade, 32, 70, 99, 167, 203 trial (REAI), Ver Simplificao e Melho
subsidiariedade, 31, 32, 116, 117, 118, 124 ria da Qualidade Legislativa
transparncia, 27, 31, 32, 70, 100, 130, Regimentos do Conselho de Ministros,
168, 203 Regimento do XIV Governo Constitu
Portal de informao legislativa, Ver Aces cional, 148, 149
sibilidade da lei Regimentos do XV Governo Constitu
cional, 149, 155, 159, 160, 161
Portarias, Ver Normativos de valor infralegal Regimento do XVI Governo Constitu
Presidncia do Conselho de Ministros cional, 150, 155, 159, 160, 161
(PCM), 93, 102, 104, 105, 111, 149, 153, Regimentos do XVII Governo Constitu
154, 155, 162 cional, 150, 151, 152, 155, 159, 160, 161
Procedimento legislativo parlamentar, Regimentos do XVIII Governo Consti
119 a 124 tucional, 108, 109, 152, 153, 155
Regimentos do XIX Governo Constitu
Procuradoria-Geral da Repblica, 105 cional, 153, 159, 160, 161
Programa da Indstria Responsvel (SIR), Regras de Legstica formal, Ver Legstica
Ver Simplificao e Melhoria da Quali formal
dade Legislativa
Regulao independente, 19, 94
Programa de Assistncia Econmica
eFinanceira, 154, 161 Regulamento, Ver Atos Jurdicos da Unio
Europeia
Programa de Reestruturao da Adminis
trao Central do Estado (PRACE), 103 Regulamentos municipais, Ver Normati
vos de valor infralegal
Programa Legislar Melhor; Ver Simplifica
o e Melhoria da Qualidade Legislativa Regulatory oversight bodies Ver Entidades
de superviso da poltica legislativa
Programa Simplegis, Ver Simplificao e
Melhoria da Qualidade Legislativa Reino Unido,
anlise comparativa da poltica legisla
Programa Simplex, Ver Simplificao e tiva, 60 a 63
Melhoria da Qualidade Legislativa anlise de risco, 48, 51
Protocolo relativo ao Papel dos Parlamen Better Regulation Agenda, 47, 51, 63
tos Nacionais na UE, Ver Assembleia da Better Regulation Executive (BRE), 47, 63
Repblica Better Regulation Strategy Group, 47, 63
Better Regulation Units, 47, 63
Provedor de Justia, Ver Acessibilidade da lei
Board Level Champions, 47, 63
Guidance on Consultation Principles, 48
Q Impact Assessment Guidance, 49
Quadro Comunitrio de Apoio para Por National Audit Office (NAO), 47
tugal (1989/1993), 156 One in, One-out Rule, 48
Regulatory Policy Committee (RPC),
Quadro de Apoio Comunitrio 47, 63
(2014/2020), 156 Reducing Regulation Committee (RRC),
Qualidade da lei,, 25, 26, 29, 34, 66, 70, 71, 47
73, 79, 164 sunset clauses, 47
Relatrio Mandelkern, Ver Unio Europeia
266
Republicao, Ver Acessibilidade da lei Regime de Exerccio da Atividade
Reserva de competncia legislativa, Industrial (REAI), 111
absoluta, 84 Sistema de Controlo dos Atos Normati
relativa, 85 vos (SCAN), 152
Sistema de Indstria Responsvel (SIR),
Resolues do Conselho de Ministros, 112
Resoluo n.3/2000, 149
Resoluo n.29/2001, 99 Sistema de Certificao Eletrnica do
Resoluo n.91/2002, 149 Estado, 104, 105
Resoluo n.66/2003, 149 Smart Regulation, Ver Unio Europeia
Resoluo n.126-A/2004, 97 Standard Cost Model (SCM), 107, 152,
Resoluo n.82/2005, 150 160, Ver Holanda e Unio Europeia
Resoluo n.63/2006, 97, 104, 105, 158
Resoluo n.64/2006, 97, 104, 106, 150, Sucia
159 Action Plan for Better Regulation, 41, 61
Resoluo n.198/2008, 97, 107, 152, 159 agncias governamentais, 41, 44, 46
Resoluo n.77/2010, 97, 107, 152, 153, anlise comparativa da poltica legislativa,
159 60 a 63
Resoluo n.29/2011, 97, 110, 148, 153, Better Regulation Council (Regelradet),
154 41, 42, 65
Resoluo n.51/20 13, 154 Board of Swedish Industry and Com
merce for Better Regulation (NBR), 43,
Reviso constitucional de 1997, 91, 92 46, 63
Revogao, Ver Legstica Formal Business Europe Better Regulation
Working Group, 41
Committees of Inquiry, 42, 63
S
Guidelines for work on Regulatory
Segurana Jurdica, Ver Princpios naela Impact Assessment in the Government
borao da lei Offices, 41
Simplificao e Melhoria da Qualidade Lei de Liberdade de Imprensa, 45
Legislativa National Financial Management Autho
Agncia para a Modernizao Adminis rity, 41
trativa, 111, 113, 152 Ordinance on Impact Analysis of Regu
Balco do Empreendedor (Portal da lation, 41
Empresa), 111 Swedish Agency for Economic and
Comisso para a Simplificao Legisla Regional Growth, 41
tiva, 97, 99, 100, 149, 156, 170 Swedish Code of Statutes, 45
Comisso Tcnica responsvel pelo Suia,
Programa Estratgico para a Qualidade anlise comparativa da poltica legislativa,
e Eficcia dos Atos Normativos do 60 a 63
Governo, 101 anlise do impacte da legislao
Deliberao do Conselho de Ministros (exante), 58
n.15-DB/89, 229 anlise do impacte da legislao (expost),
Licenciamento ZERO, 111, 112, 114 58
Programa da Indstria Responsvel anlise aprofundada do impacte regula
(SIR), 112, 113 mentar (ex ante), 54
Programa Legislar Melhor, 103, 104, 105, Associao Sua de Legislao, 58
106, 150, 152, 156, 158 Associao Sua para a Avaliao, 58
Programa Simplegis, 93, 97, 107, 109, 114 Better Regulation Agenda, 53
Programa Simplex, 103, 111 Chancelaria Federal, 55, 56, 57, 59, 63
compilao oficial, 53
267
Constituio Sua, 54 U
Consulta pblica, 55, 56, 57 Unio Europeia, Ver Atos Jurdicos
Estudos e programas de formao, 57, 58 daUnio Europeia
Frum para as pequenas e mdias Acordo Interinstitucional sobre as
empresas, 54, 56 Directrizes Comuns em Matria de
Frum para a Legislao, 58 Qualidade de Redao da Legislao
Guia de Legislao, 53, 54, 55 Comunitria, 31
Institut de Hautes tudes en Adminis avaliao de impacte legislativo, 32, 33, 34
tration Public, 58 Better Law-Making Program, 32, 33, 99
LeGes (peridico sobre legislao), 53, 58 Better Regulation for Growth and Jobs
Office fdral de la justice, 55, 57 in the EU Program, 33
referendo, 57, 58 Impact Assessment Board, 33, 34, 65
Secretaria de Estado para os Assuntos Indicadores para avaliao da poltica
Econmicos (SECO), 54, 55, 56, 57 legislativa, 33, 68, 70
Sunset clauses, Ver Reino Unido Interinstitutional Agreement on Better
Sunset Law, 101 Law Making, 33
Jornal Oficial da UE, 108
Mandelkern Report, 32
T princpios e instrumentos de poltica
Teoria da Legislao, 72 legislativa, 32
procedimento de consulta, 34,
Teste Simplex, 104, 106, 151, 152, 160, 246
Programa de Trabalho da Comisso
Torre do Tombo, 105 Europeia, 118
Tradutor Jurdico, 109 Smart Regulation Program, 34
Standard Cost Model, 33, Ver Holanda
Transposio de diretivas Strategic Review of Better Regulation
articulao da PCM e MNE, 104, 149, in the European Union, 33
159
White Paper on European Governance, 33
dfice de transposio de diretivas, 92, 93
notificao dos prazos de transposio
de diretivas, 104, 204
procedimento parlamentar, 123
reserva de lei, 90, 91, 92
transposio de diretivas tcnicas, 92, 204
Tratado da Unio Europeia, 115, 116
Tratado de Lisboa, 115, 118, 119, 124
Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia (TFUE), 115, 117, 118
268
Quando se fala de leis so recorrentes, entre ns, as polmicas sobre
a sua qualidade material e formal. Este foi o ponto de partida para
uma reflexo sobre a elaborao da lei em Portugal, mas tambm para
uma abordagem comparada da poltica legislativa da UE, da OCDE
ede alguns pases europeus Holanda, Sucia, Reino Unido e Sua ,
que tm vindo a adotar princpios e instrumentos que claramente tm
concorrido para a melhor qualidade da legislao.
ISBN 978-989-8662-38-5