UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI

FACULTATEA DE TIINE ECONOMICE I GESTIUNEA

AFACERILOR

Domeniul de doctorat al tezei:contabilitate

REZUMAT TEZ DE DOCTORAT

CONTRIBUII LA PERFECIONAREA
CONTABILITII I AUDITULUI FONDURILOR
EUROPENE

Conductor de doctorat,

Prof. univ. dr. MATI DUMITRU

Doctorand:

Cioara (cs.Durgheu) Liliana Marcela

Cluj Napoca,
2015

1
Cuvinte cheie n limba romn: contabilitate, fonduri structurale,ue, efecte
economice, audit de sistem, audit de operaiuni,nereguli organizatorice, nereguli
procedurale, nereguli de implementare

2
 CUPRINS

LISTA TABELELOR I FIGURILOR .................................................................................................... i

LISTA ABREVIERILOR FOLOSITE N LUCRARE ........................................................................... v
INTRODUCERE ...................................................................................................................................... 1
METODOLOGIA CERCETRII UTILIZAT N LUCRARE ............................................................. 5
Capitolul 1. ASPECTE CONCEPTUALE I REGLEMENTARE REFERITOARE LA
FONDURILE EUROPENE ................................................................................................................... 14
1.1. Contextul european de apariie i dezvoltare a fondurilor structurale .................................................. 14
1.2. Cadrul instituional european de finanare din instrumente structurale ................................................. 17
1.3. Cadrul de reglementri comunitare aplicabil finanrilor din Instrumente Structurale ......................... 21
1.4. Strategia Romniei n ceea ce privete fondurile europene ................................................................... 22
1.4.1. Planul naional de dezvoltare............................................................................................................... 23
1.4.2. Cadrul Strategic Naional de Referin ................................................................................................ 30
1.5. Cadrul instituional naional de finanare din Instrumente Structurale ........................................... 34
1.6. Cadrul de reglementri naionale aplicabil finanrilor din Instrumente Structurale ...................... 36
Capitolul 2. FONDURILE STRUCTURALE N UNIUNEA EUROPEAN I N
ROMNIA I EFECTELE LOR ECONOMICE .................................................................................. 38
2.1. Fonduri structurale i convergen n cadrul Uniunii Europene ................................................................. 40
2.2. Fondurile europene i efectele lor economice ............................................................................................ 49
2.3. Finanrile europene n Romnia................................................................................................................ 52
2.4. Impactul fondurilor structurale n economia Romniei .............................................................................. 63
Capitolul 3. PARTICULARITI PRIVIND ORGANIZAREA CONTABILITII I
AUDITULUI FONDURILOR EUROPENE ......................................................................................... 66
3.1. Contabilitatea specific proiectelor finanate din instrumente sructurale prin prisma
mecanismului financiar al acestora ................................................................................................................... 66
3.1.1. Prefinanare i rambursarea cheltuielilor ............................................................................................. 66
3.1.2. Eligibilitatea cheltuielilor .................................................................................................................... 70
3.1.3. Evidena contabil propriu-zis ........................................................................................................... 84
3.2. Organizarea activitii de audit a Fondurilor europene ............................................................................ 93
3.2.1. Cadrul teeoretic i conceptual al auditului .......................................................................................... 93
3.2.2. Aspecte specifice organizrii activitii de audit pentru fondurile europene....................................... 96
3.2.3. Formele auditului aplicabil fondurilor europene ................................................................................. 98
Capitolul 4. NEREGULI N AUDITUL FONDURILOR STRUCTURALE I DE
COEZIUNE .......................................................................................................................................... 108

3
 4.1 Sistemul de management al neregulilor .................................................................................................... 108
4.2. Prezentarea rezultatelor prin prisma auditului de sistem ......................................................................... 115
4.3. Analiza i interpretarea rezultatelor auditului de sistem ......................................................................... 126
4.4. Prezentarea rezultatelor prin prisma auditului de operaiuni .................................................................... 127
4.5. Analiza i interpretarea rezultatelor auditului de operaiuni .................................................................... 139
CONCLUZII ........................................................................................................................................ 149
BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................................. 154
ANEXA 1. Analize spaiale descriptive ............................................................................................... 162
ANEXA 2. Analiza spaial a nivelului de convergen n Uniunea European pe baza PIB-
ului per capita i a indicelui dezvoltrii umane .................................................................................... 165
ANEXA 3. Efectele economice ale fondurilor structurale n rile Uniunii Europene ........................ 168

4
 INTRODUCERE

n prezent, Uniunea European parcurge o etap de redefinire a identitii i a coeziunii sale

interne, n contextul necesitii de a se afirma ca actor competitiv i dinamic ntr-o lume n
continu globalizare, dar i pe fundalul digerrii celui de-al cincilea val al extinderii,
nceput n 2004 cu zece state i finalizat prin aderarea Romniei i a Bulgariei la 1 ianuarie
2007.
Uniunea se afl, de asemenea, ntr-un proces de reconectare cu propriii ceteni i de
rectigare a susinerii acestora pentru proiectul politic european pe baze care s corespund
preocuprilor lor, la nceputul secolului XXI, percepute diferit fa de cele de la jumtatea
secolului trecut.
Uniunea trebuie s fac fa provocrii de a se adapta permanent schimbrilor generate de o
serie de factori, att interni (adncirea integrrii, n paralel cu extinderea, mbtrnirea i
scderea populaiei, necesitatea adaptrii instituiilor Uniunii, eficiena, transparena i
legitimitatea deciziei la nivel comunitar, comunicarea cu proprii ceteni), ct i externi (criza
mondial a resurselor naturale i de materii prime, competiia venind din partea celorlali poli
de putere, dar nu numai, ameninarea terorist, ameninri care in de mediul nconjurtor,
cum ar fi: schimbrile climatice, dezastrele naturale, pandemii, etc.).
n concluzie, UE este o construcie n micare ntr-un context internaional caracterizat, la
rndul su, de o dinamic accentuat.
Aceasta face ca profilul Romniei s in cont de oportunitile existente, n scopul
minimizrii vulnerabilitilor tipice unui stat nou membru UE, al promovrii unor politici
coerente, avnd ca obiectiv creterea bunstrii cetenilor romni.
Dup un deceniu de reforme structurale, legislative i instituionale, de restructurare
economic i social n vederea pregtirii aderrii, Romnia trebuie s fac fa unui context
semnificativ schimbat i cu un nivel crescut de interdependene ntre Statele Membre, care
necesit un comportament strategic raional i eficace.
n primul rnd, aderarea la UE constituie oportunitatea i mijlocul de a spori calitatea vieii
cetenilor si, alturi de toi cetenii europeni. Faptul c Romnia era la data intrrii n UE
un stat membru cu un PIB pe cap de locuitor mult sub media european, accentueaz nevoia
de folosire eficient a resurselor proprii i a fondurilor comunitare, de stimulare mai activ a
investiiilor strine i autohtone.

5
Romnia are astfel nevoie de meninerea pe o perioad ct mai lung a creterii economice
rapide, echilibrate i durabile, de instituii puternice i eficiente, de un sistem legislativ
coerent i de un sistem fiscal predictibil.
Din perspectiva convergenei, cadrul macro-economic are rolul de a susine durabilitatea
creterii economice, inclusiv prin finanarea dezvoltrii infrastructurilor fizice i a capitalului
uman.
Asigurarea cadrului macroeconomic stabil pentru perioada 2007- 2013 a reprezentat un
obiectiv fundamental, caracterizat prin intensificarea procesului de corelare a politicilor
existente i implementarea noilor politici, continuarea consolidrii fiscale, a procesului
dezinflaionist i a nivelului deficitului bugetar, conform cerinelor Uniunii.
Politicile monetar, bugetar i fiscal, precum i pregtirea pentru aderarea la zona Euro vor
fi astfel subsumate logicii unei programri bugetare multianuale care s aloce resursele
necesare pentru sectoarele cheie (inclusiv prin dezvoltarea parteneriatelor public-privat) i s
raionalizeze cheltuielile, avndu-se n vedere principiul subsidiaritii.
Absorbia fondurilor comunitare constituie un obiectiv n sine al strategiei post-aderare,
innd cont de contribuia nsemnat pe care aceste fonduri o vor avea la recuperarea
decalajelor fa de nivelul de dezvoltare din statele membre UE. Accesul la aceste resurse
financiare prin politica european de coeziune reprezint unul dintre principalele beneficii
economice.
Pentru a deveni beneficiar net al fondurilor comunitare, Romnia trebuie s asigure un grad de
absorbie ct mai ridicat al acestora. Fondurile pe care Romnia le va primi de la UE sunt
poteniale, pe cnd contribuia la bugetul comunitar este cert i reprezint o obligaie
asumat ca stat membru.
Complementar cu fondurile comunitare, resursele bugetare ale statului i cele atrase din
mediul privat sunt angajate pe direciile prioritare de dezvoltare.
Programele de finanare nerambursabile au mobilzat dou ramuri ale tiinelor economice
contabilitatea i auditul- pentru c ambele sunt garantul unei bune ndepliniri de ctre ara
noastr dar i de ctre autoritile publice a angajamentelor pe care i le-au asumat.
Contieni fiind de implicaiile pe care le are prezenta tem de cercetare n organizarea i
conducerea contabilitii i mai apoi n exercitarea controlului privind modul de utilizare a
resurselor dar i a certificrii realitii consemnate n situaiile financiare, suntem convini c
aceasta constituie primul pas n cercetarea care i propune ca obiective studierea simplist dar
realist a modului n care o finanare nerambursabil se transform n active sau pasive aa

6
nct fiecare pas al finanrii nerambursabile s i gseasc locul n situaiile financiare care
reprezint garantul ndeplinirii obiectivelor propuse de ctre acestea.
Contabilitatea i auditul au aprut n cadrul unor civilizaii foarte diferite i foarte ndeprtate
unele de altele din punct de vedere istoric i geografic. Dac o incursiune n istoria
contabilitii releva utilitatea teoretic i practic a acestei discipline de studiu, n aceeai
msur este de ateptat ca studiul evoluiei auditului financiar s pun n eviden o traiectorie
de dezvoltare impus de necesitile practice.
n lucrarea de fa identificarea ariei de studiu a pornit de la frmntrile existente la nivelul
rii noastre nc din perioada de preaderare la Uniunea European. Cu att mai mult dup
momentul aderrii, ara noastra a fcut i face n continuare eforturi de a rspunde ct mai
bine cerinelor acquis-ului comunitar. n acest context, regsim politica de coeziune
economic i social (PCES) derulat la nivelul UE prin intermediul creia se urmrete
reducerea disparitilor de dezvoltare economic i social ntre statele membre/regiunile UE;
mbuntirea funcionrii Pieei unice; promovarea dezvoltrii stabile i durabile a UE.
Alegerea temei de cercetare din contextul extrem de vast al acestei politici europene este o
adevrat provocare. Am pornit astfel de la obiectivele PCES care se implementeaz la
nivelul statelor membre cu ajutorul Fondurilor structurale i de coeziune, sau a fondurilor
europene, cum le numim pe scurt. Deoarece i ara noastr a accesat aceste fonduri n
exerciiul 2007-2013 i privete cu ncredere spre noul orizont de fonduri europene 2014-
2020, ne-am gndit c ar fi o tem de cercetare interesant i n acelai timp folositoare,
aprecierea modului de gestionare a acestor fonduri i formularea de opinii n sprijinul
mbuntirii gradului de absorbie a fondurilor europene pe viitor. Iar, instrumentele cu
ajutorul crora considerm c este cel mai potrivit de realizat acest obiectiv sunt contabilitatea
i auditul deoarece considerm c ambele sunt garantul unei bune ndepliniri de ctre ara
noastr dar i de ctre autoritile publice a angajamentelor pe care i le-au asumat.
Alegerea modalitilor de cercetare, precum i formularea planului, colectarea datelor i
informaiilor, analiza i interpretarea datelor, precum i expunerea rezultatelor se
particularizeaz pe fiecare capitol n parte n funcie de temele abordate.
Datorit varietii i complexitii aspectelor abordate am recurs la mai multe metode i
tehnici, perspectiva de cercetare fiind att una fundamental ct i una aplicativ, att una
descriptiv, ct i una explicativ, att una calitativ, ct i una cantitativ.
Ca variant de analiz a coninutului am utilizat-o pe cea denumit ca fiind orientat spre
neles (Smith, 2006:148), din acest punct de vedere avnd astfel, o cercetare de tip
fenomenologic.

7
Tehnica de culegere a datelor este una direct, respectiv observaia (observarea). Concret,
colectarea datelor i a informaiilor s-a efectuat prin documentare. Documentele folosite au
fost n mare parte cele primare deoarece acest domeniu de studiu, al fondurilor europene nu
are un fundament tiinific foarte bogat, ns unul reglementar da.
Pornind de la afirmaia academicianului Ionel Haiduc potrivit creia cercetarea fundamental
este, n primul rnd, surs de cunotine noi, cercetarea fundamental este coal, este surs de
prestigiu pentru rile, comunitile i instituiile care o cultiv, dar i pentru indivizi
(cercettori) (Haiduc, 2009:22), cu ajutorul cercetrii economice fundamentale am urmrit
clarificarea bazelor teoretice att pentru ansamblul conceptelor specifice fondurilor europene
ct i pentru contabilitatea i auditul acestora.
Astfel n capitolul 1, perspectiva noastr a fost mai degrab una descriptiv pentru
cunoaterea elementar pe baza identificrii i relatrii aspectelor reglementare i
instituionale care creioneaz ntregul ansamblu de apariie i dezvoltare a fondurilor
europene, motivnd totodat necesitatea i utilitatea acestora. De asemenea am folosit i o
abordare calitativ prin colectarea de informaii din literatur sau din legislaie pe baza crora
am formulat prezentri coerente, opinii i generalizri pe baza induciei.
Capitolul 2 face trecerea de la analiza calitativ la cea cantitativ. Pentru a putea evalua mai
bine erorile i problemele ntlnite n aplicarea contabilitii i auditului fondurilor europene,
se cere mai nti, o evaluare a implementrii acestora la nivelul Uniunii Europene, n general,
iar apoi la nivelul rii, n special. Avnd n vedere c partea teoretic a fost construit de la
general la particular, aceeai abordare a fost aplicat i n cazul studiului practic. Astfel,
pornind de la obiectivele majore ale etapei de finanare 2007 2013, am cutat s evalum
proporia n care acestea au fost atinse. Acesta este un pas extrem de important n atingerea
scopului acestei cercetri, deoarece poate evidenia unde anume au fost probleme n aplicarea
fondurilor europene. Este, deci, o surs de informaii vital pentru desfurarea ulterioar a
cercetrii de fa. Metodele cantitative folosite aparin spectrului econometric, pe dou
paliere, spaial i panel.
Evaluarea efectelor fondurilor structurale asupra economiilor rilor membre ale Uniunii
Europene i asupra economiei romneti s-a fcut n capitolul 2 lund n considerare
interdependenele spaiale care exist ntre ele. De aceea, s-au folosit metode i tehnici
aparinnd statisticii i econometriei spaiale (vezi Mare, 2014, Dall'Erba & Le Gallo, 2008).
Pentru aceast parte s-a folosit soft-ul de analiz spaial OpenGeoDa, varianta 1.0.
n capitolul 3, metoda calitativ ne-a ajutat s desprindem aspectele conceptuale i de
tratament referitoare la contabilitate i audit, n general, respectiv la contabilitatea i auditul

8
fondurilor europene n special. Perspectiva noastr a fost n acest capitol, mai degrab una
explicativ deoarece am urmrit descoperirea relaiilor cauzale ntre contabilitate i
mecanismul financiar al fondurilor europene, respectiv ntre reglementrile de natur
financiar att de la nivel comunitar, ct i naional i aportul auditului fondurilor europene la
respectarea acestora. Prin aceste relaii urmrim verificarea enunurilor avansate anterior i
favorizm predicia.
n final, pentru ca ipotezele elaborate fundamental s nu rmn doar nite informaii n
biblioteca (banca de date) de soluii teoretice i pentru a vedea de unde au aprut
problemele evideniate n capitolul 2, am cutat n capitolul 4 s implementm practic
valenele auditului fondurilor eurepene cu ajutorul cercetrii economice aplicative. Am dorit,
aadar s testm dac scopul i obiectivele auditului de sistem i a auditului de operaiuni sunt
urmrite i respectiv ndeplinite de ctre actorii implicai ntr-o astfel de misiune. n acest
sens am recurs la o abordare cantitativ, raional de msurare a gradului de ndeplinire a
obiectivelor propuse de ctre misiunile de audit, cuantificate prin prisma neregulilor
constatate la nivelul Organismelor Intermediare i a Autoritilor de Audit de la nivelul celor
7 Programe operaionale implementate de ara noastr n perioada 2007-2013.

9
 Sintez Capitolul 1
ASPECTE CONCEPTUALE I REGLEMENTARE REFERITOARE LA
FONDURILE EUROPENE

Acest capitol a urmrit cunoaterea elementar pe baza identificrii i relatrii aspectelor

reglementare i instituionale care creioneaz ntregul ansamblu de apariie i dezvoltare a
fondurilor europene, motivnd totodat necesitatea i utilitatea acestora.

Uniunea European este o uniune economic i politic, dezvoltat n Europa, ce este

compus n prezent din 28 de state. Aceast uniune de ri aflate n diverse stadii de
dezvoltare a impus n timp, pe msura aderrii de noi state i a adncirii disparitilor
economice i sociale, o politic de convergen care s urmreasc reducerea diferenelor
dintre nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni.

n acest context, i gsete locul Politica de Coeziune Economic i Social (PCES). Astfel,
PCES reprezint politica fundamental a Uniunii Europene prin intermediul creia se
urmrete reducerea disparitilor de dezvoltare economic i social ntre statele
membre/regiunile UE; mbuntirea funcionrii Pieei unice; promovarea dezvoltrii stabile
i durabile a UE. Acestei politici i este alocat 1/3 din bugetul UE.

Obiectivele de intervenie ale PCES sunt:

Convergen pentru regiunile unde PIB/locuitor este sub 75% din media UE;

Competitivitate regional i ocuparea forei de munc pentru regiunile care nu sunt

eligibile pentru obiectivul Convergen;

Cooperare teritorial european pentru regiuni, judee i zone transnaionale.

(Regulamentul CE 1083/2006, art. 3).

Mijloacele financiare prin care se implementeaz PCES se numesc Instrumente Structurale i

cuprind: Fondurile Structurale (Fondul European de Dezvoltare Regional i Fondul Social
European), i Fondul de Coeziune. Aceste 3 fonduri sunt cunoscute sub denumirea generic
de Fonduri Structurale i de Coeziune (FSC).

Fondurile structurale i de coeziune contribuie, fiecare la realizarea celor trei obiective, astfel:

obiectivul de convergen este finanat din Fondul European de Dezvoltare Regional

(FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC);

10
 obiectivul de competitivitate regional i ocuparea forei de munc este finanat din
Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE);
obiectivul de cooperare teritorial european este finanat din Fondul European de
Dezvoltare Regional (FEDR).

Asistena financiar nerambursabil n cadrul Politicii de Coeziune Economic i Social a

Uniunii Europene se acord Romniei prin Fondurile Structurale i de Coeziune n cadrul
obiectivelor Convergen i Cooperare teritorial european.

Documentele de programare care stau la baza implementrii FSC la nivel naional sunt: Planul
Naional de Dezvoltare 2007-2013 (PND), Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-2013
(CSNR) i Programele Operaionale (PO).

Pentru accesul la Fondurile Structurale i de Coeziune ale Uniunii Europene, Romnia a

elaborat Planul Naional de Dezvoltare 2007-2013, pe baza strategiilor sectoriale de
dezvoltare i a strategiei naionale de dezvoltare regional, realizndu-se astfel o programare a
dezvoltrii economice i sociale a rii, similar celei realizate de statele membre ale UE.
(Fondurile structurale i de coeziune 2007-2013-ndrumar).

11
Sintez Capitolul 2
FONDURILE STRUCTURALE N UNIUNEA EUROPEAN I N
ROMNIA I EFECTELE LOR ECONOMICE

Fiecare stat care a aderat la Uniunea European a beneficiat de fondurile structurale. Tocmai
de aceea, capitolul de fa i propune s evalueze sumele absorbite de statele membre i de
Romnia i impactul acestora asupra economiilor naionale. Aceasta, deoarece scopul declarat
al acestor finanri a fost de a reduce disparitile care exist ntre statele i regiunile Uniunii
Europene, avnd ca i consecin direct un proces de convergen mai rapid. Principial, deci,
beneficiarii principali ai acestor fonduri ar fi trebuit s fie regiunile mai srace, astfel nct ele
s fie susinute n procesul lor de diminuare a diferenelor fa de regiunile mai bogate. De la
apariia acestor fonduri au fost fcute numeroase studii, pe diverse etape n dezvoltarea
Uniunii Europene. Interesant este ns c ele pun n eviden, nc de la nceputurile
finanrilor europene, un efect mult mai slab ca intensitate dect cel ateptat (Dall'erba & Le
Gallo, 2003) sau chiar lipsa efectiv a unui proces vizibil de convergen (Rodrguez-Pose &
Fratesi, 2004). Folosind metodologii de analiz diferite, studiile din acest spectru subliniaz
faptul c o mare parte a sumelor alocate au fost folosite n infrastructur i nu n mediul
economic efectiv. Acesta ar putea fi unul dintre principalele motive care au dus la eecul
atingerii scopului final, pentru c investiiile n infrastructur nu genereaz rezultate
semnificative (Rodrguez-Pose & Fratesi, 2004). ntr-o alt grup de studii, cum sunt cele
fcute de Mare et al. (2013) i Litan et al. (2013) pe Romnia este evideniat prin metode
econometrice spaiale n primul caz, respectiv prin analize de panel n cel de al doilea, un
aspect extrem de important beneficiarii principali ai fondurilor structurale nu sunt n
realitate regiunile srace, pentru care au fost, de fapt, constituite aceste fonduri. n principiu,
aceste fonduri sunt accesate tot de regiunile mai bogate, pentru c ele au, printre altele,
capacitatea de susinere a contribuiei beneficiarului.

Scopul acestui capitol este de a evalua la nivelul Uniunii Europene sumele avansate prin
fodurile structurale (att valoric, ct i ca grad de absorbie) i impactul pe care acestea l-au
avut n economiile receptoare, pe de o parte, dar i la nivelul Uniunii, pe de alt parte. n ce
msur acestea i-au atins scopul de a crete gradul de convergen ntre rile Uniunii
Europene, pe de o parte, i de a crete competitivitatea lor pe plan internaional, n special prin
susinerea forei de munc. Ideea a pornit de la faptul c opiniile n acest sens sunt foarte
diferite (Katsarova, 2013). Prile urmtoare ale acestei lucrri vor analiza mai n detaliu

12
problematica fondurilor europene din perspectiva contabilitii i auditului acestora, cu
accente pe Romnia. Evalund impactul lor n economiile naionale, problema se pune dac
diversele probleme aprute puteau fi soluionate prin procese de auditare la nivel de proiect de
o mai bun calitate. Creterea eficienei procedurii de audit ar putea genera un impact mai
mare n economie (o eficien mai ridicat a utilizrii fondurilor)?

Analizele conduse n capitolul de fa au relevat faptul c la nivelul Uniunii Europene exist

un proces de convergen, ns acest nu este condiionat de rata de absorbie sau de sumele
efective utilizate de fiecare stat membru n parte. Mai degrab, scopul pentru care au fost
constituite fondurile europene structurale este atins printr-un simplu proces de contagiere i
difuziune, bazat pe conexiunile strnse dintre statele membre. Efectele nu se resimt imediat n
economiile naionale dect material, prin creterea nivelurilor PIB-ului per capita.

13
Sintez Capitolul 3
PARTICULARITI PRIVIND ORGANIZAREA
CONTABILITII I AUDITULUI FONDURILOR EUROPENE

n acest capitolul am analizat aspectele conceptuale i de tratament referitoare la contabilitate

i audit, n general, respectiv la contabilitatea i auditul fondurilor europene n special.
Perspectiva noastr a fost n acest capitol, mai degrab una explicativ deoarece am urmrit
descoperirea relaiilor cauzale ntre contabilitate i mecanismul financiar al fondurilor
europene, respectiv ntre reglementrile de natur financiar att de la nivel comunitar, ct i
naional i aportul auditului fondurilor europene la respectarea acestora.

Potrivit prevederilor Regulamentul CE 1083/2006, statele membre trebuie s ia msurile

adecvate pentru a garanta buna funcionare a sistemelor lor de gestiune i de control. n acest
scop, art (63) al reglementrii amintite mai nainte, prevede necesitatea desemnrii unei
autoriti de gestionare unic pentru fiecare program operaional, precum i necesitatea
precizrii responsabilitilor i funciilor Autoritii de Audit.

Contabilitatea unui proiect trebuie s reflecte att cheltuielile eligibile ct i cheltuielile

neeligibile. Nu este recomandat s fie incluse n contabilitatea proiectului alte cheltuieli
ocazionate de implementarea acestuia care au fost susinute din bugetul propriu, dar care nu
au fost luate n considerare la ntocmirea bugetului proiectului.

Nu putem ncheia o discuie referitoare la organizarea contabilitii fr a discuta despre

documentele contabile, respectiv documentele justificative financiar-contabile pe baza crora
se nregistreaz n contabilitate cheltuielile efectuate n cadrul proiectului. Aceste documente
trebuie pstrate n original la departamentul financiar-contabil sau de ctre contabilul
organizaiei.

Toate documentele trebuie pstrate de regul pentru o perioad de minim 5 ani de la

finalizarea Programului Operaional din care a fost finanat proiectul. Pot exista ns i alte
precizri referitoare la perioada obligatorie de pstrare a documentelor contabile, n contractul
de finanare.

n ceea ce privete stadiul implementrii i nfiinrii funciilor de control, management

financiar i audit aplicate asupra fondurilor comunitare n cadrul ageniilor de implementare,
s-a procedat la:

14
 organizarea controlului financiar preventiv propriu, care este organizat i exercitat
asupra tuturor proiectelor de operaiuni de ctre persoane autorizate n acest sens, n
sfera rspunderii manageriale. Controlul financiar preventiv delegat este organizat i
exercitat de ctre Ministerul Finanelor Publice, prin corpul controlorilor delegai, n
toate ageniile de implementare a fondurilor comunitare.
aplicarea procedurilor de audit public intern pentru acele instrumente financiare de pre
i post aderare.

nfiinarea Autoritii de Audit de pe lng Curtea de Conturi, cu atribuii n auditarea

fondurilor acordate Romniei de Uniunea European, ce are atribuii, respectiv
proceduri de lucru proprii.

15
Sintez Capitolul 4
NEREGULI N AUDITUL FONDURILOR STRUCTURALE I DE
COEZIUNE

Sistemul de management al neregulilor semnific totalitatea instituiilor / organizaiilor

naionale i europene implicate n procesul de prevenire, detectare, semnalare, investigare,
raportare i monitorizare a neregulilor i de recuperare a sumelor pltite nejustificat, precum
i relaiile stabilite ntre acestea n derularea acestui proces.

Managementul neregulilor este un proces participativ ce presupune starea de alert

permanent i contribuia urmtorilor actori n procesul de gestiune a fondurilor:

Beneficiarii

Organismele intermediare

Autoritile de Management

Autoritatea de Certificare i Plat

Autoritatea de Audit

Departamentul de Lupt Antifraud

Departamentul Naional Anticorupie

Curtea de Conturi European

Oficiul European de Lupt Antifraud

Pentru ndeplinirea obiectivului nostru, respectiv acela de detectare a erorilor ntlnite la nivelul
programelor operaionale, cu ajutorul misiunilor de audit desfurate de ctre Autoritatea de
Audit, am analizat Rapoartele publice anuale ale Curii de Conturi a Romniei, la seciunea
Auditul public extern desfurat de Autoritatea de Audit, pe perioada 2008-2012 i am efectuat o
structurare a rezultatelor acestor misiuni, pe 3 paliere, prin prisma auditului de sistem:

1) Nereguli organizatorice/administrative referindu-ne aici la aspecte de natur

precontractual, respectiv la nereguli ntlnite n procesul de evaluare a proiectelor,
nereguli n organizarea i funcionarea Autoritilor de Management i a

16
 Organismelor Intermediare, precum i lacune/scpri la nivelul reglementrilor emise
de ctre Autoritile de Management de la nivelul Programelor Operaionale.

2) Nereguli procedurale acestea sesiznd cazurile de nerespectare/nclcare a

diverselor prevederi legale, pornind de la legislaia comunitar i pna la nivelul unor
proceduri emise de ctre Autoritile de management de la nivelul programelor
operaionale

3) Nereguli de implementare, dup cum ne spune i denumirea, surprind aspecte legate

de implementarea efectiv a proiectelor, negestionate corect fie de ctre beneficiari,
fie de ctre Autoritile de management sau Organismele intermediare.

Rezultatele acestor misiuni referitoare la neregulile constatate sunt prezentate n tabelul 9,

dup cum urmeaz:

Tabelul 9. Numrul neregulilor pe PO n perioada 2008-2012

PO 2008 2009 2010 2011 2012

NO NP NI NO NP NI NO NP NI NO NP NI NO NP NI
POSCCE 7 4 6 6 9
2 5 0 1 2 1 0 4 2 3 2 1 4 1 4
POR 14 4 6 1 3
5 3 6 4 0 0 1 3 2 0 0 1 0 0 3
POSM 17 7 8 6 5
10 5 2 1 6 0 4 3 1 1 4 1 2 2 1
POST - 5 4 3 6
- - - 2 2 1 1 1 2 0 1 2 0 1 5
POSDRU - 6 11 12 16
- - - 4 1 1 5 4 2 2 4 6 1 2 13
PODCA 5 3 3 3 4
4 1 0 1 2 0 0 1 2 1 0 2 0 0 4
POAT 4 - - 2 4
4 0 0 - - - - - - 1 1 0 0 2 2
NO- nereguli organizatorice, NP nereguli procedurale, NI nereguli de implementare
Sursa: Proiecia autoarei

Din analiza acestor date, observm c n afar de 2 programe operaionale, respectiv POR i
POSM, la nivelul celorlalte 5 programe operaionale, neregulile au crescut pe msur ce
timpul a trecut. n ncercarea de a oferi o explicaie, formulm 2 ipoteze posibile:

Ipoteza 1: Pe de o parte ne-am atepta ca aceste nereguli s scad pe msur ce dobndim

experien n implementarea fondurilor, respectiv pe msur ce misiunile de audit au fost tot

17
mai multe de la un an la altul (a se vedea Tabelul nr. 2 Evoluia misiunilor de audit). Ne
permitem s sesizm, astfel, o slbiciune n sistemul de audit al fondurilor europene, n sensul
c acesta este preocupat doar de constatarea neregulilor si nu urmrete i aplicarea de la un
an la altul a coreciilor care se impun.

Ipoteza 2: Pe de alt parte, am putea emite ipoteza c este oarecum firesc ca aceste nereguli s
creasc pe msur ce sunt atrase tot mai multe fonduri (a se vedea Tabelul nr. 3 Evoluia
Gradului de contractare a fondurilor i a plilor ctre beneficiari) tot mai diversificate, tot
mai de amploare.

n acest context, considerm c cel puin unul dintre obiectivele misiunilor de audit i anume
acela de urmrire a modului de implementare de ctre entitile auditate a recomandrilor
formulate de ctre Autoritatea de Audit n cadrul misiunilor anterioare nu este ndeplinit.

n cazul auditului de sistem, rezultatele neregulilor constatate cu ajutorul misiunilor de audit

desfurate de ctre Autoritatea de Audit, din analiza Rapoartele publice anuale ale Curii de
Conturi a Romniei, la seciunea Auditul public extern desfurat de Autoritatea de Audit, pe
perioada 2008-2012 sunt prezentate n tabelul 46, i fac referire la:

Figura 46. Lista celor mai frecvente nereguli

N1 Utilizarea eronat experiena experilor

N2 Nerespectare principii achiziii publice

N3 Conflict de interese

N4 nclcare circumstane imprevizibile

N5 nclcare condiii de achiziie BLS

N6 Nerespecatea condiiilor de eligibilitate

N7Deficiene privind Salariile i onorariile

N10 Alte nereguli

Sursa:Proiecia autoarei

Dup cum am sesizat i n analiza rezultatelor auditului de sistem, i n acest caz, al auditului
de operaiuni, observm c neregulile cu ponderea cea mai nsemnat se repet, continuu de
la un an la altul. Desigur, observm i faptul c unele nereguli, cum este i cazul N1 care n

18
anul 2009 este n fruntea clasamentului, n 2010 scade masiv, urmnd ca n 2011 i 2012 s
nu mai par deloc, cel puin nu n Rapoartele publice ale Curii de Conturi, pe care noi le-am
analizat i de unde am preluat informaiile. Cu toate acestea, neregulile cele mai frecvente de
la nivelul achiziiilor publice, n special, persist, acest lucru motivndu-ne s concluzionm
c fora coercitiv a misiunilor de audit nu acioneaz potrivit, neurmrindu-se modul de
implementare de ctre entitile auditate a recomandrilor formulate de ctre Autoritatea de
Audit n cadrul misiunilor anterioare.

Considerm c dac misiunile de audit ar fi pus un accent mai mare i pe urmrirea aplicrii
recomandrilor formulate n misiunile anterioare, multe din neregulile sesizate nu ar fi fost
repetate. De asemenea, considerm c semnalele de alarm trase prin misiunile de audit
trebuie s i gseasc ecou i n reglementrile naionale, care trebuie mbuntite,
actualizate i adaptate permanent pentru a se evita orice interpretare greit a acestora.

19
 CONCLUZII

Fondurile europene au fost gndite cu scopul de a ajuta statele membre s reduc disparitile
dintre ele. Deci beneficiari nei ai acestora ar fi trebuit s fie statele cele mai srace. Analizele
derulate au evideniat ns faptul c tocmai cele mai dezvoltate ri, cum ar fi Germania, au
absorbit sumele cele mai nsemnate. Acesta este rezultatul returnat de analiza spaial pe baza
hrilor. Mai mult, tocmai Grecia, care a absorbit sumele cele mai mari dintre rile mai nou
intrate a fost cea mai lovit de criza internaional, punnd n pericol stabilitatea Uniunii
Europene, n general, i pe cea a Zonei Euro n special. O evaluare a efectelor fondurilor
structurale i a implicaiilor lor economice este foarte important n discutarea problemelor
legate de misiunile de audit pe aceste fonduri. Aceasta, deoarece, fondurile structurale trebuie
considerate mpreun cu obiectivele declarate ale acestor programe. Este important de vzut
dac aceste obiective au fost ndeplinite i n ce msur. Dac nu, ct din eec se datoreaz
diverselor erori ce pot s apar, evident, cu accentul pus n cadrul acestei cercetri pe
problematica auditului fondurilor europene.

Dou obiective majore au fost considerate n cadrul acestei analize convergena i piaa
muncii. Literatura de specialitate evalueaz cel dinti aspect folosind, n general, ca proxy
PIB-ul n varianta per capita. Pornind de la aceast idee, cercetarea de fa extinde analiza
prin considerarea i a altor aspecte mai puin materiale care pot furniza detalii legate de
nivelul de trai i de intensitatea procesului de reducere a discrepanelor n cadrul Uniunii.
Astfel, utiliznd tehnici econometrice spaiale i de panel, nivelul de convergen indus de
fondurile europene a fost studiat att asupra PIB-ului pe locuitor, ct i asupra indicelui
dezvoltrii umane. Acesta din urm este construit prin utilizarea att de aspecte monetare, ct
i de aspecte calitative, mai greu de cuantificat. Scopul utilizrii acestui indicator a fost de a
vedea dac influena fondurilor structurale se manifest pe termen scurt i asupra calitii
vieii, nu doar asupra creterii PIB-ului.

Rezultatele obinute n capitolul 2 arat clar o sensibilitate mai ridicat a PIB-ului n faa
sumelor utilizate i a ratei de absorbie, n comparaie cu indicelui dezvoltrii umane. Deci
efectele monetare se ntrevd imediat, ns mbuntirea efectiv la nivel calitativ are loc
doar ulterior i cu o intensitate mult redus.

O alt explicaie este strns legat de tema cercetrii de fa i se refer la o incorect utilizare
a fondurilor europene, fapt care poate influena negativ atingerea scopului lor final. n ce
msur misiunile de audit au descoperit erori, care au fost tipurile lor i n ce msur aceste

20
erori au fost considerate n implementarea ulterioar a programelor finanate din fonduri
structurale.

Concluziile desprinse de analizele globale au deschis calea analizei de baz a acestei cercetri
evaluarea fondurilor structurale prin prisma procedurilor de audit. Astfel, ideea pe care s-a
mers a fost faptul c dac fondurile structurale nu au fost folosite corect, o procedur de audit
performant ar trebui s descopere acest lucru. Dac nici misiunea de audit nu relev sursa
erorilor, nseamn c i aceasta se deruleaz cu erori care se cere a fi gsite i nlturate.

Pentru ndeplinirea acestor deziderate, Curtea de Conturi a Romniei, prin Autoritatea de Audit
exercit misiuni de audit prin intermediul crora vegheaz asupra respectrii de ctre instituiile
implicate n gestionarea fondurilor structurale i de coeziune a legislaiei comunitare, a legislaiei
naionale, a prevederilor contractuale, etc. ntre atribuiile AA regsim i atenia noastr se
concentreaz mai mult pe urmrirea modului de implementare de ctre entitile auditate a
recomandrilor formulate de ctre AA n cadrul misiunilor anterioare.

Analiznd Rapoartelor publice anuale ale Curii de Conturi a Romniei pe perioada 2008-
2012, am constatat c cele mai multe dintre nereguli persist, se repet de la un an la altul,
acesta fiind un argument n favoarea susinerii primei ipoteze. Un alt argument n favoarea
primei ipoteze vine tocmai din structurarea neregulilor pe cele 3 paliere. Astfel, considerm
c ar fi firesc ca pe msura trecerii timpului i a dobndirii experienei n gestionarea
fondurilor nerambursabile, cel puin la nivelul NO i NP neregulile s scad de la un an la
altul. Dar, lucrurile nu stau aa, chiar dac pe anumite PO se sesizeaz la un moment dat o
tentativ de scdere, n ultimii 2 ani se revine pe scar ascendent, iar la nivelul NI tendina
este clar de cretere pe toate PO.

n acest context, considerm c cel puin unul dintre obiectivele misiunilor de audit i anume
acela de urmrire a modului de implementare de ctre entitile auditate a recomandrilor
formulate de ctre Autoritatea de Audit n cadrul misiunilor anterioare nu este ndeplinit.

Dup cum am sesizat i n analiza rezultatelor auditului de sistem, i n acest caz, al auditului
de operaiuni, am observat c neregulile cu ponderea cea mai nsemnat se repet continuu de
la un an la altul. Desigur, am observat i faptul c unele nereguli, cum este i cazul N1 care n
anul 2009 era n fruntea clasamentului, n 2010 scade masiv, urmnd ca n 2011 i 2012 s nu
mai par deloc. Cu toate acestea, neregulile cele mai frecvente n special de la nivelul
achiziiilor publice, persist, acest lucru motivndu-ne s concluzionm c fora coercitiv a

21
misiunilor de audit nu acioneaz potrivit, neurmrindu-se modul de implementare de ctre
entitile auditate a recomandrilor formulate de ctre AA n cadrul misiunilor anterioare.

Ceea ce dorim, ns, s subliniem noi prin acest studiu nu este nici o critic la adresa
reglementrilor, nici un repro la nivelul beneficiarilor, ci o remarc pe linia atribuiilor
auditului de la nivelul FSC. Ca sugestii de mbuntire a acivitii de audit, considerm
absolut necesar desfurarea misiunilor de audit n perioada de implementare a proiectelor i
ntr-un mod corespunztor, nu pe grab, nu fr formularea unor sugestii de corectare, de
mbuntire a activitii de implementare a FSC, aspect benefic tuturor prilor implicate.

O alt recomandare este de uniformizare a modalitilor de nregistrare a datelor i de

raportare a lor. Se cere o standardizare a ntregului proces dac se dorete eficientizarea
utilizrii fondurilor structurale europene. Pentru c doar n acest mod rezultatele pot fi
urmrite i corectate greelile, corelat cu misiunile de audit.

22
Limite i perspective ale cercetrii

Limitele cercetrii constau n faptul c partea de cercetare tiinific este destul de precar n
acest domeniu. Primeaz cercetarea reglementar, iar aceasta are de cele mai multe ori un
grad de efemeritate i interpretabilitate foarte ridicat. De asemenea, sursele de informare, fie
ele site-uri oficiale sau rapoarte ale instituiilor abilitate s vegheze la buna desfurare i
implementare a FSC, conin uneori informaii diferite i implicit derutante.

O alt limit foarte important este legat de lipsa datelor n ceea ce privete sumele
absorbite, utilizate, etc n Romnia. nafara statisticilor oficiale ale Uniunii Europene, datele
naionale pe cele 7 mari tipuri de proiecte sunt raportate de fiecare autoritate ntr-un alt
format, ceea ce face imposibil compararea lor sau utilizarea lor comun n analize. Astfel,
modul i proporia n care obiectivele sunt, ntradevr, atinse prin aceste proiecte nu poate fi
evaluat. Intervenia autoritilor ar trebui, deci, s apar n primul rnd n uniformizarea
modului de raportare a rezultatelor.

Perspectivele cercetrii ar fi de continuare a studiului neregulilor, erorilor i slbiciunilor de la

nivelul Curii de Conturi Europene, pentru a verifica dac ceea ce se ntmpl n Romnia din
acest punct de vedere este valabil la nivelul ntregii UE. De asemenea, am dori s realizm un
studiu prin care s urmrim dac reglementrile n domeniul achiziiilor publice, de exemplu,
pentru c aici am sesizat cele mai multe i mai persistente nereguli, in cont de sesizrile AA.
Cu alte cuvinte, am dori s verificm dac exist o corelaie ntre modificrile legislative,
destul de dese, i sesizrile auditului de sistem i de operaiuni, deoarece nu de puine ori
cauza neeligibilitii unor cheltuieli a fost nelegerea i/sau interpretarea greit de ctre cei
implicai n implementarea FSC a legislaiei comunitare i naionale.

23
 BIBLIOGRAFIE SELECTIVA

Boulescu Mircea, Auditul Financiar: Repere Normative Naionale, Bucureti, Economica,

2003
Boulescu Mircea, Auditul Sistemelor Informatice Financiar- Contabile, Bucureti, Tribuna
Economic, 2005
Colasse B., Gestion financir de l'entreprise problematique, concepts et methodes,
P.U.F., Paris, 1987
Mare Codruta, Scenarios and Prospectives Regarding the Euro Introduction on the
Romanian Market, 2010, publicat online la adresa: http://hdl.handle.net/10077/3485
Pitulice M., Pitulice C., Auditul proiectelor finanate din fonduri europene - delimitri
legislative i raionament profesional n Revista Audit Financiar, nr. 6/2009
Tiron T.A., Fulop M., Crstea A., Iosivan R., Covaciu L.,Costea A., Fundamentele
auditului financiar, Editura Accent, Cluj Napoca
Curtea de Conturi a Romniei, Autoritatea de audit, Manual de audit pentru fonduri
structurale i de coeziune - perioada de programare 2007-2013
Curtea de Conturi a Romniei, Raportul public pe anul 2008

Curtea de Conturi a Romniei, Raportul public pe anul 2009

Curtea de Conturi a Romniei, Raportul public pe anul 2010

Curtea de Conturi a Romniei, Raportul public pe anul 2011

Curtea de Conturi a Romniei, Raportul public pe anul 2012

Curtea de Conturi European, Raportul anual de activitate pentru anul 2008

Curtea de Conturi European, Raportul anual de activitate pentru anul 2009

Curtea de Conturi European, Raportul anual de activitate pentru anul 2010

Curtea de Conturi European, Raportul anual de activitate pentru anul 2011

Curtea de Conturi European, Raportul anual de activitate pentru anul 2012

Guvernul Romniei, Raportul Strategic Naional 2012 privind implementarea Fondurilor

Structurale i de Coeziune
Government of Romania, National Reform Programme 2011-2013

Guvernul Romniei, Raportul Strategic Naional 2012 privind implementarea Fondurilor

Structurale i de Coeziune. 2013
***, Cadrul Strategic Naional de Referin 2007 2013

24
***, Ghid informativ privind prevenirea neregulilor la nivelul Beneficiarilor, 2009

***, Ghidul Comisiei Europene pentru exerciiul de evaluare a conformitii

***, Ghid - proceduri contabile aferente proiectelor co-finanate din fonduri europene
structurale i de coeziune, CCID, 2011
***, Standardele de audit INTOSAI

***, Hotrrea nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea,
implementarea i gestionarea instrumentelor structurale
***, Hotarrea 457/2008 privind Cadrul instituional de coordonare i de gestionare a
instrumentelor structurale
***, Hotrrea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor
efectuate n cadrul operaiunilor finanate prin programele operaionale, cu modificrile i
completrile ulterioare
***, Ordonana de urgen nr. 64/2009 privind gestionarea financiar a instrumentelor
structurale i utilizarea acestora pentru obiectivul convergen mpreun cu Normele
metodologice de aplicare reglementate prin OMFP nr.2548/2009 modificat prin Ordinul
nr. 2359/2011 i prin HG 218/2012
***, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii
***, Ordonanei Guvernului nr. 79/2003 privind controlul i recuperarea fondurilor
comunitare, precum i a fondurilor de cofinanare aferente utilizate necorespunztor creia
i s-au adus unele modificri prin Ordonana Guvernului nr. 20/2008 i prin Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 66 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea i
sancionarea neregulilor aprute n obinerea i utilizarea fondurilor europene i/sau a
fondurilor publice naionale aferente acestora
***, Rapoartele financiare anuale ale Uniunii Europene

***. EU funds macroeconomic impact assessment, Second stage report, Contract No. FM
2007/ERAF 5.2.3. 2, Deputy State Secretary of EU Funds Issues, Latvia, p. 1 20

*** Hotrrea nr.130 a Plenului Curii de Conturi a Romniei pentru aprobarea

Regulamentului privind organizarea i desfurarea activitilor specifice Curii de
Conturi, precum i valorificarea actelor rezultate din aceste activiti

25