Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
TEZ DE DOCTORAT
FUNCIILE
ADMINISTRAIEI PARLAMENTARE
N STATUL DE DREPT
CONDUCTOR DOCTORAT
prof.univ.dr. Lucica Matei
DOCTORAND
Stecoza Gabriel Ctlin
BUCURETI
2007
1
CUPRINS
pagina
o I N T R O D U C E R E ........................................................................... 7
o C A P I T O L U L I . ........................................................................... 15
POLITIC I ADMINISTRAIE N STATUL DE DREPT
o C A P I T O L U L I I . ...................................................................... 60
CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC N DOCTRINA
CONTEMPORAN
o C A P I T O L U L I I I . .................................................................. 117
TIPURI DE ANALIZ I METODOLOGIA CERCETRII
ADMINISTRAIEI
o C A P I T O L U L I V . .................................................................. 130
FUNCIILE ELEMENT ESENIAL N DEFINIREA ADMINISTRAIEI
PARLAMENTARE
o C A P I T O L U L V . .................................................................... 163
CADRUL ORGANIZATORIC I FUNCIONAL AL ADMINISTRAIEI
PARLAMENTULUI ROMNIEI
4. Concluzii 212
o C A P I T O L U L V I . ................................................................... 215
MODELE DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A ADMINISTRAIEI
PARLAMENTARE
o C A P I T O L U L V I I . ................................................................. 243
UN IPOTETIC MODEL DE ADMINISTRAIE PARLAMENTAR
o B I B L I O G R A F I E .................................................................. 278
7
INTRODUCERE
1
Hans Herbert von Arnim, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Verlag Vahlen, Studienreihe Jura, Mnchen, 1984.
2
Sergiu Tma, Dicionar Politic, Casa de Editur i pres ansa S.R.L., Bucureti 1996, pag. 243
3
cum ar fi: teoria i filozofia politic, sisteme politice, analiza politic, relaiile internaionale, politici publice, .a.
4
A se vedea pentru detalii, Georg Jellinek, Die Erklaerung de Menschen- und Brgerrechte, em Beitrag zur modernen
9
Potrivit primei teze, preocuparea principal a statului este omul, potrivit celei de a
doua, preocuparea principal a omului este statul, care nu trebuie s se epuizeze pentru a servi
bunstrii omului, el este un scop n sine, care se realizeaz de la sine, i nu numai prin
intermediul omului. Modul de raportare la problema fundamental expus mai sus determin
ci diferite de identificare a valorilor subsecvente pentru orice sistem supus determinrilor
valorice.
Prin urmare, descrierea statului i societii, a raportului dintre politic i juridic n
administraia public contemporan, respectiv explicarea critic, evaluarea i dezvoltarea
valorizatoare a normelor care fundamenteaz aceste concepte, impune o metodologie de
cercetare plural i interdisciplinar. Utilizarea i aplicarea metodologiei plurale, diversificate,
juridice, politologice, managerialele, sociologice sau filozofice, constituie condiii prealabile,
sine qua non, chiar dac sub unele aspecte numai ca i o considerare a rezultatelor obinute de
ctre alte metodologii de cercetare dect metodologia normativ.
Obiectul general al lucrrii de fa const n cercetarea dialecticii dintre politic i
juridic n sistemul administrativ-statal contemporan, ca fenomen i realitate social faptic
complex, ce exclude abordrile unilaterale i simplificatoare i presupune o perspectiv
specific a demersului tiinific. n acest sens, ea ncearc s se compun de la sine, ca un
ntreg, capabil n primul rnd s genereze ntrebri dar i s furnizeze rspunsuri n sfera
nelegerii mecanismelor de funcionare concret a administraiei publice n comunitile
statale actuale, cu privire special asupra funciilor Administraiei Parlamentare n Romnia n
contextul comandamentelor dezvoltrii eficiente i integrrii n noile structuri ale Europei i
lumii.
n ceea ce privete oportunitatea i actualitatea tematicii supuse cercetrii, se
impune precizarea c n nelegerea funciilor Administraiei Parlamentare, cercetarea
modalitilor de realizare a voinei politice i juridice a guvernanilor, n interiorul i n
exteriorul granielor statale, este esenial pentru orientarea practicii politice, administrative i
juridice n conformitate cu scopurile i obiectivele statale i pentru nelegerea, respectarea i
acoperirea cerinelor i coordonatelor interesului public.
Societatea contemporan este o stare comun de fapt i de drept, politic i
juridic. Realizarea voinei politice sau juridice a guvernanilor ntr-o astfel de societate, nu se
mai poate face nici prin apel la soluii simple, la principii i metode clare, sau prin statuarea
unor obiective politice declarative, rupte de nevoile reale ale societii unui anumit moment
istoric dat, i nici prin recurgerea la font.
Politicul a dobndit astzi sarcini reglatoare, respectiv aceea de a gsi soluiile de
echilibru i de compromis ntre nevoile i interesele sociale i uneori puternic antagonice, cum
an fi raportul dintre cerinele unui mediu social favorabil dezvoltrii sectorului privat i
tipologia interveniei statale, ntre comandamentele descentralizrii administrative i
reglementarea centralizat a diferitelor sectoare de activitate, cu privire la organizarea unor
anumite servicii publice n contextul unei imense cereri de servicii pe piaa liber, ntre
principiul libertii i principiul egalitii ntre ceteni i n faa legii, ntre cerinele ordinii
publice i principiul libertii, etc.
Dintr-o asemenea perspectiv politicul, oscilnd ntre cutezan i nelepciune,
ntre moderaie i aventur, ntre certitudine i risc, ne apare ca un proces decizional viu,
dinamic, prin care se regleaz permanent stri diferite i difereniate, n permanent
mobilitate, ale sistemului social global, n contextul n care juridicul reprezint constanta,
starea de conservare, uneori de imobilitate a aceluiai sistem. Reglarea permanent a
echilibrului societii prin intermediul politicului i juridicului trebuie ins s aib un caracter
optim, n sensul c ele nu trebuie s se preocupe doar de asigurarea funcionalitii sistemului
ci, n special, de dezvoltarea acestuia pentru viitor, n interes public.
Verfassungsgeschichte, Mnchen u.a., 1919, pag.44 i urm., Max Weber, Die Obiektivitaet sozialwissenschaftlicher und
sozialpolitischer Erkenntnisse, (1922), n Op.cit, pag.146, 148 i urm., Gustav Radbruch, Rechtsphylosophie, 6.
Auflage, Stuttgart 1963, pag. 100 i urm.
10
5
Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck, Bucureti, 1999,
consideraii introductive, pag. 2.
6
Ioan Alexandru, Raport privind starea nvmntului juridic romnesc, simpozion naional, publicat n revista Palatul de
Justiie nr.12/2005, p.7
11
7
A se vedea, n acest sens, Statutul funcionarului public Parlamentar, adoptat prin Legea nr.7/2006, publicat n M.Of. al
Romniei, nr.35/2006
8
i n Romnia se poate remarca succesul pe care l au absolvenii, masteranzii sau doctoranzii provenii de la coala
Naional de Studii Politice i Administrative, mai ales cei specializai n administraie public.
13
Legislativul este, la rndul lui, astfel cum am afirmat mai sus, nscris n aceeai
evoluie, chiar dac mai puin evident.
Putem conchide, aadar, c lupta pentru cucerirea puterii politice este n multe
privine un conflict intern al funciei publice, mai ales n privina accesului la conducerea
guvernului.
Cu toate acestea este necesar s ne reamintim permanent c, subordonat din
punct de vedere juridic puterii politice, administraia, astfel dup cum vom demonstra n
aceast lucrare, este supus controlului acesteia, exercitat uneori direct de ctre cei alei, alte
ori prin intermediul instituiilor a cror activitate permite transmiterea informaiilor ctre
conductori.
Analiza formelor de control ne relev c Parlamentul dispune de numeroase i
variate mijloace de control ca s verifice buna funcionare a administraiei. Astfel putem
distinge, att mijloacele tradiionale (uneori renovate), ct i formele noi de control, n unele
cazuri provenite din practici relativ vechi. n categoria mijloacelor tradiionale putem
meniona:
- Exercitarea competenelor legislative, d dreptul celor dou camere s
examineze funcionarea administraiei, fie periodic (de exemplu, anual, cu ocazia dezbaterilor
prilejuite de adoptarea bugetului pe anul viitor i a exerciiului bugetar pe anul ncheiat), fie
permanent, ori de cte ori se dezbate un proiect de lege iniiat de Guvern.
- ntrebrile puse de parlamentari membrilor guvernului constituie, de asemenea,
un mijloc de control al administraiei. Ele pot fi scrise sau orale i urmresc, fie explicarea
msurilor administrative n privina aplicrii legilor de ctre serviciile statului, fie sesizarea
unor disfuncii grave ale aparatului administrativ.
- Comisiile parlamentare, sub diferitele lor forme, constituie cele mai importante
instrumente ale controlului exercitat de ctre cele dou camere asupra administraiei. Astfel,
comisiile permanente, cu o distribuie a competenelor grupate asemntor cu a ministerelor,
exercit o adevrat supraveghere asupra administraiei, att cu ocazia avizrii proiectelor de
lege, ct i prin controlul executrii acestora de ctre serviciile statului. Pe de alt parte,
comisiile de anchet, comisii ad-hoc, au drept obiect, culegerea de elemente de informare, fie
n privina unor fapte determinate, fie n privina activitii generale a unor servicii publice, n
vederea informrii Parlamentului cu privire la starea de fapt din cadrul unei autoriti
administrative autonome, subordonat numai Parlamentului.9
Pe lng aceste forme de control, exercitate direct de ctre cei alei, funcioneaz
i un control indirect.
Activitatea mai multor instituii asigur informarea puterii politice n privina
funcionrii administraiei. Putem distinge astfel mai multe asemenea instituii.
Astfel, amintim n primul rnd, Curtea de Conturi, pe care o regsim n toate
statele democratice i care are un rol fundamental de control asupra administraiei. n fiecare
an, Curtea de Conturi transmite Parlamentului rapoarte cu privire la micrile de credite
operate de ctre administraie, cu scopul de a certifica corectitudinea, sinceritatea i fidelitatea
conturilor statului. Ea transmite autoritilor administrative superioare, anomaliile observate
n conturi, cnd acestea sunt imputabile ordonatorilor. n caz de incorectitudini grave sau
frecvente, preedintele adreseaz ministrului din domeniul respectiv un referat, invitndu-l s
ia msurile ce se cuvin.
Ea procedeaz, de asemenea, la efectuarea de anchete, la cererea Parlamentului
sau a comisiilor acestuia. n sfrit, Curtea de Conturi elaboreaz un raport public anual, care
9
Interesant de subliniat c n toate aceste forme de control parlamentar exercitat asupra autoritilor administrative din cadrul
Puterii Executive, Administraia Parlamentar, dei nu are personalitate juridic proprie i nu este o autoritate n sine,
sprijin aciunea puterii politice, exercitnd practic o parte din atribuiile puterii politice printr-o delegare de autoritate din
partea acesteia (spre exemplu culegerea de informaii spre uzul diferitelor comisii parlamentare permanente sau ad-
hoc).
14
*
* *
CAPITOLUL I.
10
Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Volumul I Teoria general, Craiova, Ed. Sitech, 2006,
pg. 236 i urm.
16
permanent ntre grupul parlamentar i comitetele electorale ne gsim n faa unui veritabil
partid. Faza urmtoare presupune stabilirea de comitete electorale i n circumscripiile
nereprezentate, fapt ce a antrenat, n general, stabilirea unei conduceri de partid distinct de
grupul parlamentar.
Dar nu toate partidele au fost create dup aceast schem: grup parlamentar-
comitete electorale-relaie permanent ntre acestea. Unele partide de creaie interioar
sistemului electoral sunt de sorginte prezidenial, cum ar fi partidul jeffersonian i partidul
jacksonian. n Statele Unite "miza prezidenial jucat ntre lideri ce caut sprijin pentru a fi
alei a contribuit decisiv la geneza partidelor"11. Sistemul conveniilor partidelor la fiecare
nivel pentru a alege candidaii i sistemul conveniei naionale pentru alegerea candidatului la
alegerile prezideniale, devine rapid n Statele Unite mult mai puin democratic dect pare din
exterior, cci doar la nivel municipal el presupune alegerea candidailor de ctre electorii
nii, la celelalte nivele fiind vorba de un sistem de reprezentani bine controlat de partid,
prin intermediul unor politicieni profesioniti (boss), veritabili antreprenori electorali. Acest
sistem face ca partidele s piard rapid aspectul ideologic, spre deosebire de ceea ce se
ntmpla n Europa, ele devenind adevrate maini electorale. Acest mod de apariie i
evoluie a partidelor americane le face greu de neles pentru europeni i face ca unele noiuni
politice elementare i aparent naturale n Europa, cum ar fi cele de dreapta i stnga s nu fie
dect cu greu aplicabile.
Originea exterioar a partidelor politice. Formarea unora dintre partidele
politice s-a petrecut n afara procesului electoral. De aceea se vorbete de originea exterioar a
acestora. Dar distincia ntre cele dou moduri de formare ale partidelor politice este de multe
ori foarte greu de fcut. Duverger d cteva exemple de grupuri i asociaii cu diferite
trsturi specifice, care au dovedit c se pot transforma n partide politice. Primele sunt
sindicatele. Pe baza gruprilor sindicale s-au format multe dintre partidele socialiste. Partidul
muncitoresc britanic este tipic: el a luat natere pornind de la decizia luat de Congresul
Trade-Unions n 1899 de a crea o organizaie electoral i parlamentar. Formarea pe baza
unui sindicat se repercuteaz apoi la nivelul organizrii interne a partidului, la nivelul
modalitilor de aciune, la nivelul doctrinei (mult mai realist, n general, dect n cazul
partidelor socialiste create de intelectuali i parlamentari)12. Un alt tip de grup care a dat
natere unor partide n afara cadrului electoral-parlamentar sunt grupurile profesionale
agricole. Aceste grupuri au stat la baza formrii unora dintre partidele agrariene, care au jucat
un rol important n democraiile scandinave, n Elveia, n Austria, n Canada, n Europa
Central i chiar n Statele Unite.13 Asociaiile studenilor, grupurile universitare, cenaclurile
intelectuale i-au dovedit de asemenea vocaia de a se transforma n partide politice. Primele
dou tipuri de grupri au jucat un rol fundamental n apariia primelor partide politice de
stnga n Europa secolului al XIX-lea. Cenaclurile intelectuale au i ele aceast vocaie, dar,
n general, partidele rezultate nu au anse n condiiile sufragiului universal, ele innd mai
degrab de trecut, de sufragiul restrns. Un exemplu este partidul creat de Jean-Paul Sartre i
ali civa scriitori de stnga n Frana de dup al doilea rzboi mondial. Biserica a jucat un rol
esenial, alturi de sectele religioase, n formarea partidelor politice n multe ri europene:
Italia, Frana, dar mai ales Belgia i rile de Jos. n Belgia, intervenia autoritilor religioase
a fost determinant n apariia Partidului Conservator Catolic. n rile de Jos Partidul
Antirevoluionar a fost constituit de calviniti, n 1897, pentru a se opune Partidului
Conservator Catolic. Partidul Cretin Istoric a fost nfiinat de protestani. i exemplele ar
putea continua, trdnd un grad mai mic sau mai mare de implicare a clerului n formarea
partidelor.14 Astzi, influena bisericii este ntr-un pronunat declin aproape peste tot n
Europa, partidele de inspiraie religioas fiind din ce n ce mai independente fa de instituiile
11
Brchon Pierre, Les partis politiques, Montchrestien, Paris, 1999, p.23
12
Duverger Maurice, Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 1976, p.32
13
Idem, p.33
14
Idem, p.34-35
17
15
Duverger M., Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 1976, p.37-40
16
Jean Chariot gsete cuvntul parti n documente din secolul al XVI-lea, iar n limba romn, se consider c cuvntul
partid sau partid este mai vechi dect instituia desemnat de acest termen, aa cum se poate vedea din remarcabila
istorie a partidelor politice scris de A.D. Xenopol la nceputul secolului nostru, respectiv Istoria partidelor politice n
Romnia, Editura Albert Baer, Bucureti, 1910.
17
Aceste teorii sunt trecute n revist i conceptualizate de Joseph La Palombra i Weiner, n lucrarea monografic:
Political Parties and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1974. Potrivit acestor autori, teoriile
care explic geneza partidelor politice pot fi grupate n mai multe categorii: a. teoriile modernizrii politice, de sorginte
weberian, care explic apariia partidelor prin legitimitatea legal-raional proprie timpurilor moderne; b. teoriile
situaional-istorice care fundamenteaz fenomenul apariiei i evoluiei partidelor politice pe ideea apariiei unor crize ori
a unor probleme sociale complementare pentru care societatea nu a gsit un rspuns instituional imediat (revoluii, greve,
depresiune economic, hiperinflaie, probleme ale educaiei, ale sntii, ale comunicrii, ale mediului nconjurtor,
etc.). c. teoriile instituionale, avnd la baza concepia lui Hans Kelsen i mai trziu a lui Maurice Duverger, construite pe
ideea derivrii instituiei partidelor politice din instituia parlamentar. A se vedea n acest sens i George Voicu,
Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Edit. ALL, Bucureti, 1998, pag. 34-35.
18
P.P. Negulescu, Partidele politice, Ed. a II-a, Editura Garamond, Bucureti, 1994, pag.53.
18
Pentru cei mai muli istorici i politologi, cazul cel mai semnificativ din punct de
vedere al genezei fenomenului partizan, n accepiunea lui modern i contemporan, este cel
englez. Revoluia englez de la 1648 i ndeosebi cea de la 1688 au generat apariia primelor
grupri politice parlamentare bine definite: Capetele ronde i Cavalerii. n secolul XVIII,
conflictele armate din trecut se metamorfozeaz n conflicte politice ntre dou tabere
parlamentare opuse: Whigs - reprezentani ai burgheziei urbane i Tories - reprezentanii
regelui, care au dominat dezbaterile n Parlamentul loritanic de la sfritul secolului al XVII-
lea i pn la 1832, data adoptrii Reform Act, care coboar censul i redistribuie astfel
locurile n Parlament.
Jean Blondel, redutabilul specialist n problemele sistemelor de partide, consider
c Anglia secolului al XVIII-lea este cea care breveteaz partidele politice, apreciind: Lunga
perioad de ascenden Whig n Anglia secolului XVIII joac un rol considerabil n legitimarea
ideii de partide. Cu toate c rebeliunile ocazionale arat c grania dintre opoziia acceptabil
i trierie era nc labil, instituiile reprezentative conduc la recunoaterea ideii c oamenii au
n mod inevitabil vederi diferite i chiar o filozofie politic diferit.19
Ali autori, plasnd geneza partidelor politice moderne n Anglia dup Reform Act,
apreciaz c patentul acestor formaiuni politice aparine Statelor Unite ale Americii, cnd,
intre anii 1796 i 1800, federalii i democrat-republicanii americani, contureaz primele
partide de reprezentare popular respectiv primul sistem reprezentativ, bipartit, de partide.20
Experiena istorico-politic francez nu este nici ea mai puin semnificativ dei
importanta ei rezid n alte aspecte legate mai ales de evoluia partidelor politice i fenomenului
partizan. Ea introduce la 9 iulie 1789, prin Adunarea Naional Constituant, conceptul de
suveranitate a naiunii sau poporului, neleas ca putere de drept suprem de exprimare a voinei
n aciune a acestuia. Legitimitii monarhice i se opune de la acea data legitimitatea democratic,
Revoluia francez desacraliznd complet puterea politic i bulversnd conveniile ndtinate,
chiar i pe cele ce preau axiomatice, cu privire la natura i rolul statului, organizarea puterii, locul
bisericii n societate, problemele societii civile, etc. Dei partidele politice apar n Frana abia
dup Revoluia de la 1848, Revoluia de la 1789 a generat un veritabil laborator constituional i
politic21 i a provocat naterea marii structuri politice stnga-dreapta,22 respectiv polarizarea
parlamentar care prefigureaz iminenta fenomenului partizan.
n ceea ce privete geneza partidelor politice experiena romneasc este
interesant, fiind destul de apropiat de cea britanic i continental i destul de sincron cu
acestea. n Moldova i ara Romneasc primele pusee de structurare a unor grupri
ideologice distincte s-au nregistrat n Adunarea Extraordinar Electiv i Obicinuita
Obteasc Adunare, ca adunri reprezentative formate n cadrul regimului politic
regulamentar (1831-1849), dup semnarea Tratatului de Pace de la Adrianopole (1829),
adunri care aveau funcia de a limita puterea domnitorului.
A.D. Xenopol apreciaz c un prim semn de existent a partidului conservator
apare ns n 1822 23, cnd gsim pentru prima oar numele de conservatori dat boierilor
emigrai n Rusia, de raiul ciocoilor lui Ioni Sturza.
Regulamentele Organice, n ciuda controverselor strnite, au nsemnat, i din
perspectiv politic, primul pas spre modernitate al Moldovei i rii Romneti. Regimul
instituit prin ele a inaugurat, n cele dou Principate, principiul reprezentativitii politice,
sincronizndu-le astfel cu fenomenul politic occidental. Cu toate c principiul opoziiei
19
Jean Blondel, Political Parties, p.33
20
A se vedea n acest sens, Daniel-Louis Seiler, De la comparaison des partis politiques, Edit. Economica, Paris, 1986,
Maurice Duverger, Les partis politiques, Librairie Armand Cohn, 8-e edition, 1973, Alexis de Toqueville, De la
democratie en Amerique, Union Generale d Editions, Paris, 1963, .a.
21
n acest sens, Francois Borella n Les partis politique en Europe, Edition revue et corrige, Edition du Seuil, Paris, 1984,
pag.35.
22
Idem, pag.115
23
n consonan cu ideile cuprinse n Proiectul de Constituie redactat n 1822 la Iai. A se vedea, A.D. Xenopol, Istoria
partidelor politice n Romnia, Editura Albert Baer, Bucureti, 1910, pag.298.
19
printr-o singur lovitur mai mult dect ar fi fcut-o ani ndelungai de silini ale maselor
care ajunseser s ocupe i ele locul cuvenit n reprezentaia rei.29
Dup nlturarea lui Cuza la 11 februarie 1866 i adoptarea la 1 iulie 1866 a noii
Constituii, curentele politice erau bine definite aa cum rezult i din componena
Locotenenei Domneti. Alturi de liberali i conservatori apare Fraciunea liber i
independent condus de Simion Brnuiu, ca grupare de orientare naionalist i republican.
Dup adoptarea Constituiei, n anul 1866, a urmat adoptarea unei noi legi
electorale, care a extins i mai mult dreptul la vot, lege care va sta n vigoare mai multe
decenii. Noua Lege electoral instituie patru colegii electorale pentru Camer (Colegiul I al
manilor latifundiari cu un venit funciar de minimum 300 galbeni, Colegiul II al proprietarilor
cu venituri considerate mijlocii, adic ntre 100 i 300 de galbeni, Colegiul III al industriei,
comerului i inteligenei, respectiv al celor care plteau un impozit de 80 lei, Colegiul IV, n
fapt al ranilor, acetia nevotnd direct, ci prin reprezentare - un delegat pentru 50 de rani)
i dou pentru Senat (Colegiul I al manilor proprietari funciari cu un venit mai mare de 300
galbeni i Colegiul II al proprietarilor de imobile din orae.) ranii nu aveau drept de vot,
nici mcar indirect, pentru Camera superioar. Astfel, chiar dac alegtorii nu erau egali,
participarea politic a tuturor categoriilor de ceteni devenise o realitate.
ncepnd cu 1864-1866 se poate deci vorbi, fr teama de a grei, de partide
politice i n Romnia. Dei formal juridic Partidul Liberal la natere abia n 1875, lund
ulterior denumirea de Partidul Naional Liberal, iar Partidul Conservator se ntemeiaz juridic
la 1880, ele aveau deja o existen real, cvasiorganizat, cu o istorie de cel puin 10 - 15 ani.
Alturi de ele au aprut aa cum s-a vzut, i alte formaiuni politice organizate dup modelul
clasic al occidentului european de unde viaa politic romneasc i-a apropiat formele
specifice, inclusiv n materia nelegerii rolului crescnd al consultrilor electorale i
necesitii organizrii pe criterii funcionale. Succedndu-se la guvernare, cele dou mari
partide istorice au dat rii primul Guvern cu adevrat solid din istorie: Guvernul Lascr
Catargiu (1871 - 1876) al conservatorilor, urmat de lunga guvernare liberal din perioada
1876-1888, care nu ar fi fost posibil fr existena trecut a acestui partid. Aceste partide,
care au dat oameni politici i de stat de talia lui I.C. Brtianu sau C.A. Rosetti, au fcut ca
sfritul de veac s gseasc Romnia cu un Parlament de talie european i un regim politic
bipartid n care se confruntau, alturi de cei amintii mai sus, personaliti de maxim
anvergur politic, deopotriv liberali i conservatori, precum P.P. Carp, M. Koglniceanu,
Titu Maiorescu, Nicu Filipescu, Ionel Brtianu, B. Delavrancea i atia alii.
Dar, n ciuda Constituiei de la 1866, apreciat unanim ca liberal, sistemul
electoral era, de departe, inegal, discriminatoriu i conservator. rnimea, care reprezenta la
acea vreme peste 90% din populaie, nu avea dreptul la vot direct. Comparativ cu situaia
anterioar, votul indirect reprezenta desigur un progres, dar desemnarea de ctre prefect, la
dispoziia Ministerului de Interne, a primarului unei comune care, la rndul su, alegea pe
ranii-delegai, acetia deplasndu-se n grup n capitala judeului unde era plasat centrul de
votare, fcea din Colegiul IV, o mas de manevr n favoarea deputatului guvernamental,
fiind supranumit Colegiul minciun. Mecanismul de control al alegerilor prin intermediul
Ministerului de Interne era de natur s inhibe profund democraia romneasc real. Cei mai
muli istorici i politologi vd, atunci cnd analizeaz epoca vechiului Regat, realitatea
potrivit creia nu guvernul era expresia alegerilor, ci alegerile erau expresia guvernului,
apreciind, spre exemplu, c din cele 11 consultri electorale care au avut loc sub imperiul
acestei Constituii, numai dou sau trei au fost libere i corecte.30 Sufragiul universal este
introdus n Romnia pe baza reformei electorale demarate de cele doua Camere ale
Parlamentului, ncepnd cu anul 1917.
29
A.D. Xenopol, Op.cit. pag. 463.
30
Astfel, spre exemplu, Ion Alexandrescu, Ion Bulei, Ion Mamina, Ioan Scurtu n Enciclopedia partidelor politice din
Romnia (1862-1994), Editura Mediaprint, Bucureti, 1995
21
Constituia Romniei din 1923 confirma aceast nou regul electoral, abolirea
censului i instituirea votului universal constituind astfel un pas extrem de important n
democratizarea rii. Abia acum, sunt de prere unii istorici31, Romnia trece de la etapa
liberal la cea democratic. Un alt fenomen generat de noua lege electoral este cel al trecerii
la sistemul multipartidist care alturi de aerul politic proaspt adus de noile partide a atras n
viaa politica romneasc i fenomenul frmirii partizane, apariia partidelor extremiste,
apariia politicianismului i alte fenomene negative.
n anul 1938, Regele Carol al II-lea, instituind regimul puterii personale,
suspend funcionarea partidelor politice care reapar, este adevrat numai pentru o scurt
perioad, dup 23 august 1944.
Regimul hegemonic al partidului unic, din perioada regimului popular i apoi
socialist al Romniei, nu numai ca elimina pluripartidismul i democraia parlamentar din
viaa politic a statului ci dezlnuie o cumplit teroare asupra elitei politice anterioare, paralel
cu desfiinarea partidelor politice mai vechi sau mai noi i exterminarea, n nchisorile
comuniste, a figurilor marcante, militanilor, aderenilor i chiar a simpatizanilor acestora.
Statul-partid controleaz i domin, pn la sfritul anului 1989, ntregul sistem social-statal,
desfiinnd societatea civil, opoziia i disidena, promovnd cultul partidului comunist i al
personalitii liderilor si, astfel nct, n pofida aparentei democraiei constituionale, PCR
ctiga alegerile, de fiecare dat, cu peste 99% din sufragii.
n concluzie, partidele apar, ntr-un prim stadiu, ca fiind constituite din grupri
mobile, menite s confere sau s statorniceasc privilegii, fiind foarte apropiate fat de ceea
ce astzi denumim grupuri de interese. Principiul reprezentativ, la nceputurile sale, avea la
baza infrastructura societii (clerul, nobilimea, burghezia, uneori i rnimea) dar nu avea un
mecanism de instituire bazat pe norme i proceduri legal-raionale. Partidele apar, n aceasta
faza incipient, n snul adunrilor reprezentative, avnd la baza stri sociale precise,
respectiv diviziuni interne ale acestor stri. Ulterior, cnd grupri provenind din mai multe
stri sociale coaguleaz n jurul unor interese cu caracter public mai larg, fenomenul partizan
realizeaz saltul calitativ spre ceea ce astzi numim mediu politic pluralist.
Alturi de principiul reprezentativitii, extinderea dreptului la vot a fcut s
evolueze decisiv concepia despre partidele politice. Dac, aa cum s-a vzut, soluia britanic s-
a limitat n mare msura la pragmatism i la compromis, conservnd vechile teze dup care
reprezentanii guverneaz n virtutea dreptului divin i tradiiei, rspunsul francez a adus un
suflu cu adevrat revoluionar, reuind s schimbe nsui fundamentul autoritii i legitimitii
tradiionale, prin elaborarea principiului: suveranitatea aparine naiuni, poporului.
Legitimitatea monarhic era nlocuit astfel cu legitimitatea democratic. Ulterior,
aceast nou legitimitate, originar, dobndete i conotaii normative, fundamentnd modelul
european al democraiei constituionale. Reprezentana naional devine sediul puterii publice,
iar voina poporului nlocuiete voina divin. Adunrile rezultate n urma consultrii
poporului nu sunt numai reprezentative pentru popor, ele sunt nsi voina poporului, ele
decid pentru popor.
Odat cu introducerea sufragiului universal, partidele dobndesc funcia de
mediatori ntre poporul suveran i poporul guvernant, altfel spus ntre corpul electoral i
Parlament. Suveranitatea naional, rezidnd n ntregul popor i fiind, deci, indivizibil,
exclude orice mandat purttor de interese de grup, trebuind s slujeasc interesele generale.
Astfel, partidele politice moderne, ca mediatori ntre societate i puterile publice, i
beneficiari direci ai sufragiului popular, exercit n cele din urm un atribut legat de
suveranitatea poporului, ndeplinind o funcie constituional. Ele i desfoar activitatea
intr-un cadru constituional pe care l recunosc i pe care i-l asuma, fortificndu-l.
Existena mai multor partide, ntr-un cadru constituional, constituie premisa
fundamental a pluralismului politic. Coexistena acestora n acest sistem implica nu numai
31
Idem, pag.8 i 32
22
dreptul fundamental de a exista ci, mai ales, dreptul de a fi diferit, ntr-un joc de ansamblu,
care are regulile lui legal-raionale de funcionare.
Faptul c politicul devine compozit impune limitarea autonomiei de funcionare a
partidelor politice. Tocmai prin faptul c partidele, luate separat, nu pot face orice,
pluripartidismul i probeaz nalta valoare politic.
Aadar, ntr-o democraie nu att partidele, ca entiti n sine, conteaz ct relaia
dintre ele, relaie care este apanajul sistemului pe care l formeaz. Dac partidele au o funcie
constituional, aceasta se ntmpl nu numai pentru c exist un cadru legislativ care le
constrnge la aceasta ci, n primul rnd, pentru c sistemul pluripartid o presupune prin natura
sa. Aceasta, mai departe, nu nseamn c pluripartidismul are oriunde i oricnd, n orice
condiii, ansa auto-organizrii sistemice, menite s garanteze automat democraia. O serie de
alte condiii, de natura istoric, social sau cultural, premerg, determin i influeneaz
coerena i funcionalitatea sistemului politic constituional al pluripartidismului.
Structurarea modern, sistemic, a politicului n societatea europeana
contemporan, a fost posibil, deci, numai prin intervenia a dou principii fundamentale de
legitimitate: legitimitatea democratic i legitimitatea legal-naional. Ele presupun regimul
reprezentativ, sufragiul universal i instituionalizarea partidelor politice.
Dei secolul XIX i nceputul secolului XX au marcat generalizarea fenomenului
de intrare a maselor populare n viaa politic, aceasta nu nseamn c toate rile au reuit s
ndeplineasc n aceeai perioad condiiile minimale ale genezei fenomenului partizan. Nici
mcar toate statele europene, avnd o evoluie istoric oarecum comun, n-au cunoscut n
acelai timp instituia partidelor politice. Grecia cunoate abia n 1918 primul partid constituit
n mod organic - Partidul Socialist Muncitor, devenit apoi Partidul Comunist, Portugalia intr
n era partidelor politice moderne, dup unii cercettori, abia n anul 1974, iar Rusia cunoate
fenomenul partizan abia la sfritul secolului XX.32 Exemplul vieii politice n Romnia de
dup Unirea din 1859 demonstreaz faptul c pluripartidismul poate avea un real efect
formativ asupra vieii politice.
Dialogul, sau, dup caz, confruntarea inter-partizan pe care le presupune pe un
teren social uneori nu tocmai apt s le suporte, testeaz validitatea ideilor, cerne valorile,
impune norme, caut soluii, etc. Astfel, geneza, dar mai ales funcionarea fenomenului
partizan, constituie un efect i o condiie a modernitii i presupune anumite circumstane
socio-culturale i economice specifice. n acelai timp apariia i dezvoltarea lui a adus
triumful negocierii asupra violenei, contribuind astfel la mbuntirea condiiilor sociale de
ansamblu.
O serie de alte caracteristici, cu caracter economic i/sau social, au contribuit i
contribuie la dezvoltarea sistemului politic pluralist la nivelul societilor statale
contemporane. Dintre acestea, sistemul economic capitalist cu principiile sale fundamentale:
al libertii de ntreprindere, al proprietii private, al pieei libere, al profitului, apoi fora
unor structuri sociale organizate: o clas muncitoare puternic i bine organizat n plan
sindical i social, o rnime redus cantitativ, o clas mijlocie consistent, o burghezie cu o
semnificativ prezen economic i politic, precum i un sistem independent i organizat al
mass mediei, o varietate de structuri neguvernamentale constituite ca i grupuri de presiune,
etc.33, este considerat ca fiind dintre cele mai relevante.
n ceea ce privete formarea partidelor politice n statele post-comuniste, este de
remarcat n primul rnd c n statele comuniste au fost desfiinate partidele, iar acolo unde s-a
pstrat o aparen de pluralism politic a fost doar pentru a cosmetiza imaginea sistemului.
Chiar partidele comuniste nu mai erau partide n sens propriu datorit lipsei concurenei pe
scena politic. S-a produs astfel o ruptur ntre nceputurile formrii sistemelor partizane n
aceste state i reformarea lor ulterioar cderii regimurilor comuniste. Acest proces implic
32
n acest sens, P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Bucureti. 1973, pag.55 i urm.
33
n acelai sens, Antonie Iorgovan, Drept constituional i instituii politice. Teoria general, Editura Galeriile J.L.
Calderon, Bucureti, 1994, pag. 179.
23
deci trsturi specifice care nu permit aplicarea automat a cadrului teoretic clasic bazat pe
experiena occidental. O prim trstur distinctiv este faptul c pluralismul politic a fost
impus prin lege, aceasta determinnd i cadrul nfiinrii partidelor politice, deci inevitabil
limitndu-l. Astfel, n Romnia sistemul politic pluralist a fost impus de Decretul-lege nr. 8
din 31 decembrie 1989. Permind nfiinarea lesnicioas a partidelor (251 de membri),
decretul limiteaz posibilitatea structurrii partidelor, impunnd o structur teritorial, deci
interzicnd ncadrarea pe criteriul locului de munc, tipic partidelor comuniste. Decretul
interzice de asemenea partidele fasciste. O a doua c electoratul era de regul cu totul
nepregtit pentru orice doctrin politic. n Romnia acest lucru a dus la insuccesul electoral
al partidelor care s-au prezentat ca fiind continuatoarele doctrinelor politice ale partidelor
antebelice. Deci rennodarea tradiiei partizane de dinaintea regimului comunist era extrem de
dificil, chiar imposibil. Aceasta duce inevitabil la preponderena organizrii asupra
ideologiei. Pe de lat parte, clivajele tipice lumii occidentale nu au de multe ori nici un sens
ntr-o societate aplatizat forat ca cea rezultat din comunism, societate n care clasele sociale
fuseser duse aproape de dispariie. De aceea partidele adopt de multe ori denumiri
occidentale sau chiar tradiionale, fr a adopta cu adevrat doctrina aferent. Aceasta duce la
o fals standardizare a vieii politice, care are ca efect o relativ uniformizare a discursului
politic, care deruteaz i dezangajeaz electoratul.
n alt ordine de idei, lipsa iniial a unei clase posedante face ca partidele s
depind n bun msur de la nceput de finanele publice, ceea ce crete rata de probabilitate
a partidelor de cartel, mergndu-se uneori spre extrem, iar lipsa contiinei de clas a noilor
mbogii face ca partidele s devin puternic clientelare, deci predispuse la corupie. Uneori
aceast predispoziie pentru partidele de carte, care nu mai reprezint societatea civil, ci
instituii semi-statale, face ca partidele, cum se ntmpl n Romnia, s fie declarate de lege
persoane juridice de drept public.
De asemenea, revoluia anticomunist este n asemenea msur una fr perdani
nct atitudinea pronunat anti-comunist a unor partide rmne rapid fr sens odat ce ea nu
poate polemiza cu o atitudine declarat comunist. Clivajul comuniti/anticomuniti este din
start nlocuit cu altele, mai ales cu cel majoritate/minoritate etnic, dat fiind i complexitate
structurii etnice a statelor central i est europene. Datorit unui consens prea accentuat al
partidelor asupra problemelor eseniale ale tranziiei spre democraie, electoratul tinde s
voteze mai degrab negativ, sancionndu-i pe cei care prsesc guvernarea dect pozitiv,
aprobnd programele celor care vin la guvernare. Alternana capt uneori un fel de
automatism i de lips de consisten care erodeaz ncrederea n partide. 34
Raportul dintre stat i partide este foarte complex. El poate fi analizat pe dou
planuri: influena partidelor asupra statului i influena statului asupra partidelor prin
reglementrile sale juridice. Poziia aparte a partidelor n cadrul conjunciei stat/societate
civil/electori conduce la o influen aparte a acestor partide asupra societii statale. Partidul
nu se rezum la domeniul societii civile i tocmai acesta este elementul lui cel mai
important. Partidul - cum spunea Pierre Avril se definete prin articularea pe care o
opereaz ntre cmpul electoral, cel al societii civile i cel al statului: desfurndu-se n
trei dimensiuni, el nu este pe de-a-ntregul situat n nici una. S-ar spune mai degrab c ocup
locul lor geometric35.
Nefiind doar un element al societii civile, desfurndu-i aciunea n cadrul
statal, partidele sunt contaminate cu elemente specifice puterii publice. Ele particip la
34
Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Volumul I Teoria general, Craiova, Ed. Sitech, pg. 240
i urm.
35
Pierre Avril, Essais sur les partis, L.G.D.J., Paris, 1986, p.69.
24
exerciiul puterii, modificnd natura acesteia prin prezena lor, dar fiind, la rndul lor,
modelate de aceasta. Partidele asigur o trecere, benefic a spune, de la intervenia direct a
puterii n comportamentele politice la o intervenie mediat, mult mai subtil. Prezena lor
modific semnificativ natura puterii statale, cci statul las constrngerea pe seama unui
element al societii civile nsei, atunci cnd este vorba de comportamentul politic. Decizia
politic nsi i modific punctul de sprijin. Ea eman de la stat, dar este dirijat de partide.
Partidele sunt adevratul centru de greutate al puterii publice. Dac acest lucru este foarte
vizibil n cazul societilor cu partid unic, el nu este mai puin valabil pentru societile
pluraliste.
S-ar putea spune, cu titlu de ipotez, c relaia stat-societate civil s-a inversat i
c societatea civil, prin intermediul partidelor, domin statul. Partidele i aciunea lor sunt n
general puin reglementate de stat. Chiar n condiiile creterii rolului dreptului n materia
partidelor politice, marea majoritate a regulilor care le privesc rmn cutumiare, sau
nesusceptibile de aplicare prin constrngere de ctre puterea statal. n acelai timp partidele
monopolizeaz puterea, putndu-se vorbi de un stat al partidelor sau de o partitocraie.
Un mod foarte subtil de constrngere aplicat indivizilor este constrngerea
opiniei prin intermediul partidelor politice. Sistemele de partide comport cel mult 8-10
partide semnificative, aadar 8-10 propuneri fcute electoratului. Individul alege, desigur, dar
alege doar dintre aceste cteva opinii, fr a putea s-i formuleze propria opinie. El este
constrns s gndeasc stereotip, fapt ce atrage dup sine o nesocotire a valorii individului n
viaa politic. Aceast evoluie este fireasc dac lum n considerare alunecarea partidelor
spre afirmarea unei simple forme electorale.
Pe de alt parte, ea explic i noul neles al personalizrii vieii politice, ce nu se
mai bazeaz pe personalitatea real a politicianului, ci pe imaginea sa mediatic. Noi nu
negm c partidele ajut la exprimarea voinei politice, dar aceast recunoatere a funciei lor
eseniale nu trebuie fcut uitnd de faptul c partidul, ca orice corp intermediar, reprezint i
un element de constrngere. Perceperea, incontient de cele mai multe ori, a partidului ca
fiind o constrngere, face ca aderarea oficial la partide s fie n declin, indivizii prefernd
postura de simpatizani. Voina electoratului este, pe de alt parte, deformat indiferent de
sistemul de scrutin adoptat: cel majoritar duce la o suprareprezentare a unui partid, de multe
ori foarte important, chiar dac electoral el nu este n sens propriu majoritar aproape
niciodat, reprezentarea proporional impune construirea unor aliane interpartizane post-
electorale a cror nfiinare este fcut i re-fcut fr acordul electoratului i care practic o
politic rezultat dintr-un compromis interpartizan care nu reflect practic nici o opinie
electoral exprimat de ceteni. Astfel puterea este desprins, datorit aciunii partidelor de
baza sa electoral ntr-o msur care ndemn la a ntreba unde mai este democraia.
Sistemele bazate pe existena partidelor cu vocaie majoritar duc la o ineficacitate
practic a separaiei puterilor n stat. Partidul care deine majoritatea absolut n Parlament va
controla i Executivul. Mai mult, n regimuri cum este cel britanic, nici puterea judectoreasc
nu este separat de Legislativ. Toate mijloacele de control reciproc puse la dispoziia puterilor
devin ineficiente sau i modific funciile. Astfel, este aproape de neconceput rspunderea
colectiv a Guvernului n faa Parlamentului, moiunea de cenzur pierzndu-i utilitatea ca
arm parlamentar. Rspunderea ministerial subzist ns sub forma rspunderii individuale,
angajat pe calea interpelrilor. Dizolvarea Legislativului nu mai are funcia de a rezolva un
conflict ntre Camere i Guvern, ci de a determina momentul alegerilor anticipate, puterea
folosind-o pentru a sili opoziia s o nfrunte pe teren electoral n momentul cel mai
defavorabil pentru aceasta.
Dar aceast ineficacitate este real doar cnd suntem n prezena unei bipolarizri
ce presupune partide cu structur rigid. Dac, dimpotriv, partidele prezint o structur
supl, atunci separaia puterilor opereaz. Astfel se ntmpl n sistemul american. Lipsa
disciplinei de partid d coeren sistemului. n sistemele multipartite presupunnd un partid
dominant separaia devine iari inefectiv, lucrurile prezentndu-se ca ntr-un sistem bipartit
25
atunci cnd partidul dominant este la putere. n sistemele ce presupun partide mici i mijlocii
ea funcioneaz mai eficient. Dar chiar n cazul acestui multipartidism integral mijloacele de
interaciune ntre puteri sunt dependente de negocierea raporturilor de fore ntre partide.
n ceea ce privete relaia dintre partidele politice i drept, trebuie observat c,
ntr-o prim faz a evoluiei relaiei dintre sistemul juridic i partidele politice, prea c
libertatea politic presupune nereglementarea partidelor. Chiar n dreptul sovietic, rolul
partidului este reglementat constituional abia n 1977 (art. 6). n aceast prim faz de
evoluie doar legea nazist din 1 decembrie 1933 impunea unitatea dintre partid i stat. De
atunci lucrurile au evoluat. Statul, sub cele trei aspecte ale sale, de legislator i administrator
normator, de furnizor de mijloace financiare i de judector sancionator, are o prezen
nsemnat n viaa partidelor. Dar, n acelai timp, partidul nsui i ntrete nu doar
capacitile de aciune, ci i puterea normativ autonom.36 Studiul raporturilor dintre drept
i partidele politice ar trebui deci s se structureze pe mai multe planuri: (a) libertatea
nfiinrii i funcionrii partidelor, (b) statutul constituional i legal al partidelor, (c) statutul
financiar al partidelor i (d) sancionarea judiciar a partidelor.
Partidele politice sunt organizaii asociative private, astfel c dreptul lor de nfiinare
i libertatea lor funcional ar trebui reglementate de dispoziiile normative n aceast materie.
Uneori sistemul juridic le creaz un statut distinct de celelalte asociaii n ceea ce privete
libertatea lor de nfiinare i funcionare, dar acest statut trebuie s respecte libera asociere, iar
atunci cnd impune limite ale acesteia s respecte condiiile de necesitate i proporionalitate
eseniale pentru o societate democratic. Astfel, regulile generale ale liberei asocieri se aplic n
principiu i partidelor politice. Aceasta nseamn c libertatea de asociere n partide cuprinde:
libertatea de a participa la nfiinarea partidelor politice, libertatea formei de asociere, libertatea de
a alege asociaia, libertatea de a o prsi i libertatea de a nu te asocia. Fiind o asociere privat,
partidele funcioneaz potrivit statutelor proprii. Ele au dreptul deci s-i creeze propriile reguli de
funcionare, dar cu respectarea unor principii stabilite de lege. Legea nu trebuie ns s depeasc
anumite limite, care s afecteze caracterul privat al asocierii. n primul rnd nu trebuie s se
substituie statutelor, cci dac se ntmpl astfel partidele devin persoane juridice de drept public.
De asemenea, misiunea public a partidelor nu trebuie confundat cu o misiune de serviciu public
care ar justifica transformarea partidelor n persoane juridice de drept public.
Modelul contemporan al pluralismului politic37 este, aa cum s-a vzut, rezultatul
unui proces evolutiv de socializare politic 38 n care titularul suveran al puterii publice, poporul,
a trecut de la statutul de mas la acela de public 39, partidele politice fiind nevoite s-i
reconsidere politica pur electoral, care urmrete, de regul, numai preluarea sau accesul la
putere, spre o politic concurenial, care vizeaz meninerea la putere n competiie cu alte
partide politice cu vocaia guvernrii, ntr-un sistem social deschis n care sunt permise
participarea cetenilor n viaa public precum i contestarea politic.
36
Borella Franois, Existe-t-il une nouvelle approche dans l'tude des partis politiques? n Les partis politiques. Quelles
perspectives?, sub coordonarea Dominique Andolfatto, Fabienne Greffet, Laurent Olivier, L'Harmattan, 2001, p.77, citat
de Dan Claudiu Dnior n Op.Cit., p. 290
37
Cristian Ionescu definete pluralismul politic astfel: Regimul politic pluralist reprezint acel regim politic n care sunt
nregistrate i funcioneaz mai multe partide, flecare disputndu-i n mod democrat i liber voturile electoratului i
participnd n condiii de egalitate juridic la competiia public pentru cucerirea puterii. (Drept constituional i
instituii politice. Teoria general a instituiilor politice, Vol.1, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, pag.345)
38
VIrgil Mgureanu definete procesul de socializare politic astfel: Socializarea politic este procesul de formare i
dezvoltare a individului politic prin asimilarea i interiorizarea normelor i valorilor din cadrul unei culturi politice Intr-
un sistem politic dat (Studii de sociologie politic, Editura Albatros, Bucureti, 1997, pag.350)
39
Jose Ortega y Gasset atrgea atenia, la nceputul anilor 20, c publicul care are un coeficient crescut de mobilizare, nu
este n realitate un public capabil de a genera o opinie, ci rmne o mas, n care mobilizarea ca i votul se transforma pur
i simplu n rutin i permite instituiilor s devin, sau s rmn, birocratice i centraliste, administraiei i permite s
acopere n principal dorinele vrfurilor politice, inclusiv prin adoptarea unor modele semi-autoritariste. Pe de alt parte,
transformarea politicienilor n profesioniti ai unei anumite cariere poate permite surclasarea principiilor de ctre
interesele legate exclusiv de carier, fie n administraie, fie n aparatul de partid. n viziunea filozofului spaniol Revolta
maselor era un ultim avatar a! modernitii. (Revolta maselor, Editura Humanitas, Bucureti, 1994).
26
40
Adrian Nstase, Btlia pentru viitor, Ed. New Open Media, Bucureti, 2000, pag.84.
41
Cristian Ionescu, Op.cit, pag.345
42
De altfel, art.8 alin.(1) al Constituiei Romniei face referire la pluralism : Pluralismul n societatea romneasc este o
condiie i o garanie a democraiei constituionale.
43
A se vedea, n acest sens, Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei. Drept constituional i institutii
politice. Vol.11. Editia a 11-a, revzut i adugit, Editura Cugetarea, Iai, 1996, pag.21.
44
Antonie Iorgovan, Op.cit.pag.180
45
Ioan Muraru, Simina Tnsescu Drept constituional i instituii politice, Ediia a IX-a revzut i adugit, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag.292-293
27
control asupra acestora. Totui, criteriile i modalitile de control asupra partidelor politice
sunt nc, n opinia noastr, insuficient reglementate sau comentate la nivelul legislaiilor i
doctrinei contemporane, iar unul din motivele fundamentale este acela ca, istoricete vorbind,
critica adresat mai ales la adresa partidelor democratice, este adeseori neleas greit. Astfel,
ea este identificat cu critica a nsi existenei partidelor politice i a regimurilor politice
democratice.
Potrivit reglementrilor constituionale contemporane rolul fundamental al
partidelor politice este acela de a asigura o reprezentare politic activ i dinamic a
cetenilor la nivelul Parlamentelor naionale. Georges Burdeau afirma n acest sens ca
regimurile parlamentare actuale sunt regimuri de partide, n care acestea joac un rol
determinant n desemnarea reprezentanilor, indiferent de tipul de scrutin i de modalitatea de
amenajare a sistemului de partide, chiar dac ntinderea acestui rol difer. Reprezentanii
depind att n faza desemnrii ct i n calitate de parlamentari de voina i sprijinul partidului
lor, comportamentul lor fiind constrns de partid, chiar dac n grade diferite, dup cum
partidul este cu structura supl sau rigid.46
n calitatea lor de laboratoare n care se plmdesc strategii i tactici de
guvernare, de focare de stimulare a formrii unor curente de opinii n snul societii i de
polarizare a opiunilor electoratului fa de problemele cu care este confruntat, partidele
politice joac un rol cheie n desfurarea activitii Parlamentului i guvernului ct i n
conturarea raporturilor dintre aceste organe.47
Decizia parlamentar reflect n cele mai multe cazuri decizia luat la nivelul
conducerii partidului de guvernmnt. ntr-un sistem bipartidist aparatul intern de partid este n
fapt cel care decide cu privire la legiferare. Cnd sistemul este multipartit, legea apare ca un
compromis ntre partide, sancionat n Camere.
Existena n Parlament a unei opoziii ncadrat ntr-o disciplin de partid joac,
cel puin n principiu, un rol asemntor celui ndeplinit de principiul separaiei puterilor
statului.48
Partidul nu influeneaz legiferarea doar prin intermediul influenrii votului.
Iniiativa legislativ a Guvernului este nc marcat de influena partidelor. n primul rnd,
politica legislativ a Guvernului este o transpunere juridic a programului unui partid sau a
compromisurilor ideologice i programatice fcute n vederea unei aliane. n al doilea rnd,
n majoritatea cazurilor, partidele sunt cele care determin angajarea responsabilitii
ministeriale, avnd astfel un puternic mijloc de control asupra minitrilor i deci i asupra
iniiativei legislative.49
Toate precauiunile constituionale privind separaia puterilor sunt spulberate de
modul real de funcionare a sistemului de partide. De aceea studiul funcionrii unei
democraii are ca element central studiul partidelor. Partidele sunt, n acest sens, semnul
viabilitii democraiei i cauza posibil a ruinei sale.50
Legiferarea rmne n centrul edificiului juridic, dar elaborarea ei se face, n mare
msur, n afara cadrului impus de constituii, la nivelul partidelor, deci la un nivel cvasi-
nereglementat. Organizarea partidelor politice este n mod cert neconform ortodoxiei
democratice. Structura lor intern este esenialmente autocratic i oligarhic.51
Legile vor fi deci expresia unei asemenea tendine, cci guvernarea partidelor este
o ncercare pentru guvernarea statului i, aa cum va guverna un partid, va guverna apoi statul
46
Georges Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J, Paris, 1966, pag.198.
47
n acest sens, Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Vol.11, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 1998, pag.49.
48
Idem, pag.50
49
Pierre Pactet, Lvolution contemporaine de la responsabilit gouvernementale dans le dmocraties pluralistes, n
Mlanges G. Burdeau, L.G.D.J. Paris 1977, pag. 191-210
50
Raphael Drai, Le temps dans la vie politique. II. Le pouvoir et la parole, Payot, Paris, 1981, pag.231.
51
Maurice Duverger, Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 1951, pag.462.
28
56
Idem, pag.295
57
Ideea de baz seamn ntructva, pstrnd proporiile, cu filozofia fundamental a competiiei economice, potrivit creia
ntreprinztorul, atunci i numai atunci cnd funcioneaz concurena, se orienteaz i acioneaz pe baza propriei
concepii de obinere a profitului economic, n funcie de dorinele i ateptrile consumatorilor.
30
grupuri restrnse de persoane ele vor putea accede la putere numai prin obinerea voturilor
necesare din partea a mult mai muli alegtori dect proprii membrii. Pentru a convinge
cetenii s le acorde voturi, partidele i candidaii acestora sunt obligai s supun dezbaterii
publice, msurile legislative, sociale i economice pe care le preconizeaz sub forma unui
program de aciuni viitoare. Ele devin astfel focare de stimulare a formrii unor curente de
opinii n snul societii i de polarizare a opiunilor electoratului fa de problemele cu care
este confruntat. Stri de contiin mai mult sau mai puin difuze vor putea fi astfel
cristalizate n tiparele unor revendicri bine conturate. Ca urmare succesul n alegeri al unui
partid va echivala cu girul dat de electorat liniei politice pe care majoritatea parlamentar
este chemat s o urmeze n activitatea ei viitoare, ceea ce constituie tocmai esena
democraiei.58
Cu privire la lupta partidelor politice pentru cucerirea puterii, prof. Paul
Negulescu scria n 1926 c Am nesocotit obligaia de a ne face cunoscui, n-am luat nici
mcar msurile strict necesare s rspundem propagandei ostile nou, a unora din dumanii
notri. Dar, mai presus de toate, am dat strintii o impresie de nesiguran, de
instabilitate.
Exist preri potrivit crora ntre viaa politic, prezentat de marele gnditor
social-politic n 1926 i cea de dup Revoluia din decembrie 1989 exist, din pcate, multe
similitudini.59
n scopul de a obine ct mai multe mandate n Parlament, partidele politice sunt
puse n situaia de a-i selecta candidaii n alegeri din rndurile unor persoane care, prin
competena lor profesional i prin activitatea lor trecut, sunt n msur s atrag ncrederea
i simpatia electoratului. n condiiile societii moderne, n acest proces de selecie, intervin
uneori esenial, televiziunea, radioul, presa scris i celelalte mijloace specifice de influenare
a opiniei publice.
c) Funcia de mediere, n care partidele politice acioneaz ca instrument de
formare i exprimare a voinei politice a cetenilor.
Pentru manifestarea liber a competiiei pentru putere este nevoie de ntrunirea
unor condiii elementare i minimale, cu caracter politico-juridic, respectiv, libertatea de
constituire i aciune precum i egalitatea partidelor politice n viaa politic i n procesul
electoral.
Existena alternativelor ntre care ceteanul poate s opteze, n calitate de
membru al poporului suveran, exclude ideea existenei unui partid unic sau privilegiat. Legile
i celelalte acte normative nu pot, n regimul democraiei constituionale reprezentative,
privilegia sau discrimina actorii competiiei pentru putere. Statul, a crui conducere politic se
gsete n minile partidului ctigtor al alegerilor anterioare, nu are dreptul constituional s
se amestece n competiia partidelor. Numai din realizarea acestei condiii poate rezulta
libertatea i egalitatea partidelor, care ns nu constituie n filozofia constituional
contemporan un scop n sine, cum nici existena partidelor nu constituie un scop n sine, ci
rezult din funcia fundamental a acestora de a mijloci participarea cetenilor (a tuturor
cetenilor), la decizia politic. Pentru c, n cele din urm, este vorba de finalitatea
participrii cetenilor la decizia politic, libertatea partidelor nseamn libertate fa de
puterea statal i apropiere fa de cetean.
Cu ct partidele sunt mai apropiate i mai dependente de cetean cu att mai mult
se ntrete rolul acestuia din urma n procesul de formare a voinei politice, de elaborare a
programelor politice i de ntocmire a listelor electorale. Per a contrario, tendinele de
etatizare a partidelor contribuie la nstrinarea partidelor fa de cetean, de voina i
interesele acestuia, i la constituirea unei oligarhii interne de partid, proces incompatibil cu
realizarea funciei constituionale de mediere ntre stat i societate. Pentru prevenirea formrii
58
Tudor Drganu, Op.cit., pag.49
59
Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii politice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2006,
p.407
31
60
A se vedea n acest sens, Ioan Alexandru, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale,
Revista de drept public nr.3/2006, p.1-7
61
Dac analizm evoluia sistemului politic actual al Romniei, inclusiv cu prilejul alegerilor Parlamentare i prezideniale
din anul 2000, putem cu uurin concluziona c, cu mare probabilitate, cauzalitatea acestui fenomen se regsete n
interiorul sistemului, n care cetenii resimt faptul c nu au modaliti adecvate de exprimare a voinei lor politice.
Partidele politice nu-i ndeplinesc, n mod credibil, funcia fundamental de reprezentare a opiunilor i intereselor
cetenilor. Ele nu coopereaz la formarea voinei politice ci o domin i scap astfel controlului separaiei puterilor.
Statul, dominat i controlat de partide i grupe de interese, nu reuete s fac fa, n ochii cetenilor, problemelor
actuale i grave ale societii. Partidele politice, obsedate de popor n campaniile electorale, uit de popor imediat dup
accesul la putere i mai ales atunci cnd sunt chemate s elaboreze i s realizeze un concept politic strategic coerent, de
termen lung. Interesul general este din ce n ce mai mult gtuit de interesul de grup, inclusiv politic, bine organizat.
Problemele comune, cu caracter public, devin n discursul politic chestiuni de viitor, sau care urmeaz a fi rezolvate
numai intr-un viitor ndeprtat, nepalpabil i necircumscris de termene i asumarea unor responsabiliti. Toate acestea
relev semnificative probleme de structur sau de cultur ale sistemului politic romnesc actual care, n opinia noastr,
este incapabil s rezolve probleme sociale i sper, cu uurin, c acestea se vor rezolva de la sine odat cu att de
ateptata cretere economic care trebuie s vin ins exclusiv prin mobilizarea i sacrificiile din sectorul privat.
62
Ioan Muraru, Simina Tnsescu Op.cit., pag.299
32
63
Acest pericol i exacerbarea rolului partidelor politice potrivit celebrei teze: parties can do no wrong, este evideniat,
foarte detaliat de criticii aa-numitei doctrine a statului-partid, elaborat de Gerhard Leibholz, care vede statul, partidele
politice i poporul, sub forma unei triade, cu parteneri egali n procesul exercitrii puterii, identificnd astfel statul i
partidele politice cu poporul, respectiv cu funciile politico-juridice ale acestora de reprezentare a poporului. A se vedea
n acest sens, i Herbert von Arnim, Demokratie ohne Volk, Op.cit., pag. 16.
33
partide de opoziie, precum i principalele caracteristici ale scrutinului care transform de fapt
fora potenial a opiniei publice n fora real a partidelor politice.
Astfel, din perspectiva diferitelor sisteme de repartizare a mandatelor instituite la
nivelul statelor europene, cel mai rspndit este sistemul reprezentrii proporionale cu toate
c efectele sale se particularizeaz puternic de la un stat la altul. Dac n anumite ri (n
special n Belgia) este admis panaajul i votul preferenial (de curnd n Italia), alte state
practic sistemul listelor blocate sau sisteme mixte (sistemul german al buletinului dublu sau
sistemul irlandez al votului unic transferabil).Unele state i-au reglementat pragul electoral la
5%, n vederea simplificrii sistemului de partide, pentru toate categoriile de alegeri sau
autoriti (Germania), iar altele doar pentru alegerile regionale i europene (Frana), pe ct
vreme, n majoritatea statelor europene un astfel de prag electoral nu a fost instituit. n ceea ce
privete modalitile de scrutin, este de observat c regula se constituie din scrutinul de list
ntr-un singur tur de scrutin (Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia,
Luxemburg, Olanda, Portugalia), iar excepia din scrutinul de list sau uninominal, n dou
tururi (Frana pentru Adunarea Naional i Preedintele Republicii, Portugalia pentru
Preedintele Republicii). n Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord sistemul
practicat este cel al scrutinului uninominal, ntr-un singur tur de scrutin, pentru toate
categoriile de autoriti elective. Sisteme de scrutin mixte sunt instituite n mod excepional,
i, n general, pentru desemnarea unor autoriti comunale (Grecia, Frana pentru
administraia marilor comune).64
Comparaia dintre diferitele sisteme electorale ale statelor europene este util, n
primul rnd, pentru identificarea factorilor care contribuie la simplificarea sau, dimpotriv,
complicarea sistemului de partide. n particular, se poate remarca faptul c, spre exemplu,
aplicarea sistemului reprezentrii proporionale integrale, la nivel naional, nu a reuit n
Portugalia s determine instaurarea unei democraii parlamentare stabile, ntruct, n dou
rnduri, respectiv n anul 1986 i 1991, electorii au acordat majoritatea absolut a voturilor lor
unui singur partid, Partido Socialista.
n ceea ce privete structura sistemului partidelor politice la nivelul statelor
europene se pot observa o serie de caracteristici comune dar i diferenieri particulare. n
primul rnd se poate remarca o mare diversitate ntre fora electoral a diferitelor partide,
precum i ntre poziiile politice ale unora fa de altele.
Astfel, potrivit doctrinei de specialitate, Irlanda i Portugalia sunt singurele state
la nivelul crora un anumit partid este capabil a-i aroga majoritatea absolut a voturilor cu
toate c, i n toate celelalte state, sistemele de scrutin instituite vizau tocmai evitarea
instituirii unor guverne de coaliie. Astfel, n Regatul Unit, dup 50 de ani de echilibru pe
eicherul politic, se observ o repartizare disputat a majoritii voturilor ntre primele partide
reprezentative (conservator i laburist), la fel n Germania Federal sau Grecia, unde
majoritatea voturilor se ndreapt ctre principalele dou partide. n unele state, asistm, n
perioada 1970-1990, la recompunerea i restructurarea fundamental a sistemului de partide.
n Olanda, restrngerea disputelor de natur religioas a permis regruparea partidelor
confesionale, catolic i protestant, ntr-un mare partid cretin-democrat. n Spania, dup
perioada franchist, Centrul (Centro) pierde din ce n ce mai mult n favoarea unui partid
conservator (Coalicion Democratica n 1979, Partido Popular n 1989 i apoi Allianza
Popular). n Frana, efectele instituirii regimului prezidenialist s-au manifestat, n plan
politic, n regruparea partidelor n jurul a doi poli politici, socialist i republican, fr a
provoca ns instituirea unui bipartidism consolidat precum n Grecia, Portugalia sau n
Regatul Unit. n Italia, Belgia, Danemarca sau Luxemburg, evoluia sistemului de partide
nu ndreptete, din raiuni desigur diferite, la afirmaia c puterea unor anumite partide s-ar
fi consolidat n raport cu celelalte.65
64
A se vedea n acest sens, Jaques Ziller, Administrations compare, Les systemes politico-administratifs de 1Europe des
Douze, Editura Montchrestien, Paris, 1993, pag. 231.
65
Idem, pag.232
34
BELGIA:
1. Partidul popular cretin (CVP, flamand) 15-25%
2. Partidul socialist belgian (PSB, social-democrat, wallon) 10-15%
3. Partidul socialist belgian (BSP, socialist, flamand) 10-12%
4. Partidul social-cretin (PSC, wallon) 7-10%
5. Partidul liberal francofon (LibFr) 5-8%
6. Partidul liberal flamand (LibFl) 8-12%
7. Uniunea popular (VLU, flamand) 5-10%
8. Blocul flamand (V1B1, partid flamand de extrem dreapta) 5-7%
9. Alte partide ( n special ecologiste, flamande i francofone) 7-14%
DANEMARCA
1. Partidul social-democrat (Sozialdemokratiet) 30-40%
2. Partidul popular conservator (KFP) 10-16%
3. Partidul liberal democrat (de centru stnga) 10-15%
4. Partidul progresului (partid anti-impozite) 6-11%
5. Partidul socialist al poporului (SF, creat prin sciziunea partidului 6-9%
comunist n 1957)
6. Partidul socialist (VS, extrem strnga) 3-6%
7. Partidul radical (RV, liberal de centru) 3-6%
8. Partidul democrat de centru (CD) 3-5%
9. Partidul cretin popular (KFP) 3-5 %
10. Partidul comunist danez (DKP) 0-3%
11. Uniunea pentru justiie (RFB, liberal de centru) 0-3%
FRANA
1. Partidul Socialist (PS, social-democrat) 30-35%
2. Partidul republican gaullist (RPR) 19-24%
3. Uniunea pentru democraie francez (UDF) 17-22%
4. Partidul comunist francez (PCF) 12-21%
5. Frontul Naional (FN, extrem dreapt, nfiinat n 1988) 3-10 %
6. Centrul Naional Independent (CNI) 3-5%
7. Micarea radical de stnga 3-5%
8. Micarea de extrem stng 3-5%
9. Alte partide (in principal ecologiste) 5-9%
R.F. GERMANIA
1. Partidul Social-Democrat (SPD) 30-43%
2. Uniunea Cretin Democrat (CDU) 3-36%
3. Partidul Liberal Democrat (FDP) 10-12%
4. Uniunea Social Cretin (CSU, partid conservator, bavarez) 7-11%
5. Partidul Verzilor (Grnen, ecologist) 3-6%
6. Partidul comunist 2-3%
7. Alte partide (extrem dreapta sau stnga) 2-7%
66
Ibidem, pag. 233-244
35
GRECIA
1. Partidul Noua democraie (conservator) 38-48%
2. Micarea socialist panhelenic (PASOK, social democrat) 35-38%
3. Partidul comunist grec (n 1981 prosovietic, n 1990, Aliana comunist, 8-10%
antisovietic)
4. Independeni 3-5%
IRLANDA
1. Partidul naionalist conservator (Fianna Fail, FF) 42-50%
2. Partidul naionalist moderat (FG, Fine Gael, centru dreapta) 29-30%
3. Partidul laburist irlandez (ILP) 8-12%
4. Partidul muncitorilor (WP, comunist) 2-5%
5. Partidul progresiv democrat (PD) 3-4%
6. Alte partide (ecologiste, extremiste) 5-7%
ITALIA
1. Partidul democraiei cretine (DC) 28-40%
2. Partidul comunist italian (PCI) 17-30%
3. Partidul socialist italian (PSI) 8-15%
4. Micarea social italian 5-6%
5. Micarea de extrem stng 5-6%
6. Partidul republican italian (PRI) 3 -5%
7. Partidul social-democrat italian (PSDI) 3 -5%
8. Partida radical (radical anarhist) 2 -4%
9. Partidul liberal italian (PU) 2 -3%
10. Verzii (ecologist) 2 -3%
11. Alte partide (n general regionale) 3-12%
LUXEMBURG
1. Partidul cretin social (PCS, centru) 32-38 %
2. Partidul deschiderii socialiste (social-democrat) 20-27 %
3. Partidul democratic(PD) 15-22 %
4. Partidul social democratic (PSD) 7-8%
5. Partidul ecologist (Ecolo) 6-7%
6. Alte partide (independeni i, din 1989, Comit dAction pour les Cinq- 8-11%
Sixieme)
OLANDA
1. Apelul cretin Democrat (CDA, uniune, ncepnd cu 1977 a partidelor 32-36%
confesionale catolic popular (KVP), antirevoluionar calvinist(ARP), i
uniunea cretin istoric reformat(CHU))
2. Partidul muncitoresc (PvdA, social-democrat) 32-34%
3. Partidul popular pentru libertate i democratic (VVD, liberal) 14-18%
4. Partidul democrat 1966 (D66, centru stnga) 5-8%
5. Partidul verde de stnga (VL, aliata ecologist-comunist) 2-5%
6. Partidul comunist olandez (CPR) 2-3%
7. Alte partide (n 1989 - n nr. de 20 partide mici diferite) 7-9%
PORTUGALIA
1. Partidul social democrat (PSD) 47-50%
2. Aliana democratic (AD) 30-46%
36
SPANIA
1. Partidul socialist spaniol al deschiderii (PSOE, social-democrat) 27-40%
2. Uniunea de centru democratic (Centre) 17-26%
3. Aliana popular (conservator) 7-25%
4. Partidul comunist spaniol (PCE) 9-10%
5. Partidul naionalist catalan (CAT) 5-7%
6. Partidul naionalist basc (BAS) 1-8%
7. Micarea ETA (extremist-terorist a separatitilor basci) 1-2%
8. Alte partide 5-10%
Tabelul I.
Partidele politice parlamentare din 12 state ale Uniunii Europene
Nr. partide Partide parlamentare importante
Populaie
Statul parlamentare
(mil. loc) 0-10% 10-20% 20-30% peste 30%
importante
Belgia 10,47 9 5 3 1 -
Danemarca 5,45 11 7 3 - 1
Frana 61,04 9 5 3 1 -
Germania 82,42 6 2 2 - 2
Grecia 11,03 3 2 - - 1
Irlanda 4,06 5 2 1 1 1
67
Jacques Ziller, Administrations compares, Ed. Montchrestien, Paris, 1993, pg.233-244
37
longevitate mai mare de trei ani, n perioada 1945-1992 succedndu-se la putere un numr de
30 de guverne, n general de coaliie. Longevitatea ministerial nu a depit n nici un caz
longevitatea guvernelor desemnate.
d. State cu o mare instabilitate guvernamental
O mare instabilitate guvernamental se poate observa la nivelul unor state precum
Italia sau n relativ tinerele sisteme democratice din Grecia, Portugalia sau Spania. Italia
deine, indiscutabil, recordul n materia instabilitii guvernamentale n perioada de dup cel
de-al doilea rzboi mondial. Astfel, numrul guvernelor din perioada 1947-1993 atinge cifra
de 45, n marea lor majoritate guverne de coaliie ale cretin-democraiei (CD) cu toat paleta
de partide din arcul constituional, de la partidul liberal i pn la partidul socialist.
Schimbarea guvernelor a nsemnat de cele mai multe ori pentru Italia puternice crize
guvernamentale care nu au reuit s aduc dup sine alte guverne, mai puternice sau stabile.70
n ceea ce privete democraia din Romnia de dup anul 1989, concluziile
doctrinei comparative ne conduc la conturarea urmtoarelor observaii:
a. Romnia, poate fi ncadrat, n linii generale, n rndul statelor europene cu
sisteme politice i constituionale ce corespund exigenelor i mai ales evoluiei istorice n
plan continental, realitate care a permis accesul gradual, de pe poziii de egalitate, al statului
roman n spaiul politic i juridic comunitar european contemporan.
b. Romnia a reuit s creeze instituiile fundamentale i vitale ale consolidrii
democraiei reprezentative: un sistem electoral liber, un sistem pluralist de promovare a
voinei politice a cetenilor, un sistem instituional pluralist de exercitare a puterii statale, o
relativ stabilitate guvernamental, precum i un sistem politic caracterizat prin alternan la
putere.
c. Din punct de vedere electoral, Romnia a adoptat sistemul cel mai rspndit n
plan european (Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia,
Spania) respectiv sistemul reprezentrii proporionale prin scrutin de list, ntr-un singur tur
de scrutin, pentru desemnarea Parlamentului i autoritilor publice locale cu caracter colegial,
precum i scrutinul uninominal, n dou tururi, pentru desemnarea Preedintelui Romniei i
primarilor.
d. Romnia a instituit, ncepnd cu anul 2000, un prag electoral de 5%, ce poate fi
ntlnit la nivelul Germaniei, pentru toate categoriile de autoriti publice, precum i n Frana,
pentru alegerile cu caracter regional i pentru Parlamentul European.
e. Romnia se ncadreaz, din perspectiva fenomenului guvernamental, n rndul
statelor n care exist o multitudine de partide care au vocaia guvernrii, dar n care, un
partid, UDMR, reprezint pilonul permanent al tuturor majoritilor guvernamentale. Aa cum
rezult din Tabelul II, un numr de cel puin 5 partide, PDSR/PSD, PN-CD, PNL, PD sau
PRM, cu vocaia guvernrii, nu au putut, i este de presupus c nu vor putea nici n viitor,
forma majoriti care s le asigure guvernarea n afara unor aliane, iar UDMR, cu un
potenial electoral constant i stabil, de 7-10%, reprezint i va reprezenta nc, partidul
coaliiilor guvernamentale romneti.
n concluzie, dac stabilitatea guvernamental sau ministerial precum i
alternana la putere constituie factori importani ai evalurii dinamicii i influentei politicului
asupra administraiei publice, ei nu sunt nici pe departe singurii, astfel distribuirea
majoritilor politice ntre nivelul naional, regional sau local al organizrii exercitrii puterii,
aspectele privind organizarea administrativ-teritorial i politico-instituional a administraiei
publice, caracterul politic al nvestirii n unele funcii publice, formele i modalitile de
control politic asupra administraiei, constituie tot attea repere ce circumscriu dialectica
dintre fenomenul politic i fenomenul administrativ n democraiile reprezentative
contemporane.
70
Pentru amnunte i tabele comparative ale situaiei guvernamentale din diferite state europene, n perioada 1947-1992, a se
vedea, Jacques Ziller, Op.cit, pag. 254-265
41
Tabelul II.
Partide politice importante n Romnia, dup repartizarea mandatelor parlamentare n urma
alegerilor generale din 1996, 2000 i 2004
MINORITI
- PSD/PDSR : social-democrat, stnga
- PRM : naionalist, extrem dreapt
PUR (PC) - PNL : liberal, dreapta
- PD : democrat, centru-stnga 2004
- UDMR : naionalist, centru-dreapta
PUNR/PNR - CDR/PNCD : cretin-democrat, centru-dreapta
- PUNR/PNR : naionalist, centru-stnga
- Minoriti naionale 2000
CDR/PNTCD
1996
UDMR
42
PD
PNL
PRM
PSD/PDSR
Mandate
0 25 50 75 100 125 150 175 200 225
Profilul politic al Romniei dup alegerile generale din 1996, 2000 i 2004
43
71
Legea partidelor politice nr.14/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.25 din 17 ianuarie 2003, modific i
completeaz vechea reglementare, respectiv Legea partidelor politice nr.27 din 26 aprilie 1996.
72
Principiu de altfel stabilit i prin Decizia Curii Constituionale nr.35/1996 publicat n M.Of. nr.75/1996
73
A se vedea n acest sens, Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Op.cit.pag.294
44
74
Idem
45
imperativ intern pentru orice partid politic.75 Legea partidelor politice reglementeaz, de altfel,
n cuprinsul art.9 coroborat cu art. 18 lit.c), obligaia partidelor politice de a avea i a depune,
n vederea nregistrrii, programul politic propriu.
Recunoaterea ca partid politic nu poate i nu trebuie s fie dependent de
coninutul ideologic sau de o evaluare subiectiv, de ctre instana competent a nregistra un
partid politic, a scopurilor unei asociaii cu caracter politic, prevzute n statut ori n
programul politic propriu. Asupra faptului c un partid politic militeaz sau nu mpotriva
valorilor constituionale este competent s se pronune numai Curtea Constituional care
deine monopolul unui asemenea tip de control.76 Examinnd comparativ prevederile
constituionale i legale, Prof. Tudor Drganu arta ca: Tribunalul municipiului Bucureti
i Curtea de Apel Bucureti sunt competente s se pronune numai asupra conformitii
constituirii unui partid politic cu prevederile legii...; n schimb, asupra constituionalitii
unui partid politic, singura instan competent s se pronune este Curtea
Constituional..77
Interdicia reglementat n art.37 alin.(2) i (4) coroborat cu art.8 alin.(2) vizeaz,
ca elemente materiale de coninut, att scopurile ct i activitatea partidelor politice
ndreptate mpotriva urmtoarelor principii:
pluralismul politic care conine n sine principiul libertii i egalitii politice i a
partidelor politice, dreptul la opoziie, principiile formrii libere a voinei politice
a cetenilor, etc.
al statului de drept care conine, aa cum am demonstrat deja, principiul separaiei
exercitrii puterii, principiul constituionalitii activitii legislative, principiul
legalitii i responsabilitii puterii executive, principiul independentei justiiei,
ordinea de drept n ansamblul ei.
al suveranitii naionale, integritii sau independenei Romniei.
al democraiei care conine i valorile consacrate n art. 1 alin.(3) respectiv
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a
personalitii umane.
Principiul competenei exclusive a Curii Constituionale de a se pronuna asupra
constituionalitii unui partid politic are o serie de consecine practice importante, dintre care
artam n primul rnd faptul c, n lipsa unei decizii a Curii, nici o alt autoritate ori instituie
statal nu are dreptul de a se pronuna ori de a aciona n sensul aprecierii ca neconstituional a
unui anumit partid politic. Astfel, considerm ca este ilegal sau, dup caz, abuziv orice
atitudine discriminatorie a autoritilor publice, n raport cu partidele politice sau membrii
acestora, pentru unicul motiv c respectivul partid ar fi extremist, sau ca o persoan face parte
dintr-un partid, avnd un asemenea presupus caracter.
Poziia constituional a partidelor politice este circumscris de principiile
libertii i egalitii acestora. Principiul egalitii partidelor politice trebuie vzut, n primul
rnd ca egalitate de anse n procesul electoral i, n al doilea rnd, ca egalitate de
tratament juridic din partea statului i autoritilor sale. Aceasta nseamn ca orice
discriminare pe temeiul importanei unui partid sau a altuia este, n opinia noastr, ilegal i
neconstituional, fie c este vorba de accesul sau folosirea unor spaii publice, de atribuirea
unor sedii, de dreptul de a folosi spatiile publice de afiaj, de dreptul la timpi de antena n
campania electorala, etc. Pe de alt parte, credem ca principiul egalitii este respectat atunci
cnd se instituie, prin lege, anumite reguli proporionale, cu condiia ca acestea sa nu exclud,
cei puin la nivelul minimal, nici un partid politic pe criteriul lipsei lui de importanta.
Principiul libertii partidelor politice include, aa cum am artat deja, att
principiul libertii constituirii ct i principiul libertii activitii acestora. De aceea
75
Tudor Drganu, Op.cit. pag.48
76
A se vedea pentru competena exclusiv a de a hotr cu privire la constituionalitatea unui partid politic si Decizia Curii
Constituionale nr.59/2000 publicat n M.Of. nr.418/2000
77
Tudor Drganu, Op.cit., pag.46
46
78
Legea privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale, nr.334 din 17 iulie 2006, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.632/21.07.2006
79
Art.14 alin.2 i art.18 alin.(1) din Legea nr.334/2006 privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor
electorale
47
80
lat.: interest - conteaz, e important. Noiunea e definit n Dicionarul Explicativ al Limbii Romne ca: stimul
fundamental al activitii omeneti, ca preocupare de a obine un succes, un avantaj, ca rvn depus ntr-o aciune
pentru satisfacerea anumitor nevoi (DEX, Editura Academiei RSR, 1975, pag.434), iar n Mica Enciclopedie de
Politologie, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1977, pag.244), ca i: categorie a gndirii economice, social-
politice i filozofice care exprim, ntr-o form ideal i subiectiv, necesitile obiective, materiale i spirituale ale
existenei i dezvoltrii oamenilor, constituind sistemul principal de impulsionare, orientare i reglare a vieii umane.
81
Propagatori, de obicei profesioniti i itinerani, ai luminilor i educaiei superioare, perfeci stpnitori ai artei comunicrii
publice i oratoriei, cu o larg influen n Grecia n jurul anului 400 a.Chr. Cei mai emineni au fost Protagoras din
Abdera, cu teza sa subiectivist c omul e msura tuturor lucrurilor, i Giorgias din Leontinoi, cu importante
contribuii n domeniul retoricii i esteticii. Cea mai influent tez a lor, n domeniul analizat, a fost cea a evidenierii
contrastului dintre varietatea legislaiilor omeneti i moralitatea etern i universal valabil a naturii, identificat spre
pild de Antiphon cu un gen de hedonism sau cu dreptul celui mai puternic. Acest contrast a oferit apoi o baz pentru
critica societii. (pentru amnunte, a se vedea Antony Flew, Dicionar de Filozofie i Logic -1979, n versiune
romneasc, Ed. Humanitas, Bucureti, 1996, pag.314)
82
n acest sens prof. Paul Negulescu scria c : Individul nu se poate dezvolta dect n mijlocul societii. ntre individ i
societatea omeneasc organizat, numit stat, exist raporturi. i individul i colectivitatea au interese dar interesele
individuale nu se pot realiza dect cu asentimentul societii. Cnd aceste interese i raporturile care se creeaz pe baza
lor, capt un mare pre pentru societate, statul le reglementeaz, punnd la dispoziia titularului fora public pentru a
le putea realiza. Interesul, mbrcat astfel n hain juridic, capt numele de drept. (Paul Negulescu, Curs de politic
administrativ fcut la Centrul de pregtire Profesional Administrativ - fascicola 1, Bucureti 1938, pag.6)
48
83
Dup Jean Blondel, trei condiii cumulative definesc maturitatea unei societi aflate n momentul emergenei partidelor:
prezena unui conflict societar, acceptarea soluiei de a apela la popor pentru rezolvarea lui i, n fine, convingerea c a
constitui partide nseamn a fi puternic, c partidele sunt singurele n msur s confere fundament soluiei. (J. Blondel,
Political Parties, p.13, citat de George Voicu n Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Editura All, Bucureti, 1998,
pag.45)
49
84
Ioan Alexandru, Administraia public, Ediia a IV-a, Ed. Lumina LEx, Bucureti, 2007, p.80
85
n legtur cu raporturile dintre administraia public i partidele politice, Ioan Alexandru precizeaz c toate principiile
fundamentale ale statului de drept trebuie cu sfinenie respectate pentru a obstacula tentaia pe care ar putea-o avea un
partid politic, devenit majoritar n Parlament i constituind un Guvern monocolor, de a-i transforma aleii n
activiti ai partidului sau structurile administraiei publice centrale sau locale n organe de partid centrale sau
locale. (I. Alexandru, Administraia public, teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a, ediie adugit, Ed. Lumina
Lex, 2007, p.80)
86
De altfel, toat literatura noastr de specialitate interbelic menioneaz aceast difereniere. Artm, n acest sens, cu titlu
exemplificativ, Marin Vraru, Tratat de Drept Administrativ Roman, Ed. Librriei Socec & Co., Bucureti 1928,
pag.217 i urm., Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ Roman, Vol. 1, Pincipii Generale, Editura E.Marvan,
Bucureti, 1934, pag.88 i urm., V. Onior, Drept administrativ, pag.109 i urm., Erast Diti Tarangul, Tratat de Drept
Administrativ Roman, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag.57 i urm., Anibal Teodorescu, Tratat de Drept
Administrativ, Editura Marvan, Bucureti, 1935, Vol.II,pag.285 i urm, etc.
50
meninerii unui statut profesional comun. Aceasta diviziune este important pentru a surprinde
ideea c, n raport cu interesul public, n procesul de valorizare politic i consacrare
normativ a nevoilor sociale, politicul promoveaz i interese profesionale proprii, avnd
posibilitatea de a decide, prin norme cu putere obligatorie, opozabile erga omnes, asupra
condiiilor propriei existene i chiar asupra realegerii lor, prin instituirea unor condiii de
eligibilitate favorabile. Iar exemplul Parlamentului Romniei n cadrul cruia s-au stabilit prin
consens condiii de salarizare i indemnizaii privilegiate pentru parlamentari n raport cu
toate celelalte categorii de demnitari i funcionari publici nu este foarte ndeprtat.
Spre deosebire de partide, administraia este supus comandamentului interesului
public, de unde i teoria, general acceptat n doctrina de specialitate occidental i
romneasc, a neutralitii politice a funciei i funcionarului public. Comandamentul
interesului public cruia, i numai cruia, administraia se va supune obligatoriu, este prescris
n Constituie i lege. Trebuie subliniat ins c, daca aceast teza este valabila la nivelul
profesionitilor, respectiv tehnicienilor, funcionarilor de cariera administrativ, la nivelul
organelor administrative cu competen decizional politico-administrativ, problematica
expusa mai sus se poate relua n aceiai termeni.
existena unei societi n care, potrivit regulilor jocului democratic concurenial se realizeaz
un minim i fundamental consens social. n acest joc, reprezentativitatea constituie principiul
i modalitatea fundamental de promovare a diferitelor categorii de interese. La nivel
instituional statal reprezentativitatea se manifest prin intermediul Parlamentului iar la
nivelul societii prin intermediul diferitelor grupuri organizate de interese. Cu alte cuvinte,
din punct de vedere al competiiei pentru stabilirea coninutului politic al legii, majoritatea
parlamentar i Executivul sunt nevoite a conlucra sub presiunea permanent a grupurilor de
interese existente la nivelul societii. Rolul i statutul administraiei publice n acest context
politic concurenial se schimb, datorit complexitii, din ce n ce mai crescnde i
diversificate a sarcinilor pe care ea este chemat s le realizeze n paralel cu realitile
economice i sociale n continu dinamic.
Doctrina occidental actual arat n mod constant c rolul administraiei publice
n democraia parlamentar contemporan este n continu cretere n procesul guvernrii.
Influena pe care administraia, datorit corpului de experi care o compun i care sunt
capabili a oferi soluii inovative, metode tiinifice i experiena aciunii efective, n
identificarea, selectarea i rezolvarea problemelor administrative, o dobndete n procesul
politic decizional, ridic noi probleme n dimensionarea rolului, dar mai ales a statutului
administraiei publice n cadrul societii. Ea nu mai reprezint actualmente un simplu
instrument de executare i aplicare a legii ci devine un actor, de sine stttor, pe scena
politico-statal, actor care contribuie, uneori esenial i uneori n interes propriu, la
prelucrarea i selectarea nevoilor sociale crora urmeaz a li se conferi dimensiunea
interesului public. Fiind supus cel mai mult i direct presiunilor ce vin din societatea
organizat n grupuri de interese, ea dezvolt i cel mai important potenial de a ine cont de
diferitele categorii de interese sociale, prelund n mod activ, de la sine, rezolvarea acestora,
n cadrul sferei discreionare lsat de lege la dispoziia ei. Dac, n cadrul acestei tendine, nu
se ntresc, pe de o parte instrumentele de control asupra administraiei publice, inclusiv prin
ntrirea funciunilor politice ale Parlamentului, i pe de alt parte nu se faciliteaz accesul i
participarea direct a cetenilor la procesul administrativ-decizional, administraia i va crea
un statut caracterizat prin coordonate valorice i procedurale proprii care, cel puin tendenial,
s-ar ndrepta mpotriva nevoilor materiale i intereselor politice sau publice ale celor
administrai. Aceste neconcordane ntre rolul pe care societatea l confer administraiei,
determinat de cerine i nevoi sociale i statutul su, respectiv modul n care ea se consider
dimensionat n cadrul societii, conduc la birocratizarea sistemului democratic i nu la
democratizarea sistemului administraiei publice.
93
K. von Beyne, The political system of the F.G.R., citat de Yves Meny, n Politique compare, Ediia a V-a, Ed.
Montchrestien, Paris, 1996, p.443
94
Cu privire la principiul federalismului cooperativ, care circumscrie, n sistemul politico-juridic german, raporturile
politico-administrative dintre statul federal i Land-uri, avnd drept coordonate fundamentale: loialitatea politic fa de
organizarea federal (Bundestreue), conduita politic cooperativ, profederal (Bundesfreundliches Verhalten), conduita
55
etc. Prin urmare, aplicarea politicii publice oblig la coordonarea susinut a activitii
diferiilor intervenieni n acest proces.
Aceast realitate, explic de ce, n toate statele Europei occidentale, fr excepie,
se manifest astzi acut, tendina de revigorare a nivelurilor administrative locale precum i
diluarea, cat de puternic posibil, a relaiilor de subordonare ierarhic de la nivelul aparatului
administrativ precum i ntre diferitele niveluri ale administraiei publice.
Complexitatea noilor categorii de raporturi politico-administrative instituite la
nivelul administraiilor publice occidentale, dublat de refluxul relaiilor de autoritate, au fost
circumscrise de Scharpf, Reissert i Schnabel prin patru categorii sau concepte: Problem-
solving (identificarea problemelor), Persuation (convingere, persuasiune), Bargaining
(negociere, decizie) i Coercition (coerciie, control).98 Dac prima categorie care presupune un
acord general asupra obiectivelor i elementelor obiective ale problemelor ce trebuiesc
soluionate, desemneaz, indiscutabil, o depolitizare a politicii considerate (latura pun
administrativ) celelalte (convingerea, negocierea, decizia i controlul) constituie elementele
clasice ale dezbaterii i jocului politic. Majoritatea autorilor subliniaz c, n cazul unor blocaje
sau n absena consensului, singura problem cu adevrat de interes pentru procesul de aplicare
a politicilor publice este aceea a evitrii conflictelor, iar aceast evitare poate fi obinut numai
printr-o reducie a complexitii deciziilor.99 Aceast strategie calific procesul de aplicare a
politicii publice ca fiind un proces secvenial (sequential decision-making) sau un proces de
coordonare negativ (negative coordination process) i tinde s divizeze ansamblul decizional
complex la un numr limitat de decizii fragmentate i evaluate separat n cursul diverselor faze
ale procesului decizional. Probabilitatea conflictului este astfel semnificativ redus, prin metoda
specializrii, la regula neinterveniei (non interference) n sfera de decizie a altuia. Desigur c
aceast strategie poate aduce dup sine, pe lng avantajul evitrii conflictelor, o serie de
dezavantaje precum inconsistena, incoerena i diminuarea capacitii de soluionare a
problemelor. O alt strategie de evitare a unor conflict n procesul de aplicare a politicii publice
const n limitarea coninutului acestei politici cu scopul obinerii unui acord asupra celui mai
mic numitor comun. Subliniem, nc o dat, c absena consensului i a cooperrii complic
procesul de aplicare a politicii publice i reclama intervenia punctual i repetat a guvernului
central dar conducerea i supravegherea direct a unei bune executri a unei politici publice n
plan local reclam, pe de alt parte: un numr ct mai mic de colectiviti locale de controlat,
instrumente juridice rigide de ncadrare a activitii acestora, instrumente severe de presiune
precum i instrumente sancionatorii eficace, radicaliznd, n beneficiul eficienei, raporturile
dintre nivelurile politico-decizionale.
Odat evideniat interdependena dintre autoritile centrale i locale n procesul
de realizare a politicii publice, alegerea soluiilor devine relativ simpl: fie practicarea unei
politici autoritare, centralizatoare, pentru garantarea unei corecte executri a deciziilor
adoptate la nivel superior, fie elaborarea unor instrumente de colaborare de natur a facilita
obinerea consensului i crearea unui sistem de interdependen.
Dac despre principiul federalismului cooperativ se poate vorbi, propriu-zis, la
nivelul S.U.A i R.F. Germania, pentru a desemna colaborarea din ce n ce mai strns i mai
formalizat dintre diferitele nivele guvernamentale autonome, principiu ce a nlocuit la
nceputul anilor 60, principiul federalismului clasic, totui, fenomenul cooperrii nu a fost i
nu este propriu numai sistemelor federale. Sistemele unitare practic i o cooperare de un
asemenea gen, cu metode i instrumente, este adevrat, specifice, care nu difer fundamental
de cele utilizate de sistemele federale. Aceste metode i instrumente politice, administrative i
financiare sunt din ce n ce mai formalizate i tind s nlocuiasc definitiv cooperarea clasic,
autonomia funcional i tutela administrativ tradiional.
98
F.W. Scharpf, B. Reissert, E. Schnabel, Op.cit. p.100
99
A se vedea, n acest sens, C.E. Lindblom. The Intelligence of Democraty, Free Press, New York, 1965, p.63
57
100
Sabino Cassese, Rgions, Etats, Europe, Pouvoirs, nr.19, 1981, p. 23
58
CAPITOLUL II.
101
Ioan Alexandru, Criza administraiei, ed. All Beck, Bucureti, 2001, p.15-16
61
alegeri face promisiuni. Marketing-ul politic sistemalizeaz aceast cutare a unei tranzacii
reciproc fructuoase, ntre candidat i electori.
n practic, alegerea electorilor nu se face niciodat pe baza propunerilor unor
politici publice concrete, adic pe baza angajamentelor de programe, ci pe promisiuni care nu
pclesc pe nimeni, ceea ce accentueaz de altfel sentimentul de denigrare a clasei politice
cnd aceste promisiuni se adeveresc ulterior c nu au fost niciodat fcute pentru a fi
respectate, ci pentru a ctiga alegerile. Ideal ar fi ca alegerile s fac cunoscute, prin
prghiile electorale, politicile publice de pe agenda politic (cu termene de scaden a cror
respectare s fie controlat de corpul electoral). Politicile publice implementate la nceputul
mandatului ar trebui s poat face obiectul evalurii (prin expertiz i prin referendum) pentru
a le adapta pe msura trecerii timpului i pe msura nevoilor. Dac evaluarea se adeverete a
fi negativ, sistemul recall-ului american ar permite nnoirea clasei politice naionale i
locale.
Aceast schem teoretic este oare utopic n practic ? O anumit concepie a
democraiei revizuite, asociat bunei utilizri a noilor tehnologii ale informaiei permit oare
nnoirea fundamentelor democraiei reprezentative occidentale ? O abordare sintetic a
puterii politice permite rspunsul favorabil la aceast ntrebare; ea nu ignor teoriile juridice,
filozofice, economice i sociologice ale puterii politice, dar exploreaz o alt cale, n acelai
timp idealist i mai pragmatic n ceea ce privete ncadrarea ei n ateptrile concrete ale
ceteanului i celor administrai, care formeaz Cetatea.
Din punct de vedere semantic, noiunea de stat s-a format din verbul latin
statuo, care nseamn a pune, a aeza, a ntemeia. Sintagma Status civitas exprima n
Imperiul Roman modul de guvernare a Cetii. Romanii au acordat cuvntului status o
semnificaie politic, adugndu-i determinativul res publica, adic lucrul public. Res
publica definea ns i ideea de conducere a vieii publice sau a statului. Aadar, status rei
publicae nsemna pentru magistraii i poporul roman starea lucrrilor publice sau, altfel
spus, situaia conducerii vieii publice102. Romanii au folosit dou noiuni referitoare la stat,
i anume, res publica (pentru perioada republicii) i imperium pentru perioada imperiului
(dominatului). Pentru acelai tip de organizare politic a unei colectiviti umane, grecii
foloseau denumirea de polis103.
Noiunea de stat capt un sens modern n Europa medieval ncepnd cu epoca
Renaterii. Unul dintre promotorii nelegerii moderne a noiunii de stat este Jean Bodin,
autorul celebrei lucrri Les six livres de la Rpublique (sec.XVI). n lucrarea menionat,
gnditorul francez fundamenteaz conceptul de suveranitate a poporului, pe care o prezint
distinct de suveranitatea monarhului. n concepia lui Bodin, regele este o persoan care
exercit prerogativele monarhice n nume propriu, dar ca rezultat al mputernicirii date de
poporul suveran i potrivit unei ordini legale care obiectiveaz n norme juridice voina lui
Dumnezeu.
Gnditorul francez situeaz suveranitatea deasupra monarhului, dei rmne ntru
totul adeptul convins al monarhiei absolute. Bodin mbrieaz ideea unui absolutism legitim
al monarhului, opus unui despotism arbitrar. ntr-un astfel de regat, aa cum ne-a transmis
Bodin n lucrarea sa, supuii trebuie s dea ascultare legilor Monarhului, iar Monarhul s dea
ascultare legilor naturii.
102
Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Les Editions Yvon Blais Inv. Quebec, 1990, p.61.
103
Pentru o imagine general a organizrii i funciilor polisului n Grecia antic, a se vedea G. Glotz, Cetatea greac,
Editura Meridiane, Bucureti, 1992, p.24-40; Pierre Carlier, Secolul al IV-lea grec, Editura Teora, Bucureti, 1998,
p.183-212; Edmond Levy, Grecia n secolul al V-lea, Editura Teora, Bucureti, 1998, p.183-222.
66
Din opera lui Bodin se desprinde, totodat, ideea potrivit creia puterea
Monarhului se disociaz de persoana care o exercit. Aceast disociere a fost primul pas n
formarea noiunii moderne de stat, fiind o trstur esenial a acestuia104. Concepia c statul
presupune existena a dou entiti aflate n relaii de subordonare una fa de alta (guvernai
i guvernani) o ntlnim i la ali autori din timpul Renaterii, dovad a progresului gndirii
politice. n lucrarea sa Despre Monarhie (1311), Dante Aligheri afirm c, n Cetate, al
crei scop este vieuirea n bun stare, este necesar s existe o singur conducere i aceasta nu
numai ntr-o dreapt ocrmuire, ci i n cea abuziv105.
O alt concluzie ce se desprinde din conceptul introdus de Jean Bodin const n
afirmarea suveranitii poporului ca principiu de baz n sistemul de guvernare. Pe acest
principiu se ntemeiaz mai trziu conceptul modern de democraie reprezentativ, dei forme
de reprezentare a nobilimii i burgheziei oreneti n anumite organisme existau i n
perioada anterioar. Altfel spus, titularul puterii suverane poporul nu se poate
autoguverna. De aceea, poporul ncredineaz exerciiul puterii sale suverane principelui sau
unui grup de guvernani pe care i controleaz i i poate schimba oricnd, dac acetia conduc
tiranic.
ntr-o prim ncercare de definire, se poate spune c statul este forma
instituionalizat de organizare politic a unei colectiviti umane constituite istoric i
localizat geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi, deinnd n virtutea
suveranitii poporului i ca expresie a voinei acestuia, ori ilegitim, prerogativele i
instrumentele exercitrii autoritii publice, ale elaborrii i aplicrii normelor de convieuite
social, exprim i apr interesele fundamentale ale statului i ale naiunii i impune voina
acestora ca voin general-obligatorie.
Aceast definiie este valabil i pentru statele pe al crui teritoriu convieuiesc
alturi de naiunea majoritar i minoriti naionale mai mult sau mai puin numeroase. n
aceast situaie, statul reprezint i apr interesele tuturor cetenilor si, fr deosebire de
naionalitate, i le garanteaz, deopotriv, drepturile i libertile fundamentale, care, de
altfel, sunt egale pentru toi106.
Desigur, fiecare stat suveran va aciona n cadrul definitoriu menionat,
organizndu-se, selectnd i reprezentnd anumite interese, impunnd voina general a
naiunii, aa cum consider c este mai potrivit. De fapt, n aceasta const suveranitatea sa.
Fiind un fenomen social foarte complex i avnd o existen milenar, extins la
scar planetar, statul a cptat de-a lungul timpului o diversitate de definiii.
Astfel, Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere:
juridic, politic i social-economic107.
Conceptul juridic al Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori de seam.
Astfel, Savigny vedea n Stat: reprezentarea material a poporului sau privete
formaiunea Statului ca o form a creaiunei dreptului. Bluntschi, n Thorie gnrale de
lEtat, definete Statul ca personificarea poporului sau persoana politic organizat, a
unei naiuni, ntr-o ar determinat.
Astfel, Esmein a definit statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni,
precum i ca subiect i suport al autoritii publice108. Maurice Hauriou definea, la rndul
lui, statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni nfptuit ca urmare a centralizrii
politice, economice i juridice a elementelor Naiunii i realizat n vederea crerii regimului
104
Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I, Cujas, Paris, 1973, p.46.
105
Dante Aligheri, Despre Monarhie, n Constantin Floru, Constantin Nica, Mircea Vulcnescu, Izvoare de filosofie.
Culegere de studii i texte, Editura Torouiu, Bucureti, 1942, p.152.
106
Alineatul 2 al articolului 4 din Constituia Romniei precizeaz c Romnia este patria comun i indivizibil a tuturor
cetenilor si, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de
apartenen politic, de avere sau de origine social.
107
Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Ed.Sylvi, Bucureti, 1997, p.21 i urm.
108
A. Esmein, Elments de droit constitutionnel franais et compar, Sirey, Paris, 1909, p.1., citat de Cristian Ionescu n
Instituii politice i drept constituional, Editura Economic, Bucureti, 2002, p.41
67
civil109. Tot Hauriou spunea c statul este instituia esenial a ordinii sociale, nfptuit ca
asigurnd durata micrii de ansamblu, lent i uniform a societii110.
n opinia unui alt constituionalist francez, Lon Duguit, statul ar fi aprut, i
rmne astfel, ca fenomen natural rezultat prin diferenierea natural ntre indivizi i prin
impunerea de ctre un grup social a forei sale asupra celeilalte pri a populaiei111.
Dintr-o asemenea perspectiv, la originea sa, statul, n sensul cel mai general al
termenului, este un fapt (social) i rmne astfel, indiferent de forma i caracteristicile pe care
le capt n epoca modern. Nu este ns vorba exclusiv de dominaia pe care statul ar
impune-o asupra populaiei.
n afar de dominaie, statul exercit o autoritate moral i chiar religioas (cu
excepia statului contemporan)112, economic (autoritile statului stabileau n antichitate
regulile generale ale produciei, repartiiei i schimbului de produse), politic (statul asigur
guvernarea societii), social (statul este factor de echilibru social i apr ordinea social),
juridic (statul impune i apr ordinea de care beneficiaz, la nceput chiar i inegal, ntreaga
comunitate) i militar.
n secolele al XVII-lea i al XVIII-lea, statul era conceput ca rezultat al unui pact
sau contract social ntre guvernai i grupul minoritar, nvestit de acetia cu prerogative de
conducere politic.
n aceast concepie, poporul (titularul suveranitii) deleag exerciiul puterii sale
suverane unor indivizi n schimbul acceptrii de ctre acetia a anumitor condiii. Evident,
pactul poate fi desfcut oricnd de popor, dac acesta este nemulumit de modul n care este
guvernat113.
Printr-un asemenea contract social, poporul (masa neorganizat) scap de anarhie,
tulburri i conflicte sociale generate de cucerirea i exercitarea dezordonat a puterii, iar
guvernanii capt n schimb prestigiul i deliciul puterii, n schimbul obligaiei de a
impune i apra ordinea social n beneficiul egal al indivizilor ntregii comuniti sociale.
Unii dintre cei mai de seam reprezentani ai teoriei contractului social au fost, n
Anglia, Thomas Hobbes i John Locke, iar n Frana, Jean-Jacques Rousseau. Spre
deosebire de Hobbes i Locke, care fundamentau puterea absolut a Regelui ncredinat
acestuia de popor, Rousseau susinea c poporul rmne n continuare suveran, putnd s-l
constrng pe rege s-i respecte voina.
n epoca contemporan, definiiile date statului au pstrat elementele clasice ale
conceptului. Astfel, profesorul Constantin G. Dissescu scria c statul este o unitate alctuit
din reuniunea mai multor oameni pe un teritoriu determinat n forma guvernanilor i
guvernailor114. Anibal Teodorescu nota c statul este forma superioar de societate
omeneasc nvestit cu puterea exclusiv de comand asupra colectivitii de indivizi aezai
pe un teritoriu determinat, ce i aparine n propriu115. Profesorul George Alexianu arta, la
rndul su, c statul este o grupare de indivizi, reunii printr-o legtur naional pe un
teritoriu determinat i guvernai de o putere superioar voinelor individuale116.
De asemenea, Hans Kelsen preciza c, n general, statul este considerat o grupare
de indivizi trind pe un anumit teritoriu bine determinat i supus unei puteri organizate
juridicete117. n concepia lui Georges Burdeau, statul reprezint o entitate juridic i, n
acelai timp, o form de manifestare a puterii politice118.
109
Maurice Hauriou, Droit publique; Paris, 1916, p.304.
110
Maurice Hauriou, Precis de droit constitutionnel, Paris, 1929, p.91.
111
Leon Duguit, Trait de droit constitutionnel, vol.I, Paris, 1927, p.655.
112
n unele state islamice (de pild, Iran, Arabia Saudit), statul exercit att o autoritate politic, ct i una religioas,
constituiile lor incluznd principii ale Coranului.
113
Georges Burdeau, Trait de science politique, vol.2, LGDJ, Paris, 1967, p.48-76.
114
Constantin G. Dissescu, Drept constituional, Socec, Bucureti, 1915, p.429.
115
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucureti, 1929, p.22.
116
George Alexianu, Curs de drept constituional, vol.I, Casa coalelor, Bucureti 1930, p.72.
117
Hans Kelsen, Teoria general a statului, Bucureti, 1928, p.24.
118
Georges Burdeau, Op. cit., p.163.
68
119
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Iai, 1992, p.8.
120
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti 1995, p.89.
121
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Trgu Mure, 1993, p.94.
23
Jack C. Plano, Milton Greenberg, The American Political Dictionary, The Dreyden Press, Hinsdale, Illinois, 1976, p.18.
69
122
Cristian Ionescu Op.cit, p.45
123
Henry Brun, Guy Tremblay, Op. cit., p.65.
70
particularilor i interesele obtei n coliziune cu acestea din urm, mai nti ale naiunii i
apoi ale ansamblului umanitii.
Gabriel Hanotaux, n La dmocratie et le travail, arat c funcia esenial a
Statului este de a menine limita ntre nelinitile particulare i stabilitatea general - nainte
de toate instrument de echilibru.
Din perspectiv sociologic, statul sau, altfel spus, fenomenul puterii publice
reprezint un produs al evoluiei sociale a civilizaiilor.124
Potrivit sociologului Emile Durckheim, statul a aprut ca rezultat al diviziunii
sociale a muncii125. Aceast idee a fost preluat n chip vulgarizator de Marx, care a conceput
statul ca un fenomen istoric aprut o dat cu apariia proprietii private asupra mijloacelor de
producie i cu mprirea societii n clase antagoniste. De aici i accentul pus n doctrina
marxist pe stat ca instrument al dominaiei unei clase sociale asupra alteia sau, aa cum
aprecia Lenin, ca o main pentru meninerea dominaiei unei clase asupra alteia.
Se tie ns c n cadrul fiecrui stat exist un ansamblu de clase i pturi sociale,
fiecare dintre ele fiind purttoare a unor interese specifice i a unui mod de via diferit, a unei
culturi i contiine sociale distincte. Fiecare dintre aceste clase are o percepie proprie a
fenomenului puterii i a actelor de guvernare.
n trecutul ndeprtat, unele dintre aceste clase aveau un rol redus n exercitarea
sau influenarea puterii; altele erau excluse de la jocul politic, n timp ce pturile avute
dominau politic pe cele srace. n statele moderne nu se mai practic o asemenea discriminare
politic ntre clasele sociale. n ultimele decenii, modelul sociologic al statului, bazat pe
disocierea relaiilor sociale cu caracter privat de cele avnd caracter public, pune tot mai mult
accentul pe funcionalitatea i eficiena social ale aparatului birocratic de conducere, ca i pe
legitimitatea actelor acestuia, decurgnd din voina suveran a celor guvernai.
n prezent, statul se afirm din punct de vedere sociologic ca o colectivitate uman
bazat pe raporturi de cetenie i dotat n mod legitim cu instituii de guvernare specializate
care au un caracter impersonal i permanent126.
Sociologul care s-a impus n analiza, din perspectiva sociologiei politice, a statului
este Max Weber, de care am amintit n paragraful anterior. n analiza fenomenului statal,
Weber pune accentul pe dominaie, subordonare, autoritate i for sau putere. n opinia
sociologului german, ceea ce d coninut i consisten statului este aparatul su birocratic, al
crui rol const n impunerea dominaiei, a subordonrii, autoritii i forei statului127.
Potrivit lui Max Weber, statul constituie, asemenea uniunilor politice care 1-au precedat n
istorie, un raport de dominare a oamenilor de ctre oameni, bazat pe instrumentul exercitrii
legitime (mai bine zis, considerate legitime) a constrngerii. Pentru ca statul s existe, trebuie
aadar ca cei dominai s se supun autoritii celor ce se pretind a fi, la un moment dat,
dominatorii128.
Tot din perspectiv sociologic, Maurice Hauriou afirma c statul este un grup
uman fixat pe un teritoriu determinat i n care este stabilit i meninut, de ctre o autoritate
nvestit cu puterea de constrngere, o ordine social, politic i juridic129. Dezvoltnd
aceast concepie, autorul francez remarca patru elemente care, reunite, indic existena unui
stat:
a) existena unui grup uman;
b) existena unui teritoriu pe care s-a stabilit colectivitatea uman;
c) existena unei puteri care conduce colectivitatea uman;
d) stabilirea de ctre putere a unei ordini economice, sociale, politice i juridice.
124
Cristian Ionescu Op.cit, p.46
125
Emile Durckheim, De la division du travail social, P.U.F, Paris, 1960, p.205.
126
Bertrand Badie, Pierre Birnbaum, Sociologie de l'tat, Bernard Grasset, Paris, 1979, p.54.
127
Max Weber, conomie et Socit, vol.I, Plon, Paris, 1971, p.229.
128
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura Anima, Bucureti, 1992, p.9.
129
Maurice Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Monchestien, Paris, 1968 p.90. A se vedea i
Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Monchretien, Paris, 1985, p.85.
71
130
A se vedea i I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituional i
instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993, C. Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs
de drept constituional romn, Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane,
Ed.Chemarea, Iai, 1992
131
Dan Claudiu Dnior, Op. Cit. p. 170
72
normativ celor pe care le poate adopta organul respectiv, dac pentru viziunea funcionalist
statul nu doar acioneaz prin drept, ci este supus acestuia, dei temeiul acestei supuneri a
statului fa de un drept care i este superior este conceput n maniere foarte diverse, pentru
viziunea material asupra statului de drept coninutul dreptului devine mai important dect
forma ierarhiei normative controlate, ideea pe care se centreaz aceast viziune fiind cea de
libertate, nu de cea de organizare a exerciiului autoritii.
Viziunea formalist asupra statului de drept s-a impus n Germania secolului
al XIX-lea, chiar dac iniial ea s-a confruntat cu o viziune substanial datorat unei
perspective liberale, i s-a consolidat sub impulsul normativismului kelsenian. Statul de drept
este opus de aceste doctrine statului poliie. Statul poliie este acela n care autoritatea
administrativ poate, ntr-un mod discreionar i cu o libertate de decizie mai mult sau mai
puin complet, s aplice cetenilor toate msurile pe care judec util s le iniieze cu de la
sine putere, pentru a face fa circumstanelor i pentru a atinge n fiecare moment scopurile
pe care i le propune.132 Spre deosebire de acest tip de stat, statul de drept este un stat care,
n raporturile sale cu supuii i pentru garantarea statutului lor individual, se supune el
nsui unui regim de drept, pentru c i ncadreaz aciunea asupra lor prin reguli, unele
determinnd drepturile rezervate cetenilor, altele stabilind n avans cile i mijloacele care
vor putea s fie utilizate pentru a realiza scopurile statale.133 Ceea ce este central acestei
teorii a statului de drept este supunerea administraiei fa de lege. Administraia nu poate
aciona dect secundum legem, adic n baza unei abilitri legislative i, desigur, ea nu poate
aciona contra legem. Acest fapt face pe de o parte ca orice constrngere administrativ s fie
consimit de ceteni, cci acetia particip la formarea legii prin alegerea Parlamentului i,
pe de alt parte, s fie previzibil, nearbitrar, cci legea este nu doar general, abstract i
impersonal, ci i prezumat a fi cunoscut de ctre toi. Aceast viziune asupra ncadrrii
juridice a aciunii administrative este dublat n Germania de o nelegere material a legii,
care impune constituiei s cear pentru orice lege material, - adic orice prescripie
care privete o regul de drept aplicabil cetenilor - o lege formal, care exclude
ordonanele bazate doar pe voina monarhului sau doar pe puterea de reglementare
administrativ.134 Administraiei i lipsete deci, contrar viziunii franceze, o putere proprie
de reglementare. Este unul din motivele pentru care teoria nu a putut fi pe deplin acceptat n
mediul juridic francez care este ataat n general unei viziuni formale a legii i care rezerv
administraiei o putere normativ proprie. Rechtsstaat-ul semnific deci c administraia nu
doar c nu poate s impun prin propria for obligaii juridice supuilor, ci i c trebuie s se
limiteze la a face aplicarea particular i individual a regulilor legale, fiind limitat la
aplicarea legii: a crea norme, ar nsemna, ntr-adevr, a impieta asupra funciei legislative; cu
toate acestea, a contrario, administraia dispune de o putere de decizie i de aciune iniial n
ceea ce privete afacerile proprii, organizarea sa intern - domeniu n care ea poate lua
msurile particulare sau generale care se impun, fr s trebuiasc s se bazeze pe un text
legislativ. Prin aceasta se manifest fora politic a teoriei Rechtsstaat-ului care n acelai timp
constituie o barier n calea arbitrarului, impunnd o intervenie a Landtag-ului pentru tot ce
atinge drepturile individuale, i pstreaz prerogativele Executivului, punnd statul nsui n
afara sferei legii.135
Aceast viziune asupra statului de drept pornete de la o ncredere de principiu n
lege i n reprezentare care nu este deloc unanim mprtit. Dimpotriv, pentru unii
"normativismul produce, n fond, dect un singur rezultat: el transport pe plan legislativ
dinamismul de adaptare al Dreptului, care, altfel, ar fi fcut statul s acioneze n domeniul
administrativ. Pe ansamblu nu va exista nici mai mult, nici mai puin schimbare, dup cum
132
Rene Carr de Malberg, Contribution la thorie gnrale de l'Etat, Tome II, Sirey, Paris, 1920-1922, p.488
133
Idem
134
Jacky Hummel, Etat de droit, libralisme et constitutionnalisme durant le Vormrz, n Figures de l'Etat de droit, p.144,
citat de Dan Claudiu Dnior n Op.cit. p. 171
135
Jacques Chevallier, L'Etat, Dalloz, Paris, 1999, p.17-18
73
ne gsim ntr-un stat de drept sau ntr-unul arbitrar; exist doar o diferen de organe statale
obligate s fac adaptarea n cele dou cazuri. Nu este de esena Rechtsstaat-ului (statului de
drept) s garanteze previzibilitatea printr-un imobilism normativ. Ceea ce ceteanul ctig n
faa administraiei strns legate, pierde cu un legiuitor care se dezlnuie n norme.
Aceast teorie rezolv relaia stat-drept, care se pune n termeni de prioritate/
primordialitate, afirmnd c statul precede dreptul. Nu exist aadar nici un drept anterior i
superior statului. Dac statul se supune dreptului, o face voluntar. Teoria se bazeaz pe o
exagerare a doctrinei suveranitii. Statul suveran nu cunoate alte limite n afara celor puse de
el nsui. Doar prescripiile sancionate sau edictate de stat pot avea caracter de norme juridice.
Tocmai datorit faptului c statul este singurul deintor al forei de constrngere, el este unica
surs a dreptului. Coninutul ordinii juridice, ce se structureaz pentru a se constitui ca stat de
drept, este determinat de stat. Aceasta nu nsemn c puterea statal nu are limite, ci c statul
fixeaz el nsui limitele n interiorul crora puterea sa se exercit prin norme juridice. El poate
modifica aceste norme, dar att timp ct ele sunt n vigoare este inut s le respecte cu strictee.
Totui dreptul constituie pentru stat o adevrat constrngere, chiar dac nu exterioar. O prim
constrngere rezult din faptul c statul nu poate suprima ordinea juridic nsi, c el este
obligat s acioneze n baza unui titlu juridic. O a doua rezult din presiunea social exercitat n
numele ideii dreptului care fundamenteaz sentimentul apartenenei la un stat. Aceste bariere pe
care teoria autolimitrii le pune n calea puterii statale sunt ns fragile. Statul creeaz o limit a
exerciiului puterii sale crend o ordine juridic structurat, ierarhizat, stabil i coerent, dar
coninutul acestei ordini este indiferent, ceea ce face ca statul de drept s rmn o simpl form
al crei coninut este prea la ndemna puterii.
n viziunea funcionalist asupra statului de drept, statul nu doar acioneaz
prin drept, ci este supus acestuia. Nuana este foarte important, cci dreptul devine nu doar
mijloc al aciunii statale, ci o limit exterioar a acestei aciuni. Din instrument al puterii
dreptul se transform ntr-o garanie a libertii. Nu doar administraia este limitat de drept,
ci legiuitorul nsui care i gsete aciunea ncadrat de existena unui drept care scap ntr-o
anumit msur de sub controlul su direct i exclusiv. Este aadar vorba, de data aceasta, de
o limitare din exterior a puterii statale. Temeiul acestei subordonri a statului fa de drept
este ns conceput n maniere diferite n funcie de fundamentul gsit acestui drept care pentru
a limita statul ar trebui s fie anterior i superior acestuia: Dumnezeu, Natura, Raiunea,
Societatea. Indiferent de fundament ns, statul este inut s se conformeze acestui drept, nu n
baza propriei voine, ci n baza unei voine care i este superioar. Pentru c faptul creator al
acestui drept se gsete n afara statului, el nu l poate modifica. Este n fond ideea transpus
n procedurile de revizuire constituional care implic intervenia direct a poporului sau n
procedura controlului constituionalitii proiectelor de revizuire a constituiei.
Statul de drept devine mai complex din punct de vedere formal. Dac teoriile
formaliste de sorginte german nu instituiau dect o prioritate a legii n faa administraiei,
instituind un stat legal, statul de drept instituie o prioritate a dreptului n faa statului n
ansamblu, nu doar a organelor sale i nu poate fi conceput fr o supremaie a Constituiei n
raport cu legea. Controlul de constituionalitate devine astfel obligatoriu pentru existena
statului de drept. Dar constituia nsi nu are un coninut indiferent, nu este un sipmlu
postulat ca n teoriile normativiste, ceea ce impune dreptului un anumit coninut. Viziunea
aceasta tinde s devin deci material, dar rmne imprecis cci coninutul dreptului natural,
al dreptului obiectiv, al contiinei sociale este prea vag, prea greu de transpus n termeni
juridici precii.
Pentru viziunea material asupra statului de drept, dac statul de drept nu ar
fi dect un dispozitiv tehnic ce supune legea constituiei i care manifest triumful ierarhiei
normelor, el nu ar avea deloc alt virtute dect s asigure satisfacia intelectual a
discipolilor lui Hans Kelsen.136 Pentru aceast viziune noiunea pe care se centreaz statul de
136
Dominique Colas, n L'Etat de droit, P.U.F., Paris, 1987, p.VIII
74
drept este cea de libertate, nu cea de norm. Drepturile fundamentale sunt n centrul acestei
construcii, care pstreaz beneficiile ierarhiei normative, ale controlului jurisdicional al
respectrii acesteia, dar le d o finalitate nou, impunnd dreptului statului de drept calitile
necesare garantrii libertii individuale prin asigurarea securitii juridice a subiecilor de
drept. Dreptul statului de drept nu este oricare drept. El trebuie mai nti s fie nu doar
structurat ca o ierarhie, ci trebuie s fie cert, ceea ce impune caracterul public al normelor
juridice, o anume claritate a prescripiilor, neretroactivitatea acestora i stabilitatea lor, adic
previzibilitatea modificrilor care i-ar putea fi aduse, caliti care fac ca dreptul s asigure
securitatea juridic a subiecilor i ncrederea legitim a acestora n continuitatea aciunii
statale. Mai apoi dreptul trebuie s fie bazat, pentru a fi n prezena unui stat de drept, pe
anumite valori inerente persoanei umane (demnitatea, libertatea), inerente societii
democratice (participare, pluralism) i societii liberale (dreptate, respectul drepturilor i
libertilor persoanei, intervenie statal subsidiar i proporional). Acest drept axiologic i
subordoneaz statul prin coninut, mijloacele formale fiind subordonate realizrii valorilor
care fundamenteaz ordinea juridic.
n ceea ce privete funciile statului, trebuie s observm mai nti c istoria
constituional a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formal a
dobndirii i exercitrii puterii de ctre guvernani n raport cu guvernaii, istoria efortului de a
concilia voina i interesele indivizilor i societii asupra crora se exercit actul de guvernare,
cu voina i interesele subiectelor titulare ale autoritii politice exclusive, cu alte cuvinte de a
stabili un raport ntre legitimarea social i legitimitatea n sine dezvoltat de orice putere
statal. Cuceririle teoretice ale secolului XX, care n plan politico-juridic au consacrat conceptul
statului de drept, democratic i social, au generat realitatea unor state n care puterea a fost
structurat i supus dreptului, un drept, stabilit n competiia dintre interese i valori
promovate n raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puin eficient, n slujba
cetenilor si.
n doctrina actual exist o serie de concepii tinznd spre depirea, dintr-o
perspectiv funcionalist137, a distinciei clasice dintre funcia legislativ i executiv a
statului, respectiv dintre funcia de stabilire a coninutului dreptului i aceea de realizare
material, efectiv, a dreptului. Dintre acestea, unele confund funciile statului cu natura
activitii organelor statale, astfel n cadrul concepiilor binare, dualiste privind diviziunea
funciunilor statului, distincia dintre legislativ i executiv este transpus, ntr-o prima
categorie de concepii, nspre distincia dintre funcia politic i funcia administrativ a
statului, distincie n conformitate cu care legea devine un cadru de principiu, stabilind o
orientare politic general, guvernmntul acionnd n interiorul acestui cadru. Funcia
politic este exercitat de o pluralitate de organe, Guvern, Parlament, Seful statului, etc. i cea
administrativ de asemenea, neexistnd nici un impediment ca aceeai autoritate (Guvernul)
s contribuie la exerciiul ambelor funciuni.138
O alt categorie de concepii binare este generat de constatarea c sarcinile ntre
Guvern i Parlament nu se mai repartizeaz n democraiile actuale dup distincia ntre
puterea de a lua decizii primare i puterea de a executa aceste decizii. Astfel, se afirm c:
Noiunea de putere guvernamental depete cu mult noiunea tradiional de putere
executiv. Ea i se opune chiar ntr-un sens: ideea de executiv implicnd c Guvernul intervine
n al doilea rnd, c el nu are iniiativa aciunii. Dimpotriv, Guvernul modern are n mod
137
Pentru a distinge din punct de vedere juridic diversele funciuni ale statului - arat Leon Duguit - trebuie s ne plasm
exclusiv sub unghiul de vedere material, adic s considerm actele ndeplinite n natura lor intern, abstracie fcnd n
mod complet de organul, agentul care a intervenit. (L. Duguit, Op.cit., vol.2, p.136)
138
n acest sens, H. Goodrow, arat, nc de la 1900, c exist dou funciuni statale eseniale, primare, care tind s se
diferenieze n funciuni minore, secundare. (H. Goodrow, Politics and Administration, New York, 1900, p.l7) iar
Maurice Duverger arat c funciunea politic este caracterizat prin luarea deciziilor de principiu, iar cea
administrativ prin precizarea, adaptarea i aplicarea lor. (M. Duverger, Institutions politique et droit constitutionnel,
P.U.F., Paris, 1963, p.174)
75
139
M. Duverger, Op.cit. pag.176.
140
M. Duverger, idem, p. 178
141
G. Burdeau, Traite de science politique, vol.IV., p.336.
142
Idem p. 314.
143
Ibidem
144
In legtur cu aceast categorie de concepii i critica ce li se poate aduce, a se vedea M. Duverger, Op.cit. p.174-176.
Pentru alte modaliti de mprire dualist a funciunilor, a se vedea R. Capitant, La reforme du parlementarisme, Paris,
1936, p.151, L. Blum, La reforme guvernamentale, Paris 1936, p.151, Dabin, LEtat ou la politique, Paris 1957, p.l48,
Doctrine generale de lEtat, Paris 1957, p.300-333, R. Aron, Sociologie des socits industrielles, Esquisse dune
thorie des rgimes politiques, CDU, p.30-31
76
145
Vezi n acest sens, precum i pentru sistemele n care guvernul este privat de iniiativa legislativ, M. Duverger, op.cit.
p.155-156, Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1990, p.840-841,
Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politique, Monchrestien, Paris, 1991, p.259.
146
Sistemul este cel mai bine ilustrat de prezena deputailor funcionari. M. Duverger, Op.cit.p.156
147
n Marea Britanie, spre exemplu, programul fiecrei sesiuni este stabilit de o comisie format, n cadrul Cabinetului, de
preedinii Camerelor i Chief Whip. Guvernul organizeaz dezbaterile - Allocation of time orders dup procedeul
ghilotinei. Jean Gicquel, Op.cit. p.259
148
Este vorba despre situaiile n care Guvernul preseaz asupra Parlamentului prin procedura angajrii rspunderii asupra
unui text legislativ, consacrat i n Constituia actual a Romniei n cuprinsul art.114.
149
Procedeul decretelor-legi i al ordonanelor prin care se transfer legiferarea de la o autoritate Parlament - la alta -
Guvern. A se vedea n acest sens, exemplificativ, art.115 din Constituia sau art.37 al Constituiei actuale a Franei i,
pentru detalii, Pierre Pactet, Institututions politiques, Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1986, p.116.
150
Acest sistem este adoptat de constituiile monarhice n care, fr sanciunea efului statului, legea este imperfect din
punct de vedere juridic.
151
n acest sens i art.77 al.1 corob. cu art.78 din Constituia Romniei. Promulgarea este puterea de a face executorie o
decizie a Camerelor: chiar votat, aceasta rmne neaplicabil atta timp ct n-a fost promulgat. M. Duverger, Op.cit.
p.156. n ceea ce privete promulgarea legilor, a se vedea i lucrarea lui J.B. Herzog i G. Vlachos - La promulgation, la
signature et la publication des textes lgislatifs en droit compar, Travaux et recherches de lInstitut de Droit compar de
77
lUniversit de Paris, 1961, care demonstreaz c atunci cnd promulgarea, dei obligatorie, nu este legat de vreun
termen, ea devine o arm redutabil n raport cu exerciiul funciei legislative, putnd chiar o paralizeze.
152
Vezi i Art..77 al. 2 i 3 din Constituia Romniei. Asupra variantelor veto-ului legislativ al efului Statului, a se vedea i
lucrarea lui M. Maier - Le veto lgislatif du Chef de lEtat. Librairie de lUniversit Georg & C-ie, Geneva, 1948.
153
Y. Meny, Politique compare, Montchrestien, Paris 1991, p.327.
154
Idem, p.328
155
Cel mai evident ne apare aceasta Ia nivelul sistemului anglo-saxon. Aici deciziile tribunalelor sunt surs formal de drept,
putnd avea trei tipuri de autoritate: res judicata, autoritatea precedentului i autoritatea judge-made-law sau case-law. n
acest din urm caz decizia capt o valoare general, comparabil cu cea a legii, ea aplicndu-se tuturor. n loc s fie
surs doar interpretativ, ea devine surs creatoare a dreptului, judectorul, ntr-un fel face legea. Henri Brun, Guy
Tremblay, Droit constitutionnel, IIeme edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990, p.22-24.
Chiar n sistemul romano-germanic, judectorul creeaz dreptul desigur nu cu aceeai anvergura.
78
156
M. Duverger, Les partis politiques, A.Colin, Paris, 1951, p.449
157
A se vedea i art.84 alin.(1) din Constituia Romniei.
158
A se vedea cu privire la instituiile: Open meeting laws, Open records laws, Administrative Procedure Acts, Advisory
committees, Citizen surveys, Citizens participation, Public access: Ann O.M. Bowman, Richard C. Kearney, State and
Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990, p.137-142., de asemenea, Ronald A.Cass, Cohn S.
Driver, Administrative law-Cases and Materials, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987, p.785 i urm.
159
Art.2 din Legea nr.215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.
79
Funciile statului de drept schiate mai sus tind s fie atinse prin construirea unor
mecanisme formale de limitare a puterii prin ncadrarea ei juridic ct mai strict. Este vorba
de devoluiunea orizontal a puterii n cadrul formal al separaiei exerciiului funciilor
statului, aa-zisa separaie a puterilor n stat, de devoluiunea vertical a puterii care
presupune dou aspecte, repartiia de competene ntre autoritile centrale i comunitile
locale i ierarhia normativ, de controlul respectrii devoluiunii puterii i ierarhiei normative
i de protecia juridic a drepturilor i libertilor, care presupune constituionalizarea lor i
controlul judiciar al respectrii acestora.163
Orice societate n care garantarea drepturilor nu este asigurat, nici separaia
puterilor determinat nu are deloc constituie", afirm art. 16 al Declaraiei Drepturilor
Omului i Ceteanului din 1789. Noiunea nsi de constituie era astfel legat indisolubil de
existena separaiei puterilor. Statul de drept nu ar putea nici el s fie conceput n lipsa
acesteia o dat ce existena sa este condiionat de existena unei constituii. Devoluiunea
aceasta orizontal particular a puterii este o garanie a libertilor individuale, prin limitele pe
care o putere le pune n calea exerciiului abuziv al celorlalte. Esena sistemului const n
atribuirea exerciiului fiecreia dintre cele trei funcii eseniale ale statului - legislativ,
executiv i judectoreasc - unui organ sau sistem de organe crora le este interzis s
160
Document al Consiliului Europei, adoptat la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificat de Romnia prin Legea nr.119
din 1997, publicat in M.Of. al Romniei, nr. 331 din 26 noiembrie 1997.
161
Cele mai eficiente sisteme de protecie internaional a drepturilor omului sunt sistemele jurisdicionale europene. Dac la
nceput Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a fost timid n materie, apoi ea a afirmat chiar superioritatea
dreptului comunitar asupra constituiilor naionale ale statelor membre. Cum controlul se exercita asupra actelor de
aplicare, se poate vorbi de o clar intervenie n executarea intern a legilor, cci deciziile C.E.J dispun de o autoritate
jurisdicional aparte.
162
n privina controlului exercitat de Curtea European pentru Drepturile Omului, se constat o real efectivitate a deciziilor
acesteia, cel puin pe doua planuri: mai nti, statele membre ale Conveniei, execut din ce n ce mai des deciziile Curii
i apoi deciziile Curii exercit o influen asupra jurisprudenei interne. Vezi n acest sens, Yves Madiot, Droit de
lhomme, Masson, Paris, 1991, p.201 i urm.
163
Dan Claudiu Dnior, Op. Cit.
80
164
Michel Troper, L'interpretation de la dclaration des droits. L'exemple de l'article 16., Revue Droits, nr. 8, 1988, p.121
165
Pescatore P., Introduction a la science du droit, Centre universitaire de l'Etat, Luxembourg, 1978, p.180
81
166
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p.29-37
167
J. Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342
168
Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e dition,
Economica, Paris, 1990, p.110
169
A.de Laubadre, Trait de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980, p.229
170
G. Vedel, P. Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988, p.56 i urm.
82
distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de
elemente extra-juridice171.
Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept
constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere
convergente172. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile
care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i
executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al
funciei executive.
Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este
faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin
aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.
n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv
desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal
nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de
ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii,
desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii,
exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea
general a statului.
Este, aadar, evident faptul c puterea executiv particip alturi de Parlament la
ceea ce numim actul guvernrii. Analiznd, pe de o parte, interdependenele dintre diferitele
categorii de autoriti la nivel instituional statal, i, pe de alta parte, dintre acest nivel i
celelalte elemente ale sistemului social global, vom ncerca s delimitm sfera guvernrii173 i
s observm dac, i n ce cadru se poate pune problema distinciei dintre Executiv i
administraia public n statul contemporan, problema clasic n doctrina de drept public,
inclusiv romneasc.174
Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile i coordonatele
formale i de coninut ale statului de drept, democratic i social, contemporan, impune
obligatoriu o viziune teleologic, orientat spre scopul i finalitatea activitii statale. Dac,
din aceasta perspectiv, privim statul de drept ca fiind statul pus n slujba cetenilor si, fa
de care i asum o serie de obligaii constituionale, fiind chemat s realizeze, n regim de
putere public, o scrie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic i consacrate
legislativ ca intrnd n sfera interesului general, suntem obligai s privim i scopul
guvernrii, n ansamblul su, ca pe un ansamblu de sarcini statale, obligatorii pentru
autoritile publice, sarcini ce vor fi realizate, prin activiti specifice, n conformitate cu
competena constituional i legal a acestor autoriti, n beneficiu public.
Sfera guvernrii cuprinde astfel, n opinia noastr, ansamblul activitilor
autoritilor publice care fixeaz, cu putere normativ, n limitele cadrului constituional
171
J. Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987, p.15
172
Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Vol. I, Ed. Hercules, 1993, p.9 i urm.
173
Termenul de guvernare(lat. gubernare - a dirija) este utilizat n foarte multe sensuri, n special n limbaj politic i mai
puin n limbaj juridic strict. Potrivit lui David Robertson (Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993, p.211)
acesta desemneaz fie (n sensul de guvernmnt) un sistem constituional n ansamblul su, fie (n sens de conducere)
activitatea autoritilor care realizeaz, la nivel naional, regional sau local, autoritatea politic. Sergiu Tma (Dicionar
Politic, Ed.ansa, Bucureti 1996, p.123) arat c guvernarea are un sens larg, acela de exercitare a conducerii i
controlului asupra afacerilor publice prin intermediul instituiilor puterii centrale i locale care utilizeaz un aparat
specializat, i un sens restrns, respectiv acela de activitate executiv a unui guvern care se realizeaz prin funcia de
orientare general a dezvoltrii, funcia de coordonare a diferitelor sectoare de activitate, funcia de ndrumare a
administraiei de stat. n fine, tot cu titlu exemplificativ, menionm definiia lui Peter Eichhorn (Verwaltungslexikon,
2.te Aufl., Nomos Verlag, Baden-Baden, 1991) care arat la pag.279 c nu se poate face o delimitare ntre guvernare
(Regierung) i administratia public (offentliche Verwaltung) n cadrul Executivului, i la pag.705, c aparatul de
guvernare (Regierungsapparat) poate fi privit ca structur a sistemului politic la nivelul creia se adopt decizii cu
caracter politic, compus dintr-un domeniu de input, respectiv din deciziile ce reflect raporturile politice dintre societate
i stat i un domeniu de output, respectiv sistemul sarcinilor i prestaiilor statale.
174
A se vedea n acest sens sinteza realizat de Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ, vol.1, Partea I, cap. I i II,
pag. 5-97.
83
existent, scopuri politice i mijloace de aciune, necesare realizrii valorilor fundamentale ale
statului, reprezentrii externe i integrrii n societatea internaional.
Dintre aceste activiti, unele au caracter originar, fiind instituite, la nivel
naional, de ctre autoritatea reprezentativ suprem a poporului, n forma legii, beneficiind
de o for juridic superioar oricror altor reglementri normative i aprnd ca o manifestare
direct a suveranitii poporului.
Alte activiti au un caracter derivat; astfel, actele ndeplinite de autoritile
publice competente a le realiza la nivel central, regional sau local, nu mai constituie expresia
direct a organului reprezentativ ci se impun respectului general n temeiul legii, care
determin condiiile i organele de care pot fi emise. Dintre acestea unele exced, datorit
importanei lor sau situaiilor excepionale n care sunt emise, controlului judectoresc prin
contenciosul administrativ putnd fi supuse doar, aa cum se arat n doctrin, controlului prin
recurs pentru exces de putere, atunci cnd se estimeaz c ele nu aplic i ncalc legea, cu
depirea sferei atribuiilor fixate prin Constituie i legi.175
Prima categorie de activiti formeaz coninutul politic i juridic al funciei
legislative, iar cea de a doua categorie, coninutul politic i juridic al funciei executive a
statului, la realizarea crora contribuie, ntr-o msur difereniat constituional i legal,
diferite autoriti publice, dar i societatea n ansamblul sau.
Dac funcia legislativ a statului se nfptuiete numai prin acte juridice,
subordonate normelor constituionale, cu caracter general i impersonal, n cadrul funciei
executive se procedeaz att pe cale de acte juridice generale i impersonale, ct i pe cale de
acte individuale, fapte materiale juridice i operaiuni tehnico-materiale individuale i
concrete.
Dac definim funcia executiv a statului ca fiind ansamblul de activiti prin care
se realizeaz coninutul legii, care au ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret
a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acest scop, precum i
emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaiuni materiale, prin care,
pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face
anumite prestaii176 precizm c la ora actual, inndu-se seama de noile realiti
constituionale, doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea
public ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter
constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public, formnd, de
fapt, conducerea acesteia.177
Funcia executiv nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult mai larg,
cuprinznd realizarea integral a legii, n cadrul ei putndu-se recurge nu numai la emiterea de
norme cu caracter general, secundum legem ci, n anumite cazuri, legea acord autoritilor
administrative o adevrat putere discreionar178, n temeiul creia acestea, alegnd n
anumite limite ntre anumite soluii, adopt norme praeter legem.
Dac regimul de putere public este fundamental pentru exercitarea oricrei
activiti ce ine de procesul guvernrii, funcia executiv, cu alte cuvinte realizarea legii,
presupune att activiti de conducere i organizare a executrii, avnd un coninut politic i
un caracter normativ, activiti de asigurare a executrii, avnd un coninut tehnic-
administrativ i un caracter normativ, dar i activiti de executare concret a legii prin acte
administrative individuale sau ncheierea de contracte administrative.
175
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat ... vol.I, p. 463 i urm.
176
Definitia apartine Prof. Tudor Drganu n Drept constituional i instituii politice - Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina
Lex, Bucureti 1998, p.214.
177
A. Iorgovan, Op.cit., vol.1, p. 80.
178
Pentru noiunea puterii discreionare a administraiei publice a se vedea unica monografie din doctrina romneasc
contemporan n aceast materie: Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor
publice, Ed.All Beck, Bucureti, 1999, respectiv Capitolul 2. Puterea discreionar i excesul de putere la nivelul
administraiei publice. pag. 275 i urm.
84
179
A se vedea Lucica Matei, pe larg, privind actorii guvernrii, n Dezvoltarea participativ i buna guvernare n spaiul
european, comunicare la Conferina internaional Administraia european. Concepte i abordri contemporane, 21-22
oct. 2005, Editura Economic, 2005, p.39 i urm.
180
A se vedea pe larg, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Ed. E. Marvan, Bucureti, 1934, Vol.1, p.118 i urm.
181
Cu privire la un sens larg i un sens restrns al noiunii, a se vedea i doctrina romneasc interbelic, din care am extras
urmtorul pasaj semnificativ: Termenul guvern are mai multe accepiuni n dreptul public. ntr-un sens general
nsemneaz exercitarea suveranitii de ctre suveran, adic suveranitatea n aciune. ntr-un sens mai restrns, guvern
nsemneaz numai puterea executiv. Paul Negulescu, Curs de politic administrativ, fascicola 1, fcut la Centrul de
Pregtire Profesional Administrativ, Bucureti, 1938, p.50.
182
Jay M. Shafritz, The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, 1988, p.203
85
183
C. Herman Prichett, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New York, 1976, p.43 i urm.
184
Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Vol.1, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.534
185
Laurence Tribe, American Constitutional Law, Mineola, New York, 1988, p.211
186
Interdisciplinaritatea nseamn, ntr-o viziune general, sintetic, ntreptrunderea pe ntinderi variabile a componentelor
din cadrul a dou sau mai multe tiine, n cercetarea unui fenomen, care se constituie n fenomen de grani, de frontier,
pentru dou sau mai multe tiine autonome. Caracterizat prin dou mari direcii de dezvoltare - permanent ramificare,
specializarea, diferenierea i unificarea, corelarea, sinteza - tiina contemporan nu poate nregistra un progres rapid,
dac nu mbin dialectic dou mari cerine ale cunoaterii tiinifice : diferenierea i integrarea, avnd ca temei
interaciunea ei cu practica social i politic. Fcnd distincia ntre tiinele monodisciplinare, multi- sau
pluridisciplinare i interdisciplinare, Acad. tefan Milcu, sustine c o cercetare este interdisciplinar numai dac se
desfoar n interiorul unei tiine din categoria tiinelor interdisciplinare. n felul acesta interdisciplinaritatea se
realizeaz prin integrarea rezultatelor la un anumit nivel explicativ, permind nelegerea fenomenelor n complexitatea
lor. Orice cercetare mono- sau pluridisciplinar poate deveni interdisciplinar prin integrarea rezultatelor n funcie de
scopul tiinific urmrit. Interdisciplinaritatea apare ca fiind proprie nu att sistematizrii tiinelor, ct unei logici interne
de interpretare i corelare a rezultatelor obinute prin investigaiile de la nivelul a dou sau mai multe tiine. Cercetarea
interdisciplinar ofer, n opinia noastr, condiiile ce ne sunt necesare n vederea optimizrii cercetrii, prin mbinarea
criteriului epistemic - de structurare, metodologic - analiza i sinteza, i aplicativ -promovarea rezultatelor i dezvoltarea
cercetrii.
86
187
Hans Nawiaski, Algemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tbingen, 1958, pag.1.i urm.
188
Rudolf Laun, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961, pag. 10 i urm,
87
189
Cu titlu exemplificativ menionm unele publicaiile de specialitate ale acestor instituii, precum Revue Inlernationale des
Sciences Administratives sau Forschungsberichte des Forschungsinstituts fr Oeffentliche Verwaltung bei der
Hochschule fr Verwaltungswissenschaften Speyer, publicaii de altfel utilizate n documentarea lucrrii de fa.
190
A se vedea n acest sens cuprinsul unor extrem de actuale i valoroase cursuri de specialitate din doctrina occidental
precum, spre exemplu, Rene Chapus, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000,
Andrew Le Sueur, Javan Herberg, Rosalind English, Principles of Public Law, 2.nd Ed. Cavendish Publishing,
London, 1999, Christoph Degenhart, Staatsrecht 1,11, C.F.Mller Verlag, Heidelberg 1994, sau Franz - Joseph Peine,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F. Mller Verlag, Heidelberg, 2000, s.a.
191
nfiinat ca instituie public de interes naional, sub patronajul primului-ministru al Romniei, prin ordonan de urgen a
Guvernului, publicat n M.Of. nr.542/1.09.2001
192
nfiinate, ncepnd cu anul 1999, sub denumirea de Centre teritoriale de formare continu pentru administraia
public local i reorganizate prin OUG ce reglementeaz nfiinarea INA, ca instituii publice, cu personalitate juridic,
aflate sub coordonarea metodologic a Institutului.
88
ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister,
ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful - cuvnt care s-a format din magis,
care nseamn mai mult.193
Dicionarele explicative relev sensuri multiple pentru cuvntul administraie
sau pentru sintagma administraie public.
Astfel:
Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a
conduce, a crmui, iar pentru administraie - totalitatea autoritilor
administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de
probleme administrative ale unei instituii sau agent economic.
Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey
Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof. Jay M. Shafritz de
la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai
multe sensuri, i anume:
- Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor;
- Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental;
- Executarea i implementarea politicii publice;
- Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte,
guvernator sau primar. Astfel, administraia Carter reprezint acei ani
(1977-1981), n care Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite;
- Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se
repartiza bunurile i averea ctre motenitori.
n limbajul curent termenul administraie este utilizat n mai multe
sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege:
- coninutul principal al activitii Puterii Executive a statului;
- sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
- conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale;
- un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile
direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar
nemijlocit o activitate direct productiv.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-
au axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de
exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint
cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat
realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului
statului n organizarea i conducerea societii194, 195 196.
Dictionary of American Government and Politic reine pentru sintagma:
public administration urmtoarele explicaii:
- Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
- Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea
obiectivelor guvernrii;
- Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public
este un termen mai larg dect conducerea public (managementul public),
pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci incluse mprejurrile
193
A se vedea i Lucica Matei, Management public, Editura Economic, 2006, p.43 i urm., precum i Ani Matei, Analiza
sistemelor administraiei publice, Editura economic, 2003, p.74 i urm.
194
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de arte grafice, E.Marvan, Bucureti, 1934
195
Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative,
Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975
196
Catherine Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Bulletin de
lInstitut International dAdministration Publique - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975
89
197
Understanding Management, Politics and Law n the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36
90
198
Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed.Hercules, 1993, p.1-3, 80-83
199
Ioan Alexandru, Administraia public Teorii realiti, perspective, ediia a IV-a, Ed. Lumina Lex, 2007, p.67
200
Iulian Nedelcu, Alina Nicu, Drept administrativ, ed. Themis, 2002, p.44
91
201
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, ed. Risoprint, 2002, p.4
202
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ed.Cordial Lex, 2001, p.7 - 9
203
Ilie Iovna, Caracteristicile generale ale reglementrii contenciosului administrativ, n Studia Universitatis Babe-
Bolyai, Iurisprudentia, nr.1/1991, p.50
204
Corneliu Manda, Drept administrativ Tratat elementar, ed.Lumina Lex, 2001, p. 37
92
205
Mircea Preda, Drept administrativ, ed.Lumina Lex, 2000, p.13
206
Anton Parlagi, Dicionar de administraie public, Editura Economic, 2000, p.11
207
Wilson afirm n lucrarea sa, The Study of Administration, publicat pentru prima dat n anul 1887, c Administraia
este plasat n afara sferei propriu zise a politicului. Problemele administrative nu au caracter politic. (Woodrow
Wilson, The Study of Administration, reedit. n Political Science Quarterly 56, decembrie 1941, pag. 494)
208
White afirm c Studiul administraiei trebuie s porneasc de la baza sa managerial i nu de la baza sa juridic, iar
pentru acest motiv trebuie sIt intereseze mai mult analiza sa la nivelul Asociaiei Americare de Management i mai puin
la nivelul practicii instanelor judectoreti. (Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration,
Macmillan, New York, 1926, vii-viii). Pentru concepia lui White a se vedea de asemenea, Herbert J.Storing, Leonard
D. White and The Study of Public Administration, Public Administration Review 25, martie 1965, pag.38-51.
209
Concepia sa, care n perioada 1910-1940 a determinat o adevrat micare managerial (management movement) n
studiul administraiei publice, potrivit creia managementul efectiv i eficient trebuie redus la o serie de principii
tiinifice, indiferent de nivelul la care se exercit, a redus activitatea administraiei la un algoritm matematic de calcul al
eficienei prin analiza intrrilor (inputs) - surse i resurse, fie a ieirilor(outputs) - rezultatele (produsul) actului de
administraie, transformnd matematica ntr-un fel de etic n sensul c ceea ce rezult ca fiind eficient era considerat ca
fiind i moral i, dimpotriv, ineficiena trebuia resimit ca imoral. A se vedea n acest sens, Frederick Taylor, The
Principles of Scientific Management, New York, Harper & Bros., 1917, comentat de Robert Simmons i Eugene
Dvorin n Public Administration, Post Washington, NY, Alfred Publishing, 1977, p.2l7.
210
Pentru doctrina german care a asimilat conceptele manageriale n studiul administraiei publice, prezentm spre
exemplificare, urmtoanele titluri de lucrri: Hans Herbert von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin
1988, Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden, 1979, Juergen Gornas, Grundzuege
der Verwaltungskostenrechnung, Baden-Baden 1976, Wolfgang Mihalski, Leistungsfaehigkeit und Wirtschafllichkeit n
der ffentlichen Verwaltung, Hamburg 1970, Heinrich Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, Kn 1974, Juergen
Schmidt, Wirtschaftlichkeit n der ffentlichen Verwaltung, Berlin 1979, s.a.
93
211
n acest sens, Carl Schurz, The Necessity and Progress of Civil Service Refom, Washington, DC, Good Government,
1894, pag.3
212
Luther Gulik, Leonard Urwick, Papers an the Science ofAdministration, Institute of Public Administration, nr.10, New
York, 1937, pag.192. n acelai sens, Alan Altshuler, Norman Thomas, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper
& Row, New York, 1977, pag.2-17.
213
Principiul specializrii presupunea, pe de o parte, ca fiecare angajat din administraia public s devin un expert n
domeniul su de atribuii i, pe de alt parte, ca fiecare funcie s reprezinte numai un singur element component al
ntregii activiti administrative. Principiul ierarhiei presupunea un sistem instituional organizat, n trepte de decizie,
ntr-o manier naional i formalist, cu menirea de a realiza coordonarea funciilor specializate.
214
Harold Seidman, Politics, Position and Power, Oxford University Press, New York, 1970, p.5
215
Pentru noiunile de clieni i/sau victime ale administraiei publice, a se vedea lucrarea lui Eugene Lewis, American
Politics in a Bureucratic Age: Citizens, Constituents, Clients and Victims, Mass.Winthrop, Cambridge, 1977.
216
Max Weber, From Max Weber: Essays n Sociology, trad.i ed. n lb.englez de H.H. Gerth i C.W. Mills, Oxford
University Press, New York, 1958, p.196.
94
217
Concept fundamentat nc de la 1887 de ctre W. Wilson n Op.cit.pag.481-482, i dezvoltat de L.White Op.cit, pag.4,
precum i de L.Gulick i L.Urwick., prezint importan i astzi n cercetarea tiinific i nvmntul de specialitate
din S.U.A.
218
Wallace Sayre, Premises of Public Administration: Past and Emerging n Jay Shafritz and Albert Hyde, ed., Classics
of Public Administration,Moore Publications, Oak Park, Illinois, 1978, pag.201. n acelai sens, Dwight Waldo
demonstneaz n lucrarea sa: The Administrative State, Ronald Press, New York, 1948, modul cum opiunile valorice
fundamentale ale administraiei publice manageriale active sunt, n ultim instan, decizii politice prefereniale. Ali
reprezentani clasici ai acestei concepii pot fi considerai: Paul Appleby care demonstreaz natura politic a
administraiei publice, precum i caracterul su de proces politic, n lucrarea: Policy and Administration, University of
Alabama Press, Alabama, 1949; precum i Theodore J. Lowi care, n lucrarea sa: The End of Liberalism, Norton, New
York, 1969, demonstreaz natura politic (public) a administraiei publice n raport cu administraia marilor ntreprinderi
capitaliste nord-amenicane.
219
H. Seidman, Op.cit., pag. 5.
95
220
Norton Long, Power and Administration, n Francis Rourke, ed., Bureaucratic Power in National Politics, Little
Brown, Boston, 1945, pag.18.
221
A se vedea n acest sens i n special cu provine la doctrina nondelegrii puterii, i decizia 462 U.S.919, 958-959,
pronunat de Curtea Suprem a S.U.A. n cazul immigration and Naturalization Service v. Jagdish Rai Chaddha (1983),
cu comentariu, n Ronald A.Cass, Cohn S. Driver, Administrative Law, Cases and Materials, Little Brown and Co.,
Boston/Toronto, 1987, pag.34 i urm.
222
Menionm, cu titlu exemplificativ, o serie de acte juridice care au fundamentat aceste reforme precum: Federal Civil
Service Reform Act (1978), Federal Advisory Committee Act (1972), The City Programs (1960), s.a.
223
A se vedea n acest sens, T. Lowi, Op.cit. pag. 71 i urm., precum i Grant McConnel, Private Power and American
Democracy, Knopf, New York, 1966, cap. 4 i 5.
96
227
Pentru sinteza unor definiii descriptive din doctrina SUA, a se vedea Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii,
Realiti, Perspective. Ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, p. 64-70.
228
Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1.Aufl. Ed. Meyer-Hesemann, Mnchen, 1895, p. 9 i 13.
229
Astfel, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Vol.1, Principii generale, Ed. E. Marvan, Bucureti, 1934, p.39.
230
Este suficient a-i numi pe cei mai de seam reprezentani ai colii germane, Robert von Mohl, Lorenz von Stein sau
Georg Jellinek precum i pe cei ai colii franceze clasice, Edoaurd Lafferierre, Gaston Jeze sau Marcel Hauriou.
231
A se vedea n acest sens sinteza doctrinei clasice cu privire la noiunea de administraie public realizat de Antonie
Iorgovan n Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediia a Ill-a, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2001, p. 10-30.
232
A se vedea pentru concluzii cu privire la doctrina francez clasic, Georges Vedel citat de Antonie Iorgovan. Idem.p.15
233
Este vorba de concepia unor autori precum Paul Negulescu, Constantin Dissescu, Anibal Teodorescu, Constantin
Rarincescu, Marin Vraru, Erast Diti Tarangul analizate i sintetizate de Antonie Iorgovan. Ibidem p. 41-50.
98
234
Este vorba de concepia unor autori francezi, dup elaborarea Constituiei franceze din 1958, precum Andr de
Laubadre, Jean Rivero, Georges Vedel precum i de ntreaga doctrin contemporan continental-european
99
condiiile excepionale prevzute de lege, atingere, vtmri, restrngeri ori ngrdiri (art.53)
demnitii i liberei dezvoltri a personalitii umane, drepturilor i libertilor fundamentale
ceteneti, justiiei ori pluralismului politic (art.1 alin.(3)).
Cetenii romni sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii ori
discriminri (art.16 alin.(1) i (2)), avnd dreptul s se adreseze autoritilor publice prin
petiii i s primeasc rspuns (art.51), s pretind recunoaterea i repararea drepturilor
subiective vtmate prin acte ale autoritilor publice (art.52), s aib acces liber la justiie
(art.21) etc.
n al doilea rnd, autoritile administraiei publice nu pot aciona dect n virtutea
unei abilitri juridice speciale, prealabile i limitative (competena administrativ) i orice
folosire a forei publice trebuie s fie bazat pe o norma juridic preexistent. Exercitarea
puterii se transform ntr-o competena instituit i ncadrat de drept.
Reglementarea primar, respectiv instituirea primar a normelor de drept se
realizeaz la nivelul unor autoriti plasate n exteriorul sistemului autoritilor administrative,
administraia fiind obligat s realizeze coninutul acestor norme (aciune secundum legem)
sub putere proprie, autonom, de decizie (puterea discreionar). n msura n care organele
de stat sunt inute s respecte normele juridice superioare, statul de drept tinde s se prezinte
sub aspectul formal al ierarhiei normelor.235
Autoritile administrative acioneaz praeter legem, dar nu pot aciona contra
legem. Legalitatea activitii administraiei publice n statul de drept este garantat prin
instituirea unui control jurisdicional special, realizat fie de ctre instane de drept comun fie
de ctre tribunale speciale, plasate n afara sistemului autoritilor administrative. Judectorul,
independent i inamovibil, este cel chemat s se pronune i s decid asupra coninutului
unor acte administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de a proteja n ace1ai
timp drepturile i interesele legitime ale celor administrai mpotriva abuzurilor puterii dar i
ordinea juridic mpotriva atingerilor ce i-ar putea fi aduse. Statul de drept legitimeaz astfel
creterea n putere a autoritii jurisdicionale, mai nti a judectorului administrativ, apoi cea
a judectorului constituional236 n sfera de activitate a administraiei publice.
La nivel politic, mecanismele juridice tind sa-i amplifice rolul n jocul politic,
prin reformularea mizelor politice n termeni juridici. Avntul i autoritatea jurisdiciilor
constituionale i administrative contemporane tinde s modifice n profunzime echilibrul
politic. Dei libertatea de apreciere este lsat la ndemna aleilor politici, judectorul
constituional sau administrativ tinde s devin un actor de fapt al jocului politic, iar
jurisprudena sa, s apar ca un argument de greutate n dezbaterile politice. Pe de alt parte,
invocarea constrngerii juridice permite eschivarea responsabilitii politice a a1ei1or i
poate regla avantajos anumite conflicte politice n situaii de criz. Cu tot pericolul potenial
de juridicizare a politicului nu se poate afirma c, n statul de drept, administraia public
contemporan este numai juridic sau c politica este sau poate fi pus n ntregime sub
dominaia dreptului.
238
Ioan Alexandru, op.cit. p.58 i urm, Ioan Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991; Ioan
Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993; Ioan Vida, Puterea executiv i
administraia public, Bucureti, 1993, Benone Puc, Andy Puc, Op. Cit. p.377
239
n plus, dup cum afirm J. Schwarze n European Administrative Law (Office for Official Publications of the European
Communities) ed. Sweet and Maxwell, 1992, p.12, s-a dezvoltat ntr-o oarecare msur un concept suplimentar de
administraie n sens formal; acesta acoper toate activitile exercitate ntr-o anumit societate de ctre organele a cror
sarcin principal este administrarea n sens material, fie c aceste activiti sunt n sens material administrative,
guvernamentale, legislative sau judectoreti.
101
effet, ne dfinit pas la lgislation mais seulement ladministration, donc elle dit que le
domaine concide avec lexcution des lois; de la se dduit alors la dfinition de la puissance
lgislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction
dexcution242 (Constituia francez, ntr-adevr, nu definete Legislativul, ci numai
administraia, deci ea spune c domeniul coincide cu executarea legilor; de aici se deduce
atunci definiia puterii legislative: aceasta cuprinde toate actele care nu sunt cuprinse n
exercitarea funciei de execuie).
Tehnica lui Malberg definete n termeni pozitivi conceptul de administraie i apoi
continu s defineasc n termeni negativi, legislaia ca tot ceea ce nu implic executarea
activitilor legislative i judectoreti. Ea a fost adoptat muli ani n dreptul administrativ
german, ntr-un sens exact opus. n acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltat de Otto
Mayer, administraia este activitatea Statului pentru realizarea obiectivelor sale n
interiorul sistemului su juridic, cu excepia puterii juridice. Folosind aceast teorie, Walter
Jellinek a definit administraia ca activitatea statului sau oricrui alt purttor al puterii publice
separat de puterea legislativ i juridic. n contrast cu definiia negativ care mult timp a
dominat i nc mai exist i astzi, Wolff i Bachof, profesori ai colii germane, au oferit nc
de la 1870 o definiie pozitiv pentru conceptul material de administraie: Administraia n sens
material reprezint o serie de activiti diverse ale agenilor statului, nsrcinai cu sarcini n
numele statului i al membrilor si, ca atare. Asemenea aciuni sunt determinate obiectiv sau n
mod condiionat, adic determinate n mod extrem sau parial planificate i ntreprinse,
organizate pe baza autonomiei puterii de decizie243. n ciuda acestei definiii destul de
abstracte i generale, Wolff i Bachof considerau c nu exist un concept de administraie, care
poate fi folosit n orice mprejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff, chiar pornete
de la premiza c administraia nu poate fi definit, ci doar descris. Dar, chiar o construcie
conceptual pur descriptiv necesita, pentru selectarea fenomenelor descriptive, o noiune
abstract a conturului de baz a tabloului conceptual ce urmeaz a fi completat. n acest fel, n
conceptualizarea administraiei n sens material, n dreptul administrativ german actual, o
apropiere asociat, care implic att construirea unor schie naionale abstracte, ct i o niruire
descriptiv a fenomenelor n detaliu, a devenit o problem curent. n acest sens, H. Maurer
propune urmtoarele caracteristici ca trsturi tipice:
administraia este un acord social
administraia este preocupat de interesul public
administraia este mai presus de toate un acord activ care intete spre
viitor
administraia la msuri concrete pentru reglementarea cazurilor
individuale244.
Administraia public n sens organizaional include toate instituiile care, n cea
mai mare parte, ndeplinesc activiti administrative. Construindu-se pe aceasta, toate
activitile aparin administraiei publice n sens formal i sunt ntreprinse de administraie n
sens organizaional. n aceast msur, imaginea n dreptul administrativ german reflect
concepia curent din dreptul francez. Situaia este diferit n Regatul Unit, pentru c acolo
administraia public a ajuns s fie privit ca un obiect cu semnificaie juridic mai trziu
dect n rile Europei Continentale,
Dreptul administrativ, a crui existen este nc negat de A. V. Dicey n
lucrarea sa principal, aprut n 1885, dar a avut o influen mare pn n secolul XX, este
nc o disciplin relativ tnr n Regatul Unit245. Acest fapt mpreun cu trsturile
caracteristice ale gndirii juridice engleze se poate s fi contribuit la faptul c teoria
242
Carr de Malberg, Contribution a la Thorie gnrale de lEtat, Paris, 1920 vol.1, p.900 i urm.
243
Administraia reprezint acel punct de mediere ntre voina Statului i condiiile sale naturale, reale. Administraia se
infiltreaz n ntregul stat i este activ n orice domeniu
244
H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediia a 5-a, Mnchen 1986, p.40 i urm.
245
A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, p.203-230
103
britanic asupra dreptului administrativ este marcat mai curnd de ncercri pragmatice dect
definiional doctrinare. n acest mod, E.C.S. Wade i A.W. Brodley descriau dreptul
administrativ ca dreptul care este n legtur cu administraia public246. Funcia
administrativ sau executiv se distinge de funcia legislativ: funciile Guvernului au fost
adesea divizate n trei clase mari: legislative, executive (sau administrative) i juridice.
Conceptul de guvern include aici ntreaga putere de stat, n vreme ce alteori pur i
simplu descrie puterea executiv sau guvernul ntr-un sens restrns, care mpreun cu partenerul
sau complementar, administraia, exercit funcia executiv. Rolul legislativ este, ntr-un sens
instituional, n principal localizat n Parlament i este superior att celui executiv ct i
judectoresc. Parlamentul, ca instituie legislativ, este suveran i dincolo de controlul
juridic247. Supremaia Parlamentului este caracteristica dominant a separaiei puterilor n
Anglia.
n ceea ce privete distincia ntre funciile legislativ i executiv, O. Hood
Philips afirma c: Funcia executiv sau administrativ reprezint activitatea general i
detaliat a guvernului conform cu legea, incluznd identificarea strategiilor modului n care
legea poate fi fcut s faciliteze o strategie. n contrast, funcia juridic const din
interpretarea legii i din aplicaiile ei la faptele proceselor particulare.
n alte state membre ale Comunitii Europene, cutarea unei nelegeri
conceptuale a administraiei publice a condus la ncercri mai mult sau mai puin
cuprinztoare de definire. Astfel:
Belgia: Ca i n doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincie ntre
conceptul funcional i organizaional de serviciu public.
Danemarca: n doctrina administrativ danez, se poate gsi nc o dat definiia
negativ, potrivit creia administraia public este descris ca acea parte a activitilor
statului care nu sunt nici legislative, nici juridice.
Grecia: n Grecia, este de asemenea curent distincia ntre conceptele formal i
material de administraie, de exemplu P. Dagtoglou.
Irlanda: Administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului
sunt de obicei incluse n conceptul de administraie, n sens organizaional, dei trebuie de
notat c aceste corpuri, din punct de vedere funcional, ndeplinesc nu numai sarcini
executive, dar i sarcini legislative i juridice.
Italia: Potrivit lui G. Landi i G. Potenza, Manuale di Dirrito Amministrativo,
funcia executiv poate fi distins de funciile legislativ i juridic prin limitarea sa la
urmrirea unor obiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, exist o
distincie ntre activitile administraiei i administraia public n sens subiectiv.
Luxemburg: Ca i Frana, conceptul de serviciu public formeaz miezul
definiiei de administraie: administraia public este ansamblul de servicii publice, care,
sub impulsul general al organelor puterii suverane, asigur multiple activiti ale statului
pentru realizarea binelui public.
Olanda: Conceptul de administraie public descrie att totalitatea organelor
administrative, ct i funcia administraiei. Funcia administraiei este descris n termeni
negativi cu referire la legislaie i justiie, sau n termeni pozitivi, ca ntreprinderea oficial a
problemelor publice prin serviciul public.
Portugalia: M. Caetano, distinge ntre un concept organizaional de administraie
public i conceptul de administraie public n sens material. Ultimul din cele dou concepte
este definit ca totalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice, care
246
Constitutional on Administrative Law, London/New York, 1985, p.593 E.C.S. Wade & A.W. Brodley, Dreptul
administrativ este o ramur a dreptului public care se ocup cu coninutul, puterile, datoriile, drepturile i sarcinile
diferitelor organe ale Guvernului angajate n administraie. Sau, mai concis, dreptul care se nrudete cu administraia
public
247
Pentru a nelege suveranitatea parlamentar, a se vedea A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885.
p.29 i 39. Asupra nelegerii actuale a ceea ce ei denumesc supremaia Parlamentar, a se vedea O. Hood Phillips and I.
Jackson, Drept constituional i administrativ, Londra, 1978
104
acioneaz conform unor linii directoare determinante politic direct sau prin sprijinul, sfatul
i coordonarea activitilor private asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru
bunstarea indivizilor. n acest scop, se asigur msuri corespunztoare la nivel naional.
Spania: R. Entrena, Curso de derecho administrativo face distincie ntre
conceptele subiectiv, obiectiv i formal ale administraiei publice. De asemenea, F. Garrido
Falla, Tratado de derecho administrativo, vol.I, n primul capitol, pornind de la nelesul
etimologic al expresiei i utiliznd mijloace comparative, ncearc o explicaie detaliat a
conceptului de administraie public; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria.
n Frana, Germania i Regatul Unit al Marii Britanii dificultile n realizarea
unui concept unic de administraie public au fost n mare msur rezultatul faptului c
organele administrative, care s-au maturizat ca o consecin a separaiei puterilor, au exercitat
nu numai funcii executive n sens restrns, dar ele au fost i simultan active n domeniul
cvasi-juridic.
248
A se vedea n acest sens Ioan Alexandru - Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Ediia a IV-a, Ed.
Lumina Lex, 2007, p. 449
249
Lontin-Jean Constantinesco - La nature juridique des Communauts europnnes, Conferina Paul Henry Spaak, Lige, 1980
250
J. V. Louis - Lordre juridique communautaire, editia a 5-a, Paris, 1989, citat de Andrei Popescu, Ion Jinga -
Organizaii europene i euroatlantice, Ed. Lumina Lex, 2001, pag. 87-88
105
realizat prin aciuni cu caracter de dispoziie sau aciuni cu caracter de prestaie. Abordarea
formal se bazeaz pe analiza sistemului de instituii i structuri administrative europene care
realizeaz aceast activitate.
Din punct de vedere formal vom analiza structura politico-administrativ a
Uniunii Europene. Structura instituional a Uniunii Europene este fondat pe o organizare
cvadripartit care nu corespunde principiului separaiei puterilor n stat motenit de la
Montesquieu. n locul acestui principiu, n structura instituional a Uniunii Europene se
aplic un principiu specific dreptului comunitar i anume cel al reprezentrii intereselor,
potrivit cruia fiecare instituie a Uniunii Europene reprezint un interes direct, deci o
competen material specific, un interes distinct. Astfel Consiliul Uniunii Europene este
garantul intereselor statelor membre. Parlamentul European protejeaz interesele popoarelor
statelor membre. Comisia European reprezint interesul general. A patra instituie
fundamental, Curtea European de Justiie are rolul de a asigura controlul jurisdicional.
ncercnd o clasificare a instituiilor Uniunii Europene la acest moment n funcie
de atribuiile principale, putem gsi urmtoarele:
1. instituia cu atribuii decizionale, legislative: Consiliul Uniunii Europene;
2. instituia cu pronunat caracter politic i cu atribuii de control: Parlamentul
european;
3. instituii cu un pronunat caracter administrativ: Comisia European,
Mediatorul European, Controlorul European pentru Protecia Datelor;
4. instituii cu un rol prioritar n managementul financiar-contabil: Banca
Central European, Banca European de Investiii, Fondul European de
Investiii, Curtea de Conturi European;
5. organe cu rol consultativ: Comitetul Economic i Social European,
Comitetul Regiunilor;
6. instituia cu vocaie jurisdicional: Curtea de Justiie a Comunitilor
europene;
7. organe inter-instituionale: Oficiul publicaiilor oficiale al Comunitilor
europene, Oficiul de selecie a personalului Comunitilor europene;
8. organisme descentralizate ale Uniunii Europene (agenii) ca de exemplu
Agenia european pentru mediu (AEE), Agenia european pentru
evaluarea medicamentelor (EMEA), Agenia european pentru securitatea i
sntatea muncii (EU-OSHA) etc.
Toate aceste instituii, chiar dac majoritatea nu aparin unui aa-zis executiv
european, fiind elemente care n natura lor intim in de legislativ sau de puterea
judectoreasc, realizeaz conform competenelor lor i scopuri care in de organizarea i
executarea reglementrilor primare i derivate, de administrarea justiiei ct i de gestiunea
afacerilor comunitare. Acestea sunt activiti administrative productoare (actele
administrative) sau nu (operaiunile administrative) de efecte juridice, dar guvernate de
dreptul administrativ.
Pe de alt parte Jrgen Schwarze consider c la nivel european s-a dezvoltat un
concept suplimentar de administraie n sens formal: aceasta acoper toate activitile
exercitate de ctre organele a cror sarcin principal este administrarea n sens material,
fie c aceste activiti sunt n sens material administrative, guvernamentale, legislative sau
judectoreti251.
Instituiile europene reprezint astzi un conglomerat de influene naionale care
merg n direcia meninerii unei organizaii clasice bazat pe cooperarea interguvernamental
i de elemente originale care acioneaz n direcia consacrrii structurii supranaionale. Astfel
trebuie fcut o distincie ntre un corp multinaional compus din reprezentani ai guvernelor
251
Jrgen Schwarze European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet
and Maxwell, 1992, p. 12
106
252
Ioan Alexandru Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, p. 451
253
J. Rivero Vers un droit europen: nouvelles perspectives en droit administratif, M. Cappelletti; Noi perspective pentru
dreptul comunitar european, publicaii ale Institutului Universitar European, vol. I, Florena, 1978, p. 389 i urm; H.
Black, Studiul informativ asupra istoricului doctrinar al dreptului administrativ european, n Festschrift fr H. Kraus,
Wrzburg, 1964, p. 29 i urm.
254
Stefan Hobe - Der offene Verfassungsstaat Zwischen Souvernitt und Interdependenz. Eine Studie zur Wandlung des
Staatsbegriffs der deutschsprachigen Staatslehre im Kontext internationaler institutionalisierter Kooperation - Duncker
& Humblot, Berlin, 1998
107
diferenele de soluii reinute de sistemele de drept administrativ naionale, nu doar din interes
teoretic i de drept comparat, ci i din necesiti practice. S-a afirmat c, ordine juridic n
devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat i dezvoltat ntr-o manier
pertinent255.
Jrgen Schwarze arat c dreptul comunitar este format n primul rnd din
norme de drept administrativ, n particular de drept administrativ economic i management
public. Aceasta deoarece vizeaz pe de o parte organizarea i funcionarea instituiilor
comunitare, actele emise de acestea i conformitatea lor cu tratatele de baz ale comunitii i
reglementrile derivate256 iar, pe de alt parte vizeaz rolul de mijlocitor al administraiilor
publice naionale n realizarea politicilor comunitare257. Din aceast perspectiv, n opinia
aceluiai autor, sintagma comunitate de drept folosit de Curtea European de Justiie
pentru a desemna comunitile europene ar putea avea semnificaia de comunitate de drept
administrativ.
Trebuie subliniat faptul c nu putem disocia n principiu dreptul administrativ
european ntr-un drept administrativ aplicabil doar instituiilor comunitare i un drept
administrativ propagat n exterior i aplicabil instituiilor administrative din rile membre.
Dezbaterea public european creeaz curente i opinii care strbat ntreaga Uniune. Astfel
Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul european la 6 septembrie 2001
la propunerea Mediatorului european cuprinde reguli i principii pe care instituiile
comunitare trebuie s le respecte n raporturile cu cetenii europeni. Dar graie colaborrii
Mediatorului european cu mediatorii naionali sau cu organele similare din rile membre
aceste principii se aplic n ntreaga Uniune. Dac prin drept administrativ european am
nelege doar dreptul care guverneaz organizarea i funcionarea instituiilor Uniunii
Europene, ne-am limita la viziunea clasic a organizaiei internaionale (vezi Consiliul
Europei) care nu poate s impun deciziile sale statelor membre dect prin instrumentul
tratatului i necesitatea ratificrii lui pentru a produce efecte n dreptul intern258. Or,
regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct n dreptul intern al statelor
membre.
Exist un bogat coninut legislativ, cutumiar i jurisprudenial referitor la
aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie aa-numitul acquis
comunitar. Acquis-ul259 comunitar formalizat i neformalizat contribuie la crearea unei
255
Drago Dacian Recursul administrativ prealabil n dreptul administrativ comunitar, Revista transilvan de tiine
administrative nr 2(5)/2000, p. 116
256
J. Schwarze Droit administratif europen, vol. I, Office des publications officielles des Communauts Europenes,
Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8
257
OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMA Paper No. 27. Paris: SIGMA-OECD, Dreptul
administrativ european trateaz n mare parte aspecte care se refer la rolul de mijlocitor al administraiilor publice naionale,
asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice
statelor membre i acordnd sprijin ntreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European.
258
Regulile de drept administrativ dup care se realiza administraia organismelor internaionale de tip clasic n perioada
interbelic este analizat de Paul Negulescu n lucrarea Principes du Droit International Administratif, Acadmie de
Droit International, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1935. n opinia sa dreptul internaional administrativ studiaz
organizarea serviciilor naionale sau internaionale create pentru a satisface interese internaionale, modul lor de
funcionare i de intervenie, n reglementarea, controlul i coordonarea activitilor statelor referitoare la aceste interese.
Dreptul internaional administrativ examineaz regulile care guverneaz gestiunea intereselor generale, care, prin
caracterul i importana lor, depesc limitele teritoriale ale statelor n raporturile dintre state sau ntre state i particulari.
n dreptul internaional administrativ, fenomenul esenial este serviciul public internaional, aa cum n dreptul
administrativ intern fenomenul central este serviciul public naional. n dreptul administrativ intern se studiaz modul de
intervenie al statului prin servicii publice care vizeaz limitarea activitilor indivizilor sau procurarea anumitor avantaje.
n dreptul internaional administrativ, interveniile comunitii internaionale caut s limiteze i s reglementeze anumite
activiti ale serviciilor publice ale statului n vederea stabilirii unei coordonri. Dreptul internaional administrativ era
vzut ca dreptul Administraiei internaionale al crui principal reprezentant era Societatea Naiunilor alturi de care mai
puteau fi numrate Organizaia internaional a muncii, Comisia european a Dunrii etc.
259
Sintagma acquis comunitar introdus prin Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene (art. 2, 3 i 43) reprezint
totalitatea normelor juridice care reglementeaz activitatea instituiilor UE, aciunile i politicile comunitare i const n:
coninutul, principiile i obiectivele politice cuprinse n Tratatele originare ale Comunitilor Europene i n cele
ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht i Tratatul de la Amsterdam) ; legislaia adoptat de ctre
instituiile UE pentru punerea n practic a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii i recomandri);
108
jurisprudena Curii de Justiie a Comunitii Europene ; declaraiile i rezoluiile adoptate n cadrul Uniunii Europene ;
aciuni comune, poziii comune, convenii semnate, rezoluii, declaraii i alte acte adoptate n cadrul Politicii Externe i
de Securitate Comun (PESC) i a cooperrii din domeniul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI) ; acordurile internaionale
la care CE este parte, precum i cele ncheiate ntre statele membre ale UE cu referire la activitatea acesteia.
260
Curtea European de Justiie, n cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 A. Francovich et. Al. V. Italia, 1991.
261
A se vedea de exemplu art. 173 i 190 ale Tratatului Comunitii Economice Europene i art. 33 al Tratatului Comunitii
Crbunelui i Oelului
262
O. Manolache Drept comunitar, vol. III, Justiia comunitar, ediia a doua, Editura ALL-BECK, 1999, p. 8
109
societate.263
Datorit gradului mare de varietate a activitilor acoperite, dup cum am vzut,
noiunea de administraie public nu este uor de definit din perspectiva tiinific. n doctrina
mai veche sau mai nou, inclusiv romneasc, astfel dup cum am vzut, administraia public a
fost cercetat, distinct sau mpreun, din cel puin trei perspective fundamentale: politic,
juridic i managerial (economic). Fiecare din aceste perspective au oferit i ofer repere
valorice i abordri instituionale diferite formulnd att metode i pachete informaionale
distincte, cat i definiii proprii ale fenomenului administrativ, n general, i ale administraiei
publice, n special.
Ceea ce se poate considera ca fiind comun celor trei perspective de abordare a
fenomenului administrativ este faptul c:
a. Toate vd administraia public att ca activitate de reglementare
(regulatoare) ct i ca activitate de prestaie;
b. Spre deosebire de administraia privat, administraia public servete nevoi i
interese cu caracter public, fiind circumscris de noiuni precis determinate precum Constituia,
puterea public sau suveranitatea, legea, competena, etc., dar i de o serie de noiuni imprecis
determinate n coninutul lor, precum interesul public, ordinea public, bunstarea general sau
binele public, etc;
c. Administraia public, neleas n sensul ei cel mai larg, include ideea de
aciune orientat spre realizarea unor scopuri politice, este ea nsi politic ori se afl n
strns legtura cu procesul politico-decizional, este concentrat la nivelul funciei executive
a statului i se realizeaz, prin intermediul unor organe investite cu competent legal, ntr-un
regim de putere public (suveranitate).
d. Scopul fundamental al administraiei publice este realizarea coninutului
legii, respectiv organizarea executrii, asigurarea executrii i executarea n concret a legilor
i a tuturor celorlalte acte normative adoptate la nivelul autoritilor publice. n statul de drept,
administraia public este limitat de ctre lege n scop i n aciune, i difer de administraia
ntreprinderilor, instituiilor i celorlalte grupuri de interese private cu care este ns obligat
s coopereze264.
Astfel, administraia public se deosebete de administraia privat din cel
puin trei puncte de vedere: cadrul constituional de manifestare i aciune, natura interesului
de realizat, poziia pe care se plaseaz n raport cu forele i legitile pieii economice libere
i, desigur, regimul su juridic, derogatoriu fa de dreptul comun.
n primul rnd, n statele constituionale ale lumii, Constituia delimiteaz i
circumscrie principial fenomenul administrativ n raport cu toate celelalte fenomene sociale,
cu caracter statal sau nestatal. Constituia fragmenteaz puterea de decizie i controlul
asupra administraiei publice, plasnd-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul
i puterea judectoreasc. Dei n mod tradiional monarhul, preedintele i/sau eful
guvernului sunt considerai a fi efii executivului i prin aceasta ai administraiei publice,
trebuie observat c, n realitatea constituional contemporan att legislativul ct i puterea
judectoreasc posed cel puin tot atta autoritate ct i executivul n raport cu sfera de
activitate public pe care o denumim administraia public.
Legislativul are puterea constituional de a crea, prin lege, organe administrative,
departamente i agenii guvernamentale, alte categorii de autoriti publice, de a le fixa
competentele, dimensiunile, numrul, statutul personalului i bugetul, de a le determina scopul,
organizarea, subordonarea i structurile interne, plasamentul teritorial i locaia, procedura de
control, etc., exercitnd el nsui un drept de control direct asupra activitii administrative.
263
David. H. Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Third
Ed., McGraw-Hill,Inc., New York, 1993, pag.4-5.
264
n acord cu legislaia constituional i doctrina universal avansat actual, considerm c formularea cuprins n
Constituia Romniei la art.102 alin.(2), potrivit creia n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu
organismele sociale interesate. , trebuie interpretata ca obligaie constituional a executivului i administraiei publice.
110
265
David Bezelon, The Impact of the Courts upon Public Administration, in Indiana Law Journal 52, (1976), pag. 101-110.
266
Pentru doctrina nord-american cu privire la federalismului dual a se vedea Laurence H. Tribe, American Constitutional
Law, Second Edition, The Foundation Press, Inc., Mineola, New York, 1988, pag.40l i urm.
267
Astfel, spre exemplu, n cazul unor programe interne sau internaionale, create ori asumate la nivel federal ori central, care
necesit obligatoriu n vederea implementrii, cooperarea statelor membre, respectiv a autoritilor administraiei publice
locale precum i n chestiuni bugetare.
111
268
Autorul arat c far aceast obligaie, nu exist nici un fel de alt garanie c sistemul democratic va prevala. A se vedea
n acest sens Frederick Mosher, Democracy and the Public Service, 2-nd Edition, New York, Oxford University Press,
1981, pag.27-30.
112
269
A se vedea n acest sens specificul tematic abordat la nivelul aciunilor i publicaiilor Institutului Internaional de
tiine Administrative, Grupului European pentru Administraie Public, Asociaiei colilor i Institutelor de
Administraie Public, etc.
270
Emiterea unor bonuri, titluri, certificate de stat, creditul public, etc.
113
de venit dar va fi n continuare obligat s finaneze servicii eseniale, dar mari consumatoare
de fonduri publice, precum aprarea naional, poliia, reeaua de drumuri publice,
conservarea i ntreinerea patrimoniului cultural i artistic , ntreinerea bunurilor i
instituiilor publice, ntreinerea sistemului de asigurri sociale, etc. fiind ameninat, n mod
firesc, cu falimentul, ntruct este ndeobte recunoscut c, n contextul realitilor
contemporane ale societii deschise, descentralizrii i internaionalizrii, bugetelor publice
nu mai pot fi alimentate exclusiv din impozite i taxe instituite n mod arbitrar i abuziv.
Pe de alt parte, diminuarea aciunii forelor pieei libere n sectorul public are
consecine pozitive profunde asupra cantitii i calitii dar mai ales permanentei i
continuitii serviciilor publice. Cnd accesul universal la anumite bunuri i servicii este
resimit de societate ca nevoie esenial, el va fi considerat de interes public i, prin urmare,
administraia va fi obligat s l realizeze. Ori, accesul universal nseamn accesul tuturor,
indiferent de numrul, natura i cuantumul contribuiei individuale, prin impozite i taxe, la
finanarea serviciului public respectiv. Pe de alt parte, accesul universal nseamn c fiecare
membru al societii beneficiaz n mod egal de serviciul public, indiferent de venitul
individual, localizarea teritorial, prosperitatea economic a unitii administrativ teritoriale
de domiciliu, etc. Dac societatea beneficiaz n ansamblul ei de o reea modern de
autostrzi ori de un sistem de nvmnt ori sntate de calitate, atunci tot societatea, ca
ntreg, i nu numai utilizatorii ori beneficiarii direci, trebuie s suporte unele din costurile
realizrii acestor bunuri sau servicii publice. Este indiscutabil c dac numai proprietarii de
autovehicule ori numai persoanele care au copii ar fi obligai s suporte costurile pentru
bunurile i serviciile enunate mai sus, atunci, inevitabil, calitatea lor s-ar diminua vertiginos.
Nu ntmpltor, guvernele au preluat n timp, considernd c este n interes public s o fac,
responsabilitatea prestrii unor servicii publice de la organizaii neguvernamentale, de multe
ori de natur religioas, considernd c sntatea public, asistena social sau nivelul de trai
decent (numit charity - mila public - n doctrina mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe
termen lung, pentru toi membrii societii, numai de ctre organizaii private supuse unor
finanri fluctuante sau jocului liber de pia.
Diminuarea aciunii forelor pieii libere n sectorul public face ns dificil
evaluarea eficienei activitii administrative. Cu alte cuvinte, msurarea performanei i
evaluarea eficienei n sectorul public, sunt operaiuni deosebit de dificil de realizat.
Guvernele interesate n rezolvarea acestei probleme apeleaz de regul la formula contractrii,
n regim de drept public, a realizrii unor sarcini specific administrative cu diferite
ntreprinderi ori organizaii private. n acest fel, teoretic cel puin, organismele private
respective vor intra n competiie pe piaa i vor ntreprinde toate msurile necesare pentru a
obine i a menine, o afacere profitabil n sectorul public. Desigur ca numrul activitilor
administrative pe care sectorul public le consider potrivite pentru a fi contractate cu sectorul
privat, este limitat. De asemenea, nu este pe deplin clar care sunt, pe termen lung, implicaiile
economice i politice ale contractrii unor activiti administrative tradiionale (ex. serviciile
de pot i telecomunicaii, serviciile de transport pe cile ferate, serviciile de paz i ordine,
unele activiti de urmrire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc). Pe de alt
parte, trebuie avut n vedere c, aa cum am artat mai sus, sectorul privat, fiind determinat de
legitile economice ale pieei libere, va fi dispus s preia numai acele activiti i servicii
potenial productoare de venit.
n fine, regimul juridic n care se desfoar activitatea administraiei publice
este regimul de putere public (drept public) n care autoritatea cu care este investit
administraia public o plaseaz pe aceast ntr-o poziie de inegalitate juridic n raport cu
toate celelalte subiecte de drept fa de care are dreptul de a-i manifesta i impune voina
unilateral. Aciunile administraiei publice conin, prin urmare, voina delegat a titularului
suveranitii, ceea ce nseamn c deciziile adoptate la acest nivel au fora normativ,
respectiv putere reglementar, fiind garantate n aplicarea lor de ctre fora de constrngere
a statului. Mai mult dect att, indiferent de natura lor, actele juridice, ncheiate n sectorul
114
privat dobndesc fora juridic numai n condiiile prestabilite de sectorul public. Fiind nvestit
cu exercitarea unui segment al suveranitii, administraia public este, n mod necesar,
implicat n procesul stabilirii i implementrii politicii publice. Cu toate c, n doctrina
tradiional, ntlnim de cele mai multe ori dihotomia dintre politic i administraie, n care
administraia este separat de politic (respectiv considerat apolitic ori nonpolitic) cu scopul
de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori electorale la acest nivel, totui, astzi,
doctrina contemporana accept, aproape n unanimitate, c: administraia public are un rol
legitim i activ n toate fazele ciclului politicii publice (public policy cycle)271. Cu alte cuvinte,
teoria i practica administraiei publice contemporane, accept ideea c sistemul politic trebuie
s profite de avantajul expertizei i specializrii administraiei publice n toate fazele stabilirii
i implementrii politicii publice. De asemenea, se admite ideea potrivit creia, adeseori,
administraiei publice i se cere s fac opiuni politice, n procesul de executare a legii.
Autoritile administraiei publice exercit, n baza competenei cu care au fost investite i n
limitele legii ce urmeaz a fi executat, o putere discreionar proprie, ce dobndete uneori
conotaii politice, pe baza creia face opiuni selective n procesul de adoptare i implementare a
deciziilor proprii. A admite ideea c administraia public particip n procesul de instituire i
realizare a politicii publice nu nseamn c la nivelul ei se stabilete politica public i nici c
tot ceea ce face administraia are de a face cu acest proces. Pe de alt parte, indiferent ce face
administraia public, ea arc nevoie, pentru realizarea i eficiena obiectivelor i sarcinilor pe
care trebuie s le ating, de suportul membrilor legislativului, efilor i membrilor executivului,
partidelor politice i grupurilor de interese, persoanelor individuale, publicului n sensul cel mai
larg, ceea ce include i principiul quid pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau,
dup caz, adaptarea activitilor proprii la cerinele instituite de grupurile de interese cele mai
semnificative sau mai puternice.
n contextul multiplelor condiionri fa de care este supus, se nate, n mod
firesc, ntrebarea dac, i, mai ales, cum poate administraia public s serveasc interesul
general i mai ales s asigure garaniile realizrii acestuia. Conceptul elaborat de doctrina
nord-american contemporan pentru rezolvarea acestei probleme a fost acela de birocraie
reprezentativ.272 Ideea fundamental din coninutul acestui concept este aceea c orice
demers de definire a noiunii de administraie public trebuie, cu necesitate, s includ
ideea de public, respectiv ideea accenturii participrii societii civile la formularea i
implementarea actelor de politic public. Doctrina administrativa i de drept public
european a preluat, n ultimii ani din ce n ce mai intens, aceste noiuni, idei i concepte.273
271
Noiunea ciclului politicii publice aparine tiinelor politice i desemneaz ansamblul etapelor instituirii i realizrii
politicii publice la nivel macrostatal, respectiv: identificarea problematicii de interes public (agenda setting), formularea
politicii publice (policy formulation), implementarea politicii publice (implementation), analiza i evaluarea impactului
deciziei de politic public, revizuirea politicii publice, realizarea i succesiunea politicii publice (terminatiory and
succesion). A se vedea n acest sens, David H. Rosenbloom, Op.cit., p.12.
272
Nepropunndu-ne s analizm, la acest moment, noiunea de birocraie reprezentativ, precizm totui c acest concept a
fost introdus n S.U.A. prin The Civil Service Reform Act (1978) i The Federal Advisory Committee Act (1972). Potrivit
acestor reglementri, este obligatoriu ca personalul din administraia public s fie recrutat din toate segmentele sociale,
dup anumite proceduri de selecie prevzute de lege, se instituie participarea proporional a tuturor partidelor n
procesul de adoptare a actelor administrativ-normative, se lrgete sfera participrii ceteneti la adoptarea sau aprobarea
unor categorii de acte administrative, se reglementeaz eliminarea patronajului politic direct asupra serviciului public.
Doctrina nord-american arat c patronajul partidelor politice asupra serviciilor publice era foarte puternic la nivelul
anilor 40 cnd, la sfritul fiecror 4 ani de mandat politic, cu ocazia schimbrii raportului de fore la nivel politic
guvernamental, se producea automat i nlocuirea din funcie a conductorilor i membrilor aparatului propriu al
diferitelor agenii publice. Exemplul este relevant n msura n care, n Romnia contemporan de dup 1991, se observ
frecvent acest fenomen dup care, schimbarea coloraturii ori componenei politice a Parlamentului i Guvernului atrage
automat dup sine, nlocuirea din funcie a efilor i personalului de deciziei de la nivelul serviciilor publice ale
administraiei centrale ori descentralizate n teritoriu.
273
A se vedea n acest sens, recenta monografie a profesorului de drept public, Dominique Maillard Desgrees du Lou,
Droit des relations de ladministration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000 precum i o serie de alte lucrri din doctrina
francez de drept public, dintre care amintim: MM. Bodiguel, Garbar et Supiot, Servir lintrt gnral, PUF, Paris,
2000; Paul Lignieres, Partenariats publics prives, Litec, Paris, 2000; Gilles J.Gugliemi, Droit du service public,
Montchrestien, Paris, 2000; .a.
115
274
Ioan Deleanu, Introducere n teoria reglrii sistemului organelor statului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1977
116
CAPITOLUL III.
1. tiina administraiei
275
Ioan Alexandu, op.cit., p.98
276
Lucica Matei, Management public, Ediia a II-a, Bucureti, Ed. Economic, 2006, p.47
277
K. Boulding, The Organizational Revolution, Harper and Row, 1953, citat de Ioan Alexandru n op.cit., p.118
278
Asupra acestor dezbateri: Loshack D., La science administrative: Quelle administration? Quelle science?, Revue
Internationale de Science Administrative, 1975, No.3, p.239-252
279
Le Petit Larousse, Robert, DEX, Noul Dicionar Universal al Limbii Romne
118
280
Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, New York, Oxford, 1947, citat de Ioan Alexandu n
op.cit., p.119
281
Lucica Matei, op.cit., p.67
282
n acest sens, a se vedea i Lucica Matei, Management public, Ediia a II-a, Bucureti, Ed. Economic, 2006, p.49-50
283
P. Legendre., Le management public: une pense cl en mains, comunicare la colocviul O va la gestion
publique CESA - Universit Paris - IX, Dauphine, mai 1980, citat de Ioan Alexandu n op.cit., p.121
119
284
J. Klein, G. Pedraglio .a. Quest-ce que le management ?, Dunod Economie, 1971, p.6
285
Lucica Matei, op.cit., p.16
286
M. Massenet, La nouvelle gestion publique, Hommes et techniques, 1975, P. Gilbert, Rflexion sur la notion de
management public, Octobre, 1980
287
Lucica Matei, op.cit., p.61
288
Lucica Matei, op.cit., p.105
289
n acest sens, a se vedea, pe larg, Lucica Matei, op.cit., p.133-136
290
Lucica Matei, op.cit., p.133
120
Repunnd n discuie anumite ipoteze ale celor dou demersuri dominante, se poate
descifra o a treia problematic, analiza politicilor publice.
Contieni de limitele unei problematici a organizrii stricto senso, unii cercettori
au propus i experimentat reformulri mai ample, dar care nu ne pot permite s trecem
dincolo de ceea ce configureaz ipotezele fundamentale ale demersului.
nelegerea administraiilor publice ca organizaii a schimbat profund reprezentrile
existente i a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice.
Dup cum se tie, Crozier i Friedberg au formulat depirea limitelor punctului
de vedere operat de sociologia organizaional prin trecerea la sintagma organizarea
sistemului.
Noi putem deci defini un sistem de aciune concret ca un ansamblu uman
structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ
stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin
mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri293.
n ceea ce privete administraia public, depirea limitelor problematicii
organizaionale i lrgirea demersului vor permite s fie explicate mecanismele de difereniere
i de autonomie relativ, prin fracionarea acestor organizaii ntre multiplele sisteme de
aciune, care se constituie n raportul lor cu mediu.
Pentru administraia public, managementul public apare astfel ca un limbaj nou,
permindu-i nlocuirea unei legitimiti, aprut altdat din noiunea de autoritate public,
apoi de serviciu public, printr-o legitimitate bazat pe eficacitatea metodelor sale.
Aceast rapid trecere n revist permite s sesizm faptul c att n analiza
instituional, ct i analiza organizaional, nu reuesc s rspund complet la marile ntrebri ce
se pun n legtur cu fenomenul administrativ.
tiina administraiei tradiional a contribuit la meninerea sau la ntrirea
caracterului sacru al statului, sociologia organizaiilor i mai ales managementul public
valorizeaz temele: eficacitate, raionalitate, consens etc., n detrimentul altor valori sau
reflecii.
Toate aceste limite explic apariia noii problematici a politicilor publice, care
face eforturi s ia n considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau.
291
Lucica Matei, op.cit., p.135
292
H. Gollit, (1990, p.VI), citat de Lucica Matei n op.cit., p.133-134
293
M.Crozier i E. Friedberg, Lacteur et le systme, Seuil, 1977, p.246
121
4. Analiza organizaional
294
J.P. Nioche., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n Revue franaise
dadministration publique, No.24, Octobre-Dcembre 1982, p.635-649
295
Ioan Alexandru, op.cit., p.112
296
Michel Crozier, Prface J.G.March et H.H.Simon, Les organisations, Dunod, 1969
297
Michel Crozier i Erhard Friedberg, Lacteur et le systme, Seuil, 1977
122
Actorii individuali sau colectivi care le compun () sunt actori care, n interiorul
constrngerilor, adesea foarte grele, pe care le impune sistemul, dispun de o marj de libertate
pe care ei o utilizeaz n mod strategic n interaciunile lor cu ceilali298.
Analizele lui Michel Crozier n cadrul administraiei franceze arat c i n cele
mai birocratice organizaii, n care constrngerile n ceea ce privete decizia sunt foarte
puternice, individul pstreaz o autonomie fa de organizaie i dezvolt o strategie prin care
urmrete mai ales s-i mbunteasc sau s-i apere poziia din cadrul sistemului. n
aceast perioad s-a lansat imaginea societii blocate din cauza embolismelor i a
disfuncionalitilor administraiei franceze. 299
Porozitatea frontierelor organizaiei se refer la faptul c nu exist o frontier
clar nici net delimitabil ntre interiorul i exteriorul unei organizaii, ntre o organizaie
i mediul su. Stpnirea relaiilor unei organizaii cu mediul su constituie, ntr-adevr, o
surs esenial de putere n interiorul unei organizaii. O organizaie nu se poate nchide etan,
deoarece ea nseamn o ntreag serie de relaii ntre organizaie i mediul su la marginea
organizaiei, relaii care joac un rol esenial n funcionarea sa. Aadar, o organizaie depinde
de mediul su. Mediul constituie pentru ea un factor potenial de perturbare a echilibrului su
intern, cu alte cuvinte, o surs de incertitudine major i ineluctabil. Necesitatea, pentru
organizaie, de a controla relaiile sale cu mediul antreneaz crearea, n cadrul ei, a unor
servicii specializate destinate s trateze cu diverse pri proprii acestui mediu nconjurtor;
rezult de aici o difereniere a structurilor interne ale organizaiei care nu constituie, totui,
dect un rspuns parial la problemele care se pun. Serviciile specializate create n cadrul
organizaiei nu pot ndeplini, ntr-adevr, n mod convenabil, funcia lor de contact cu
diferitele segmente de mediu dect cu o dubl condiie: pe de o parte, ca utilizatorii s asigure
reprezentarea mediului pe lng organizaie - este prima lor funcie - pe de alt parte, ei s se
constituie progresiv n ageni ai organizaiei pe lng mandanii lor - funcie derivat i
ineluctabil. Existena acestor legturi ntre organizaie i mediul su i rolul esenial de
reductor de incertitudini300 pe care ele l joac ndeplinind dubla lor misiune transform
sensibil imaginea administraiei. De altfel, recunoscnd faptul c administraiile de orice fel
nu sunt altceva dect organizaii, iar organizaiile sunt unitile sociale (sau grupuri umane)
construite i reconstruite n mod deliberat pentru a urmri rezolvarea unor obiective
specifice, vom nelege c administraia, ca organizaie, nu poate fi altceva dect un sistem
deschis, ntr-o constant interaciune cu mediul su.301
Segmentarea organizaiei se refer la faptul c analiza organizaional
abandoneaz ideea c administraia ar fi o mare main unitar ale crei diferite organe ar
asculta orbete de puterea central.
Administraia este, din contr, segmentarizat, compartimentat, chiar prin
relaiile care exist ntre ea i mediul su. Pierre Gremion, n analiza sa asupra puterii
periferice, insista asupra acestei mpriri a administraiei unde anumite structuri
administrative colaboreaz cu notabilii locali n timp ce altele se definesc n mod esenial
prin strategia lor de scurt-circuitare a notabilitilor302.
Aceast analiz centrat pe comportamente i strategii dezvoltate n interiorul
organizaiei poate fi prelungit prin luarea n considerare a influenelor exercitate asupra
organizaiei de ctre actori externi. Plecnd de la sistemul politico-administrativ francez,
Pierre Gremion arat, n lucrarea Le pouvoir priphrique, bureaucraties et notables dans le
systme politique franais, c nu se pot studia relaiile de putere n cadrul unei organizaii
fr a se ine seama de plasa de schimb esut cu mediul: ntre actorii interni i relaiile lor
298
Michel Crozier i E. Friedberg, op.cit., p.25
299
Lucica Matei, op.cit., p.58 i 70
300
Erhard Friedberg, Lanalyse sociologique des organisations, Revue Pour. p.58
301
Lucica Matei, op.cit., p.40
302
Pierre Gremion, Le pouvoir priphrique, bureaucraties et notables dans le systme politique franais, Ed.du Seuil,
1975, citat de Ioan Alexandru n op.cit., p.186
123
sociale se constituie sisteme de aciune care depesc frontierele organizaiei i sunt formate
pe o complementaritate de roluri, un echilibru al contribuiilor i retribuiilor.303
5. Analiza funcional
6. Analiza sistemic
psihologic; c) acest sistem este, pe de alt parte, un sistem deschis, ceea ce nseamn c el
trebuie conceput ca fiind supus influenelor care rezult din alte sisteme prin care el este
inserat n realitate; d) n fine, faptul c anumite sisteme ajung s se perpetueze, oricare a fi
ocurile primite din mediu, nseamn c aceste sisteme trebuie s aib capacitatea de a
reaciona la perturbri i, prin aceasta, de a se adapta condiiilor n care ele se gsesc.
Easton adopt urmtoarea definiie a politicii: un sistem politic poate fi definit ca
ansamblul interveniilor prin care obiectele de valoare sunt repartizate pe cale autoritii ntr-o
societate, definiie care, pentru scopul nostru, nu este fundamental. Aceast definiie a
politicului nu servete dect la delimitarea frontierelor sistemului luat n discuie de el, i, n
consecin, acelea ale studiului ntreprinderii. Esenialul analizei - aportul su i locul rupturii
sale teoretice de modurile tradiionale de analiz - se situeaz n alt parte: n analiza
tranzaciilor dintre sistem i mediul su. n aceasta const faptul c analiza sistemic elaborat
de Easton n legtur cu politicul a putut fi transpus n domeniul administrativ.
Interaciunile sistemului administrativ cu mediul su
Analiza sistemic, aa cum o practic Easton, distinge mediul sistemelor n dou
pri: n interiorul i n exteriorul societii: mediu intra-societal care cuprinde sistemele -
economic, cultural, social etc., aparinnd aceleiai societi ca i sistemul politic i extra-
societal, cuprinznd toate sistemele situate n exteriorul societii luate n considerare.
Astzi, tiina administraiei se refer, n esen, la mediul intra-societal al
administraiilor i analizeaz, mai ales, interveniile sistemului administrativ i ale sistemului
politic, economic i social. Ea avea, la origine, despre administraie, o viziune care i
propunea modelele clasice i care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale n opinia
liberalilor i dependena sistemului administrativ de puterea politic i confer legitimitate i i
asigur orientarea i controlul.
Sistemul administrativ, ca sistem social, poate fi privit ca o entitate dinamic, n
interaciune, n continu transformare i n permanent legtur cu mediul nconjurtor de la
care se influeneaz i pe care l modific la rndul su, nemijlocit 309.
Persistena sistemului administrativ n mediul su
Un alt aport al analizei sistemice la studiul imaginii administraiei, teoria
persistenei sistemelor, nu apare la David Easton ca o teorie a echilibrului. Noiunea de
echilibru ar lsa s se neleag c un sistem nu are dect un scop esenial: restabilirea
echilibrului pe care acesta este ntemeiat sau, cel puin, stabilirea unui nou echilibru. n fapt,
dup Easton, un sistem este supus unor perturbri care pot provoca tensiuni - stresul - n
sistem. Asemenea legturi apar cnd variabilele eseniale ale unui sistem sunt mpinse dincolo
de zona lor critic. Dar de aceea, mult timp cnd sistemul n funcie i pstreaz variabilele
sale eseniale n interiorul zonei lor critice, se poate spune c un sistem persist ntr-un fel sau
altul310. Utilizat abuziv, aceast teorie a fost adesea interpretat ca nsemnnd homeostazia
sau meninerea ordinii existente. Astfel, dup Catherine Lalumire, sistemul administrativ
prezint caliti homeostatice care tind s l reconstituie identic cu el nsui, oricare ar fi
atacurile i reformele al cror obiect este311. De asemenea, dup Jacques Chevallier i
Danile Loschak, homeostazia este foarte puternic, sistemul administrativ n ntregul lui
tinznd s menin principiile de organizare i de funcionare intern312. Pe aceste baze,
ndeprtate de acelea pe care le stabilise Easton, se fac o serie ntreag de consideraii
acoperite de vlul referirii la sistem i care tind s explice adaptarea mai mare sau mai mic
sau rezistena la schimbrile administraiei, comportamentele tradiionale, crizele i
perenitatea sistemelor administrative. Persistena sistemelor administrative i avatarurile sale
309
n acest sens, Ani Matei, Analiza sistemelor administraiei publice, Ed.Economic, Bucuret, p.50
310
David Easton, op.cit., p.25
311
Catherine Lalumiere, A la recherche dune cadre thorique pour ltude de ladministration politique, Bulletin de
lI.I.A.P., 1975
312
J.Chevallier i D.Loschak, Introducere n tiina administrativ, Dalloz, 1974, p.92
125
teoretice: stabilitate, meninere, homeostazie, echilibru, fac, deci, de acum nainte, parte din
imaginea administraiei.
n sfrit, analiza sistemic permite descifrarea modalitilor de reglare i
autoreglare a sistemului administraiei publice. Compatibilitatea sistemului administraiei
publice cu sistemul social global presupune cunoaterea reciproc a necesitilor pe care le au
cele dou sisteme. Aceast cunoatere se realizeaz prin fluxul de informaie care circul n
ambele sensuri ntre cele dou sisteme, precum i prin multiplele forme de participare social
ale sistemului administraiei publice.
Pornind de la cunoaterea nevoilor sociale generale, sistemul administraiei
publice i regleaz structurile i modalitile de aciune potrivit particularitilor pe care le
prezint mediul social.
Mecanismele de reglare sunt complexe, ele acionnd att n interiorul sistemului
administraiei publice, ct i n exteriorul acestuia.
Fiind unica autoritate legiuitoare a rii, Parlamentul se constituie ntr-un mecanism
reglator fa de sistemul administraiei publice. Ca organ reprezentativ suprem, acesta este
autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul de funcionare a administraiei publice,
alegnd sau numind autoritile administraiei publice, conducerile acestora, adoptnd norme de
organizare i funcionare pentru toate autoritile administraiei publice, pentru a rspunde, n
condiii ct mai bune, scopurilor pentru care funcioneaz administraia, funciilor acesteia.
Pentru administraia public se poate vorbi de o ierarhizare a mecanismelor de
autoreglare i reglare n raport cu gradul de complexitate al acesteia.
Autoreglarea sistemului administraiei publice i a subsistemelor acesteia se
realizeaz, ca i n cazul tuturor celorlalte sisteme sociale, prin structura acestora, adic prin
relaiile i interrelaiile ce se stabilesc ntre oamenii care alctuiesc un sistem, exprimnd
coninutul statutelor i rolurilor pe care le iau n organizaie.
Pentru administraia public, aciunile mecanismului autoreglator pot mbrca nu
numai forma unor acte administrative cu caracter normativ, ci i forma unor acte juridice
civile sau a unor fapte materiale juridice. Fr a intra n detalii, innd seama de specificul
abordrii sistemice i de specificul comportamental al sistemului administraiei publice,
reglarea i autoreglarea n administraia public respect mecanismul reglrii sistemelor
cibernetico-administrative. Obinerea feed-back-ului necesar reglrii sau autoreglrii face apel
la teoria cibernetic a informaiei i teoria cibernetic a jocurilor strategice, domenii vaste ale
teoriei generale a sistemelor.313
7. Analiza sistemal
se impune din mai multe considerente. n primul rnd comparaia ntre diferite sisteme este
imposibil fr coeren deoarece descoperirea i utilizarea conceptelor comune diferitelor
sisteme care transced particularismele naionale ale sistemelor, constituie prima condiie a
comparaiei. Comparatismul poart n el nsui necesitatea teoretizrii. Sistemismul,
funcionalismul, specifice tiinei politice au permis deja o teoretizare avansat a refleciei
asupra obiectului politic sau administrativ. O teoretizare care rmne ns insuficient deoarece
ea pretinde s defineasc obiectul prin limitele sale, sau funciile pe care le asigur cu privire la
grupul social n loc s i caute semnificaia i definiia chiar n obiect. Fiecare obiect are
coerena sa care mai nti trebuie actualizat. Coerena obiectului presupune deci a descoperi
nainte de toate ordinul intern care l constituie. Atunci va fi posibil, i doar n acel moment, i
doar condiionat, s se ntreprind studiul limitelor, al terminaiilor, al marginilor sistemului.
Inflaia actelor legislative i regulamentare, proliferarea fenomenului
administrativ impun n acelai timp aceast aducere la coeren prealabil. A aciona pe un
sistem, oricare ar fi el, normativ sau administrativ, pentru a-i raionaliza utilizarea, sau pentru
a-i limita extensia presupune a fi descoperit deja nu doar forele sociale care comand la
funcionarea sa, dar i punctele pe care, n interiorul sistemului, ele se sprijin i de la care ele
difuzeaz n tot sistemul. Desigur nu se poate schimba societatea printr-un act normativ; dar
dac acestea nu ajung pentru a schimba societatea, este probabil din cauz c ele nu se
situeaz ntotdeauna n inima realitilor i c autorii lor nu au tiut s neleag c
principiul de coeren a sistemelor era n alt parte dect acolo unde ei se gndiser s l
descopere. Este necesar deci un efort de teoretizare prin care s se rspund, s se descopere
ordinea intern a sistemelor. A separa aspectele interne i externe ale fenomenului
administrativ, sau cum spune Pierre Bourdieu, a distinge ntre opus operatum i modus
operandi316, constituie prima micare necesar unei tiine administrative.
Mai exist i o a doua care fondeaz tiina administrativ. Plecnd de la ideea c
n orice societate, introducerea unei strategii adaptate definiiilor permite s restrng
numrul axiomelor i cteodat chiar s l reduc la zero317, Louis Hjelmslev propune s se
recunoasc c esenialul nu este de a diviza un obiect n pri, ci de a adapta analiza de aa
manier nct ea s fie conform dependenelor reciproce care exist ntre aceste pri318. Din
aceasta rezult c obiectul examinat att ct i prile sale nu exist dect n virtutea acestor
rapoarte sau acestor dependene i c obiectele realismului naiv se reduc la punctele de
intersecie a acestor fascicole de rapoarte. A importa astfel de analize n tiina
administrativ duce la concluzia c administraia nu poate i nu trebuie s fie analizat
precum centrul unei reele de dependene care singure, au o realitate i o existen tiinific: a
solicita obiecte altfel dect n termeni de raport, nseamn a introduce o axiom inutil, i o
ipotez metafizic319 de care tiina administrativ, ar trebui s se lipseasc. Asociate una cu
cealalt, aceste dou micri reliefeaz inutilitatea oricrei dezbateri despre pluri sau
interdisciplinariti, i despre existena uneia sau a mai multe tiine administrative. Rupnd
legtura cu tiinele externe, doar o tiin intern a administraiei se poate constitui n
tiin administrativ ca tiin autonom distinct de disciplinele care iau ele nsele ca obiect
de studiu administraia. Analiza administraiei ca fascicol (sistem) de relaii ne mpiedic s
facem abstracie de relaiile ntre instanele administrative i instanele politice, economice
sau societale cu care ele sunt n raport. Efortul de teoretizare a administraiei cere deci
recurgerea la concepte care separat de disciplinele care trateaz din administraie din
singurul unghi o modus operandi, condiii politice, economice sau sociale a funcionrii sale
permit n acelai timp de a face obiectiv analiza administraiei. Abolind bifurcarea opus-ului
operatum i a modus operandi, concepiile cuplate de model i de strategie, de genotip i de
fenotip permit o prelungire, o rennoire a reflexiei asupra administraiei.
316
Pierre Bourdieu, Le sens pratique, Les ditions de minuit, 1980, p. 88
317
Louis Hjelmslev, Prolgomnes une thorie du langage, Les ditions de minuit, 1968, p. 34
318
L. Hjelmslev, op. cit., p. 36
319
L. Hjelmslev, op. cit., p. 37
127
Conceptul de model este acela al tuturor care autorizeaz obiectivizarea cea mai
complet a realitii empirice de a descoperi i de a analiza. G. Timsit susine ns c nu ne
putem mulumi cu definiia pe care i-o d Jean-William Lapierre320 i anume un ansamblu
coerent de concepte definite clar i care au relaii determinabile ntre ele. Trebuie s
adugm alturi de Raymond Boudon321 c trebuie s fie vorba de ceea ce Bourdon numete
paradigme formale, ansambluri de propoziii care stabilesc reguli de sintez, adic
categorii considerate fundamentale de unde vom putea forma alte propoziii dar nu prin
deducie. Trebuie s se mai precizeze c aceste paradigme formale trebuie s se fondeze pe o
analiz de tip semiotic a administraiei. Benveniste322 a relevat-o deja: Orice disciplin care
vrea s ctige statutul de tiin trebuie mai nti s-i defineasc constantele i variabilele
sale, operaiunile i postulatele sale, i n primul rnd s spun care sunt unitile sale. O
prim apropiere de unitatea administrativ conduce la ceea ce Timsit a numit atomul
administraiei323 i anume el este constituit din acest fascicol de relaii ntre instanele
administrative, politice, economice i sociale la intersecia crora se gsete plasat
administraia. Descompunerea atomului administraiei n relaii ntre instane ne face s ne
ntrebm despre semnificaia acestor relaii, despre codul care le organizeaz. n funcie de
acest cod i de semnificaia pe care o poart aceste relaii va fi posibil s se formeze diferitele
modele. Ori, att analiza istoric ct i cea logic conduce inevitabil la reinerea noiunii de
integrare ca semn ce permite diferenierea ntre diversele modele de administraie. La unii
teoreticieni principiul de integrare este tratat ca principiu explicativ fundamental al formrii
statului. Asociat cu principiul de difereniere, el este considerat ca fiind la originea apariiei
birocraiilor. Principiul de integrare poate s serveasc efectiv ca semn ce permite s se fac
distincie ntre diferitele tipuri de administraie dup natura i dup gradul de integrare care
afecteaz relaiile constitutive ale atomului administraiei.
Mai exist i alte concepte care permit, n tiina administrativ, s se scape de
bifurcarea opus-ului operatum i a modus-ului operandi: de exemplu conceptul de strategie,
care este deja att de mult utilizat n tiina administrativ. La ora actual, este unul dintre
conceptele-cheie a analizei politicilor publice. Dar trebuie observat bine modul n care sunt
conduse analizele n acest domeniu, se poate simi o oarecare nesiguran cu privire la
folosirea noiunii de strategie. Astzi, analizele politicilor publice oscileaz ntre check-list, o
serie de ntrebri ordonate una dup cealalt, fr logic i fr ierarhizare intern i care fac
suma analizei i alegerea arbitrar a perspectivelor empirice sau a abordrilor teoretice dup
care trebuie s fie abordat studiul politicilor publice: oscilnd permanent ntre strategii, aciuni
i funcii, nu se tiu prea multe despre cum s se declaneze astfel de analize, nici care trebuie
s fie unghiul de abordare324. Una dintre primele precauii ce trebuiesc luate ar fi probabil de a
raporta politicile publice la modelele de administraie n care se insereaz ele325; n aceast
privin, ar trebui s se recunoasc c politicile publice constituie punerea n funcie a unor
sisteme de drept, de administraie precum i evoluare a gradului lor de integrare. O politic
public se afl la intersecia a dou axe, axa strategiilor i axa funciilor. Analiza dialecticii
strategiilor i funciilor, raportate la modele de administraie n care ele sunt expresia sau
mijlocul de transformare, ar permite deci de a reintegra n studiu analiza condiiilor sociale de
funcionare a sistemelor normative, administrative sau sociale.
Confruntarea conceptelor legate de model i strategie dezvluie distorsiunile care
pot exista ntre sistemele administrative empirice i strategiile pe care le utilizeaz. Datorit
320
Jean-William Lapierre, Lanalyse de systmes politiques, PUF, 1973, p. 10
321
Raymond Boudon, Note sur le notion de thorie, dans les sciences sociales, Archives europennes de sociologie XI no.2,
1970, p. 203-210
322
Emile Benveniste, Problmes de linguistique gnrale, Gallimard, Coll. Te. 2 tomes, 1974, vol. II, p. 219
323
G. Timsit, Modles, structures et stratgies de ladministration. Elments pour une prospective administrative, Revue du
droit public, 1980
324
Albert Mobileau, Introduction a lanalyse des politique publiques, en temes dacteurs et de stratgies, Association
franoise de science politique, 22-24 oct. 1981, Toble Ronde no. 4
325
Thodore Lwe, Public policy and bureucracy in the United States and France, 1982
128
Pentru falsa sociologie care se practic uneori n tiina administraiei, aceasta nu se pune la
ndoial ct despre cea adevrat aplicat n domeniul administraiei dac i impune s
respecte condiiile fixate de analiza sistemal, ea devine tiina administraiei.
130
CAPITOLUL IV.
331
Noul Dicionar Universal al Limbii Romne, Editura Litera Internaional, Bucureti, 2006, p.506
332
Ani Matei, Op. Cit., p. 46
333
Idem.
334
Prin funcii ale Parlamentului nelegem impactul pe care acesta l are asupra mediului social. De aceea, funcia reprezint
caracteristica juridico-politic a competenei Parlamentului.
335
A se vedea i Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Ed. Proarcadia, Bucureti, 1993, p.99. J.-M.
Belorgez consider c funcia Parlamentar comport trei dimensiuni eseniale: o dimensiune legislativ, o dimensiune
de control colectiv a aciunii guvernamentale i administrative, o misiune, deseori contestat, de mediere individual;
potrivit lui Ioan Deleanu, Parlamentul ndeplinete funcia de informare, de control i sanciunile controlului,
deliberativ, de recruare a unor funcionari publici sau a altor persoane nvestite cu prerogative publice, de direcionare a
politicii externe, funcia judiciar n Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol.II, p.99; n Instituii i
proceduri constituionale, acelai autor deosebete funcia de reprezentare, n virtutea creia Parlamentul este purttorul
de cuvnt al Naiunii, funcia de recruare a unora dintre funcionarii publici sau a altor persoane nvestite cu prerogative
publice, funcia de direcionare a politicii externe, funcia de informare, de control i cea deliberativ, care n coninutul
su privete ndeosebi legiferarea (p.274 i urm.). Pentru motivele artate, am considerat Parlamentul ca o putere
deliberativ, caracterizare ce se refer la toate funciile i atribuiile sale, iar informarea nu este un scop n sine, ci este
131
implicat n controlul parlamentar n exercitarea oricrei funcii i atribuii a Camerelor, pe acest temei guvernul sau orice
alt autoritate public, inclusiv cei ce exercit iniiativa legislativ fiind obligai s se justifice. n ceea ce privete
reprezentarea, ea este proprie oricrei autoriti prin care se exercit suveranitatea naional al crei titular este poporul.
n general, funciile Parlamentului depind de caracteristicile regimului politic, iar analiza lor este n funcie de
interpretarea dat acestor caracteristici.
336
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept Parlamentar romnesc, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.113 i urm.
337
Uneori se utilizeaz i termenul de competen legislativ. Evident c, raportat la Parlament, nu este impropriu, dar
raportat la funcia legislativ a statului el desemneaz competena tuturor autoritilor publice abilitate s emit norme
juridice, adic legislaia. Terminologia folosit n doctrin i chiar n legislaie este nuanat. De aceea, cnd se vrea o
interpretare corect, trebuie avut n vedere contextul n care aceast terminologie este utilizat. (Ioan Muraru, Mihai
Constantinescu, Op.cit., p.114)
338
A se vedea art.37 lit.a) din Regulamentul Camerei Deputailor, art. 36 alin.(1) lit.h) din Regulamentul Senatului, precum
i art.3 lit.a) i art.8 din Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului.
132
urma dezbaterii, poate hotr cu privire la resingerea sau adoptarea proiectului de lege sau
propunerii legislative prezentate decizeie sale. Este o competen exclusiv, fa de care
dreptul iniiatorului de a-l retrage nu mai poate supravieui. Altfel, ar fi eludat nu numai
competena exclusiv a plenului, dar i o regul de disciplin parlamentar, pentru evitarea
abuzului n exercitarea dreptului de iniiativ legislativ, potrivit creia proiectele de legi i
propunerile legislative definitiv respinse nu pot fi readuse n discuia Camerelor n cursul
aceleiai sesiuni parlamentare.
b) funcia de numiri, prin alegerea, formarea, avizarea formrii, desemnarea
sau revocarea unor persoane pentru demniti exterioare Parlamentului
Aceast funcie, care privete implicarea Parlamentului n constituirea altor
autoriti publice, este rezultatul firesc al mandatului pe care l are de a voi n locul naiunii.
Dac funcia de legiferare este fundamental, fiind chiar raiunea de a fi a unui Parlament,
executarea legilr mplinete coninutul mandatului parlamentar. Ca atare, Parlamentul trebuie
s creeze autoriti care s execute i care s intervin atunci cnd executarea legii ntmpin
dificulti. Aceast funcie exprim, evident, raporturile constituionale dintre puterile publice,
raporturi care includ implicare, echilibru i control. Se realizeaz astfel o anumit armonizare
a sistemului autoritilor care au, n ultim analiz, rolul de a realiza voina poporului.339
Funcia se exercit fie de ctre Parlament n ansamblul su, fie de ctre una dintre
Camere, potrivit dispoziiilor constituionale. n cadrul acestei funcii Parlamentul, sau dup
caz Camerele sale, pot suspenda din funcie Preedintele Romniei (art.95 din Constituie),
acorda votul de ncredere Programului i ntregii liste a guvernului (art.113), numi Avocatul
Poporului art.65 lit.i), numi judectori la Curtea Constituional (art.142), numi membri n
Consiliul Superior al Audiovizualului sau n conducerea televiziunii i radioului public etc.
c) funcia de reprezentare
Aceast funcie a fost esenial n configurarea democraiei reprezentative,
ndeosebi n perioada iniial, de formare a regimului parlamentar, n conflictul cu monarhia
absolut ce i revendica legitimitatea divin. Astfel, monarhia, unde a supravieuit, a devenit
constituional sau a fost nlturat de regimul politic republican.
Importana acestei funcii i menine i n prezent vlalabilitatea, deoarece ea asigur
agregarea intereselor i valorilor i i disput ntietatea n societate n adoptarea unei msuri
legislative sau exclusiv politice. Odat cu dezvoltarea democraiei i trecerea de la votul cenzitar
la cel universal, pe baza principiului un om un vot, aceast agregare a intereselor n Parlament a
devenit din ce n ce mai efectiv, deoarece pturi sociale ce nu erau reprezentate, organizndu-se
n partide politice, au putut s-i apere interesele n dezbaterile ce aveau loc.340
n societatea modern, funcia de reprezentare a Parlamentului este concurat de noi
centre de reprezentare n dezbaterea unor probleme politice. Este vorba despre rolul crescnd, n
acest sens, al mijloacelor scrise i audio-vizuale n dezbaterea unor probleme politice majore, de
rolul pe care l are guvernul n armonizarea intereselor adesea contradictorii sau antagonice din
societate, ca i al Preedintelui Romniei, ndeosebi n ndeplinirea funciei sale de mediator
ntre stat i societate potrivit art.80 alin.(2) din Constituia Romniei.
n acelai sens al reprezentativitii este rolul crescnd al grupurilor de presiune,
cum sunt sindicatele, organizaiile patronale, organizaiile religioase, partidele
extraparalamentare. Dar, n ultim instan, toate aceste structuri caut s influeneze decizia n
elaborarea unei legi n care sunt interesai sau n adoptarea de ctre Parlament a unei msuri.
Pentru ndeplinirea de ctre Camerele Parlamentului a funciilor de reprezentare n
vederea agregrii intereselor, esenial este compoziia lor politic. n acest scop, al asigurrii
unei reprezentri, de alt natur, l are i Consiliul Economic i Social, care asigur, pe criterii
profesionale, participarea principalelor categorii sociale la opera de legiferare, indiferent de
apartenena lor politic.
339
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Op.cit., p.130
340
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Op.cit., p.131
133
d) funcia de control
n mod firesc, Parlamentul exercit i o funcie de control. Dup cum arta I.
Stuart Mill341, principala ndatorire a unei Adunri Parlamentare este de a supraveghea i de
a controla guvernarea. ndeplinirea acestei misiuni ine, ns, de arta politicii, deoarece prea
mult critic poate paraliza, iar prea puin poate duce la tiranie. Controlul parlamentar este
un control necesar, deplin i difereniat. El se refer, n principiu, la ntreaga activitate statal
i la toate autoritile publice, realizndu-se prin ci i mijloace adecvate. El privete
ndeosebi activitatea Executivului, materializndu-se n forme specifice, pe calea ntrebrilor,
interpelrilor, anchetei parlamentare i a moiunii de cenzur, dar i n cadrul competenei
legislative, n cazul n care, dezbtnd un proiect de lege, oblig guvernul s se explice
asuprapoliticii publice pe care vrea s o promoveze prin acel proiect i fundamentrii
preconizate.
Controlul parlamentar este fie fr sanciune, fie cu sanciune. n majoritatea
rilor este n plin evoluie controlul parlamentar fr sanciune, deoarece nu numai c este
cel mai apt pentru a remedia eventualele erori ale guvernanilor, dar i pentru c el asigur
sensibilizarea opiniei publice asupra aestor erori. Principalele sale mijloace sunt: a) dri de
seam, mesaje, rapoarte, programe prezentate Parlamentului; b) analize n comisiile
parlamentare; c) ntrebri i interpelri; d) dreptul deputailor i senatorilor de a cere i de a
obine informaiile necesare; e) rezolvarea petiiilor cetenilor etc.
n cadrul controlului parlamentar cu sanciune, o meniune special privete
moiunea de cenzur.
Dintre toate funciile Parlamentului, cea de control este n continu expansiune.
Creterea rolului puterii executive n toate regimurile parlamentare, mai ales datorit sfidrilor
societii moderne legate de inflaie, omaj, relaiile comerciale internaionale, deteriorarea
mediului ambiant etc., probleme ce impun o reacie rapid, pentru care numai puterea
executiv este adecvat, ntrirea deci a poziiei guvernului, avnd ca efect consolidarea
relaiilor dintre acesta i majoritatea pe care se sprijin, pot fi contrabalansate numai prin
creterea controlului parlamentar, pentru a se asigura astfel rspunderea factorilor de deicizie
n procesul de guvernare. De aceea, creterea rolului controlului parlamentar este o cerin a
democraiei, corespunztoare unui principiu politic fundamental al democraiilor liberale, care
este acela al rspunderii oricrei autoriti pentru exercitarea puterilor ce i-au fost conferite.
e) funcia de conducere n politica extern
Ca autoritate reprezentativ prin care, potrivit art.2 alin.(1) din Constituia
Romniei, poporul exercit suveranitatea naional, Parlamentul are i atribuii n politica
extern. Aceste atribuii se nscriu n dimensiunile puterii politice a poporului. Trebuie
subliniat c n competena Parlamentului revin numai atribuiile de conducere n politica
extern, adic acelea care sunt fundamentale. Precizarea este pertinent i necesar, dat fiind
c i alte autoriti publice au atribuii n acest domeniu. Constituia ncredineaz
Parlamentului, n exclusivitate, urmtoarele atribuii: ratificarea i denunarea tratatelor
internaionale; declararea strii de rzboi; suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare;
participarea la structurile parlamentare internaionale.
f) funcia de organizare intern
n temeiul autonomiei sale organizatorice i funcionale, Parlamentul este singurul
care i stabilete organizarea sa intern, bineneles n limitele dispoziiilor constituionale i
legale.
n exercitarea acestei funcii, Constituia Romniei prevede c fiecare Camer i
valideaz alegerea deputailor si senatorilor, i adopt regulament propriu de organizare i
funcionare i i stabilete buget propriu.
341
I. Stuart Mill, Le gouvernement reprsentatif, ed. a 2.a, Paris, 1865, p.119
134
342
Teoria personalitii morale a statului este cunoscut nc din sec.XVIII i, n pofida criticilor repetate care I s-au adus,
rmne singura n msur s satisfac din perspectiva legitimitii existentei i capacitii juridice de decizie i aciune a
statului. Cu privire la analiza doctrinei n materie i susinerea teoriei personalitii morale a statului i unitilor
administrativ-teritoriale ca subiecte administrative de drepturi n doctrina noastr interbelic, a se vedea: Paul Negulescu,
Tratat de drept administrativ, Ed. E.Mervan, Bucureti, 1934, pag. 73-116.
343
a se vedea: Paul Negulescu, Op.Cit.
136
Administraia public mijlocit este compus din ansamblul actorilor care, prin
lege sau n baza legii, au dobndit anumite drepturi i obligaii n realizarea sarcinilor
specifice ale administraiei publice, respectiv o capacitate limitat de drept administrativ, din
care lipsesc drepturile proprii de comand i decizie administrativ. Administraia public
mijlocit poate fi neleas i ca administraie prestatoare sau de prestaie a unor servicii
publice concrete, i se realizeaz, de regul, prin intermediul unor persoane sau organizaii
care dispun de capacitate juridic integral de drept civil (persoane fizice i juridice) i au fost
investite, prin lege sau pe baza legii, cu o capacitate de drept administrativ limitat la
realizarea unor activiti concrete, din sfera de reglementare a dreptului administrativ.
Dup cum vom vedea, Administraia Parlamentar poate fi considerat o
administraie public mijlocit, prestatoare de servicii publice.
347
Cu privire la calitatea unor structuri interne, de autoriti publice de sine stttoare, a se vedea: A. Iorgovan, Tratat, Vol.1,
Ed.III, 2001, pag.390-393
139
348
Vincent Tocanne, Les structures administratives des parlements. Perspectives comparatives. Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, p. 505-519
140
Datorit celor artate mai sus, apare ca necesar descifrarea unor elemente de
definire, de particularizare a Administraiei Parlamentare.
349
n acest sens, a se vedea i Olivier Duhamel, Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, P.U.F., Paris, 1992, pag. 9
350
n acest sens, pe larg, Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
141
Acest lucru nu este precizat n mod special n doctrin, care s-a limitat numai la
descrierea unor modele ale Administraiei Parlamentare din diferite ri, realizndu-se n
principal o analiz comparativ a acestora.
Din cuprinsul descrierii diverselor Administraii Parlamentare se pot desprinde
ns unele elemente ce se regsesc n Administraiile Parlamentare din cvasi-totalitatea rilor
i care se pot constitui n adevrate elemente de definire, de particularizare a Administraiei
Parlamentare n raport de administraia public autoritate component a puterii executive.
Aceste elemente, care ar putea face diferena dintre cele dou administraii, sunt: funciile,
structura i personalul.
nainte, ns, de a ntreprinde o analiz a acestora, este util s ncercm o
clarificare a noiunilor de funcie, organ i putere public, dat fiind imprecizia utilizrii
acestora n diverse lucrri. Unii autori folosesc adesea n mod abuziv, fr s diferenieze,
aceste noiuni, cu toate c din toate Legile Fundamentale ale statelor rezult c diferitele
organe ale statului nu-i extrag puterea proprie dect din cea a naiunii, ele fiind o emanaie a
acestei puteri. Aadar puterile au fost i sunt concepute ca nite fracionri ale suveranitii,
iar organele acestor puteri constituie mijloace de aciune care nu acioneaz dect prin
delegare a titularului suveranitii care constituie puterea originar i suprem ce provine de la
naiune. Conform acestei concepii, Executivul (puterea executiv) sau Judiciarul (puterea
judectoreasc) nu sunt altceva dect organe (sau ansamblu de organe) care dispun de puteri,
n vederea exercitrii unor funciuni 351.
Noiunea de funcie nu este precizat dect o dat cu apariia teoreticienilor
germani de la sfritul secolului al XIX-lea care semnaleaz diferenierea ntre funciile
formale i cele materiale ale executivului; primele se sprijin pe organe, celelalte pe
activiti. Aceast difereniere este reluat i precizat n Frana la nceputul secolului al
XX-lea de ctre juritii Leon Duguit (1859-1928), Ren Carr de Malberg (1861-1935) i
Maurice Hauriou (1856-1920). Acesta din urm a definit perfect terminologia:
Exist trei noiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grij: Aceea a
funciunilor Statului, cum e cea de administrare a justiiei, sau cea de a elabora legile,
sau de a guverna, sau de a administra; Aceea a organelor, care sunt organizaii de
persoane, crora li se ncredineaz exercitarea funciunilor; n sfrit, aceea a puterilor
publice, care sunt expresia mputernicirilor (competenelor) n virtutea crora organele
i exercit funciile lor. 352
Aceast difereniere, care se sprijin pe definiii precise, nu ar trebui s mai
fac posibil confuzia ntre funciile statului. n ceea ce privete executivul, iniial
acestuia i s-a limitat puterea public (deci, competenele) exclusiv la acte de executare
individuale i doar ulterior, din necesiti practice i s-a recunoscut puterea de
reglementare. Astfel, Carr de Malberg a artat n lucrarea sa Contribution la thorie
generale de lEtat c exist un dualism al activitii executivului, i anume pe de o parte
msurile de execuie n care nu exist o iniiativ proprie a acestuia, iar pe de alt parte o a
doua execuie care i permite acestuia s aib iniiative i s conduc operaiuni
administrative necesare oricrei politici guvernamentale.353 Aadar exist o difereniere
ntre deciziile de executare a legii i deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de
legiuitor, astfel c executivul, n afar de aplicarea legilor, dispune de latitudinea care
corespunde puterii sale de apreciere, urmare evalurii circumstanelor, ceea ce ne
reamintete de concepia despre prerogativ a lui John Locke. Cu alte cuvinte executivul
dobndete puterea de reglementare care constituie acea putere public de a lua decizii
executorii cu caracter general i impersonal. 354
351
Ioan Alexandru, Drept administrativ, ed. Lumina Lex, Bucureti 2005, pag. 30
352
Maurice Hauriou, Prcis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929, pag. 347
353
Ren Carr de Malberg, Contribution la therie generale de lEtat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922
354
Ioan Alexandru, Op.cit, pag. 30-31
142
Astfel dup cum am artat, Noul Dicionar Universal al Limbii Romne reine
pentru cuvntul funcie mai multe nelesuri, printre care:
- activitate proprie, destinaie, rol;
- activitate administrativ desfurat ntr-o instituie.355
Funciile Administraiilor Parlamentare, ca element de definire a acesteia, prezint
un interes deosebit, deoarece ele sunt cele care pun n eviden deosebirile semnificative ntre
Administraia Parlamentar i administraia public din cadrul puterii executive.
Astfel cum s-a remarcat n doctrin, analiza comparativ a sistemelor de
organizare i funcionare a Administraiei Parlamentare din diferite Foruri Legislative, precum
i a statutului personalului parlamentar arat c, dincolo de deosebirile existente ntre diferite
Parlamente, exist i aspecte comune, n ceea ce privete specializarea compartimentelor sau
serviciilor care asigur condiiile materiale, logistice, expertiza necesar legislatorilor, i chiar
statutul personalului ncadrat permanent i cel al colaboratorilor personali ai deputailor i
senatorilor 356.
Aceste asemnri sunt datorate exclusiv rolului i funciilor Forurilor legislative
care sunt, cu nesemnificative diferene, aceleai, i anume: funcia legislativ i funcia de
control parlamentar 357.
Orice Administraie Parlamentar deine anumite funcii, care i sunt conferite, n
general, prin regulamentele parlamentare. Acestea pot fi clasificate n dou mari categorii, i
anume: funcii ce in de activitatea de secretariat i funcii ce in de administrarea resurselor
materiale, financiare i de personal necesare desfurrii activitilor parlamentare.
355
Noul Dicionar Universal al Limbii Romne, prima ediie, Ed. Litera International, Bucureti 2006, p.506
356
Vincent Tocanne, Op.cit, pag. 505-519
357
Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
143
358
Michel May, Le rgime financier des assembles parlementaires en France, Revue franaise dadministration publique,
nr.68/1993, p.537, citat de Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
359
Helene Ponceau, Lautonomie administrative et financire des Assembles parlementaires, ASGP, Santiago de Chile,
aprilie 2003, pag. 5
144
5.1. Scurt analiz comparativ (Frana, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord,
Belgia, Italia, Portugalia, Spania)
360
Xavier Roques, Sur lautonomie du Parlement en termes de gestion interne par rapport lExcutif, ASGP, Santiago de
Chile, aprilie 2003, pag. 4
361
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp
362
http://www.senat.fr/reglement/reglement mono.html
145
d)
servicii pentru relaia cu publicul (oficiul de pres i biroul pentru relaia cu
cetenii);
e) servicii administrative propriu-zise (servicii de ntreinere, paz, ordine
intern).
n ceea ce privete Frana, serviciile legislative ale Adunrii Naionale sunt
regrupate n jurul Secretariatului General al Adunrii i al Preediniei. El cuprinde serviciile
Secretariatului General, ale edinei, ale comunicaiilor, ale studiilor i documentrii, ale
comisiilor, ale bibliotecii, ale afacerilor internaionale, ale arhivelor, ale proceselor verbale
analitice i ale proceselor verbale integrale. Serviciile administrative sunt conduse de ctre
Secretariatul General al Chesturii, care cuprinde serviciile pentru afaceri administrative
generale, personal, restaurante, afaceri sociale i imobile. Serviciile comune celor dou
secretariate generale sunt cele nsrcinate cu activitile de protocol, serviciile informatice,
cele de prospectiv i de dezvoltare tehnologic. Secretarul general al serviciilor legislative de
sub autoritatea preedintelui are titlul de Secretar General al Adunrii i al Preediniei.
Adjunctul su este directorul general al serviciilor legislative. Omologul su, care conduce
serviciile administrative de sub autoritatea chestorilor, are titlul de secretar general al
Chesturii. Adjunctul su este directorul general al Chesturii.
Departajarea prerogativelor Administraiei Parlamentare la nivelul conducerii
politice a Adunrii Naionale are ca efect direct structura organigramei serviciilor acesteia n
dou componente principale:
a) servicii subordonate secretarului general al Preediniei, acestea avnd o
legtur nemijlocit cu funcia legislativ i de control parlamentar a Adunrii;
b) servicii subordonate secretarului general al Chesturii, care gestioneaz
probleme administrative i financiare.
La Senat, serviciile legislative sunt conduse, n mod similar cu cele de la
Adunarea Naional, de doi secretari generali i cuprind: serviciile Secretariatului General al
Preediniei, cele pentru comunicaii, studii, serviciile edinei, ale comisiilor, ale afacerilor
europene i cele pentru relaii internaionale. Serviciile administrative, conduse de secretarul
general al Chesturii, cuprind: serviciile secretariatului general al chesturii, ale cabinetului
chestorilor i ale securitii, ale bugetului, ale compatibilitii i a securitii sociale, ale
trezoreriei, ale patrimoniului mobiliar i de achiziii, ale arhitecturii, ale imobilelor i ale
grdinilor. Serviciile comune celor dou secretariate generale sunt: serviciul personal,
biblioteca, arhivele i documentarea, informatica i dezvoltarea tehnologic. Secretarul
General al Preediniei conduce, sub autoritatea preedintelui, serviciile legislative. Adjunctul
su este directorul general al serviciilor legislative. Secretarul general al Chesturii conduce,
sub autoritatea chestorilor, serviciile administrative. Adjunctul su este directorul general al
serviciilor administrative. Serviciile comune sunt conduse de secretarul general al
Preediniei, mpreun cu secretarul general al Chesturii, sub autoritatea preedintelui
Senatului i a chestorilor.
n Camera Reprezentanilor a Parlamentului Belgiei, autoritatea deplin asupra
tuturor serviciilor Camerei i a personalului acestora o are, n numele Biroului acesteia, un
greffier366, care are rang de secretar general i este numit de Camer. n competena acestuia
intr executarea deciziilor Camerei, asigurarea desfurrii n bune condiii a activitilor
parlamentare, precum i arhivele Camerei.
Grefierul este asistat i nlocuit, n cazul n care este n imposibilitate de a-i
exercita funcia, de un grefier adjunct, numit de Biroul Camerei.
n Senatul belgian, problemele legislative sunt coordonate tot de un greffier367
(secretar general), ajutat de un secretar general adjunct. n sfera de competen a acestora sunt
366
Art.168 169 din Regulamentul Camerei Reprezentanilor a Parlamentului Belgiei
367
Art.91 92 din Regulamentul Senatului Belgiei
147
activitii n trei sedii diferite Luxemburg, Bruxelles i Strasbourg i, pe de alt parte, din
constrngerile datorate multi-lingvismului (mai ales n ceea ce privete logistica necesar
pentru desfurarea activitii n trei locuri de munc diferite), care decurg din obligativitatea
interpretrii reuniunilor i a traducerilor necesare a fi efectuate pentru fiecare document, n
prezent, n 23 de limbi371.
Efectivele secretariatului general au cunoscut o cretere paralel cu dezvoltarea
puterilor i competenelor Parlamentului European. Lrgirile succesive ale Uniunii Europene
au antrenat, n egal msur, modificri ale organigramei pentru funcionarii noilor state
membre. n majoritatea cazurilor, a fost creat o sinergie ntre necesitatea de lrgire a
reprezentativitii naionale i nevoile care decurg din noile activiti i competene ale
instituiei.
Activitatea legislativ crescnd, relaiile mai aprofundate cu alte ri i cu
organizaiile internaionale, informarea i comunicaiile, relaiile cu Parlamentele naionale ale
statelor membre, regiunile i colectivitile locale sunt factori care au justificat, de-a lungul
anilor, o att de necesar adaptare. n domeniul juridic, noile competene ale Parlamentului
European i noile proceduri stabilite au fcut necesar o susinere mai activ a tuturor
serviciilor instituiei de ctre serviciul juridic (n ceea ce privete respectarea competenelor
instituiei, respectarea procedurilor etc.).
Secretarul General este cel mai nalt funcionar al Parlamentului European i, din
aceast funcie, conduce Secretariatul General, al crei compunere i organizare sunt hotrte
de Birou. Secretarul General este responsabilul administrativ al instituiei. El este numit de
Birou, potrivit articolului 197 din Regulamentul Parlamentului European. Secretarul general
este asistat, n activitatea sa, de Serviciul juridic i de membrii Cabinetului su.
Secretariatul general al Parlamentului European este alctuit din 8 Direcii
Generale (DG), i anume:
DG I Preedinie;
DG II Politici interne;
DG III Politici externe;
DG IV Informare;
DG V Personal;
DG VI Infrastructur i Interpretare;
DG VII Traducere i Editur;
DG VIII Finane.
371
Parlamentul lucreaz n toate limbile oficiale ale Uniunii Europene - 23 de limbi dup aderarea Romniei i a Bulgariei i
dup ce irlandeza a fost recunoscut ca limb oficial a Uniunii Europene din 2007. Toate documentele din cadrul
edinelor plenare trebuie traduse n 21 de limbi, o excepie parial aplicndu-se n cazul limbilor irlandez i maltez,
numai anumite documente fiind traduse n aceste dou limbi.
372
http://www.europarl.eu.int/parliament/expert/staticDisplay.do?language=FR&id=54
149
373
Olivier Duhamel, Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, P.U.F., Paris, 1992, pag.146
150
374
Danielle Bossaert & colectiv, Funcia public n Europa celor cincisprezece. Noi tendine i evoluii, Editura Economic,
Bucureti, 2002, pag. 40
375
Bernard Moreau, Autonomie et carrire: le statut des fonctions publiques parlementaires, Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, pg.523
151
376
Bernard Moreau, Op.cit., pg. 525
377
n unele Parlamente, funcionarii parlamentari beneficiaz de sporuri salariale pentru pstrarea secretului profesional,
precum i pentru fidelitatea dovedit fa de Parlament.
152
381
Cristian Ionescu, Op.cit
382
http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=233
383
Cristian Ionescu, Op.cit
154
384
Cristian Ionescu, Op.cit
385
http://www.senat.ro
386
Vincent Tocanne, Op.cit, pag.507
387
Vincent Tocanne, Op.cit, pag.508-509
388
Vincent Tocanne, op.cit, pag.508-509
155
389
Organisme de conducere colectiv, formate din preedintele Adunrii, membrii biroului permanent, preedinii comisiilor
permanente i, n unele cazuri, liderii grupurilor Parlamentare.
390
Vincent Tocanne, Op.cit. 510
391
Dirk Brour, Le rle de gestionnaire du secrtaire gnrale, Union Interparlementaire, A.S.G.P., Santiago de Chile,
aprilie 2003, pag.1
156
392
Cristian Ionescu, Op.cit
393
Pe timpul ntregii perioade de funcionare a Bundestag-ului Camera superioar a Parlamentului R.F.G., administraia
Parlamentar a acestei Camere a fost condus numai de cinci secretari generali
394
Structura organizatoric a Cancelariei Senatului Poloniei este stabilit de Cancelar. Tot acesta are dreptul de numire i
revocare din funcie a efilor compartimentelor de specialitate ale Cancelariei.
395
n Italia i Spania, Parlamentul este bicameral.
396
Vincent Tocanne, Op.cit, pag. 511
397
J.A.G. Griffith, Michael Ryle, Parliament. Functions, Practice and Procedures, Sweet and Maxwell, London, 1989, p.153
157
398
Anders Forsbey, Le rle du Secrtaire gnrale dans lassurance de conformit avec la constitution et les rgles de
procdure parlementaire. A.S.G.P., Santiago de Chile, aprilie 2003, pag.2
399
Vincent Tocanne, Op.cit, pag. 513
400
Art.12 alin.1 din Regulamentul Senatului Italiei
158
401
Art.101 din Regulamentul Senatului Franei
402
La Adunarea Naional a Franei, serviciile legislative sunt regrupate n jurul Secretariatului General al Adunrii i al
Preediniei. El cuprinde serviciile Secretariatului General, ale edinei, ale comunicaiilor, ale studiilor i documentrii,
ale comisiilor, ale bibliotecii, ale afacerilor internaionale, ale arhivelor, ale proceselor verbale analitice i ale proceselor
verbale integrale. Serviciile administrative sunt conduse de ctre Secretariatul General al Chesturii, care cuprinde
serviciile pentru afaceri administrative generale, personal, restaurante, afaceri sociale i imobile. Serviciile comune sunt
cele nsrcinate cu activitile de protocol, serviciile informatice, cele de prospectiv i de dezvoltare tehnologic.
La Senat, serviciile legislative sunt conduse de secretarul general al Senatului i cuprind: serviciile Secretariatului
General al Preediniei, cele pentru comunicaii, studii, serviciile edinei, ale comisiilor, ale afacerilor europene i cele
pentru relaii internaionale. Serviciile administrative, conduse de secretarul general al Chesturii, cuprind: serviciile
secretariatului general al chesturii, ale cabinetului chestorilor i ale securitii, ale bugetului, ale compatibilitii i a
securitii sociale, ale trezoreriei, ale patrimoniului mobiliar i de achiziii, ale arhitecturii, ale imobilelor i ale grdinilor.
Serviciile comune sunt: serviciul personal, biblioteca, arhivele i documentarea, informatica i dezvoltarea tehnologic.
160
preedinie i chestur, dispune aadar de un secretar general, al crui adjunct este un director
general.403 Acest nucleu constituit, n fiecare Camer a Parlamentului francez, din preedinte,
chestori, secretarii generali i directorii generali, asigur, sub autoritatea, cel mai adesea
formal, a biroului, gestionarea cotidian a serviciilor i ia deciziile cele mai importante.
n al treilea rnd, se poate sesiza o legtur imprecis ntre autoritatea politic i
conducerea administrativ.
Dac partajarea competenelor ntre preedinte, chestori i birou nu are ntotdeauna
claritate, obligndu-i pe acetia s ia decizii consensuale, delimitarea ntre funciile exercitate
de autoritatea politic i cele cu care este nsrcinat conducerea administrativ este cu att
mai imprecis. Aa cum am vzut, aceasta este dual, dar fr s existe o structur federativ
cum poate aprea biroul, ca instan politic. Aceast dualitate este ntrit i de absena
preeminenei ierarhice ntre cei doi secretari generali.404 Dac, ntr-adevr, principalele decizii
administrative luate de autoritatea politic sunt luate n comun de preedinte i chestori,
fiecare secretar general are responsabilitatea domeniului su, care este mai puin determinat
de funcii sau misiuni ct de gruparea serviciilor. Astfel, secretarul general al Adunrii i
Preediniei conduce serviciile legislative i le centralizeaz pe lng preedinte, asist
preedintele n edine, rspunde, n faa acestuia, de bunul mers al serviciilor a cror
conducere i este ncredinat. Pe de alt parte, secretarul general al Chesturii conduce
serviciile administrative i le centralizeaz pe lng chestori i rspunde, n faa acestora, de
bunul mers al serviciilor a cror conducere i este ncredinat.405
Adjuncilor secretarilor generali, directorii generali, le sunt conferite, adesea, i alte
misiuni, funcii particulare. Astfel, directorul general al serviciilor administrative ale
Senatului este nsrcinat cu controlul administrativ i programarea lucrrilor care implic
verificarea regularitii executrii afacerilor de orice natur.406 Din 1994, la Adunarea
naional a aprut un nou post de director general, n subordinea direct a secretarului general,
care are atribuii n domeniul afacerilor europene i internaionale i care are autoritate asupra
acestor servicii, dar care poate transfera temporar personal al Adunrii la aceste servicii.407
Aceast atribuie ilustreaz foarte bine ceea ce ar putea reprezenta n viitor reforma acestor
servicii, care ar putea substitui o organizare construit pe logic cu o administraie orientat
pe misiune. n aceast privin, trebuie menionat aici noul text al Regulamentului de
organizare i funcionare a serviciilor Camerei Deputailor, potrivit cruia, pentru
realizarea anumitor activiti sau sarcini profesionale complexe, secretarul general poate
decide constituirea unor colective de lucru formate din funcionari publici parlamentari din
cadrul structurilor de specialitate ale Camerei Deputailor.408
403
La Adunarea Naional a Franei, secretarul general al serviciilor legislative de sub autoritatea preedintelui are titlul de
Secretar General al Adunrii i al Preediniei. Adjunctul su este directorul general al serviciilor legislative. Omologul
su, care conduce serviciile administrative de sub autoritatea chestorilor, are titlul de secretar general al Chesturii.
Adjunctul su este directorul general al Chesturii.
La Senatul francez, Secretarul General al Preediniei conduce, sub autoritatea preedintelui, serviciile legislative.
Adjunctul su este directorul general al serviciilor legislative. Secretarul general al Chesturii conduce, sub autoritatea
chestorilor, serviciile administrative. Adjunctul su este directorul general al serviciilor administrative. Serviciile comune
sunt conduse de secretarul general al Preediniei, mpreun cu secretarul general al Chesturii, sub autoritatea
preedintelui Senatului i a chestorilor.
404
Dac legalitatea ierarhic este strict respectat n regulamentele interioare, totui este adevrat c funcia de secretar
general al serviciilor legislative nu numai pentru c este n legtur direct cu preedintele este mai prestigioas att la
Adunarea naional, ct i la Senat.
405
Art.2 din Regulamentul interior al Adunrii naionale (atribuiile secretarilor generali ai Senatului nefiind diferite):
Secretarul general al Preediniei asigur secretariatul biroului i a conferinei preedinilor. Asist preedintele n
edine. Este prezent la reuniunile Chesturii i informeaz preedintele asupra deciziilor care au fost luate. (...) Semneaz
comunicrile hotrrilor adoptate de preedinte i birou. (art.5) Secretarul general al Chesturii asigur secretariatul
reuniunilor Chesturii. Asist chestorii n deliberrile biroului. Semneaz comunicrile hotrrilor adoptate de chestori.
(art.12)
406
Art.12 bis. Din Regulamentul intern al Senatului. n mod identic este precizat i n ceea ce l privete pe directorul general
al serviciilor administrative ale Adunrii naionale (art.23 din Regulamentul intern al Adunrii naionale).
407
Hotrrea biroului nr.30/X din 6.04.1994
408
Art.24 alin.4 din Regulamentul de organizare i funcionare a serviciilor Camerei Deputailor.
161
O funcie important a fiecrui secretar general este aceea care l implic n procesul
de salarizare i avansare a funcionarilor. Dac decizia indic, aa cum este n toate
administraiile, o autoritate politic, puterea conducerii administrative poate fi mai mult sau
mai puin marcant. Dac este slab n cadrul administraiei publice din cadrul puterii
executive i chiar absent n cadrul colectivitilor locale, n schimb ea este foarte precis n
cadrul serviciilor parlamentare.
Secretarul general are competena de a propune, competen ce nu trebuie confundat
cu un aviz consultativ. Aceast competen implic o veritabil colaborare ntre autoritatea
politic i conducerea administrativ, astfel cum este prevzut n Regulamentul intern al
Senatului: Avansarea n clas este pronunat pentru oricare membru al personalului (...) prin
decizie a preedintelui sau a chestorilor, n funcie de natura serviciilor, la propunerea
secretarului general competent sau, eventual, a secretarilor generali, i are n vedere avizul
motivat al directorului serviciului interesat.409 Astfel, funciile fiecruia sunt precizate.
Directorul emite un aviz, care nu este urmat n mod obligatoriu, n timp ce propunerea
secretarului general, chiar dac nu are valoare de decizie, constrnge autoritatea politic s ia
o decizie - favorabil sau defavorabil - referitoare la aceasta, fiindu-i interzis s ia o hotrre
care nu a fcut obiectul unei propuneri prealabile a administraiei.
Aceast ntreptrundere, ntre autoritatea administrativ i cea politic, este uneori
conflictual i are la baz o confuzie a rolurilor datorat impreciziei textelor din regulamente
care reglementeaz competenele respective.
Colegialitatea autoritii politice nsrcinate cu gestionarea administrativ a
serviciilor, ca i legtura strns care o leag de conducerea administrativ i n mod deosebit
de funcionarii de rang nalt, constituie o tehno-structur politico-administrativ. Aceasta nu
este o excepie n cadrul funciei publice, ea gsind fundamente regulamentare clare n toate
Parlamentele i, n acelai timp, crendu-se o apropiere ntre instanele politice i cele
administrative.
409
Art.54 din Regulamentul intern al Senatului Romniei.
162
CAPITOLUL V.
410
Cristian Ionescu, Constituia Romniei Legea de revizuire comentat i adnotat cu dezbateri Parlamentare, Editura
All Beck, Bucureti, 2003, pg.110
411
Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.887/29.09.2004, cu modificrile i completrile ulterioare
164
Biroul Permanent este compus din: preedinte, patru vicepreedini, patru secretari i
patru chestori. Preedintele fiecrei Camere, care este, totodat, i preedintele Biroului
Permanent, se alege prin vot secret la nceputul legislaturii, pe ntreaga durat a mandatului
Camerei, iar ceilali membri ai Biroului permanent fiind alei la nceputul fiecrei sesiuni
parlamentare.
Grupurile parlamentare se constituie prin asocierea deputailor sau senatorilor care
au candidat n alegeri pe listele aceluiai partid, ale aceleiai formaiuni politice, aliane
politice sau aliane electorale. Un grup parlamentar trebuie s fie constituit din cel puin 10
deputai sau 7 senatori. Trebuie menionat c la Camera Deputailor funcioneaz un organism
colegial, Comitetul liderilor grupurilor parlamentare, format din liderii grupurilor
parlamentare constituite n Camera Deputailor 412.
Comisiile parlamentare sunt organisme de lucru nfiinate cu scopul de a ndeplini
atribuiile prevzute de lege i de Regulament pentru fiecare dintre cele dou Camere.
Comisiile parlamentare pregtesc documentele de lucru pentru lucrrile n plen ale Camerelor
i exercit controlul parlamentar. Alctuirea comisiilor parlamentare se face cu respectarea
configuraiei politice iniiale a fiecrei Camere.
Constituite n temeiul dispoziiilor constituionale413, tipurile de comisii parlamentare
existente la cele dou Camere ale Parlamentului sunt urmtoarele:
- comisii permanente,
- comisii de anchet,
- comisii speciale,
- comisii comune cu Senatul.
Rolul comisiilor permanente const n elaborarea rapoartelor i avizelor privind
documentele ce urmeaz a fi puse n dezbaterea Camerei.
Comisiile permanente examineaz proiectele de legi, propunerile legislative,
proiectele de hotrri ale fiecreia dintre cele dou Camere ori proiectele de hotrri ale
Parlamentului, avizele i amendamentele, n vederea elaborrii rapoartelor sau avizelor;
dezbat i hotrsc asupra altor probleme trimise de Birourile Permanente; pot efectua anchete
parlamentare, precum i alte activiti, n conformitate cu prevederile Regulamentelor fiecrei
Camere i ale Regulamentului edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului.
n afara comisiilor permanente, Camerele pot institui comisii de anchet i comisii
speciale.
n condiiile n care se consider necesar clarificarea cauzelor i mprejurrilor n
care s-au produs evenimente sau au avut loc aciuni cu efecte negative, precum i stabilirea
concluziilor, rspunderilor i msurilor ce se impun, att Camera Deputailor, ct i Senatul,
pot hotr iniierea unei anchete parlamentare. Ancheta poate fi realizat de o comisie
permanent sau de o comisie de anchet parlamentar nfiinat n acest scop. Anchetele
Parlamentare nu pot avea ca obiect investigarea unor fapte sau activiti care fac obiectul unor
anchete judiciare sau care se afl pe rolul unor instane de judecat.
Camerele pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte legislative
complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative ori pentru alte scopuri.
De asemenea, Camera Deputailor i Senatul i pot constitui comisii comune.
Pentru ca toate aceste structuri ale Parlamentul Romniei s poat funciona i pentru
ca acesta s-i poat ndeplini atribuiile conferite att prin Constituie, ct i prin legile
speciale, acestuia trebuie s i se asigure condiiile organizatorice i materiale necesare pentru
buna desfurare a activitilor parlamentare.
412
Comitetul liderilor grupurilor parlamentare este o structur care funcioneaz numai la Camera Deputailor. Potrivit
art.37 din Regulamentul Camerei Deputailor, republicat, Comitetul liderilor grupurilor parlamentare este alctuit din
liderii grupurilor parlamentare constituite conform configuraiei politice iniiale a Camerei Deputailor.
413
Art.64 alin.(4) din Constituia Romniei prevede c: Fiecare Camer i constituie comisii permanente i poate institui
comisii de anchet sau comisii speciale. Camerele i pot constitui comisii comune.
165
1.1. Concepia general n amenajarea structurilor celor dou Camere ale Parlamentului
Romniei
414
Vincent Tocanne, Les structures administratives des parlements. Perspectives comparatives. Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, pg. 505-519
166
415
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.583 din 5.07.2006
416
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.35 din 16 ianuarie 2006
417
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.544/29.07.2003, completat prin Hotrrea Senatului
nr.20/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.564/29.06.2006
418
Hotrrea Biroului Permanent al Senatului nr.6/26.06.2001.
168
figura 1
Structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor419
419
aprobat prin Hotrrea Camerei Deputailor nr.23/2006 privind structura organizatoric al serviciilor Camerei
Deputailor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.583 din 5.07.2006
PREEDINTE
Cancelarie,
director general
- Cabinetul Preedintelui
BIROU - Grupul de consileri
PERMANENT
Institutul Romn pentru
Drepturile Omului Cabinete membri
Biroul permanent
DIRECIA GENERAL PENTRU AFACERI EXTERNE DEPARTAMENTUL LEGISLATIV DEPARTAMENTUL SECRETARIATULUI TEHNIC DEPARTAMENTUL ADMINISTRATIV I INFRASTRUCTUR
- Direcia cooperare parlamentar bilateral - Direcia procedur legislativ, sinteze i evaluri - Direcia pentru organizarea i evidena lucrrilor Biroului - Direcia tehnic
- Direcia de relaii cu adunri i organisme parlamentare - Direcia pentru organizarea lucrrilor n plen permanent - Serviciul tehnic
internaionale - Serviciul pentru pregtirea lucrrilor n plen - Serviciul pentru pregtirea lucrrilor Biroului permanent i - Serviciul energetic
ale Comitetului liderilor grupurilor parlamentare
169
figura 2
- Serviciul pentru lucrri n comisii - Compartimentul pentru protecia informaiilor clasificate - Serviciul dispecerat tehnic
- Centrul de Informare a Ceteanului Registratura - Direcia administrativ
DIRECIA PENTRU TEHNOLOGIA INFORMAIEI I
- Arhiv - Sector administrativ zona I
COMUNICAIILOR
- Serviciul pentru managementul reelei informatice, logistic i Secretariatul - Sector administrativ zona II
Internet comisiilor parlamentare - Sector administrativ zona III
Secretariatul pentru
- Serviciul pentru comunicaii Secretariatul pentru - Sector administrativ zona IV
Cabinetele membrilor
- Serviciul pentru tehnologia informaiilor administrative Grupurile parlamentare - Sectorul horticol
Biroului permanent
- Serviciul pentru gestionarea bazelor de date legislative - Direcia pentru transporturi
- Serviciul dispecerat i exploatare auto
DEPARTAMENTUL ECONOMIC - Serviciul pentru mecanizare i transporturi diverse
- Direcia financiar-contabil - Serviciul pentru ntretinere i reparaii auto
- Serviciul financiar DIRECIA AFACERI EUROPENE - Serviciul ntreinere
DIRECIA CERCETARE I DOCUMENTARE
- Serviciul contabilitate - Serviciul politici U.E.
- Serviciul studii parlamentare
- Serviciul contabilitate bunuri - Serviciul control parlamentar U.E.
- Serviciul documentare
- Serviciul financiar-contabil pentru activiti finanate din - Biroul I.P.E.X.
- Biblioteca (serviciu)
venituri proprii - Compartimentul traduceri
DIRECIA GENERAL PENTRU DEZVOLTARE
- Direcia decontri pentru deputai - Direcia pentru pregtirea lucrrilor de investiii
- Serviciul decontri - Serviciul pentru implementarea lucrrilor de investiii i
CENTRUL INTERNAIONAL DE CONFERINE - Biroul Servicii generale DIRECIA PENTRU RELAII PUBLICE reparaii capitale aferente construciei
- Direcia pentru promovare, contractare i organizare - Direcia de salarizare - Serviciul pentru documentare i evaluare a imaginii - Serviciul pentru contractarea lucrrilor de investiii i
- Serviciul promovare - contractare - Serviciul stat de funcii i salarizare personal din circumscripii - Serviciul Multimedia reparaii capitale aferente construciei
- Serviciul organizare i prestaii electorale - Serviciul pentru informare public i relaia cu societatea civil - Direcia pentru urmrirea i recepia lucrrilor de investiii
- Direcia pentru alimentaie - Serviciul salarizare administraie central - Centrul Educaional - Serviciul recepie
- Serviciul pentru aprovizionare - Direcia achiziii publice - Centru publicaii i televiziune - Biroul dirigini
- Serviciul buctrie-cofetrie - Serviciul contractri - Direcia Carte Tehnic
- Serviciul desfacere (restaurante i bufete) - Serviciul achiziii publice
- Compartimentul tehnologic - Serviciul pentru evidena tehnic-operativ a gestiunii
DIRECIA AFACERI INTERNE
figura 3
Structura serviciilor Senatului 420
420
aprobat prin Hotrrea Senatului nr.20/2001 privind structural serviciilor Senatului, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.544/29.07.2003, completat prin Hotrrea Senatului nr.20/2006, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.564/29.06.2006
171
figura 4
Subdiviziunile structurii serviciilor Senatului 421
421
Hotrrea Biroul Permanent al Senatului nr.2/2001 pentru aprobarea subdiviziunilor structurii organizatorice al serviciilor
Senatului
172
422
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.35/16.01.2006
423
Hotrrea Senatului nr.28/24.10.2005 privind Regulamentul Senatului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.948/25.10.2005
173
424
Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
425
Potrivit art.7 alin.(1) din Legea nr.7/2006 privind statutul funcionarului public parlamentar, funcia de secretar general i cea
de secretar general adjunct sunt funcii publice parlamentare corespunztoare nalilor funcionari publici parlamentari.
426
Art.10 alin.2-4 din Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari din serviciile Camerei Deputailor
427
A se vedea n acest sens, art. 15 alin.(1) din Legea nr.7/2006 privind statului funcionarului public Parlamentar.
428
aprobat prin Hotrrea Biroului Permanent al Camerei Deputailor nr.9/25.06.2003
174
429
art. 64 alin.(2) din Constituia Romniei
175
430
Art.7 alin.(1) din Legea nr.7/2006 privind statutul funcionarului public parlamentar
176
432
Detaliat, n art.15 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor i art.16 din
Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
178
SECRETARIATUL
PENTRU GRUPURILE PARLAMENTARE
DIRECIA DE PROTOCOL
SECRETARIATUL SECRETARIATUL
PENTRU CABINETELE MEMBRILOR BIROULUI PENTRU CABINETELE MEMBRILOR
PERMANENT BIROULUI PERMANENT
- 4 vicepreedini - 4 vicepreedini
- 4 secretari - 4 secretari
- 4 chestori - 4 chestori
433
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pg. 404;
Alina Livia Nicu, Instituia public n dreptul administrativ, Editura Universitaria, Craiova, 2003, pg.178-179.
434
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, ediia a XI, Editura All Beck,
2003, pg. 165.
435
Funcia de stat se nelege ca fiind echivalenta funciei publice, cu meniunea c aceasta a fost denumit astfel nainte de
Constituia Romniei din 1991.
436
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pg.179.
437
Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1986, pg. 322.
438
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996, pg. 95.
439
Ion Popescu Slniceanu, Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila, 1999, pg.125
440
Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ. Partea general, Ediia a II-a revzut i adugit, Editura All,
Bucureti, 1996, pg. 160.
441
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pg. 413.
183
442
Art.2 alin.(1) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.251/22.03.2004
443
Lucica Matei, Management public, Editura Economica, Bucureti, 2001, pg.254
444
Art.2 alin.(2) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.251/22.03.2004
445
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pg.405.
446
Legea nr.7/2006 privind Statutul funcionarului public parlamentar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.35/16.01.2006
184
447
aprobat prin Hotrrea Biroului Permanent al Senatului nr.6/26.06.2001.
448
pentru Camera Deputailor, a se vedea art.10 alin.(4) din Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari din
serviciile Camerei Deputailor. Dei Regulamentul intern al funcionarului public parlamentar din structurile de
specialitate ale Senatului nu conine prevederi n acest sens, din practic se poate constata o similitudine n raport de
Camera Deputailor.
449
Detaliat, n art.43 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
185
Deputailor; asigurarea relaiilor cu partidul din care face parte membrul biroului permanent
respectiv; executarea diverselor lucrri de secretariat.
n mod similar cu cele de la Camera Deputailor, cabinetele i secretariatele
membrilor Biroului permanent al Senatului 450sunt coordonate de secretarul general numai
sub aspect administrativ. Personalul ncadrat la aceste compartimente se subordoneaz
membrilor Biroului permanent i au ca atribuii activiti cum ar fi: punerea la dispoziia
membrilor Biroului permanent a mapelor de edin i a celorlalte documente necesare
desfurrii edinelor Biroului permanent al Senatului sau Birourilor permanente reunite ale
celor dou Camere; evidena memoriilor i petiiilor adresate membrilor Biroului Permanent
i formuleaz proiecte de rspuns, pe care le supun acestora spre analiz i semnare; asistena
de specialitate necesar ndeplinirii atribuiilor ce revin membrilor Biroului permanent n
rezolvarea lucrrilor curente; documentare, evidena publicaiilor de specialitate i a altor
publicaii repartizate membrilor Biroului permanent, pentru care se asigur abonamente din
fondurile Senatului; primesc i nsoesc persoanele invitate de membrii Biroului Permanent i
asigur protocolul necesar.
Aadar, funcia principal a personalului care desfoar activiti la cabinetele i
secretariatele celor dou Birouri permanente este aceea de a oferi asistena necesar
deputatului ori senatorului ce a fost ales ntr-o funcie n Biroul permanent, pentru ca acesta
s-i poat exercita funcia n cele mai bune condiii.
Trebuie precizat c, dei, aa cum am menionat anterior, personalul care
desfoar aceste activiti este angajat cu avizul parlamentarului care deine o funcie n
Biroul permanent, acest personal nu poate fi considerat politic, ntruct, de regul, pe de o
parte, prin cutum, el este acceptat i de parlamentarul de o alt orientare politic ce l
nlocuiete ntr-o funcie din Biroul permanent pe colegul su din alt partid, iar pe de alt
parte, ei sunt funcionari publici parlamentari, bucurndu-se de protecia Legii nr.7/2006
privind Statutul funcionarului public parlamentar.
De asemenea, funcionarii publici parlamentari care i desfoar activitatea n
cadrul cabinetelor membrilor Biroului permanent se subordoneaz ierarhic membrilor
Biroului Permanent, coordonarea pregtirii profesionale i a respectrii ordinii interioare fiind
realizat de secretarul general.
450
Detaliat, n art.22 i 23 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
451
Detaliat, n art.44-45 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
186
454
Detaliat, n art.48-53 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor
455
Detaliat, n art.28-33 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului
188
456
Detaliat, n art.54-59 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
457
Detaliat, n art.26-27 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
191
O diferen major, care trebuie menionat, este aceea c Serviciul pentru lucrrile
Biroului permanent din cadrul Direciei Secretariat general a Senatului nu are drept atribuii
nregistrarea legilor, a Hotrrilor adoptate de Parlamentul Romniei ori de Birourile
permanente ale celor dou Camere, precum i a moiunilor de cenzur, care sunt realizate
numai de Serviciul pentru pregtirea lucrrilor Biroului permanent i Comitetului liderilor
grupurilor parlamentare din cadrul Direciei pentru organizarea i evidena lucrrilor
Biroului permanent de la Camera Deputailor.
193
458
Detaliat, n art.60-61 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
459
Detaliat, n art.32-33 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
194
460
Detaliat, n art.63-71 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
195
461
Detaliat, n art.36 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului
196
normelor de consum i notelor de calcul i fundamentare pentru fiecare element din structura
clasificaiei bugetare; verific i avizeaz, pentru control financiar preventiv, toate
documentele care cuprind sau din care deriv operaiuni patrimoniale privind modul de
constituire, administrare i utilizare a fondurilor prevzute n bugetul Senatului, evoluia i
modul de administrare a patrimoniului, utilizarea i gospodrirea mijloacelor materiale i
bneti, cele din care deriv drepturi i obligaii fa de persoanele juridice i fizice, precum i
instrumentele de plat ntocmite ca urmare a efecturii operaiunilor respective.
De asemenea, Direcia bugetfinane i contabilitate fundamenteaz cheltuielile de
personal n vederea elaborrii bugetului de cheltuieli al Senatului i rspunde de respectarea
defalcrii pe destinaii a fondului de salarii aprobat; ntocmete statele de plat pentru
indemnizaiile senatorilor i pentru drepturile salariale ale personalului din serviciile Senatului
i de la birourile senatoriale, calculeaz drepturile de concedii. Totodat, ntocmete planul
valutar pe destinaii de folosire a acestuia mpreun cu celelalte servicii ale Senatului; asigur
rezervarea locurilor pentru transportul n trafic internaional; ntocmete devizele interne i le
supune aprobrii, pentru vizitele unor delegaii parlamentare strine care efectueaz vizite n
Romnia, precum i cu ocazia vizitelor unor oaspei strini la Senat i ntocmete
documentele necesare ordonanrii plilor din buget n lei i valut.
462
nfiinat prin Hotrrea Senatului nr.20/2006 pentru completarea Hotrrii Senatului nr.20/2001 privind structura
serviciilor Senatului.
463
Detaliat, n art.77-79 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
197
-
Serviciul pentru dezvoltare profesional. Serviciul pentru dezvoltare
profesional are n componena sa trei compartimente: Compartimentul
recrutare personal, Compartimentul formare resurse umane i Compartimentul
managementul performanei.
Serviciul administrare resurse umane gestioneaz carnetele de munc i dosarele
profesionale i personale ale salariailor serviciilor Camerei Deputailor i birourilor
parlamentare; reglementeaz situaia concediilor de odihn i a concediilor medicale;
ntocmete situaia privind avansarea n funcie, grad sau treapt profesional i prezint
propuneri secretarului general; urmrete efectuarea controlului medical al salariailor la
angajare i periodic, pe durata executrii contractului individual de munc; asigur instruirea,
testarea i perfecionarea profesional periodic a persoanelor cu atribuii n domeniul
proteciei muncii.
Serviciul pentru dezvoltare profesional, prin cele trei compartimente
componente, organizeaz concursurile sau examenele pentru selecionarea personalului i
ocuparea posturilor vacante; organizeaz cursuri de perfecionare profesional; organizeaz
sistemul de mobilitate a personalului n cadrul serviciilor Camerei Deputailor; organizeaz
sistemul de evaluare a performanei personalului din cadrul serviciilor Camerei Deputailor.
B. Direcia resurse umane i paapoarte a Senatului organizeaz i asigur
aplicarea legislaiei n domeniul activitii de personal, salarizare i paapoartelor oficiale. n
acest scop, Direcia resurse umane i paapoarte are urmtoarele atribuii principale464:
ntocmete Statul de funcii, n conformitate cu structura organizatoric aprobat prin
hotrrea Senatului; organizeaz examenele i concursurile pentru ncadrarea i promovarea
personalului; ine evidena perioadelor de vechime n munc i n cadrul Senatului, pentru
personalul din serviciile Senatului, n vederea acordrii sporului de vechime i stabilitate;
aplic prevederile legale privind acordarea concediilor de odihn i alte concedii ale
personalului din cadrul Senatului; ntocmete documentaia necesar obinerii de paapoarte
oficiale i vize pentru senatori i personalul din serviciile Senatului atunci cnd se
deplaseaz n misiuni oficiale n strintate; urmrete aplicarea prevederilor legale din
domeniul asigurrilor sociale de sntate specifice activitii direciei.
Trebuie observat c, n ceea ce privete atribuia de a asigura documentele
necesare deplasrii n strintate (paapoarte i vize) a parlamentarilor i a personalului din
serviciile celor dou Camere, la Senat aceasta este asigurat de Direcia resurse umane i
paapoarte, n timp ce la Camera Deputailor este asigurat de Direcia de protocol.
464
Detaliat, n art.41 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
198
3.5.1. Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei Deputailor i Direcia pentru
relaii parlamentare externe a Senatului
A. Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei Deputailor este
condus de un director general. Aceast direcie general execut lucrrile specifice pentru
ndeplinirea activitii privind relaiile externe pentru membrii Camerei Deputailor i pentru
serviciile Camerei Deputailor.468
Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei Deputailor are n
componena sa dou direcii:
a) Direcia cooperare parlamentar bilateral ;
b) Direcia de relaii cu adunri i organisme parlamentare internaionale.
Direcia cooperare parlamentar bilateral gestioneaz susinerea i protecia, prin
mijloacele i instrumentele specifice diplomaiei parlamentare, a intereselor generale ale rii n
raporturile sale cu celelalte state i are urmtoarele atribuii principale: rspunde de buna
desfurare a activitilor de relaii externe cu Parlamentele celorlalte ri; promovarea relaiilor
cu Parlamentele altor ri; face propuneri privind realizarea aciunilor de relaii externe
bilaterale; ntocmete materialele documentare necesare delegaiilor parlamentare romne care
efectueaz vizite n strintate, respectiv primirii delegaiilor strine care viziteaz Camera
Deputailor; coordoneaz i rspunde de buna organizare n Romnia a aciunilor de relaii
parlamentare bilaterale cu participare extern; ntocmete documentele necesare pentru
deplasarea n strintate a delegaiilor oficiale ale Camerei Deputailor i a serviciilor Camerei
Deputailor, precum i pentru deplasarea oficial n strintate a deputailor i a salariailor.
Direcia de relaii cu adunri i organisme parlamentare internaionale
gestioneaz susinerea i protecia, prin mijloacele i instrumentele specifice diplomaiei
parlamentare, a intereselor generale ale rii n raporturile sale cu adunrile i organismele
parlamentare internaionale i are urmtoarele atribuii principale: urmrete evoluia relaiilor
cu adunrile i organismele parlamentare internaionale, asigur condiiile pentru ntreinerea
contactelor i derularea cooperrii cu acestea; ntreine raporturi de lucru cu structurile
specializate ale adunrilor i organismelor parlamentare internaionale pentru iniierea,
perfectarea i derularea aciunilor de relaii externe care intr n atribuiile sale; face
propuneri privind realizarea aciunilor de relaii externe multilaterale n Romnia sau n
strintate; pregtete materialele necesare delegaiilor parlamentare permanente care particip
la aciuni ale adunrilor i organismelor parlamentare internaionale sau n cazul vizitelor la
Camera Deputailor ale unor delegaii ale adunrilor i organismelor parlamentare internaionale
i pregtete, n colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe i alte structuri specializate ale
Guvernului, documentele de poziie necesare delegaiilor parlamentare permanente sau
parlamentarilor care particip la aciuni ale adunrilor i organismelor Parlamentare
internaionale; asigur secretariatul delegaiilor Camerei Deputailor la aceste organisme,
gestioneaz corespondena i asigur fluxul informaional ntre Camera Deputailor, delegaiile
Parlamentelor naionale la adunrile i organismele parlamentare internaionale.
B. Direcia pentru relaii parlamentare externe a Senatului469 asigur
condiiile necesare i particip la pregtirea i realizarea aciunilor prevzute n Programul
anual al activitilor de relaii externe ale Parlamentului Romniei.
468
Detaliat, n art.83-85 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
469
Detaliat, n art.40 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
201
470
Detaliat, n art.86-89 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
202
471
nfiinat prin Hotrrea Senatului nr.20/2006 pentru completarea Hotrrii Senatului nr.20/2001 privind structura
serviciilor Senatului.
472
Detaliat, n art.271 din HBP al Senatului nr.8/2006 privind modificarea i completarea Regulamentului de organizare i
funcionare a serviciilor Senatului
473
Detaliat, n art.96 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
474
Detaliat, n art.27 pct.D din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
203
3.5.4. Direcia pentru relaii publice a Camerei Deputailor i Serviciul pentru pres, relaii
publice i imagine a Senatului
A. Direcia pentru relaii publice a Camerei Deputailor475 asigur relaiile
acestei Camere cu mass-media i acioneaz pentru promovarea unei imagini corecte a
activitii parlamentare, transmite prin mijloace specifice de comunicare obiectivele i
mesajele forului legislativ asupra crora acesta dorete s comunice, n interiorul i exteriorul
instituiei, organizeaz activiti educative pentru tineri, furnizeaz informaii de interes
public, n conformitate cu prevederile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaiile de
interes public, cu modificrile ulterioare.
Direcia pentru relaii publice are n structura sa urmtoarele compartimente:
- Serviciul pentru documentare i evaluare a imaginii ;
- Serviciul multimedia;
- Serviciul pentru informare public i relaia cu societatea civil ;
- Centrul educaional;
- Centrul publicaii i televiziune.
Serviciul pentru documentare i evaluare a imaginii monitorizeaz presa scris i
audio-video n vederea elaborrii de analize de tip sociologic referitoare la modul n care mass
media reflect imaginea Camerei Deputailor i a structurilor acesteia; realizeaz evaluri
punctuale de imagine, sinteze i dosare tematice de pres la solicitarea Biroului Permanent, a
grupurilor parlamentare, a comisiilor parlamentare sau a secretarului general; colaboreaz cu
instituii, organizaii specializate i structuri ale serviciilor Camerei Deputailor la aciuni de
evaluare i/sau promovare a imaginii Camerei Deputailor; colaboreaz cu celelalte structuri i
contribuie la gestionarea paginii de Internet a Camerei Deputailor ca element de imagine.
Serviciul multimedia asigur buna desfurare a conferinelor de pres ale
membrilor Biroului permanent, ale grupurilor parlamentare, ale comisiilor parlamentare i ale
deputailor; acord asisten de specialitate la redactarea i transmiterea comunicatelor de
pres dup susinerea unei conferine de pres de ctre deputai; asigur acreditarea, invitarea
i participarea reprezentanilor mass media la activitile Camerei Deputailor; redacteaz i
transmite comunicate de pres despre edinele n plen i ale comisiilor parlamentare; asigur
legtura cu directorii i redactorii efi ai publicaiilor i studiourilor de radio i televiziune, cu
jurnalitii strini acreditai la Bucureti; pune la dispoziia reprezentanilor mass-media
materiale informative referitoare la desfurarea procesului legislativ, alte informaii de
interes public despre activitile care se desfoar la Camera Deputailor; coordoneaz
activitatea Centrului de pres; ntocmete documentaia privind necesarul de abonamente la
presa intern, pe baza solicitrilor primite de la grupurile i comisiile parlamentare; dup
aprobarea abonamentelor de ctre Biroul permanent, urmrete derularea contractelor i
distribuirea publicaiilor ctre abonai.
Serviciul pentru informare public i relaia cu societatea civil asigur un
schimb permanent de informaii cu societatea civil; primete cererile acreditare ale
organizaiilor neguvernamentale la activitile Camerei Deputailor; propune realizarea unor
proiecte n parteneriat cu societatea civil; organizeaz ntlniri tematice cu organizaiile
neguvernamentale; ntocmete Raportul anual privind relaia cu societatea civil, pe baza
informaiilor primite de la celelalte compartimente ale Camerei Deputailor; rspunde
cererilor formulate n temeiul Legii nr. 544/2001, cu modificrile ulterioare, pe baza datelor
puse la dispoziie de structurile Camerei Deputailor care dein informaiile solicitate; asigur
accesul la informaiile de interes public prevzute a se comunica din oficiu, potrivit Legii nr.
544/2001, cu modificrile ulterioare; editeaz, mpreun cu celelalte compartimente ale
serviciilor Camerei Deputailor, Raportul de activitate al instituiei pentru publicarea n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a; ntocmete i d publicitii Raportul privind
475
Detaliat, n art.86-90 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
204
476
Detaliat, n art.24 i 25 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
205
477
Detaliat, n art.98-101 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
206
3.6.3. Serviciul audit al Camerei Deputailor i Biroul audit public intern al Senatului
Cele dou compartimente au funcii identice, chiar dac la Camera Deputailor
aceste funcii sunt ndeplinite de un serviciu, iar la Senat de un birou.
Astfel, compartimentele pentru audit ale celor dou Camere, pe baza unui plan i a
unei metodologii specifice, realizeaz un diagnostic general al sistemului sub aspect tehnic,
managerial i financiar-contabil; acest serviciu efectueaz auditul public intern asupra
activitilor sau compartimentelor Serviciilor Camerei Deputailor care, prin atribuiile ce le
revin, iniiaz i execut operaiuni de utilizare a resurselor financiare, materiale i umane.
Important de reinut este c aceste compartimente sunt independente, ele nu pot
fi implicate n activitile pe care le auditeaz, sunt subordonate nemijlocit secretarilor
generali i au urmtoarele atribuii principale480: certific bilanul contabil i contul de
execuie bugetar, prin verificarea legalitii, realitii i exactitii evidenelor contabile i ale
actelor financiare i de gestiune; examineaz legalitatea, regularitatea i conformitatea
operaiunilor, identificnd erorile, risipa, gestiunea defectuoas i frauduloas; evalueaz
eficacitatea, eficiena i economicitatea utilizrii resurselor financiare, umane i materiale;
efectueaz evaluarea economicitii, eficacitii i eficienei cu care sistemele de conducere i
execuie ale serviciilor celor dou Camere utilizeaz resursele financiare, umane sau materiale
pentru ndeplinirea obiectivelor i obinerea rezultatelor stabilite; identific slbiciunile
sistemelor de conducere i control, precum i riscurile asociate unor astfel de sisteme, ale unor
proiecte sau ale unor operaiuni; propune msuri pentru corectarea acestora i eliminarea
riscurilor.
478
Detaliat, n art.102-103 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
479
Detaliat, n art.42 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
480
Detaliat, n art.104-106 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor i art.43 din
Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
207
481
art.36 alin.(2) din Regulamentul Camerei Deputailor: n exercitarea atribuiilor de control financiar-contabil chestorii
sunt sprijinii de un corp de control compus din 2 experi contabili i sunt subordonai numai plenului Camerei
Deputailor.
482
Detaliat, n art.110-116 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
208
4. Concluzii
486
A se vedea, n acest sens, Lucica Matei i Ani Matei, Acquis comunitar i administraie public, Ed. Tribuna Economic,
Bucureti, 2000
213
CAPITOLUL VI.
1. Parlamente bicamerale.
1.1. AUSTRIA
Republic federal parlamentar, cu o suprafa de 83.859 km2 i avnd o
populaie de 8.192.880 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral487, format din Consiliul Naional
(Nationalrat)488 i Consiliul Federal (Bundesrat)489. Parlamentul deine puterea legislativ.
Consiliul Naional este compus din 183 de reprezentani, alei prin vot universal,
egal, direct i secret pentru un mandat de 4 ani.
Consiliul Federal este compus din 62 membri, alei de dietele celor 9 Landuri pe
durata mandatului dietei respective.
Administraia este comun ambelor Camere i este condus de un director al
Parlamentului. Structura acestei administraii este redat n figura 5.
487
http://www.Parlament.gv.at/portal/page?_pageid=1033,1&_dad=portal&_schema=PORTAL
488
http://www.Parlament.gv.at/portal/page?_pageid=895,80951&_dad=portal&_schema=PORTAL&P_INF2=1
489
http://www.Parlament.gv.at/portal/page?_pageid=1033,657756&_dad=portal&_schema=PORTAL
217
figura 5
Structura organizatoric a serviciilor Parlamentului Austriei
1.2. BELGIA
Monarhie constituional, cu o suprafa de 30.528 km2 i avnd o populaie de
10.472.842 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din Camera
Reprezentanilor (Chambre des Reprsentants)490 i Senat. Parlamentul deine puterea
legislativ.
Camera Reprezentanilor este format din 150 deputai alei prin vot direct pentru
un mandat de 4 ani. Senatul491 este format din 71 de senatori alei pentru un mandat de 4 ani.
figura 6
Structura organizatoric a serviciilor Camerei Reprezentanilor a Belgiei
490
http://www.lachambre.be
491
http://www.senate.be/
218
figura 7
Structura organizatoric a serviciilor Senatului Cehiei
492
http://www.psp.cz/cgi-bin/fre/kps
493
http://www.senat.cz/kancelar/index-eng.html
219
1.4. FRANA
Republic semiprezidenial, cu o suprafa de 543.965 km2 i avnd o populaie
de 61.044.684 locuitori, are o organizare administrativ-teritorial pe 3 nivele: comun,
departament, regiune.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din Adunarea
Naional (Assemble Nationale) i Senat. Parlamentul deine puterea legislativ.
Adunarea Naional este compus din 577 de deputai alei prin vot universal,
egal, direct i secret pentru un mandat de 5 ani.494
Senatul este compus din 326 de senatori alei prin vot indirect de ctre un colegiu
electoral, care se rennoiete cu jumtate din membrii si, o dat la 6 ani.495
Structura administraiei Adunrii Naionale496 este prezentat n figura 8.
figura 8
Structura administraiei Adunrii Naionale a Franei
494
Art. L.O. 121 din Codul electoral francez
495
Art. L.O. 274 i urm. din Codul electoral francez
496
http://www.assemblee-nationale.fr/infos/organigramme/index.asp
220
1.5. GERMANIA
Republic federal, cu o suprafa de 357.002 km2 i avnd o populaie de
82.422.299 locuitori. Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din
Bundesrat 497 i Bundestag 498.
Bundesrat-ul est un "Parlament al guvernelor Landurilor". Numai un membru al
unui guvern de Land poate fi membru al Bundesrat. Cei 69 membri ai Bundesrat sunt n
acelai timp membri ai unui guvern de Land. Cei 614 membri ai Bundestag-ului sunt alei
pentru un mandat de 4 ani.
Serviciile Bundesrat-ului conduse de un director, secondat de un director adjunct:
Director, Director adjunct
Biroul preedintelui, relaii parlamentare
Servicii parlamentare, Drept parlamentar
Birourile comisiilor
Pres i relaii publice, vizite
Informatic
Documentaie
Administraie
Biblioteca
Stenografie
Structura administraiei Bundestag-ului este prezentat n figura 9.
figura 9
Structura administraiei Bundestag-ului
497
http://www.bundesrat.de/cln_051/nn_9540/DE/struktur/sekretariat/sekretariat-node.html__nnn=true
498
http://www.bundestag.de/Parlament/verwalt/orgplan/index.html
221
1.6. IRLANDA
Republic parlamentar, cu o suprafa de 70.358 km2 i avnd o populaie de
4.062.235 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral (Tithe an Oireachtas),
format din Camera Reprezentanilor (Dil ireann) 499 i Senatul (Seanad ireann).
Parlamentul deine puterea legislativ.
Camera Reprezentanilor este compus din 166 de deputai, alei prin vot
universal, egal, direct i secret pentru un mandat de 5 ani.
Cei 60 de senatori sunt alei, la 90 de zile dup dizolvarea Camerei
reprezentanilor pentru un mandat de 5 ani.
Administraia este comun ambelor Camere i este condus de un secretar
general. 500
Structura acestei administraii este redat n figura 10.
figura 10
Structura administraiei Parlamentului Irlandei
1.7. ITALIA
Stat unitar, cu o suprafa de 301.323 km2 i avnd o populaie de 58.133.509
locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din Camera
Deputailor (Camera dei Deputati)501 i Senat (Senato)502. Parlamentul deine puterea
legislativ.
Camera Deputailor este compus din 610 de deputai, alei prin vot universal,
egal, direct i secret pentru un mandat de 5 ani.
Senatul este compus din 328 senatori, alei pentru un mandat de 5 ani.
Administraia fiecrei Camere este condus de cte un secretar general.
Structura administraiei Camerei Deputailor este redat n figura 11, iar cea a
Senatului503 n figura 12.
499
http://www.oireachtas.ie/ViewDoc.asp?fn=/home.asp
500
http://www.oireachtas.ie/documents/a-misc/Org_Chart_3_2006.pdf
501
http://english.camera.it/
502
http://www.senato.it/senato.htm
503
http://www.senato.it/documenti/repository/relazioni/amministrazione/organigramma.pdf
222
figura 11
Structura administraiei Camerei Deputailor din Italia
223
figura 12
Structura administraiei Senatului din Italia
224
1.8. OLANDA
Monarhie constituional, cu o suprafa de 41.526 km2 i avnd o populaie de
16.335.706 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din Senat (Eerste
Kamer)504 i Camera Reprezentanilor (Tweede Kamer)505. Parlamentul deine puterea
legislativ.
Cei 75 de senatori sunt alei indirect: populaia alege membrii Consiliului
provinciilor care, la rndul lui, alege senatorii pentru un mandat de 4 ani.
Camera Reprezentanilor este compus din 150 membri, alei pentru un mandat de
4 ani.
Structura administraiei Senatului506 este redat n figura 13, iar cea a Camerei
Reprezentanilor507 n figura 14.
Serviciile Senatului sunt conduse de un grefier.
figura 13
Structura administraiei Senatului Olandei
504
http://www.eerstekamer.nl/
505
http://www.tweedekamer.nl/
506
http://www.eerstekamer.nl/
507
http://www.tweedekamer.nl/
225
figura 14
Structura administraiei Camerei Reprezentanilor din Olanda
1.9. POLONIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 312.685 km2 i avnd o populaie de
38.536.869 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din Seim508 i
Senat509. Parlamentul deine puterea legislativ.
Seimul este compus din 460 deputai alei pentru un mandat de 4 ani.
Senatul este compus din 100 senatori alei pentru un mandat de 4 ani.
Administraia fiecrei Camere (Cancelaria) este condus de cte un ef al
Cancelariei.
Structura administraiei Seimului510 este redat n figura 15, iar cea a Senatului511
n figura 16.
508
http://www.sejm.gov.pl
509
http://www.senat.gov.pl
510
http://www.sejm.gov.pl/kancelaria/podstrony/struktura.htm
511
http://www.senat.gov.pl/k6eng/kancelar/index.htm
226
figura 15
Structura administraiei Seimului Poloniei
227
figura 16
Structura administraiei Senatului Poloniei
228
figura 17
Structura administraiei Camerei Lorzilor din Marea Britanie
512
http://www.parliament.uk/about_lords/about_lords.cfm
513
http://www.parliament.uk/about_commons/about_commons.cfm
229
figura 18
Structura administraiei Camerei Comunelor din Marea Britanie
230
1.11. ROMNIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 238.391 km2 i avnd o populaie de
22.303.552 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral, format din Camera
Deputailor514 i Senat515. Parlamentul deine puterea legislativ.
Camera Deputailor este compus din 332 deputai alei prin vot universal, egal,
direct, secret i liber exprimat pentru un mandat de 4 ani.
Cei 137 senatori sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat
pentru un mandat de 4 ani.
Administraia fiecrei Camere este condus de cte un secretar general.
Structura administraiei Camerei Deputailor516 este redat n figura 19, iar cea a
517
Senatului n figura 20.
figura 19
Structura administraiei Camerei Deputailor din Romnia
514
http://www.cdep.ro/
515
http://senat.ro
516
http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=5
517
http://www.senat.ro/PaginaPrincipala.aspx?tdID=40&divID=26&b=0&adr=%2fpagini%2fsenatul%2fschema.htm
231
figura 20
Structura administraiei Senatului din Romnia
1.12. SPANIA
Monarhie constituional, cu o suprafa de 505.990 km2 i avnd o populaie de
43.197.684 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament bicameral (Cortes Generales), format
din Congresul Deputailor (Congreso de los Diputados)518 i Senatul (Senado)519. Parlamentul
deine puterea legislativ.
Congresul Deputailor este compus din 350 deputai alei pentru un mandat de 4
ani.
Senatul este compus din 259 senatori alei pentru un mandat de 4 ani.
Administraia fiecrei Camere este condus de cte un secretar general.
Structura administraiei Congresului Deputailor este redat n figura 21, iar cea a
Senatului520 n figura 22.
518
http://www.congreso.es/
519
http://www.senado.es/home_i.html
520
http://www.senado.es/directorio_i/index.html
232
figura 21
Structura administraiei Congresului Deputailor din Spania
figura 22
Structura administraiei Senatului din Spania
233
2. Parlamente unicamerale.
2.1. BULGARIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 110.994 km2 i avnd o populaie de
7.385.367 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Adunarea Naional521.
Parlamentul deine puterea legislativ.
Cei 240 deputai alei pentru un mandat de 4 ani.
Structura administraiei Parlamentului Bulgariei522 este redat n figura 23.
figura 23
Structura administraiei Parlamentului Bulgariei
521
http://www.parliament.bg/?lng=en
522
http://www.parliament.bg/?page=ns&lng=en&nsid=9
234
2.2. CIPRU
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 9.251 km2 i avnd o populaie de
837.300 locuitori.
Puterea politic se exercit de Camera Reprezentanilor523, care deine puterea
legislativ.
Camera Reprezentanilor este compus din 56 membri, alei prin vot universal,
direct, secret i obligatoriu pentru un mandat de 5 ani.
Administraia este condus de un secretar general.
2.3. DANEMARCA
Monarhie constituional, cu o suprafa de 43.094 km2 i avnd o populaie de
5.450.661 locuitori.
Puterea politic se exercit de Folketing524, care deine puterea legislativ.
Folketing este compus din 179 membri, din care 2 sunt alei n Islanda i 2 n
Groenlanda.
Administraia este condus de un secretar general.
Structura administraiei Folketing-ului este redat n figura 24.
figura 24
Structura administraiei Folketing-ului din Danemarca
523
http://www.parliament.cy/parliamentfr/home.htm
524
http://www.folketinget.dk/?/samling/20051/menu/00000005.htm
235
2.4. ESTONIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 45.227 km2 i avnd o populaie de
1.324.333 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Riigikogu525.
Parlamentul deine puterea legislativ.
Riigikogu are 101 membri alei pentru un mandat de 4 ani.
Administraia este condus de un secretar general.
Structura administraiei Parlamentului Estoniei526 este redat n figura 25.
figura 25
Structura administraiei Parlamentului Estoniei
2.5. FINLANDA
Republic prezidenial, cu o suprafa de 338.145 km2 i avnd o populaie de
5.231.372 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Eduskunta527.
Parlamentul deine puterea legislativ.
Cei 200 de membri ai Parlamentului finlandez sunt alei pentru un mandat de 4
ani.
Structura administraiei Parlamentului Finlandei este redat n figura 26.
figura 26
Structura administraiei Parlamentului Finlandei
525
http://www.riigikogu.ee/
526
http://www.riigikogu.ee/public/Riigikogu/Pildid/Structure.jpg
527
http://www.eduskunta.fi/
236
2.6. GRECIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 131.957 km2 i avnd o populaie de
11.043.798 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Vouli Ton Ellinon 528.
Parlamentul deine puterea legislativ.
Cei 250 de membri sunt prin vot universal, direct i secret pentru un mandat de 4
ani.
Structura administraiei Parlamentului Greciei este redat n figura 27:
figura 27
Structura administraiei Parlamentului Greciei
2.7. LETONIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 64.589 km2 i avnd o populaie de
2.274.735 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Seimul (Saeima)529.
Parlamentul deine puterea legislativ.
Cei 100 membri ai Seimului sunt alei prin vot direct, egal i secret pentru un
mandat de 4 ani.
2.8. LITUANIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 65.301 km2 i avnd o populaie de
3.585.906 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Seimul (Seimas)530.
Parlamentul deine puterea legislativ.
Cei 141 membri ai Seimului sunt alei prin vot direct, egal i secret pentru un
mandat de 4 ani.
Structura administraiei Parlamentului Lituaniei531 este redat n figura 28.
528
http://www.parliament.gr/english/organwsh/koinMeros.asp
529
http://www.saeima.lv/index_eng.html
530
http://www3.lrs.lt
531
http://www3.lrs.lt/pls/inter/w5_show?p_r=3997&p_k=2&p_fp_id=9&p_org_id=248&p_a=8
237
figura 28
Structura administraiei Parlamentului Lituaniei
2.9. LUXEMBURG
Monarhie constituional, cu o suprafa de 2.586 km2 i avnd o populaie de
474.413 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Camera Deputailor 532.
Parlamentul deine puterea legislativ. Cei 60 de deputai sunt alei prin vot direct, egal i
secret pentru un mandat de 4 ani.
Structura administraiei Camerei Deputailor din Luxemburg533 - Grefa
(Greffe)534, este urmtoarea:
figura 29
Structura administraiei Parlamentului din Luxemburg
532
http://www.chd.lu
533
http://www3.lrs.lt/pls/inter/w5_show?p_r=3997&p_k=2&p_fp_id=9&p_org_id=248&p_a=8
534
http://www.chd.lu/fr/organisation/greffe/composition.jsp
238
2.10. MALTA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 316 km2 i avnd o populaie de
400.214 locuitori.
Puterea politic se exercit de House of Representatives535 (Camera
Reprezentanilor) care deine puterea legislativ.
Camera Reprezentanilor este compus din 65 de membri, alei prin vot secret,
pentru un mandat de 5 ani.
Administraia este condus de un secretar general.
2.11. PORTUGALIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 92.135 km2 i avnd o populaie de
10.605.870 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Adunarea Republicii
(Assembleia Da Republica)536. Parlamentul deine puterea legislativ.
Cei 230 de deputai sunt alei prin vot direct, egal i secret pentru un mandat de 4 ani.
Structura administraiei Parlamentului Portugaliei537, este redat n figura 30.
figura 30
Structura administraiei Parlamentului Portugaliei
535
http://www.parliament.gov.mt
536
http://www.Parlamento.pt
537
http://www.Parlamento.pt/frances/connaitre/organigramme.html
239
2.12. SLOVACIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 48.845 km2 i avnd o populaie de
5.439.448 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral Consiliul Naional
(Nrodn Rada)538. Parlamentul deine puterea legislativ. Cei 150 de deputai sunt alei prin
vot direct, egal i secret pentru un mandat de 4 ani.
Structura Cancelariei539 Consiliului Naional al Slovaciei, este urmtoarea:
Secretariatul preedintelui Consiliului Naional
Secretariatele celor 4 vicepreedini ai Consiliului Naional
Divizia de relaii europene
Oficiul personal
Divizia comunicaii i media
Divizia paz i protecie
Divizia etichet i protocol
Divizia petiii, plngeri i control intern
Secia parlamentar
- Divizia organizare
- Comisiile parlamentare (17)
- Divizia legislativ
- Divizia Institutul Parlamentar (cercetare, bibliotec, arhiv)
Secia economic i activiti operaionale
- Divizia economic
- Divizia achiziii
- Divizia tehnologia informaiei
- Divizia dezvoltare
- Divizia tehnico-operaional
2.13. SLOVENIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 20.273 km2 i avnd o populaie de
2.010.347 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral Adunarea Naional
(Drvani Zbor)540. Parlamentul deine puterea legislativ. Cei 90 de deputai sunt alei prin
vot direct, egal i secret pentru un mandat de 4 ani.
Structura administraiei Adunrii Naionale a Sloveniei541, este redat n figura 31.
538
http://www.nrsr.sk/default.aspx?lang=en
539
http://www.nrsr.sk/main.aspx?sid=nrsr/kancelaria/orgstruc
540
http://www.dz-rs.si/index.php?id=69
541
http://www.dz-rs.si/index.php?id=269
240
figura 31
Structura administraiei Adunrii Naionale a Sloveniei
2.14. SUEDIA
Monarhie constituional, cu o suprafa de 449.964 km2 i avnd o populaie de
9.042.568 locuitori.
Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Riksdag542. Parlamentul
deine puterea legislativ.
Cei 349 membri sunt alei prin vot direct, egal i secret pentru un mandat de 4 ani.
Structura administraiei Parlamentului Suediei543, este redat n figura 32.
542
http://www.riksdagen.se/
543
http://www.riksdagen.se/templates/R_Page____6619.aspx
241
figura 32
Structura administraiei Parlamentului Suediei
2.15. UNGARIA
Republic Parlamentar, cu o suprafa de 93.030 km2 i avnd o populaie de
9.981.334 locuitori. Puterea politic se exercit de un Parlament unicameral - Adunarea
Naional (Az Orszg Hza)544. Parlamentul deine puterea legislativ. Cei 386 de membri
sunt prin vot universal, direct i secret pentru un mandat de 4 ani.
Structura administraiei Parlamentului Ungariei545 este redat n figura 33.
544
http://www.mkogy.hu/parl_en.htm
545
http://www.mkogy.hu/angol/structure.jpg
242
figura 33
Structura administraiei Parlamentului Ungariei
243
CAPITOLUL VII.
Desigur, primul termen i cel mai des folosit va fi acela de model, astfel nct ne
vom opri asupra lui. ntr-unul din cele mai complete i mai recente dicionare ale limbii
romne546, cuvintelor model-modele li se atribuie nu mai puin dect 9 sensuri, dintre care cele
de la pct.4, 6 i 7 mi se par c s-ar apropia de sensul pe care dorim s-l dm acestui cuvnt.
Astfel: 4. reprezentarea n mic a unui obiect de executat n mare; machet. ... 6.
ceea ce este demn de a fi imitat. 7. ceea ce ntrunete calitile tipice ale unei categorii; tip
reprezentativ; prototip.
n doctrina de specialitate, att din domeniul tiinei Administraiei, ct i din cel
al Managementului Public, tema modelelor ocup un loc important, dei rolul acestora nu este
ntotdeauna apreciat ca fiind determinant n formularea unor enunuri definitive.
Astfel, lund drept punct de plecare definiia relativ general pe care Maurice
Duverger o d modelelor ca machete destinate s explice fenomenele i s acioneze asupra
lor 547 din care s-ar putea deduce importana deosebit a acestora pentru cunoaterea
fenomenului administrativ, nu trebuie s scpm din vedere c acestea sunt elaborate ca
urmare a unor analize empirice, a unor operaiuni de colectare i clarificare a faptelor care
esenialmente nu sunt suficiente pentru cunoaterea profund a unui fenomen. n acest sens,
Karl Popper spunea c Din punct de vedere logic, nu se justific s formulm enunuri
universale plecnd de la enunuri singulare, orict de numeroase ar fi ele, deoarece orice
concluzie de aceast manier se poate dovedi fals. 548
Aadar, chiar n prezenta ncercare de conturare a unui model de Administraie
Parlamentar sunt contient de limitele pe care un astfel de demers l are.
Modelele ofer o reprezentare a unui stat, a unei funciuni sau a unei administraii,
dar nimic mai mult, dei au pretenia universalitii i atemporalitii explicaiilor i
interpretrilor pe care le propun. Chiar dac depesc stadiul descrierii stricte a faptelor i
pretind s le explice, aceste modele nu ating fondul fenomenelor pe care le analizeaz i nu
depesc stadiul realitii empirice, dei ele au schematizat-o, au esenializat-o, pe lng
faptul c au observat-o i descris-o, iar modelarea reprezint aciunea intenionat de a
construi, prin compunerea de concepte i simboluri, modele apte s fac mai inteligibil un
546
Noul Dicionar Universal al Limbii Romne, Editura Litera Internaional, Bucureti, Romnia, 2006, p.837
547
Maurice Duverger, Sociologia politicului, PUF, Coll. Thmis, 1973, p.295, citat de Ioan Alexandru n Administraia
Public, ediia a III-a, Bucureti, 2002, p.211
548
Karl R. Popper, Logica descoperirii tiinifice, prefa de Jacques Marad, Payol, 1978, p.23
244
pe termen lung ale diverselor administraii. O asemenea definiie care nglobeaz toat aceast
parte a aparatului de stat i a colectivitilor locale, care nu dispune de o putere iniial
legislativ sau guvernamental, exclude orice pretenie de predicie a viitorului administraiei.
Aadar, vorbim doar de viitoruri posibile, deoarece prospecia ofer viitoruri posibile, nu
deveniri probabile i, cu att mai puin, deveniri necesare. Prospecia este deci conceput
numai ca un instrument de reflecie care ajut decizia; ea nu este un mijloc de a alege, ci un
instrument de raionalizare a alegerii; ea nu este schia unei imagini ideale sau fatale a
administraiei, ci o previziune conjunctural asupra transformrilor sale.
Prospecia administrativ const, de fapt, ntr-o analiz a regulilor i
mecanismelor transformrilor administraiei de natur s dea natere - prin modificri
progresive sau nu - la noi structuri, la noi moduri de funcionare, la noi imagini ale
administraiei. Problema prospeciei administrative nu este de a elabora sau de a programa noi
modele, ci de a imagina diverse ipoteze n care s-ar putea transforma administraia.
Yves Barel recunoate prospeciei moderne o dubl funcie - ideologic i
tiinific 551. Cele patru modaliti principale ale funciei tiinifice pe care el o recenzeaz
in, ntr-adevr, de prospectare. Acestea sunt: a) funcia de previziune; b) funcia de pregtire
a alegerii sau deciziei; c) funcia de critic tiinific a prezentului sau de relectur a
trecutului; d) testul de verificare a validitii tiinifice a analizelor i procedurilor de pseudo-
experimentare.
Funciilor ideologice el le atribuie n mod egal: a) funcia de mobilizare n jurul
unui proiect social; b) funcia invers de demobilizare, constnd n deghizarea profeiilor sau
alegerilor normative sub form de previziune, etc., innd de futurologie. Aceasta ar nsemna
ca prospectarea s fie condamnat s nu poat accede niciodat la un statut tiinific dect
acela de a-i atribui acest ultim rol, constnd n elaborarea, mai mult sau mai puin camuflat, a
unui proiect social 552.
O operaiune de prospectare administrativ cuprinde mai multe faze logice, i
chiar cronologice.
O prim faz necesar, chiar dac ea nu este prioritar, const n inventarierea
imaginilor finale, a proiectelor sociale elaborate n legtur cu administraia precum i a
modelelor actuale.
A doua faz necesar unei operaiuni de prospectare a administraiei publice
const n a ne ntreba asupra procesului care poate duce la aceste viitoruri. Aceast faz este
situat n miezul operaiunii prospective, ea const n a lega printr-o reflecie critic prezentul
administraiei de viitorurile posibile care i sunt atribuite.
O a treia faz, la fel de important, se impune n mod logic, i anume:
determinarea procesului de transformare nu se poate face dect plecnd de la luarea n
considerare a strii iniiale a administraiei, i anume aceea a administraiei n ziua n care este
ntreprins operaia de prospectare i creia i se aplic procese de transformare, care trebuie s
duc la una sau alta dintre imaginile inventariate.
n Teoria Administraiei se apreciaz c derularea acestor trei faze este, totui,
subordonat unei condiii prealabile. Dac nu poate fi vorba de a judeca viitorul administraiei
fr a-i cunoate prezentul, aceast cunoatere nu se poate, n nici un caz, rezuma la o
descripie. Imaginea unei realiti administrative foarte complexe, diverse i vii, nu ar fi foarte
util judecii i ar putea conduce la confuzii. Trebuie, deci, s descoperim i s utilizm un
limbaj simplificator, care s permit traducerea fiecrei imagini a administraiei i a
procesului su de transformare n elemente care s autorizeze comparaia i trecerea de la o
imagine la alta, oricare ar fi diversitatea i eterogenitatea acestora. Altfel spus, ar trebui s
facem o operaie de formalizare a fenomenului administrativ, care s permit a-i reduce
complexitatea, fr a-i reduce cmpul.
551
Yves Barel, Prospecie i analiz de sistem; Lucrri i cercetri de prospecie (T.R.P.) nr.14, Documentaia francez,
februarie 1979, p.11-14 i urm.
552
G.Timsit, Teoria administraiei, Ed.Economica, Paris, 1988
246
1.3. Formalizarea
553
Gilles-Gaston Granger, Gndirea formal i tiinele omului, Aubier-Montaigne, 1967, p.66-72
554
Idem
555
Idem
556
Ioan Alexandu, Lucica Matei, Serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti, 2000.
557
Nicolae Ruwet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967, p.45
247
558
Ani Matei, Analiza sistemelor administraiei publice, Bucureti, Ed. Economic, 2003, p.41-42
559
Ioan Alexandru, Administraia Public, ediia a III-a, Bucureti, 2002, p.549
560
L. Hjelmslev, Prefa la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971, p.37, citat de Ioan Alexandu n
op.cit., p.550
561
Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Ed.de Minuit, 1963, publicat n Colecia Puncte, 1970, p.36, citat de
Ioan Alexandu n op.cit., p.550
562
Andr Martinet, Evoluia limbilor i reconstrucie, P.U.F., Coll.Sup., 1975, p.9, citat de Ioan Alexandu n op.cit., p.550
248
563
Ioan Alexandru, op.cit., p.551
249
564
n acest sens, pe larg, Vincent Tocanne, Les structures administratives des parlements. Perspectives comparatives. Revue
franaise dadministration publique, no.68/1993, p.505-519, Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de
curs, SNSPA, 2005, Helene Ponceau, Lautonomie administrative et financire des Assembles parlementaires, ASGP,
Santiago de Chile, 2003, p.5, Xavier Roques, Sur lautonomie du Parlement en termes de gestion interne par rapport
lExcutif, ASGP, Santiago de Chile, 2003, p.4.
565
Vincent Tocanne, Les structures administratives des parlements. Perspectives comparatives. Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, pag. 505-519
566
Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
250
realitile n permanent schimbare. n acest sens, credem c este util s precizm principalele
prevederi ale Recomandrii nr.1617/8.09.2003567. Iat care sunt principalele prevederi ale
acestei Recomandri cu privire la reforma funciei publice n Europa:
1. Pstrnd n spirit rolul particular al Consiliului Europei n noua arhitectur
instituional a Europei i Declaraia de la Laeken din decembrie 2001 prin care instituiile
europene sunt invitate s fie mai democratice, mai transparente i mai eficiente, Adunarea
Parlamentar cere Conveniei Uniunii Europene pentru viitorul Europei s includ un articol
referitor la principiile fundamentale pentru agenii publici naionali i europeni, ca: echitate i
universalitate n accesul la aceste funciuni, egalitatea anselor pentru femei, integritate,
loialitate, obiectivitate i probitate dat fiind c o funcie public de nalt calitate este o
condiie prealabil esenial pentru o democraie puternic i pentru preeminena dreptului.
2. Adunarea invit Statele membre ale Consiliului Europei s nceap, dup
necesiti, reforme pentru a moderniza i raionaliza administraiile publice, mai ales prin
introducerea administraiei electronice, pentru a facilita accesul cetenilor la informaie,
pentru a elimina serviciile ineficace i pentru a constitui proceduri administrative eficace i
clare, care s defineasc limitele dintre comportamentele licite i cele ilicite i care garanteaz
principiile etice. Astfel, o asemenea apropiere va permite administraiilor publice europene
care au nevoie s fie reformate att pentru a deveni mai transparente, mai eficace i mai
reactive, ct i n ceea ce privete evoluia preocuprilor utilizatorilor acestor administraii,
raportndu-se la climatul internaional n schimbare, caracterizat prin rapiditatea progresului
tehnologic i interdependena economic n cretere.
3. Adunarea, pstrnd n spirit c Consiliul Europei a fost constituit pentru a
promova democraia pluralist, respectul drepturilor omului i preeminena dreptului, invit
Statele membre s pun interesele cetenilor lor i valorile comune europene n centrul
reformei administrative evocat mai sus. O asemenea orientare, departe de a aducere atingere
calitilor eseniale ale instituiilor publice, i anume o funcionare eficace i ncrederea
publicului, din contr, le ntrete. Aceste reforme, ghidate de interesul publicului general, ar
trebui s fie fondate pe principii etice partajate i pe metode suple de gestionare a resurselor
umane.
4. n materie de coeziune social i de angajare, rolul i contribuia
administraiilor publice sunt fr echivalent; pentru aceasta, Adunarea ncurajeaz Statele
membre ale Consiliului Europei s studieze atent toate consecinele care ar putea antrena
introducerea noilor metode de gestionare a sectorului privat i s le pun n oper.
5. Statele membre ale Consiliului Europei ar trebui, atunci cnd aceasta ar fi
posibil, s descentralizeze anumite competene administrative ctre puterile locale, pentru a
apropia instituiile publice de ceteni i pentru a raionaliza structurile operaionale.
6. Adunarea consider c trebuie stabilit, n funcie de necesiti, o demarcare
mai clar ntre sfera politic i administraia public, pentru a garanta independena agenilor
naionali ai funciei publice i pentru a defini mai bine misiunile i competenele acestora.
7. Statele membre ar trebui s creasc resursele financiare destinate formrii
profesionale a agenilor funciei publice la nivel naional, european i internaional, pentru a
face astfel nct acetia s aib cunotinele necesare ndeplinirii misiunilor lor. Funciile
publice naionale ar trebui s se fac cunoscute n mod activ n instituiile publice de
nvmnt superior pentru a atrage i a recruta persoanele cu potenial.
8. n sfrit, Adunarea recomand Comitetului de Minitri s cear Statelor
membre ale Consiliului Europei s dea legislaiei lor interne referitoare la administraia
public o form care s faciliteze schimburile ntre public i privat, mai ales n ceea ce
privete personalul cu potenial i cu experien internaional.
567
Text adoptat la 8 septembrie 2003 de Comisia permanent a Consiliului Europei, care a acionat n numele Adunrii.
252
Dac analiza specificitilor se impune mai ales cnd se opteaz pentru un anumit
model de organizare i funcionare a unei Administraii Parlamentare, analiza resurselor pare
a fi necesar n dimensionarea structurilor i a ntinderii ariei de competene. ri cu mari
resurse, cum ar fi Germania, Frana, Italia, i permit o Administraie Parlamentar mai ampl
i mai sofisticat, spre deosebire de alte state, care au o administraie sumar.
tim c dimensiunea i calitatea resurselor sau mijloacelor care stau la dispoziia
unei administraii sunt extrem de importante n asigurarea bunei funcionri a acesteia.
Aceste resurse sau mijloace prin care se realizeaz activitatea administrativ sunt:
- resursele materiale,
- resursele financiare,
- resursele umane.
568
Michel May, Le rgime financier des assembles parlementaires en France, Revue franaise dadministration publique,
nr.68/1993, p.537, citat de Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
569
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp
570
http://www.senat.fr/reglement/reglement mono.html
255
Categoria I :
1. Funcia de expertiz legislativ
2. Funcia de documentare i elaborare de studii
3. Funcia de armonizare legislativ
4. Funcia de gestionare a informaiilor cu caracter legislativ
5. Funcia de organizare a desfurrii edinelor plenului i comisiilor
Categoria a II-a:
1. Funcia de nregistrare i circulaia documentelor
2. Funcia de reprezentare n relaiile cu celelalte puteri n stat
n relaiile cu cetenii, presa etc.
n relaiile internaionale
3. Funcia de conservare i arhivare a documentelor, de elaborare i
adoptare a legislaiei, inclusiv publicarea acesteia
Categoria a III-a:
1. Funcia de gestionare a personalului
2. Funcia de gestionare a resurselor materiale (locaii, utilaje, mijloace de
transport)
3. Funcia de gestionare a resurselor financiare (proiectare buget, necesar,
venituri-cheltuieli, urmrirea execuiei bugetare, control i audit intern).
4. Funcia de administrare i ntreinere a sediilor n care se desfoar
activitatea parlamentar
Funciile personalului din cadrul Administraiei Parlamentare se mpart n dou
categorii: funcii de conducere i funcii de execuie.
Funciile de conducere poart diverse denumiri, n funcie de ar. De regul,
eful Administraiei Parlamentare poart numele de secretar general, dar i de director al
Parlamentului (Austria, Germania), ef al Cancelariei (Polonia) ori grefier (Senatul Olandei)
i Clerk (Danemarca, Irlanda, Marea Britanie).
Alte funcii de conducere pe care le regsim n Administraiile Parlamentare sunt
cele de: secretar general adjunct, ef de divizie, ef de departament, director general, director,
director adjunct, administrator, ef de cabinet, ef de secie, ef de serviciu, ef de birou.
Funciile de execuie specifice din structura Administraiei Parlamentare sunt :
consilier, expert, consultant, referent, stenograf, dactilograf.
Pe lng funciile de execuie specifice, Administraia Parlamentar nu poate
exista fr persoane ncadrate pe funcii administrative de: inginer, ofer, muncitor
(electrician, lctu etc.), ngrijitor.
257
Tabelul III
Austria
Belgia
Bulgaria
Cehia
Cipru
Danemar
Estonia
Finlanda
Frana
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxembur
Malta
Marea
Olanda
Polonia
Portugalia
Romnia
Slovacia
Slovenia
Spania
Suedia
Ungaria
Tabelul IV
Reprezentarea populaiei rilor membre ale Uniunii Europene
Austria
Belgia
Bulgaria
Cehia
Cipru
Danemarca Deputai
Estonia Senatori
Finlanda
Frana
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburg
Malta
Marea Britanie
Olanda
Polonia
Portugalia
Romnia
Slovacia
Slovenia
Spania
Suedia
Ungaria
figura 34
Reprezentarea numrului de parlamentari
n Parlamentele rilor membre ale Uniunii Europene
260
Tabelul V
Compartimentul ara
- directorul Parlamentului Austria
- Secretar General Belgia
- Secretar General Bulgaria
- Serviciul edinei Cehia
- Secretar General Danemarca
- Secretariatul preedintelui
- Secretar General Estonia
- Secretar General Finlanda
- Biroul Registratur
- Biroul Documente
- Divizia secretariatului general Frana
- Divizia ntrebri scrise i orale
- Directorul Bundestag Germania
- Directorul Bundesrat
- Secretar General Grecia
- Secretar General Irlanda
- Secretar General Italia
- Secretar General Lituania
- Departamentul Documente
- Departamentul Registratur i coresponden
- Secretar General Luxembourg
- Secretar General Marea Britanie
- Grefier/Secretar General Olanda
- Activiti Parlamentare
- Biroul Registratur i Legislaie
- eful Cancelariei Polonia
- Secretariatul Plenului Seimului
- Secretar General Portugalia
- Secretar General Romnia
- Departamentul secretariatului tehnic
- Direcia Secretariat general
- Secretar General Spania
- Intervenii n Congresul Deputailor/Cortes Generale
- Departamentul publicaiilor oficiale
- Departamentul asesorat juridic
- Secretariatul Camerei Suedia
- Secretar General Ungaria
- Secretariatul nregistrrilor
262
Compartimentul ara
- Serviciul Nationalrat Austria
- Serviciul Bundesrat
- Serviciul drept i legislaie
- Departamentul proceduri i ordine de zi Cehia
- Proces-verbal integral/analitic
- Secretariatul legislativ Belgia
- Serviciul juridic
- Direcia Legislaie i Legislaie european Bulgaria
- Staff-ul comisiilor
- Serviciul legislativ Cehia
- Departamentul legislativ
- Secretariatul legislativ Danemarca
- Departamentul legislativ Estonia
- Secretariatul comisiilor Finlanda
- Serviciile legislative Frana
- Servicii Parlamentare, Drept Parlamentar Germania
- Departamentul P (Parlament i Reprezentare)
- Departamentul Z (Central) - Drept
- Direcia serviciilor Camerei Irlanda
- Aria legislativ Italia
- Afaceri legale
- Departamentul legislativ Lituania
- Staff-ul comisiilor
- Secretariatul edinelor n plen
- Serviciul edinelor n plen i secretariat general Luxembourg
- Serviciul Comisii
- Servicii Parlamentare Marea Britanie
- Serviciile comisiilor
- Raporturi oficiale
- Activiti Parlamentare Olanda
- Biroul Registratur i Legislaie
- Biroul Legislaie Polonia
- Biroul proceduri Parlamentare
- Biroul legislativ
- Direcia serviciilor logistice i de secretariat Portugalia
- Departamentul legislativ Romnia
- Direcia de asisten tehnico-parlamentar Spania
- Direcia general pentru activiti parlamentare Spania
- Comisii
- Secretariatul comisiilor i al Comisiei pentru afaceri europene Suedia
- Departamentul comisiilor Ungaria
- Departamentul juridic
263
Compartimentul ara
- Serviciul documentare parlamentar Austria
- Biblioteca Parlamentului Belgia
- Documentaie i Arhiv
- Biblioteca Bulgaria
- Biblioteca Cehia
- Institutul Parlamentar
- Unit. independent juridic
- Biblioteca, Arhiva i Serviciul de informaii Danemarca
- Departamentul Documentare, Management Estonia
- Departamentul Informaiilor i comunicaiilor Finlanda
- Biblioteca Frana
- Serviciul Arhive i Cercetare Istoric Parlamentar
- Documentare Germania
- Biblioteca
- Departamentul I (Informare i Documentare)
- Direcia Biblioteca Parlamentar Grecia
- Departamentul pentru informare parlamentar
- Direcia serviciilor Camerei Irlanda
- Aria Documentare Italia
- Arhiva Lituania
- Departamentul Informare i analiz
- Serviciul de gestiune a cunotinelor Luxembourg
- Servicii de informare Marea Britanie
- Bibliotec
- Biroul Cercetare Olanda
- Departamentul serviciilor de informare
- Biblioteca Polonia
- Biroul analize
- Biroul informare i documentare
- Direcia serviciilor Documentare, Informare i Comunicare Portugalia
- Direcia cercetare i documentare Romnia
- Direcia informare i documentate
- Direcia de studii i documentare Spania
- Departamentul Informare Suedia
- Departamentul pentru informaii Ungaria
- Biblioteca Parlamentului
264
Compartimentul ara
- Serviciul UE i relaii internaionale Austria
- Relaii publice i internaionale Belgia
- Direcia Relaii internaionale i Protocol Bulgaria
- Serviciul Internaional Cehia
- Departamentul pentru relaii internaionale
- Secretariatul Consiliului Nordic Danemarca
- Departamentul Relaiilor externe Estonia
- Secretariatul U.E. Finlanda
- Biroul suedez
- Serviciul afaceri europene Frana
- Serviciul afaceri internaionale i aprare
- Serviciul protocol i gestiune
- Departamentul W (tiin i Relaii externe) Germania
- Direcia general pentru relaii internaionale Grecia
- Direcia serviciilor Camerei Irlanda
- Aria Internaional Italia
- Departamentul relaii internaionale Lituania
- Secretariatul delegaiilor
- Translatori i interprei
- Protocol
- Serviciul Relaii internaionale Luxembourg
- Departamentul Internaional i Planificarea mediului Olanda
- Comunicare i protocol
- Protocol
- Direcia relaii internaionale i Protocol Portugalia
- Direcia general pentru afaceri externe Romnia
- Direcia relaii parlamentare externe
- Direcia Afaceri europene
- Direcia de protocol
- Direcia relaii parlamentare Spania
- Direcia relaii interparlamentare
- Departamentul Protocol
- Departamentul Internaional Suedia
- Secretariatul comisiilor i al Comisiei pentru afaceri europene
- Biroul pentru relaii internaionale Ungaria
265
Compartimentul ara
- Relaii publice i internaionale Belgia
- Departamentul Pres i Relaii publice Bulgaria
- Serviciul Comunicare Cehia
- Departamentul Pres i informaii Estonia
- Serviciul sistemelor de informaii Frana
- Pres i relaii publice, vizite Germania
- Informaii i Relaii publice
- Direcia serviciilor Camerei Irlanda
- Departamentul Pres Lituania
- Serviciul Relaii publice Luxembourg
- Comunicare i protocol Olanda
- Departamentul Pres, Media i Relaii publice
- Biroul coresponden i informaii Polonia
- Centrul de informare a cetenilor i Relaii publice Portugalia
- Direcia pentru relaii publice Romnia
- Serviciul de pres, relaii publice i imagine
- Departamentul pres Spania
- Informaii
- Departamentul Informare Suedia
- Serviciul de pres Ungaria
Compartimentul ara
- Sectorul Protecia informaiilor clasificate Bulgaria
- Serviciul Afaceri generale Cehia
- Unitatea independent de protocol
- Secia Securitate Danemarca
- Divizia primiri, siguran i securitate Frana
- Direcia serviciilor Camerei Irlanda
- Serviciul Achiziii, gestiunea bunurilor i a cldirilor i Luxembourg
securitate
- Securitate Marea Britanie
- Divizia pentru protejarea informaiilor clasificate Polonia
- Serviciul de securitate Portugalia
- Direcia de paz i ordine Romnia
- Securitate Spania
266
Compartimentul ara
- Serviciul administraie Austria
- Serviciile chesturii (personal, finane, cldiri, informatic) Belgia
- Contabilitate
- Departamentul serviciilor generale Bulgaria
- Departamentul serviciilor sociale i locuine
- Secia uieri
- Departamentul finane i contabilitate
- Direcia serviciilor de transporturi
- Departamentul procesare text i multiplicare
- Servicii de catering
- Serviciul Informatic Cehia
- Serviciul Comunicaii
- Departamentul pentru relaii i servicii externe
- Unit. independent pentru resurse umane
- Biroul audit intern
- Divizia finane i administraie
- Secia ntreinere Danemarca
- Biroul Salarii i afaceri economice
- Biroul Personal
- Biroul Servicii generale
- Secia IT i Comunicaii
- Secia Sisteme Parlamentare
- Secia comunicaii
- Departamentul Informaiilor economice i sociale Estonia
- Serviciul administrativ
- Departamentul Sistemelor de informaii i tehnologie
- Departamentul Personal
- Departamentul Administrativ Finlanda
- Serviciile administrative Frana
- Divizia Pieelor
- Administraie Germania
- Informatic
- Departamentul Z (Central)
- Consiliul de personal
- Direcia General pentru servicii Administrative Grecia
- Direcia Comisii i resurse umane Irlanda
- Direcia serviciilor corporatiste
- Aria administrativ Italia
- Aria Relaiilor externe i organizare
- Organizare Strategie i informatic
- Evaluarea activitilor administrative
- Afaceri generale
- Imprimate i Internet
- Departamentul General Lituania
- Departamentul finane
- Departamentul transporturi
- Departamentul Tehnologia informaiei
267
figura 35
Model de Administraie Parlamentar organigram
270
571
Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
272
Departamentul legislativ
Acest departament asigur, prin compartimentele componente, pregtirea
desfurrii lucrrilor parlamentare, precum i ale comisiilor. Departamentul legislativ poate
avea n structura sa urmtoarele compartimente:
a) Direcia proceduri legislative i evidena legislaiei;
b) Direcia pentru lucrrile plenului;
c) Direcia pentru lucrrile comisiilor.
Departamentul legislativ va desfura, n principal, urmtoarele activiti:
pregtirea desfurrii lucrrilor n plen ale Camerei Legislative; evidena
proiectelor de legi i a altor documente care se dezbat n plenul acesteia;
asigurarea asistenei de specialitate privind dezbaterea proiectelor de legi n
plen, precum i a hotrrilor sau a altor acte aprobate de acesta; procesarea
proiectelor de legi, respectiv legile, pe baza textelor adoptate de plen i
evidena acestora;
pregtirea lucrrilor privind activitatea comisiilor parlamentare; evidena
proiectelor de lege repartizate pe comisii pentru ntocmirea raportului
comisiei sau pentru aviz;
asigurarea asistenei de specialitate pentru activitatea comisiilor parlamentare;
ntocmirea raporturilor comisiilot sesizate n fond; ntocmirea avizelor
comisiilor sesizate pentru aviz i transmiterea acestor avize comisiilor
sesizate n fond; executarea lucrrilor de secretariat ale comisiilor.
Serviciul de protocol
Acest serviciu va avea urmtoarele atribuii principale:
organizeaz primirea delegaiilor i oaspeilor din strintate;
coordoneaz deplasarea mijloacelor de transport afectate delegaiilor;
organizeaz cazarea delegaiilor, n funcie de nivelul acestora,;
organizeaz protocolul privind participarea la diferite manifestri i evenimente
interne;
primete i elibereaz paapoartele pentru membrii Parlamentului i salariaii
care se deplaseaz n strintate, n interes de serviciu; se ocup de obinerea
vizelor de la ambasadele strine;
organizeaz protocolul plecrilor i sosirilor la aeroport Preedintelui, a
membrilor Biroului Camerei Legislative i a secretarului general al acesteia;
efectueaz documentarea privind uzanele de protocol i de organizare a
aciunilor de protocol existente n diferite ri n vederea adaptrii acestora n
cazul organizrii de ctre Parlament a unor reuniuni internaionale sau n cazul
primirii unor oaspei din rile respective;
propune transmiterea unor mesaje sau felicitri cu prilejul unor evenimente
externe sau interne.
Serviciul juridic
Un Serviciu juridic exercit atribuii de avizare i control privind legalitatea i
conformitatea ordinelor secretarului general n orice Parlament.
Acest serviciu poate avea urmtoarele atribuii principale:
avizarea contractelor n care Forul Legislativ este parte;
avizarea contractelor de munc;
avizarea contractelor civile ncheiate ntre membrii Parlamentului i persoane
fizice;
avizarea ordinelor secretarului general, precum i a deciziilor secretarului
general adjunct;
avizarea deciziilor de sancionare disciplinar emise de secretarul general;
avizarea oricrei alte lucrri cu caracter juridic, dispuse de secretarul general;
reprezentarea Parlamentului n faa instanelor judectoreti;
evidena litigiilor pe rol n care este parte Parlamentul;
redactarea aciunilor n justiie, punerilor n ntrziere, ntmpinrilor,
concluziilor scrise, precum i oricror alte acte procedurale n cadrul derulrii
proceselor aflate pe rol.
____________________
278
BIBLIOGRAFIE
Alexandrescu Ion, Bulei Ion, Mamina Ion, Scurtu Ioan n Enciclopedia partidelor
politice din Romnia (1862-1994), Editura Mediaprint, Bucureti, 1995
Alexandru Ioan, Administraia public Teorii realiti, perspective, ediia a IV-a,
Ed. Lumina Lex, 2007
Alexandru Ioan, Administraia Public, ediia a III-a, Bucureti, 2002
Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii, Realiti, Perspective. Ed. Lumina
Lex, Bucureti 1999
Alexandru Ioan, Criza administraiei, ed. All Beck, Bucureti, 2001
Alexandru Ioan, Curente de gndire privind administraia public, Ed. Economic,
Bucureti, 2000
Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, ed. Lumina Lex, 2003
Alexandru Ioan, Cruanu Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, ed.
Lumina Lex, Bucureti 2005
Alexandru Ioan, Introducere n teoria administraiei publice, Ed.Sylvi, Bucureti,
1997
Alexandru Ioan, Matei Lucica, Serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti, 2000.
Alexianu George, Curs de drept constituional, vol.I, Casa coalelor, Bucureti 1930
Altshuler Alan, Thomas Norman, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper &
Row, New York, 1977
Appleby Paul, Policy and Administration, University of Alabama Press, Alabama,
1949
Arnim Hans Herbert von, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Verlag
Vahlen, Studienreihe Jura, Mnchen, 1984.
Arnim Hans Herbert von, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin, 1988
Avril Pierre, Essais sur les partis, L.G.D.J., Paris, 1986
Avril Pierre, Gicquel Jean, Droit parlementaire, ed. a 3-a, Montchrestien, Paris,
2004
Badie Bertrand, Birnbaum Pierre, Sociologie de l'tat, Bernard Grasset, Paris, 1979
Bezelon David, The Impact of the Courts upon Public Administration, n Indiana Law
Journal 52, 1976
Blum Leon, La reforme guvernamentale, Paris 1936
Bodiguel M.M., Garbar et Supiot, Servir lintrt gnral, PUF, Paris, 2000
Borella Francois, Les partis politique en Europe, Edition revue et corrige, Edition
du Seuil, Paris, 1984
Bossaert Danielle & colectiv, Funcia public n Europa celor cincisprezece. Noi
tendine i evoluii, Editura Economic, Bucureti, 2002
279
Boudon Raymond, Note sur le notion de thorie, dans les sciences sociales, Archives
europennes de sociologie XI no.2, 1970
Bourdieu Pierre, Le sens pratique, Les ditions de minuit, 1980
Bowman Ann O.M., Kearney Richard C., State and Local Government, Houghton
Mifflin Company, Boston, 1990
Brchon Pierre, Les partis politiques, Montchrestien, Paris, 1999
Brun Henri, Tremblay Guy, Droit constitutionnel, IIe edition, Les Editions Yvon
Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990
Burdeau Georges, Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J, Paris,
1966
Burdeau Georges, Trait de science politique, vol.2, LGDJ, Paris, 1967
Cadart Jacques, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica,
Paris, 1990
Cadoux Charles, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I, Cujas, Paris,
1973
Capitant Ren, La reforme du parlementarisme, Paris, 1936
Cappelletti M., Noi perspective pentru dreptul comunitar european, publicaii ale
Institutului Universitar European, vol. I, Florena, 1978
Cass Ronald A., Driver Cohn S., Administrative law-Cases and Materials, Little,
Brown and Company, Boston-Toronto, 1987
Chapus Ren, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris
2000
Chevallier Jacques i Loschak Daniele, Introducere n tiina administrativ,
Dalloz, 1974
Chevallier Jacques, L'Etat, Dalloz, Paris, 1999
Colas Dominique, n L'Etat de droit, P.U.F., Paris, 1987
Cornescu Viorel, Managementul organizaiei. Ghid practic, Ed. C.H. BECK,
Bucureti, 2005
Crozier Michel i Friedberg Erhard, Lacteur et le systme, Seuil, 1977
Crozier Michel, Prface J.G. March et H.H. Simon, Les organisations, Dunod,
1969
Dabin Jean, Doctrine generale de lEtat, Paris 1957
Dabin Jean, LEtat ou la politique, Paris 1957
Dnior Dan Claudiu, Drept constituional i instituii politice, Volumul I Teoria
general, Craiova, Ed. Sitech, 2006
Debbasch C., Bourdon J., Ponter J.M., Ricci J.C., Droit Constitutionnel et
Institutions Politiques, 3e dition, Economica, Paris, 1990
Debbasch Charles, Fonction administrative et missions de ladministration, n
Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975
Degenhart Christoph, Staatsrecht 1,11, C.F.Mller Verlag, Heidelberg 1994
Deleanu Ioan, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991
280
Scharpf Fritz W., Reissert B., Schnabel E., Policy effectiveness and conflict
avoidance in Integovernmental Policy formation, n K. Hanf, F. Scharpf,
Interorganisational Policy-Making, Sage Publications, London, 1978
Schurz Carl, The Necessity and Progress of Civil Service Refom, Washington, DC,
Good Government, 1894
Schwarze Jrgen, European Administrative Law (Office for Official Publications of
the European Communities) ed. Sweet and Maxwell, 1992
Schwarze Jrgen, Droit administratif europen, vol. I, Office des publications
officielles des Communauts Europenes, Bruylant, Bruxelles, 1994
Seiler Daniel-Louis, De la comparaison des partis politiques, Edit.Economica, Paris,
1986,
Shafritz Jay M., The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The
Dorsey Press, 1988
Storing Herbert J., Leonard D. White and The Study of Public Administration, Public
Administration Review 25, martie 1965
Tarangul Erast Diti, Tratat de Drept Administrativ Romn, Tipografia Glasul
Bucovinei, Cernui, 1944
Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucureti, 1929
Teodorescu Anibal, Tratat de Drept Administrativ, Vol.II, Editura Marvan,
Bucureti, 1935
Timsit Grard, Ladministration in M. Grawitz et J. Leca, Trait de sciense politique,
PUF, 1985
Timsit Grard, Modles, structures et stratgies de ladministration. Elments pour
une prospective administrative, Revue du droit public, 1980
Timsit Grard, La Thorie de ladministration, Ed.Economica, Paris, 1988
Tofan Dana Apostol, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor
publice, Ed.All Beck, Bucureti, 1999
Toqueville Alexis de, De la democratie en Amerique, Union Generale d Editions,
Paris, 1963
Tribe Laurence H., American Constitutional Law, Second Edition, The Foundation
Press, Inc., Mineola, New York, 1988
Troper Michel, L'interpretation de la dclaration des droits. L'exemple de l'article
16., Revue Droits, nr. 8, 1988
Vraru Marin, Tratat de Drept Administrativ Roman, Ed. Librriei Socec & Co.,
Bucureti 1928
Vedel G., Delvolv P., Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988
Vedina Verginia, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2002
Veyne Paul, Comment on crit lhistoire, ditions du Seuil, coll. Points, 1971
Vida Ioan, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994
Voicu George n Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Editura All, Bucureti,
1998
285
Regulamente parlamentare:
Acte normative:
Constituia Romniei
Legea privind Statutul funcionarilor publici, nr.188/1999, republicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.251/22.03.2004
Lege privind administraia public local, nr.215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.123/20.02.2007
Legea partidelor politice nr.14/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.25
din 17 ianuarie 2003
Lege pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului, nr.373/2004, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.887/29.09.2004, cu modificrile i
completrile ulterioare
Lege privind Statutul funcionarului public parlamentar, nr.7/2006 publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.35/16.01.2006
Lege privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale,
nr.334 din 17 iulie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.632/21.07.2006
Decizia Curii Constituionale nr.35/1996, publicat n M.Of. nr.75/1996
Hotrrea Camerei Deputailor privind structura organizatoric al serviciilor Camerei
Deputailor, nr.23/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.583 din
5.07.2006
Hotrrea Senatului privind structura serviciilor Senatului, republicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.544/29.07.2003, completat prin Hotrrea Senatului
nr.20/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.564/29.06.2006
Hotrrea Senatului privind Regulamentul Senatului, nr.28/24.10.2005, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.948/25.10.2005
Hotrrea Biroului Permanent al Senatului pentru aprobarea subdiviziunilor
structurii organizatorice al serviciilor Senatului, nr.2/2001
Hotrrea Biroului Permanent al Senatului nr.6/26.06.2001
Hotrrea Guvernului Romniei privind infiintarea Fundatiei Culturale Romane,
nr.354 din 2 aprilie 1990, republicat n M.Of. al Romniei nr.218 din 22 septembrie
1995
Charta European a Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985,
ratificat de Romnia prin Legea nr.119 din 1997, publicat n M.Of. al Romniei,
nr.331 din 26 noiembrie 1997
Codul electoral francez
287
Austria Luxemburg
Belgia Malta
Bulgaria Olanda
Cipru Polonia
Danemarca Portugalia
Estonia Regatul Unit al Marii Britanii i
Finlanda Irlandei de Nord
Frana Republica Ceh
Germania Romnia
Grecia Slovacia
Irlanda Slovenia
Italia Spania
Letonia Suedia
Lituania Ungaria
Dicionare:
Studii, articole:
Alte documente: