DIPLOMADO DESARROLLO, POBREZA Y TERRITORIO

Modalidad eLearning

Apuntes del
docente

Mdulo 1
Nivelacin Conceptual
Prof. Marcela Fuentes Villarroel
TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIN 2

UNIDAD 1. POLTICA SOCIAL E INSTITUCIONALIDAD SOCIAL DEL ESTADO 2

1.1. ESTRUCTURA DEL ESTADO Y POLTICAS PBLICAS 2

1.2. FUNCIONES DE LA POLTICA SOCIAL 4
1.3. MODELOS DE DESARROLLO Y POLTICAS SOCIALES 6
1.3.1. La Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI)
1.3.2. El Estado de bienestar
1.3.3. El modelo neoliberal
1.3.4. La transicin y democratizacin chilena
1.4. DESAFOS EN POLTICA SOCIAL: POLTICAS CON ENFOQUE DE GNERO 11

UNIDAD 2. PERSPECTIVA DEL SUJETO SOCIAL 16

2.1. QU ENTENDEMOS POR SUJETO SOCIAL? 16

2.2. SUBJETIVIDADES E IDENTIDADES COLECTIVAS 16
2.3. ACTORES EMERGENTES EN LA AGENDA SOCIOPOLTICA 17

UNIDAD 3. MBITOS DE BIENESTAR 20

3.1 DESARROLLO HUMANO Y BIENESTAR 20

3.2 MBITOS DEL BIENESTAR 21

BIBLIOGRAFA 23

1
INTRODUCCIN

En trminos generales, la poltica pblica puede ser entendida como soluciones

especficas sobre asuntos pblicos, mientras que poltica social abarca aquellas
estrategias orientadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin.

A continuacin se reflexionar sobre las polticas sociales, sus definiciones,

funciones y dimensiones, para luego referirse a la perspectiva de sujeto social y
la emergencia de nuevos actores, finalizando con una revisin respecto del
enfoque de desarrollo y los mbitos de bienestar en Chile.

UNIDAD 1 | Poltica social e institucionalidad social del Estado

1.1. | Estructura del Estado y polticas pblicas

El concepto de Estado vino a graficar las formas de organizacin poltica que

surgieron despus de la crisis de las sociedades medievales, de la mano de las
grandes monarquas nacionales europeas.

En efecto, esta organizacin emergi luego de una paulatina, pero sostenida

concentracin del poder de mando sobre un territorio determinado,
monopolizando algunos servicios considerados esenciales para la mantencin
del orden interno y externo, como la produccin del derecho, mediante la ley, y
del aparato coactivo, necesario para la aplicacin del Derecho contra los
reticentes (Bobbio 1999: 89-91).

Dando cuenta de este proceso, Max Weber elabor, a principios del siglo XX
una nocin de Estado que ha prevalecido en las Ciencias Sociales, en especial,
Estado: organizacin
en las Ciencia Poltica, hasta nuestros das. Se trata de una comunidad humana poltica que monopoliza
que en el interior de un determinado territorio reclama para s (con xito) el legtimamente el uso de
monopolio de la coaccin fsica legtima, es decir, posee el derecho a la la coercin, la
violencia. En el marco de su definicin, seal que toda empresa de produccin de leyes y la
dominacin requera disponer de los bienes necesarios para emplear el poder facultad de recabar
impuestos.
fsico: a) un cuadro administrativo de ciudadanos que, por una retribucin
material o por honor social, se vincularan al poder central y b) medios
materiales correspondientes a la administracin (dinero, dependencias, medios
de transporte, etc.) (Weber, 1922:1056).

La Edad Moderna se definira, entonces, por este continuo proceso de

monopolizacin de los medios militares, por un lado, y de la facultad de recabar
impuestos sobre la propiedad o sobre los ingresos de los individuos, por otra,
que se concentran en manos de un poder central. Los medios financieros que

2
afluyen as a este poder central, sostienen el monopolio de la violencia y el
monopolio de la violencia sostiene el monopolio fiscal (Elas, 1993: 344-345).

Esta posibilidad de monopolizar la vilencia o la coercin, permiten hacer valer

las leyes; aplicar el derecho en un territorio determinado (lmite espacial) y
hacia un pueblo especfico (lmite personal) (Bobbio, 1989:128). La evolucin de
la discusin acerca de las leyes ir introduciendo frenos y contrapesos al poder,
de la mano de autores como Montesquieu y Madison, quienes abogarn, a
mediados y fines del siglo XVIII, por la divisin de los poderes del Estado en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, establecindose una interdependencia entre
ellos, de manera que cada uno pueda tener un control constitucional sobre los
dems. Es decir, la existencia de una norma fundamental garantiza en los
Estados que existan lmites formales y materiales al poder poltico (Bobbio,
1989: 137-138).

Desde esta aproximacin al concepto de Estado, Weber define la poltica como

la aspiracin a la participacin en el poder, o la influencia sobre la distribucin
del poder, ya sea entre estados o, en el interior de un Estado, entre los grupos
humanos que comprende (Weber, 1922: 1056).

Mientras la poltica remite al concepto de poder, las polticas pblicas

corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los asuntos pblicos
(Lahera, 2004:7). Una buena definicin de poltica pblica es la que propone
Eugenio Lahera:

corresponde a aquellos cursos de accin y flujos de informacin

relacionados con un objetivo poltico definido en forma democrtica; los
que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la
participacin de la comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de
calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus
resultados (Lahera, 2004: 8).

Se distinguen cuatro etapas en el desarrollo de una poltica pblica: origen,

diseo, gestin y evaluacin. Estas son etapas ms bien analticas y no
necesariamente se registran consecutivamente. Es ms, muchas veces las
polticas se mantienen, pero cambian o se fusionan con otras.

Etapas en el desarrollo de una poltica pblica

Origen Diseo Gestin Evaluacin

3
En todas las etapas mencionadas pueden existir imperfecciones, ya sea porque
en el diseo no se incluyan modalidades de evaluacin o los recursos (humanos
y materiales) requeridos; porque en la gestin de la poltica haya equvocos en
su puesta en prctica, o porque la evaluacin de la misma sea parcial o
simplemente inexistente (Lahera 2004: 10-12).

1.2. | Funciones de la poltica social

En un sentido amplio, la poltica social abarca al conjunto de actividades

relacionadas con el diseo e implementacin de estrategias orientadas a
mejorar la calidad de vida de la poblacin de un pas, regin o localidad
(Martnez y Collinao: 2010, 31).

Desde una perspectiva ms economicista, frecuentemente el trmino poltica

social se asocia a un mecanismo destinado a corregir o a paliar los efectos
perversos del sistema econmico, concibieno la intervencin de los gobiernos
como una accin benefactora, correctora o compensadora de la desigualdad
social que produce el libre juego de las fuerzas del mercado (Adelantado, 1998:
140).

La poltica social usa el poder poltico para remplazar, completar o modificar

operaciones del sistema econmico, con el fin de alcanzar resultados que el
sistema econmico no lograra por s mismo, y al hacer esto, lo hace orientado
por valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado (Marshall, 1975).

4
As lo reafirman Martnez y Collinao (2010:11) La poltica social persigue frenar
o mitigar las consecuencias de los problemas sociales, superar la pobreza,
disminuir la inequidad y potenciar la cohesin social, procurando con ello
alcanzar el goce de los derechos y niveles mnimos de acceso a bienes y servicios
en distintos mbitos: econmicos, sociales y culturales.

La poltica social se relaciona con una gran variedad de sectores que le son
propios: salud, educacin, trabajo y seguridad social, y de otros, que, si bien
provienen de la infraestructura, tienen objetivos asociados: vivienda, agua
potable y alcantarillado. Adems, se asocia a la atencin a grupos vulnerables
de la poblacin y al objetivo de poteger los derechos sociales, econmicos y
culturales de las personas (Martnez y Collinao, 2010:31).

Una caracterstica central de la poltica social es que es un tipo de intervencin

que busca reproducir o producir prcticas de justicia social, promoviendo
cambios socio-polticos en torno a objetivos societales mayores y relacionados
con el funcionamiento del modelo de desarrollo de una sociedad,
especialmente en trminos de situarse explcitamente como un apoyo o como
una crtica al mismo.
Toda poltica social se instituye desde una interpretacin de las necesidades
humanas, reflejando una visin de la accin social, sea esta un proceso
individual o colectivo, en la resolucin de la problemtica.

Franco (2002), determina las siguientes funciones atribuibles a la poltica social:

i. Inversin en capital humano (educacin, salud, vivienda): formacin y capacitacin de una fuerza
laboral desde dos ejes, competitividad y equidad.

ii. Compensacin social: creacin de redes de proteccin social para la superacin de la pobreza
mediante sistemas institucionales permanentes, con personal especializado y que cuenten con
mecanismos de elegibilidad de los beneficiarios de sus servicios y proyectos, con metodologas
comprobadas de monitoreo y evaluacin.

iii. Cohesin social: integracin y articulacin de las metas culturales de la poblacin, la estructura de
oportunidades para alcanzarlos y la formacin de capacidades individuales para aprovechar tales
oportunidades.

Por su parte, Raczynski y Serrano (2005) proponen las siguientes funciones:

5
 i. Asistencia y proteccin social: otorgar prestaciones sociales que garanticen a la poblacin de
menores ingresos ciertos estndares mnimos de insercin social. Estas prestaciones suelen ser
monetarias y pueden ser regulares o temporales, operando bajo la forma de bonos mensuales, como
respuesta a las necesidades individuales y familiares. Cumple un rol reparador de los desajustes que
genera la accin del mercado.

ii. Promocin del bienestar: garantizar diversos derechos sociales a travs de servicios y beneficios
pblicos, tanto universales como particulares, que se distribuyen con criterios de equidad e igualacin
de oportunidades sociales.

iii. Realizacin de los derechos sociales de ciudadana. Reconocer determinadas materias sociales,
estndares, procedimientos y beneficiarios, acerca de los cuales se asumen compromisos entre los
ciudadanos y las estructuras institucionales del Estado.

iv. Generacin y preservacin de un espacio social de pertenencia a la comunidad sociopoltica.

Promover la integracin a una comunidad sociopoltica desde la proteccin, bienestar y ciudadana,
que construye cohesin social, de todo colectivo humano.

1.3. | Modelos de desarrollo y polticas sociales

Segn Barba (2005) existen tres dimensiones que cruzan y condicionan la

poltica social:

Econmica: caracteriza la poltica social en trminos de reproduccin o

contraste con las leyes del mercado en torno al nivel de
desmercantilizacin en la ejecucin de la poltica social o la reafirmacin
estatal con la hegemona del mercado.

Poltica: se refiere al rol que se les asigna en trminos prcticos a las

prestaciones sociales en los procesos de legitimacin del poder poltico
del control social y de la gobernabilidad, as como en la relacin que se
establece entre el Estado y el mercado.

Social: delimita cules aspectos de las polticas sociales responden a

demandas o valores sociales, en trminos de garanta de titularidades
de prestaciones o derechos sociales sobre la base de la ciudadana, la
participacin en el mercado o la exclusin social.

Sobre esa base, es evidente que los distintos modelos de desarrollo determinan
las polticas sociales que son implementadas. En el caso de Chile, durante el

6
siglo XX es posible identificar distintos modelos, asociados a diferentes visiones
sobre el rol del Estado en el mbito social.

1.3.1. La Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI)

La Gran Depresin econmica internacional de 1929 tuvo un impacto

profundo en la economa chilena, ya que produjo un cambio en el patrn de
desarrollo; el desarrollo orientado hacia afuera, basado en la exportacin de
recursos naturales, fue sustituido por el desarrollo orientado hacia adentro;
la creacin de industrias nacionales fue considerada como la frmula para
desarrollar la economa (Meller, 1996: 47-48). El modelo se propona
reemplazar la mayor cantidad de importanciones posibles, por bienes
producidos en territorio chileno; de ah su nombre: Industrializacin por
Sustitucin de Importaciones (ISI). El objetivo final era lograr independencia
econmica respecto de los mercados mundiales y reducir la vulnerabilidad
externa (Meller, 1996: 50).

Basndose en este modelo de desarrollo, en la dcada del 40 el Estado asume

un papel directo en el proceso productivo. En ese contexto se cre la
Corporacin de Fomento de la Produccin, en 1939. Esta institucin gener las
mayores empresas nacionales en sectores intermedios industriales bsicos:
ENDESA (Empresa Nacional de Electricidad, en 1944), CAP (Compaa de Acero
del Pacfico, en 1946); ENAP (Empresa Nacional del Petrleo, en 1950), IANSA
(Industria Azucarera Nacional, en 1952) (Meller, 1996: 58).

En sntesis, entre 1940 y 1970, el Estado chileno asumi nuevas funciones en el

proceso productivo, impulsando un crecimiento gradual, pero continuo:

Primero fue el Estado-promotor, que proporcionaba el crdito para la

inversin industrial privada; luego, el Estado empresario, a travs de las
empresas estatales; finalmente, el Estado-programador, que defina el
horizonte de largo plazo del patrn chileno de desarrollo y especificaba a
dnde deba ir la inversin futura, fuese pblica o privada, utilizando
incentivos especiales de crdito, impuestos y subsidios (Meller, 1996:59).

El proceso de industrializacin gener la asalarizacin progresiva de la fuerza de

trabajo y con ello emergieron una serie de demandas sociales manifiestas a
travs del movimiento obrero y el naciente sector pblico (Schkolnik y
Bonnefoy, 1994).

Durante el gobierno de Alessandri Palma, en 1924, se aprobaron leyes sociales

que regulaban los contratos de trabajo, los sindicatos, el derecho a huelga y las
indemnizaciones por accidentes de trabajo; adems se gener el Ministerio de
Higiene, Previsin y Asistencia Social (Schkolnik y Bonnefoy, 1994).

7
En 1931 se dict el Cdigo del Trabajo, estableciendo nuevas normas respecto a
remuneraciones mnimas y proteccin del trabajador (Schkolnik y Bonnefoy,
1994).

En 1942 se cre la Direccin General de Proteccin a la Infancia y la

Adolescencia (PROTINFA), en respuesta a la preocupacin por los grupos
marginales no adscritos a la previsin estatal (Schkolnik y Bonnefoy, 1994).

A partir de 1950, se desarrollan polticas sociales dirigidas al conjunto de la

poblacin, suponiendo una cobertura universal. Se impulsan programas de
salud y nutricin, educacin, vivienda e infraestructura sanitaria. El Estado pasa
a cumplir un rol benefactor, considerndose que deba velar por el bien comn
del conjunto de la sociedad. Se generan instituciones dedicadas a entregar
servicios: el Servicio Nacional de Salud, la Junta Nacional de Jardines Infantiles,
la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, el Servicio de Seguro Social. La
creacin de ellos permiti aunar los esfuerzos de varias organizaciones y
sistematizar los programas que ya existan (Schkolnik y Bonnefoy, 1994).

Hacia fines de los aos cincuenta este modelo entr en crisis producto de la
inflacin y el desempleo generalizado. La formulacin de polticas sociales entra
en una nueva etapa, la necesidad de crear una institucionalidad social
permanente de bienestar.

1.3.2. El Estado de bienestar

Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se fija la

redistribucin del ingreso como uno de los objetivos prioritarios,
incorporndose a sectores tradicionalmente marginados, como campesinos y
sectores populares urbanos.

Un ejemplo de ello fue la Reforma Agraria, que implic la expropiacin del 15%
de la superficie agrcola y la sindicalizacin en el campo. En la ciudad, en tanto,
se cre el marco legal necesario para fortalecer la organizacin vecinal.
Adems, aument el gasto del Estado en educacin y previsin, lo que se reflej
en que se duplicara el gasto fiscal, llegando al 20% del PGB en 1970.

En tanto, durante el gobierno de Salvador Allende Gossens (1970-1973),

apoyado por la coalicin de izquierda denominada Unidad Popular, se
plantearon cambios estructurales en la propiedad, mediante un programa de
nacionalizaciones dirigido a la gran minera del cobre, el salitre, el yodo, el
hierro y el carbn; la banca, el comercio exterior y los monopolios estratgicos
(Olmos y Silva, 2010: 5). Adems, se intervinieron empresas privadas
consideradas estratgicas y otras fueron tomadas por organizaciones de
trabajadores. El Estado pasa a jugar un rol de planificador central de la

8
economa, controlando la mayora de los sectores productivos (Meller,
1996:59).

En el perodo transcurrido entre 1964 y 1973, el Estado fue el respondable de

generar la oferta de bienes y servicios bsicos, como educacin, salud, servicios
sanitarios y construccin de viviendas y, al mismo tiempo, incentiv la demanda
de estos bienes y servicios por parte de la ciudadana, de manera que se instal
progresivamente la conciencia de que estos bienes y servicios deban ser
provisionados por el Estado. Ello se reflej en una disminucin de la tasa de
analfabetismo, en la extensin de la cobertura de la educacin bsica, la
profesionalizacin de la atencin en salud y la disminucin de la mortalidad
infantil (Olmos y Silva, 2010: 5 y 6).

Pese a los avances en el plano social, el aumento del gasto asociado a una
gestin econmica ineficiente para generar los recursos que permitieran
financiar las polticas sociales, fueron creando descalabros macroeconmicos
que desembocaron en un dficit estructural de la economa chilena.

1.3.3. El modelo neoliberal

El modelo econmico instaurado en Chile despus del golpe militar de 1973

implic un completo giro desde una situacin de control estatal hacia un
rgimen de libre mercado, con un claro predominio del sector privado sobre el
Estado y el sector pblico. Este cambio fue impulsado desde el Estado, pero
ideado por un grupo de jvenes economistas chilenos, formados en la
Universidad de Chicago, conocidos como Chicago boys.

En un sentido completamente opuesto, el modelo neoliberal implic el retiro

del Estado de la actividad productiva, desmantelndose el sistema empresarial
estatal, por medio de privatizaciones; algunas de ellas devolvieron las
empresas a sus antiguos dueos y otras traspasaron, a precio de quiebra,
grandes empresas estatales al sector privado (por ejemplo ENDESA y ENTEL).

Las privatizaciones aclanzaron a sectores que habitualmente eran de dominio

del Estado, como el sistema de pensiones y la atencin en salud, crendose las
Administradoras de Fondos de Pensiones y las Instituciones de Salud
Previsional.

Adems, se potenciaron las exportaciones como motor de la economa,

abrindose las fronteras, al libre trnsito de bienes, mediante una baja
sostenida de las tasas arancelarias (Meller, 1196: 62).

9
En este marco de reduccin del tamao y accin del Estado, la poltica social se
estableci sobre la idea de focalizar los recursos fiscales, de carcter social, en la
extrema pobreza, dejando de lado amplios sectores de clase media y media baja
que perdieron los beneficios conquistados anteriormente.

Con ese objetivo, se disearon instrumentos de clasificacin de los hogares,

segn su situacin socioeconmica, que logragan una efectiva focalizacin del
gasto social. Entre ellos, la ampliamente conocida ficha CAS (Schkolnik y
Bonnefoy, 1994).

Para evitar las filtraciones de los beneficios a los grupos no objetivos, se levant
el principio de subsidiariedad del Estado, que implicaba concentrar el esfuerzo
social en aquellos sectores donde la aplicacin del modelo econmico neoliberal
generara costos sociales mayores las personas aseguraran su acceso a los
servicios sociales (educacin, salud y vivienda) a travs del mercado, el cual se
asuma que era el mejor y ms eficiente asignador de recursos y prioridades.
Los subsidios se eregan como apoyos directos a la demanda de bienes
(Schkolnik y Bonnefoy, 1994).

Otras medidas adoptadas bajo este modelo que dejan rplicas hasa nuestros
das son: la municipalizacin de la enseanza pblica, con serios dficits en las
comunas ms pobres, que generaron mermas en la calidad de la educacin y
bajas ostensibles en las remuneraciones de los profesores; la reduccin del
aporte fiscal a la Educacin Superior, la creacin del sistema de crdito
universitario y la transformacin legal que permiti el surgimiento de
Gobiernos de transicin y
universidades privadas.
democratizacin se
ocuparon de:
1.3.4. La transicin y democratizacin chilena Educacin, acceso a
la justicia y a la salud,
Durante el primer gobierno democrtico post dictadura, el foco estuvo puesto como temas
en las tareas de la transicin a la democracia. En materia econmica, se prioritarios.
propuso una Transformacin Productiva con Equidad, manteniendo los Se establece una
equilibrios macroeconmicos y corrigiendo, paralelamente, los efectos sociales nueva relacin entre
Estado, mercado y
del modelo. Se busc potenciar el tema social mediante una nueva relacin
sociedad
entre Estado, mercado y sociedad, a travs de una nueva visin sobre las Las polticas sociales
polticas sociales, orientadas a lograr una igualdad de oportunidades entre los se orientan hacia la
ciudadanos. En sntesis, el mercado se presenta como la principal forma de igualdad de
oportunidades, el
organizacin econmica y el Estado como regulador de las imperfecciones del
bienestar y la
mercado, asumiendo polticas de proteccin para los sectores marginales en cohesin social.
base a polticas focalizadas (Olmos y Silva, 2010: 9).

A principios de los 90s, se retoman temas clsicos en el rea social como

educacin, acceso a la justicia y salud. La nueva tendencia es a operar mediante

10
proyectos y programas, abiertos a ejecutores privados, se generan nuevas
metodologas de intervencin a cargo de agencias internacionales, ONGs,
organizaciones benficas y de voluntariado (Olmos y Silva, 2010: 10).

Durante el gobierno de la transicin se registraron una serie de realizaciones

sociales, especialmente en las reas definidas como prioritarias. El gasto pblico
aument en una 48%, incrementndose en vivienda en casi un 43%, en
educacin en un 27% y en subsidios sociales en un 47%. Ello permiti mejorar la
cobertura y la calidad de la atencin en salud, implementar programas de
mejoramiento enfocados a la calidad de la educacin bsica y superar el dficit
habitacional, incluyendo mejoras en el sistema de asignacin de puntajes, para
que incluyera a los allegados y las mujeres jefas de hogar, por ejemplo
(Schkolnik y Bonnefoy, 1994).

Un elemento a destacar es la nueva institucionalidad social que inicia en los

90s, pero que acompaa la orgnica estatal hasta nuestros das. Se cre el
MIDEPLAN, como ministerio encargado del diseo de programas y polticas
sociales, que coordin el actuar de instituciones especializadas en jvenes
(INJUV), Mujeres (SERNAM), pueblos indgenas (CONADI) y extrema pobreza
(FOSIS), sumndose ms tarde el Servicio del Adulto Mayor y el Fondo de
Discapacidad (Delamaza, 2005:72).

En trminos generales, se puede apreciar que la poltica social ha mostrado

interesantes resultados en cuanto a su capacidad e innovar en programas
focalizados, aumentar los recursos disponibles y transitar desde una estrategia
paliativa a una de inversin social (Delamaza, 2005:72).

1.4. | Desafos en poltica social: polticas con enfoque de gnero

El contexto actual plantea una serie de desafos para las polticas sociales ante la
inestabilidad laboral en la regin, los bajos ingresos, baja movilidad social, sobre
todo en mujeres, indgenas, migrantes y afrodescendientes.

En este contexto, en Chile se ha intentado propiciar una nueva generacin de

polticas sociales, centradas en los derechos ciudadanos. Ello implica una
reorientacin de las polticas pblicas, para darles un carcter integral e
intersectorial, y una activa participacin de la ciudadana en la definicin de los
bienes y servicios que requiere. Se tratara de una tercera generacin de
polticas sociales, que reconoce el aporte de las familias y la comunidad al
bienestar de las personas, en muchos casos, para suplir la ausencia del Estado y
dificultades de acceso a bienes y servicios (Arriagada, 2006: 12).

Al respecto, Arriagada afirma:

11
 Las polticas sociales ya no debieran regirse por el asistencialismo sino en
un marco de derechos de los ciudadanos orientadas a aumentar el
bienestar y la cohesin social. Para ello es preciso orientar las acciones
hacia las causas de la pobreza y de la desigualdad y no slo a sus
manifestaciones (Arriagada, 2006: 12).

En este sentido, desde la CEPAL se plantea como necesidad la aplicacin de

principios de universalidad, solidaridad y eficiencia en las polticas sociales, con
generacin de empleo de calidad, aumento de recursos a lo social, articulacin
de las polticas sectoriales y transversales, aumento de la participacin
ciudadana y descentralizacin de la gestin y el funcionamiento de las polticas
sociales.

En la lgica de contrarestar los mecanismos que generan desigualdades y

mantienen en exclusin o en situacin de desventaja a ciertos grupos sociales,
es que el Estado ha desarrollado polticas con enfoque de gnero.

El gnero puede ser entendido como la construccin social, cultural e histrica

de las diferencias sexuales; el conjunto de ideas, creencias y atribuciones
asignadas a las personas segn cul sea su sexo biolgico.

Al ser una construccin cultural, el gnero prescribe o norma el deber ser, el

debido comportamiento, tanto de hombres como de mujeres, segn el
momento histrico en que se vive (SERNAM, 2009: 9).

Las atribuciones de gnero son opresivas y rgidas tanto para los hombres como
para las mujeres, aunque tradicionalmente para las mujeres ha sido ms
complejo, debido a su exclusin de los espacios pblicos ya la subordinacin que
esto ha implicado. Debido a ello, las polticas pblicas se han enfocado
principalmente a las mujeres (SERNAM, 2009: 12).

En consecuencia, las polticas con enfoque de gnero han enfatizado en dar

respuesta a intereses o necesidades estratgicas: apuntan a desarrollar cambios
en la posicin subordinada de las mujeres en la sociedad. Parten de la base que
existen relaciones desiguales entre hombres y mujeres, y plantean dilemas a la
tradicional divisin sexual del trabajo y sus roles y normas relacionadas
(SERNAM, 2009: 28).

Las polticas con enfoque de gnero apuntan a asegurar la igualdad de

participacin e impacto en las mujeres, de los programas, en las polticas y en
cualquier medida tomada desde el sector pblico. Varan segn el contexto
social, econmico y poltico en que se formulan, e inlcuyen temas como:

Derechos legales
Violencia domstica

12
 Igualdad salarial
Control de las mujeres sobre sus cuerpos

Si bien en Amrica Latina la legitimacin e institucionalizacin de los temas

relacionados con gnero se consolid desde la dcada del 801, en los 90s el
aparato estatal se hizo parte de la visibilizacin de estos temas mediante la
creacin del Servicio Nacional de la Mujer (1991), con el objetivo fundamental
de erradicar todas las formas de discriminacin contra las mujeres y generar
condiciones para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
(Arriagada, 2006: 15).

La funcin principal de este Servicio fue coordinar las polticas transversalmente

con otras instancias de gobierno, como ministerios, direcciones y oficinas
sectoriales, modificando formas y estilos burocrticos de gestin y superando
resistencias culturales; su creacin permiti poner en la agenda pblica las
principales demandas de las mujeres e impulsar polticas pblicas y reformas
legislativas en materias tan relevantes como la violencia intrafamiliar, la
participacin social y poltica, la igualdad jurdica de los hijos(as), las condiciones
laborales de las mujeres, as como desarrollar programas nacionales dirigidos a
amplios sectores de mujeres tales como jefas de hogar y temporeras, entre
otros.

Algunas iniciativas desarrolladas por SERNAM, tendientes a incorporar el

enfoque de gnero en las polticas pblicas han sido:

Instrumentos de Navegacin, tales como Planes de Igualdad de

Oportunidades (PIO) y Planes Regionales de Igualdad de
Oportunidades: documentos orientadores, originados en diagnsticos
sobre la situacin de las mujeres en Chile, que han hecho visibles las
principales formas de discriminacin existentes y han propuesto un
enfoque global para corregir las desigualdades a travs de un conjunto
de objetivos, medidas y acciones. Si bien el SERNAM ha formulado,
hecho seguimiento, evaluacin y coordinacin de las medidas y acciones
sealadas, su implementacin ha dependido de cada uno de los
ministerios y servicios involucrados.
Agenda de gnero, es decir, guas o pautas orientadoras del accionar
del Estado, con compromisos ministeriales que orientaron el quehacer
sectorial incorporando criterios de equidad en los planes y programas
de todos los sectores pblicos (SERNAM, 2009: 42).

Un ejemplo importante de trasversalizacin del enfoque de gnero es la

Reforma Previsional aprobada durante la administracin Bachelet (2006-2010).

1
A partir de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contrala mujer
(CEDAW), adoptada por Naciones Unidas en 1979.

13
En ella se benefici preferentemente a mujeres, a travs de un conjunto de
medidas destinadas a velar por la equidad entre mujeres y hombres en el
sistema previsional.

Adems, entre 2006 y 2010 el SERNAM trabaj en los siguientes programas:

Lnea de difusin y promocin de derechos de las mujeres;

Mejorando la Empleabilidad y las Condiciones Laborales de las Mujeres
Jefas de Hogar
Prevencin de Violencia Intrafamiliar: mediante la ampliacin a 54 de
los Centros de la Mujer, ubicados a lo largo de todo el pas, que
atienden a mujeres vctimas de violencia (atencin psicolgica, asesora
legal); la creacin de 25 Casas de Acogida que brindan proteccin
temporal a mujeres e hijas o hijos menores de 12 aos, cuya vida est
en riesgo, brindndoles atencin psicolgica, social y legal; la
generacin del FonoFamilia 149, para atender denuncias de vctimas de
violencia.
Programa buenas prcticas laborales Iguala, que busca mejorar la
participacin y posicin de las mujeres en los sectores de punta de la
economa nacional , promoviendo la no discriminacin de las mujeres
en su acceso al mercado laboral.

A partir de 2015, el Servicio Nacional de la Mujer pas a ser el Ministerio de la

Mujer. La modificacin institucional obedeci al propsito de ampliar tanto sus
facultades como la autonoma de decisiones, y potenciar la descentralizacin en
la gestin de polticas y programas.

Por otra parte, la promocin de la igualdad entre gneros y la autonoma de la

mujer ha sido potenciada, en trminos de poltica pblica, gracias a los
compromisos internacionales asumidos por Chile ante Naciones Unidas,
reflejados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2 . A partir de estos
compromisos se han evidenciado avances en la materia y tambin desafos.
Entre los avances se registra el acceso paritario a todos los niveles de la
educacin; entre los desafos:

la tasa de participacin laboral de las mujeres alcanz en 2014 un 48,5%

(menos que el promedio de A.L. que llega al 52%);

la participacin poltica de las mujeres en el Congreso llega slo a un

15,8%, en circunstancias que las mujeres constituyen el 50,5% del total
de la poblacin del pas; es decir, hay una evidente subrepresentacin.

2
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Cuarto Informe del Gobierno de Chile. Naciones Unidas. Gobierno de
Chile.

14
 Actividad personal de anlisis

En la comuna donde ests desarrollando tu intervencin social puedes distinguir qu

polticas sociales estn funcionando en el mbito de intervencin en el que trabajas?

Entre las polticas que pudiste distinguir, reconoces las funciones que subyacen en sus
planes y proyectos?

15
UNIDAD 2 | PERSPECTIVA DEL SUJETO SOCIAL

2.1. | Qu entendemos por sujeto social?

Cuando hacemos referencia a la nocin de sujeto social no estamos hablando

necesariamente de una visin homognea, sino ms bien nos situamos en
diversos contextos de significacin segn quien use el trmino (Montenegro,
2003).
Desde una mirada funcionalista, que prima en los modelos de intervencin
dirigidos, el sujeto social es simplemente el receptor de polticas sociales, es el
sujeto a intervenir, que posee un carcter pasivo. Es el individuo carente, Sujeto Social
excluido de los beneficios del sistema socioeconmico imperante.
Protagonista del
cambio social.
Con la teora de los nuevos movimientos sociales, esta visin cambia y aparece Sujeto identitario.
el sujeto social como protagonista del cambio social a generar, mediante su Partcipe y
posicionamiento como sujeto identitario, que comparte ciertos elementos en generador de
comn, como un conjunto de repertorios interpretativos, que operan con polticas sociales.
sentido de pertenencia. Por ello, ms que hablar de sujeto, se apela al actor
social.

Por otra parte, en la formulacin de polticas sociales toma fuerza la idea del
sujeto social como partcipe y generador de stas, a travs de la consolidacin
de intervenciones participativas, donde el sujeto intervenido disea, ejecuta y
evala en conjunto con los equipos interventores, lo que responde a una nueva
mirada de ciudadana en tanto sujetos de derechos sociales y adems culturales.
Se comienza a legitimar la participacin ciudadana de los destinatarios de las
polticas pblicas, no slo como una forma de responsabilizacin y contribucin
que se expresa en el aporte de recursos materiales y humanos a los programas,
sino como agente de cambio social (Garretn, 2002).

2.2. | Subjetividades e identidades colectivas

Las polticas sociales estn insertas cada vez ms en una realidad pluralista de
subjetividades e identidades colectivas. Tradicionalmente, al hablar de identidad
social se consideraba a las clases sociales y los partidos polticos como sus
principales referentes, sin embargo, hoy han tomado fuerza nuevos actores
sociales.

Para Melucci (1999) todo movimiento social es una accin colectiva, sin
embargo, no toda accin colectiva es un movimiento social. La accin colectiva

16
de un movimiento social es aquella que est definida por la presencia de una
solidaridad, es decir, por un sistema de relaciones sociales que liga e identifica a
aqullos que participan en l y adems por la presencia de un conflicto, lo que
supone una pugna entre dos actores colectivos, donde cada uno est definido
por una solidaridad especfica, enfrentndose por el control de los valores o
recursos sociales. Comprende todas las conductas que infringen las normas
institucionalizadas y que desbordan las reglas del sistema poltico y/o atacan la
estructura de las relaciones de clase de cierta sociedad.

Siguiendo un similar planteamiento, Touraine (1995) define a los movimientos

sociales en sus dimensiones culturales y sociales, donde los actores sociales Movimientos
reinterpretan normas y valores, creando nuevos significados de la accin sociales:
poltica, y redefiniendo lo pblico y lo privado. En las sociedades concretas hay Accin colectiva
zonas de exclusin, ya que el sistema no controla ni absorbe todas las compleja, que
conductas, que posibilitan que los actores rompan con prcticas reproductivas. implica compartir
un campo cultural
La accin colectiva adquiere significados distintos, segn el sistema social al que
se oriente o refiera la accin, dependiendo de las relaciones conflictivas entre
actores por el control de la orientacin del desarrollo de la sociedad.

El movimiento social correspondera a la forma ms compleja de accin

colectiva, siendo un tipo de accin que implica compartir un campo cultural.
Esta categora incluye un conjunto de interacciones e interpretaciones
conflictivas sobre las reorientaciones de un modelo de sociedad, siendo
fundamental incluir la problematizacin de las nociones de identidad (definicin
del actor sobre s mismo), oposicin (adversarios y aliados en la lucha), y de
totalidad (entendida como proyecto).

2.3. | Actores emergentes en la agenda sociopoltica

Con la globalizacin, emergen diversas y mltiples identidades que poseen un

carcter comunitario, basadas en gnero, etnia, edad, entre otros
componentes. Aparecen nuevas formas de accin social que transforman las
pautas de comportamiento. Ejemplos emblemticos son los movimientos
tnicos, de Derechos Humanos, experiencias barriales, el Movimiento de los Sin
Tierra, los zapatistas. Todos estos actores se movilizan en lo que Garretn
(2002) llama los mundos de la vida, reflejando comportamientos,
interrelaciones, contexto histrico y estructural, y estn insertos en mbitos de
accin, en la economa, la estratificacin y organizacin social, las relaciones de
poder, la poltica y la cultura.
Se generan procesos de democratizacin poltica en pases con institucionalidad
dbil o que vienen saliendo de dictaduras, mediante una transicin pactada y el
desarrollo de reformas a partir de la presin de la sociedad civil. El ejercicio del

17
poder ya no pasa necesariamente por el Estado, surgen demandas y luchas por
derechos de una identidad concreta (ej: mujeres, migrantes, discapacitados) y
por derechos colectivos, como es el caso de los pueblos indgenas, con los que
se reinventa el concepto de ciudadana.

Los actores tienden a corporativizarse en pro de sus demandas particulares, con

una mayor tendencia a la movilizacin que a un proyecto histrico, tomando
fuerza la opinin pblica y acciones colectivas ms autnomas, lo que genera Actores emergentes
una redefinicin de la poltica.
Movimientos tnicos,
de mujeres, de DDHH,
En las dcadas de los sesenta y setenta toman fuerza diversos movimientos de
migrantes, experiencias
mujeres, que van desde temas de liberacin sexual hasta la reivindicacin de barriales, el Movimiento
derechos civiles, pero, es a partir de la dcada de los ochenta en que se Sin Tierra, zapatistas,
legitiman, y a su vez, se institucionalizan temas relacionados con el gnero en entre otros.
tanto problema pblico condicionado econmica, poltica, legal e
institucionalmente, a travs del sector pblico y ONGs, adquiriendo
centralidad el debate sobre los derechos de las mujeres. Es as que en los 90 en
diversos pases de nuestro continente se crean leyes e institucionalidades
especficas para garantizar su participacin en la esfera de lo pblico, el acceso y
remuneracin justa en el mundo laboral, contra el acoso sexual y la violencia de
gnero, entre otras temticas (Arriagada, 2006). A la par de este proceso
tambin surgen amplios sectores de organizaciones de mujeres y feministas,
que, ms que demandar por derechos, enfatizan la deconstruccin de las
relaciones sociales histricas de opresin entre gnero, desnaturalizando el ser
mujer.

La dcada del noventa tambin fue marcada por la emergencia del actor
indgena, con el alzamiento zapatista en Chiapas, las movilizaciones en Ecuador
y Bolivia, a lo que los gobiernos respondieron de diversas formas, presentando y
apoyando leyes de derechos indgenas, convenciones internacionales (ej:
Convenio 169 OIT), a la par de una profundizacin de organismos y legislaciones
internacionales; destinando programas para educacin (EIB), salud y superacin
de la pobreza, lo que produjo una reorientacin del gasto social a este sector
(Aylwin, 1994).

Los gobiernos asimilaron las demandas desde el enfoque de derechos, a travs

de la ratificacin del Convenio 169, apropindose de las reivindicaciones
indgenas como parte programtica de las agendas de los estados neoliberales,
sobre la base de una mirada etnodesarrollista. Las ONGs jugaron un rol clave en
la consolidacin de este modelo, mediante el financiamiento de propuestas que
reafirmaron la condicin tnica por sobre la de clase, desarticulando las
identidades macro en pro de identidades comunales, combinando conceptos
neoliberales con nociones multiculturales y locales. Los saberes y las prcticas

18
comunitarias se convierten en fuente de capital social, motor de desarrollo,
generadoras de productividad y riqueza (Boccara y Bolados, 2010; Hale, 2007;
Toledo, 2005).

Se han creado nuevos marcos de sentidos, a travs de conceptos como

derechos indgenas, territorio, autonoma, sin embargo, a nivel sustantivo y
prctico no ha habido cambios sustanciales en Amrica Latina, exceptuando los
casos de Bolivia y Ecuador con sus respectivas nuevas constituciones (Toledo,
2005).

Actividad personal de anlisis

En el territorio en el que desarrollas tus actividades, qu actores emergentes en la agenda

sociopoltica son visibles?

Considerando los movimientos sociales que existen actualmente en el pas, se nota su

presencia en la comuna donde trabajas?, qu acciones desarrollan y con qu efectos?

19
UNIDAD 3 | MBITOS DE BIENESTAR

3.1. | Desarrollo humano y bienestar

El enfoque de Desarrollo Humano surgi como resultado de las crticas a los

modelos de desarrollo neoliberal de la dcada de los 80s, en el que los niveles
de ingresos constituan el criterio fundamental para referirse al bienestar
humano. Se reconoci que el crecimiento econmico no es suficiente para
hablar de desarrollo; era necesario pensar un modelo alternativo integral.

El enfoque de Desarrollo Humano constituye, entonces, un nuevo paradigma,

crtico a las perspectivas que centraban el desarrollo desde la riqueza
econmica y la medicin del crecimiento del Producto Nacional Bruto y del
ingreso nacional, siendo el marco referencial desde donde se han ido
articulando los mbitos de bienestar como poltica social.
Se define el Desarrollo Humano como:
el proceso en el que se amplan las oportunidades del ser humano. En
principio, estas oportunidades pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo.
Sin embargo, a todos los niveles del desarrollo, las tres ms esenciales son:
disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y
tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente
(PNUD, 1990).
Es fundamental la idea de calidad de vida como finalidad del desarrollo del
sujeto, a travs de la creacin de diversas estructuras de oportunidades para un
bienestar integral. Se asume que el bienestar de las personas no depende de los
bienes que posee o recibe sino tambin de la satisfaccin de necesidades
respecto al respeto de sus derechos y al acceso a la salud, la educacin y la
vivienda, entre otros elementos.

20
3.2. | mbitos del bienestar

Las polticas sociales han tendido a ser evaluadas en trminos de sus logros y
sobre todo en Chile en torno a la superacin de la pobreza. Segn el informe
Umbrales (2013), se ha reducido la pobreza y mejorado la calidad de vida de
muchos de sus habitantes, a travs del aumento de sus ingresos reales y mayor
integracin al consumo. Sin embargo, algunos hogares no logran atender sus
necesidades bsicas de manera estable y permanente.

Actualmente la pobreza corresponde a un circuito complejo de vulnerabilidad,

segregacin residencial, precariedad laboral, segmentacin educativa, por lo
que no slo debemos centralizarnos en trminos del ingreso econmico. La
pobreza debe ser comprendida en sus dimensiones subjetivas ya que se
desenvuelve en un contexto relacional, utilizando el enfoque de derechos para
su superacin (Umbrales 2013).

Desde la Fundacin para la Superacin de la Pobreza (2013) se ha establecido la

necesidad de modificar la estructura de oportunidades adaptndose a
situaciones diversas y con respuestas de calidad. Los agentes (Estado, sociedad
civil, empresa privada) deben reconocer sus propios recursos con mejores
oportunidades de trabajo, educacin, ingreso, entre otros.

Es en este marco que surge la idea de pobreza como multidimensional y

multifactorial, requiriendo asegurar el acceso a programas y mecanismos de
beneficio, mediante la explicitacin del tiempo disponible de esos bienes y
servicios otorgados, los aportes econmicos y los estndares bsicos de
produccin y entrega de servicios.

En este sentido se vuelve fundamental contar con un sistema eficiente de

informacin, reclamo y participacin ciudadana, en un contexto permanente de
actualizacin y adaptabilidad cultural, geogrfica y ambiental de los
mecanismos, servicios, procesos y resultados, para la aceptabilidad de los
sujetos. Pero, sobre todo, se precisa de una participacin social activa en todas
las polticas y programas.

En cuanto a las brechas sociales observadas en el informe Umbrales Sociales, la

educacin es un componente que repercute directamente en la estructura de
oportunidades y en sus proyecciones de bienestar. En esta dcada ha sido uno
de los sectores en que ms se ha expandido el gasto social. Si bien los aos de
escolaridad y la cobertura escolar han aumentado, se registran dficits en la

21
educacin pre-escolar y en la calidad de la enseanza. Adems, la brecha es
mayor si se considera el logro de aprendizajes.

El mbito de vivienda, no slo se refiere a la vivienda misma sino a sus

condiciones de habitabilidad y del entorno. La mayor parte de los recursos se
han orientado hacia los subsidios de acceso a vivienda, sin embargo, el
documento Umbrales Sociales prioriza la problemtoca del acceso a la vivienda,
ms all de los marcos de propiedad.

En salud, Chile posee una historia de polticas sociales tanto recuperativas como
sanitarias y de salud pblica, pero todava es una tarea pendiente lograr una
mayor cobertura bsica en todos los grupos socioeconmicos y con mayor
equidad territorial.

Chile ha logrado mejoras en el resguardo ante la prdida de empleo y la

jubilacin, y en la equidad, como es el caso de la reforma previsional con el
establecimiento de pensiones a mujeres dueas de casa y a la maternidad. Sin
embargo, existe una fuerte brecha entre los jvenes y su baja insercin laboral y
estudiantil, y un aumento de la precariedad laboral y disparidad en la
distribucin del ingreso. Se debe priorizar la educacin para el trabajo, el apoyo
a la insercin y formalizacin laborales, y a empresas de menor tamao.

Actividad personal de anlisis

Desde la perspectiva del desarrollo humano y el bienestar:

Cmo consideras que es la situacin de los habitantes de la comuna donde
resides actualmente?
En tu opinin, esta perspectiva terica permite abordar la amplia gama de
dimensiones necesarias para mejorar las condiciones de vida de las personas,
desde el diseo y ejecucin de las polticas pblicas?

22
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