EXPEDIENTE ABRIL DE 2017

REALIZAO E AUTORIA
Fundao Grupo Boticrio de Proteo Natureza (FGB)
The Nature Conservancy do Brasil (TNC)
Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

EQUIPE
TNC: Claudio Klemz, Samuel Roiphe Barreto, Gilberto Tiepolo, Marilia Borgo, Andr Targa Cavassani, Hendrik Mansur, Henrique Bracale, Vanessa
Giro, Ricardo Galeno
Fundao Grupo Boticrio: Renato Atanazio, Guilherme Zaniolo Karam, Andr Rocha Ferretti, Juliane Cruz de Freitas, Thiago Piazetta Valente e
Carlos Augusto Wroblewski
MMA: Luana Magalhes Duarte, Otvio Gadiani Ferrarini
GIZ: Raquel Agra
Consultores: Tiago Gonalves de Oliveira Ricci (LRS Advogados), Rodolpho Oliveira Santos (LRS Advogados); Mesly Fernandes, Luiza Muccillo e

Marcos Rugnitz Tito

PROJETO GRFICO E EDITORAO ELETRNICA

Agncia de Comunicao Candyshop

CAPA
Composio com fotos de Jos Paiva

REVISO ORTOGRFICA
Correta Tecnologia em Redao

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AGRADECIMENTOS
Agradecemos as valiosas contribuies de Aline Garcia (Fundo Estadual de Recursos Hdricos e Florestais do Esprito Santo FUNDGUA), Andria
Mello (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade FUNBIO), Araci Kamiyama (Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente de So Paulo), Beatriz
Bolzani (Fundao Florestal Sistema Ambiental Paulista Governo de So Paulo), Devanir Garcia dos Santos (Agncia Nacional de guas ANA),
Helena Carrascosa (Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo SMA-SP), Isabella Teixeira (Instituto Agric./SP, representante da Agncia
das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia - PCJ), Julio Cesar Antunes (Comit das Bacias Hidrogrcas dos Rios Guandu, da Guarda e Guandu-
Mirim Comit Guandu), Kelli Cristina Dacol (Empresa Municipal de gua e Saneamento de Balnerio Cambori EMASA), Leonardo Diniz Reis
Silva (Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais IEF-MG), Leonardo Geluda (FUNBIO), Magaly Medeiros (Instituto de Mudanas Climticas e
Regulao dos Servios Ambientais do Governo do Acre IMC), Maira Cardoso Faria Moraes (Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos do
Estado do Paran SEMA-Paran), Manoel Serro (FUNBIO), Marcos Sossai (Fundo Estadual de Recursos Hdricos e Florestais do Esprito Santo
FUNDGUA), Maria Lourdes (Servio Autnomo Municipal de gua e Esgoto SAMAE-So Bento do Sul/SC), Marie Ikemoto (Instituto Estadual do
Ambiente do Rio de Janeiro INEA/RJ), Mauricio Ruiz (Instituto Terra de Preservao Ambiental ITPA/RJ), Oswaldo Bruno (Fundao Florestal
Sistema Ambiental Paulista Governo de So Paulo), Paulo Henrique Pereira (Secretaria de Meio Ambiente do Municpio de Extrema/MG), Ricardo
Novaes (SEMEA, Prefeitura Municipal de So Jos dos Campos/SP), Rubens Borges (Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente de So
Paulo), Sergio Razera (Agncia das Bacias - PCJ), Victor Salviati (Fundao Amazonas Sustentvel - FAS).

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SUMRIO
APRESENTAO 6
1. BREVE INTRODUO DO GUIA E CONCEITOS ESSENCIAIS 11
1.2. POLTICAS PBLICAS 12
1.3. COMPETNCIA LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVA EM MATRIA AMBIENTAL 14
1.4. ORDENAMENTO JURDICO E DISPOSITIVOS LEGAIS 15
1.4.1. PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMUM DAS LEIS COMPLEMENTARES E DAS LEIS ORDINRIAS 15
1.5. PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS (PSA) 15
1.6. POLTICAS PBLICAS SOBRE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS 20

2. CONSTRUINDO POLTICAS PBLICAS DE PSA 23

2.1. OBJETIVOS AMBIENTAIS EM PROGRAMAS DE PSA 23
2.1.1 PROGRAMAS E PROJETOS DE PSA 26
2.2. ARRANJO INSTITUCIONAL 28
2.2.1. GOVERNANA PBLICA E PARTICIPAO PRIVADA 30
2.2.2. COLEGIADOS 32
2.2.3. COOPERAO TCNICA 33
2.2.4. TRANSPARNCIA NA COMUNICAO 34
2.3. ASPECTOS ECONMICO-FINANCEIROS 34
2.3.1. FONTES DE RECURSOS 36
2.3.2. VECULOS FINANCEIROS 38
2.3.3. DESTINAO DOS RECURSOS FINANCEIROS. 41
2.3.4. METODOLOGIA DE VALORAO E PRECIFICAO DE SERVIOS AMBIENTAIS 43
2.3.5. PROGRAMAS E PROJETOS DE PSA SERVIOS ELEGVEIS, CUSTOS DE TRANSAO E VIABILIDADE FINANCEIRA 47

3. CONCLUSO, LIES APRENDIDAS E RECOMENDAES PARA FORMULAO DAS POLTICAS PBLICAS DE PSA 50
3.1. LIES APRENDIDAS E RECOMENDAES 53
3.1.1. ASPECTOS TCNICOS 54
3.2. CONSIDERAES FINAIS 54

ANEXO I LEGISLAO FEDERAL PERTINENTE 61

ANEXO II LEGISLAO ESTADUAL PERTINENTE 62
ANEXO III LEGISLAO MUNICIPAL PERTINENTE 67
ANEXO IV RESUMO EXECUTIVO SOBRE AS ENTREVISTAS REALIZADAS COM DIVERSOS ATORES SOBRE O TEMA PSA 72
ANEXO V ORGANOGRAMA COM BREVE ROTEIRO PARA FORMULAO DE POLTICA PBLICA DE PSA 77
ANEXO VI ORGANOGRAMA COM BREVE ROTEIRO PARA FORMULAO DE ARRANJO INSTITUCIONAL PARA UMA POLTICA PBLICA DE PSA 79

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APRESENTAO
Este guia pretende ser um documento orientador para formulao de polticas pblicas de
Pagamento por Servios Ambientais.

Conceitualmente, Pagamento por Servios Ambientais (PSA) so transaes econmicas em

decorrncia de atividades que promovem ou incentivam a preservao e conservao dos
servios providos pelos ecossistemas (os chamados servios ecossistmicos).

O reconhecimento de que os ecossistemas so provedores de uma grande diversidade de

benefcios para as sociedades econmicos, sociais e ambientais constitui um forte argumento
para a elaborao de polticas pblicas para a conservao da natureza. Aliado a essa questo,
h que se mencionar que tais servios ecossistmicos esto, inclusive, disciplinados no artigo 41
da Lei de Proteo da Vegetao Nativa (Lei n 12.651/2012), comumente conhecida como Cdigo
Florestal Brasileiro.

Avanam no pas experincias que usam instrumentos econmicos como forma de incentivar
condutas ambientalmente corretas. Em geral esse o mecanismo utilizado para a formulao de
polticas pblicas de PSA. Trata-se de um mecanismo complementar aos inmeros instrumentos
de comando e controle j presentes na legislao ambiental brasileira.

Nesse sentido, o presente guia tem como objetivo fornecer conceitos, exemplos prticos e
apresentar os elementos e aspectos principais a serem tratados na normatizao legal de
polticas pblicas de PSA, oferecendo, principalmente aos formuladores dessas polticas, uma
orientao para a normatizao legal pretendida.

Este guia dirigido principalmente a:

I. Gestores e servidores pblicos dos poderes executivos estadual e municipal;

II. Representantes dos poderes legislativos estadual e municipal, bem como suas assessorias;
III. Instituies regionais e/ou locais que possam vir a fazer parte de arranjos institucionais
para a elaborao e implantao de programas e projetos de PSA;
IV. Empresas interessadas em se engajar como provedoras ou demandantes de servios
ambientais em mecanismos de PSA.

Esta publicao foi desenvolvida a partir da iniciativa conjunta do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) e Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, no contexto do
Projeto TEEB Regional-Local, da Fundao Grupo Boticrio de Proteo Natureza (Fundao
Grupo Boticrio) e do Instituto de Conservao Ambiental - The Nature Conservancy do Brasil
(TNC).

6
A Fundao Grupo Boticrio
de Proteo Natureza

uma organizao sem ns lucrativos cuja misso promover e realizar aes de conservao da natureza. Criada
em 1990 por iniciativa do fundador de O Boticrio, Miguel Krigsner, a atuao da Fundao Grupo Boticrio nacional
e suas aes incluem proteo de reas naturais, apoio a projetos de outras instituies e disseminao de conheci-
mento. Desde a sua criao, a Fundao Grupo Boticrio j apoiou 1.493 projetos de 493 instituies em todo o Brasil.
A instituio mantm duas reservas naturais, reconhecidas como Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN),
a Reserva Natural Salto Morato, na Mata Atlntica, e a Reserva Natural Serra do Tombador, no Cerrado, totalizando
mais de 11 mil hectares nos dois biomas mais ameaados do pas. Desde 2008, a Fundao Grupo Boticrio empreen-
de esforos para gerar conhecimento sobre a relao entre a mudana do clima e biodiversidade. Alm disso, busca
inovar em modelos de negcios que geram impacto positivo em conservao da biodiversidade.

Pagamento por Servios

Ambientais
O Osis a iniciativa de pagamento por servios
ambientais (PSA) da Fundao Grupo Boticrio.
Lanando em 2006, tem como objetivo promover
a valorizao dos ambientes naturais, por meio da
premiao nanceira a proprietrios de reas que
se comprometam com a conservao das reas na-
turais e adoo de prticas conservacionistas de
uso do solo, garantindo assim a manuteno e me-
lhoria dos servios ambientais providos por suas
propriedades.

A atuao no tema PSA se d com a formalizao

de parcerias com instituies locais, geralmente
secretarias municipais e estaduais, fornecendo o apoio tcnico e um conjunto de ferramentas, metodologias, sistemas
de gesto e procedimentos necessrios estruturao e execuo das iniciativas de PSA.

At o ano de 2016, o Osis j foi implantado em 7 locais: Regio Metropolitana de So Paulo-SP, Apucarana-PR, So
Bento do Sul-SC, Brumadinho-MG, Corredores Ecolgicos Timb e Chapec-SC, So Jos dos Campos-SP e APA do
Pratigi-BA.

Ainda tendo como viso o desao de fazer com que a conservao da natureza ganhe relevncia na sociedade e nas
polticas pblicas, a Fundao tem em sua estratgia aes ligadas ao fortalecimento das polticas pblicas no Brasil,
por meio de elaborao de estudos e participao ativa em redes e discusses ligadas ao tema, alm do trabalho de
advocacia junto ao Legislativo nas trs esferas da federao.

Na internet: www.fundacaogrupoboticario.org.br, www.twitter.com/fund_boticario e www.facebook.com/

fundacaogrupoboticario.

7
The Nature Conservancy
A The Nature Conservancy (TNC) uma organizao sem ns lucrativos que tem a misso de conservar as terras e
guas das quais a vida depende1. Fundada em 1951, nos Estados Unidos, hoje a TNC est presente em 69 pases. Os
projetos da TNC ajudam a conservar os recursos naturais em consonncia com o desenvolvimento social e econmico,
e com respeito aos costumes e saberes das comunidades locais e indgenas. Os temas prioritrios de trabalho da
TNC no mundo so: mudanas climticas, conservao da gua doce e de terras e oceanos. Na Amrica Latina a TNC
foca seus esforos em trs grandes estratgias: Segurana Hdrica, Segurana Alimentar, Infraestrutura Inteligente
e Oceanos.

Na abordagem de Segurana Hdrica, o apoio ao desenvolvimento e replicao de projetos que incluam o

pagamento por servios ambientais (PSA) como ferramenta de conservao tem sido de grande importncia. A TNC
apoia iniciativas que seguem essa lgica em diferentes regies e contextos, no Brasil e tambm em outros pases
da Amrica Latina, contribuindo com seu conhecimento acumulado e compartilhando experincias dos projetos
denominados de Fundos de gua.

Em uma parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, Fundao FEMSA e Fundo Mundial para o Meio
Ambiente (GEF), a TNC estabeleceu em 2011 a Aliana de Fundos de gua para a Amrica Latina e Caribe. A iniciativa
teve como objetivo implantar 32 fundos de gua nessa regio at 2016, num esforo de dar escala aos projetos de
PSA atualmente em desenvolvimento, consolidando uma nova forma de promover a conservao da biodiversidade
e dos recursos naturais.

Atualmente a TNC atua em 44 Fundos de gua em 14 pases da Amrica Latina. Destes, 17 j esto criados e
operando, enquanto outros 17 esto em desenvolvimento e 10 encontram-se em fase de avaliao de viabilidade.
Tais iniciativas tm o potencial de beneciar 86 milhes de pessoas e j contam com mais de 4.000 famlias
engajadas diretamente.

Recentemente, a TNC desenvolveu um estudo denominado The Urban Water Blueprint em parceria com o C40
Cities Climate Leadership Group e a International Water Association, que apontou os ganhos ambientais e
econmicos da preservao das nascentes e mananciais que abastecem 100 grandes metrpoles no mundo. Outra
anlise recente e complementar foi desenvolvida com a Science for Nature and People (SNAP), que caracterizou
os riscos hdricos e as oportunidades de minimiz-los em cidades da Amrica Latina com mais de um milho de
habitantes. O estudo indicou 25 cidades prioritrias na Amrica Latina com risco hdrico e onde a infraestrutura
verde apresenta o maior potencial de impacto - 12 das quais esto no Brasil.

Presente no Brasil h 28 anos, a TNC desenvolve seus projetos de conservao nos principais biomas brasileiros,
com mais de 180 parceiros. Atravs da Coalizo Cidades pela gua, a TNC tem estruturado Fundos de gua em
importantes centros urbanos como So Paulo (Bacias do PCJ e Alto Tiet), Rio de Janeiro (bacias do Guandu e
Paraba do Sul), Braslia, Vitria (Programa Reorestar e Bacia do Rio Doce), Belo Horizonte (MG) e Balnerio
Cambori (SC). Os projetos so planejados em termos institucionais, tcnicos (conservao e monitoramento de
servios ambientais), socioeconmicos e nanceiros, resultando na estruturao de um arranjo de governana,
alm de mecanismos de alavancagem e busca por sustentabilidade nanceira em longo prazo.

Conhea mais sobre nossos projetos em www.tnc.org.br.

1
SHEMIE, D. et al. The Urban Water Blueprint, 2014. The Nature Conservancy, The International Water Association, C40 Cities Climate
8
Leadership Group.
O Ministrio do Meio Ambiente

O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) um rgo da administrao pblica federal direta responsvel pelo

planejamento, proposio e implementao de polticas de meio ambiente no pas. Constituem rea de competncia

desse rgo assuntos relacionados poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos, as polticas de

preservao, conservao e utilizao sustentvel de ecossistemas, biodiversidade e orestas, as polticas para

a integrao do meio ambiente e produo, alm de polticas e programas ambientais para a Amaznia Legal e o

zoneamento ecolgico-econmico. Ainda compete ao MMA a proposio de estratgias, mecanismos e instrumentos

econmicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e o uso sustentvel dos recursos naturais, em que se

incluem, dentre outros, os mecanismos relacionados ao PSA que sero tratados nesta publicao.

A Cooperao Alem para o

Desenvolvimento Sustentvel no Brasil
por meio da Deutsche Gesellschaft fr
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

A GIZ uma empresa de utilidade pblica que presta servios de Cooperao Tcnica Internacional para o Governo

Federal Alemo (Ministrio Federal da Cooperao Econmica e do Desenvolvimento da Alemanha BMZ e Ministrio

Federal do Meio Ambiente, Proteo da Natureza, Construo e Segurana Nuclear da Alemanha BMUB) e para

outros clientes de setores pblicos e privados, em mais de 130 pases. No Brasil a GIZ atua no mbito da Proteo

do Meio Ambiente e Manejo Sustentvel dos Recursos Naturais, de Energias Renovveis e Ecincia Energtica, de

Cooperao Triangular e apoio prtico s Parcerias com o Setor Empresarial, implementando a contribuio alem

dos projetos da Cooperao, em parceria com o Governo Brasileiro, especialmente o MMA, a Casa Civil, o Tribunal de

Contas da Unio, a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

(BNDES).

9
O Projeto TEEB Regional-Local

O Projeto TEEB Regional-Local: Conservao da Biodiversidade atravs da Integrao de Servios Ecossistmicos

(SE) em Polticas Pblicas e na Atuao Empresarial um projeto da Cooperao Brasil-Alemanha, coordenado pelo

MMA e em parceria com a Confederao Nacional da Indstria (CNI), sendo a contribuio alem implementada pela

GIZ, por encargo do BMUB. O projeto visa contribuir para a comunicao do valor dos servios ecossistmicos para a

economia e bem-estar, para a consolidao do tema nas agendas dos setores pblico e privado e para o fortalecimento

do planejamento de polticas e estratgias com informaes sobre servios ecossistmicos (em nvel nacional e

regional-local). O desenvolvimento de capacidades de atores-chave, o fortalecimento de plataformas de dilogo entre

governo, empresas e sociedade civil e a adequao de polticas, instrumentos econmicos, critrios e diretrizes para a

conservao de servios ecossistmicos constituem a atuao desse projeto.

Na internet: http://www.mma.gov.br/biodiversidade/economia-dos-ecossistemas-e-da-biodiversidade

e https://www.giz.de/en/worldwide/39480.html

Esta publicao em particular no contou com o acompanhamento e participao da CNI.

10
1. Introduo e conceitos essenciais

1.1. Breve introduo ao Guia

Pagamento por Servios Ambientais (PSA) e polticas pblicas so temas com elevado nvel de complexidade e
abrangncia. Isso porque, ao se lidar com esses temas, preciso enderear assuntos de diversos setores e naturezas
distintas, por exemplo:

ECONMICO Aspectos macro e microeconmicos. Aspectos nanceiros. Veculos nanceiros.

operaes de nanciamento. Operaes de investimento, doao, etc.;

SOCIAL Aspectos relativos aos impactos locais, regionais, nacionais e, at, globais. Aspectos pe-
culiares s diferentes comunidades, partes interessadas (stakeholders), etc.;

AMBIENTAL Aspectos relativos aos impactos locais, regionais, nacionais e, at, globais. Objetivos e
ganhos ambientais a serem perseguidos. Linha de base. Referncia histrica. Aspectos
relativos s diferentes espcies, ecossistemas, biomas e recursos naturais, etc.;

ATORES Aspectos relativos aos atores pblicos e privados (iniciativa privada e terceiro setor);

REGULATRIO Aspectos relativos regulao por meio de dispositivos legais e os diversos tipos de
normas (leis, decretos, resolues).

Para uma adequada elaborao de polticas pblicas
sobre PSA, necessrio entender e analisar cada um
desses pontos e suas respectivas implicaes.
Nesse sentido, o presente guia tem como objetivo
principal esclarecer e informar, de forma concisa e
geral, cada um desses elementos necessrios para a
formao de uma poltica pblica sobre PSA, assim
como apresentar uma orientao pragmtica sobre
o tratamento e direcionamento desses assuntos. O
guia tem a pretenso de servir como um instrumento
de base para os formuladores e atores em polticas
pblicas de PSA, no pretendendo ser um documento
exaustivo para a elaborao de tais polticas.
O material foi elaborado com base em estudos e
anlises de especialistas e complementado com en-
trevistas com diferentes atores pblicos e privados,
atuantes nos temas de PSA e polticas pblicas ambi-
entais no Brasil. O guia apresenta, assim, a seguinte
estrutura:
1. Introduo visa alinhar entendimentos fundamentais
para o estabelecimento de polticas pblicas de PSA, por
exemplo, a conceituao e o esclarecimento sobre polticas
pblicas em geral, a competncia dos entes pblicos para
tratar matria ambiental de forma administrativa e legis-
lativa, PSA e polticas pblicas de PSA;
2. Dispositivos legais busca esclarecer quais so as nor-
mas e suas funes em polticas pblicas;
3. Construindo polticas pblicas sobre PSA apresenta os
principais eixos e seus aspectos a serem tratados e regula-
dos para a elaborao de uma poltica pblica sobre PSA.
Esse captulo composto por trs aspectos fundamentais
para uma poltica pblica de PSA: (I) objetivo ambiental e
programas de PSA; (II) arranjo institucional; e (III) fontes
de recursos;
4. Concluso, lies aprendidas e recomendaes para
formulao das polticas pblicas de PSA conta com a
apresentao das lies aprendidas decorrentes dos da-
dos levantados e entrevistas realizadas, assim como
recomendaes e concluses gerais.

11
O presente guia conta, ainda, com anexos que trazem os seguintes contedos:

Anexo I. Legislao federal que apresenta relao com o tema PSA;

Anexo II. Legislaes estaduais sobre PSA e normas correlatas;
Anexo III. Legislaes municipais sobre PSA e normas correlatas;
Anexo IV. Resumo executivo sobre as entrevistas realizadas com diversos
atores sobre o tema PSA;
Anexo V. Organograma com breve roteiro para formulao de uma
poltica pblica de PSA.
Anexo VI. Organograma com breve roteiro para formulao de arranjo
institucional para uma poltica pblica de PSA.

1.2. Polticas pblicas

Poltica pblica, para ns deste trabalho, deve ser entendida como um conjunto de formulaes conceituais
promovidas por um ente governamental que resulta em aes prticas, cujos objetivos so orientados para a soluo
de determinadas questes que visam ao interesse pblico.

Nesse sentido, uma poltica pblica se inicia na sua formulao conceitual e culmina em aes prticas a partir de um
conjunto de programas e projetos governamentais (nacionais, estaduais ou municipais).

A formulao de polticas pblicas pode se originar a partir da iniciativa de diferentes poderes pblicos, ou seja, pode
ser proveniente tanto do Poder Executivo, quanto do Legislativo e Judicirio, devendo-se observar a competncia
normativa e administrativa de cada um.

Muitas vezes o estabelecimento de uma poltica pblica no demanda a existncia de uma lei, bastando, em determi-
nados casos, a vontade poltica e a no existncia de vedao ou impedimento legal.

Com isso, os diferentes poderes pblicos de diferentes entes da Federao, para implementar uma determinada polti-
ca pblica, podero:

I. Formular e implementar uma poltica pblica a partir de uma autorizao legal preexistente;
II. Formular e implementar uma poltica pblica a partir do exerccio de sua competncia
constitucional e infraconstitucional, ainda que no haja lei disciplinando a matria objeto da
poltica pblica;
III. Formular uma poltica pblica a partir de uma proposio de lei para futura implementao.

Apesar de polticas pblicas serem estabelecidas por entes governamentais, os programas e projetos decorrentes
de tais polticas pblicas podem ser executados por atores pblicos e privados, sempre visando ao atingimento dos
objetivos conceituais estabelecidos pelas polticas pblicas em questo.

ATORES ESTATAIS aqueles que exercem funes pblicas, agentes pblicos, de um determinado
ente governamental;
ATORES PRIVADOS aqueles que no possuem vnculo direto com a estrutura administrativa
governamental sociedade civil e a iniciativa privada.

12
Por m, importante notar que, para o estabelecimento de polticas pblicas em matria ambiental, devemos, primeiramente,
saber quem tem competncia para tanto, bem como de que forma ser formulada e regulada essa poltica pblica.

AVALIAO

IDENTIFICAO
DO PROBLEMA
PBLICO

MONITORAMENTO

INCLUSO
NA AGENDA
PBLICA
CICLO DE
POLTICAS
PBLICAS
IMPLEMENTAO
DA POLTICA
PBLICA
FORMULAO DA POLTICA
ALTERNATIVA A, B, C...

PLANEJAMENTO
DA EXECUO

Figura 1. Fonte: Assembleia

DECISO Legislativa de Minas Gerais2

Formao da Agenda identicao do problema e incluso na agenda pblica,seleo dos problemas e

suas implicaes e das prioridades a serem tratadas; identicao de janelas de oportunidade para conscientizar
as partes interessadas, os polticos e/ou ao pblico em geral;
Formulao da Poltica apresentao de solues ou alternativas linhas de ao para solucionar os
problemas identicados;
Processo de Tomada de Deciso e Planejamento da Execuo escolha das alternativas de ao/
interveno em resposta aos problemas denidos na Agenda; denio dos participantes no processo decisrio
se ser fechado ou aberto e, no caso de ser aberto, se haver uma consulta ampla aos benecirios;
Implementao da Poltica implementar um novo conjunto de normas e procedimentos com um
contnuo ajuste devido s restries operacionais, objetivos e planos de trabalho;
Avaliao a avaliao pode ser feita em todos os momentos do ciclo de Polticas Pblicas, contribuindo para o
sucesso da ao governamental e a maximizao dos resultados obtidos com os recursos destinados. Alm disso,
a avaliao tambm uma fonte de aprendizado que permite ao gestor perceber quais aes tendem a produzir
melhores resultados.
Fonte: Sebrae/MG (2008) 3

2
Acessvel em: http://politicaspublicas.almg.gov.br/sobre/index.html
3
Sebrae/MG (2008). Polticas Pblicas: conceitos e prticas. Superviso por Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral; Coordenao de Ricardo
Wahrendorff Caldas Belo Horizonte: Sebrae/MG. Acessvel em: http://www.mp.ce.gov.br/nespeciais/promulher/manuais/MANUAL%20
DE%20POLITICAS%20P%C3%9ABLICAS.pdf
13
1.3. Competncia legislativa e administrativa em matria ambiental
Uma vez conceituado o que vem a ser uma poltica pblica, preciso tratar dos regimes de competncias em matria
ambiental, primariamente disciplinados na Constituio Federal do Brasil.

A Constituio Federal estabelece a competncia comum entre os entes da Federao no que se refere s execues
administrativas e a competncia suplementar no que se refere a legislar.

A execuo administrativa, disposta no artigo 23 da Constituio, de competncia comum aos entes federados, na
forma de federalismo cooperativo, ou seja, no que tange execuo de atos administrativos, os entes da federao
atuam cumulativamente sem regime de hierarquia.

A competncia comum no se refere atividade legislativa, e sim aos atos de administrar, fazer, organizar, executar
e explorar. Nesse sentido, vale mencionar, como exemplo, a Lei Complementar n 140/2011 , que busca sistematizar a
atuao conjunta dos diferentes entes da federao, especicamente em matria administrativa.

rea de convergncia onde se

encontra o campo de competncia
comum entre os entes da Federao.
UNIO Ambiente precpuo de atuao dos
executivos dos referidos entes, com
especial ateno atuao conjunta e
cooperada - conforme sistematiza a Lei
Complementar n 140/20114.
Tambm - as outras cores ilustram isso
-, onde se estabelecem, em relao
MUNICPIOS ESTADOS
ao regime de cooperao, as relaes
horizontais entre os entes de forma
bilateral (Municpio/Estado, Estado/
Unio, Unio/Municpio).
Fonte: GCF Task Force5

No que se refere competncia legislativa em matria ambiental, disposta no artigo 24 da Constituio Federal, ela
concorrente entre os entes da federao, pois h uma efetiva diviso de competncia legislativa. A Constituio ado-
ta, para tal diviso legislativa, o modelo de repartio vertical de competncia, cabendo Unio a xao de normas
gerais, suplementares aos outros entes federativos (Estados e Municpios).

Ou seja, a Constituio Federal prev a diviso de competncias entre os entes da Federao para legislar sobre
matria ambiental. Contudo, quando houver normas gerais editadas pelo Congresso Nacional, a competncia dos Es-
tados e Municpios suplementar s normas gerais emanadas pelo Congresso e, no caso de ausncia de normas gerais
editadas pelo Congresso Nacional, o legislativo dos estados e municpios podem/devem expandir sua abrangncia e
regular a matria em sua inteireza para que se possa responder aos anseios regionais e locais.

Resta claro, ento, que os estados e municpios possuem competncia legislativa em matria ambiental. Diante das
disposies constitucionais, verica-se a legitimidade e competncia dos Estados e Municpios para institurem nor-
mas jurdicas, devendo-se observar, em todo caso, a supremacia da legislao federal para determinar regras gerais.
Na ausncia de legislao federal geral, os Estados e Municpios adquirem a competncia legislativa plena.

4
Lei Complementar n 140, de 08 de dezembro de 2011: Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do
art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas
decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao
combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das orestas, da fauna e da ora; e altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto
de 1981.
5
Disponvel em: http://www.gcftaskforce.org/documents/Legal%20options%20for%20the%20creation%20and%2implementation%20
14
of%20subnational%20REDD%20systems%20in%20Brazil_PT.pdf.
1.4. Ordenamento jurdico e dispositivos legais

No Brasil, o ordenamento jurdico ambiental est centrado em um conjunto de dispositivos legais que buscam cumprir, de uma
forma adequada, a Poltica Nacional de Meio Ambiente e legislao correlata.
O ordenamento jurdico brasileiro, em linhas gerais, admite as seguintes espcies normativas, do ponto de vista hierrquico:

I. Leis Constitucionais;
II. Leis Complementares, Ordinrias, Delegadas, Decretos Legislativos e Medidas Provisrias;
III. Decretos Regulamentares;
IV. Normas de hierarquia inferior (Resolues, Portarias e Instrues Normativas).
J do ponto de vista do ente federativo que emana a norma, a diviso a ser observada a seguinte:

I. Normas Federais;
II. Normas Estaduais;
III. Normas Municipais.

Vale esclarecer que tal organizao leva em considerao a competncia legislativa, como
j vimos anteriormente, sendo importante destacar a diferena entre Lei e Norma.
A norma uma prescrio. A lei a forma de que se reveste a norma ou um conjunto
de normas dentro do ordenamento. Nesse sentido, a lei fonte do direito, isto , o
revestimento estrutural da norma que lhe d a condio de norma jurdica.
A palavra lei (fonte) designa que esses procedimentos, tendo sido cumpridos, conferem
norma um carter jurdico, especicamente o carter legal.6

Dessa forma, ao se tratar do estabelecimento de polticas pblicas ambientais, preciso vericar por meio de que dispositivos
legais se dar a regulao legal pretendida.
A instituio de polticas pblicas de PSA, principalmente em mbito estadual e municipal, vem ocorrendo por meio das seguintes
regulaes:

I. Leis de PSA e/ou leis que instituem o PSA;

II. Decretos que regulamentam a lei publicada ou que diretamente instituem a iniciativa;
III. Resolues e portarias, publicadas pelas determinadas secretarias de governo.

Com isso, passamos a melhor explicar as principais espcies de normas legais na legislao brasileira, bem como o processo
legislativo ordinrio de cada uma delas, quais sejam: (i) lei complementar, (ii) lei ordinria, (iii) decretos, (iv) resolues e (v) portarias.

1.4.1. Procedimento Legislativo Comum das Leis Complementares e das Leis Ordinrias

A lei complementar e a lei ordinria, para serem inseridas no mundo jurdico, devem obedecer ao procedimento
previsto nos artigos 61 e seguintes da Constituio Federal, que compreende trs fases: de iniciativa, constitutiva e
complementar.
A fase de iniciativa refere-se elaborao do projeto de lei. As iniciativas podem ser classicadas como geral,
concorrente, privativa, popular ou conjunta, a depender de quem promove sua elaborao.

6
Ferraz Jr., Tercio Sampaio Introduo ao Estudo do Direito (Tcnica, Deciso, Dominao) 4 Edio Revista e Ampliada
Editora Atlas 2003, pg. 237. 15
Elaborado o projeto de lei, passa-se fase constitutiva, em que haver a votao e deliberao daquele pelo poder
Legislativo (discusso e votao do projeto de lei) e Executivo (sano ou veto do projeto de lei).

O processo constitutivo das leis diferente para cada ente da Federao Unio, Estados e Municpios. Para a
legislao federal, adota-se o bicameralismo (Cmara dos Deputados e Senado Federal). Para os Estados e Municpios,
o processo legislativo ca a cargo do que determinado na Constituio dos Estados, Lei Orgnica dos Municpios,
bem como no regimento interno de suas respectivas Assembleias Legislativas e Cmaras dos Vereadores. Em todos os
casos sempre necessrio observar o regramento constitucional no que pertinente.

Na hiptese de o projeto de lei ser sancionado pelo chefe do Poder Executivo, passa-se fase complementar, que se
divide em (i) promulgao e (ii) publicao. A primeira atestar a validade e a viabilidade de execuo da lei, ao passo
que a segunda, que ocorrer aps aquela, conceder vigncia norma jurdica, tornando-a ecaz, pronta a produzir
seus efeitos jurdicos na sociedade.

Espcies normativas presentes na legislao brasileira de PSA

Lei Complementar
As principais caractersticas de lei complementar consistem nas matrias da lei e no qurum
de aprovao. Quanto s matrias objetos de lei complementar, encontram-se estas previstas,
expressamente, na Constituio Federal. Por exemplo: os Estados faro uso da lei complementar
caso desejem instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
LEIS
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum, nos termos de artigo 25,
3, da Constituio Federal. Em relao ao qurum de aprovao, a Lei Complementar exige
maioria absoluta, segundo o artigo 69 da Constituio Federal.

Lei Ordinria
A lei ordinria uma norma infraconstitucional, que tem competncia material residual, ou
seja, nos casos em que as matrias normativas no forem objeto de regulamentao por
lei complementar, sero tratadas por lei ordinrias. Quanto ao qurum de aprovao de lei
ordinria, prev-se maioria simples, segundo o artigo 47 da Constituio Federal.

Decretos
Os decretos so atos administrativos expedidos pelos Chefes do Executivo (presidente, governador
ou prefeito, conforme o caso), com o principal objetivo de regulamentar a lei, ou seja, detalh-la, de
forma a conceder-lhe os meios necessrios para sua el execuo, sem, contudo, contrariar qualquer
disposio daquela ou inovar o Direito.

DECRETOS
Resolues
No presente guia, merecem destaque as resolues de carter administrativo, que so as presentes
na legislao de PSA. Essa espcie normativa consiste em ato administrativo normativo, expedido
pelas autoridades do Executivo (Ministros, Secretrios de Estados e Municpios), Presidentes de
Tribunais ou rgos legislativos, com a nalidade de disciplinar matria de sua competncia. Por
exemplo: Resoluo n 37/2012, expedida pela Secretaria do Meio Ambiente de So Paulo, trata
de diretrizes para a execuo do Projeto de Pagamento por Servios Ambientais para as Reservas
Particulares do Patrimnio Natural (RPPN), no mbito do Programa de Remanescentes Florestais.

Portaria
RESOLUES A Portaria se refere a atos administrativos ordinrios internos e editada pelas autoridades-chefes
E PORTARIAS do Executivo (chefes de rgos, reparties ou servios) para regumentao de lei ou decreto.

16
1.5. Pagamento por Servios Ambientais (PSA)

O PSA um instrumento econmico que busca
recompensar todo aquele que, em virtude de suas
prticas de conservao, proteo, manejo e recuperao
de ecossistemas, mantm ou incrementa o fornecimento
de um servio ecossistmico (benefcios providos pela
natureza).
Esses servios ecossistmicos incluem, entre outros:
a regulao do clima, a manuteno da fertilidade e
o controle da eroso dos solos, o armazenamento de
carbono, a ciclagem de nutrientes, o provimento de
gua, a proteo da biodiversidade, a beleza cnica e a
manuteno de recursos genticos.
A adoo de polticas de incentivo como o instrumento
de pagamento por servios ambientais (PSA) tem sido
uma alternativa recente na poltica pblica ambiental
com vistas a estimular a proteo e conservao dos
ecossistemas. Embora a abordagem do PSA tenha sido
adicionada recentemente ao conjunto de instrumentos
de poltica ambiental, o Brasil avana rapidamente na
rea, particularmente nos nveis estadual e municipal.
As possibilidades da ampliao da escala dos programas
e projetos, bem como de sua replicao para outras
partes do pas e outros lugares do mundo, so muito
signicativas. O PSA tem posio de destaque na poltica
ambiental, no apenas pelo seu potencial de apoiar a
proteo e o uso sustentvel dos recursos ambientais,
mas por possibilitar melhorias na qualidade de vida das
populaes que dependem economicamente do uso e
explorao de tais recursos ambientais. No entanto,
importante destacar que o objetivo do instrumento de
PSA servir como mecanismo de conservao e proteo
ao meio ambiente, e no como uma ao assistencialista.
O PSA, assim, objetiva que determinados atores,
pblicos ou privados, adotem comportamentos e
prticas adequados quanto ao meio ambiente e ao uso
dos recursos naturais, garantindo assim a manuteno
ou a melhoria dos ecossistemas e assegurando o
fornecimento dos servios ecossistmicos, uma vez que
esses atores passam a ter apoio e incentivo econmico
como contrapartida. As atividades prticas desses
atores, para ns deste guia, devem ser entendidas como
o servio ambiental.
Com isso, a denio de provedores de servios
ambientais e benecirios de servios ambientais
fundamental.

Provedores de servios ambientais devem ser entendidos como aquelas pessoas, fsicas ou jurdicas, pbli-
cas ou privadas, que adotam prticas denidas como servios ambientais dentro de um projeto ou pro-
grama de PSA. Nem todo provedor , necessariamente, benecirio de uma poltica pblica de PSA. Em
muitos casos, um provedor para ser o benecirio deve aderir s determinaes dadas pela regulao de
uma poltica pblica para que possa obter benefcios decorrentes dela. Exemplo: comunidades rurais que
adotam prticas de conservao e uso do solo ou restauram ambientes naturais de modo a maximizar um
servio ecossistmico como reduo de sedimentao, qualidade da gua, regulao do uxo de estiagem,
estoque e sequestro de carbono, conservao da biodiversidade, etc.

Benecirios de servios ambientais devem ser entendidos como aquelas pessoas, fsicas ou jurdicas,
pblicas ou privadas, que se beneciam dos servios ecossistmicos decorrentes de um projeto ou pro-
grama de PSA. Nesse caso, benecirios podem ser os prprios provedores ou terceiros que se beneciam
de um programa de PSA. Exemplo: cidados do meio urbano que recebem gua de qualidade, empresas
e indstrias que podem contar com um suprimento seguro de gua, atores do mercado de compensaes
de carbono, etc.

17
O entendimento dessa conceituao
de provedores e benecirios im-
portante para a compreenso dos
captulos que compem este guia.
Para melhor entendermos a instru-
mentalizao do PSA, pelo menos
quatro condies devem ocorrer:
1 Servio ambiental e ecossistmico claramente denido;
2 Pagador/Comprador (pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
ou grupo social disposto a pagar pelos servios ambientais e/ou
ecossistmicos ou dispor recursos);
3 Recebedor/Provedor (pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
que em troca se compromete a desempenhar atividades que visam
conservao, proteo ou recuperao do meio ambiente);
4 Voluntariedade de ambos os lados.

Servios Ecossistmicos
A Avaliao Ecossistmica e Servios
do Milnio Ambientais
da Organizao das Naes A maioria dos servios providos pelos ecos-
Unidas (ONU) classica os servios ecossistmicos como: sistemas so bens pblicos que esto dis-
Servios ecossistmicos so os benefcios ponveis gratuitamente para usufruto da so-
que as pessoas obtm da natureza, direta ou
indiretamente, atravs dos ecossistemas, a m de ciedade e, como tal, no possuem mercados e
sustentar a vida no planeta. no tm um preo determinado pela dinmica
da oferta e da demanda. Como consequncia, o
Servios ambientais, por sua vez, so as atividades
seu valor no includo nas decises econmi-
humanas individuais ou coletivas que favorecem
direta ou indiretamente a preservao, a proteo, cas da sociedade e o seu consumo gera custos
a conservao, a manuteno, a recuperao e/ou e benefcios que no so captados pelo merca-
melhoria dos servios ecossistmicos. do.

A Avaliao Ecossistmica do Milnio da Organizao das Naes
Unidas (ONU) classica os servios ecossistmicos como:
I. Servios de Proviso ou Abastecimento: so os servios
referentes produo material ou energtica dos
ecossistemas. Exemplos: alimentos, gua doce, bras,
madeira.
II. Servios de Regulao: so os servios que os
ecossistemas fornecem ao agirem como reguladores,
por exemplo, de enchentes e secas e de doenas.
Exemplos: regulao do clima e da qualidade do ar local,
sequestro e armazenamento de carbono, preveno de
eroso e manuteno da fertilidade do solo, polinizao
de plantas, controle biolgico de doenas e pragas.
Servios Culturais: so os benefcios que as pessoas
III. obtm a partir do contato com os ecossistemas, de
natureza recreativa, educacional, religiosa ou esttico-
paisagstica.
Servios de Suporte, Apoio ou Habitat: contribuem
IV. para a sustentao dos outros servios ecossistmicos:
ciclagem de nutrientes, formao do solo, habitat para
espcies.
Fontes: Avaliao Ecossistmica do Milnio (2005)7, Ministrio do Meio Ambiente (2012)8, TEEB para Formuladores de Polticas Locais e Regionais (2010)9.
De fato, a manuteno de alguns componen-
tes de ecossistemas, como as matas ciliares
e a vegetao de topo de morro, implicam
um custo privado a determinados agentes
econmicos como os produtores rurais, embo-
ra o benefcio seja pblico. As polticas pbli-
cas ambientais permitem corrigir as falhas de
mercado relativas tendncia de suboferta
de servios providos pelos ecossistemas em
decorrncia da falta de interesse por par-
te de agentes econmicos em atividades de
proteo e uso sustentvel dos ecossistemas e
biodiversidade.
No caso de ausncia de mercados e dada a
inexistncia de preos, as tcnicas de valorao
ambiental podem ser aplicadas para conferir
valores monetrios aos benefcios decorrentes
dos recursos ambientais, de forma a minimizar
as chances de supresso desses bens e
servios, contribuindo para uma ao mais
eciente dos gestores.

7
Avaliao Ecossistmica do Milnio (2005). Relatrio-Sntese da Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em portugus
em: http://www.millenniumassessment.org/documents/document.446.aspx.pdf (verso original, em ingls, aqui: http://www.
millenniumassessment.org/documents/document.356.aspx.pdf).
8
Ministrio do Meio Ambiente (2012). Pagamento por Servios Ambientais. Lies aprendidas e desaos. 2 ed. 275 p. Editores
Gerais: Ftima Becker Guedes e Susan Edda Seehusen. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/
category/142-serie-biodiversidade?download=933:serie-biodiversidade-biodiversidade-42.
9
TEEB para Formuladores de Polticas Locais e Regionais (2010). A Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade na Poltica
e Gesto Local e Regional. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/category/143-economia-dos-
ecossistemas-e-da-biodiversidade?download=1010:teeb-a-economia-dos-ecossistemas-e-da-biodiversidade-para-formuladores-d-
e-politicas-locais-e-regionais.
18
O instrumento de PSA, apesar de envolver contrapartidas econmicas, no implica, necessariamente, em transaes
nanceiras (monetrias). O PSA pressupe a transferncia de recursos, sejam eles nanceiros ou no. Iniciativas
de PSA podem englobar, adicionalmente, a estruturao de arranjos produtivos locais (APLs) e o estabelecimento
de mercados de servios ambientais que no dependam somente de recursos pblicos, o que exige a indicao de
incentivos e regramentos para estimular a demanda pelos servios.

Programa Reorestar do Estado do Esprito Santo

O Programa Reorestar, por exemplo, prev o aumento da cobertura orestal no esta-

do do Esprito Santo. Para atingir essa meta, o programa faz uso de seis modalidades
de incentivo:

Conservao de oresta em p; Sistemas agroorestais (SAFs);

Regenerao natural; Sistemas silvopastoris;

Recuperao com plantio; Floresta manejada.

Para que essas metas sejam cumpridas, o Estado precisa disponibilizar recursos
nanceiros e tcnicos aos proprietrios.

Entre as principais linhas de ao do Programa, est o instrumento de Pagamento por

Servios Ambientais, que prev duas categorias, aplicadas individual ou conjuntamente:

O PSA de longo prazo, denominado recompensa, prevendo pagamentos

efetuados diretamente ao proprietrio como remunerao pela conservao
da oresta em p, conduo de regenerao natural e recuperao com
plantio de mudas;

O PSA de curto prazo, denominado investimento, prevendo o fornecimento

de insumos para implementao das modalidades do Programa, ou seja,
fornecimento de mudas, cercas, formicida, herbicida, hidrogel, adubo,
entre outros.

A segunda categoria chamada de investimento, porque quando ocorre o nanciamento

para implantao de SAFs, esse sistema comea a trazer renda ao produtor, que deixa
de depender dos recursos do PSA. Ocorre a viabilizao de um sistema que pode ter
produo sustentvel.

19
1.6. Polticas Pblicas sobre Pagamento por Servios Ambientais
Instrumentos de PSA tornaram-se efetivos mecanismos As polticas pblicas de PSA devem estar contextualizadas
para a conservao ambiental, dando suporte aos outros em um determinado sistema legal, que prev seus
instrumentos das polticas ambientais, como os de elementos essenciais.
comando e controle que, muitas vezes, no demonstram Contudo, nem sempre um regramento legal completo
a eccia desejada, por falta de scalizao ou por e abrangente necessrio. Algumas iniciativas de PSA
diculdades de operacionalizao. fomentadas por um ente governamental so bem-
A elaborao de polticas pblicas certamente uma sucedidas, ainda que tratadas pontualmente em normas
das principais ferramentas para fomentar programas infralegais no decorrentes de lei. Isso porque, como
e projetos de PSA. A expanso do interesse em PSA no vimos anteriormente, polticas pblicas podem ser
Brasil tem gerado um crescente nmero de polticas desenvolvidas por diferentes entes da Federao (Unio,
pblicas dessa natureza em mbito regional e local (Ver Estados e Municpios), em seus diferentes poderes de
Anexos I a III). atuao (Executivo, Legislativo e Judicirio), sendo que
Porm, o estabelecimento de uma poltica pblica de tais polticas podem decorrer de uma lei ou simplesmente
PSA nem sempre a melhor alternativa para o alcance de atos normativos da administrao pblica.
dos objetivos ambientais pretendidos. preciso Ou seja, os entes governamentais que queiram
haver viabilidade econmica e tcnica para tanto, desenvolver polticas pblicas devem faz-las
principalmente com relao aos elementos essenciais observando:
que compem uma poltica pblica de PSA.

I. Suas competncias para tanto (administrativas e legislativas);

II. Se devem decorrer ou no de uma lei; e
III. Se podem ser desenvolvidas por atos normativos da administrao pblica,
ainda que no haja lei disciplinando a matria em questo.

Poltica Pblica de PSA estabelecida por lei

Estado do Acre
Por meio da Lei 2.308 de 2010, foi criado o Sistema de Incentivos Ambientais do Estado do Acre (SISA), o
Programa de Incentivos por Servios Ambientais (ISA) Carbono e demais Programas de Servios Ambientais
e Produtos Ecossistmicos do Estado do Acre.

Poltica Pblica de PSA estabelecida por ato administrativo, sem lei especca
Estado de So Paulo
O Projeto Mina Dgua e o Projeto CAP-RPPN do Estado de So Paulo tal como outras iniciativas de PSA
no Estado de So Paulo foi criado por meio da Resoluo da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de
So Paulo n 123/2010. Apesar de haver a denio de PSA na Lei n 13.798/2009, que instituiu a Poltica
Estadual sobre Mudanas Climticas do Estado de So Paulo, esta no regula programas, projetos, arranjos
institucionais e fontes de recursos sobre PSA, sendo que o Estado de So Paulo o faz por meio de atos
normativos da administrao pblica (Resolues).

20
A grande diferena em se tratar de polticas pblicas por meio de lei ou por meio de normas infralegais reside nos
objetivos a serem alcanados e na estrutura e sistematizao que se pretende determinar.

Ao se tratar polticas pblicas por meio de lei, haver uma maior segurana jurdica em seu estabelecimento, uma
vez que apenas outra lei poder revogar uma lei j existente. Essa questo acaba por trazer uma caracterstica de
longevidade poltica pblica, pois independer da mera vontade do administrador pblico que ocupa a funo
pblica em um determinado perodo.

De outro lado, polticas pblicas emanadas por normas infralegais, como decretos e resolues, dependem em
grande parte da vontade poltica dos administradores pblicos que ocupam a funo pblica em um determinado
perodo. Contudo, caso haja vontade poltica e capacidade funcional, a ausncia de lei no impede ou implica em mau
funcionamento de uma poltica pblica.

PROJETO PSA DO MUNICPIO continuidade a iniciativas de PSA. preciso demonstrar

DE EXTREMA - MG que os servios ecossistmicos so importantes para a

Conforme observado em entrevistas para a realizao
deste guia, foi possvel vericar o caso sobre a
importncia de haver vontade poltica para continuidade
das iniciativas de PSA, como ocorreu no Municpio de
sociedade e que h necessidade de investimento pblico
para tornar as cidades resilientes para o enfrentamento
dos efeitos adversos das mudanas climticas.
O Municpio de Extrema tambm criou um fundo

Extrema, em Minas Gerais. Nessa localidade, o processo municipal, e os recursos da cobrana pelo uso da gua

de implementao do PSA foi lento, gradual e progressivo. vo diretamente para esse fundo. Essa caracterstica tem

O incio se deu de forma diminuta, com R$ 16 mil, com trazido aspectos positivos para a gesto dos recursos e

o nanciamento de uma propriedade, e o processo foi para a segurana jurdica das relaes entre os diferentes

avanando e ganhando escala progressivamente, estando atores envolvidos. Nessa municipalidade, existe a cultura

hoje com uma estrutura fsica, operacional, nanceira e de continuidade das polticas pblicas que estejam

tcnica adequada e nanciando, aproximadamente, 200 contribuindo para o desenvolvimento territorial e de no

propriedades. responsabilizao da gesto anterior. No houve, por

exemplo, interrupo em decorrncia de mudanas de
A principal mensagem do entrevistado para os demais governo durante os 11 anos em que est sendo executado
gestores e tcnicos no sentido de que, havendo o projeto, e o aporte de recursos nanceiros prprios
vontade poltica, possvel formular, implementar e dar est sendo ampliado a cada ano.

Todavia, entendemos que o estabelecimento ideal de uma poltica pblica de PSA deva partir de uma lei que trate
das regras gerais e estabelea direitos e deveres pertinentes, deixando para o gestor pblico, por meio de normas
infralegais, aplicar e gerir o funcionamento prtico dos programas e projetos decorrentes da poltica pblica de PSA.

No Brasil, o estabelecimento de polticas pblicas sobre PSA ganhou ainda mais relevncia com a promulgao da
Lei de Proteo da Vegetao Nativa (Lei n 12.651/2012 tambm conhecida por Cdigo Florestal Brasileiro), uma
vez que o artigo 41 dessa norma legal passou a autorizar o poder pblico federal a instituir programas de PSA como
forma de apoio e incentivo conservao do meio ambiente. No entanto, at o momento da elaborao deste guia,
no foram identicadas aes ou regulamentaes com base nesse artigo da lei.

21
 importante mencionar que o artigo 41 da Lei n A ttulo de conhecimento, at o momento
12.651/2012 no uma norma legal geral sobre PSA, e da elaborao deste guia (janeiro de
sim uma autorizao legal para que o Governo Federal 2017), tramitam no Congresso Nacional,
crie programas de incentivo proteo da vegetao pelo menos, trs Projetos de Lei que
nativa. Com isso, uma vez que no h ainda uma Lei visam criao de uma Poltica Nacional
Federal que determine regras gerais sobre PSA, os de PSA e um Programa Federal sobre
estados e municpios possuem capacidade plena para PSA. So eles: PL n 792/2007, PL n
estabelecerem suas normas legais sobre esse tema. 312/2015 e PLS n 276/2013.

AS ORIENTAES, ESCLARECIMENTOS E INFORMAES APRESENTADAS NESTE GUIA

LEVAM AO ENTENDIMENTO DE QUE NO EXISTE UMA NICA FORMA OU MODELO PARA A
ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS SOBRE PSA. ESTE GUIA BUSCA PROVER ELEMENTOS
E PROCEDIMENTOS MNIMOS NECESSRIOS PARA A CORRETA ELABORAO E EXECUO
DE POLTICAS DE PSA, ASSIM COMO O APRIMORAMENTO DAS J EXISTENTES.

Observaes das entrevistas (Anexo IV)

Entre os entrevistados, h um consenso no sentido de que um dos aspectos mais importantes para efetividade e
segurana jurdica de uma poltica pblica de PSA a sua estruturao por meio de uma base legal e normativa clara
e transparente que institua a possibilidade de pagamento por servios ambientais pelo Poder Pblico e regulamente
aspectos referentes valorao do pagamento, modalidades e categorias de PSA, critrios para distribuio de
recursos, entre outros.

Os entrevistados entendem que a lei deve trazer os aspectos mais gerais de uma poltica pblica para pagamento dos
servios ambientais e o seu detalhamento deve ocorrer por meio de decreto e outros atos normativos, como resolues.
H tambm a compreenso de que o marco legal deve possibilitar a celebrao de parcerias entre entidades pblicas e
organizaes da sociedade civil, com vistas tanto ao apoio tcnico como nanceiro aos projetos.

22
2.Construindo polticas pblicas de PSA

ARRANJO
INSTITUCIONAL
E GOVERNANA PROGRAMAS
Concepo e DE PSA
planejamento; Gesto Projetos e Objetivos
e implantao; Ambientais
Monitoramento e
scalizao, etc.

ASPECTOS
ECONMICOS
Fontes de recurso;
Veculos nanceiros

POLTICA PBLICA
DE PSA
Os elementos essenciais para a construo de uma poltica pblica de PSA, em geral, concentram-se nos seguintes
tpicos de sua concepo:

DEFINIO DOS OBJETIVOS AMBIENTAIS DOS PROGRAMAS DE PSA;

ARRANJO INSTITUCIONAL E DE GOVERNANA (PLANEJAMENTO, IMPLANTAO E
MONITORAMENTO);
ARCABOUO TCNICO (DEFINIO DE SERVIOS AMBIENTAIS E IDENTIFICAO
DE PROVEDORES E BENEFICIRIOS);
ASPECTOS ECONMICOS E FONTES DE RECURSOS.

por meio do tratamento normativo desses elementos que nasce a poltica pblica de PSA. Ou seja, preciso
entender, analisar e conceber cada um desses elementos e, dessa forma, criar a regulao necessria para a instituio
da poltica pblica de PSA.
Em geral, a poltica pblica de PSA uma poltica de incentivo e apoio, diferenciando-se das polticas pblicas de
comando e controle em matria ambiental no Brasil. Por essa razo, um dos principais desaos das polticas pblicas
de PSA justamente estabelecer os mecanismos necessrios para atrair provedores e fontes de recursos para o PSA.
Neste captulo, sero apresentados os elementos essenciais para o estabelecimento de uma poltica pblica de PSA e
seus mecanismos de planejamento, gesto, implantao e monitoramento.

23
2.1. Objetivos ambientais em Exemplos de polticas pblicas
Programas de PSA municipais que objetivam a
conservao dos recursos
A criao de uma poltica pblica de PSA seja ela especca,
hdricos
abrangente ou pontual como parte integrante de uma outra
O municpio de Extrema (Minas Gerais) criou,
poltica ambiental no deve constituir-se como um m em
por lei, o projeto Conservador de guas, que
si mesma, mas sim estar alinhada com metas e estratgias
se tornou a primeira lei municipal no Brasil a
de desenvolvimento e conservao ambiental mais amplas
regulamentar o PSA relacionado com a gua.
ou serem construdas para resolver um problema especco,
Outro exemplo o municpio de
proteger ou garantir um determinado ecossistema ou
Guaratinguet-SP, que aprovou a Lei n
conjunto de ecossistemas e respectiva proviso de servios.
4.252, de 11 de novembro de 2010, que
preciso denir previamente quais so os servios ambientais
institui o Programa de Incentivo Proteo
e ecossistmicos que se visa regular. Isso porque cada
da Qualidade e Disponibilidade de gua
localidade ou regio do pas apresenta suas peculiaridades
nas Bacias Hidrogrcas do Municpio de
ambientais e so elas que nortearo os principais aspectos
Guaratinguet Produtor de gua e que
a serem tratados em seus programas e projetos de PSA, por
foca, dessa forma, nas bacias hidrogrcas
exemplo:
prioritrias para o abastecimento pblico do
municpio.
O municpio de Apucarana-PR aprovou
em 2009 a Lei n 058, que cria o Projeto
A condio de conservao dos ecossistemas
Osis, para a implantao de aes para a
naturais;
melhoria da qualidade de vida e aumento
O bioma ou tipo de vegetao da regio; da quantidade das guas incentivando os

O tipo de servio ecossistmico demandado proprietrios rurais a reorestarem as

pela sociedade local ou cuja proviso nascentes existentes em suas propriedades.
se encontra ameaada pelas opes de So Jos dos Campos-SP regulamentou
desenvolvimento na regio;
o Programa de Pagamento por Servios
As tendncias socioeconmicas. Ambientais institudo pela Lei n 8.703, de 21
de maio de 2012, na modalidade Conservador
de Recursos Hdricos.
Cada uma dessas caractersticas levar os formuladores de
polticas pblicas de PSA a proporem programas e projetos
voltados a atender seus objetivos mais prementes.
Situaes de vulnerabilidade e gesto de territrio
relacionadas a alguma questo ambiental especca so,
de fato, fatores para a escolha dos servios ambientais
e ecossistmicos a serem contemplados em uma poltica
pblica de PSA. Estes, por exemplo, so os principais
fatores utilizados em polticas pblicas municipais no Brasil,
que vm denindo, prioritariamente, o estabelecimento
de polticas de PSA voltadas para recursos hdricos, Ou seja, as caractersticas ambientais vericadas
entendendo que esse instrumento pode proporcionar pelos formuladores de polticas pblicas de PSA
solues para os problemas relacionados com a degradao serviro de base para a denio dos programas e
de bacias hidrogrcas. projetos a serem regulados e implementados.

24
Os principais programas e projetos de PSA referenciados nas
legislaes no Brasil so relacionados a:
I. Recursos hdricos voltados para a
conservao e uso adequado dos recursos
hdricos;
II. Biodiversidade voltados para a conservao,
preservao da fauna e da ora;
III. Florestas, ativos de carbono e uso do solo
voltados para conservao, preservao
ou manejo de reas orestais de forma a
se evitarem as emisses de gases de efeito
estufa por desmatamento ou degradao
orestal; conservao da beleza cnica
natural;
IV. Valorizao cultural e do conhecimento
ecossistmico tradicional.
Esta relao de programas e projetos de PSA encontra
respaldo e alinhamento, inclusive, com a Lei de Proteo da
Vegetao Nativa (Cdigo Florestal Brasileiro) que, como
j dissemos, apresenta em seu artigo 41 o rol de servios
ambientais passveis de serem tratados por eventual
programa federal de PSA.
Alm disso, em algumas situaes, os programas de PSA
provenientes de iniciativas governamentais so, inicialmente,
denidos de forma a atingir objetivos ambientais mais
restritos, sendo depois integrados em programas com
objetivos ambientais mais abrangentes, inclusive, associados
com metas de planejamento plurianual.
o caso do estado do Esprito Santo, que criou, inicialmente,
o programa de PSA com o objetivo de incentivar prticas
sustentveis em propriedades rurais Programa de
ProdutorES de gua, por meio da Lei Estadual n 8.995/08.
Esse programa foi, em 2011, incorporado no Programa
Reorestar, um programa com um objetivo mais amplo
de contribuir para a ampliao da rea de Mata Atlntica
no Esprito Santo em 80 mil hectares at 2018, conforme
metas almejadas pelo Governo do Estado no Planejamento
Estratgico 2015/2018.
Por outro lado, algumas iniciativas
governamentais desenvolveram suas polticas
pblicas de PSA j integradas a estratgias
de desenvolvimento mais abrangentes,
considerando o alinhamento de suas polticas
pblicas com a de outras jurisdies e outros
temas ambientais.
o caso do estado do Acre, que
desenvolveu o Sistema de Incentivos a
Servios Ambientais (SISA) integrado
estratgia de desenvolvimento da regio
amaznica, como parte de uma estratgia
para intensicar as aes de proteo
e conservao, e fortalecer as aes de
produo sustentvel. O SISA, institudo
por meio da Lei n 2.308, tem como
objetivo promover iniciativas que levam
conservao, recuperao e incremento
dos servios ambientais/ecossistmicos
originados e prestados pelo estado do Acre,
preconizando a integrao de polticas
com a gerao de ativos ambientais e
contribuindo para os esforos nacionais
de reduo do desmatamento (FOREST
TRENDS, 20159).
Com isso, recomendvel que o
ente pblico analise e estabelea a
abrangncia e a dimenso que visa
alcanar na fase de concepo de sua
poltica pblica de PSA.
9
Forest Trends (2015). Incentivos Econmicos
para Servios Ecossistmicos no Brasil. Maio
2015. Disponvel em: http://brazil.forest-trends.
org/documentos/matriz_book.pdf.
25
Alm dos objetivos ambientais mais comuns, com foco na conservao de espcies e ecossistemas, outros podem ter
um papel relevante na gesto ambiental pblica. Por exemplo, na gesto territorial assume particular importncia o
servio de controle do risco de enchentes proporcionado pelos ecossistemas de mangues nas regies costeiras ou o
servio ecossistmico de conteno da eroso do solo de encostas em regies sensveis a deslizamentos de terras. A
proteo desses ecossistemas pode representar uma importante estratgia de adaptao mudana do clima.

Dessa forma, para a criao de uma poltica pblica especca de PSA, importante observar as conexes dos objetivos
que se visam alcanar com os objetivos de outras polticas pblicas, visando promover sinergias, potencializar ganhos
de escala dos resultados e reduzir custos de transao.

De acordo com MMA (2013)10, h potencial para incorporar o instrumento de PSA a polticas
de promoo de arranjos produtivos locais ou de crdito agrcola, como o Pronaf, beneciando
sistemas produtivos sustentveis que garantam o provimento de servios ambientais, ou ainda,
a poltica de gesto e ordenamento territorial, como estratgia de garantir reas prioritrias
para a proviso de servios essenciais, como o fornecimento de gua em qualidade e quantidade
e o controle de enchentes e deslizamentos de terras. Outro exemplo a incluso do PSA como
um dos instrumentos de Programas de Regularizao Ambiental planejados no contexto da
implementao da nova legislao orestal, de forma a fomentar a adequao de imveis rurais
e, ao mesmo tempo, promover o aumento da vegetao em reas prioritrias para a conservao
de gua e biodiversidade (FOREST TRENDS, 2015).

2.1.1. Programas e projetos de PSA

Ao se desenvolverem polticas pblicas de PSA, preciso, conforme

os objetivos e prioridades ambientais locais e regionais, considerar
quais so os programas a serem, desde seu incio, tratados e
PROGRAMA
DE PSA implementados (orestas, ativos de carbono e uso do solo, recursos
devem ser denidos -
Ex. Carbono, biodiversidade, hdricos, biodiversidade, conservao da beleza cnica natural,
recursos hdricos, etc. Cada
programa tem seus projetos.
PROJETO 3 valorizao cultural e do conhecimento tradicional ecossistmico).

Assim, a determinao dos programas de PSA elemento essencial

POL

PROJETO 1 para uma poltica pblica de PSA. Isso porque as polticas pblicas
TIC

PROJETO 2 de PSA, desde sua concepo, determinam os objetivos ambientais

AP

a serem perseguidos. O alcance desses objetivos depende da

B

CA
LI

DE implementao adequada dos programas determinados pela

PS
A poltica pblica de PSA e projetos deles decorrentes.

Assim, preciso que as polticas pblicas determinem em seu

regramento quais so os programas e projetos elegveis de PSA.

10
MMA (2013). Lies aprendidas na conservao e recuperao da Mata Atlntica.
Sistematizao de desaos e melhores prticas dos projetos-pilotos de Pagamento por Servios Ambientais. 2013. 1 ed. 84p. Coordenao
Editorial: Ftima Becker Guedes, Ceres Belchior, Antnio Tafuri e Susan Edda Seehusen. Elaborao do Texto: Susan Edda Seehusen,
Marcelo Hercowitz e Guilherme Romano Figueiredo. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/category/142-
serie-biodiversidade?download=1015:serie-biodiversidade-biodiversidade-45.
26
 Programa de PSA o plano geral de aes e diretrizes a serem observadas e cumpridas para o
atingimento de objetivos gerais. Pode e deve estar previsto em norma legal que institui e regula a
poltica pblica;

Projeto de PSA a conjugao de atividades prticas e especcas em observao s

determinaes gerais de um programa. No h a necessidade de estar especicamente regulado
em normas que compem a poltica pblica.

importante observar que projetos de PSA devem
considerar e ser motivados por uma demanda existente.
A realizao de projetos desacompanhada de alguma
demanda poder acarretar sua inviabilidade e no
perenidade. A existncia de demanda por projetos
de PSA um fator importante para sua perenidade e
sustentao nanceira e socioambiental.
Projetos decorrentes de polticas de PSA so medidas
prticas desencadeadas em razo do regramento
j estabelecido pela prpria poltica pblica, e sua
implantao, execuo e manuteno dependem, alm
das diretrizes gerais estabelecidas pela poltica pblica,
das fontes de recursos que serviro para sustent-los.
Em algumas situaes, o desenvolvimento de polticas
pblicas de PSA, principalmente no nvel municipal,
ocorre por meio de uma estrutura mais simples, sem o
estabelecimento de programas e, nessa situao, os
projetos derivam diretamente da implementao dessas
polticas.
Dessa forma, a demanda por servios ecossistmicos
um fator importante a ser considerado na fase conceitual
e decisria, uma vez que sua viabilidade depender,
tambm, de fontes de recursos capazes de manter a
perenidade e longevidade do mesmo.
Apesar de no haver a necessidade de estarem
especicamente regulados em norma legal, pois a
regulao dos programas dever estabelecer as diretrizes
gerais para a realizao de atividades que visam alcanar
os objetivos ambientais da poltica pblica, projetos
podem demandar a elaborao de documentos tcnicos,
tais como:
Documento de concepo do projeto;
Levantamentos sobre o arranjo institucional;
Plano de ao/negcio com anlise de
viabilidade nanceira;
Mapeamentos e diagnsticos ambientais e
socioeconmicos.

Programa Municipal de Pagamento por boas prticas de produo e adequao ambiental da

Servios Ambientais da Prefeitura de propriedade rural, e da conservao do solo.

So Jos Dos Campos Programa So

Jos Mais gua A valorao da propriedade realizada com a vericao
de dados da tbua de clculo (quantidade de reas

O Programa Mais gua, iniciado em 2012, tem como naturais e checklist dos critrios de pontuao), atravs

objetivo ambiental incentivar a preservao das reas de da qual possvel obter a nota da propriedade e o clculo

vegetao nativa e a adoo de prticas sustentveis na do valor monetrio a ser recebido, conforme metodologia

zona rural para proteo dos recursos hdricos na regio de valorao ambiental do Osis da Fundao Grupo

e aumento da produo de gua. Para isso, o Programa Boticrio de Proteo Natureza. O clculo, especco

fornece apoio tcnico e remunerao a proprietrios para cada propriedade, possibilita a classicao das

rurais que destinem terras para preservao de servios propriedades em um ranking de critrios de priorizao,

ecossistmicos. Essa preservao acontece por meio no qual aquelas mais bem colocadas sero as mais

da restaurao e conservao orestal, da adoo de indicadas para o recebimento da premiao por servios
ambientais.

27
2.2. Arranjo Institucional
Uma poltica pblica de PSA depende de um bom arranjo institucional estabelecido para o planejamento, gesto,
regulao, sistematizao, implantao, comunicao e transparncia do que determinado pela prpria poltica
pblica (Ver Anexo V).

a partir das instituies denidas como responsveis e competentes para regulao, gesto e implantao da
poltica pblica que so realizados os atos de administrao e governana destes, administrao de recursos,
estabelecimento de planos de ao, denio de sistemas de monitoramento, validao de metodologias e outras
atividades pertinentes.

Exemplo de Arranjo Institucional

O Projeto So Jos Mais gua possui um arranjo institucional bastante robusto com o envolvimento de Organizaes
No Governamentais (apoio tcnico e articulao), Comit e Agncia de Bacia Hidrogrca (Recursos nanceiros),
Universidades (apoio tcnico e monitoramento de resultados), Grupos e Conselhos Locais, Agncia Nacional de guas,
rgo Estadual para Extenso Rural, alm da Prefeitura, que desenvolve e coordena todas as aes do Projeto por
meio da Secretaria de Meio Ambiente.

SUBPREFEITURA FUNDAO
FUNDAO CORREDOR
So Francisco Xavier GRUPO
FLORESTAL ECOLGICO
ITA AGEVAP ANA BOTICRIO OIKOS

CATI UNESP CEIVAP ICMBIO COMAM SABESP TNC WWF

SEMEA - Secretaria de Meio Ambiente de So Jos dos Campos

Proprietrios Rurais

Benefcios - Sociedade

Assim, o arranjo institucional deve ser entendido como Em geral, o arranjo institucional organizado com base
o conjunto de instituies selecionadas e capacitadas nas seguintes vertentes de responsabilidades:
para realizar, na medida de suas competncias, os
atos de gesto e administrao determinados pela Regulao da poltica pblica de PSA;

poltica pblica de PSA. Implementao, execuo e monitoramento

das atividades objeto da poltica pblica de
PSA e seus resultados.

28
 INSTITUIES QUE ATUAM NA REGULAO

INSTITUIES QUE ATUAM NA IMPLEMENTAO

Exemplos:
Secretarias Pblicas de Meio Ambiente;
Conselhos de Meio Ambiente
Comits de Bacia;
Outros... Exemplos:
Agentes de Bacia; Fundos Especiais;
Provedores; Investidores;
Outros...

As instituies que se enquadram na vertente de regulao so aquelas que denem o regramento infralegal para a
implementao e execuo da poltica pblica de PSA. Nesse caso, so as instituies que emanam normas infralegais
para a regulao da poltica pblica de PSA, como os decretos e as resolues.

Nesse sentido, podemos citar, exemplicativamente:

I. A secretaria de meio ambiente de algum ente governamental ou uma autarquia com competncia para
dispor sobre esse tema;

II. As instituies de aconselhamento tcnico para servirem como fundamentadores tcnicos das decises de
regulao e gesto, como os conselhos e comits.

De outro lado, temos as instituies que se enquadram na vertente de implementadores e executores da poltica
pblica e, com isso, podemos citar exemplicativamente:

I. As instituies que so responsveis por executar as atividades determinadas pelos programas e projetos,
tais como elaborar relatrios de monitoramento, captao e aplicao de recursos, comercializao de
ativos ambientais decorrentes de projetos de PSA. Em alguns casos, a execuo ou implementao de
determinadas atividades pode ser exercida por atores privados, do terceiro setor, atores pblicos que
tenham competncia para tanto, ou um conjunto destes.

Diante disso, na fase de concepo da poltica pblica de PSA, os formuladores desta devem realizar anlises tcnicas
e jurdicas de forma a buscarem a seleo de instituies mais adequadas a exercerem as atividades necessrias a
alcanar os objetivos almejados.

Municpio e Estados que estabeleceram instrumentos especcos para

formalizao de governana e arranjo institucional de iniciativas de PSA

MUNICPIO DE PIRAQUARA-PR ESTADO DO PARAN ESTADO DO TOCANTINS

Decretos Municipais n 4.700/2015
e 4.867/2016, que criam e nomeiam
o Grupo Gestor do projeto Manancial
Vivo.
Resoluo SEMA n 002/2016,
que institui a Unidade
Gesto Estratgica UGE para
acompanhamento dos projetos de
PSA o estado do Paran.
Portaria Semades n 040/2014,
de que cria a Unidade Gestora do
Projeto Taquarussu: Uma Fonte
de Vida.

29
Nesse caso, para a adequada denio do arranjo
institucional, preciso vericar as caractersticas I. Capacidade de gesto;
administrativas e a natureza jurdica de cada instituio II. Capacidade administrativa;
a ser selecionada. Para tanto, recomenda-se a anlise das III. Capacidade operacional;
seguintes caractersticas, as quais devero demonstrar IV. Capacidade transacional.
qualidades de cada instituio com relao :

a capacidade de gerenciar e coordenar aes necessrias

GESTO
para o bom funcionamento de um programa ou projeto.

a capacidade administrativa interna de cada instituio,

ADMINIS-
TRAO podendo ser uma capacidade tcnica ou funcional, autnoma
ou dependente de outra instituio.

a capacidade de operacionalizar, executar, implantar

OPERAO as atividades necessrias para o bom funcionamento
do programa ou projeto.

a capacidade de realizar transaes nanceiras e/ou

TRANSAO mercadolgicas necessrias para o bom desempenho
dos programas e projetos.

2.2.1. Governana pblica e participao privada

As iniciativas de PSA ocorrem de vrias formas, podendo ser:

PBLICAS, QUANDO DECORRENTES DE POLTICAS PBLICAS EM QUE ALGUM ENTE

GOVERNAMENTAL PASSA A FOMENTAR E ATUAR EM SEUS PROGRAMAS E PROJETOS DE
PSA, COMPONDO TODAS AS VERTENTES DO SEU ARRANJO INSTITUCIONAL;
PRIVADAS, QUANDO ENTIDADES PRIVADAS DESENVOLVEM PROJETOS DE PSA SEM A
PARTICIPAO DO PODER PBLICO;
MISTAS, QUANDO H UMA INTERAO ENTRE ESTES ENTES PBLICOS E PRIVADOS,
DECORRENTES OU NO DE UMA POLTICA PBLICA PREVIAMENTE INSTITUDA.

Um esquema pblico-privado, quando corretamente conceituado e estabelecido, tende a potencializar os benefcios

e diminuir as limitaes. Esse modelo pode, inclusive, reduzir e/ou suprir de maneira mais adequada os custos de
transao a partir da colaborao sinrgica entre os diferentes atores.

As polticas pblicas de PSA podem ter sua execuo realizada por entidades que so parte do poder pblico
(secretarias, autarquias, etc.) e/ou por entidades privadas (institutos, organizaes no governamentais, associaes,
empresas, etc.).

30
Podem ser utilizadas as estruturas e capacidades j existentes na administrao pblica ou ser criadas novas estruturas
(direta ou indiretamente vinculadas ao governo) especicamente para atender poltica pblica. A denio da forma
e composies do arranjo institucional depende das caractersticas locais, da sensibilizao e entendimento sobre o
tema, do potencial de benefcios diretos e indiretos, da capacidade tcnica e da disponibilidade de recursos humanos
e nanceiros.

A participao de instituies pblicas deve contar com: uma equipe tcnica que assuma o trabalho de articulao
poltica, planejamento tcnico, implantao das aes de conservao e monitoramento; uma assessoria jurdica que
auxilie na elaborao e formalizao de contratos e convnios; alm de assessoria nanceira. Em alguns casos, os
municpios e estados tambm consideram a existncia de um conselho consultivo ou deliberativo responsvel por
acompanhar os resultados e propor os aperfeioamentos cabveis.

importante considerar o apoio integrado entre setor pblico e o privado empresarial, organizaes no
governamentais e do meio acadmico que podem contribuir para um melhor planejamento, gesto, transparncia e
sustentabilidade nanceira do mecanismo.

As entidades do setor privado (empresas, indstrias, associaes, etc.) podem participar das polticas pblicas de PSA,
seja como usurios beneciados de servios ecossistmicos (providos por terceiros), ou como provedoras de servios
ambientais. O setor privado pode assumir, ainda, o importante papel de: (i) conanciador junto ao Poder Pblico; e (ii)
de nanciador e indutor dos mercados de ativos ambientais.

A seguir, dois exemplos de participao privada. Uma como usurio beneciado e outra de conanciador.

1 Os usurios de recursos hdricos realizam pagamentos oriundos da cobrana pelo uso da gua. Parte desses
pagamentos so destinados a garantir a sustentabilidade das iniciativas de PSA nas bacias dos Rios Piracicaba,
Capivari e Jundia (PCJ), muito embora seja preciso outras fontes de recursos para custear as iniciativas e dar
perenidade quelas.

2 - O programa ISA Carbono proveniente do Sistema de Incentivos a Servios Ambientais do Estado do Acre obtm
conanciamento proveniente do grupo bancrio KfW (KfW Bankengruppe), um banco de fomento da Repblica
Federal da Alemanha e dos estados federados. Todo recurso tratado como uma ponte para fomentar as polticas de
baixas emisses de carbono, adicionalmente potencializadas por outros projetos e recursos, como recursos do Fundo
Amaznia decorrentes de REDD+, dando mais robustez a essas polticas.

J o terceiro setor vem assumindo diversos e importantes

papis no desenvolvimento e preparao de iniciativas de
PSA, conforme seu foco de atuao. Mobilizao e articulao dos atores locais;

O apoio tcnico das organizaes do terceiro setor agrega

Ferramentas de planejamento tcnico;

grande capacidade operacional e competncias especcas Suporte tcnico-cientco;

e pode ser assegurado por meio das formas legais previstas
Administrao de recursos e execuo de
para sua contratao. Entre as capacidades providas atividades.
pelo terceiro setor que beneciam o desenvolvimento de
iniciativas de PSA esto:

31
Com relao participao do terceiro setor, importante
mencionar a Lei n 13.019/2014, que determina as
normas gerais para as parcerias entre a administrao
pblica e organizaes da sociedade civil, em regime de
mtua cooperao, para a consecuo de nalidades de
interesse pblico e recproco, mediante a execuo de
atividades ou de projetos previamente estabelecidos em
planos de trabalho inseridos em termos de colaborao,
fomento ou em acordos de cooperao.
I. Termo de Colaborao
(Artigo 16, Lei n 13.019/2014);
II. Termo de Fomento
(Artigo 17, n Lei 13.019/2014).
Vale ressaltar que essas parcerias podem ou no obter
transferncias voluntrias de recursos nanceiros.
Contudo, a lei determina algumas vedaes a serem
observadas, devendo ser mencionadas, para ns deste
trabalho, as vedaes relativas prestao de servios
ou de atividades cujo destinatrio seja o aparelho
administrativo do Estado.
A Lei n 13.019/2014 probe, tambm, que sejam objeto
de parcerias nela previstas (art. 40, pargrafo nico):
I. A contratao de servios de consultoria,
com ou sem produto determinado;
II. O apoio administrativo, com ou
sem disponibilizao de pessoal,
fornecimento de materiais consumveis
ou outros bens.
A governana de uma poltica pblica de PSA com a
participao das diversas entidades representantes da
sociedade pode ocorrer, ainda, por meio da formalizao
de colegiados.
A estrutura mnima de governana deve estar,
preferencialmente, denida em norma legal, bem como
sua composio e respectivas responsabilidades.
32
2.2.2. Colegiados
O termo colegiado faz referncia ao mtodo
de deliberar e consultar, no qual as decises
ou denies so compartilhadas por um
conjunto de representantes do poder pblico
e dos diversos segmentos da sociedade,
podendo haver paridade ou no na tomada de
deciso nal. um espao preferencialmente
deliberativo em que as experincias
diferenciadas favorecem a proposio e a
execuo de uma forma mais eciente de
gesto.
comum os rgos colegiados possurem uma
secretaria executiva, encarregada de colocar
em prtica as decises. No caso das polticas
estaduais e municipais de PSA, a execuo
das aes geralmente liderada pelas
Secretarias/Diretorias e, em alguns casos, so
criadas entidades especicamente para esse
m, como o caso das Unidades Gestoras de
Projeto, usadas nos Projetos Produtor de gua
que seguem o modelo da Agncia Nacional de
guas (ANA).
A utilizao de um colegiado como espao
deliberativo que apoia a execuo de uma
iniciativa de PSA, embora demande mais
recursos e tempo para a tomada de deciso,
promove maior apropriao e participao
efetiva pelas entidades. Ponto fundamental
quando se busca maior transparncia
envolver outras iniciativas locais (polticas,
programas, aes institucionais) como parte
complementar das aes propostas para o
esquema de PSA.
Alguns exemplos de estruturas colegiadas
identicadas nas legislaes estaduais e
municipais de PSA so:
 CATEGORIA TIPO DE MECANISMO POTENCIALIDADES PARA O PSA

GRUPO Executivo ESTADUAL DELIBERATIVO

MUNICIPAL DELIBERATIVO
Gestor
ESTADUAL E CONSULTIVO
Fiscal MUNICIPAL CONSULTIVO
Estadual de R. Hdricos ESTADUAL CONSULTIVO
CONSELHO
Estadual do M. Ambiente ESTADUAL CONSULTIVO
Diretor MUNICIPAL CONSULTIVO
DELIBERATIVO
Municipal
E CONSULTIVO

Executivo ESTADUAL DELIBERATIVO

COMIT ESTADUAL
Gestor DELIBERATIVO
MUNICIPAL

Cientco ESTADUAL CONSULTIVO

CMARA TCNICA MUNICIPAL DELIBERATIVO

UNIDADE GESTORA DO PROJETO ESTADUAL DELIBERATIVO

UNIDADE DE GESTO ESTRATGICA ESTADUAL DELIBERATIVO

PAINEL Cientco ESTADUAL DELIBERATIVO

Estadual da Poltica ESTADUAL CONSULTIVO

COMISSO Estadual de Validao e Transparncia ESTADUAL
CONSULTIVO
Estadual de Validao e Acompanhamento ESTADUAL
CONSULTIVO
FRUM Clima e PSA ESTADUAL CONSULTIVO

2.2.3. Cooperao Tcnica

A cooperao tcnica se d por meio de um acordo de cooperao entre dois ou mais atores que manifestem
interesse mtuo de implementar uma parceria, na qual a cesso e/ou intercmbio de conhecimentos tcnicos ocorre
por meio da disponibilizao de especialistas, capacitao de recursos humanos ou outras formas de cooperao.
No h, portanto, a transferncia de recursos nanceiros entre as instituies, diferenciando cooperao tcnica de
cooperao nanceira, convnio ou subveno.

Esses instrumentos tm grande importncia para denir as formas de participao e responsabilidades de cada ator
do arranjo institucional da iniciativa.

Recomenda-se a leitura do Manual Operativo do Programa Produtor de gua

publicado pela Agncia Nacional de guas - ANA, que dispe de exemplos de acordos
de cooperao tcnica entre a Agncia e outras entidades parceiras.
O manual escrito est disponvel em: http://produtordeagua.ana.gov.br/Portals/0/DocsDNN6/documentos/Manual%20
Operativo%20Vers%C3%A3o%202012%20%2001_10_12.pdf.

33
2.2.4. Transparncia na Comunicao

A transparncia e comunicao entre os diferentes atores, pblicos e privados, na implementao e execuo de

polticas pblicas de PSA , sem dvida, uma ao fundamental para o xito de qualquer de suas iniciativas (programas
e projetos).

Em geral as aes de comunicao contidas nas polticas pblicas em vigor so agrupadas em trs componentes: (i)
entre as entidades governamentais; (ii) direcionada sociedade em geral (potenciais participantes); (iii) direcionada
populao que foco/objeto da iniciativa.

Com isso recomendvel que haja, sempre que possvel, previso na regulao da poltica pblica de PSA sobre como
deve ser realizada a comunicao entre os diferentes atores da poltica pblica, sua periodicidade, seus canais de
comunicao e suas competncias.

ENTRE
SOCIEDADE PROVEDORES
GOVERNOS
EM GERAL E BENEFICIRIOS
E INTRAGOVERNO

Para a transparncia e comunicao A transparncia e a comunicao Com relao transparncia

entre entidades governamentais,
alm dos meios ordinrios e tradicionais
de comunicao ofcios, memorandos,
reunies ociais, resolues, portarias
e outros , a comunicao sobre o tema
PSA tambm pode ser realizada por
meio dos Comits, Grupos de trabalho
e Conselhos.
direcionada sociedade em geral e comunicao direcionada aos
poder ocorrer por meio de publicaes benecirios e provedores, esta
sobre os resultados obtidos com poder ocorrer pelos mesmos meios
a implementao e execuo da poltica aplicados sociedade em geral e,
pblica, com a participao da tambm, por meios especcos, como
sociedade civil nos Comits, Grupos apresentao de relatrios e
de Trabalho, Conselhos e, tambm, apresentaes em campo e
por meio da disponibilizao de um visitas tcnicas.
canal direto de contato com os gestores
das polticas pblicas (Ouvidoria).

TRANSPARNCIA E COMUNICAO

2.3. Aspectos econmico-nanceiros

O PSA, como j mencionado anteriormente, um instrumento econmico que tem o objetivo nal de conservar e
proteger ecossistemas e suas funes ecolgicas. Assim, o tratamento dos aspectos econmicos e nanceiros em
polticas pblicas de PSA uma questo fundamental, j que suas iniciativas buscam recompensar, remunerar e/
ou prover incentivo a provedores de servios ambientais por suas atividades realizadas em prol da conservao dos
ecossistemas.

34
 FONTES DE CUSTOS DE VECULOS PROGRAMAS PROVEDORES
RECURSOS TRANSAO FINANCEIROS E PROJETOS E BENEFI-
CIRIOS

Fontes de recursos Os custos de transao Veculos nanceiros ou Os programas e projetos Provedores de servios
devem ser entendidas so todos os custos mercadolgicos so de PSA devem vericar ambientais e benecirios
como alternativas envolvidos na construo utilizados para sua viabilidade nanceira, idealmente estaro
nanceiras que do de uma poltica e de administrar, gerir e identicando suas fontes inter-relacionados tanto
sustento a um projetos de PSA, desde disponibilizar recursos de recursos e os custos de nas fontes de recursos
programa de PSA. o sua concepo terica, nanceiros. transao para como nos veculos
dinheiro utilizado para articulao institucional, Podem ser fundos desenvolvimento de suas nanceiros quando
planejar, nanciar, planejamento tcnico at pblicos ou privados, atividades e alcance de voluntariamente
remunerar, contratar, a implantao, gesto e bancos de fomento, uma seus objetivos. engajados em um
investir e monitorar monitoramento. conta-corrente sob programa ou projeto de
iniciativas de PSA. administrao especca e PSA.
regulada e outros.

ASPECTOS ECONMICOS

Nesse sentido, a observao e o tratamento dos
aspectos econmicos e nanceiros em polticas
pblicas de PSA so relevantes uma vez que:
Os provedores de servios ambientais
precisam ser recompensados;
Esses aspectos econmicos e nanceiros devem ser
tratados e regulados em polticas pblicas de PSA e,
em geral, tais aspectos so abordados nas regulaes
ao se tratar dos seguintes tpicos:
I. Denio de provedor;

A proviso dos servios ambientais (ou II. Fontes de recursos;

dos servios ecossistmicos) precisa ser
valorada; III. Veculos nanceiros e/ou mercadolgicos;

Os custos de transao precisam ser IV. Metodologia de valorao dos servios

ambientais;
conhecidos;
V. Programas e projetos de PSA denio
Benefcios econmico-sociais podem ser
dos servios elegveis, da viabilidade
distribudos.
nanceira e dos custos de transao;
Alm disso, em esquemas de PSA: VI. Formas de destinao dos recursos.
preciso recurso monetrio para realizao
de investimentos;

preciso realizar captao de recursos

nanceiros;

Pode haver a necessidade de contratos e

pagamentos;

Podem ocorrer transaes mercadolgicas.

35
2.3.1. Fontes de recursos

As polticas pblicas de PSA, para atingimento de seus objetivos e adequada implantao, devem identicar
previamente as fontes de recursos passveis de serem utilizadas.

As fontes de recursos, para os casos de PSA, devem ser entendidas como aquelas que servem para:

CUSTEAR AS DESPESAS DE CONCEPO E IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA;

CUSTEAR DESPESAS OPERACIONAIS (RECURSOS HUMANOS, EQUIPAMENTOS, ETC.) DE
PROGRAMAS E PROJETOS;
FORNECER ASSISTNCIA TCNICA E INSUMOS (MUDAS, CERCAS, CAPACITAO, ETC.) PARA
IMPLEMENTAO DAS AES NECESSRIAS;
ARCAR COM QUALQUER OUTRO CUSTO DE TRANSAO RELACIONADO POLTICA PBLICA
DE PSA;
INVESTIR EM PROJETOS;
REMUNERAR OS PROVEDORES.

Alm disso, as fontes de recursos podem ter origem pblica ou privada, nacional ou internacional e podem ser
destinadas tanto para polticas pblicas com arranjos institucionais puramente pblicos ou com composio
mista (com participao de instituies privadas).

FEMA - MUNICPIO DE SO PAULO

A reserva de recursos para PSA no Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (FEMA) acontece
desde 2011 e, a partir de 2014, com a promulgao do Plano Diretor Estratgico do Municpio, foi denido que 10%
dos recursos do FEMA devem ser canalizados para PSA. Hoje, a expectativa de recursos do FEMA para 2016 de R$
2,6 milhes.

PROJETO PRODUTOR DE GUA DO RIO CAMBORI

Em 2005, a lei que instituiu a Empresa Municipal de gua e Saneamento de Balnerio Cambori (EMASA) previu
um artigo que dispe sobre a obrigatoriedade de investimento de 1% de sua arrecadao bruta anual em aes de
recuperao ambiental, sem mencionar especicamente se essas aes seriam de pagamentos por servios ambientais.

Foi elaborado um Projeto de Lei (PL), prevendo a possibilidade de repasse desses recursos na forma de incentivo aos
produtores rurais do municpio vizinho, Cambori.

Em 2009 foi decidido que esse recurso seria destinado ao Projeto Produtor de gua do Rio Cambori, atravs da
implantao de aes de restaurao de reas degradadas, manuteno de reas bem conservadas, manuteno
de estradas e pagamentos por servios ambientais aos proprietrios onde essas atividades forem adotadas. Hoje o
Projeto atua com fontes de recursos variadas, contando com diversos parceiros extrapolando a previso original e
criando mecanismo novos.

36
FONTES DE RECURSOS DOS PROJETOS LIGADOS INICIATIVA OSIS

INSTITUIO FONTE LEI FUNDO

NOME PROJETO RECURSO PRAZO DESTINO
EXECUTORA PAGADORA PSA

Ministrio PSA e
Osis Brumadinho Amda e FGB R$ 2.000,000 5 anos -
Pblico MG execuo

Produtor de gua
do Rio Vermelho - SAMAE e permanente Lei Municipal
SAMAE R$ 35.868 PSA
So Bento do Sul/ Prefeitura / ano n 2.677/2010
SC

Corredores de PSA e
Fatma Banco Mundial R$ 500.000 3 anos -
Biodiversidade/SC execuo

So Jos Mais Fundo

SEMEA / PSA e Lei Municipal
gua - So Jos dos Municipal de R$ 1.630,000 2 anos
Prefeitura restaurao n 8.905/2013
Campos PSA / AGEVAP

Produtores de gua Prefeitura

permanente Lei Municipal
da APA do Pratigi/ OCT Ibirapitanga/ R$ 16.000 PSA
/ ano n 864/2014
BA BA

Mitsubishi
Fundao Foundation for
PSA e
Osis So Paulo Grupo the Americas R$ 2.300.000 8 anos -
e Instituto
execuo
Boticrio
Hedging-Griffo

importante lembrar que o princpio do Usurio-Pagador uma caracterstica primria de iniciativas de PSA, sendo
necessrio que sejam primeiramente identicadas as fontes de recursos destinadas implantao dos programas e
projetos de PSA (a demanda pelos servios ambientais, os benecirios) e remunerao dos provedores de servios
ambientais.

A vantagem de se estabelecerem fontes de recursos diretas a possibilidade de dar sustentabilidade econmica

de longo prazo poltica pblica de PSA, garantindo a conservao e proteo das reas naturais e dos servios
ambientais em longo prazo.

Entre as fontes de recursos mais utilizados nas iniciativas de PSA, esto:

Dotao oramentria prpria (oramento do meio ambiente, parcela do ICMS ecolgico, etc.);

Cobrana pelo uso ou explorao de um determinado recurso ambiental (royalties do petrleo, taxas sobre
gerao de energia, cobrana pelo uso de gua, etc.);

Emprstimos ou doaes provenientes de instituies pblicas ou privadas como, por exemplo, O Fundo
para o Meio Ambiente Global (GEF, pelas siglas em ingls, Global Environment Facility); Banco Mundial;
Fundo Amaznia; Fundaes nacionais e internacionais, grandes empresas e outros;

Mercados de ativos ambientais, com a comercializao de servios ecossistmicos bem denidos e

lastreados em ativos originados a partir de projetos e programas certicados, por exemplo, mercados
voluntrios que comercializam certicados de carbono (REDD) e investidores privados que adquirem ativos
ambientais para suas compensaes internas.

37
Tais fontes de recursos podem e devem ser combinadas de modo a garantir a sustentabilidade nanceira de longo
prazo dos projetos e programas de PSA. Nesse contexto, assume especial relevncia a perspectiva de integrao de
diferentes fontes de recursos, sob pena de inecincia ou da no implementao adequada dos programas e projetos
de PSA.

No entanto, no contexto nacional ainda mais comum encontrar polticas pblicas de PSA baseadas apenas em
recursos provenientes do poder pblico, normalmente bastante comprometido com outras despesas.

Observaes das entrevistas e anlises regulatrias Anexos I a IV

Um exemplo de combinao de fontes de recursos o Projeto Conservador das guas, o projeto de PSA do municpio
de Extrema/MG, que utiliza simultaneamente diversas fontes para estruturar seus projetos (SMA/CBRN, 2013)11:

Oramento da Prefeitura Municipal de Extrema (entre 2006 e 2011, alocados R$ 3 milhes, que
representam 3,5% do oramento municipal);

Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD)/ Instituto Estadual de

Florestas (IEF-MG) (entre 2006 e 2010, contribuio de R$ 1.635.000,00);

Verbas do Programa Produtor de gua da Agncia Nacional de guas (aes de conservao

de gua e solo);

Cobrana pelo uso da gua (Comit de Bacia Hidrogrca do PCJ);

Recursos de ONGs (TNC e SOS Mata Atlntica);

Investimentos privados, como a remunerao adicional no preo do leite para os produtores

inseridos no Projeto (pelo laticnio Serra Dourada);

Pegada hdrica (Bauducco Indstria de Alimentos);

Saneamento ambiental (Indstria Dalka do Brasil).

Outro exemplo de fontes de recursos efetivas de programas em funcionamento o Programa ProdutorES de gua, o
Programa de PSA do Estado do Esprito Santo (Lei Estadual n 8.995/2008 (FOREST TRENDS, 2015):

A principal contribuio de recursos proveniente dos royalties do petrleo e gs natural, sendo

o estado obrigado a repassar 3% desse recurso para o Fundo Estadual de Recursos Hdricos
(Fundgua), em que pelo menos 60% devem ser utilizados no pagamento aos proprietrios
rurais, alm da destinao de 100% das compensaes pagas pelo setor hidreltrico.

11
SMA/CBRN (2013). Experincias de Pagamento por Servios Ambientais no Brasil. Organizao Stefano Pagiola; Helena
Carrascosa von Glehn; Denise Taffarello. So Paulo : SMA/CBRN, 336p. Disponvel em: http://documents.worldbank.org/curated/
pt/548371468021548454/pdf/864940WP0P088000PORTUGUESE0PSAlivro.pdf.
38
Entre outras formas de fontes de recursos identicadas na legislao vigente e pertinente, esto:

PAGAMENTOS DECORRENTES DA EXPLORAO MINERAL;

RECURSOS RESULTANTES DA TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAO AMBIENTAL (TCFA);
RECURSOS DECORRENTES DO NO CUMPRIMENTO DE METAS DE REDUO EM
COMPROMISSOS VOLUNTRIOS ESTABELECIDOS PELAS POLTICAS DO ESTADO;
RECURSOS DO FUNDO SOCIAL;
DOAES DE PESSOAS FSICAS;
COMPARTILHAMENTO DOS CUSTOS DE TRANSAO EM TARIFAS COMO A DO SERVIO DE
GUA E SANEAMENTO.

Como contribuio para concepes de polticas pblicas de PSA, numa breve sntese adaptada de trabalho produzido
pelo MMA (2009)12, o quadro a seguir apresenta alguns possveis tipos de fontes de recursos e suas respectivas
potencialidades para esquemas de PSA.

CATEGORIA TIPOS DE MECANISMO POTENCIALIDADES PARA O PSA

Ativos ambientais lastreados em Institucionalizao da fonte de

MERCADOS certicaes de Carbono, recursos recursos; alocao eciente dos
hdricos e biodiversidade. recursos nanceiros.

Pelo uso do recurso ambiental (ex.: gua).

Podem ser criados outros
mecanismos especicamente para
COBRANA
Pela explorao do recurso ambiental proviso de recursos nanceiros
(Royalties). para esquemas de PSA.

Principais fontes de experincias

pioneiras no pas; menores custos
Doaes diretas e acordos
DOAES de transao; exibilidade na
bi e multilaterais
alocao de recursos, exclusivo
para articulao e planejamento.

Maior propenso para a atrao

rgos e agncias internacionais
de recursos internacionais;
Maior propenso para a atrao
APORTE/ ONGs (nacionais e internacionais)
de recursos internacionais;
TRANSAES
DIRETAS Menores custos de transaes;
potencial de desenvolvimento de
Empresas privadas e populao
novas formas de captao direta
(crowfunding).

Fonte: Adaptado de MMA (2009)12.

12
MMA (2009). Pagamento por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal. / Sven Wunder, Coordenador; Jan Brner,
Marcos Rgnitz Tito e Lgia Pereira. 2. ed., rev. Braslia: MMA, 144 p. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/estruturas/168/_
publicacao/168_publicacao17062009123349.pdf.
39
2.3.2. Veculos nanceiros

Da mesma forma que existem diferentes fontes de recursos para PSA, tanto pblicas quanto privadas, existem
diferentes possibilidades de se institurem veculos nanceiros para captao e aplicao dos recursos.

Veculos nanceiros, para efeitos deste guia, devem ser entendidos como aqueles utilizados para custodiar, administrar,
gerir ou disponibilizar os recursos nanceiros a que so ligados. Tais veculos devem ser pensados e constitudos
com a capacidade de receber recursos nanceiros tanto de origem pblica quanto privada. Por exemplo, so veculos
nanceiros os fundos pblicos especiais destinados ao meio ambiente, como o Fundo Estadual ou Municipal de Meio
Ambiente.

Os veculos nanceiros podem ser dotados de personalidade jurdica ou no. Ou seja, podem ser instituies
formalmente constitudas como pessoas jurdicas ou simplesmente existirem como contas correntes ou fundos
contbeis ligados a alguma instituio formalmente constituda.

Atualmente, os principais veculos nanceiros contemplados nas polticas pblicas de PSA so:

FUNDO ESPECFICO DE PSA;

FUNDOS AMBIENTAIS;
FUNDOS DE RECURSOS HDRICOS;
FUNDOS DE MUDANAS CLIMTICAS.

EXEMPLOS SOBRE USO DE FUNDOS EM POLTICAS PBLICAS SOBRE PSA

Programa Reorestar do Espirto Santo
Em 2012 foi alterada a lei que instituiu o FUNDGUA do Estado do Esprito Santo. Esta passou a ter duas subcontas:
RECURSOS HDRICOS e COBERTURA FLORESTAL, as quais podem receber recursos de diferentes fontes. O que as
diferencia na prtica a agenda para destinao dos recursos.

Os recursos da subconta COBERTURA FLORESTAL so destinados ao apoio e fomento de aes, programas e projetos
que contribuam para o aumento da cobertura orestal, especialmente os que instituam o pagamento por servios
ambientais aos proprietrios rurais visando ampliao, conservao e/ou preservao da cobertura orestal. Os
pagamentos podem ser realizados tanto para o reconhecimento dos servios ambientais prestados quanto para
aquisio de insumos que se prestem a esse m. Assim, os recursos destinados ao Programa Reorestar do Esprito
Santo so providos pela subconta COBERTURA FLORESTAL do FUNDGUA, garantindo a disponibilidade de recursos
no mdio e longo prazo.

Outra previso importante refere-se obrigao de que, no mnimo, 80% dos recursos da subconta COBERTURA
FLORESTAL sejam destinados s iniciativas de PSA. Esse recurso no volta ao Caixa nico do Estado, a no ser que
haja outros objetivos de interesse pblico mais relevantes que justiquem qualquer contingenciamento ou a utilizao
deles para outras nalidades.

40
Projetos Financiados pelo Comit PCJ
No caso dos projetos nanciados pelo Comit PCJ, foi institudo, na Poltica de Recuperao, Conservao e Proteo
dos Mananciais, que os municpios possuem liberdade para instituir as suas prprias metodologias para conduo
das iniciativas de PSA, mas precisam ter um fundo municipal para receber, gerir e distribuir os recursos. Desse modo,
o municpio que quiser receber recursos do Comit precisa ter uma lei criando o fundo municipal, seno o comit no
aloca recursos para suas iniciativas de PSA.

EXEMPLOS DE MUNICPIOS QUE INSTITURAM FUNDOS ESPECFICOS DE PSA

(Anexo IV)
So Jos dos Campos-SP: Lei Municipal n 8.905 e Decreto n 15.922/2014, que institui e regulamenta o Fundo
Municipal de Servios Ecossistmicos (FMSE) destinado a apoiar e fomentar o Programa Municipal de Servios
Ambientais, institudo pela Lei n 8.703/2012.

Piraquara-PR: Lei Municipal n 1.540 e Decreto n 4.809/2016, que cria e regulamenta o Fundo Municipal de Servios
Ambientais (FMSA), vinculado Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, destinado a apoiar e fomentar
o Programa Municipal de Pagamento por Servios Ambientais.

So Bento do Sul-SC: Lei Ordinria n 3.668/2016, que autoriza a abertura de crdito adicional especial no oramento
vigente do municpio e cria o Fundo Municipal de Pagamento por Servios Ambientais.

Alm das funes anteriormente mencionadas, alguns veculos nanceiros podero assumir funes, tambm,
mercadolgicas. Os veculos mercadolgicos, para efeitos deste guia, so os utilizados para administrar, gerir e
comercializar ativos ambientais e recursos nanceiros provenientes de sua comercializao. So utilizados tambm
para nanciar projetos de PSA que visam ao retorno de capital pela venda dos ativos a serem gerados. Por exemplo,
uma empresa de economia mista, uma agncia de fomento, uma empresa privada contratada pelo poder pblico pelos
meios legais permitidos.

O principal veculo institucional mercadolgico presente em polticas pblicas de PSA so as sociedades de economia
mista.

2.3.3. Destinao dos recursos nanceiros

Uma das principais nalidades dos veculos nanceiros e mercadolgicos a aplicao dos recursos nanceiros, ou
seja, direcionar os recursos para os destinos previstos na poltica pblica.

A remunerao em programas de PSA pode ocorrer de diferentes formas, dependendo das caractersticas do
provedor do servio ambiental, dos elementos que levaram o ecossistema (e o servio ecossistmico) em questo a
ser conservado ou ameaado, do nanciador/comprador do servio e de como o programa foi desenhado. No s os
valores de pagamento podem variar, mas tambm a forma de compensao. A compensao por um servio ambiental
pode ocorrer tanto por meio de pagamentos monetrios como tambm por meio de capacitaes tcnicas, de isenes
scais e tarifrias, obteno de servios pblicos, fornecimento de materiais, etc.

41
 FONTES DE RECURSOS
Exemplos: Dotao oramentria, doao, nanciamento, investimento,
vendas de ativos, ambientais, royalties do uso de recursos naturais,
cobrana pelo uso da gua.

VECULOS FINANCEIROS OU MERCADOLGICOS

Exemplos: Fundo estadual ou municipal de PSA, sociedade de economia
mista e agncia de fomento, agncia de bacia.

APLICAO DE RECURSOS EM PROGRAMAS

E PROJETOS DE PSA
Exemplos: Desenvolvimento de atividades de projeto, monitoramento da
implantao, monitoramento dos servios ecossistmicos, pagamentos
aos provedores, etc.

Com isso, tem-se que as destinaes dos recursos so variadas e dependem sempre dos objetivos e diretrizes
estabelecidos pelas polticas pblicas e podem contemplar desde servios de consultorias e atividades programticas
de projetos ao custeio de mquinas e equipamentos.

A seguir apresentada uma lista exemplicativa das diferentes e possveis destinaes de recursos para programas
e projetos de PSA decorrentes de polticas pblicas sobre esse tema.

LISTA EXEMPLIFICATIVA - DESTINAES DE RECURSOS PARA PROGRAMAS E PROJETOS DE PSA

Fase de concepo dos programas e projetos

Contratao de consultores de diferentes reas: economia, direito, engenharia, biologia, tcnicos, etc.
Logstica para visita de campo
Realizao de audincias pblicas
Comunicao entre os formuladores envolvidos

Fase de desenvolvimento de programas e projetos

Monitoramento das atividades de projetos

Procedimento de validao de projeto
Inventariao ambiental
Capacitao tcnica
Desenvolvimento, implantao e funcionamento dos cadastros
Contratao de consultores de diferentes reas: economia, direito, engenharia, biologia, tcnicos, etc.
Logstica para desenvolvimento operacional - trabalho de campo

Fase de transao de ativos ambientais - quando existente

Contratao de auditores independentes para vericao do desempenho de projetos

Registro dos ativos emitidos
Contratao de especialistas para negociao, intermediao e elaborao de contratos

42
REPASSE DE RECURSOS POR MEIO DE CONTRATOS

Os repasses de recursos ocorrem por vias contratuais estabelecidas pelo poder pblico. Tais vias devem seguir
determinaes legais de direito pblico. Esses contratos devem prever de forma clara:

AS PARTES;
O OBJETIVO GERAL E OS OBJETIVOS ESPECFICOS;
O PRAZO DE DURAO;
OS RECURSOS, SUAS DESTINAES, SEUS PRAZOS E SUAS DEMONSTRAES.

As prestaes de contas desses contratos e seus ritos contratuais nem sempre esto adstritos ao regramento da
Lei n 8.666/1993, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica, seguindo, muitas vezes,
outros regramentos estabelecidos em lei.

MODOS DE OPERACIONALIZAO DE TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS DE RECURSOS PBLICOS PARA INSTITUIES E PESSOAS

CONVNIO

DEFINIO: Acordos rmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao
de objetivos de interesse comum dos partcipes. No entanto, quando prevista a participao da Unio o conceito de convnio ganha
uma denio mais complexa, sendo: acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos
nanceiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscais e da Seguridade Social da Unio e tenha como participe, de um lado, rgo
ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem ns lucrativos, visando execuo de
programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em
regime de mtua cooperao. (Art. 1, Decreto N 6.170/07). De acordo com o artigo 18 da lei N 9.293/1996, os recursos da Unio s
podem ser descentralizados por meio de celebrao de convnio ou outros instrumentos congneres. As dotaes oramentrias
destinadas aos convnios e aos contratos de repasse so alocadas no Oramento Geral da Unio (OGU).

EXEMPLO: A Agncia Nacional de guas (ANA) solicita a todos os rgos e entidades que queiram participar das chamadas pblicas de
seleo de propostas de projetos do Programa Produtor gua que estejam credenciados e cadastrados no SICONV. Para receber o
repasse de recursos da Unio, todos os convnios rmados pelo poder executivo da Administrao Pblica Federal (APF) devem estar
registrados na plataforma SICONV (Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse do Governo Federal, www.convenios.gov.
br/siconv). De acordo com as regras estabelecidas para a gesto do sistema, a organizao que recebe o recurso nanceiro precisa ter
personalidade jurdica. O proponente cria uma proposta que a formalizao da inteno deste de rmar um convnio com um rgo da
APF. O rgo da APF pode aceitar a proposta, que a partir desse momento passa a ser chamada de convnio. Um convnio tem um
perodo de vigncia. Durante a execuo do convnio, o convenente deve prestar contas do gasto dos repasses, e o concedente deve
qualicar a execuo atravs de pareceres.

CONTRATO DE REPASSE

DEFINIO: Instrumento utilizado para repasse de recursos da Unio para Estados, Distrito Federal e Municpios, por intermdio de
instituies ou agncias nanceiras ociais federais, destinados execuo de programas governamentais (GOMES, 2013) . O contrato de
repasse se assemelha ao convnio, no entanto, as agncias nanceiras ociais (principalmente, a Caixa Econmica Federal) atuam como
mandatrias da Unio para execuo e scalizao das transferncias de recursos federais, rmando, para tanto, termo de cooperao
com o Ministrio concedente.

EXEMPLO: Essa forma de instrumento utilizada pelos estados de So Paulo e Esprito Santo (e previsto pelo Paran) para realizar a
transferncia para os seus respectivos municpios ou para o pagamento direto aos proprietrios. Cabe destacar que, se o Municpio ou
Entidade estiver inscrito no Cadastro Informativo dos Crditos no Quitados (CADIN) de rgos e entidades estaduais, Lei n 12.799/08,
Decreto N 53.455/08), ca impedido de receber valores dos convnios em andamento e de celebrar novos convnios, a ttulo de Trans-
ferncia Voluntria. Os recursos estaduais normalmente so repassados aos Municpios atravs de Programas especcos, denidos no
Oramento Estadual. So Paulo utiliza o Banco do Brasil para o gerenciamento e scalizao de contratos e realizao de pagamentos
referente ao Projeto PSA Mata Ciliar (Resoluo SMA 19/2015). O Banco do Brasil tambm o agente nanceiro contemplado pelo
Paran para nanciar RPPNs. O Esprito Santo utiliza o Banco de Desenvolvimento do Esprito Santo (BANDES) na operacionalizao da
modalidade de PSA do Fundo Estadual de Recursos Hdricos do Esprito Santo (FUNDGUA).

43
 TERMO DE PARCERIA

DEFINIO: Instrumento jurdico para transferncia de recursos a entidades qualicadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP) para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico como assistncia social, cultura, sade,
educao (GOMES, 2013)13.

EXEMPLO: As iniciativas PRO-PSA Guandu e o Projeto Produtor de guas e Florestas (institudo pelo Rio Claro/RJ, Lei n 514/2010), por
meio desse instrumento estabelecido com a AGEVAP, permitiu o repasse de recursos as organizaes TNC e ITPA para a realizao dos
estudos tcnicos necessrios.

TERMO DE COLABORAO E TERMO DE FOMENTO

DEFINIO: Instrumento previsto na denominada Lei do Terceiro Setor, Lei n. 13.019/2014.

Por meio desses Termos, possvel estabelecer parcerias entre a administrao pblica e organizaes da sociedade civil, em regime de
mtua cooperao, para a consecuo de nalidades de interesse pblico e recproco, mediante a execuo de atividades ou de projetos
previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaborao, em termos de fomento ou em acordos de cooper-
ao.

EXEMPLO: A Fundao Grupo Boticrio formaliza Acordos de Cooperao Tcnica com prefeituras e estados, atravs de suas Secretarias
de Meio Ambiente, sem repasse de recursos nanceiros entre os partcipes, para capacitao, elaborao de estudos e fornecimento de
ferramentas necessrias estruturao e desenvolvimento de iniciativas de PSA.

2.3.4. Metodologia de valorao e precicao de Servios Ambientais

Para elaborar um sistema eciente de PSA, faz-se necessrio valorar os servios ambientais, pois somente dessa
maneira possvel inuenciar decises estratgicas e polticas em favor da conservao ou proteo ambiental.

Todavia, as iniciativas de PSA no requerem uma valorao econmica completa que abranja todos os servios
ecossistmicos presentes no projeto ou programa nem uma anlise dos retornos nanceiros em comparao
explorao usual do meio ambiente dos usos alternativos da terra (custos de oportunidade). A valorao dos
ativos ambientais decorrentes das iniciativas de PSA pode decorrer de processos de negociao do preo a ser
pago ou mediante a aplicao de uma metodologia especca para vericao do valor de um servio ambiental ou
ecossistmico especco.

No recomendvel que denies rgidas e detalhes sobre metodologias de valorao de servios ambientais sejam
considerados na denio de uma poltica pblica de PSA, mas que sejam denidos de modo customizado para cada
programa ou projeto, respeitando as particularidades de cada um desses nveis de interveno.

No caso do Estado de Santa Catarina, um valor de PSA foi denido na Lei n 15.133/2010,
prevendo que os participantes receberiam um valor nico, equivalente a 30 sacas
de milho por hectare por ano. Foi vericado, na prtica, que esse critrio no tem
condies de ser implementado. Uma proposta de reviso dessa lei est em tramitao
administrativa e pretende readequar essa questo.

13
GOMES, L. de S. (2013). Repasse de recursos: convnio ou transferncia fundo a fundo? Oramento Pblico em discusso n. 08.
44 Consultor de Oramentos do Senado Federal. Disponvel em: http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/496341/
OPED0008%20Texto%20Completo.pdf?sequence=5.
Existem distintas metodologias utilizadas para a valorao dos servios ambientais. As principais formas para
determinar/calcular os valores a serem repassados aos provedores so as seguintes:

I. Clculo do custo de oportunidade;

II. Percentual de Abatimento de Eroso (PAE) das prticas de conservao de solo;

III. Clculo a partir do indexador UVF e de frmulas que levam em considerao outros fatores;

IV. Clculo baseado na qualidade bitica da vegetao e na regio togeogrca;

V. Ou um arranjo destas.

Entre as metodologias que empregam o clculo dos custos de oportunidade, destaque para a metodologia de valorao
Osis desenvolvida pela Fundao Grupo Boticrio.

Mtodo de Valorao Osis - Fundao Grupo Boticrio

O mtodo baseado em uma frmula-padro a qual utilizada em todos os projetos com os quais a Fundao
Grupo Boticrio de Proteo Natureza possui parceria. O clculo utilizado est fundamentado em combinar uma
compensao pelo custo de oportunidade da terra com uma premiao pelos servios ambientais mantidos nas
propriedades, visando, sobretudo, estimular a adoo de prticas adequadas para conservao e uso do solo e uma
gesto integrada da propriedade.

Para isso, a frmula do Osis foi concebida considerando trs principais variveis, as quais permitem exibilidade do
mtodo em funo das caractersticas fsicas, ambientais, sociais e econmicas da regio do projeto. So estas:

VALOR PSA = X * (1 + N) * Z
Onde:

X = Valor base da frmula, para o qual considerado um percentual do valor de arrendamento de acordo com
o preo da terra na regio, o que pode ser entendido como um percentual do custo de oportunidade. uma forma de
calibrar a frmula para determinada regio.

N = Nota atribuda a cada propriedade em funo da pontuao dos itens da tbua de clculo. Esta nota uma forma
de premiao pelos servios ambientais e bonicao para proprietrios com boas prticas ambientais, agrcolas e que
possuem uma gesto da propriedade adequada. A tbua de clculo deve ser composta por critrios que representem
as caractersticas e aes a serem estimuladas pelo projeto.

Z = rea Natural conservada de cada propriedade (em hectare). Consideram-se rea natural todas as reas com suas
caractersticas naturais, independentemente do seu estdio de regenerao e com ausncia de interveno antrpica
e uso para atividade econmica. Outras reas podero ser includas nesta varivel desde que sejam destinadas
restaurao ou recuperao, estabelecidas no Termo de Compromisso de Melhorias a partir da assinatura do contrato.

O mtodo de valorao Osis no tem como objetivo, puramente, a valorao do servio ambiental, mas incentivar os
proprietrios de reas a modicarem a maneira de uso da terra quando essas no estiverem em consonncia com as
prticas conservacionistas.

Atualmente, a metodologia repassada gratuitamente para as entidades parceiras prefeituras, comits de bacias
hidrogrcas, consrcios, empresas, ONGs, entre outras que se comprometam e tenham a capacidade tcnica e
nanceira a implantar o projeto em parceria com a Fundao Grupo Boticrio, a qual orientar e acompanhar o
processo de elaborao, implantao e monitoramento, incumbindo aos executores a busca de fontes nanciadoras
para viabilizao do projeto e pagamento das premiaes nanceiras aos proprietrios de terras.

45
Conforme mencionado anteriormente, no se recomenda que tais metodologias estejam dispostas de forma
obrigatria em lei. Isso porque a cincia ambiental e econmica dinmica e nem sempre as leis acompanham esse
dinamismo. Assim recomendvel que os mtodos de valorao estejam disciplinados em normas infralegais (Decretos
e Resolues), pois so passveis de alterao, substituio e revogao por mero ato do poder administrativo
competente.

De outro lado, h a possibilidade de precicao

Valor versus preo
O processo de valorao o processo
pelo qual o valor de um bem ou servio em
particular, em um contexto especco,
expressado geralmente em termos de algo
que possa ser contabilizado (geralmente
indicador em valor monetrio ou preo),
mas tambm atravs de mtodos e medidas
tomadas de outras disciplinas (sociologia,
ecologia, etc.) (TEEB, 2010). O valor
denido como a contribuio de uma
ao, bem ou servio para um objetivo ou
condio especca do usurio (AVALIAO
ECOSSISTMICA DO MILNIO, 2005). O
processo de valorar , naturalmente, um
processo subjetivo, porque depende de cada
indivduo e da importncia ou valor por ele
atribudo relativamente a um bem ou servio.
No caso dos servios ecossistmicos (SE),
possvel recorrer valorao econmica,
que o processo de atribuir um valor
monetrio para esses servios, quanticando
os benefcios proporcionados
ecossistemas e o impacto das mudanas nos
ecossistemas sobre o bem-estar das pessoas
14
(GIZ, 2012) . Mas tambm possvel recorrer
a mtodos de valorao no econmica para
quanticar o valor dos SE.
J o preo denido pelas transaes de
mercado e a precicao o ato de atribuir
um preo (valor monetrio) e depende da
negociao entre as partes envolvidas e das
regras de oferta e demanda.
mercadolgica dos ativos ambientais gerados a partir
do desenvolvimento de um projeto de PSA. Essa
precicao se d por meio de regras de mercado, ou
seja, conforme oferta e demanda por esses ativos.
Assim, a precicao ocorrer mediante a negociao
entre vendedores e compradores, que leva em
considerao a disposio de compradores pelos ativos
venda e a oferta de vendedores.
Aqui no h o que se falar em regulamentao de
mtodos de precicao, pois o valor dos ativos
transacionados se dar por meio de negociao entre
compradores e vendedores. Nesse caso, a poltica
pblica deve preocupar-se em fornecer os adequados
instrumentos e mecanismos para apoio e fomento s
transaes mercadolgicas.
Mtodos de valorao aplicados por
estados
Alguns estados no possuem metodologias, critrios e
frmulas para clculo dos valores monetrios a serem
pagos, cando estes para serem determinados nos
respectivos regulamentos.
pelos
No Estado de Minas Gerais se havia determinado que
o benefcio do Programa Bolsa Verde fosse concedido
em forma de auxlio pecunirio. A Regulamentao do
Programa estabeleceu que o valor do benefcio fosse pago
em auxlio nanceiro a pessoas fsicas, calculado de forma
proporcional s dimenses da rea protegida estabelecida
pela legislao referente s Reservas Legais e s reas
de Preservao Permanente, de acordo com critrios
estabelecidos pelo Comit Executivo do Bolsa Verde.
No momento da redao deste material, o Programa Bolsa
Verde no est operando e est em processo de reviso.

14
GIZ (2012). Integrao dos Servios Ecossistmicos ao Planejamento do Desenvolvimento. Um passo a passo para prossionais com base
na iniciativa TEEB. Marina Kosmus, Isabel Renner, Silvia Ullrich (autoras). Deutsche Gesellschaft fuer Internationale Zusammenarbeit
(GIZ) GmbH. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/category/143-economia-dos-ecossistemas-e-da-biodi
46
versidade?download=1040:integracao-de-servicos-ecossistemicos-ao-planejamento-do-desenvolvimento.
Projetos de PSA, em geral, no adotam o conceito de adicionalidade como foi adotado no artigo 12 do Protocolo de
Quioto, em que se determina que uma atividade deva, comprovadamente, resultar na reduo de emisses de gases
de efeito estufa ou no aumento de remoes de CO2, de forma adicional ao que ocorreria na ausncia do projeto
(cenrio BAU, do ingls business as usual). O conceito de adicionalidade como determinado no Protocolo de Quioto
raramente se aplica em programas e projetos de PSA.

A adicionalidade em programas e projetos de PSA pode ser uma meta para o programa ou regio (dependendo do
objetivo do programa), mas no deve ser condicionante para a sua viabilidade e participao de provedores, podendo
ser indiretamente estimulada por meio dos critrios de valorao ou de priorizao de reas.

2.3.5. Programas e projetos de PSA servios elegveis, custos de

transao e viabilidade nanceira
Para uma adequada formulao de poltica pblica de PSA, necessrio que o gestor pblico saiba que um programa
dessa natureza incorre em custos de transao. Ignorar esse fato poder levar a sua implantao ao fracasso.

Os custos de transao envolvem todos os custos das etapas de desenvolvimento e implantao de uma poltica
pblica, desde sua concepo terica, articulao institucional e planejamento tcnico at a sua implantao, gesto
e monitoramento.

Ao delinear o marco legal de uma iniciativa de PSA, necessrio que o gestor no somente considere tais custos como
tambm seja capaz de articular poltica e tecnicamente que estes sejam cobertos pelas fontes de recursos previstas
para dar vida iniciativa.

Alm da capacidade institucional, h custos associados operacionalizao de todo o processo. A poltica pblica de
PSA deve ser desenvolvida, os servios dos ecossistemas devem ser denidos e quanticados, sempre que possvel,
os provedores e benecirios devem estabelecer uma base comum de entendimento, os contratos redigidos, o
cumprimento dos contratos vericados e os resultados de pagamento monitorados. Essa apenas uma seleo dos
passos que so necessrios, alguns deles onerosos, no contexto de um PSA, sendo chamados de custos de transao.

Por m, os proponentes de uma iniciativa PSA devem garantir estrutura administrativa, tcnica, nanceira e jurdica
para arcar com os processos de articulao, planejamento, implantao e monitoramento da iniciativa.

47
Casos estaduais
Alguns estados especicam a origem (e a
porcentagem mxima) dos recursos e os tipos
de despesas elegveis relacionadas s aes
de transao, implementao e/ou execuo
das iniciativas de PSA. Abaixo seguem alguns
exemplos, lembrando que tais condies devem
ser avaliadas individualmente.
Casos municipais
Alguns estados especicam a origem (e a porcentagem
mxima) dos recursos e os tipos de despesas elegveis
relacionadas s aes de transao, implementao
e/ou execuo das iniciativas de PSA. Abaixo seguem
alguns exemplos, lembrando que tais condies devem
ser avaliadas individualmente.

A aplicao de at 7,5% do total I. Dar-se diretamente em razo de dotaes

movimentado anualmente pelas prprias do Oramento municipal;
subcontas especiais PSA no custeio de
II. Ser oriundo de parte do Fundo Municipal de
despesas de implantao e de operao e
manuteno do rgo executor; PSA; ou

III. Ocorrer por contribuio de parceiros da

As despesas anuais de planejamento,
acompanhamento, scalizao, validao iniciativa.
e divulgao de resultados relativas aos
pagamentos por servios ambientais
no podero ultrapassar o montante
correspondente a 5% dos dispndios
anuais do Fundo.

Parte dos recursos dos fundos poder

ser utilizada no custeio das aes de
validao e certicao dos servios
ambientais prestados, bem como no
estabelecimento e administrao dos
respectivos contratos.

As despesas de monitoramento,
planejamento, avaliao e divulgao dos
resultados relativos ao PSA no podero
ultrapassar o montante correspondente a
10% das disponibilidades.

Autoriza a realizar convnios ou

cooperaes com instituies para
execuo da iniciativa.

Embora os programas estaduais e municipais existentes estabeleam um limite de recursos de fundo para custos
de transao, no recomendado o estabelecimento de limites ou porcentagem sem a realizao de estudos de
viabilidade nanceira. De acordo com os objetivos ambientais de cada projeto, em alguns casos, o custo de transao
pode ser muito superior ao custo de pagamento dos provedores.

48
Custos de transao do Projeto Produtor de gua do Rio Cambori
O Projeto Produtor de gua do Rio Cambori conduziu um rigoroso estudo de viabilidade tcnica e nanceira
que deniu reas prioritrias para conservao e restaurao relacionadas a metas de reduo do aporte
de sedimentos aos rios, compilou os custos incorridos desde sua concepo e estimou custos futuros at
que as metas sejam atendidas (2035). Como resultados obteve-se o grco abaixo, que apresenta os custos
de articulao institucional, planejamento tcnico, gesto, implementao, o PSA e o monitoramento.

1.200.00

1milho

800mil

600mil

400mil

200mil

Anos

ARTICULAO E ORGANIZAO PLANEJAMENTO TCNICO IMPLANTAO GESTO PSA

Esse padro de custo de transao deve ser esperado em qualquer projeto de PSA e pode ser usado como
base para estimativas semelhantes em outros projetos, desde que consideradas as particularidades
inerentes.

49
3. Concluso, lies aprendidas e
recomendaes para formulao das
polticas pblicas de PSA

Pagamento por Servios Ambientais (PSA) um tema com elevado nvel de complexidade e abrangncia, pois
enderea assuntos de natureza econmica, social e ambiental, aspectos relativos aos impactos locais, regionais,
nacionais e globais, a relao com atores pblicos e privados, e quais os caminhos necessrios regulao por meio
de dispositivos legais.

As orientaes, esclarecimentos e informaes apresentadas neste guia levam ao entendimento de que no existe
uma nica forma ou modelo para a elaborao de polticas pblicas sobre PSA. O guia busca prover elementos-chave
e procedimentos mnimos necessrios para uma adequada elaborao e execuo de polticas de PSA, assim como o
aprimoramento das j existentes.

A expanso de polticas pblicas de PSA tem sido uma realidade em mbito nacional, acompanhando as tendncias
internacionais de utilizao deste e de outros instrumentos econmicos na gesto ambiental. Trs fatores de sucesso
podem ser apontados para a utilizao do PSA como complemento a outros instrumentos de polticas pblicas de
conservao dos recursos naturais:

Oferece maior exibilidade para os agentes sociais se adaptarem poltica ambiental, promovendo
maior satisfao social e resultados ambientais;

Induz mudana de atividades ou comportamentos promovendo uma melhor gesto do territrio e de

seus recursos naturais na medida em que prticas sustentveis so adotadas;

Promove reconhecimento ambiental, econmico e social a uma parcela da populao que historicamente
tem arcado com a responsabilidade de garantir a integridade dos ecossistemas, geralmente com pouco
ou nenhum retorno em seu benefcio.

Embora um dos resultados do PSA seja a melhoria da condio socioeconmica de determinados grupos, principalmente
dos mais vulnerveis, o objetivo principal do instrumento de PSA servir como mecanismo de conservao e proteo
ao meio ambiente, e no como uma ao meramente assistencialista.

Importante relembrar: servios ecossistmicos so os benefcios que as pessoas obtm da natureza, direta ou
indiretamente, a m de sustentar a vida no planeta. J os servios ambientais so as atividades humanas individuais
ou coletivas que favorecem direta ou indiretamente a preservao, a proteo, a conservao, a manuteno, a
recuperao e/ou melhoria dos servios ecossistmicos. So essas atividades de proteo que so valoradas por meio
de metodologias que atribuem um valor a ser remunerado ao provedor (ver item 1.4 do material).

preciso denir previamente quais so os servios ambientais e ecossistmicos que se visa regular. Isso porque cada
localidade ou regio do pas apresenta suas peculiaridades ambientais e so elas que nortearo os principais aspectos
a serem tratados em seus programas e projetos de PSA, por exemplo:

50
 A condio de conservao dos ecossistemas naturais;

O bioma ou tipo de vegetao da regio;

O tipo de servio ecossistmico demandado pela sociedade local ou cuja proviso se encontra
ameaada pelas opes de desenvolvimento na regio;

As tendncias socioeconmicas.

Situaes de vulnerabilidade e gesto de territrio relacionadas a alguma questo ambiental especca so, de fato,
fatores para a escolha dos servios ambientais e ecossistmicos a serem contemplados em uma poltica pblica de PSA.
Estes, por exemplo, so os principais fatores utilizados em polticas pblicas municipais no Brasil, que vm denindo,
prioritariamente, o estabelecimento de polticas de PSA voltadas para recursos hdricos, entendendo que esse
instrumento pode proporcionar solues para os problemas relacionados com a degradao de bacias hidrogrcas.

Alm dos objetivos ambientais mais comuns, com foco na conservao de espcies e ecossistemas, outros podem ter
um papel relevante na gesto ambiental pblica. Por exemplo, na gesto territorial assume particular importncia o
servio de controle do risco de enchentes proporcionado pelos ecossistemas de mangues nas regies costeiras ou o
servio ecossistmico de conteno de encostas em regies sensveis a deslizamentos de terras. A proteo desses
ecossistemas pode representar uma importante estratgia de adaptao mudana do clima. Outro exemplo a
incluso de incentivos conservao como um dos instrumentos de Programas de Regularizao Ambiental planejados
no contexto da implementao da nova legislao orestal, de forma a fomentar a adequao de imveis rurais e, ao
mesmo tempo, promover o aumento da vegetao em reas prioritrias para a conservao de gua e biodiversidade.

De acordo com entrevistas com agentes atuantes em mecanismos de PSA, foi possvel observar que o PSA pode,
tambm, servir como diretriz de zoneamento municipal no uso e ocupao do solo. Ou seja, o PSA pode servir,
adicionalmente, como um instrumento para gesto de territrios.

reas do territrio provedoras de servios ecossistmicos essenciais para a populao e identicadas em instrumentos
de planejamento territorial podem constituir, tambm, uma base para o estabelecimento da abrangncia e do
foco dos programas de PSA. Por exemplo, no caso do Distrito Federal, o instrumento de Zoneamento Ecolgico-
Econmico (ZEE) indica no territrio a localizao de uma Zona Ecolgico-Econmica de Diversicao Produtiva e
Servios Ecossistmicos, destinada a assegurar atividades produtivas que favoream a preservao da infraestrutura
ecolgica e do ciclo hidrogeolgico. Essa zona, por sua vez, se subdivide em diferentes subzonas destinadas oferta
de diferentes servios ecossistmicos, como a proviso de gua em qualidade e quantidade, o habitat para espcies
(preservao de reas crticas para os Corredores Ecolgicos) e a proviso de alimentos (zona destinada produo
agrcola e pecuria).

importante lembrar que o princpio do Usurio-Pagador caracterstica primria de iniciativas de PSA, sendo
necessrio que sejam primeiramente identicadas as fontes de recursos destinadas implantao dos programas e
projetos de PSA e remunerao dos benecirios dos servios ambientais.

51
As fontes de recursos podem ter origem pblica ou privada, nacional ou internacional e podem ser destinadas tanto
para polticas pblicas com arranjos institucionais puramente pblicos ou com composio mista (com participao de
instituies privadas) e devem ser entendidas como aquelas que servem para custear:

DESPESAS DE CONCEPO E IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA;

DESPESAS DE ESTRUTURAO E OPERACIONAIS (RECURSOS HUMANOS,
EQUIPAMENTOS, ETC.) DE PROGRAMAS E PROJETOS;
ASSISTNCIA TCNICA E INSUMOS (MUDAS, CERCAS, CAPACITAO, ETC.) PARA
IMPLEMENTAO DAS AES NECESSRIAS;
QUALQUER OUTRO CUSTO DE TRANSAO RELACIONADO POLTICA PBLICA
DE PSA;
INVESTIMENTO EM ESTUDOS.

Para melhor orientar os formuladores de polticas pblicas, seguem algumas perguntas a serem respondidas ainda na
fase de concepo e desenvolvimento.

Que problema e/ou ameaa pretende-se solucionar?

Quais so os vetores de degradao na regio?
A estratgia de PSA a melhor a ser adotada para resolver esse problema?
OBJETIVOS Quais as caractersticas da regio na qual se pretende trabalhar? Questes
culturais, costumes, perl da populao, histrico de ocupao, atividades
econmicas, podem inuenciar na deciso.
Qual servio ser valorado?
SERVIOS Quais usos da terra (prticas ou atividades) sero considerados?
AMBIENTAIS Qual a regio abrangida pelo projeto (municpio, estado, bacia hidrogrca, etc.)?
H mapeamentos de reas prioritrias para conservao?
Quem so os provedores dos servios ambientais?
PROVEDORES Que aes so ou j foram desenvolvidas relacionadas ao tema? O que funcionou
e o que no funcionou? Quais so/foram os atores envolvidos?
Quem se benecia com as aes do projeto?
PAGADORES/ Quem so os potenciais pagadores dos servios?
FINANCIADORES Quais recursos podem ser aportados para os pagamentos?
Como iremos pagar?
TRANSAO Quanto iremos pagar?
Como garantir sustentao nanceira de longo prazo aos programas e projetos?

CONDICIONA- Como sero medidos os servios ambientais fornecidos?

LIDADE Com que periodicidade?

Qual instituio ser a executora do projeto? Atua na regio? Possui experincia

em aes de PSA? Possui estrutura fsica e de recursos humanos sucientes para
o desenvolvimento e execuo das aes?
ARRANJO
H instituies j envolvidas e/ou potenciais para estruturao e/ou execuo do
INSTITUCIONAL projeto? Quais seriam os papis de cada uma delas?
Quem so os entes nanciadores?
Como se dar a estrutura de governana?

MARCO
Quais normas so necessrias?
NORMATIVO

52
Muitas vezes o estabelecimento de uma poltica pblica no demanda a existncia de uma lei, bastando, em
determinados casos, a vontade poltica e a no existncia de vedao ou impedimento legal. Com isso, os diferentes
poderes pblicos de diferentes entes da Federao, para implementar uma determinada poltica pblica, podero:

I. Formular e implementar uma poltica pblica a partir de uma autorizao legal preexistente;

II. Formular e implementar uma poltica pblica a partir do exerccio de sua competncia constitucional e
infraconstitucional, ainda que no haja lei disciplinando a matria objeto da poltica pblica; ou

III. Formular uma poltica pblica a partir de uma proposio de lei para futura implementao.

A grande diferena em se tratar de polticas pblicas por meio de lei ou por meio de normas infralegais reside nos
objetivos a serem alcanados e na estrutura e sistematizao que se pretende determinar. Ao se tratar polticas
pblicas por meio de lei, haver uma maior segurana jurdica em seu estabelecimento, uma vez que apenas outra
lei poder revogar uma lei j existente. Essa questo acaba por trazer uma caracterstica de perenidade poltica
pblica, pois independer da mera vontade do administrador pblico que ocupa a funo pblica em um determinado
perodo.

3.1. Lies aprendidas e recomendaes

Aspectos de governana

LIES APRENDIDAS

1 As polticas pblicas no institudas por meio de lei tendem a dicultar o andamento e execuo dos seus
programas e projetos de PSA, uma vez que passam a depender, em grande parte, da vontade poltica do
gestor do Poder Executivo;

2 A concepo de normas legais de PSA um processo dinmico baseado na percepo e capacidade dos
envolvidos, sendo fundamental discutir e fundamentar os arranjos institucionais e aspectos econmicos e
nanceiros necessrios antes da elaborao do marco legal;

3 Ao mesmo tempo em que tornam o processo mais participativo e transparente, a adoo e aproveitamento
de rgos colegiados (conselhos, comits, comisses, etc.) demandam um investimento maior de tempo
para a tomada de deciso. importante vericar a organizao e a capacidade, bem como as competncias
a serem atribudas aos rgos colegiados para que se tenha ecincia. Os projetos do Programa Produtor
de gua da Agncia Nacional de guas (ANA) lanam mo da organizao de uma Unidade de Gesto
do Projeto (UGP) que congrega as principais partes interessadas, limitada estritamente s competncias
necessrias para conduo do projeto (polticas e tcnicas);

4 A manuteno da vontade poltica fator relevante para o adequado desenvolvimento das polticas
pblicas de PSA;

5 O compartilhamento de responsabilidades com outras entidades de governo (extenso rural), do terceiro

setor e da academia desejvel, considerando a limitada capacidade tcnica dos rgos ambientais
estaduais e municipais.

53
 RECOMENDAES

1 Busque aumentar a capacidade operacional atravs da realizao de parcerias com outras entidades para
suprir carncias tcnicas e operacionais;

2 Dialogue a respeito do tema com articuladores de outros setores do governo, que podem auxiliar na
difuso do conhecimento e/ou implementao das iniciativas (Procuradorias dos Estados e dos Municpios,
Extenso Rural, Controladoria, etc.);

3 Construa o arranjo institucional considerando as capacidades de gesto, administrao, organizao,

autonomia nanceira e demais funes que permitam a execuo das atividades;

4 Avalie a potencial sobreposio ou complementariedade da poltica proposta com outras polticas,

programas e legislaes vigentes e estabelea o alinhamento entre estas;

5 Procure assegurar a coerncia com programas (nacionais, estaduais, regionais e/ou municipais);

6 Procure estabelecer formas e procedimentos que permitam a participao do setor privado tanto como
benecirio/nanciador, como de indutor nos mercados voluntrios e tambm de prestador de servios
tcnicos;

7 Estabelea formas e procedimentos que permitam o envolvimento e a participao de organizaes do

terceiro setor para, entre outras, exercer as seguintes funes: mobilizao e articulao dos atores;
administrao, execuo e nanciamento de aes complementares ao PSA; fornecimento de servios
ambientais (caso possuam ativos ambientais); participao em comits gestores dos programas;
elaborao e fornecimento de ferramentas e metodologias que fundamentem, padronizem e otimizem as
atividades de desenvolvimento; execuo e monitoramento dos esquemas de PSA;

8 Tenha claro quais so os objetivos ambientais a serem alcanados e, com isso, aborde-os adequadamente
na concepo e regulao dos programas de PSA;

9 Estruture a poltica garantindo a voluntariedade da participao de provedores de servios ambientais;

10 Dena claramente os compromissos a serem cumpridos pelos provedores como condicionantes aos
pagamentos de modo a no dar um carter assistencialista ao programa/poltica;

11 Garanta condies de participao dos provedores e benecirios nas etapas que se zerem necessrias
das iniciativas de PSA e nos processos de tomada de deciso, inclusive quanto denio, negociao e
distribuio dos benefcios;

12 Assegure aos provedores e benecirios de servios ambientais o acesso livre s informaes relacionadas
s iniciativas de PSA em uma linguagem de fcil entendimento, para que possam participar das tomadas
de deciso de forma previamente informada e responsvel, considerando as representaes locais e a
forma de escolha de seus representantes.

Aspectos nanceiros

LIES APRENDIDAS
1 A criao de um fundo especco ou o aproveitamento de fundos ambientais existentes como plataforma
de gesto dos recursos pblicos, muitas vezes, est sujeita a problemas como a diculdade operacional
e risco de contingenciamento dos recursos. No entanto, essa estratgia se mostra eciente na questo
operacional, como no exemplo do Estado do Esprito Santo, que est tendo sucesso em operacionalizar
recursos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos FUNDGUA. Comits de Bacia tambm tm tido
sucesso na alocao de recursos para programas de PSA, operacionalizados pelas Agncias de Bacia;

54
2 O incentivo pode tambm ser baseado no fomento a boas prticas de uso do solo e adoo de atividades
produtivas sustentveis;

3 Em se tratando de uma poltica de incentivo, os benefcios econmicos devem ser atraentes aos provedores
dos servios ambientais, sejam eles diretos (pagamentos) ou indiretos (assistncia tcnica, insumos, etc.).
Considere que em casos nos quais os custos de oportunidade superem a disposio a pagar pelos servios
ambientais, esse tipo de instrumento poder no funcionar adequadamente;

4 O critrio de adicionalidade ambiental no deve ser uma condicionante para a participao;

5 Os custos de transao envolvem todos os custos das etapas de desenvolvimento e implantao de uma
poltica pblica, desde sua concepo terica, articulao institucional, planejamento tcnico, implantao,
gesto e monitoramento, e a sua contabilizao condio essencial para o sucesso na implementao da
poltica pblica de PSA.

RECOMENDAES
1 Realize estudos de viabilidade nanceira para estabelecimento dos custos de transao (mesmo que os
programas estaduais e municipais existentes estabeleam um limite de recursos de fundo para custos de
transao). De acordo com os objetivos ambientais de cada projeto, o custo de transao pode ser muito
superior ao custo de pagamento dos provedores;

2 Garanta estrutura administrativa, tcnica, nanceira e jurdica para arcar com os processos de articulao,
planejamento, implantao e monitoramento da iniciativa;

3 Elabore um plano de negcio como forma de dimensionar e assegurar recursos para o nanciamento dos
custos de transao (arranjo institucional, estudos tcnicos, gesto e monitoramento) necessrios para a
implantao da poltica pblica de PSA;

4 Estruture o instrumento do PSA sobre fontes de recursos que garantam a sustentabilidade nanceira em
longo prazo;

5 Considere, para a denio dos recursos de PSA:

Critrios para alocao dos recursos nanceiros para as aes e servios ambientais, com
indicadores mensurveis;

Critrios socioambientais para seleo das iniciativas e alocao de recursos nanceiros;

Tipos de despesas passveis de nanciamento para todas as linhas de ao (pagamentos de
honorrios e consultorias, capacitaes, eventos, materiais, equipamentos e publicaes);

Recursos necessrios para aes produtivas e complementares (assistncia tcnica, produo de

sementes e mudas, etc.).

6 Avalie a possibilidade de se concederem benefcios scais para as transaes nanceiras decorrentes de

iniciativas de PSA;

7 Busque mecanismos que garantam a iseno scal aos incentivos oferecidos com PSA e garanta que tais
incentivos no causem impactos negativos no enquadramento previdencirio de segurados especiais
(agricultura familiar), enquanto esses aspectos no estejam considerados no marco legal federal.

55
3.1.1. Aspectos tcnicos

RECOMENDAES

1 Identique bem o problema a ser abordado e resolvido. Os programas que mais tm tido sucesso tm
objetivos claros, foco ou meta a ser atingida; considere que futuras denies tcnicas como critrios de
elegibilidade, priorizao e valorao devero estar vinculadas ao(s) objetivo(s) do projeto.

2 Identique quem ao seu redor vai poder dar suporte tcnico e poltico:

Constitua um grupo de instituies e pessoas, reita, discuta e planeje;

Considere o nmero e qualicao das equipes tcnica, jurdica, nanceira e equipe de campo que
sero necessrias.

3 Conhea a situao:

Compreenda as relaes existentes entre o(s) servio(s) ambiental(is) que ser(o) objeto da poltica
e os outros servios ecossistmicos na regio;

Junte toda informao disponvel antes de pensar em como vai ser o projeto de PSA;
Conhea o contexto socioeconmico (atividades econmicas desenvolvidas no territrio,
comunidades e sua organizao social);

Conhea o contexto ecolgico/ecossistmico (existem servios ecossistmicos claramente

denveis que estejam em risco?);

Identique quais servios ecossistmicos podem ser abordados com instrumentos de incentivo
como o PSA e quais no podem;

Considere as normas legais j existentes para melhor elaborao de novas polticas pblicas.

4 Compile o seu diagnstico e escreva o seu plano:

Com base nas recomendaes anteriores, escreva a ideia, construa um plano, documente o
processo;

Ter a sua ideia escrita de forma simples e concisa vai auxiliar a convencer outros atores e a construir
o apoio poltico necessrio;

Estruture um plano que identique o propsito da poltica pblica de PSA, que problema se quer
resolver, que aes sero usadas para isso, quem vai ser responsvel pelas aes, de onde viro os
recursos e como os resultados sero acompanhados;

Determine a forma de monitoramento dos benefcios nanceiros e no nanceiros aos benecirios,

isso favorece a transparncia e aceitao da iniciativa por parte da populao;

Considere tambm formas de incentivo no monetrio, como a utilizao de prticas e sistemas

produtivos que considerem os fatores naturais da regio e aspectos culturais e que inuenciem
positivamente na dinmica do ecossistema;

Busque metodologias de valorao com embasamento tcnico, mas de fcil entendimento, que
estimulem a garantia e/ou melhoria do servio ecossistmico;

56
 Documente as avaliaes, resultados e aes realizadas nas diversas fases das iniciativas de PSA,
procurando compilar dados que possam ser utilizados para melhoria dos programas e projetos e
comprovar os resultados esperados.

5 S ento escreva a proposta de poltica pblica, seja ela um projeto de lei ou decreto que regulamente uma
parte de uma lei j existente, conforme comentado no captulo 1;

6 Adote formas de comunicao simples e direta para demonstrar aos provedores e benecirios dos
servios ambientais as aes, benefcios e impactos relacionados s iniciativas. Sempre que possvel, deve
ser garantido a estes a participao nos processos de deciso;

7 Considere a existncia de plataformas de comunicao e de procedimentos, como o Portal Ambiental

Municipal ou o Sistema de Gesto de Projetos de PSA (SisOsis), que garantam a transparncia de
informaes relacionadas poltica de PSA (aspectos metodolgicos, localizao e tamanho da rea),
denio e participao dos atores envolvidos e afetados, s atividades a serem executadas, ao tempo de
durao da iniciativa e mecanismos de resoluo de conitos, aplicao e distribuio dos benefcios, e
prestao de contas peridica.

3.2. Consideraes nais

A existncia de normas legais de PSA por si s no garante a correta implementao das iniciativas propostas.
Algumas leis aprovadas no esto sendo executadas por falta de regulamentao. H tambm a ocorrncia de casos
j regulados, mas que pecaram na construo do arranjo institucional, suporte tcnico, identicao adequada de
custos e apoio poltico necessrios.

A aplicabilidade de lei ca comprometida quando falta o correto planejamento tcnico, nanceiro e articulao poltico-
institucional. Apenas uma pequena parte das normas consultadas determina claramente os tipos de instrumentos a
serem utilizados na execuo da iniciativa. Entre as principais limitaes est a ausncia de informao referente s
aes de monitoramento, scalizao, planejamento tcnico e institucional.

Algumas polticas pblicas observadas adotaram a estratgia de criao e sistematizao do instrumento de PSA por
meio de normas infralegais, como decretos e resolues, consideradas menos rgidas e mais dinmicas. A crtica que
se faz a essa estratgia a necessidade constante de haver motivao poltica para a continuidade e desenvolvimento
da poltica pblica. Nesses casos, por no haver uma lei que determine a implementao da poltica pblica, esta pode
car sujeita aos interesses momentneos do administrador pblico a cargo do poder executivo.

Uma das principais mensagens dos entrevistados para os demais gestores e tcnicos no sentido de que, havendo
vontade poltica, possvel formular, implementar e dar continuidade a iniciativas de PSA. preciso demonstrar que
os ecossistemas so fornecedores de benefcios importantes para o bem-estar da sociedade e que h necessidade de
investimento pblico para desenvolver modelos mais inteligentes de gesto dos ecossistemas nas cidades e regies
e, assim, colocar a natureza como motor de desenvolvimento e bem-estar e de garantia de ambientes mais resilientes
para o enfrentamento dos efeitos adversos das mudanas climticas.

Enquanto aguardada a determinao de um instrumento nacional por meio da regulamentao do artigo 41 da Lei
n 12.651/2012 ou da instituio de uma Poltica Nacional de PSA , distintos entes federativos (estados, municpios
ou um conjunto de regies vinculadas atravs do Comit de Bacias) seguem desenvolvendo e implementando suas
polticas pblicas de PSA, servindo de exemplo para outras regies e contribuindo com a divulgao e aceitao desse
instrumento. Esse um processo desejvel, sendo que o marco legal dever antes suprir demandas jurdicas para que
iniciativas locais oresam, ao invs de estabelecer regras que engessem a replicao.

57
A implantao de instrumentos econmicos para a conservao dos ecossistemas deve ter em considerao as
caractersticas econmicas, ecolgicas e sociais da regio. Essa situao fez com que algumas normas estaduais de
PSA tenham sido criadas com um contedo muito mais complexo que o desejado inicialmente por seus idealizadores.

O estabelecimento de polticas pblicas de PSA pode no ser a melhor estratgia para o alcance dos objetivos
ambientais pretendidos. Projetos de PSA exigem grandes investimentos, sobretudo na fase inicial de estruturao.
Deve-se analisar de forma profunda os aspectos relacionados aos objetivos ambientais, arranjo institucional e
aspectos econmicos e nanceiros. Portanto, preciso haver condies necessrias e viabilidade econmica para
garantir a perenidade do Projeto, como foi demonstrado no material, sobretudo no captulo 3.

Para uma adequada formulao de poltica pblica de PSA, necessrio que o gestor pblico saiba que um programa
dessa natureza incorre em custos de transao. Ignorar esse fato poder levar a sua implantao ao fracasso.

Alm disso, os proponentes de uma iniciativa PSA devem garantir estrutura administrativa, tcnica, nanceira e
jurdica para arcar com os processos de articulao, planejamento, implantao e monitoramento da iniciativa.

Como sinal da diversidade existente e da necessidade de customizao, os casos observados neste guia conrmam
que no existe um caminho nico a ser utilizado para a instituio das polticas pblicas de PSA.

Em que pesem as diferenas e sinergias entre esquemas pblicos e privados, o PSA pblico possui melhores
condies de implementar uma iniciativa que seja complementar s outras polticas e programas existentes. Tal
complementaridade pode, em parte, auxiliar os casos de iniciativas pblicas com limitaes de recursos humanos e
nanceiros. A execuo de processos sinrgicos com outras instncias (entidades e programas) pode favorecer a troca
de informaes e experincias.

Os casos analisados corroboram o entendimento de que a participao de instituies do terceiro setor e empresas
fundamental para um processo adequado de planejamento, gesto, transparncia e sustentabilidade nanceira do
mecanismo de PSA. Em boa parte dos casos, tais entidades fazem parte dos colegiados responsveis pelas deliberaes
da iniciativa pblica de PSA.

Os proponentes de uma iniciativa pblica de PSA devem garantir recursos para arcar com os custos de transao.
Algumas iniciativas estaduais vm utilizando os recursos captados junto s agncias de cooperao internacional para
internalizar parte desses custos de transao e tambm contam com recursos de royalties do uso de recurso naturais
(petrleo, cobrana pelo uso da gua).

Demonstra-se preocupante a grande proporo de iniciativas pblicas de PSA, principalmente municipais, que
possuem como fonte nica ou principal a dotao consignada na lei oramentria (e o repasse de recursos dos estados).
Tambm, como boa parte das normas analisadas contempla muitas formas de captao ainda no consolidadas, tais
como doaes de pessoas fsicas ou pessoas jurdicas, tal assimetria de captao de recursos tem repercusso direta
na sustentabilidade nanceira do mecanismo.

A maior parte das legislaes estaduais consultadas considera os recursos decorrentes da alienao de redues
de emisses e ativos de carbono como uma potencial forma para nanciar o esquema de PSA. No entanto, poucos
estados ou municpios conseguiram obter recursos decorrentes dessa espcie de transao. Esse tipo de transao
depende da demanda existente nos mercados de ativos ambientais e dos riscos nanceiros associados.

O amadurecimento e crescimento dos mercados de ativos ambientais podem auxiliar na sustentabilidade do instrumento
de PSA, j que apresentam maior potencial de atrair recursos nanceiros privados. Porm, os governos permanecem
possuindo um papel fundamental para regulao, ainda que mnima, desses mercados. Os mecanismos de cap and

58
trade, tpicos do mercado de carbono, so um bom exemplo para demonstrar como a regulao governamental vital
para a criao de um mercado de servios ambientais. Nesse mecanismo o governo estabelece um teto de emisses
de carbono, com previso de sanes legais pelo seu no cumprimento, e as empresas submetidas a essa regulao
podem comercializar crditos de carbono de acordo com sua estratgia corporativa. Ou seja, a demanda por crditos
de carbono gerada por uma interveno governamental.

Por outro lado, as empresas cada vez mais tm buscado compreender as inter-relaes de seus negcios com a
atual crise ambiental e os limites naturais do planeta. Tem se tornado bastante claro que a degradao dos recursos
naturais impe riscos reais e evidencia a dependncia dos negcios em relao aos servios ambientais. Ao inserir
o capital natural dentro das anlises e processos de tomada de deciso corporativos, possvel gerar demanda por
esses ativos e servios ambientais, sem necessariamente depender de regulaes governamentais. H, portanto, o
estabelecimento de um mercado. Contudo, h diversas barreiras e gargalos, tanto por parte dos gestores de projetos
de PSA quanto por parte dos investidores, que merecem ser melhor explorados e necessitam de estudos e discusses
mais aprofundados para que possam ser implementadas com sucesso.

A crescente proposio da modalidade de pagamentos no monetrios por meio da prestao de melhorias sociais,
infraestrutura e/ou da proviso de crditos e subsdios vem possibilitando aos responsveis por iniciativas pblicas
de PSA contar com uma maior diversidade de formas de retribuir os servios prestados pelos provedores. Porm,
importante que essa situao no crie uma confuso quanto ao entendimento do objetivo da poltica pblica,
confundindo-a com uma ao assistencialista.

Os distintos procedimentos e metodologias utilizados para determinar o valor do PSA demonstram que no h uma
frmula consolidada. Todavia, boa parte faz referncia (direta ou indireta) utilizao do custo de oportunidade como
ndice. Tais procedimentos e metodologias devem ser ajustados considerando a realidade e as condies locais. Como
regra, metodologias mais complexas demandam maior custo de transao e monitoramento, mas possuem melhores
condies para comprovar o cumprimento das condicionalidades determinadas inicialmente. Apenas algumas normas
analisadas preveem o pagamento condicionado proviso de servios ambientais. Para tanto, estas determinam,
como parte do contrato, clusulas referentes s sanes como a excluso de produtor da iniciativa, em caso do no
cumprimento ou de repetida violao de contedo estabelecido no contrato.

Outro ponto fundamental para o xito da implementao das aes de uma iniciativa pblica de PSA a comunicao.
As anlises das normas de PSA permitiram identicar trs componentes referentes comunicao: entre as entidades
governamentais; direcionada sociedade em geral; direcionada populao diretamente beneciada pela iniciativa.
Especicamente, cabe destacar a importncia de realizar consultas pblicas permitindo sociedade participar
da formulao normativa e de se estabelecerem plataformas de comunicao como a ouvidoria e cadastro de
provedores de servios ambientais ou, simplesmente, o site na internet da iniciativa.

A elaborao e execuo de uma poltica pblica de PSA depende diretamente do interesse e compromisso dos
gestores envolvidos. Espera-se que, ao evidenciar nesta publicao os elementos de base relacionados s polticas
pblicas de PSA, seja possvel contribuir para o fomento e entendimento dos conceitos e elementos atribudos ao PSA.

A partir da publicao das informaes e orientaes contidas neste guia, os interessados em desenvolver polticas
pblicas de PSA passam a contar com um referencial que auxilia na seleo de contedo, diretrizes e objetivos,
podendo contribuir para minimizar a ocorrncia de insucessos e morosidades.

pelo tratamento normativo desses elementos que nasce a poltica pblica de PSA. Ou seja, preciso entender,
analisar e conceber cada um desses elementos e, dessa forma, criar a regulao necessria para a instituio da
poltica pblica de PSA de sucesso.

59
Anexo I Legislao Federal Pertinente

ESPCIE DE
FEDERAL NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Constituio Federal ARTIGO 225 1988 Meio Ambiente.

Constituio Federal ARTIGO 225 1988 Competncia legislativa em matria ambiental.

Conveno-Quadro das Naes Unidas para o Combate

Legislao Federal DECRETO 2.652 1988
Deserticao.

A Conveno das Naes Unidas para o Combate

Legislao Federal DECRETO 2.741 1988 Deserticao.

Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima -

Legislao Federal LEI 12.187 2009
PNMC e d outras providncias.

Legislao Federal DECRETO 7.390 2010 Regulamenta a Poltica Nacional de Mudanas Climticas.

Institui a Lei de Proteo da Vegetao Nativa (Novo

Legislao Federal LEI 12.651 2012 Cdigo Florestal).

Promulga a Conveno sobre Diversidade Biolgica,

Legislao Federal DECRETO 2.519 1988 assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992.

Institui princpios e diretrizes para a implementao da

Legislao Federal DECRETO 4.339 2002 Poltica Nacional da Biodiversidade.

Legislao Federal LEI 13.123 2015 Regulamenta a Conveno da Diversidade Biolgica.

Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao

Legislao Federal LEI 9.985 2000
da Natureza (SNUC).

Legislao Federal LEI 9.433 1997 Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Dispe sobre a gesto de orestas pblicas para a

Legislao Federal LEI 11.284 2006 produo sustentvel.

Dispe sobre o estabelecimento do Fundo Amaznia pelo

Legislao Federal DECRETO 6.527 2008 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES).

Institui a Comisso Nacional para Reduo das

Emisses de Gases de Efeito Estufa Provenientes do
Legislao Federal DECRETO 8.576 2015 Desmatamento e da Degradao Florestal, Conservao
dos Estoques de Carbono Florestal, Manejo Sustentvel
de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono
Florestal (REDD+).

Institui a Poltica Nacional de Pagamento por Servios

Projeto de Lei Federal LEI 312 2015
Ambientais e d outras providncias.

Dispe sobre a denio de servios ambientais e d

Projeto de Lei Federal LEI 792 2007
outras providncias.

Institui a Poltica Nacional de Pagamento por Servios

Projeto de Lei Federal LEI 276 2013 Ambientais (PNPSA).

60
Anexo II Legislao Estadual Pertinente

ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Cria o Sistema Estadual de Incentivos a Servios Ambientais

(SISA), o Programa de Incentivos por Servios Ambientais
Acre LEI 2.308 2001 (ISA) Carbono e demais Programas de Servios Ambientais
e Produtos Ecossistmicos do Estado do Acre e d outras
providncias.

Dispe sobre a preservao e conservao das orestas

Acre do Estado, institui o Sistema Estadual de reas Naturais
LEI 1.426 2001
Protegidas, cria o Conselho Florestal Estadual e o Fundo
Estadual de Florestas e d outras providncias.

Estabelece a poltica de reduo e compensao de

emisses de dixido de carbono CO2, incentiva a utilizao
Amap LEI 1.491 2010 de biocombustveis que contribuam para a amenizao do
aquecimento global e melhoria da qualidade do ar.

Dispe sobre a criao do Programa Estadual de Florestas

Amap DECRETO 3.528 2014 (PEF/AP) e d outras providncias.

Regulamenta o inciso V do artigo 230 e o 1 do artigo 231

da Constituio Estadual, institui o Sistema Estadual de
Amazonas LEI COMPLEMENTAR 53 2007 Unidades de Conservao (SEUC), dispondo sobre infraes e
penalidades e estabelecendo outras providncias.

Institui a Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas,

Amazonas LEI 3.135 2007 Conservao Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do
Amazonas, e estabelece outras providncias.

Amazonas LEI 3.789 2012 Dispe sobre a reposio orestal do Estado do Amazonas.

Dispe sobre as concesses orestais nas unidades de

conservao de uso sustentvel, denominadas Florestas
Estaduais-Florestas, objetivando o uso mltiplo sustentvel
Amazonas LEI 3.527 2010 dos recursos orestais e servios ambientais, a pesquisa
cientca e o desenvolvimento sustentvel de comunidades
tradicionais.

Institui a Poltica do Estado do Amazonas de Servios

Ambientais e o Sistema de Gesto dos Servios Ambientais,
Amazonas LEI 4.266 2015 cria o Fundo Estadual de Mudanas Climticas, Conservao
Ambiental e Servios Ambientais, altera as Leis Estaduais nos
3.135/2007 e 3.184/2007, e d outras providncias.

Institui o Programa Bolsa Floresta do Governo do Estado do

Amazonas DECRETO 26.958 2007 Amazonas, na forma que especica, e d outras providncias.

Bahia Dispe sobre a Poltica do Meio Ambiente e de Proteo da

LEI 10.431 2006 Biodiversidade do Estado da Bahia.

Bahia LEI 12.050 2011 Institui a Poltica sobre Mudana do Clima do Estado da Bahia.

61
 ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Institui a Poltica Estadual de Pagamento por Servios

Bahia LEI 13.223 2015 Ambientais, o Programa Estadual de Pagamento por Servios
Ambientais e d outras providncias.

Dispe sobre a Poltica Florestal do Estado do Cear e d

Cear LEI 12.488 1995 outras providncias.

Distrito Federal Dene os limites, funes e sistema de gesto da Reserva da

LEI 742 1994 Biosfera do Cerrado do Distrito Federal.

Cria o Comit Distrital de Enfrentamento das Mudanas

Distrito Federal DECRETO 31.071 2009 Climticas do Distrito Federal (COMCLIMA).

Obriga incorporao do inventrio de emisses e remoes

Distrito Federal LEI 5.113 2013 de gases de efeito estufa (GEE) no licenciamento ambiental.

9.531, 2010, Institui a Poltica Estadual de Mudanas Climticas (PEMC),

Esprito Santo LEI 9.866 e 2012 e contendo seus objetivos, princpios e instrumentos de
10.448 2015 aplicao.

Esprito Santo LEI 5.361 1996 Dispe sobre a Poltica Florestal do Estado do Esprito Santo.

Dispe sobre a reformulao do Programa de Pagamento por

Esprito Santo LEI 9.864 2012 Servios Ambientais (PSA) no Estado, institudo pela Lei n
8.995, de 22/09/2008, e d outras providncias.

Aprova o regulamento da Lei n 9.864/2012, que dispe sobre

Esprito Santo DECRETO 3.182 2012 o Programa de Pagamento por Servios Ambientais (PSA).

Gois CONS. ESTADUAL - 2009 Constituio do Estado de Gois, de 1989.

Gois LEI 16.497 1995 Institui a Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas.

Gois LEI 12.596 2011 Institui a Poltica Florestal do Estado de Gois.

Gois LEI COMPLEMENTAR 90 2011 Lei ICMS - Ecolgico.

Institui o Sistema Estadual de Unidades de Conservao, no

Gois LEI 14.241 2002 Estado de Gois.

Gois Dispe sobre a proteo da fauna silvestre no Estado de

LEI 14.241 2002
Gois.

Gois DECRETO 6.707 2007 Institui a Comisso Coordenadora do ZEE.

Cria o Sistema Estadual de Reduo de Emisses por

Desmatamento e Degradao Florestal, Conservao, Manejo
Mato Grosso LEI 9.878 2013 Florestal Sustentvel e Aumento dos Estoques de Carbono
Florestal (REDD+) no Estado de Mato Grosso e d outras
providncias.

Mato Grosso do Sul Disciplina a explorao de orestas e demais formas de

LEI N 4.163 4.163 2012 vegetao nativa no MS.

Institui a Poltica Estadual de Mudanas Climticas (PEMC), no

Mato Grosso do Sul LEI N 4.555 4.555 2014 mbito do Territrio do Estado de Mato Grosso do Sul.

62
 ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Dispe sobre a distribuio da parcela da receita do produto

Minas Gerais LEI 18.030 2009 da arrecadao do ICMS pertencente aos Municpios.

Dispe sobre o uso racional do Cerrado nativo ou em estgio

Minas Gerais LEI 13.047 1998 secundrio de regenerao.

Dispe sobre as Polticas Florestal e de Proteo

Minas Gerais LEI 14.309 2002 Biodiversidade do Estado.

Regulamenta medidas do Poder Pblico do Estado de Minas

Minas Gerais DECRETO 45.229 2009 Gerais referentes ao combate s mudanas climticas e
gesto de emisses de gases de efeito estufa.

Cria o comit poltico do Plano de Energia e Mudanas

Minas Gerais DECRETO 46.818 2015 Climticas de Minas Gerais.

Dispe sobre a concesso de incentivo nanceiro a

proprietrios e posseiros rurais, sob a denominao de
Bolsa Verde, para os ns que especica, e altera as Leis nos
Minas Gerais LEI 17.727 2008 13.199, de 29 de janeiro de 1999, que dispe sobre a Poltica
Estadual de Recursos Hdricos, e 14.309, de 19 de junho de
2002, que dispe sobre as polticas orestal e de proteo
biodiversidade no Estado.

Estabelece normas para a concesso de incentivo nanceiro a

Minas Gerais DECRETO 45.113 2009 proprietrios e posseiros rurais, sob a denominao de Bolsa
Verde, de que trata a Lei n 17.727, de 13 de agosto de 2008.

Paran LEI 17.133 2012 Institui a Poltica Estadual sobre Mudana do Clima.

Institui o Pagamento por Servios Ambientais, em especial

os prestados pela Conservao da Biodiversidade, integrante
Paran LEI 17.134 2012 do Programa Bioclima Paran, bem como dispe sobre o
Biocrdito.

Regulamenta as normas da Lei Estadual n 17.134, de 25

Paran DECRETO 1.591 2015 de abril de 2012, que instituiu o Pagamento por Servios
Ambientais e o Biocrdito no mbito do Estado do Paran.

Dispe sobre a criao do Programa Bioclima Paran de

conservao e recuperao da biodiversidade, mitigao e
Paran DECRETO 4.381 2012 adaptao s mudanas climticas no Estado do Paran e d
outras providncias.

RESOLUO Indica os integrantes da Unidade de Gesto Estratgica dos

Paran Secretaria Est. 002 2016 Projetos de Pagamento por Servios Ambientais (UGE-PSA)
Meio Ambiente no Estado do Paran.

Institui diretrizes e normas para a execuo de projetos de

RESOLUO
Paran Pagamento por Servios Ambientais destinados s Reservas
Secretaria Est. 080 2015
Meio Ambiente Particulares do Patrimnio Natural (RPPN) no Estado do
Paran.

63
 ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Regulamentada pelo Decreto n 43.216 de 30 de setembro

Rio de Janeiro LEI 13.223 2015 de 2011. Institui a Poltica sobre Mudana Global do Clima e
Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Rio de Janeiro.

Altera a Lei n 2.664, de 27 de dezembro de 1996, que trata da

repartio aos municpios da parcela de 25% (vinte e cinco por
Rio de Janeiro LEI 5.100 2007 cento) do produto da arrecadao do ICMS, incluindo o critrio
de conservao ambiental, e d outras providncias.

43.946, 2012, Regulamenta a Contribuio Financeira devida pelos Servios

Rio de Janeiro DECRETO 43.983 e 2012 e Ecossistmicos proporcionados por Unidades de Conservao
44.313 2013 Estaduais e d outras providncias.

Dispe sobre a compensao devida por empreendedor

responsvel de signicativo impacto ambiental no Estado
Rio de Janeiro LEI 6.572 2013
do Rio de Janeiro, institui a Contribuio por Servios
Ecossistmicos nos termos da Lei Federal n 9.985/2000.

Institui o Cdigo Estadual do Meio Ambiente do Rio Grande do

Rio Grande do Sul LEI 11.520 2000 Sul.

Institui o tratamento diferenciado, simplicado e favorecido

para empresas e sociedades civis estabelecidas no Rio Grande
Rio Grande do Sul LEI 13.913 2012 do Sul que atuam na preservao, conservao e recuperao
do meio ambiente.

Institui o Cdigo Estadual do Meio Ambiente e estabelece

Santa Catarina LEI 14.675 2009 outras providncias.

Institui a Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas e

Santa Catarina LEI 14.829 2009 Desenvolvimento Sustentvel de Santa Catarina, e adota
outras providncias.

Institui a Poltica Estadual de Servios Ambientais e

regulamenta o Programa Estadual de Pagamento por Servios
Santa Catarina LEI 15.133 2010 Ambientais no Estado de Santa Catarina, institudo pela Lei n
14.675, de 2009, e estabelece outras providncias.

Institui a Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do

So Paulo DECRETO 58.107 2012 Estado de So Paulo 2020.

So Paulo LEI 13.798 2009 Institui a Poltica Estadual de Mudanas Climticas - PEMC.

Dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do

So Paulo LEI 13.550 2009 Bioma Cerrado no Estado, e d providncias correlatas.

Tocantins LEI 771 1995 Dispe sobre a Poltica Florestal do Estado do Tocantins.

Institui a Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas,

Tocantins LEI 1.917 2008 Conservao Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do
Tocantins.

Tocantins LEI 1.307 2002 Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos.

Dispe sobre o Fundo Estadual de Recursos Hdricos do Estado

Tocantins LEI 2.089 2009 do Tocantins.

64
 ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Tocantins LEI 261 1991 Dispe sobre a Poltica Ambiental do Estado do Tocantins.

Tocantins LEI 2.095 2009 Dispe sobre o Fundo Estadual do Meio Ambiente (FUEMA).

Dispe sobre o Conselho Estadual do Meio Ambiente do

Tocantins LEI 1.789 2007
Tocantins (COEMA/TO).

Dispe sobre critrios de distribuio das parcelas municipais

Tocantins LEI 2.959 2015
do ICMS.

Cria a Unidade Gestora do Projeto Taquarussu: uma fonte de

Tocantins Portaria Semades 040 2014 vida.

65
Anexo III Legislao Municipal Pertinente

ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Institui a Poltica Municipal de Pagamento por Servios

Ibirapitanga Ambientais, cria o Programa Municipal de Pagamento por
LEI 864 2014
Bahia BA Servios Ambientais e o Fundo Municipal de Pagamento
por Servios Ambientais e d outras providncias.

Dispe sobre a instituio do Programa de Pagamento

Anchieta
Esprito Santo ES
LEI 648 2014 por Servios Ambientais (PSA), no municpio de Anchieta,
Estado do Esprito Santo.

Rio Verde Gois GO LEI 6.290 2013 Altera a Lei n 6.033 e inclui pargrafos sobre o Programa
Produtor de guas.
Rio Verde Gois GO LEI 6.033 2011 Cria o Programa Produtor de guas.

Alta Floresta Cria o Programa Guardio das guas, autoriza o Executivo

Mato Grosso MT LEI 2.040 2013 a prestar apoio nanceiro aos proprietrios rurais.

Alta Floresta
Mato Grosso MT LEI 2.159 2014 Altera dispositivos da Lei n 2.040/2013.

Alta Floresta Estabelece critrios para a Implantao do Programa

Mato Grosso MT DECRETO 197 2014
Guardio das guas, criada pela Lei 2.040/2013.

Dispe sobre a criao do projeto de pagamento por

Mirassol DOeste
Mato Grosso MT LEI 1.259 2014 servios ambientais no municpio de Mirassol DOeste-MT.

Dispe sobre a criao do projeto de pagamento por

Tangar da Serra
Mato Grosso MT LEI 4.200 2014 servios ambientais no municpio de Tangar da Serra,
Mato Grosso.

Institui o programa de pagamento por servios

Campo Grande
Mato Grosso do Sul MS LEI 5.025 2011 ambientais (PSA) no municpio de Campo Grande e d
outras providncias.

Belo Horizonte Institui a Poltica Municipal de Mitigao dos Efeitos da

Minas Gerais MG LEI 10.175 2011
Mudana Climtica.

Extrema Institui o Fundo Municipal para Pagamento por Servios

Minas Gerais MG LEI 2.482 2011
Ambientais e d outras providncias.

Cria o Projeto Conservador das guas, autoriza o

Extrema
Minas Gerais MG LEI 2.100 2005 executivo a prestar apoio nanceiro aos proprietrios
rurais e d outras providncias.

Regulamenta a Lei n 2.100/2005 que cria o projeto

Extrema conservador das guas, autoriza o executivo a prestar
Minas Gerais MG LEI 1.703 2006
apoio nanceiro aos proprietritos rurais e d outras
providncias.

66
 ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Estabelece critrios para implantao do Projeto

Extrema Conservador das guas criado pela Lei Municipal n
Minas Gerais MG DECRETO 1.801 2006
2.100/2005 e d outras providncias.

Cria o projeto guardio dos Igaraps, autoriza executivo

Igarap
Minas Gerais MG LEI 1.672 2014 a prestar apoio nanceiro aos proprietrios rurais e d
outras providncias.

Estabelece a poltica e normas para o Crdito Ambiental

Itabira
Minas Gerais MG LEI 4.069 2007 do Municpio de Itabira - Ecocrdito e d outras
providncias.

Institui o programa municipal de proteo de nascentes

Itanhandu
Minas Gerais MG LEI 830 2014 AMIGOS DAS NASCENTES no mbito do Municpio de
Itanhandu e d outras providncias.

Montes Claros Estabelece poltica e normas para o ECOCRDITO no

Minas Gerais MG LEI 3.545 2006
Municpio de Montes Claros, e d outras providncias.

Dispe sobre a criao no Municpio de Apucarana, do

Apucarana Projeto Osis, autoriza o Executivo Municipal a prestar
Paran PR LEI 58 2009
apoio tcnico e nanceiro aos proprietrios rurais,
conforme especica e d outras providncias.

Regulamenta a Lei Municipal n 058/2009, de 18/03/2009,

Apucarana que dispe sobre a criao do Projeto Osis, e autoriza o
Paran PR DECRETO 107 2009
Executivo Municipal a prestar apoio tcnico e nanceiro aos
proprietrios rurais e d outras providncias.

Estabelece os valores a serem pagos aos Proprietrios

Apucarana
Paran PR DECRETO 76 2010 dos Imveis Rurais e Urbanos que se enquadrem no
Programa do Projeto Osis no Municpio de Apucarana.
Apucarana
Paran PR
INSTRUO TCNICA 76 2010 Determina a forma de participao no projeto de PSA.

Institui a Poltica Municipal de Campo Magro dos Servios

Campo Magro Ambientais; o Programa Municipal de Pagamento por
Paran PR LEI 743 2012 Servios Ambientais; estabelece formas de controle e
nanciamento desse programa, e d outras providncias.

Piraquara Institui o programa municipal de pagamento por servios

Paran PR LEI 1.405 2014
ambientais e d outras providncias.

Institui o Fundo Municipal de Servios Ambientais

Piraquara
Paran PR LEI 1.540 2015 (FMSA), destinado a apoiar e fomentar o Programa
Municipal de Pagamento por Servios Ambientais.
Piraquara
Paran PR DECRETO 4.700 2015 Regulamenta a Lei 1.405/2014 e institui o Grupo Gestor.

Regulamenta a lei municipal n 1405/2014, que instituiu

Piraquara
Paran PR DECRETO 4.808 2016 o programa municipal de pagamento por servios
ambientais.

67
 ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Piraquara Regulamenta o Fundo Municipal de Servios Ambientais

Paran PR DECRETO 4.809 2016 (FMSA).
Piraquara
Paran PR DECRETO 4.807 2016 Dispe sobre a nomeao dos membros do grupo gestor.

Institui o Plano Especial de Cargos da Cultura e a

Graticao Especca de Atividade Cultural (GEAC); cria
cargos de provimento efetivo; altera dispositivos das
Ponta Grossa
Paran PR LEI 11.233 2012 Leis nos 10.862, de 20 de abril de 2004, 11.046, de 27 de
dezembro de 2004, 11.094, de 13 de janeiro de 2005,
11.095, de 13 de janeiro de 2005, e 11.091, de 12 de janeiro
de 2005; revoga dispositivos da Lei n 10.862, de 20 de
abril de 2004; e d outras providncias.

Dispe sobre a criao do programa re-nascente, institui o

So Jos dos Pinhais pagamento por servios ambientais (PSA) especca, e d
Paran PR LEI 2.420 2014
outras providncias.

Paracambi Dispe sobre a instituio do Programa de Pagamento por

Rio de Janeiro RJ LEI 1.072 2013 Servios Ambientais (PSA).

Cria o projeto Produtor de guas e Florestas, autoriza o

Rio Claro
Rio de Janeiro RJ LEI 514 2010 executivo a prestar apoio nanceiro aos proprietrios de
RPPNs e d outras providncias.

Rio Claro Regulamenta a lei municipal n 514, de 29 de dezembro de

Rio de Janeiro RJ DECRETO 931 2011 2010, e d outras providncias.

Regulamenta a lei n 3.026, de 26 de novembro de 2009,

que versa sobre a criao do Projeto Produtor de gua,
Balnerio Cambori
Santa Catarina SC LEI 6.121 2011 autoriza a empresa municipal de gua e saneamento
(EMASA) a prestar apoio nanceiro aos proprietrios
rurais e d outras providncias.

Cria o projeto produtor de gua, autoriza a empresa

Joinville municipal de gua e saneamento (EMASA) a prestar
Santa Catarina SC LEI 3.026 2009 apoio nanceiro aos proprietrios rurais e d outras
providncias.

Joinville Dispe sobre a poltica municipal de resduos slidos de

Santa Catarina SC LEI 395 2013 Joinville e d outras providncias.

Cria as polticas de pagamento por servios ambientais

do municpio, institui o programa guas de Jaragu
Jaragu do Sul na modalidade de pagamento por servio ambiental,
Santa Catarina SC LEI 6.252 2011 autoriza o poder executivo municipal a prestar apoio
aos proprietrios rurais ou urbanos determinados pelo
programa e d outras providncias.

LEI Institui a Poltica Municipal de Proteo aos Mananciais

*OBS: LEI de gua destinados ao abastecimento pblico e cria o
Nova Odessa Fundo Municipal de Preservao de Recursos Hdricos e
So Paulo SP
3054/2016, 2.888 2014
ALTERA A LEI d outras providncias.
2888/2014

68
 ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Institui a poltica municipal dos servios ambientais,

So Bento do Sul o programa municipal de pagamento por servios
Santa Catarina SC LEI 2.677 2010 ambientais, estabelece formas de controle e nanciamento
desse programa, e d outras providncias.
So Bento do Sul
Santa Catarina SC DECRETO 634 2011 Regulamenta a Lei n 2.677, de 24 de novembro de 2010.

So Bento do Sul Designa comit gestor do programa municipal de

Santa Catarina SC DECRETO 175 2013 pagamento por servios ambientais.

Botucatu Institui o programa de pagamento por servios ambientais

So Paulo SP LEI 1.045 2013 (PMPSA).

Dispe sobre a Instituio do Programa Municipal de

Pagamento dos Servios Ambientais (PSA), autoriza o
Borborema
So Paulo SP LEI 2.964 2014 Municpio a estabelecer convnios e executar pagamento
aos provedores de servios ambientais, e d outras
providncias.

LEI
Brotas
So Paulo SP
*OBS: O SITE TRATA 2.407 2010 http://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=972306
COMO REQUERIMENTO*

Institui o Programa de Pagamento por Servios

Esprito Santo do Ambientais (PSA) e autoriza a prefeitura a estabelecer
Pinhal LEI 4.169 2014
So Paulo SP convnios para executar pagamento aos provedores de
servios ambientais.

Autoriza a prefeitura municipal de Gara a receber,

Gara mediante contrato especco, recursos nanceiros do
LEI 4.670 2011
So Paulo SP fundo estadual de preveno e controle da poluio
(FECOP).

Autoriza a Prefeitura a instituir o Programa por Servios

Esprito Santo do
Pinhal LEI 1.043 2014 Ambientais e a estabelecer convnios com o estado de
So Paulo SP So Paulo para execuo de projetos de PSA.

LEI
Itapecerica da Serra http://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=1050617
So Paulo SP
*OBS: O SITE TRATA 2.184 2011
COMO REQUERIMENTO*

Dispe sobre a criao do Programa Bacias Jaguarina

Jaguarina
So Paulo SP LEI 2.218 2014 para conservao e recuperao de mananciais, e d
outras providncias.

Dispe sobre o repasse de valores do ICMS Ecolgico para

Jaguarina
So Paulo SP LEI 2.249 2014 o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA), e d outras
providncias.

Jaguarina 2.248 e Dispe sobre incluso do art. 55-A nas diretrizes

So Paulo SP LEI 2014 oramentrias 2015 (Lei Municipal n 2.229/2014).
2.249
Jaguarina Dispe sobre autorizao para remanejamentos,
So Paulo SP LEI 3.247 2015 transposies e/ou transferncias entre rubricas do
Oramento do exerccio de 2014 (R$ 2.250.500,00).

69
 ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA

Autoriza a Prefeitura Municipal a instituir o Programa

Narandiba por Servios Ambientais e a estabelecer convnios com
So Paulo SP LEI 1.424 2014
o Estado de So Paulo para execuo de projetos de
pagamento por servios ambientais.

Autoriza o municpio de Piracicaba a instituir o programa

municipal de pagamento por servios ambientais aos
Piracicaba projetos de proprietrios rurais, a estabelecer convnios
So Paulo SP LEI 8.013 2014
com o estado de So Paulo para a execuo deste
programa e d outras providncias (nascentes, mata ciliar,
orestas, recursos hdricos, etc.).

Dispe sobre Autorizao ao Executivo Municipal

Ribeiro Grande a instituir o Programa por Servios Ambientais e a
So Paulo SP LEI 1.171 2014 estabelecer convnios com o Estado de So Paulo
para execuo de projetos de pagamento por servios
ambientais.

So Jos dos Campos Institui o programa municipal de pagamento por servios

So Paulo SP LEI 8.703 2012
ambientais, e d outras providncias.

Cria o fundo municipal de servios ecossistmicos (FMSE),

So Jos dos Campos
So Paulo SP LEI 8.905 2013 abre crdito adicional especial secretaria de meio
ambiente, e d outras providncias.

Fica regulamentado o Fundo Municipal de Servios

Ecossistmicos (FMSE) criado pela Lei n 8.905, com a
So Jos dos Campos
So Paulo SP DECRETO 15.922 2014 nalidade de concentrar recursos para apoiar e fomentar
o Programa Municipal de Pagamento por Servios
Ambientais (PSA).

Fica regulamentado o Programa de Pagamento por

Servios Ambientais (PSA), direcionado ao proprietrio
So Jos dos Campos
So Paulo SP DECRETO 16.086 2014 de rea rural no Municpio que destinar parte de sua
propriedade para preservao e conservao de servios
ecossistmicos.

Dispe sobre a criao do Programa Produtor de gua

Salespolis
So Paulo SP LEI 1.704 2014 de Salespolis para a conservao e restaurao de
mananciais e d outras providncias.

Aprova a Poltica de Desenvolvimento Urbano e o Plano

So Paulo
So Paulo SP LEI 16.050 2014 Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo e revoga a
Lei n 13.430/2002.

Dispe sobre pagamento por servios ambientais para

So Paulo
So Paulo SP LEI 9.812 2016 proprietrios de imveis situados na Bacia do Rio Pirajibu
e d outras providncias.

Vinhedo Institui o programa municipal de pagamento por servios

So Paulo SP LEI 3.501 2013 ambientais (PMPSA), e d outras providncias.

Cria o Projeto Recuperador e Preservador de guas,

Canind de So Francisco
So Paulo SP LEI 24 2013 autorizando o executivo a prestar apoio nanceiro a
proprietrios rurais e d outras providncias.

70
 Anexo IV Resumo Executivo Sobre as Entrevistas Realizadas com Diversos
Atores sobre o Tema PSA

MARCOS REGULATRIOS

Algumas iniciativas mencionadas no mbito da entrevista tiveram incio sem que houvesse uma fundamentao legal,
mas com o tempo os tcnicos e gestores envolvidos nas mesmas perceberam a necessidade de regulament-las,
especialmente por envolverem o repasse de recursos pblicos a pessoas fsicas e jurdicas privadas.

Assim, h um consenso no sentido de que um dos aspectos mais importantes para efetividade e segurana jurdica
de um arranjo de PSA a sua estruturao por meio de uma base legal e normativa clara e transparente que institua
a possibilidade de pagamento por servios ambientais pelo Poder Pblico e regulamente aspectos referentes a
valorao do pagamento, modalidades e categorias de PSA, critrios para distribuio de recursos, entre outros.

Os entrevistados entendem que a lei deve trazer os aspectos mais gerais de uma poltica pblica para pagamento
dos servios ambientais e o seu detalhamento deve ocorrer por meio de decreto e outros atos normativos, como
resolues, instrues normativas, etc. H tambm a compreenso de que o marco legal deve possibilitar a celebrao
de parcerias entre entidades pblicas e organizaes da sociedade civil, com vistas tanto ao apoio tcnico como
nanceiro aos projetos.

Alm desses entendimentos sobre os marcos regulatrios, no decorrer das entrevistas, foram apontadas algumas
dvidas sobre a fundamentao legal das iniciativas de PSA, de modo a embasar melhor a possibilidade de realizao
desses pagamentos pelo Poder Pblico a pessoas de direito privado.

Foi possvel vericar que a dvida sobre a natureza jurdica do PSA, por exemplo, traz implicaes aos aspectos
tributrios. No existe clareza sobre os impostos que incidem sobre as iniciativas, se deve haver recolhimento de
Imposto de Renda ou pagamento de imposto sobre o servio (ISS).

Os gestores e tcnicos entrevistados esperam maior clareza sobre tais questes e imaginam que isso possa ser
solucionado na promulgao de uma legislao federal sobre o tema. Na sua perspectiva, essa legislao, alm de
mais ampla e geral, deve considerar os aspectos positivos e resultados j alcanados pelas iniciativas em andamento
e garantir espao para regulamentaes em outros nveis que sejam adequadas s particularidades dos respectivos
territrios.

Enquanto isso no acontece, so adotados diferentes modelos. Na iniciativa Produtores de gua e Floresta (PAF)
do Comit Guandu, os impostos no esto sendo recolhidos, mas uma reserva de reursos est sendo realizada para
essa nalidade, no caso de serem cobrados futuramente. J nas iniciativas Bolsa Floresta e Produtor de gua do Rio
Cambori, entenderam o PSA como um incentivo, no cabendo, assim, o recolhimento de ISS, mas a dvida sobre a
incidncia de IR, principalmente para o pequeno produtor beneciado pelo projeto, ainda permanece.

ARRANJO INSTITUCIONAL

As iniciativas possuem diferentes arranjos institucionais, adequados ao contexto no qual esto inseridas. A maioria,
por envolver servios relacionados aos recursos hdricos, prev a participao de Comits de Bacias. Os governos
locais, por meio de suas Prefeituras e Fundos municipais, tambm esto envolvidos na maior parte dos arranjos.

71
A participao das Prefeituras tida como de suma importncia, porque se acredita no ser possvel trabalhar na
esfera local sem o engajamento desse ator. Acredita-se que a relao de conana se d, primeiramente, entre a
Prefeitura e os produtores, j que ela o ente que lida com eles no dia a dia, sendo a presena do Poder Pblico no
territrio.

Por outro lado, mais de um entrevistado apontou a necessidade de fortalecer a participao e engajamento das
Prefeituras no mbito dos arranjos. Algumas aderem, mas no mostram tanto comprometimento. Outras no possuem
corpo tcnico ou capacidades para desenvolver as suas atribuies nos programas e projetos. Algumas possuem
muitas burocracias para realizao de pagamentos ou outras atividades, o que acaba atrasando o cronograma de
execuo das iniciativas. E o fator mais complicado, ainda, a sujeio dessas entidades a questes polticas. As
mudanas polticas no contexto local costumam trazer maior impacto e danos permanncia e continuidade das
polticas, programas e projetos em andamento.

Para prevenir e mitigar esses impactos, os entrevistados indicam que deve haver um esforo para capilaridade
das aes e tambm o fortalecimento de outros atores presentes no territrio, de modo que eles possam liderar a
implementao das iniciativas junto com a administrao pblica e exercer o controle social. A ideia que a Prefeitura
tenha um papel de destaque no mbito do PSA, mas que no seja necessariamente a lder. A liderana deve ser
compartilhada entre os diferentes atores que integram os arranjos.

Vale ressaltar que a participao do setor privado nesses arranjos ainda bastante incipiente, assim como no
nanciamento das mesmas. Existem, ainda, poucos esforos para aproxim-lo e a maior parte destes prev a adeso
voluntria dos agentes econmicos s iniciativas conduzidas pelo Poder Pblico. Por enquanto, as empresas alegam
que j pagam muitas compensaes e que j cumprem suas obrigaes. Assim, existem dvidas sobre qual seria de
fato a obrigao do setor privado em relao ao PSA e quais seriam os fundamentos jurdicos para engaj-los ou
obrig-los a integrar essas iniciativas.

METODOLOGIAS PARA VALORAO

As modalidades adotadas em iniciativas de PSA costumam fomentar servios j existentes, prevendo atividades
para conservao, ou tentam retomar o provimento dos servios, atravs do fomento de aes para restaurao de
reas degradadas e reorestamento de matas nativas. Existem discusses sobre quais deveriam ser as bases para
diferenciar os valores a serem pagos tanto para uma quanto para outra modalidade.

Os custos para restaurao so muito altos. Esses valores precisam ainda ser atrativos o suciente para engajar os
proprietrios aos programas.

No caso das atividades de conservao, de modo geral, os projetos baseiam a valorao dos servios nos custos de
oportunidade das reas onde esto sendo implementados, considerando principalmente as atividades desenvolvidas
no territrio. Nesses casos, no costumam ser consideradas as atividades mais rentveis, mas sim aquelas com maior
incidncia local. Outras atribuem valores a bens ambientais essenciais ao provimento dos servios, como as nascentes
existentes nos imveis.

J nas iniciativas que envolvem restaurao e reorestamento, os valores pagos esto diretamente associados aos
custos para realizao dessas aes, que podem variar de acordo com as caractersticas de cada imvel (rea, estado
da vegetao, insumos demandados, etc.). Algumas iniciativas possibilitam ou estimulam, atravs da restaurao,
a implementao de sistemas agroorestais, silvopastoris ou outros modelos que venham a trazer renda aos

72
produtores rurais, buscando gerar transformaes econmicas atravs do PSA. Nesses casos, os custos necessrios a
essa converso so considerados nos valores a serem pagos aos benecirios.

Fica claro que as metodologias so adaptadas a viabilizar as iniciativas, mas, como apontado nas entrevistas, a
valorao da biodiversidade ainda um grande desao. Inclusive, existem dvidas sobre a variao que o valor de
determinada rea pode sofrer, dependendo do local onde est inserida e de sua importncia para a populao ali
residente. Discusses como essas esto acontecendo no desenho do PSA no Municpio de So Paulo, no tocante
valorao de reas verdes (pblicas e privadas). A indagao sobre o que vale mais e qual rea teria mais importncia.
So reas, muitas vezes, com o mesmo tamanho, mas com signicados diferentes.

FONTES DE RECURSOS

A maior parte das iniciativas fomentada por recursos pblicos, o que acaba trazendo preocupaes aos entrevistados,
em razo de frequentes contingenciamentos e limites na disponibilidade dessas fontes no atual contexto econmico
brasileiro. Existe um reconhecimento amplo de que o Poder Pblico no tem condies de mant-las no mdio e longo
prazo, sendo apontado que isso precisa car claro desde o princpio das iniciativas perante os atores locais, de modo
a minimizar expectativas e prevenir relaes de dependncia.

Os gestores e tcnicos pblicos ainda apontam a diculdade na utilizao desses recursos para fomentos de longo
prazo, como requerido pelas iniciativas de PSA, devido a limitaes das regras de direito nanceiro pblico e para
contratao de bens e servios pela administrao pblica. Nesse caso, mais uma vez, levanta-se a importncia de se
discutir a fundamentao legal das iniciativas de PSA, incluindo a natureza jurdica de tais pagamentos, de modo que
possam ser melhor compreendidas as regras que incidem em sua formulao e implementao e quais so e como
devem ser conduzidos os acordos com os benecirios dos pagamentos.

Diante das restries inerentes aos recursos pblicos, apontada a importncia de aumentar a participao do setor
privado nesse contexto. Contudo, foi possvel notar que o nanciamento por parte do setor privado ainda muito
incipiente no mbito das iniciativas documentadas. Em alguns casos, esto sendo realizados estudos e diagnsticos
que possam identicar quais so os agentes econmicos beneciados pelos servios ambientais, bem como para
mensurar os seus benefcios a partir da manuteno ou restaurao desses servios.

Em um primeiro momento, espera-se utilizar essas informaes como argumentos de convencimento para uma
adeso voluntria por parte das empresas s iniciativas conduzidas pelo Poder Pblico e, posteriormente, quem
sabe, garantir o surgimento de relaes de mercado estabelecidas diretamente entre os benecirios dos servios
ambientais e aqueles que garantem o seu provimento. No entanto, ainda se faz necessrio esclarecer dvidas sobre a
possibilidade de instituio desses mercados e o papel do Estado no mbito dessas relaes.

DISTRIBUIO DOS RECURSOS

Para a distribuio dos recursos, tambm existem diferentes modelos que utilizam demandas espontneas e
induzidas, prevendo critrios a serem atendidos por produtores e proprietrios para receber os recursos. Alguns
entrevistados ressaltaram a importncia da realizao de diagnsticos e avaliaes preliminares que possam embasar
a distribuio dos recursos, os quais apontem, entre outros aspectos, as reas prioritrias para o fornecimento dos
servios ambientais.

73
Nem sempre os recursos so distribudos levando isso em conta, porque nem todas as iniciativas possuem as
informaes necessrias para essa denio, o que acaba gerando questionamentos quanto efetividade de seus
resultados. Esse outro aspecto desenvolvido ainda de forma incipiente. Poucas iniciativas comeam a discutir
metodologias para mensurao de seus impactos sobre a proviso dos servios ambientais.

Outro ponto que gera dvidas refere-se aos instrumentos contratuais para formalizao da relao entre o Poder
Pblico e aqueles que recebem os recursos. Em alguns casos, apesar de serem utilizados contratos, ocorrem
questionamentos se o correto seria a utilizao de convnios ou outros modelos previstos na nova legislao que
rege a relao das organizaes da sociedade civil com a administrao pblica. Seria importante, assim, esclarecer os
tipos de instrumentos contratuais possveis e adequados s relaes do Poder Pblico com pessoas fsicas e pessoas
jurdicas tanto de direito privado quanto de direito pblico, alm de relaes institudas entre privados.

LIES APRENDIDAS, DESAFIOS E PONTOS DE ATENO

Houve consenso de que no existem meios efetivos o suciente para garantir a continuidade das iniciativas na
ocorrncia de mudanas polticas. Nem mesmo a instituio de uma lei prevendo a possibilidade de pagamento por
servios ambientais e a sua regulamentao atravs de outros atos normativos podem garantir a sua permanncia.
Os contratos celebrados entre o Poder Pblico e os recebedores podem ser rescindidos, em prol de outros interesses
pblicos. Essas previses, o estmulo capilaridade e o empoderamento dos atores locais podem apenas mitigar os
impactos de tais mudanas. Nesse sentido, a maior parte dos entrevistados mencionou que a vontade poltica o
principal fator para garantir a implementao e continuidade das iniciativas de PSA no mdio e longo prazo.

Tambm foi destacada em todas as entrevistas a importncia das parcerias para formulao e implementao das
iniciativas de PSA. Acredita-se que essas articulaes impactam diretamente no sucesso dos programas e projetos
desenvolvidos e devem ser as mais diversicadas possveis, contando sempre com atores locais. Inclusive, importante
estreitar as relaes com os produtores e proprietrios rurais, porque estes so os que falam e divulgam as aes no
cho, despertando e mobilizando outros interessados.

Em muitas entrevistas, foi destacada a preocupao com a sustentabilidade econmica das iniciativas. Existem
diversas limitaes (tanto no que se refere disponibilidade de recursos quanto a aspectos jurdicos) para utilizao
de recursos pblicos no longo prazo. Assim, a recomendao dada foi a de que os pagamentos estimulem prticas de
atividades econmicas sustentveis que possam garantir a proviso dos servios ambientais e trazer ou incrementar
a renda dos produtores rurais, promovendo a transio para a chamada economia verde.

O caso do Estado do Acre prev uma poltica pblica de servios ambientais baseada em incentivos e desincentivos
aos atores locais, de modo a estimular aes que j existiam no territrio para a transio a uma economia de baixo
carbono. So concedidos, por exemplo, subsdios a fornecedores de ltex produzido atravs de prticas sustentveis,
sendo assegurado pelo Estado tanto a compra antecipada do produto quanto o pagamento de um sobrepreo ao
produto fornecido por eles. Em casos como esse, outros entrevistados chamaram a ateno para importncia de criar
condies, por meio da atuao do Estado, como ente regulador, para que esses valores adicionais sejam incorporados
futuramente s relaes de mercado, j que mais uma vez se acredita que o Poder Pblico no ser capaz de arcar
com esse pagamento para sempre.

Apesar de os governos resistirem, foi apontada a importncia de gravar a destinao de recursos para PSA, por meio
de leis, como acontece com outras fontes que devem ser obrigatoriamente direcionadas a determinadas atividades
(CIDE, CFEM, etc.). Essa a forma que melhor garante o nanciamento do PSA atravs de programas pblicos no
longo prazo. Em todo caso, vale lembrar que at mesmo as fontes gravadas esto sujeitas a contingenciamentos pelo

74
governo, a queda de arrecadao e a alteraes legais para mudanas em sua destinao ou at mesmo para sua
extino.

Os fundos pblicos compem boa parte dos arranjos das iniciativas documentadas, atuando como intermedirios de
recursos. Quando fortalecidos, esses mecanismos so considerados importantes para o sucesso da iniciativa, porque
so uma outra forma de gravar os recursos, j que esses precisam ser aplicados nas nalidades institudas em suas
leis de criao. Assim, os fundos pblicos devem prever a possibilidade de fomento a iniciativas de PSA. Na utilizao
de recursos privados, possvel instituir um fundo privado para gesto desses recursos, planejando a sua aplicao
no longo prazo, de modo a promover mudanas no ambiente econmico.

Por m, tambm foi mencionado que a demanda pelo produtos de mercados ambientais precisa ser incorporada ao
processo produtivo, o que depende principalmente - do enforcement do Estado. Se ele cobrasse a obrigao, o
setor privado faria os clculos e poderia avaliar qual a melhor opo para seu cumprimento: realiz-la diretamente ou
atravs da compra de produtos/bens/servios ambientais.

75
Anexo V Organograma com Breve Roteiro para Formulao de Poltica Pblica
de PSA

Vericar se existe,
no estado ou
municpio, legislao
CASO HAJA ambiental aplicvel ou CASO NO HAJA

relacionada ao tema.

Vericar se h lei que Estudar, entender

e analisar o que
j tenha estabelecido
preciso para criar
diretrizes gerais,
um sistema, de PSA,
incentivos e
com todos os seus
obrigaes relativas
respectivos
ao PSA.
elementos.

CASO HAJA CASO NO HAJA

Vericar se h a necessidade Vericar se a legislao

de regular desterminadas
questes previstas na lei.
Por exemplo:
o funcionamento dos
programas; as metodologias
aceitas, etc.
pertinente apresenta Lei: estabelece
elementos aplicveis
o sistema, suas
poltica pblica de PSA.
Por exemplo: instituies diretrizes gerais,
que sirvam para compor o incentivos e
arranjo institucional. obrigaes.

CASO HAJA CASO NO HAJA

Vericar se h a
necessidade de criar nova lei
Vericar se essa para estabelecer um sistema, Decreto: regula
regulao precisa incentivos e obrigaes as diretrizes,
ser feita por lei ou sobre PSA ou se h apenas os incentivos e
a necessidade de regular
decreto. obrigaes no que for
determinados elementos.
necessrio.

Lei: estabelece Decreto: regula

o sistema suas as diretrizes,
diretrizes gerais, os incentivos e
incentivos e obrigaes no que for
obrigaes. necessrio.

76
Anexo VI Organograma com Breve Roteiro para Formulao de Arranjo
Institucional para uma Poltica Pblica de PSA

ARRANJO
INSTITUCIONAL, A
ORGANIZAO E O
ESTABELECIMENTO
DE COMPETNCIA.

INSTITUIO
INSTITUIO OU
REGULADORA
INSTITUIES
E INSTITUIO
EXECUTORAS.
AUXILIAR.

preciso determinar uma Podem ser pblicas e

executam atividades previstas
instituio da administrao Podem ser privadas e
na poltica pblica para o bom
pblica para estabelecer executam atividades previstas
andamento do sistema de PSA.
ou relacionadas poltica
normas infralegais de Por exemplo: venda de ativos
pblica, como a execuo de
de carbono do poder pblico,
funcionamento do sistema projetos de PSA.
elaborao de um plano de
de PSA. Por exemplo: negcio sobre uma UC.
Secretaria de Estado (ou
Municpio).

Pode haver
Pode haver
instituies
instituies que
que auxiliam no
auxiliam no controle
aconselhamento da
e transparncia do
instituio reguladora,
sistema de PSA, como
como Comits,
por exemplo, uma
Grupos de Trabalhos,
Ouvidoria.
Conselhos.

77