Sunteți pe pagina 1din 24

Procesul decizional

Procedura de vot. Majoritate simpla, calificata si unanimitate. Compromisul de la Ioannina

-desi putin utilizata

- Consiliul adopta deciziile prin majoritate calificata, majoritate simpla sau unanimitate
- Exista diferente in functie de tratate, asadar procesul decizional va fi analizat pe baza acestui
criteriu

Tratatele CE si CEEA stabilesc sistemele de vot prin majoritate simpla, prin majoritate calificata si prin
unanimitate

Cu caracter general, se poate afirma ca este vorba despre un sistem de vot majoritar, in ambele variante
(simpla si calificata-reprezinta procedura generalizata de exprimare a vointei comunitare)

Domeniile majoritatii calificate au fost modificate la Amsterdam si Nisa, extinxandu-se foarte mult.

De asemenea, majoritatea calificata este necesara si in putinele cazuri cand Consiliul poate decide fara a
avea nevoie de propunerea Comisiei. In acest caz, trebuie sa existe si o majoritate de 2/3 din numarul
statelor membre.

Domeniile majorittii calificate au fost modificate la Amsterdam i Nisa, extirrzndu-se foarte mult. Vom
reveni asupra acestui aspect.

De asemenea, majoritatea calificat este necesar i in putinele cazuri cnd Consiliul poate decide fr a
avea nevoie de propunerea Comisiei. 1n acest caz, trebuie s existe i o majoritate de 2/3 din numrul
statelor membre.

Dac Consiliul voteaz majoritatea propunerilor Comisiei prin majoritate calificat, nu poate, n schimb,
s modifice textul propunerilor Comisiei dect prin unanimitate (art. 189A TCE i 119 TCEEA). Dac nu
exist unanimitate n Consiliu pentru amendarea textului Comisiei, ConsiliU1 trebuie s-1 adopte, prin
majoritate calificat, sau s-I resping. Fat de Consiliu, Comisia poate modifica propunerea sa de text n
orice moment al procesului decizional pn la votul final (art. 189A 2 TCE i 119.2 TCEEA), ceea ce-i
confer o putere real important, transformnd-o n actorul care poate facilita acordul n snul
Consiliului.

Procesul de decizie este inc o expresie a echilibrului institutional stabilit de ctre tratate, care stipuleaz
c adoptarea oricrei norme comunitare trebuie s fie rodul dialogului permanent dintre Comisie i
Consiliu, cele dou nefiind institutii paralele. Ele particip mpreun la procesul decizional i coopereaz
conform competentelor flecreia" (art. 162 TCE i 131 TCEEA),

Echilibrul Comisie-Consiliu este reflectat i de urmtorul paradox:

- Consiliului i este mai uor s adopte o propunere a Comisiei, doar de majoritate calificat, dect s
modifice propunerea Comisiei, pentru aceasta avnd nevoie de unanimitate ; caz care are nevoie

- in schimb, Comisia i poate modifica tot timpu 1 propunerile prin majoritate Comisiei. ntr-o asemenea
situa
Dac ns se obtine unanimitatea Consiliului, a cesta poate modifica propunerea necesare. absolut n
scopul facilitrii ntelegerii n Consiliu i obtinern m j rnembre poate fi interpretat formal ca
reprezentnd intere itti a intereselor statelor

in concluzie, propunerea Comisiei apare privilegiat, pcum, lie' existent"nei unam% tuturor: dect
modificat, dar acest privilegiu s-a diminuat oareacord ut.sincl fi mai degrab aprobat Consiliu-PE
permite celor dou institutii s ajung la un la Maastricht. Codecizia privinta unui nou text

054

prin intermediul Comitetului dc conciliere, fr a n (art. I 89B 4 TCE i 5 TCE).

Sepune intrebarea este limitat dreptul Consillului de a modifica propunerile Comisici ?

Din cele dou cazuri studiate, rezult c exist asemenea limite, astfel inct modificrile pe care le-ar
introduce Consiliul nu trebuie s falsifice propunerea Comisiet Dac totui, prin interventia Consiliului, se
afecteaz substantial propunerea Comisiei, atunci Consiliul trebuie s se consulte din nou cu PE2,

Indiferent de sensul dezbaterilor referitoare la majoritatea calificat din Consiliu, problema sa


fundamental rmne legat de doctrina referitoare la distributia voturilor, mai precis ponderarea
acestora n functie de populatie, dar i n functie de alte criterii.

Dezbaterea asupra acestei teme se centreaz n jurul a dou idei

- ponderarea sau nu a voturilor n functie de ponderea populatiei statelor membre;

- dac nu se aplic aceast regul, ce se va ntmpla cu trile infrareprezentate" (rile mari) n fala
pericolului" ca numrul trilor suprareprezentate" (trile mici) s creasc odat cu extinderea UE spre
Estul Europei3?

Ponderarea voturilor a fost elaborat pentru ca niciodat s nu se poat adopta o decizie contrar
intereselor tuturor statelor membre, indiferent c este vorba despre state mari, mici sau mijlocii, nordice
sau sudice, vechi sau noi. S-a ncercat deci s se evite nchegarea de aliante" sau manevre duntoare"
i s-a dorit ca statele s coopereze, indiferent de grupul" din care fac parte. Procedura majoritar
reclam tuturor statelor membre responsabilitate i prudent, n scopul gsirii i adoptrii acelor solutii
care s reprezinte interesul general i s-1 izoleze pe cel particular. Desigur, majorittile i minorittile
sunt schimbtoare n functie de propuneri, ele fiind mai degrab punctuale, ad hoc.

Odat cu extinderile succesive din 1995 i 2004-2007, numrul statelor mici i mijlocii a crescut,
amplificnd i temerea c acestea ar putea domina Consiliul i, mai grav, c ar putea altera principiul
ponderrii, discriminnd grav statele mari. n plus, statele mediteraneene se temeau de deciziile
privitoare la produsele lor specifice i, in acest context, Spania a propus un acord care prevedea ca, dac
se opuneau trei state a cror populatie atingea sau depea 100 de milioane, Consiliul s nu poat
adopta un act normativ pn nu se ajungea la o intelegere ntre majoritate i minoritate. Ideea se baza
pe faptul c :

- n CE s-au mentinut i respectat marile echilibre" politice, economice i sociale ;


- era necesar o legitimare democratic, dublat de o reprezentativitate decizional n toate momentele,
neputndu-se adopta decizii ce prejudiciau interesele a 100 de milioane de cetteni ai UE ;

.... n fine, dac se luau decizii contrare voin " tei a 100 de milioane de cetenj, dpeevei nperaoup ut
rneeprteaat

propunerea, nfeoi nr mt eurei sa tat i j, dn r ins, s-a ajuns totui la un eacUeEt"i termeni, a fost acetia
acord' - Consilul European, 21-22 iunie 2007 - care st'abilesaPc, dac diferiti Consiliului ce reunesc 1ntre
23 i 25 de voturi ex rimaueinutentia de a se opune tity3i tnembri at decizii a Consiliului, atunci Consiliul
va incerca s aPjun la un acord, avnd ins ilevoie de 65 de voturi in loc de 62, cum era prevzut, la acel
m imikent, pentru majoriltate: calificat2, n acest sens, preedintia in exercitiu lua deciz adecvate in
vederea ajungerii la respectivul acord. Acest acord peo'aret enuconsd"ededae Compromisul de la
loannina"3 i reprezint o formul atipic de decizie, d> inrec. e

- nu are motivatie juridic nici nu prezint o baz juridic .

- nu justific in ce fel Consiliul are competenta de a modifica majoritatea calificat ;

- nu se preczeaz nimic despre intrarea n vigoare, dei se intelege c aceasta este legat a - idcer
airnedaepnoninloirre: obiectivelor ie nu mpiedic ctivelor tratatului, pentru c, dac exist aeeast
minoritate, nu se renunt la vot, ci se deschide un dialog care s fac votul posibil sau ni itm p d ie a s
duc la formarea unei majoritti i mai consistente.

Revenind la constituirea majorittii calificate, mai trebuie spus c, prin refonne succesive, la majoritatea
voturilor s-a adugat i o majoritate a statelor", dar i una a populatier, aa cum vom vedea.

c) Unanimitatea

Unanimitatea este prevzut pentru decizii deosebit de importante, responsabiliznd in cel mai nalt
grad statele4. Spre deosebire de consens, ablinerea de la vot nu impiedie adoptarea deciziei prin
unanimitate (art. 148.3 TCE i 118.3 TCEEA). Dei prin AUE i TUE s-a extins sfera votului prin majoritate
calificat, nu s-a renuntat totui la unanimitate. Ma mult, votul prin unanimitate a fost stabilit pentru noi
domenii precum :

- cet.tenia Uniunii ;

- cultur ;

- industrie.

Exist i situatii cnd se combin" unanimitatea cu majoritatea calificat. Acesta este cazul :

- UEM ;

- al cercetrii i inovatiet ,
- coeziunii economico-sociale ;

- problemelor de mediu.

055

VII.7.1.2. Tratatul CECO/CECA

Cum am mai spus, puterea de decizie a Consiliului n cazul CECA era redus., iar functia sa era mai
degrab consultativ. in eazul CECA, procedura era inversat

- mai nti se pronunta Consiliu1;

- iar Comisia lua ulterior decizia.

Singurele situatii cnd Consiliul decidea singur erau cele stabilite prin art. 59.2, 72 i 81 (prin
unanimitate) i 78 (prin majoritate calificat) i se refereau la buget.

VII.7.2. Organizarea activitii decizionale a Consiliului

VII.7.2.1. Sesiunile Consiliului i Ordinea de zi Procesul decizional al Consiliului este sensibil mai
complicat dect al celorlalte instituii comunitare, situaie explicabil dac avem in vedere complexitatea
acestei instituii i dubla sa alteritatet . Complexitatea excesiv a procesului decizional in cazul Consiliului
este determinat i de calitatea sa de principal organ decizional al Comunitilor Avnd n vedere toate
acestea, apare paradoxal faptul c, dei elaborarea i aprobarea Regulamentului Consiliului erau
prevzuteffic din Tratatul de Fuziune, acestea nu s-au produs pn 1n anul 1979 (JOCEIDOCE, L268/25
10,1979) Adoptarea oricrui acord "in Consiliu reclam discutarea prealabil a acestuia, la discuie fiind
obligatorie participarea unui reprezentant al Comisiei i al fiecrui stat membru (altul dect cel care
reprezint respectivul stat in Consiliu) (cf art. 3 ai Regulamentului Intern al Consiliului). Acetia din urm
asist fr a avea drept de vot

056

ctre Preeclinne impreu Chestiunile ce se dfzbat tnrebcuuiessecfiregtuarreiazteupei GOenrdeirnaela


adi: zcio, obligatorie introducerea pe Ordinea de zi a oficrui subtect solicitat de ctre Comisie sau
sretastpeek.c>tinv'eele documente s ajung la Comisie i statele membre cu 10 zile Inainte' idp-care,
astfel, nu este definitiv dect la nceperea fiecrui respectivul Consiliu. Exist i posibilitatea de a
introduce aclotenss juibiuiecte pe Ordinea mbre, cu conditia ca preedintia s fi fost anuntat la
termenul stabilit .ar nsiliului, in practic,' elaborat i comunicrkstea probleme Bn a de zi este de

Aa cum am mentionat deja, pe Ordinea de zi figureaz probleme A" i ,,


Primele sunt cele n care s-a ajuns la un acord prealabil 1n COREPER, ace votndu-se fr a mai fi
discutate nc o dat Este adevrat c, 1ntre timp, un t membru poate s-i schimbe opinia i s voteze
altfel dect a fcut-o n COREPEuRa-situatie n care votul formal din Consiliu este cel care conteaz,
COREPER-ul neavnd. putere legislativ. n acest context, punctele B"1 sunt cele cu, care se ocup, de
fam,

La Sesiunile Consiliilor, minitrii pot fi Insotiti de nc un membru din stafful lor2 Consilitle. Regulamentul
Interior prevede dreptul de delegare a votului doar altui membru a.1 Consiliului (art. 5.2 al
Regulamentului Interior, avnd la baz art 28 TCECA, 150 TCE i 120 TCEEA), nu i persoanei care,
eventual, Insotete ministrul. Trebuie precizat c, pentru a se evita eventuala concentrare a voturilor In
mna unui singur de vot membru, nici un membru al Consiliului nu poate detine mai mult de o delegare
de vot".

VII.7.2.2. Regimul acordurilor Consiliului

Confonn art. 148 TCE i art. 118 TCEEA, cu exceptia unor dispozitit contrare, acordurile Consiliului se iau
prin majoritatea simpl a membrilor care l compun, n restul cazurilor existnd posibilitatea majorittii
calificate i a unanimittii,

Initial, la votul prin majoritate calificat, ponderarea se fcea dup urmtoarea formul :

Germania, Italia, Marea Britanie, Franta 10

Spania 8

Belgia, Grecia, Olanda, Portugalia 5

Austria, Suedia 4

Danemarca, Irlanda, Finlanda 3

Luxembourg 2

Din cele 87 de voturi, pentru adoptarea unei decizii prin majoritate calificat erau necesare 62, iar n
cazul n care propunerea nu venea din partea Comisiei, exista o conditie suplimentar : cele 62 de voturt
s provin de la cel putin 10 state mernbre de la Comisie, aceasta putea fi blocat dac ase state,
indiferent de numrul voturilor, venea Minoritatea de blocaj era deci de 26 de voturt, iar n cazul unei
propuneri care nu

votau mpotriv. Majoritatea simpl era de 44 de voturi`. n cazul unanimitni, abtinerea membrilor
prezenti sau reprezentati nu impiedica luarea deciziei.

Respectiva ponderare a voturilor (contestat tot mai mult de statele mari) s-a fcut - aa cum am artat -
din dorinta de a se acorda anse egale tuturor statelor membre t s-a realizat pe baza ponderii
demografIce i economice a fiecrui stat membru. Aa s-a ajuns la situatia ca Germania cu 80 de
milioane de locuitort s aib 10 voturi n Consiltu, 1n timp ce Luxembourg - cu 400,000 de locuitori s
detin dou voturi. La vremea respectiv, prin decizia luat s-a dorit s se evite minoriarea statelor
micis, dar s-a ajuns la situatia actual n care, n opinia statelor mari, se minorizeaz majoritatea'2

Prin Tratatul de la Ntsa, ponderarea a fost modificat astfel

Germanta, Franta, Italia, Marea Britanie 29

Spania, Polonia 27

Romnia 14

Olanda 13

Grecia, Cehia, Belgia, Ungaria, Portugalia 12

Suedia, Bulgaria, Austria 10

Slovacia, Danemarca, Finlanda, Lituania, Irlanda 7

Letonia, Slovenia, Estoma, Cipru, Luxembourg 4

Malta 3

Totalul voturilor este de 345. Majoritatea calificat se obtine cu 255 de voturi, dac propunerea vine de
la Comisie, n alte cazuri cele 255 de voturi trebuind s exprime opinia a 2/3 din numrul statelor
membre. in plus, un stat membru poate cere s se verfice dac cele 255 de voturi reprezint 62% din
populatia UE3. Minoritatea de blocaj s-a stabilit la 91 de voturi4.

n ceea ce privete temele" ce trebuie aprobate prin unanimitate, acestea sunt explicate n tratate, ntre
ele numrndu-se, spre exemplu, fiscalitatea, coeziunea economico--soctal, azilul, imigratia, politica
comercial comun etc.5

Ordinea votrii, indiferent c este vorba despre majoritate simpl, calificat sau unanimitate, este cea
dat de denumirea fiecrui stat membru n limba sa, incepnd cu cel aflat imediat dup Preedintie i
terminnd cu cel aflat la Preedintie.

Dup criza fotoltului go1"6 i Compromisul de la Luxembourg" din 1966, s-a stabilit ca nci Comisla s
nu trimit Consiliului spre aprobare acte normative care pot afecta interesele vtale ale statelor
membre", nici Consiliul s nu aprobe asemenea propuneri prn majoritate calificat, chiar dac tratatul ar
permite aceasta (Compromisul de la Ioannina).

057

Problema definini interesului vital" a fost i rmne discutabil, ceeamceai fameeuleta tdI mai multe
voci s se ridice Impotriva acestei regult care, in plus, exist fapt" dect de drept", Mentinerea ei in
practica comunitar permite arbitrarul, deoar"ke orice stat poate solicita trecerea oricrui act comunitar
de la regimul de majoritat: calificat" la cel de unanimitate" prin simpla invocare a interesului vital".
Este adev, c art. 148.3 TCE (dar nu i art, 118 TCEEA) stabilete c ablinerea nu impiedic adoP tarea
unui act prin unanimitate". n plus, prin abinere un stat membru ii poate manifesta disconfortul" fat
de o decizie fr a impiedica luarea respectivei decizii. fel de adevrat este i c exist posibilitatea ca
acel stat s voteze impotriv, ceea ce schimb datele problemei.

AUE i TUE au complicat"' sistemul de adoptare a actelor comunitare prin creterea puterilor legislative
ale PE, care, impreun cu Consiliul, aprob toate deciztile votate prin majoritate calificat (art. 149 TCE
i, ulterior, art. 189B TCE, aa cum apar redactate in TUE) Aceast formul poate fi interpretat i prin
prisma dorintei de a se evita unanimitatea Consiliului In chestiuni importante sau vitale", unammitatea
rmnnd valabil doar pentru cazurile expres prevzute in tratate. Ea poate fi interpretat i ca o
democratizare" a procesului decizional prin generalizarea participrii PE la acesta.

Problema majoritate calificat" versus unanimitate" reclam o rezolvare imediat, cu att mai mult
acum cnd UE s-a extins din nou, UEM se afl n cea de-a treia faz, iar Uniunea Politic se gsete n
plin ascensiune". n acest context, mentinerea posibilittii votului prin unanimitate, n afara cazurilor
stabilite expres de Tratate, apare anacronic.

Cazul n care un stat nu asist la reuniunile Consiliului, dar nici nu deleag votul su2 complic situatia
adoptrii decziilor prin unanimitate, deoarece tratatele nu reglemen-teaz o asemenea situa4ie3, ceea
ce face ca respectivele decizii s nu poat fi, practic, adoptate.

n cazul n care un stat nu asist la reuniunile Consiliului i nici nu deleag votul su altui stat, deciziile ce
trebuie adoptate prin majoritate calificat se gsesc ntr-o situatie i mai complicat, solutiile date fiind
diferite .

- unii apreciaz drept imposibil adoptarea unor asemenea decizii, considernd respec-tivul Consiliu
constituit ilegal" (Sanchez Moron, 1986) ;

- altii consider c se pot adopta decizii, dac se reunesc voturile necesare pentru votul prin majortate
calificat (Dewost, 1979b)

Acest ultim punct de vedere ar nsemna ns c deciziile adoptate de Consiliu sunt valabile i pentru
statul absent, acesta neputnd s fac recurs n faa Curtii de Justitie, deoarece la originea situatiei
create s-a aflat neindeplinirea, de ctre respectivul stat, a obligatiilor sale prevzute in tratate.

VII.7.2.3. Votul condiionat i cel orientativ

Atunci cnd art. 2 al Tratatului de Fuziune afirma c Consiliul est format d' reprezentani ai executivelor
statelor membre" o fcea pentru a obliga stat:le rn bire sin stabileasc persoane care pot angaja, prin
votul exprimat. respectivul guvern t stat.

Noua redactare a art. 27 TCECA, 146 TCE i 116 TCEEA, realtzat odat*cu adopoptaarteeaerxfiUstE, a
minsta aceast id reisiatcueaasiaineeaer.

care, introducndu-se pe Ordinea de zi un punct care nu a fost discutat n prealabil de ctre guvernele
nationale, un membru al Consiliului voteaz conditionat" de aprobarea ulterioar a guvernulut su. O
asemenea practic exist, dar ea nu este sustinut formal nici de tratate, nici de Regulamentul Intern" al
Consiliului. De altfel, mentinerea ei se justific doar prin faptul c nu se presupune un rspuns diferit din
partea respectivului guvern fat de cel exprimat deja de reprezentantul acestuia n n se p Consoilaitue:

ns admite conditionarea votului unui membru al Consillului de rati-ficarea respectivei decizii de ctre
parlamentul national, o asemenea situatie neg.nd supranationalitatea Comunittilor. Spun aceasta
deoarece, dac acordurile adoptate de ctre reprezentanii guvernelor n Consiliu ar trebui ratificate de
parlamentele naionale, ne-am afla n faa unet organizatii internationale clasice, i nu n fata
Comunittilor.

Exist i practica ,votului orientativ" care este mai mult dect un tour de table, dar mai putin dect votul
formal, constituind o modalitate de onentare" a Comisiei fat de eventuala atitudine a Consiliului de la
momentul votulin formal. De aceea, se consider c, pe baza votului onentativ, COREPER poate stabili ce
anume se introduce pe Ordinea de zi la punctul A, respectiv B.

VII.7.2.4. Particularitile Consillului CECO/CECA

n cazul CECO/CECA, unde Consiliul avea puteri mai reduse, art. 28 TCECA stabilea c :

- n cazul n care Consiliul trebuie s emit un Aviz ctre inalta autoritate, se nelege c respectivul Aviz
este aprobat de ctre Consiliu dac exist majoritate absolut ;

- n cazul n care Consiliul trebuie s adopte un Aviz sau Decizie prin unanirnitate, este necesar votul
favorabil al tuturor membrilor Consiliului, abtinerea membrilor prezenti sau reprezentati impiedicnd
adoptarea respectivelor acte. Existau ns i cazuri, prevzute n art. 28 TCECA, in care ablinerea nu
mpiedica unanimitateal ;

- daT ccdEeEcAizia se ia prin majoritate calificat, ponderarea se face exact ca n cazul TCE

- n cazul n care Consiliul trebuie s adopte o decizie care nu reciam nici majoritate calificat, nici
unanimitate, aceasta se ia prin majornate

058

VII.8. Evolutia procedurii de vot Limitarea efectelor Compromisului de la Luxemboure

Dialo2u1 Consiliu-Comisie a fost obstructionat de-a lungul timpului

-pe-de o parte, din cauza ,fficpnrii" COREPER i a Grupurilor sale de lucru a ajunge Ia consens, ceea
ce a blocat de multe ori activitatea ;

-pe de alta, din cauza practicii cunoscute drept ,compromisul de la Luxembourg", /..a primul punct
(propunerea Germaniei, 1taliei i Benelux-ului), acesta stabileae, atunci cnd interesele deosebit de
importante ale unuia sau mai multor state sunt in joc, 1.11 cazul unor decizii care ar putea fi adoptate
prin majoritate la propunerea Comistet, membrit Constliului s fac eforturi, intr-un termen rezonabil,
pentru a se ajunge la soluit care s poat fa acceptate de ctre toti membrii Consiltului, respee_ tndu-
se interesul reciproc i al Comuntttit". Frana expunea pozitta sa la punc,tui dot, mentinnd posibilitatea
de veto a unui stat atunct cnd aprecia c exista o problem sensibil pentru el, n fine, la punctul trei se
constata existenta unei divergente. Practic, compromisul de la Luxembourg nu rezolva problema, ci o
constata, fiincl mai degrab un ,acord de constatare a unui dezacord".

n 1974 se recunotea c invocarea ,intereselor deosebtt de importante" se putea face abuziv, blocrtd
procesul decizional, t se propunea renuntarea la utilizarea sa. Din pcate, aceast renunare nu a fost
aa de simpl precum prea apelul la teme sensibile" se poate face i astzt. Jnceptitul sfrttulut"
Acordurilor de la Luxembourg 1-a constitutt ,Declaraia solemn asupra Untunit Europene" de la
Stuttgart. adoptat la 19 tunie 1993 (,Declaratia solernn asupra Untunti Europene", Stuttgart, 19 iunie
1993). Cu aceast ocazie, Consiliul European declara c este necesar aplicarea tratatelor in vederea
Imbuntirti capacitti de dectzte a CE. in declarattile anex apreau ins divergenele dintre state :

pe de o parte, Germania, Italia i Benelux-ul sustineau c tratatele trebuie pur i stmplu aplicare;

de alta, Frana i Irlanda au recunerea la vot, dar acceptau amnarea acestuta da,c un stat membru
invoca 1n scris existena unui interes naional esenial legat de respectiva tem; ;

in fine, Marea Britanie. Danemarca i Grecta susineau vechea pozite francez din 1966- adic dreptul
oricrin stat de a bloca sine die dectzta in chesttune.

Adevrul este c, n general, invocarea de ctre statele membre a interesului ,deosebit jrnPonant' nu a
fost abuziv Si trand-ul a fost descresctor, fr a disp' rea din practica ConstItulut.

n 1986, dup aderarea Spantei i Portugaliei, s-a trecut la o ncwa fw.z i s-a cfecis execitarea votului ori
de cte ori exista ,,o majoritate suficientr, AUE c cra astfei procedura de vot n dauna invocrti interesului
national care bloca votul, constatndu-se c, prin trecerea la 12 state de la ase cte fuseser ini4ial, nu
mai era vorba despre o CE la fel de omogen i c, prin urmare, era firesc s existe tot mai multe
diver2ene, dar c acestea nu trebuiau s impiedice CE s avanse-ze n realizarea obiect1velor COMIT)C-
Cutarea consensulut" devenea sintagma-chete, iar sistemul recurgerii la blocaj trebuia raedsteor:d:.
nati t obinutt, iar invocarea acordurilor de la Luxembourg a devenit o raritate, La cu

Odata cu intrarea 1n vigoare a AUE din 1987, practica votului prin majoritate calificat aceast stare de
lucruri a contribuit, ntre altele, reforma Regulamentului Intern al Consiliului din 1987, care atribuia
Preediniei Consiltulut puterea de a supune votulut orice propunere (art 5.1), n plus, procedura
adoptrit normelor europene prin Cooperarea Consiliu-PE, introdus prin AUE (art. 189C TCE), feea
aproape Impostbil recurgerea la Acordurile de la Luxembourg, deoarece Paziia stabilit la prina lectur
a Con.siltului urma s constituie obiect de dezbatere ta a doua lectur in PE.

AUE nu anula Acordurile de la Luxembourg, ci doar codifica acordul poltttc a1 statelor membre privind
limitarea lor. Ceea ce s-a Intmplat dup 1986 a confirrnat c, dei juridic metoda consensului a rmas
valabil, n realitate s-a uzat de ea cu mult pruden, redactarea articolului 189C fiind gndtt pentru a
limita i chtar a pune cat respectivelor acorduri.

Consiliul European, forrnatiune a Consiliului

VII.9.1. ,Configuraia" juridic particular a Consiliului European


Aa cum am vztu, Consiliul ComunitilorEurop,ene (nuniit Consilitul de datorit faptului c e
constituit de minitri) este :

- o instituie comunitar avnd competene proprti, exercitate in conformitae cu normele dreptului


comunhar primar sau deriat

- un loe de intlnire. for de discuii i acorduri ale reprezentanplor etecutiveler comunkare.

Doctrina prevede c ne anln in faa unui Consiliu Comunitilor Europene de cte ort se intrunesc
urmtoarele conditii

- reprezentanji guvernelor statelor membre au fos comixati, in caittatea lor de ,membri ai Constliulut",
de ctre Preedtmele acestuta i tn baza unei ordint de zi

- slatarbeitsepectettaivatce,rert.i reuniune asist Coraista, in afilia cazulut care, mod expres, se

- la reuniune se discut Probleme de e171Peten cpulunitait` ad"' ;az probleme aflate n competena
Consiltulut

- reuntunea urineaz procedurile comunitare prevzute tkePud Prtraa, t Regulamentul Interior" al


Consiliului.

Orice reuniune a reprezentantilor guvernelor stateior membre care nu respect aceste cond4ii este orice
altceva dect Consiliu ; este dect o reuniune intenju~ental, dar

059

nu o sesiune a Consiliului. Acordurile acestor reuniuni oblig, la rndul lor, statele vor constitui acte de
drept comunitar.

merinnbtrreo' dar nu v emenea situalle se gsete Consiliul European care nu poate fi 1dentificat
conceptual cu Consiliul, nleles ca institutie comumtar.

Consiliul European este totui un Consiliu la care particip efii de stat sau de gtiveru imP reun cu
minitrii lor de Externe. n aceast logic, Consiliul European ar putea fi corisiderat un Consiliu ca i
celelalte, deoarece efii de stat i de guvern pot fi considerati membri ai guvernelor'.

Concret, nc din 1974 efii de stat i de guvern obinuiesc s se reuneasc semestrial n tara care
exercit Preedintia Consiliului (la finalul acesteia). Pn n 1986, odat cu adoptarea AUE, aceste
reuniuni nu apreau ns n dreptul primar. n art. 2 al AUE se fac, pentru prima dat, referiri la Consiliul
European ; este adevrat, doar pentru a se stabili componena acestuia" : efii de stat sau guvern,
Preedintele Comisiei Comunitlilor Europene i minitrii de Externe, ct i un alt membru al Comisiei.
Mai era semnalat c acest Consiliu European se reunea cel putin de dou or pe an. TUE, in art. D1,
precizeaz c obiectivul Consiliului European este acela de a impulsiona dezvoltarea Uniunii i de a
defini orientrile de politic general ale acesteia". n TUE se face distinclie ntre Consibul Comunittilor
Europene", Consiliul Uniunii", pe de o parte, i, pe de alta, Consiliul European".
Marea dilem vine din urmtoarea ntrebare : este Consiliul European institutia descris i regularizat la
art. 26-30 TCECA, art. 145-154 TCE i art, 115-123 TCEEA?

La o prim vedere, Consiliul European este tot un Consiliu", atta vreme ct adopt acorduri aflate n
competenta Consiliului. Acordurile astfel adoptate de ctre Consiliul European sunt ale Consiliului i fac
parte din dreptul comunitar, cu toate consecintele ce deriv din aceasta (aplicare direct, jurisdictie a
Curtii de Justitie etc,).

Este clar c la acest nivel se adopt decizii politice imposibile, dac ne referim la dreptul comunitar Este
chiar nonnal ca, n asemenea reuniuni, s nu se adopte acele acte de drept comunitar care se pot adopta
n Consiliile curente, Consiliul EuroP ean find ' utilizat mai degrab pentru a avansa, la nivel politic, n
procesul de integrare, prin acorduri care ar fi imposibile n sesiuni ordinare aleConsiltului din cauza lipsei
de competente ale acestuia. Dar, n acest caz , acordurile Consiliului European nu mai sunt acorduri ale
Consiliului - adic nu fac parte din dreptul derivat chiar dac se vor numi decizii". Aceste decizii" nu
sunt aceleai cu cei e care fac parte din dreptul derivat i sunt reglementate prin art. 14 TCECA, 189 TCE
i 161 TCEEA2. n cazul deciziilor adoptate de ctre Consiliul European, ori nu le considerm de drept
comunitar, ori P acceptm ideea modificrii dre tului prim ar prin modificarea tratatelor. Consiliul
European are deci menirea de a facilita integrarea european, fcnd-o ns, cel putin ntr-o anumit
msur, la marg inean enrunitarului". Inregistrm o dezbatere serioas asupra acestui subiect, cu att
mai t cu ct exist prerea c activittile sale s-ar putea desfura strict n snul Comunitlilor, prin
apelarea la art. 95 TCECA, 235 TCE i 203

TCEEA, la care s-ar aduga art. N TUE (acestea prevznd posibilitatea revizuirit tratatelor, prin decizia.
Consibului, la propunerea Comisiei i cu Avizul prealabil al PE). i

Regularizarea nstauional redus a Consiliului European pare strame, dac avem in vedere greutatea"
sa n dezvoltarea activitii UE. Dac la aceasta adugm lipsa de echilibru al funciilor Consiliului
European n diferiil pilieri ai UE i enigmatica sa aparitie n TCE (art. 109J 2 i 109 K 2), unde se vorbete
despre o reuniune a Consiliului n formatiune de efi de stat i de guvern", se creeaz impresia c, n
spatele regularizrii din art. D TUE, se ascund o sene de probleme institutionale, O 1ncercare de
clarificare a acestor dileme se poate face analiznd Consiliul European n dubla sa dimensiune, istoric i
politic. O asemenea abordare ne va permite, sper, s inelegem mai bine configuratia" sa juridic
particular.

VII.9.2. Procesul de instituionalizare a Consiliului European

VII.9.2.1. Originea sa neconvenional

Conferinta efilor de stat i de guvern care a avut loc la Paris (in 9-10 decembrie 1974) a decis
institutionalizarea Consiliului European. Comunicatul final al Conferinei stipula c efii de stat i de
guvern au decis s se reuneasc, insotii de minitrii de Externe, de trei ori pe an i ori de cte ori se
consider necesar n Consiliul Comunitii, in scopul adncirii cooperrii politice"'.
n realitate, Conferina de la Paris nu reprezint doar actul de consutuire a Consiliului European, ci este
momentul n care se materializeaz, consecin a unui proces gradual de institutionalizare, o practic
internaional initiat tot la Paris, n 1961, cnd, pentru prima dat, efii de stat i de guvern ai statelor
membre, insotii de minitrii lor de Externe, s-au reunit n scopul ,organizrii cooperrii politice". Acest
obiectiv nu era exprimat explicit n tratatele de la Roma i Paris, deci nu putea fi abordat n cadrul
structurilor instituionale comunitare in plus, dat fiind importana sa, era de preferat ca deciziile s se ia
la cel mai inalt nivel de reprezentare extern a celor ase state membre ale CE. ncepnd cu acel
moment, au avut loc ase asemenea conferine, cunoscute ca reuniuni sau conferinte la vrr sau
summituri europene, la Paris, Bonn, Roma, Haga i Copenhaga. Cu aceste ocazii, s-a discutat, cu succes,
despre problemele comune de cooperare politic (care nu fceau parte din sfera comunitar), dar s-au i
definit marile orientri ale Comunittilor Europene. Constatndu-se succesul reuniunilor la vrf',
Conferina de la Paris din 1974 a decis permanentizarea i institutionalizarea ae,estora sub denumirea
deConsiliu European". Prima reuniune a Consiliului European a fost cea de la Dublin din 10-11 rnai 1975,
iar Consiliul European a devenit o prezent fr de care procesul de constructie european ar fi de
neinteles astzi.

060

VII.9.2.2. Natura juridic : dreptul internaional

Dac procesul de institutionalizare a Consiliului European a fost inevitabil, dat fnild importanta sa
politic, nu la fel de clar i de lipsit c it da parte a de pcaorntradciconiistarufcoisiet iperuorccepseual
ed.e configurare juridic de determinare a naturi ai

Naterea Consiliului European a generat o serie de polemici legate de natura sa juridic. Era evident c,
dei important i popular, personajul" nu fcea parte din scenariul comunitar. Dac, sub aspect politic,
nimeni nu i contesta legitimitatea, sub aspect juridic rmnea o figur controversat. Toti preau de
acord cel putin asupra unui punct de vedere legitimitatea sa juridic nu putea proveni din Tratatele
Constitutive, dat fiind faptul c n acestea exista un sistem institutional al CE din care Consiliul European
nu fcea parte i nu fuseser realizate reforme ale acestuia n acest sens.

Rmnea deschis posibilitatea legitimizrii sale juridice de ctre dreptul international ca i Conferint
international". Aceast formul juridic, identificat n cadrui mecanismelor generale ale relattilor
internationale ca dtplomatie direct", era viabil, dar genera destule dificultti ncadrrii Consiliului
European n sistemul instituional al UE, n acest sens, Blumann spunea c aceast tendint de
diplomatie direct mbrac mai multe forme - bilateral, multilateral, instituional - i, pe aceast baz,
se pot situa summiturile europene, la limita dintre multilateral i institutional" (Blumann, 1976). Aadar,
Consiliul European s-a legitimat pe cadrul juridic international, rmnnd deschis compatibilizarea" sa
cu legalitatea comunitar,

Dup cum am precizat, Consiliul European i definise un dublu cmp de actiune

- Cooperarea Politic European (CPE) ;


- sectorul comunitar.

n fiecare dintre acestea, problema se punea diferit. Astfel

- n cadrul Cooperrii Politice Europene (precursorul PESC) problema era mai simpl, deoarece acest
sector se afla la limita comunitarului" i in afara acestuia", functio-nnd pe baza unor mecanisme
interguvernamentale. Functionarea CPE n afara mecanismelor comunitare fcea ca prezenta Consiliului
European s nu ridice nici un fel de probleme. Singura ndoial venea dinspre aceia care avertizau c
existenta mecanismelor interguvernamentale putea contamina comunitarul" (Pescatore, 1977 ;
Capotorti, 1987 ; Constantinesco, 1992 ; Lauwaars, 1977) ;

- n secorul comunitar ns, problema prezentet Consiliului European era mai dificil, n primul rnd
deoarece putea afecta echilibrul institutional stabilit prin Tratatele Constitutive. Consiliul European Ii
atribuise competene comunitare, fr ca activitatea sa s fie integrat sistemului institutional al UE i
fr s se supun rigorilor acestuia.

Astfel

deciziile sale nu trebuiau s-i aib originile n propuneri ale Comisiei t nu p trebuiau aprobate prin
participarea E ;

actele sale nu trebuiau s aib forma prevzut n tratate ;

deciziile sale nu puteau fi atacate la C

Contient de ,,discunfortur provocat unor instituii comunitarei chiar doctrinei, Consiliul European a
stabilit c, atunci cnd va actiona n c, formattune a Consiliului". am adrul cotnunitar o va face ca ne
de vzut i dac ConsiIiul European, inteles ca formatiune a Consiliului la care particip efii deguvern, se
comport ca un

adic respect procedurile comunitare cnd actioneaz ln sectorul comunitar. Adev2:1 este c nu o face
strict, motiv pentru care s-a i hotrt ca deciztile luate in Consiliu1 European s treac apoi prin Constlii
ordinare pentru a se garanta respectarea procedurilor comunitare.

nacifotomrpmuanrcittearuceai. cruia Consiliul este format din reprezentanii statelor membre, iar
racterul vartabil al Consiltulut art. 2 al Tratatului de Fuziune din fiecare guvern va delega unul dintre
membrii si, fac s nu existe probleme legate de urmtoarea interpretare : efii de guvern sunt membri
ai guvernelor, iar preedintele francez de asemenea. Rmne deschis chestiunea n cazul preedintelui
Romniei, care nu este membru al guvemului asemenea celui francez, ci doar particip la edinele de
guvern.

Treptat, Consiliul European i definete i aria preocuprilor

- problematica general a UE ;

- orientrile generale ; impulsul politic ; reforma tratatelor ;

- extinderea UE ;

- perspectivele financiare etc.


O dificultate n plus venea din dualitatea funcional a Consiliului European : organ comunitar i
institute de cooperare politic.

Separarea celor dou dimensiuni era dificil, deoarece Consiliul European funciona ca un organism
global, renunarea la globalitatea sa insemnnd renunarea la raiunea sa de a fi.

Se poate constata deci o anume ambiguitate doctrinar, Consiliul European tbncionnd pe baza
dreptului internaional, dei este o instituie comun a UE.

n plus, nu se poate nega rolul su fundamental n funcionarea eficient a mainriei instituionale" a


UE. Consiliul European reprezint un spaiu nou de colaborare ntre state n domeniul politicii externe,
JAI, viitorul UE, extinderea UE, reforma UE, adoptarea perspectivelor financiare etc.

Putem spune c exist trei axe ale naturii juridice a Consiliului European

- globalitatea sa, fiind activ la nivelul celor trei pilieri ai UE ;

- rac leus It est ; su u n impulsionarea dezvoltrii UE i n stabiltrea orientrilor generale ale

-Eurpoepsibfl ru posibilitatea sa de a actiona n sectorul comunitar, devenind o formatiune a Consiliului.


p o ebaanzaprainceAstuorEtrei iTauxEe,, se poate vorbi despre formalizarea juriffic a Consiliului

VII.9.3. Organizarea Consiliului European. Dualitatea sa funcional

VII.9.3.1. Organizare

compozitia consiliului European este determinat de ratiunile care au stat la orginea sa i de


partieularitttle sale juridice. Art. D TUE spune c este compus din eti de stat sau de guvern n frunte cu
Preedintele Comistei Europene. Participarea efilor de stat i de guvern exprim o clar intenionalitate
politic cei care compun Constlitil EUrOpean

061

trebuie s fie persoane care au cele mai nalte grade de responsabilitate i reprezentativita,e t politic in
statele membre.

De aceea, compozitia a fost gndit ca find flexibil, permitnd ncadrarea diverselor situatii
constitutionale ale statelor membre (cazul Frantei, de exemplu). Preedintele Comisiei face el parte din
Consiliul European - expresie a importantei comisiei Europene n ansamblul institutional al UE.
Globalizarea functiilor Consiliului Europe (comunitare - pilierul I. dar i de Cooperare - pilierii II i III) i
implicarea acestuia ain sectorul comunitar au fcut ca rolul Preedintelui Comisiei Europene s se
consolide n la nivelul Consiliului European. Ze

n ceea ce privete functionarea Consiliului European, se poate spune c, n practic, avem mai multe
tipuri de Consilii Europene :

- formale inforrnale ;

- ordinare i extraordinare.
Dup mai multe modificri, TliE a stabilit o formul deosebit de simpl : Consliul European se convoac
de cel putin dou ori pe an.

La ora actual

- Consiiiile Europene ordinare + formale sunt cele din iunie i decembrie, convocate odat cu trecerea la
noua Preedintie a Consiliului ;

- Consiliile Europene ordinare + informale sunt cele din martie i octombrie..

Ori de cte ori se consider necesar, datorit unor evenimente importante interne sau externe, se pot
convoca Consilii Europene extraordmare (cazul rzboiului din Irak din 2002, de exemplu).

n ceea ce privete Preedintia Consiliului European, art. D TUE afirm doar c lucrrile Consiliului
European se desfoar sub Preedintia Consiliului exercitat de un ef de stat sau de guvem,

Este i acesta un mod de a face s coincid Preedintia Consiliului cu cea a Consiliului European i de a
trata Consiliul European ca pe o formatiune a Consiliului ; de asemenea, dad n cazul Consiliului
Preedintele n exercitiu este ministrul de resort din tara care detine preedintia, n cazul Consiliului
European Preedinte va fi prim-ministrul trii ce detine Preedintia

n ceea ce privete Ordinea de zi a Consiliului European, primul draft al acesteia este adoptat n COREPER
; apoi, minitrii de Externe, mpreun cu Comisia i Secretariatul General al Consiliului, stabilesc Ordinea
de zi definitiv. n acest fel, minitrii de Externe, Comisia i - mai nou - PE stabilesc mpreun tematica de
discutat n Consiliul European, deci optiunile de decizie ale acestuia. De aceea, rolul pe care l asigur
TUE acestor institutii nu trebuie vzut ca marginal, ci, dimpotriv, substanial de mare important
politic, deoarece, stabilind Ordinea de zi, efii de stat i de guvern, reunii n Consiliul European, decid,
n realitate, pe baza liste alctuite de ctre instituiile UE. Chiar dac Preedintele PE este prezent uneori
la Co'nsiliile Europene informale i chiar dac PE este informat scris asupra dezbaterilor deciziilor luate,
se poate aprecia c acesta nu este implicat 1n aceeai msur ca Comisia 1n activitatea European.

Decizia n Consiliul European se ia prin consens, dat fiind caracterul su de instituie mai degrab
international dect comun'tar. De membr a Consiliului Europeani Comisia nu poate impiedica
adoptarea i unei decizii de ctre statele membre.

Documentele adoptate nu au valoare normativ i se numesc inseamn c sunt facultative n aplicare.


Atunci cnd solutioneaz probleme comunitare, ceea ce nu Consiliul European remite deciziile sale
Consiliului, care le transform 1n acte cu valoare juridic. De aceea, nu se pot reclama efecte juridice
deciziilor Consiliului European, chiar i atunci cnd acesta functioneaz in cadrul comunitar, deoarece,
formal. actele normative se elaboreaz tot de ctre Consiliu, in baza concluziilor Consiliului European.

VII.9.3.2. Dualitatea funcional

TUE nu este deosebit de explicit n definirea functillor Consiliului European, prin art. D stabilind doar c :
va da UE impulsurile necesare dezvoltrii i definirii orientrilor de politic generall

n dispozititle concrete ale TUE, Consiliul European nu apare 1n pilierul comunitar, nici n cel de
cooperare in materie de JAI, ci doar n cel de cooperare n probleme relative la PESC:

-art J8, cand i se acord atributii n stabilirea principiilor i orientrilor generale PESC ;
- art. J3, cnd se spune c orientrile i principiile generale stabilite de ctre Consiliul European
constituie baza adoptrii Actiunilor Comune de ctre Consiliu ;

- art, J4.6, unde, n privinta Consiliului European, se stabilete c acesta va primi un raport de la Consiliu
care va contine o evaluare a progreselor i a experientei dobndite n materte de securitate 51 aprare,
ce constituie baza revizuirii normelot2 conform art. N2 TUE.

Consliul European se caracterizeaz prin dualitatea functional din sectorul comunitar i cel al cooperrii
politice, ceea ce i i confer legitimitti distincte. TUE, n intentia de a depi aceast dualitate i de a
conferi Consiliului European un caracter global, I-a convertit n centrul de decizie politic a UE. Pentru a
nu intra n contradictie cu Tratatele Constitutive, atunci cnd se refer la sectorul comunitar, functiile
Consiliului European sunt mai degrab generale, de orientare (art. 103..2 TCE). n alte cazuri, el devine
destinatarul rapoartelor BCE (art.. 109B 3 TCE), iar dac se atribuie totui functii spectfic comunitare,
este tratat ca o formatiune a Consiliului, ai crei membri nu sunt minitrii de resort, ci efi de stat i de
guvern (art, 109J 2, 109J 3, 109J 4 i 109K 2). Aceasta nseamn c efii de stat i de guvern trebuie s
actioneze conform procedurilor comunitare, ca cnd ar fi vorba despre un Consiliu sectorial oarecare. n
schimb, cnd este vorba despre PESC, chiar dac din motive de coerent i unitate institutional nucleul
central l constituie tot Consiliul reunit n formatiunea minitrilor de Externe (CAGRE), nu mai este nici o
problem cu atribuirea de competente directe Consiliului European.

062

VII.10. Continuarea reformelor institutionale i decizionale

Desigur c, odat cu dezvoltarea i perfectionarea CE/UE pe ansamblu nu puteau scpa" de acest


proces tocmai instituthle vitale ale acestora i, dintre ele, Consiliul i Conslliul European

VII.10.1. Tratatul de la Amsterdam

Consiliul acuza existena unor grave probleme de funcionare i adoptare a dectzillor, ceea ce fcea ca,
din acest punct de vedere, orizontul de ateptare" al reformelor s fie foarte mare. Vom afirma, nc de
pe acum, c eecul CIG '962 a fost la fel de mare pe ct erau t a.teptrile.

De la inceput pentru participantit la CIG '96 a fost limpede c se vor ivi probleme majore n legtur cu

- reponderarea votului prm majoritate calificat3:

- extinderea acestuia4;

- reorganizarea Preedintiei Consiliului ;

- Consiliul European
VII.10.1.1. Reponderarea voturilor vs meninerea prlvilegiului unanimitit"

Dup cum am mentionat deja, votul prin majoritate calificat reprezint procedura prevzut pentru
multe dintre deciziile ce se iau n Consiliu, ceea ce nu nseamn c unanimitatea i-ar fi pierdut din
important, un numr suficient de mare dintre hotrrile Consiliului lundu-se nc n acest fel. Problema
prea simpl, rational flind sa se mentin procedura unanimittii5 doar pentru chestiuni de caracter
constitutional6, pentru restul deciziilor fiind mai eficient i democratic procedura majorittii calificate.

Problema era simpl doar la nivelul doctrinei, deoarece la nivelul practicti ea se complica Statele mari
reclamau, desigur, sclum sisternul majoritar existent ignora" interesele leare cettem provenii din
respectivele state, favoriznd stg:, erDa:i,,psetantaell iezaMtCa"rd.telie Mc< di-inneMarea Britame,
Itaha, Frana. all e u n mtcpi Icearcea.te gbourci rdacti. ta procedurii de vot. optica lor,
viaotiexscpeasnivia"21_n Cseonesoinshuidi ai-t;caiirespectivului sistem de dGee rumn a n" avansat nici
n directia extinderii votului prin majoritate ealificantei po rarefa voturdor, nu, s-a ponderare a voturilor,
n final au preferat renuntarea la meninerii priv ilegiului unanimittii". Altfel spus, s a c aceast
solicitare schimbul nuare, a unanimittii de reforma sistemului de pon'cle-rare" mici i mijlocii nu au
dorit s renunte la privilegide lor n a votdurdor. Cum ms statele tonat existenta; conu-n final, nu s-a
obinut nici mcar obiectivul minimal al acestei reforme reducre majorittii calificate sub 71 % din cauza
opozitiet stateloreinaariperarag:Ivueldedaeu fionrmaracease ta msur o nou man. evr" a celor
mici i mijlocii" de a-i impune P unctul de vedere n optica celor mart3, adoptarea unui prag inferior
ducea la cr ' ' eterea probabdittn de realizare a majorittii calificate de ctre cei mici i mijlocii..

Cum reforma ponderrit voturilor constituia tema central a CIG '96, nerealiz- area sa a devenit ulterior
simbolul eecului acesteta

Pentru a Intelege miza acestet reforme, trebute s ne ntoarcem n timp. Repartizarea voturilor n
Consiliu s-a realizat n 1957 ca o expresie a realutilor Comunittii acelor umpuri. Cele trei state mici
(Luxembourg, Belgia i Olanda) doreau astfel garantarea, de ctre cele trei state mari (Germania, Italia i
Frana), a echilibrelor globale dintre ele". S nu uitm c cele trei state mici formaser anterior o
Uniune Vamal (BENELUX), ceea ce le Indrepttea, in optica lor, s considere legitim pretenia de a fi
considerate ca un grup", avnd drepturi comune ce trebuiau recunoscute i protejate Cele trei state
mari au decis s rspund cu generozitate acestor pretenii, acordnd respectivului grup de state un
numr de voturi superior celui ce ar fi rezultat prin aplicarea regulii proportionalittii

Cu ocazia extinderilor succesive ce au urmat s-a realizat o sirnpl extrapolare mecanic a regulilor
stabilite n 1957 chiar dac, ntre timp, numrul trilor mici i mijlocii ajunsese s-I depeasc pe al
trilor mari. Aa s-a ajuns ca, la momentul reformei de la Amsterdam, s existe 10 state mici i mijlocii i
doar cinci state mari (con.sidernd alci i Spania care, la rigoare, este o ar cu statut mixt). n 1996
statele mari considerau

063
depit acordul din 1957", cu att mai mult cu ct prin extinderile viitoare propor ia statelor mici i
mijlocii se modifica din nou n defavoarea lor, deoarece 3/4 din statele unei UE lrgite ar fi apartinut
primei categorii.

Aa s-a ajuns la ceea ce statele mari considerau a fi o grav abatere de la regulile reprezentrii
democratice a Intereselor tuturor popoarelor UE. Altfel spus, un vot 1n Consiliu reprezenta la acel
moment 200.000 de luxemburghezi, dar i 8 milioane de germani sau 5 milioane de spanioli. Aceeai
repartizare fcea posibil ca peste 100 de milioane de locuitori din Grecia, Italia i Spania (reprezentnd
30% din populatia UE) s nu poat impiedica luarea unei decizii ce le putea afecta interesele, deoarece,
mpreun, reuneau doar 23 de voturi fat de cele 26 necesare minorittii de blocaj, n timp ce o fractiune
de doar 11 % din populatia UE, provenit din diferite state mici i mijlocii din centrul i nordul Europei, se
putea apropia de minoritatea de blocaj care s permit respingerea adoptrii unor norme nedoritel.

Statele mari nu ncetau s afirme c votul ponderat, 1n forma existent la acel moment, avantaja statele
mici i mijlocii i c, n plus, ratiunile pentru care se acceptase supraponderarea voturilor statelor mici n
1957 nu mai erau de actualitate. La toate aceste argumente, statele mari l adugau pe acela c
mentinerea respectivului sistem de ponderare a voturilor n Consiliu ducea, n viitor, la urmtorul
paradox populatiei statelor mijlocii ce realizaser diviziunea politic - cazul Cehoslovaciei - va reveni un
numr de voturi nsumat mai mare dect dac divizarea nu ar fi avut loc. Aceasta fcea ca discriminarea
statelor mari s continue i chiar s se accentueze odat cu extinderea UE.

Desigur, nici statele mari, nici cele mici nu formeaz aliante stabile i permanente n baza criteriului de
mrime", ns dincolo de unele interese specifice se poate aprecia c exist i o anume solidarltate de
grup" a acestora, rezultat dn similitudinea intereselor i obiectivelor lor, la loc de frunte stnd interesul
comun de a-i mentine unele privilegii.

De aceea, statele mari reclamau - ca obiectiv minimal - restabilirea echilibrelor globale din 1957. Adic,
ele s aib aceeai pondere n luarea deciziilor ca i statele mici i mijlocii. Aceasta nsemna ns ca, prin
distribuirea (sau rechstribuirea) voturilor n Consiliu, ele s obtin jumtate din total, operaliune posibil
doar pe dou ci

- o nou ponderare a voturilor n Consiliu, care s nu mai penalizeze" mari pturi ale populatiei
provenite din statele mari ;

- realizarea unui sistem majoritar dual, care s cuprind majoritatea statelor i a populatiilor.

in final, s-a emis Protocolul nr. 11, prin care se stabilea c :

- reforma Comisiei (reducerea comisarilor la unul pentru fiecare stat membru) se va aplica doar n
msura n cre se va realiza simultan i reponderarea voturilor

Consiliului sau se va aproba votul dual, format din dubla majoritate a statelor i a preluarea respectivului
sistem institutional drept acquis comunitar, ceea ce agrava n pcooanrveol oc ra ; o Pse nou CIG avnd
pe Agend problematica compozitiel i functionrii institutiilor, cu un an Inainte ca numrul statelor UE
s devin 20', Aceasta insemna c pentru noile state membre ale UE aderarea la tJniune insemna
ctinuare contradictia dintre statele mari, care se considerau infrareprezentate", i statele mici,
considerate de cele mari suprareprezentate". Toate acestea deoarece, dintre p osibilii viitori membri ai
UE, doar Polonia, cu cele 38,6 milloane de putea intra n categoria celor mari, pe cnd celelalte nu
depeau statutul de state mijlocii (Romnia) sau mici (restul)2, "3zia celei de-a patra extinderi pentru a

Cum nu s-a realizat nimic n acest sens, cu ocazia CIG '96 s-a decis prelungirea Compromisului de la
loannina , adoptat cu oca da satisfactie Spaniei i Marii Britanii. Compromisul de la Ioannina" nu se
putca Ins Prelungi dect pn la proxima extindere"4, dup care problema care l fcuse posibil trebuia
rezolvat pe fond.

VII.10.1.2. Extinderea votului prin majoritate calificat (QMV)

Tn fine, problema extinderii votului prin majoritate calificat a demonstrat nc o dat existenta a dou
curente de opinie

- unul favorabil extinderii i chiar generalizrii votului prin majoritate calificat (QNIV) : Franta, Beigia,
Italia, Finlanda, Comisia i PE ;

- altul reticent extinderii QMV: Marea Britanie, Spania, Danemarca, Portugalia.

Acest al doilea grup nu respingea de fapt QMV-ul, ci trecerea generalizat la acest sistem i renuntarea la
unanimitate. n opinia lor, trecerea trebuia fcut treptat, prin analizarea fiecrui sector.

n final, au fost stabilite urmtoarele cazuri n care se mentinea fie unanimitatea Consiliului, fie acordul
comun al statelor membre

064

VII. 10. 1. 3. Reorganizarea Preedinlei Consiliului

0 alt problem era cea a preedinttilor Consillului, sistemul rotatonu" existent netinnd cont de
ponderea economic, politic sau demografic a statelor membre. Una dintre propuneri atribuia
preedintia celor ,cinci mari" (inclusiv Spaniei), celelalte state urmnd a avea un rol secundar.

Firete c statele mici i mijlocii au respins aceast idee.

VII. 10. 1. 4. Consiliul European

Consiliul European Consiliul European, inteles ca for de maxim decizie politic sau loc al exercitrii
colective a competentelor suverane (Cf. Schmitt, 1985 ; Weiler, 1991 ; Millward, 1992 ; Areilza, 1995), a
suferit i el unele modificri prm :

- asigurarea respectrii principiilor democratice i a dreptunlor fundamentale n statele membre,


conform noului art. 7 TUE, apreciat ca avnd mai mult un efect disuasiv i simbolic dect efectiv

- elaborarea unor concluzii anuale asupra situatiei locurilor de munc n UE ;

- decizia final asupra punerii n aplicare a Cooperrii ntrite att n sectorul comunitar (art. 11.2), ct i
n cel de-al treilea pilier (art. 40.2)5 ;
- elaborarea de orientri i strategii comune n cadrul PESC.

065

VII.10.2. Tratatul de la Nisa

VII.10.2.1. Consiliul Consiliul European

in virtutea sistemului rotatiei semestriale a Preedintiei Consiliului UE, fiecare stat membru se afla,
periodic, pentru ase lum n fruntea acesteia'.

Tratatul de la Nisa a ncercat s rezolve

- problema ntririi rolului i puterilor Preedintiei ;

- problema ordinii rotatiilor semestriale ale preediniilor n perspectiva, nu foarte indeprtat, a aderrii
de noi membri cu mai putin experient n chestiuni comunitare2.

0 alta problem legat de Consiliu era aceea a creterii numrului membrilor si, odat cu creterea
numrului statelor membre, ceea ce ohliga la o regandire a functionrii sale

n ceea ce privete Consiliul European, prin Tratatul de la Nisa se considera esential mentinerea rolului
central al acestuia, inteles ca instant suprem n stabilirea impulsului politic, dar i ca suprem expresie
a vointei politice a Uniunii. Consiliul European formula, n fapt, strategiile politice ale UE. n plus, odat
cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, prin asumarea formal de ctre UE a unor
competene n materie de politic extern i de securttate comun, Consiliul European a crescut n
relevan. Acelai Consiliu European a devenit instana maxim de decizie n chestiuni legate de
dezvoltarea Uniunii Economice i Monetare. in raport cu directivele UE pe termen mediu i lung, rolul de
protagonist al Consiliului European se manifesta tot mai pregnant.

VII.10.2.2. Reponderarea substanial" a voturilor. Tripla majoritate

Votul prin majoritate calificat reprezint mecanismul fundamental al procesului de adoptare a deciziilor
Consiliului, corolarul acestuia reprezentnd-o ponderarea voturilor statelor membre.

Ponderarea a fost intotdeauna inteleas ca un compromis ntre state egale n drepturi, dar cu diferente
notabile n ceea ce privete reprezentarea demografic la nivelul UE.

Se considera c i dup Amsterdam ponderarea existent continua s favorizeze statele mai putin
populate ale UE. Aceast chestiune preocupa, dup cum tim, statele mai populate (Germania, n
principal), cu att mai mult cu ct, n general, statele candidate la UE erau din categoria celor mai putin
populate, ceea ce conducea la ideea

Ca pastrarea respectivei metode de ponderare a voctueroilrorminarConcasirleiu ar duce la creterea cpr


erii aPnitcni ,:ptaracaleai or enputort inbtdiui rbstiraiiitieavl oiorut :mr mici defavoarea 1
stgsens, se aveau veodreriae mdooumepnotusiibailpi embri ; vor rmne, totui, atriiti'et de noi m
aindtarPotdaurceearea unui nou sistem care s fac deja referire la ponderea statelor i a PPcuelaa ce
iei .

in ceea privete ponderarea (sau reponderarea), problemele r

-exista posibilitatea ponderrii simple" (creteri de 1-2 voturi lancueiei erau simple i scderea sau
mentinerea numrului de voturi la cei suprareprezenta :fdrarifeerPernP:inr:5-ii deint"rceeci amria;r2, n
replic, Olanda sustinnd c, dac se m i respins de cei mici". n plus, Germania dorea tple)' iidd: drj
ren tierilor, i ea dorea o diferentiere ntre ,cei mici i cei i mai mici"3

exista i posibilitatea ,ponderrii substantiale" (Germania trecea de la 10 la 29, i a mai departe),


aceast variant prnd a multumt n mai mare msur cele doua tabere" chiar dac, pe fond,
problemele rmneau aceleai4.

n privinta dublei majoritti, aceasta era sustinut de Comisie i statele mici, restul considernd-o dificil
n aplicare, fiind vorba, n esent, de urmtorul format decizional : pentru a se putea lua o hotrre era
nevoie de majoritatea calificat a statelor la care se aduga votul populatitlor" , care insemna c
jumtate din statele membre trebuiau s fie de acord cu respectiva hotrre La acestea se aduga
conditia suplimentar ca ponderea populatiet statelor ce votau favorabil s reprezinte cel putin 70% din
populakia UE.

In ceea ce privete pragul majorittii calificate, era evident c extinderea urma s fac i mai complex
adoptarea deciziilor.

Prin urmare, Comisia excludea orice scenariu care punea n pericol posibilitatca lurii deciziilor, altfel
spus, care ar fi fcut neguvernabil" UE.

n acest sens, se considera c n nici un caz nu trebuia s se dep.easc limita normal a majoritkit
calificate, stabilit nc de la originile Comunittilor n jurul valorii de 71 %.

Mai trebuie adugat c tot mai multe erau vocile" care reclamau recuperarea de ctre Consiliul
Afacerilor Generale a rolulu inikial de coordonator i arbitru in diferite chestiuni legate de tratate.

Problema majoritkii calificate era legat simetric de cea a minoritkii de blocaj, iar mentinerea acesteia
la 29 % era discutabil n opinia unor state membre precum Spania. De altfel, Spania ameninta c, dac
nu va obline o reponderare care s formalizeze statutul su de stat mare"5, va lupta pentru a obtine o
minoritate de blocaj care s o

066

asigure c nu se vor lua decizii care s o dezavantajeze. Or, o asemenea chestiune nu se putea rezolva
prin menlinerea sau mrtrea pragului de 71%, ci prin diminuarea sa, astfel inct pentru Spania s devin
mat uoar gsirea unor eventuali

n final, dectzta de la Nisa realiza un compromis ntre toate aceste tendinte opernd
- o ponderare substantial, dublat de stabilirea unei ,retele de securitate" ;

- o reajustare a minorittit de blocaj i a majorittii calificate, apropiate de pragurile deja anuntate.,

VII.10.2.3. Protocolul asupra extinderii UE. Consecine institufionale

La data de 1 ianuarie 2005, articolul 205, paragrafele 2 i 4, al Tratatulut Constitutiv al Comuniitit


Europene se modifica astfel pentru deliberrile Consiliului care reclamau o majoritate calificat, voturile
membrilor aveau urmtoarea ponderarc Belgia - 12 Danemarca - 7 ; Germania - 29 ; Grecia - 12 ; Spania -
27 ; Franta 29 ; Irlanda - 7 ; Italia 29 ; Luxembourg 4 ; Olanda 13 ; Austria - 10 ; Portugalia - 12 ; Finlanda -
7 ; Suedia 10 ; Marea Britante 29.

Deliberrile se considerau aprobate dac reuneau cel putin 169 de votur, exprimnd opinta favorabil a
majorittii simple a membrilor Cimsiliului, n cazul n care se vota o propunere a Comisiei. n celelalte
cazuri, deliberrile erau aprobate dac se reuneau cele 169 de voturi exprimnd opiniile favorabile a cel
putin 2/3 din membrii Consiliului.

Un membru al Consiliului putea solicita ca, n cazul lurii unet dectzil de ctre Consiliu prin majoritate
calificat, s se verifice dac respectiva majoritate calificat reprezenta cel putin 62 % din populatia
total a UE, Dac aceast conditie nu era ndeplinit, decizia n cauz nu se putea adopta.

Se modificau aliniatul 3, art, 23, paragraful 2, i art. 34, paragraful 3, ale Tratatului asupra Uniunii
Europene.

La momentul fiecrei aderri, pragul stabilit in cel de-al dollea aliniat al art, 205, paragraful 2, al
Tratatului Constitutiv al Comunittti Europene urma a fi astfel calculat nct pragul majorittii calificate
exprtmate prin vot s nu-1 depeasc pe cel rezultat din tabelul figurnd n declaratia nscris n Actul
Final al Conferintet, referitoare la extinderea Uniunii Europene.

Concret, ntr-o UE cu 15 membri, toate acestea insemnau

Total voturi 235

Majoritate calificat 169 (71,3%)

Moritate de blocaj 69 (29,1 %)

CONSILIUL UNIUNII Ponderarea voturilor in Consiliu (UE-27) State

Germania Franta Italia Marea Britanie - 29


Deliberarile se considerau aprobate dac se reuneau cel puin 258 de voturi, expritund opninea
favorabil a majoritii membrilor Consiltultn, atunci cnd, n virtutea trtatului, deliberrile aveau la
baz o propunerc a Comisiei. in celelalte cazuri, deliberrde se eonsiderau acceptate dac se ohineau
cel puin 258 de voturi exprimnd acordul favorabil a eel puin 2/3 din membrii Consdiulut.

n plus, orice mernbru al Consdiului putea solicita ca, ln cazu lurli unet decizn de etre Consiliu prin
majoritate califleat, s se verike dac statele membre constituind

067

Aceasta majoritate calificata reprezentatu cel puin 62 % din populaia total a Uniunii Europeite I ),Ica se
verifica faptul c aceast concliie nu era 1ndeplirdt, decizia n cauz nu pute toptzt,

Mai exista ins o preeizare n acelai Act Final" cuprins n Declaraia asupra pragului ajoritii
ealificate i a nurnrului de voturi ale minoritii de blocaj n cazul unei Uniuni extinse" :

- n cazul n care nu toate statelc -candidate ce figurau pe lista cuprins n Declaraia Actului Final a
Conferinei referitoare la extinderea Uniunii Europene vor adera la Uniune la data intrrii n vigoare a noii
ponderri a voturilor (1 ianuarie 2005), pragul majoritii calificate va evolua, n funcie de ritmul
aderrilor, ncepnd cu un procentaj inferior celui existent (71,26%) pn la unul maxim de 73% ;

- n cazul n care toate statele candidate menionate vor adera, minoritatea de blocaj ntr-o Uniune de 27
se va ridica la 91 voturi, iar pragul majoritii calificate rezultat din tabelul cuprins n declaraia
referitoare la extindere va fi automat adaptati, Concret, toate acestea nsemnau c n UE-27 situaia ar fi
fost urmtoarea :

Total voturi 345

Majornate calificat - 255 (73,91 %) + 51 % dintre statele membre + 62% din populaia acestora

Minornate de blocaj - 91 (26,37%) + 51 % dintre statele membre + minimum 38% din populaia acestora

Mai trebuie adugat c :

- UE-27 trebuia s aib 345 de voturi n Consiliu, dintre care 170 rezervate celor mari" i 175 pentru cei
mici' ;

- pentru a adopta o decizie prin majoritate calificat nu era suficient obinerea a cel puin 255 de voturi,
ci trebuia ca acestea s reprezinte i 62% din populaie ; or, Germania (cu cele 17,05%) era singurul stat
mare care, asociindu-se cu alte trei state mari, putea obine cele 38%, ceea ce, n fapt, i asigura
posibilitatea blocrii oricrei decizii, conferindu-i o pondere real special pe msura puterii sale
demografice3.

Pn s ajung UE la 27 de membri prin aderarea Romniei i Bulgariei, n UE-25 situaia ponderrii


voturilor era urmtoarea : voturi totale 321 ; majoritatea calificat n cazul unei propuneri a Comisiei se
obinea cu 232 de voturi favorabile ce trebuiau s reprezinte i majoritatea populaiei ; n cazul unei
propuneri ce nu venea din partea
Comisiei era necesar obinerea a 232 de voturi care s reprezinte 2/3 din membrii U21:;1 membru avea
dreptul s4 v -. "f C01111- - ' ta o decizie prin majoritate ealificat, orice sta calificat r'euntemau 627 ' p
''''' e4
d'i_aaCnp(i'auassrrcnitata.gjitdr:2:alocaPf7uc.is2aer2cerr,rcae'stuEainr):::1(nu:riarliimtginueuiottildem
pirriaaacli:aa)grreiritaa o reprezenta numirea secretarului general i : ateaseeretarului general adjunct
at Comiliu ut --c

La toate acestea, au mai (ost adugate alte dou modificri :

-din -"ulaja ". f eSte idcntic cu cel din TUE Amsterda'm ' 11 - eacretarului general adjunct ai Consiliului
prin majoritate calificat, i nu prin sunanimitate ca pn atunci ; paragraful 3 rmnea identic cu cel diri
TUE ... dAffiecIsatreardiaar:) ;

supra locului de desfurare a Consiliilor Europene inscris n Actul Final al Conferinei (Incepnd cu
2002, fiecare preedin(ie va organiza una dintre reuniunile Consiliului European la Bruxelles. Atunci cnd
Uniunea va avea 18 sau mai muli membri, toate reuniunile Consiliului European vor avea loc la
Bruxelles).