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REALIZAO E AUTORIA
Fundao Grupo Boticrio de Proteo Natureza (FGB)
The Nature Conservancy do Brasil (TNC)
Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
EQUIPE
TNC: Claudio Klemz, Samuel Roiphe Barreto, Gilberto Tiepolo, Marilia Borgo, Andr Targa Cavassani, Hendrik Mansur, Henrique Bracale, Vanessa
Giro, Ricardo Galeno
Fundao Grupo Boticrio: Renato Atanazio, Guilherme Zaniolo Karam, Andr Rocha Ferretti, Juliane Cruz de Freitas, Thiago Piazetta Valente e
Carlos Augusto Wroblewski
MMA: Luana Magalhes Duarte, Otvio Gadiani Ferrarini
GIZ: Raquel Agra
Consultores: Tiago Gonalves de Oliveira Ricci (LRS Advogados), Rodolpho Oliveira Santos (LRS Advogados); Mesly Fernandes, Luiza Muccillo e
CAPA
Composio com fotos de Jos Paiva
REVISO ORTOGRFICA
Correta Tecnologia em Redao
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AGRADECIMENTOS
Agradecemos as valiosas contribuies de Aline Garcia (Fundo Estadual de Recursos Hdricos e Florestais do Esprito Santo FUNDGUA), Andria
Mello (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade FUNBIO), Araci Kamiyama (Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente de So Paulo), Beatriz
Bolzani (Fundao Florestal Sistema Ambiental Paulista Governo de So Paulo), Devanir Garcia dos Santos (Agncia Nacional de guas ANA),
Helena Carrascosa (Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo SMA-SP), Isabella Teixeira (Instituto Agric./SP, representante da Agncia
das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia - PCJ), Julio Cesar Antunes (Comit das Bacias Hidrogrcas dos Rios Guandu, da Guarda e Guandu-
Mirim Comit Guandu), Kelli Cristina Dacol (Empresa Municipal de gua e Saneamento de Balnerio Cambori EMASA), Leonardo Diniz Reis
Silva (Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais IEF-MG), Leonardo Geluda (FUNBIO), Magaly Medeiros (Instituto de Mudanas Climticas e
Regulao dos Servios Ambientais do Governo do Acre IMC), Maira Cardoso Faria Moraes (Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos do
Estado do Paran SEMA-Paran), Manoel Serro (FUNBIO), Marcos Sossai (Fundo Estadual de Recursos Hdricos e Florestais do Esprito Santo
FUNDGUA), Maria Lourdes (Servio Autnomo Municipal de gua e Esgoto SAMAE-So Bento do Sul/SC), Marie Ikemoto (Instituto Estadual do
Ambiente do Rio de Janeiro INEA/RJ), Mauricio Ruiz (Instituto Terra de Preservao Ambiental ITPA/RJ), Oswaldo Bruno (Fundao Florestal
Sistema Ambiental Paulista Governo de So Paulo), Paulo Henrique Pereira (Secretaria de Meio Ambiente do Municpio de Extrema/MG), Ricardo
Novaes (SEMEA, Prefeitura Municipal de So Jos dos Campos/SP), Rubens Borges (Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente de So
Paulo), Sergio Razera (Agncia das Bacias - PCJ), Victor Salviati (Fundao Amazonas Sustentvel - FAS).
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SUMRIO
APRESENTAO 6
1. BREVE INTRODUO DO GUIA E CONCEITOS ESSENCIAIS 11
1.2. POLTICAS PBLICAS 12
1.3. COMPETNCIA LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVA EM MATRIA AMBIENTAL 14
1.4. ORDENAMENTO JURDICO E DISPOSITIVOS LEGAIS 15
1.4.1. PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMUM DAS LEIS COMPLEMENTARES E DAS LEIS ORDINRIAS 15
1.5. PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS (PSA) 15
1.6. POLTICAS PBLICAS SOBRE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS 20
3. CONCLUSO, LIES APRENDIDAS E RECOMENDAES PARA FORMULAO DAS POLTICAS PBLICAS DE PSA 50
3.1. LIES APRENDIDAS E RECOMENDAES 53
3.1.1. ASPECTOS TCNICOS 54
3.2. CONSIDERAES FINAIS 54
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APRESENTAO
Este guia pretende ser um documento orientador para formulao de polticas pblicas de
Pagamento por Servios Ambientais.
Avanam no pas experincias que usam instrumentos econmicos como forma de incentivar
condutas ambientalmente corretas. Em geral esse o mecanismo utilizado para a formulao de
polticas pblicas de PSA. Trata-se de um mecanismo complementar aos inmeros instrumentos
de comando e controle j presentes na legislao ambiental brasileira.
Nesse sentido, o presente guia tem como objetivo fornecer conceitos, exemplos prticos e
apresentar os elementos e aspectos principais a serem tratados na normatizao legal de
polticas pblicas de PSA, oferecendo, principalmente aos formuladores dessas polticas, uma
orientao para a normatizao legal pretendida.
Esta publicao foi desenvolvida a partir da iniciativa conjunta do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) e Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, no contexto do
Projeto TEEB Regional-Local, da Fundao Grupo Boticrio de Proteo Natureza (Fundao
Grupo Boticrio) e do Instituto de Conservao Ambiental - The Nature Conservancy do Brasil
(TNC).
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A Fundao Grupo Boticrio
de Proteo Natureza
uma organizao sem ns lucrativos cuja misso promover e realizar aes de conservao da natureza. Criada
em 1990 por iniciativa do fundador de O Boticrio, Miguel Krigsner, a atuao da Fundao Grupo Boticrio nacional
e suas aes incluem proteo de reas naturais, apoio a projetos de outras instituies e disseminao de conheci-
mento. Desde a sua criao, a Fundao Grupo Boticrio j apoiou 1.493 projetos de 493 instituies em todo o Brasil.
A instituio mantm duas reservas naturais, reconhecidas como Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN),
a Reserva Natural Salto Morato, na Mata Atlntica, e a Reserva Natural Serra do Tombador, no Cerrado, totalizando
mais de 11 mil hectares nos dois biomas mais ameaados do pas. Desde 2008, a Fundao Grupo Boticrio empreen-
de esforos para gerar conhecimento sobre a relao entre a mudana do clima e biodiversidade. Alm disso, busca
inovar em modelos de negcios que geram impacto positivo em conservao da biodiversidade.
At o ano de 2016, o Osis j foi implantado em 7 locais: Regio Metropolitana de So Paulo-SP, Apucarana-PR, So
Bento do Sul-SC, Brumadinho-MG, Corredores Ecolgicos Timb e Chapec-SC, So Jos dos Campos-SP e APA do
Pratigi-BA.
Ainda tendo como viso o desao de fazer com que a conservao da natureza ganhe relevncia na sociedade e nas
polticas pblicas, a Fundao tem em sua estratgia aes ligadas ao fortalecimento das polticas pblicas no Brasil,
por meio de elaborao de estudos e participao ativa em redes e discusses ligadas ao tema, alm do trabalho de
advocacia junto ao Legislativo nas trs esferas da federao.
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The Nature Conservancy
A The Nature Conservancy (TNC) uma organizao sem ns lucrativos que tem a misso de conservar as terras e
guas das quais a vida depende1. Fundada em 1951, nos Estados Unidos, hoje a TNC est presente em 69 pases. Os
projetos da TNC ajudam a conservar os recursos naturais em consonncia com o desenvolvimento social e econmico,
e com respeito aos costumes e saberes das comunidades locais e indgenas. Os temas prioritrios de trabalho da
TNC no mundo so: mudanas climticas, conservao da gua doce e de terras e oceanos. Na Amrica Latina a TNC
foca seus esforos em trs grandes estratgias: Segurana Hdrica, Segurana Alimentar, Infraestrutura Inteligente
e Oceanos.
Em uma parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, Fundao FEMSA e Fundo Mundial para o Meio
Ambiente (GEF), a TNC estabeleceu em 2011 a Aliana de Fundos de gua para a Amrica Latina e Caribe. A iniciativa
teve como objetivo implantar 32 fundos de gua nessa regio at 2016, num esforo de dar escala aos projetos de
PSA atualmente em desenvolvimento, consolidando uma nova forma de promover a conservao da biodiversidade
e dos recursos naturais.
Atualmente a TNC atua em 44 Fundos de gua em 14 pases da Amrica Latina. Destes, 17 j esto criados e
operando, enquanto outros 17 esto em desenvolvimento e 10 encontram-se em fase de avaliao de viabilidade.
Tais iniciativas tm o potencial de beneciar 86 milhes de pessoas e j contam com mais de 4.000 famlias
engajadas diretamente.
Recentemente, a TNC desenvolveu um estudo denominado The Urban Water Blueprint em parceria com o C40
Cities Climate Leadership Group e a International Water Association, que apontou os ganhos ambientais e
econmicos da preservao das nascentes e mananciais que abastecem 100 grandes metrpoles no mundo. Outra
anlise recente e complementar foi desenvolvida com a Science for Nature and People (SNAP), que caracterizou
os riscos hdricos e as oportunidades de minimiz-los em cidades da Amrica Latina com mais de um milho de
habitantes. O estudo indicou 25 cidades prioritrias na Amrica Latina com risco hdrico e onde a infraestrutura
verde apresenta o maior potencial de impacto - 12 das quais esto no Brasil.
Presente no Brasil h 28 anos, a TNC desenvolve seus projetos de conservao nos principais biomas brasileiros,
com mais de 180 parceiros. Atravs da Coalizo Cidades pela gua, a TNC tem estruturado Fundos de gua em
importantes centros urbanos como So Paulo (Bacias do PCJ e Alto Tiet), Rio de Janeiro (bacias do Guandu e
Paraba do Sul), Braslia, Vitria (Programa Reorestar e Bacia do Rio Doce), Belo Horizonte (MG) e Balnerio
Cambori (SC). Os projetos so planejados em termos institucionais, tcnicos (conservao e monitoramento de
servios ambientais), socioeconmicos e nanceiros, resultando na estruturao de um arranjo de governana,
alm de mecanismos de alavancagem e busca por sustentabilidade nanceira em longo prazo.
1
SHEMIE, D. et al. The Urban Water Blueprint, 2014. The Nature Conservancy, The International Water Association, C40 Cities Climate
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Leadership Group.
O Ministrio do Meio Ambiente
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) um rgo da administrao pblica federal direta responsvel pelo
planejamento, proposio e implementao de polticas de meio ambiente no pas. Constituem rea de competncia
desse rgo assuntos relacionados poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos, as polticas de
a integrao do meio ambiente e produo, alm de polticas e programas ambientais para a Amaznia Legal e o
econmicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e o uso sustentvel dos recursos naturais, em que se
incluem, dentre outros, os mecanismos relacionados ao PSA que sero tratados nesta publicao.
A GIZ uma empresa de utilidade pblica que presta servios de Cooperao Tcnica Internacional para o Governo
Federal Alemo (Ministrio Federal da Cooperao Econmica e do Desenvolvimento da Alemanha BMZ e Ministrio
Federal do Meio Ambiente, Proteo da Natureza, Construo e Segurana Nuclear da Alemanha BMUB) e para
outros clientes de setores pblicos e privados, em mais de 130 pases. No Brasil a GIZ atua no mbito da Proteo
do Meio Ambiente e Manejo Sustentvel dos Recursos Naturais, de Energias Renovveis e Ecincia Energtica, de
Cooperao Triangular e apoio prtico s Parcerias com o Setor Empresarial, implementando a contribuio alem
dos projetos da Cooperao, em parceria com o Governo Brasileiro, especialmente o MMA, a Casa Civil, o Tribunal de
Contas da Unio, a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES).
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O Projeto TEEB Regional-Local
(SE) em Polticas Pblicas e na Atuao Empresarial um projeto da Cooperao Brasil-Alemanha, coordenado pelo
MMA e em parceria com a Confederao Nacional da Indstria (CNI), sendo a contribuio alem implementada pela
GIZ, por encargo do BMUB. O projeto visa contribuir para a comunicao do valor dos servios ecossistmicos para a
economia e bem-estar, para a consolidao do tema nas agendas dos setores pblico e privado e para o fortalecimento
do planejamento de polticas e estratgias com informaes sobre servios ecossistmicos (em nvel nacional e
governo, empresas e sociedade civil e a adequao de polticas, instrumentos econmicos, critrios e diretrizes para a
Na internet: http://www.mma.gov.br/biodiversidade/economia-dos-ecossistemas-e-da-biodiversidade
e https://www.giz.de/en/worldwide/39480.html
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1. Introduo e conceitos essenciais
SOCIAL Aspectos relativos aos impactos locais, regionais, nacionais e, at, globais. Aspectos pe-
culiares s diferentes comunidades, partes interessadas (stakeholders), etc.;
AMBIENTAL Aspectos relativos aos impactos locais, regionais, nacionais e, at, globais. Objetivos e
ganhos ambientais a serem perseguidos. Linha de base. Referncia histrica. Aspectos
relativos s diferentes espcies, ecossistemas, biomas e recursos naturais, etc.;
ATORES Aspectos relativos aos atores pblicos e privados (iniciativa privada e terceiro setor);
REGULATRIO Aspectos relativos regulao por meio de dispositivos legais e os diversos tipos de
normas (leis, decretos, resolues).
Para uma adequada elaborao de polticas pblicas 1. Introduo visa alinhar entendimentos fundamentais
sobre PSA, necessrio entender e analisar cada um para o estabelecimento de polticas pblicas de PSA, por
desses pontos e suas respectivas implicaes. exemplo, a conceituao e o esclarecimento sobre polticas
pblicas em geral, a competncia dos entes pblicos para
Nesse sentido, o presente guia tem como objetivo
tratar matria ambiental de forma administrativa e legis-
principal esclarecer e informar, de forma concisa e
lativa, PSA e polticas pblicas de PSA;
geral, cada um desses elementos necessrios para a
2. Dispositivos legais busca esclarecer quais so as nor-
formao de uma poltica pblica sobre PSA, assim
mas e suas funes em polticas pblicas;
como apresentar uma orientao pragmtica sobre
3. Construindo polticas pblicas sobre PSA apresenta os
o tratamento e direcionamento desses assuntos. O
principais eixos e seus aspectos a serem tratados e regula-
guia tem a pretenso de servir como um instrumento
dos para a elaborao de uma poltica pblica sobre PSA.
de base para os formuladores e atores em polticas
Esse captulo composto por trs aspectos fundamentais
pblicas de PSA, no pretendendo ser um documento
para uma poltica pblica de PSA: (I) objetivo ambiental e
exaustivo para a elaborao de tais polticas.
programas de PSA; (II) arranjo institucional; e (III) fontes
O material foi elaborado com base em estudos e de recursos;
anlises de especialistas e complementado com en- 4. Concluso, lies aprendidas e recomendaes para
trevistas com diferentes atores pblicos e privados, formulao das polticas pblicas de PSA conta com a
atuantes nos temas de PSA e polticas pblicas ambi- apresentao das lies aprendidas decorrentes dos da-
entais no Brasil. O guia apresenta, assim, a seguinte dos levantados e entrevistas realizadas, assim como
estrutura: recomendaes e concluses gerais.
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O presente guia conta, ainda, com anexos que trazem os seguintes contedos:
Nesse sentido, uma poltica pblica se inicia na sua formulao conceitual e culmina em aes prticas a partir de um
conjunto de programas e projetos governamentais (nacionais, estaduais ou municipais).
A formulao de polticas pblicas pode se originar a partir da iniciativa de diferentes poderes pblicos, ou seja, pode
ser proveniente tanto do Poder Executivo, quanto do Legislativo e Judicirio, devendo-se observar a competncia
normativa e administrativa de cada um.
Muitas vezes o estabelecimento de uma poltica pblica no demanda a existncia de uma lei, bastando, em determi-
nados casos, a vontade poltica e a no existncia de vedao ou impedimento legal.
Com isso, os diferentes poderes pblicos de diferentes entes da Federao, para implementar uma determinada polti-
ca pblica, podero:
I. Formular e implementar uma poltica pblica a partir de uma autorizao legal preexistente;
II. Formular e implementar uma poltica pblica a partir do exerccio de sua competncia
constitucional e infraconstitucional, ainda que no haja lei disciplinando a matria objeto da
poltica pblica;
III. Formular uma poltica pblica a partir de uma proposio de lei para futura implementao.
Apesar de polticas pblicas serem estabelecidas por entes governamentais, os programas e projetos decorrentes
de tais polticas pblicas podem ser executados por atores pblicos e privados, sempre visando ao atingimento dos
objetivos conceituais estabelecidos pelas polticas pblicas em questo.
ATORES ESTATAIS aqueles que exercem funes pblicas, agentes pblicos, de um determinado
ente governamental;
ATORES PRIVADOS aqueles que no possuem vnculo direto com a estrutura administrativa
governamental sociedade civil e a iniciativa privada.
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Por m, importante notar que, para o estabelecimento de polticas pblicas em matria ambiental, devemos, primeiramente,
saber quem tem competncia para tanto, bem como de que forma ser formulada e regulada essa poltica pblica.
AVALIAO
IDENTIFICAO
DO PROBLEMA
PBLICO
MONITORAMENTO
INCLUSO
NA AGENDA
PBLICA
CICLO DE
POLTICAS
PBLICAS
IMPLEMENTAO
DA POLTICA
PBLICA
FORMULAO DA POLTICA
ALTERNATIVA A, B, C...
PLANEJAMENTO
DA EXECUO
2
Acessvel em: http://politicaspublicas.almg.gov.br/sobre/index.html
3
Sebrae/MG (2008). Polticas Pblicas: conceitos e prticas. Superviso por Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral; Coordenao de Ricardo
Wahrendorff Caldas Belo Horizonte: Sebrae/MG. Acessvel em: http://www.mp.ce.gov.br/nespeciais/promulher/manuais/MANUAL%20
DE%20POLITICAS%20P%C3%9ABLICAS.pdf
13
1.3. Competncia legislativa e administrativa em matria ambiental
Uma vez conceituado o que vem a ser uma poltica pblica, preciso tratar dos regimes de competncias em matria
ambiental, primariamente disciplinados na Constituio Federal do Brasil.
A Constituio Federal estabelece a competncia comum entre os entes da Federao no que se refere s execues
administrativas e a competncia suplementar no que se refere a legislar.
A execuo administrativa, disposta no artigo 23 da Constituio, de competncia comum aos entes federados, na
forma de federalismo cooperativo, ou seja, no que tange execuo de atos administrativos, os entes da federao
atuam cumulativamente sem regime de hierarquia.
A competncia comum no se refere atividade legislativa, e sim aos atos de administrar, fazer, organizar, executar
e explorar. Nesse sentido, vale mencionar, como exemplo, a Lei Complementar n 140/2011 , que busca sistematizar a
atuao conjunta dos diferentes entes da federao, especicamente em matria administrativa.
No que se refere competncia legislativa em matria ambiental, disposta no artigo 24 da Constituio Federal, ela
concorrente entre os entes da federao, pois h uma efetiva diviso de competncia legislativa. A Constituio ado-
ta, para tal diviso legislativa, o modelo de repartio vertical de competncia, cabendo Unio a xao de normas
gerais, suplementares aos outros entes federativos (Estados e Municpios).
Ou seja, a Constituio Federal prev a diviso de competncias entre os entes da Federao para legislar sobre
matria ambiental. Contudo, quando houver normas gerais editadas pelo Congresso Nacional, a competncia dos Es-
tados e Municpios suplementar s normas gerais emanadas pelo Congresso e, no caso de ausncia de normas gerais
editadas pelo Congresso Nacional, o legislativo dos estados e municpios podem/devem expandir sua abrangncia e
regular a matria em sua inteireza para que se possa responder aos anseios regionais e locais.
Resta claro, ento, que os estados e municpios possuem competncia legislativa em matria ambiental. Diante das
disposies constitucionais, verica-se a legitimidade e competncia dos Estados e Municpios para institurem nor-
mas jurdicas, devendo-se observar, em todo caso, a supremacia da legislao federal para determinar regras gerais.
Na ausncia de legislao federal geral, os Estados e Municpios adquirem a competncia legislativa plena.
4
Lei Complementar n 140, de 08 de dezembro de 2011: Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do
art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas
decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao
combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das orestas, da fauna e da ora; e altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto
de 1981.
5
Disponvel em: http://www.gcftaskforce.org/documents/Legal%20options%20for%20the%20creation%20and%2implementation%20
14
of%20subnational%20REDD%20systems%20in%20Brazil_PT.pdf.
1.4. Ordenamento jurdico e dispositivos legais
No Brasil, o ordenamento jurdico ambiental est centrado em um conjunto de dispositivos legais que buscam cumprir, de uma
forma adequada, a Poltica Nacional de Meio Ambiente e legislao correlata.
O ordenamento jurdico brasileiro, em linhas gerais, admite as seguintes espcies normativas, do ponto de vista hierrquico:
I. Leis Constitucionais;
II. Leis Complementares, Ordinrias, Delegadas, Decretos Legislativos e Medidas Provisrias;
III. Decretos Regulamentares;
IV. Normas de hierarquia inferior (Resolues, Portarias e Instrues Normativas).
J do ponto de vista do ente federativo que emana a norma, a diviso a ser observada a seguinte:
I. Normas Federais;
II. Normas Estaduais;
III. Normas Municipais.
Vale esclarecer que tal organizao leva em considerao a competncia legislativa, como
j vimos anteriormente, sendo importante destacar a diferena entre Lei e Norma.
A norma uma prescrio. A lei a forma de que se reveste a norma ou um conjunto
de normas dentro do ordenamento. Nesse sentido, a lei fonte do direito, isto , o
revestimento estrutural da norma que lhe d a condio de norma jurdica.
A palavra lei (fonte) designa que esses procedimentos, tendo sido cumpridos, conferem
norma um carter jurdico, especicamente o carter legal.6
Dessa forma, ao se tratar do estabelecimento de polticas pblicas ambientais, preciso vericar por meio de que dispositivos
legais se dar a regulao legal pretendida.
A instituio de polticas pblicas de PSA, principalmente em mbito estadual e municipal, vem ocorrendo por meio das seguintes
regulaes:
Com isso, passamos a melhor explicar as principais espcies de normas legais na legislao brasileira, bem como o processo
legislativo ordinrio de cada uma delas, quais sejam: (i) lei complementar, (ii) lei ordinria, (iii) decretos, (iv) resolues e (v) portarias.
1.4.1. Procedimento Legislativo Comum das Leis Complementares e das Leis Ordinrias
A lei complementar e a lei ordinria, para serem inseridas no mundo jurdico, devem obedecer ao procedimento
previsto nos artigos 61 e seguintes da Constituio Federal, que compreende trs fases: de iniciativa, constitutiva e
complementar.
A fase de iniciativa refere-se elaborao do projeto de lei. As iniciativas podem ser classicadas como geral,
concorrente, privativa, popular ou conjunta, a depender de quem promove sua elaborao.
6
Ferraz Jr., Tercio Sampaio Introduo ao Estudo do Direito (Tcnica, Deciso, Dominao) 4 Edio Revista e Ampliada
Editora Atlas 2003, pg. 237. 15
Elaborado o projeto de lei, passa-se fase constitutiva, em que haver a votao e deliberao daquele pelo poder
Legislativo (discusso e votao do projeto de lei) e Executivo (sano ou veto do projeto de lei).
O processo constitutivo das leis diferente para cada ente da Federao Unio, Estados e Municpios. Para a
legislao federal, adota-se o bicameralismo (Cmara dos Deputados e Senado Federal). Para os Estados e Municpios,
o processo legislativo ca a cargo do que determinado na Constituio dos Estados, Lei Orgnica dos Municpios,
bem como no regimento interno de suas respectivas Assembleias Legislativas e Cmaras dos Vereadores. Em todos os
casos sempre necessrio observar o regramento constitucional no que pertinente.
Na hiptese de o projeto de lei ser sancionado pelo chefe do Poder Executivo, passa-se fase complementar, que se
divide em (i) promulgao e (ii) publicao. A primeira atestar a validade e a viabilidade de execuo da lei, ao passo
que a segunda, que ocorrer aps aquela, conceder vigncia norma jurdica, tornando-a ecaz, pronta a produzir
seus efeitos jurdicos na sociedade.
Lei Complementar
As principais caractersticas de lei complementar consistem nas matrias da lei e no qurum
de aprovao. Quanto s matrias objetos de lei complementar, encontram-se estas previstas,
expressamente, na Constituio Federal. Por exemplo: os Estados faro uso da lei complementar
caso desejem instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
LEIS
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum, nos termos de artigo 25,
3, da Constituio Federal. Em relao ao qurum de aprovao, a Lei Complementar exige
maioria absoluta, segundo o artigo 69 da Constituio Federal.
Lei Ordinria
A lei ordinria uma norma infraconstitucional, que tem competncia material residual, ou
seja, nos casos em que as matrias normativas no forem objeto de regulamentao por
lei complementar, sero tratadas por lei ordinrias. Quanto ao qurum de aprovao de lei
ordinria, prev-se maioria simples, segundo o artigo 47 da Constituio Federal.
Decretos
Os decretos so atos administrativos expedidos pelos Chefes do Executivo (presidente, governador
ou prefeito, conforme o caso), com o principal objetivo de regulamentar a lei, ou seja, detalh-la, de
forma a conceder-lhe os meios necessrios para sua el execuo, sem, contudo, contrariar qualquer
disposio daquela ou inovar o Direito.
DECRETOS
Resolues
No presente guia, merecem destaque as resolues de carter administrativo, que so as presentes
na legislao de PSA. Essa espcie normativa consiste em ato administrativo normativo, expedido
pelas autoridades do Executivo (Ministros, Secretrios de Estados e Municpios), Presidentes de
Tribunais ou rgos legislativos, com a nalidade de disciplinar matria de sua competncia. Por
exemplo: Resoluo n 37/2012, expedida pela Secretaria do Meio Ambiente de So Paulo, trata
de diretrizes para a execuo do Projeto de Pagamento por Servios Ambientais para as Reservas
Particulares do Patrimnio Natural (RPPN), no mbito do Programa de Remanescentes Florestais.
Portaria
RESOLUES A Portaria se refere a atos administrativos ordinrios internos e editada pelas autoridades-chefes
E PORTARIAS do Executivo (chefes de rgos, reparties ou servios) para regumentao de lei ou decreto.
16
1.5. Pagamento por Servios Ambientais (PSA)
O PSA um instrumento econmico que busca partes do pas e outros lugares do mundo, so muito
recompensar todo aquele que, em virtude de suas signicativas. O PSA tem posio de destaque na poltica
prticas de conservao, proteo, manejo e recuperao ambiental, no apenas pelo seu potencial de apoiar a
de ecossistemas, mantm ou incrementa o fornecimento proteo e o uso sustentvel dos recursos ambientais,
de um servio ecossistmico (benefcios providos pela mas por possibilitar melhorias na qualidade de vida das
natureza). populaes que dependem economicamente do uso e
explorao de tais recursos ambientais. No entanto,
Esses servios ecossistmicos incluem, entre outros:
importante destacar que o objetivo do instrumento de
a regulao do clima, a manuteno da fertilidade e
PSA servir como mecanismo de conservao e proteo
o controle da eroso dos solos, o armazenamento de
ao meio ambiente, e no como uma ao assistencialista.
carbono, a ciclagem de nutrientes, o provimento de
gua, a proteo da biodiversidade, a beleza cnica e a O PSA, assim, objetiva que determinados atores,
manuteno de recursos genticos. pblicos ou privados, adotem comportamentos e
prticas adequados quanto ao meio ambiente e ao uso
A adoo de polticas de incentivo como o instrumento
dos recursos naturais, garantindo assim a manuteno
de pagamento por servios ambientais (PSA) tem sido
ou a melhoria dos ecossistemas e assegurando o
uma alternativa recente na poltica pblica ambiental
fornecimento dos servios ecossistmicos, uma vez que
com vistas a estimular a proteo e conservao dos
esses atores passam a ter apoio e incentivo econmico
ecossistemas. Embora a abordagem do PSA tenha sido
como contrapartida. As atividades prticas desses
adicionada recentemente ao conjunto de instrumentos
atores, para ns deste guia, devem ser entendidas como
de poltica ambiental, o Brasil avana rapidamente na
o servio ambiental.
rea, particularmente nos nveis estadual e municipal.
Com isso, a denio de provedores de servios
As possibilidades da ampliao da escala dos programas
ambientais e benecirios de servios ambientais
e projetos, bem como de sua replicao para outras
fundamental.
Provedores de servios ambientais devem ser entendidos como aquelas pessoas, fsicas ou jurdicas, pbli-
cas ou privadas, que adotam prticas denidas como servios ambientais dentro de um projeto ou pro-
grama de PSA. Nem todo provedor , necessariamente, benecirio de uma poltica pblica de PSA. Em
muitos casos, um provedor para ser o benecirio deve aderir s determinaes dadas pela regulao de
uma poltica pblica para que possa obter benefcios decorrentes dela. Exemplo: comunidades rurais que
adotam prticas de conservao e uso do solo ou restauram ambientes naturais de modo a maximizar um
servio ecossistmico como reduo de sedimentao, qualidade da gua, regulao do uxo de estiagem,
estoque e sequestro de carbono, conservao da biodiversidade, etc.
Benecirios de servios ambientais devem ser entendidos como aquelas pessoas, fsicas ou jurdicas,
pblicas ou privadas, que se beneciam dos servios ecossistmicos decorrentes de um projeto ou pro-
grama de PSA. Nesse caso, benecirios podem ser os prprios provedores ou terceiros que se beneciam
de um programa de PSA. Exemplo: cidados do meio urbano que recebem gua de qualidade, empresas
e indstrias que podem contar com um suprimento seguro de gua, atores do mercado de compensaes
de carbono, etc.
17
O entendimento dessa conceituao 1 Servio ambiental e ecossistmico claramente denido;
de provedores e benecirios im- 2 Pagador/Comprador (pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
portante para a compreenso dos ou grupo social disposto a pagar pelos servios ambientais e/ou
captulos que compem este guia. ecossistmicos ou dispor recursos);
Para melhor entendermos a instru- 3 Recebedor/Provedor (pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
mentalizao do PSA, pelo menos que em troca se compromete a desempenhar atividades que visam
quatro condies devem ocorrer: conservao, proteo ou recuperao do meio ambiente);
4 Voluntariedade de ambos os lados.
Servios Ecossistmicos
A Avaliao Ecossistmica e Servios
do Milnio Ambientais
da Organizao das Naes A maioria dos servios providos pelos ecos-
Unidas (ONU) classica os servios ecossistmicos como: sistemas so bens pblicos que esto dis-
Servios ecossistmicos so os benefcios ponveis gratuitamente para usufruto da so-
que as pessoas obtm da natureza, direta ou
indiretamente, atravs dos ecossistemas, a m de ciedade e, como tal, no possuem mercados e
sustentar a vida no planeta. no tm um preo determinado pela dinmica
da oferta e da demanda. Como consequncia, o
Servios ambientais, por sua vez, so as atividades
seu valor no includo nas decises econmi-
humanas individuais ou coletivas que favorecem
direta ou indiretamente a preservao, a proteo, cas da sociedade e o seu consumo gera custos
a conservao, a manuteno, a recuperao e/ou e benefcios que no so captados pelo merca-
melhoria dos servios ecossistmicos. do.
A Avaliao Ecossistmica do Milnio da Organizao das Naes De fato, a manuteno de alguns componen-
tes de ecossistemas, como as matas ciliares
Unidas (ONU) classica os servios ecossistmicos como:
e a vegetao de topo de morro, implicam
um custo privado a determinados agentes
I. Servios de Proviso ou Abastecimento: so os servios
econmicos como os produtores rurais, embo-
referentes produo material ou energtica dos
ra o benefcio seja pblico. As polticas pbli-
ecossistemas. Exemplos: alimentos, gua doce, bras,
madeira. cas ambientais permitem corrigir as falhas de
II. Servios de Regulao: so os servios que os mercado relativas tendncia de suboferta
ecossistemas fornecem ao agirem como reguladores, de servios providos pelos ecossistemas em
por exemplo, de enchentes e secas e de doenas. decorrncia da falta de interesse por par-
Exemplos: regulao do clima e da qualidade do ar local, te de agentes econmicos em atividades de
sequestro e armazenamento de carbono, preveno de proteo e uso sustentvel dos ecossistemas e
eroso e manuteno da fertilidade do solo, polinizao biodiversidade.
de plantas, controle biolgico de doenas e pragas.
Servios Culturais: so os benefcios que as pessoas No caso de ausncia de mercados e dada a
III. obtm a partir do contato com os ecossistemas, de
inexistncia de preos, as tcnicas de valorao
natureza recreativa, educacional, religiosa ou esttico-
ambiental podem ser aplicadas para conferir
paisagstica.
valores monetrios aos benefcios decorrentes
Servios de Suporte, Apoio ou Habitat: contribuem
IV. para a sustentao dos outros servios ecossistmicos: dos recursos ambientais, de forma a minimizar
ciclagem de nutrientes, formao do solo, habitat para as chances de supresso desses bens e
espcies. servios, contribuindo para uma ao mais
eciente dos gestores.
Fontes: Avaliao Ecossistmica do Milnio (2005)7, Ministrio do Meio Ambiente (2012)8, TEEB para Formuladores de Polticas Locais e Regionais (2010)9.
7
Avaliao Ecossistmica do Milnio (2005). Relatrio-Sntese da Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em portugus
em: http://www.millenniumassessment.org/documents/document.446.aspx.pdf (verso original, em ingls, aqui: http://www.
millenniumassessment.org/documents/document.356.aspx.pdf).
8
Ministrio do Meio Ambiente (2012). Pagamento por Servios Ambientais. Lies aprendidas e desaos. 2 ed. 275 p. Editores
Gerais: Ftima Becker Guedes e Susan Edda Seehusen. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/
category/142-serie-biodiversidade?download=933:serie-biodiversidade-biodiversidade-42.
9
TEEB para Formuladores de Polticas Locais e Regionais (2010). A Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade na Poltica
e Gesto Local e Regional. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/category/143-economia-dos-
ecossistemas-e-da-biodiversidade?download=1010:teeb-a-economia-dos-ecossistemas-e-da-biodiversidade-para-formuladores-d-
e-politicas-locais-e-regionais.
18
O instrumento de PSA, apesar de envolver contrapartidas econmicas, no implica, necessariamente, em transaes
nanceiras (monetrias). O PSA pressupe a transferncia de recursos, sejam eles nanceiros ou no. Iniciativas
de PSA podem englobar, adicionalmente, a estruturao de arranjos produtivos locais (APLs) e o estabelecimento
de mercados de servios ambientais que no dependam somente de recursos pblicos, o que exige a indicao de
incentivos e regramentos para estimular a demanda pelos servios.
Para que essas metas sejam cumpridas, o Estado precisa disponibilizar recursos
nanceiros e tcnicos aos proprietrios.
19
1.6. Polticas Pblicas sobre Pagamento por Servios Ambientais
Instrumentos de PSA tornaram-se efetivos mecanismos As polticas pblicas de PSA devem estar contextualizadas
para a conservao ambiental, dando suporte aos outros em um determinado sistema legal, que prev seus
instrumentos das polticas ambientais, como os de elementos essenciais.
comando e controle que, muitas vezes, no demonstram Contudo, nem sempre um regramento legal completo
a eccia desejada, por falta de scalizao ou por e abrangente necessrio. Algumas iniciativas de PSA
diculdades de operacionalizao. fomentadas por um ente governamental so bem-
A elaborao de polticas pblicas certamente uma sucedidas, ainda que tratadas pontualmente em normas
das principais ferramentas para fomentar programas infralegais no decorrentes de lei. Isso porque, como
e projetos de PSA. A expanso do interesse em PSA no vimos anteriormente, polticas pblicas podem ser
Brasil tem gerado um crescente nmero de polticas desenvolvidas por diferentes entes da Federao (Unio,
pblicas dessa natureza em mbito regional e local (Ver Estados e Municpios), em seus diferentes poderes de
Anexos I a III). atuao (Executivo, Legislativo e Judicirio), sendo que
Porm, o estabelecimento de uma poltica pblica de tais polticas podem decorrer de uma lei ou simplesmente
PSA nem sempre a melhor alternativa para o alcance de atos normativos da administrao pblica.
dos objetivos ambientais pretendidos. preciso Ou seja, os entes governamentais que queiram
haver viabilidade econmica e tcnica para tanto, desenvolver polticas pblicas devem faz-las
principalmente com relao aos elementos essenciais observando:
que compem uma poltica pblica de PSA.
Poltica Pblica de PSA estabelecida por ato administrativo, sem lei especca
Estado de So Paulo
O Projeto Mina Dgua e o Projeto CAP-RPPN do Estado de So Paulo tal como outras iniciativas de PSA
no Estado de So Paulo foi criado por meio da Resoluo da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de
So Paulo n 123/2010. Apesar de haver a denio de PSA na Lei n 13.798/2009, que instituiu a Poltica
Estadual sobre Mudanas Climticas do Estado de So Paulo, esta no regula programas, projetos, arranjos
institucionais e fontes de recursos sobre PSA, sendo que o Estado de So Paulo o faz por meio de atos
normativos da administrao pblica (Resolues).
20
A grande diferena em se tratar de polticas pblicas por meio de lei ou por meio de normas infralegais reside nos
objetivos a serem alcanados e na estrutura e sistematizao que se pretende determinar.
Ao se tratar polticas pblicas por meio de lei, haver uma maior segurana jurdica em seu estabelecimento, uma
vez que apenas outra lei poder revogar uma lei j existente. Essa questo acaba por trazer uma caracterstica de
longevidade poltica pblica, pois independer da mera vontade do administrador pblico que ocupa a funo
pblica em um determinado perodo.
De outro lado, polticas pblicas emanadas por normas infralegais, como decretos e resolues, dependem em
grande parte da vontade poltica dos administradores pblicos que ocupam a funo pblica em um determinado
perodo. Contudo, caso haja vontade poltica e capacidade funcional, a ausncia de lei no impede ou implica em mau
funcionamento de uma poltica pblica.
Extrema, em Minas Gerais. Nessa localidade, o processo municipal, e os recursos da cobrana pelo uso da gua
de implementao do PSA foi lento, gradual e progressivo. vo diretamente para esse fundo. Essa caracterstica tem
O incio se deu de forma diminuta, com R$ 16 mil, com trazido aspectos positivos para a gesto dos recursos e
o nanciamento de uma propriedade, e o processo foi para a segurana jurdica das relaes entre os diferentes
avanando e ganhando escala progressivamente, estando atores envolvidos. Nessa municipalidade, existe a cultura
hoje com uma estrutura fsica, operacional, nanceira e de continuidade das polticas pblicas que estejam
Todavia, entendemos que o estabelecimento ideal de uma poltica pblica de PSA deva partir de uma lei que trate
das regras gerais e estabelea direitos e deveres pertinentes, deixando para o gestor pblico, por meio de normas
infralegais, aplicar e gerir o funcionamento prtico dos programas e projetos decorrentes da poltica pblica de PSA.
No Brasil, o estabelecimento de polticas pblicas sobre PSA ganhou ainda mais relevncia com a promulgao da
Lei de Proteo da Vegetao Nativa (Lei n 12.651/2012 tambm conhecida por Cdigo Florestal Brasileiro), uma
vez que o artigo 41 dessa norma legal passou a autorizar o poder pblico federal a instituir programas de PSA como
forma de apoio e incentivo conservao do meio ambiente. No entanto, at o momento da elaborao deste guia,
no foram identicadas aes ou regulamentaes com base nesse artigo da lei.
21
importante mencionar que o artigo 41 da Lei n A ttulo de conhecimento, at o momento
12.651/2012 no uma norma legal geral sobre PSA, e da elaborao deste guia (janeiro de
sim uma autorizao legal para que o Governo Federal 2017), tramitam no Congresso Nacional,
crie programas de incentivo proteo da vegetao pelo menos, trs Projetos de Lei que
nativa. Com isso, uma vez que no h ainda uma Lei visam criao de uma Poltica Nacional
Federal que determine regras gerais sobre PSA, os de PSA e um Programa Federal sobre
estados e municpios possuem capacidade plena para PSA. So eles: PL n 792/2007, PL n
estabelecerem suas normas legais sobre esse tema. 312/2015 e PLS n 276/2013.
Os entrevistados entendem que a lei deve trazer os aspectos mais gerais de uma poltica pblica para pagamento dos
servios ambientais e o seu detalhamento deve ocorrer por meio de decreto e outros atos normativos, como resolues.
H tambm a compreenso de que o marco legal deve possibilitar a celebrao de parcerias entre entidades pblicas e
organizaes da sociedade civil, com vistas tanto ao apoio tcnico como nanceiro aos projetos.
22
2.Construindo polticas pblicas de PSA
ARRANJO
INSTITUCIONAL
E GOVERNANA PROGRAMAS
Concepo e DE PSA
planejamento; Gesto Projetos e Objetivos
e implantao; Ambientais
Monitoramento e
scalizao, etc.
ASPECTOS
ECONMICOS
Fontes de recurso;
Veculos nanceiros
POLTICA PBLICA
DE PSA
Os elementos essenciais para a construo de uma poltica pblica de PSA, em geral, concentram-se nos seguintes
tpicos de sua concepo:
por meio do tratamento normativo desses elementos que nasce a poltica pblica de PSA. Ou seja, preciso
entender, analisar e conceber cada um desses elementos e, dessa forma, criar a regulao necessria para a instituio
da poltica pblica de PSA.
Em geral, a poltica pblica de PSA uma poltica de incentivo e apoio, diferenciando-se das polticas pblicas de
comando e controle em matria ambiental no Brasil. Por essa razo, um dos principais desaos das polticas pblicas
de PSA justamente estabelecer os mecanismos necessrios para atrair provedores e fontes de recursos para o PSA.
Neste captulo, sero apresentados os elementos essenciais para o estabelecimento de uma poltica pblica de PSA e
seus mecanismos de planejamento, gesto, implantao e monitoramento.
23
2.1. Objetivos ambientais em Exemplos de polticas pblicas
Programas de PSA municipais que objetivam a
conservao dos recursos
A criao de uma poltica pblica de PSA seja ela especca,
hdricos
abrangente ou pontual como parte integrante de uma outra
O municpio de Extrema (Minas Gerais) criou,
poltica ambiental no deve constituir-se como um m em
por lei, o projeto Conservador de guas, que
si mesma, mas sim estar alinhada com metas e estratgias
se tornou a primeira lei municipal no Brasil a
de desenvolvimento e conservao ambiental mais amplas
regulamentar o PSA relacionado com a gua.
ou serem construdas para resolver um problema especco,
Outro exemplo o municpio de
proteger ou garantir um determinado ecossistema ou
Guaratinguet-SP, que aprovou a Lei n
conjunto de ecossistemas e respectiva proviso de servios.
4.252, de 11 de novembro de 2010, que
preciso denir previamente quais so os servios ambientais
institui o Programa de Incentivo Proteo
e ecossistmicos que se visa regular. Isso porque cada
da Qualidade e Disponibilidade de gua
localidade ou regio do pas apresenta suas peculiaridades
nas Bacias Hidrogrcas do Municpio de
ambientais e so elas que nortearo os principais aspectos
Guaratinguet Produtor de gua e que
a serem tratados em seus programas e projetos de PSA, por
foca, dessa forma, nas bacias hidrogrcas
exemplo:
prioritrias para o abastecimento pblico do
municpio.
O municpio de Apucarana-PR aprovou
em 2009 a Lei n 058, que cria o Projeto
A condio de conservao dos ecossistemas
Osis, para a implantao de aes para a
naturais;
melhoria da qualidade de vida e aumento
O bioma ou tipo de vegetao da regio; da quantidade das guas incentivando os
24
Os principais programas e projetos de PSA referenciados nas Por outro lado, algumas iniciativas
legislaes no Brasil so relacionados a: governamentais desenvolveram suas polticas
pblicas de PSA j integradas a estratgias
de desenvolvimento mais abrangentes,
I. Recursos hdricos voltados para a considerando o alinhamento de suas polticas
conservao e uso adequado dos recursos
pblicas com a de outras jurisdies e outros
hdricos;
temas ambientais.
II. Biodiversidade voltados para a conservao,
preservao da fauna e da ora;
o caso do estado do Esprito Santo, que criou, inicialmente, Com isso, recomendvel que o
o programa de PSA com o objetivo de incentivar prticas ente pblico analise e estabelea a
sustentveis em propriedades rurais Programa de abrangncia e a dimenso que visa
ProdutorES de gua, por meio da Lei Estadual n 8.995/08. alcanar na fase de concepo de sua
Esse programa foi, em 2011, incorporado no Programa poltica pblica de PSA.
Reorestar, um programa com um objetivo mais amplo
de contribuir para a ampliao da rea de Mata Atlntica
no Esprito Santo em 80 mil hectares at 2018, conforme 9
Forest Trends (2015). Incentivos Econmicos
para Servios Ecossistmicos no Brasil. Maio
metas almejadas pelo Governo do Estado no Planejamento
2015. Disponvel em: http://brazil.forest-trends.
Estratgico 2015/2018. org/documentos/matriz_book.pdf.
25
Alm dos objetivos ambientais mais comuns, com foco na conservao de espcies e ecossistemas, outros podem ter
um papel relevante na gesto ambiental pblica. Por exemplo, na gesto territorial assume particular importncia o
servio de controle do risco de enchentes proporcionado pelos ecossistemas de mangues nas regies costeiras ou o
servio ecossistmico de conteno da eroso do solo de encostas em regies sensveis a deslizamentos de terras. A
proteo desses ecossistemas pode representar uma importante estratgia de adaptao mudana do clima.
Dessa forma, para a criao de uma poltica pblica especca de PSA, importante observar as conexes dos objetivos
que se visam alcanar com os objetivos de outras polticas pblicas, visando promover sinergias, potencializar ganhos
de escala dos resultados e reduzir custos de transao.
De acordo com MMA (2013)10, h potencial para incorporar o instrumento de PSA a polticas
de promoo de arranjos produtivos locais ou de crdito agrcola, como o Pronaf, beneciando
sistemas produtivos sustentveis que garantam o provimento de servios ambientais, ou ainda,
a poltica de gesto e ordenamento territorial, como estratgia de garantir reas prioritrias
para a proviso de servios essenciais, como o fornecimento de gua em qualidade e quantidade
e o controle de enchentes e deslizamentos de terras. Outro exemplo a incluso do PSA como
um dos instrumentos de Programas de Regularizao Ambiental planejados no contexto da
implementao da nova legislao orestal, de forma a fomentar a adequao de imveis rurais
e, ao mesmo tempo, promover o aumento da vegetao em reas prioritrias para a conservao
de gua e biodiversidade (FOREST TRENDS, 2015).
PROJETO 1 para uma poltica pblica de PSA. Isso porque as polticas pblicas
TIC
CA
LI
10
MMA (2013). Lies aprendidas na conservao e recuperao da Mata Atlntica.
Sistematizao de desaos e melhores prticas dos projetos-pilotos de Pagamento por Servios Ambientais. 2013. 1 ed. 84p. Coordenao
Editorial: Ftima Becker Guedes, Ceres Belchior, Antnio Tafuri e Susan Edda Seehusen. Elaborao do Texto: Susan Edda Seehusen,
Marcelo Hercowitz e Guilherme Romano Figueiredo. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/category/142-
serie-biodiversidade?download=1015:serie-biodiversidade-biodiversidade-45.
26
Programa de PSA o plano geral de aes e diretrizes a serem observadas e cumpridas para o
atingimento de objetivos gerais. Pode e deve estar previsto em norma legal que institui e regula a
poltica pblica;
importante observar que projetos de PSA devem Dessa forma, a demanda por servios ecossistmicos
considerar e ser motivados por uma demanda existente. um fator importante a ser considerado na fase conceitual
A realizao de projetos desacompanhada de alguma e decisria, uma vez que sua viabilidade depender,
demanda poder acarretar sua inviabilidade e no tambm, de fontes de recursos capazes de manter a
perenidade. A existncia de demanda por projetos perenidade e longevidade do mesmo.
de PSA um fator importante para sua perenidade e
Apesar de no haver a necessidade de estarem
sustentao nanceira e socioambiental.
especicamente regulados em norma legal, pois a
Projetos decorrentes de polticas de PSA so medidas regulao dos programas dever estabelecer as diretrizes
prticas desencadeadas em razo do regramento gerais para a realizao de atividades que visam alcanar
j estabelecido pela prpria poltica pblica, e sua os objetivos ambientais da poltica pblica, projetos
implantao, execuo e manuteno dependem, alm podem demandar a elaborao de documentos tcnicos,
das diretrizes gerais estabelecidas pela poltica pblica, tais como:
das fontes de recursos que serviro para sustent-los.
Documento de concepo do projeto;
Em algumas situaes, o desenvolvimento de polticas
Levantamentos sobre o arranjo institucional;
pblicas de PSA, principalmente no nvel municipal,
ocorre por meio de uma estrutura mais simples, sem o Plano de ao/negcio com anlise de
estabelecimento de programas e, nessa situao, os viabilidade nanceira;
projetos derivam diretamente da implementao dessas Mapeamentos e diagnsticos ambientais e
polticas. socioeconmicos.
O Programa Mais gua, iniciado em 2012, tem como naturais e checklist dos critrios de pontuao), atravs
objetivo ambiental incentivar a preservao das reas de da qual possvel obter a nota da propriedade e o clculo
vegetao nativa e a adoo de prticas sustentveis na do valor monetrio a ser recebido, conforme metodologia
zona rural para proteo dos recursos hdricos na regio de valorao ambiental do Osis da Fundao Grupo
e aumento da produo de gua. Para isso, o Programa Boticrio de Proteo Natureza. O clculo, especco
fornece apoio tcnico e remunerao a proprietrios para cada propriedade, possibilita a classicao das
rurais que destinem terras para preservao de servios propriedades em um ranking de critrios de priorizao,
ecossistmicos. Essa preservao acontece por meio no qual aquelas mais bem colocadas sero as mais
da restaurao e conservao orestal, da adoo de indicadas para o recebimento da premiao por servios
ambientais.
27
2.2. Arranjo Institucional
Uma poltica pblica de PSA depende de um bom arranjo institucional estabelecido para o planejamento, gesto,
regulao, sistematizao, implantao, comunicao e transparncia do que determinado pela prpria poltica
pblica (Ver Anexo V).
a partir das instituies denidas como responsveis e competentes para regulao, gesto e implantao da
poltica pblica que so realizados os atos de administrao e governana destes, administrao de recursos,
estabelecimento de planos de ao, denio de sistemas de monitoramento, validao de metodologias e outras
atividades pertinentes.
SUBPREFEITURA FUNDAO
FUNDAO CORREDOR
So Francisco Xavier GRUPO
FLORESTAL ECOLGICO
ITA AGEVAP ANA BOTICRIO OIKOS
Proprietrios Rurais
Benefcios - Sociedade
Assim, o arranjo institucional deve ser entendido como Em geral, o arranjo institucional organizado com base
o conjunto de instituies selecionadas e capacitadas nas seguintes vertentes de responsabilidades:
para realizar, na medida de suas competncias, os
atos de gesto e administrao determinados pela Regulao da poltica pblica de PSA;
28
INSTITUIES QUE ATUAM NA REGULAO
As instituies que se enquadram na vertente de regulao so aquelas que denem o regramento infralegal para a
implementao e execuo da poltica pblica de PSA. Nesse caso, so as instituies que emanam normas infralegais
para a regulao da poltica pblica de PSA, como os decretos e as resolues.
I. A secretaria de meio ambiente de algum ente governamental ou uma autarquia com competncia para
dispor sobre esse tema;
II. As instituies de aconselhamento tcnico para servirem como fundamentadores tcnicos das decises de
regulao e gesto, como os conselhos e comits.
De outro lado, temos as instituies que se enquadram na vertente de implementadores e executores da poltica
pblica e, com isso, podemos citar exemplicativamente:
I. As instituies que so responsveis por executar as atividades determinadas pelos programas e projetos,
tais como elaborar relatrios de monitoramento, captao e aplicao de recursos, comercializao de
ativos ambientais decorrentes de projetos de PSA. Em alguns casos, a execuo ou implementao de
determinadas atividades pode ser exercida por atores privados, do terceiro setor, atores pblicos que
tenham competncia para tanto, ou um conjunto destes.
Diante disso, na fase de concepo da poltica pblica de PSA, os formuladores desta devem realizar anlises tcnicas
e jurdicas de forma a buscarem a seleo de instituies mais adequadas a exercerem as atividades necessrias a
alcanar os objetivos almejados.
29
Nesse caso, para a adequada denio do arranjo
institucional, preciso vericar as caractersticas I. Capacidade de gesto;
administrativas e a natureza jurdica de cada instituio II. Capacidade administrativa;
a ser selecionada. Para tanto, recomenda-se a anlise das III. Capacidade operacional;
seguintes caractersticas, as quais devero demonstrar IV. Capacidade transacional.
qualidades de cada instituio com relao :
As polticas pblicas de PSA podem ter sua execuo realizada por entidades que so parte do poder pblico
(secretarias, autarquias, etc.) e/ou por entidades privadas (institutos, organizaes no governamentais, associaes,
empresas, etc.).
30
Podem ser utilizadas as estruturas e capacidades j existentes na administrao pblica ou ser criadas novas estruturas
(direta ou indiretamente vinculadas ao governo) especicamente para atender poltica pblica. A denio da forma
e composies do arranjo institucional depende das caractersticas locais, da sensibilizao e entendimento sobre o
tema, do potencial de benefcios diretos e indiretos, da capacidade tcnica e da disponibilidade de recursos humanos
e nanceiros.
A participao de instituies pblicas deve contar com: uma equipe tcnica que assuma o trabalho de articulao
poltica, planejamento tcnico, implantao das aes de conservao e monitoramento; uma assessoria jurdica que
auxilie na elaborao e formalizao de contratos e convnios; alm de assessoria nanceira. Em alguns casos, os
municpios e estados tambm consideram a existncia de um conselho consultivo ou deliberativo responsvel por
acompanhar os resultados e propor os aperfeioamentos cabveis.
importante considerar o apoio integrado entre setor pblico e o privado empresarial, organizaes no
governamentais e do meio acadmico que podem contribuir para um melhor planejamento, gesto, transparncia e
sustentabilidade nanceira do mecanismo.
As entidades do setor privado (empresas, indstrias, associaes, etc.) podem participar das polticas pblicas de PSA,
seja como usurios beneciados de servios ecossistmicos (providos por terceiros), ou como provedoras de servios
ambientais. O setor privado pode assumir, ainda, o importante papel de: (i) conanciador junto ao Poder Pblico; e (ii)
de nanciador e indutor dos mercados de ativos ambientais.
A seguir, dois exemplos de participao privada. Uma como usurio beneciado e outra de conanciador.
1 Os usurios de recursos hdricos realizam pagamentos oriundos da cobrana pelo uso da gua. Parte desses
pagamentos so destinados a garantir a sustentabilidade das iniciativas de PSA nas bacias dos Rios Piracicaba,
Capivari e Jundia (PCJ), muito embora seja preciso outras fontes de recursos para custear as iniciativas e dar
perenidade quelas.
2 - O programa ISA Carbono proveniente do Sistema de Incentivos a Servios Ambientais do Estado do Acre obtm
conanciamento proveniente do grupo bancrio KfW (KfW Bankengruppe), um banco de fomento da Repblica
Federal da Alemanha e dos estados federados. Todo recurso tratado como uma ponte para fomentar as polticas de
baixas emisses de carbono, adicionalmente potencializadas por outros projetos e recursos, como recursos do Fundo
Amaznia decorrentes de REDD+, dando mais robustez a essas polticas.
31
Com relao participao do terceiro setor, importante
mencionar a Lei n 13.019/2014, que determina as
normas gerais para as parcerias entre a administrao
pblica e organizaes da sociedade civil, em regime de
2.2.2. Colegiados
mtua cooperao, para a consecuo de nalidades de
interesse pblico e recproco, mediante a execuo de O termo colegiado faz referncia ao mtodo
Vale ressaltar que essas parcerias podem ou no obter execuo de uma forma mais eciente de
Contudo, a lei determina algumas vedaes a serem comum os rgos colegiados possurem uma
observadas, devendo ser mencionadas, para ns deste secretaria executiva, encarregada de colocar
trabalho, as vedaes relativas prestao de servios em prtica as decises. No caso das polticas
32
CATEGORIA TIPO DE MECANISMO POTENCIALIDADES PARA O PSA
COMIT ESTADUAL
Gestor DELIBERATIVO
MUNICIPAL
Esses instrumentos tm grande importncia para denir as formas de participao e responsabilidades de cada ator
do arranjo institucional da iniciativa.
33
2.2.4. Transparncia na Comunicao
Em geral as aes de comunicao contidas nas polticas pblicas em vigor so agrupadas em trs componentes: (i)
entre as entidades governamentais; (ii) direcionada sociedade em geral (potenciais participantes); (iii) direcionada
populao que foco/objeto da iniciativa.
Com isso recomendvel que haja, sempre que possvel, previso na regulao da poltica pblica de PSA sobre como
deve ser realizada a comunicao entre os diferentes atores da poltica pblica, sua periodicidade, seus canais de
comunicao e suas competncias.
ENTRE
SOCIEDADE PROVEDORES
GOVERNOS
EM GERAL E BENEFICIRIOS
E INTRAGOVERNO
TRANSPARNCIA E COMUNICAO
34
FONTES DE CUSTOS DE VECULOS PROGRAMAS PROVEDORES
RECURSOS TRANSAO FINANCEIROS E PROJETOS E BENEFI-
CIRIOS
Fontes de recursos Os custos de transao Veculos nanceiros ou Os programas e projetos Provedores de servios
devem ser entendidas so todos os custos mercadolgicos so de PSA devem vericar ambientais e benecirios
como alternativas envolvidos na construo utilizados para sua viabilidade nanceira, idealmente estaro
nanceiras que do de uma poltica e de administrar, gerir e identicando suas fontes inter-relacionados tanto
sustento a um projetos de PSA, desde disponibilizar recursos de recursos e os custos de nas fontes de recursos
programa de PSA. o sua concepo terica, nanceiros. transao para como nos veculos
dinheiro utilizado para articulao institucional, Podem ser fundos desenvolvimento de suas nanceiros quando
planejar, nanciar, planejamento tcnico at pblicos ou privados, atividades e alcance de voluntariamente
remunerar, contratar, a implantao, gesto e bancos de fomento, uma seus objetivos. engajados em um
investir e monitorar monitoramento. conta-corrente sob programa ou projeto de
iniciativas de PSA. administrao especca e PSA.
regulada e outros.
ASPECTOS ECONMICOS
Nesse sentido, a observao e o tratamento dos Esses aspectos econmicos e nanceiros devem ser
aspectos econmicos e nanceiros em polticas tratados e regulados em polticas pblicas de PSA e,
pblicas de PSA so relevantes uma vez que: em geral, tais aspectos so abordados nas regulaes
ao se tratar dos seguintes tpicos:
Os provedores de servios ambientais
precisam ser recompensados; I. Denio de provedor;
35
2.3.1. Fontes de recursos
As polticas pblicas de PSA, para atingimento de seus objetivos e adequada implantao, devem identicar
previamente as fontes de recursos passveis de serem utilizadas.
As fontes de recursos, para os casos de PSA, devem ser entendidas como aquelas que servem para:
Alm disso, as fontes de recursos podem ter origem pblica ou privada, nacional ou internacional e podem ser
destinadas tanto para polticas pblicas com arranjos institucionais puramente pblicos ou com composio
mista (com participao de instituies privadas).
Foi elaborado um Projeto de Lei (PL), prevendo a possibilidade de repasse desses recursos na forma de incentivo aos
produtores rurais do municpio vizinho, Cambori.
Em 2009 foi decidido que esse recurso seria destinado ao Projeto Produtor de gua do Rio Cambori, atravs da
implantao de aes de restaurao de reas degradadas, manuteno de reas bem conservadas, manuteno
de estradas e pagamentos por servios ambientais aos proprietrios onde essas atividades forem adotadas. Hoje o
Projeto atua com fontes de recursos variadas, contando com diversos parceiros extrapolando a previso original e
criando mecanismo novos.
36
FONTES DE RECURSOS DOS PROJETOS LIGADOS INICIATIVA OSIS
Ministrio PSA e
Osis Brumadinho Amda e FGB R$ 2.000,000 5 anos -
Pblico MG execuo
Produtor de gua
do Rio Vermelho - SAMAE e permanente Lei Municipal
SAMAE R$ 35.868 PSA
So Bento do Sul/ Prefeitura / ano n 2.677/2010
SC
Corredores de PSA e
Fatma Banco Mundial R$ 500.000 3 anos -
Biodiversidade/SC execuo
Mitsubishi
Fundao Foundation for
PSA e
Osis So Paulo Grupo the Americas R$ 2.300.000 8 anos -
e Instituto
execuo
Boticrio
Hedging-Griffo
importante lembrar que o princpio do Usurio-Pagador uma caracterstica primria de iniciativas de PSA, sendo
necessrio que sejam primeiramente identicadas as fontes de recursos destinadas implantao dos programas e
projetos de PSA (a demanda pelos servios ambientais, os benecirios) e remunerao dos provedores de servios
ambientais.
Dotao oramentria prpria (oramento do meio ambiente, parcela do ICMS ecolgico, etc.);
Cobrana pelo uso ou explorao de um determinado recurso ambiental (royalties do petrleo, taxas sobre
gerao de energia, cobrana pelo uso de gua, etc.);
Emprstimos ou doaes provenientes de instituies pblicas ou privadas como, por exemplo, O Fundo
para o Meio Ambiente Global (GEF, pelas siglas em ingls, Global Environment Facility); Banco Mundial;
Fundo Amaznia; Fundaes nacionais e internacionais, grandes empresas e outros;
37
Tais fontes de recursos podem e devem ser combinadas de modo a garantir a sustentabilidade nanceira de longo
prazo dos projetos e programas de PSA. Nesse contexto, assume especial relevncia a perspectiva de integrao de
diferentes fontes de recursos, sob pena de inecincia ou da no implementao adequada dos programas e projetos
de PSA.
No entanto, no contexto nacional ainda mais comum encontrar polticas pblicas de PSA baseadas apenas em
recursos provenientes do poder pblico, normalmente bastante comprometido com outras despesas.
Oramento da Prefeitura Municipal de Extrema (entre 2006 e 2011, alocados R$ 3 milhes, que
representam 3,5% do oramento municipal);
Outro exemplo de fontes de recursos efetivas de programas em funcionamento o Programa ProdutorES de gua, o
Programa de PSA do Estado do Esprito Santo (Lei Estadual n 8.995/2008 (FOREST TRENDS, 2015):
11
SMA/CBRN (2013). Experincias de Pagamento por Servios Ambientais no Brasil. Organizao Stefano Pagiola; Helena
Carrascosa von Glehn; Denise Taffarello. So Paulo : SMA/CBRN, 336p. Disponvel em: http://documents.worldbank.org/curated/
pt/548371468021548454/pdf/864940WP0P088000PORTUGUESE0PSAlivro.pdf.
38
Entre outras formas de fontes de recursos identicadas na legislao vigente e pertinente, esto:
Como contribuio para concepes de polticas pblicas de PSA, numa breve sntese adaptada de trabalho produzido
pelo MMA (2009)12, o quadro a seguir apresenta alguns possveis tipos de fontes de recursos e suas respectivas
potencialidades para esquemas de PSA.
12
MMA (2009). Pagamento por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal. / Sven Wunder, Coordenador; Jan Brner,
Marcos Rgnitz Tito e Lgia Pereira. 2. ed., rev. Braslia: MMA, 144 p. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/estruturas/168/_
publicacao/168_publicacao17062009123349.pdf.
39
2.3.2. Veculos nanceiros
Da mesma forma que existem diferentes fontes de recursos para PSA, tanto pblicas quanto privadas, existem
diferentes possibilidades de se institurem veculos nanceiros para captao e aplicao dos recursos.
Veculos nanceiros, para efeitos deste guia, devem ser entendidos como aqueles utilizados para custodiar, administrar,
gerir ou disponibilizar os recursos nanceiros a que so ligados. Tais veculos devem ser pensados e constitudos
com a capacidade de receber recursos nanceiros tanto de origem pblica quanto privada. Por exemplo, so veculos
nanceiros os fundos pblicos especiais destinados ao meio ambiente, como o Fundo Estadual ou Municipal de Meio
Ambiente.
Os veculos nanceiros podem ser dotados de personalidade jurdica ou no. Ou seja, podem ser instituies
formalmente constitudas como pessoas jurdicas ou simplesmente existirem como contas correntes ou fundos
contbeis ligados a alguma instituio formalmente constituda.
Atualmente, os principais veculos nanceiros contemplados nas polticas pblicas de PSA so:
Os recursos da subconta COBERTURA FLORESTAL so destinados ao apoio e fomento de aes, programas e projetos
que contribuam para o aumento da cobertura orestal, especialmente os que instituam o pagamento por servios
ambientais aos proprietrios rurais visando ampliao, conservao e/ou preservao da cobertura orestal. Os
pagamentos podem ser realizados tanto para o reconhecimento dos servios ambientais prestados quanto para
aquisio de insumos que se prestem a esse m. Assim, os recursos destinados ao Programa Reorestar do Esprito
Santo so providos pela subconta COBERTURA FLORESTAL do FUNDGUA, garantindo a disponibilidade de recursos
no mdio e longo prazo.
Outra previso importante refere-se obrigao de que, no mnimo, 80% dos recursos da subconta COBERTURA
FLORESTAL sejam destinados s iniciativas de PSA. Esse recurso no volta ao Caixa nico do Estado, a no ser que
haja outros objetivos de interesse pblico mais relevantes que justiquem qualquer contingenciamento ou a utilizao
deles para outras nalidades.
40
Projetos Financiados pelo Comit PCJ
No caso dos projetos nanciados pelo Comit PCJ, foi institudo, na Poltica de Recuperao, Conservao e Proteo
dos Mananciais, que os municpios possuem liberdade para instituir as suas prprias metodologias para conduo
das iniciativas de PSA, mas precisam ter um fundo municipal para receber, gerir e distribuir os recursos. Desse modo,
o municpio que quiser receber recursos do Comit precisa ter uma lei criando o fundo municipal, seno o comit no
aloca recursos para suas iniciativas de PSA.
Piraquara-PR: Lei Municipal n 1.540 e Decreto n 4.809/2016, que cria e regulamenta o Fundo Municipal de Servios
Ambientais (FMSA), vinculado Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, destinado a apoiar e fomentar
o Programa Municipal de Pagamento por Servios Ambientais.
So Bento do Sul-SC: Lei Ordinria n 3.668/2016, que autoriza a abertura de crdito adicional especial no oramento
vigente do municpio e cria o Fundo Municipal de Pagamento por Servios Ambientais.
Alm das funes anteriormente mencionadas, alguns veculos nanceiros podero assumir funes, tambm,
mercadolgicas. Os veculos mercadolgicos, para efeitos deste guia, so os utilizados para administrar, gerir e
comercializar ativos ambientais e recursos nanceiros provenientes de sua comercializao. So utilizados tambm
para nanciar projetos de PSA que visam ao retorno de capital pela venda dos ativos a serem gerados. Por exemplo,
uma empresa de economia mista, uma agncia de fomento, uma empresa privada contratada pelo poder pblico pelos
meios legais permitidos.
O principal veculo institucional mercadolgico presente em polticas pblicas de PSA so as sociedades de economia
mista.
Uma das principais nalidades dos veculos nanceiros e mercadolgicos a aplicao dos recursos nanceiros, ou
seja, direcionar os recursos para os destinos previstos na poltica pblica.
A remunerao em programas de PSA pode ocorrer de diferentes formas, dependendo das caractersticas do
provedor do servio ambiental, dos elementos que levaram o ecossistema (e o servio ecossistmico) em questo a
ser conservado ou ameaado, do nanciador/comprador do servio e de como o programa foi desenhado. No s os
valores de pagamento podem variar, mas tambm a forma de compensao. A compensao por um servio ambiental
pode ocorrer tanto por meio de pagamentos monetrios como tambm por meio de capacitaes tcnicas, de isenes
scais e tarifrias, obteno de servios pblicos, fornecimento de materiais, etc.
41
FONTES DE RECURSOS
Exemplos: Dotao oramentria, doao, nanciamento, investimento,
vendas de ativos, ambientais, royalties do uso de recursos naturais,
cobrana pelo uso da gua.
Com isso, tem-se que as destinaes dos recursos so variadas e dependem sempre dos objetivos e diretrizes
estabelecidos pelas polticas pblicas e podem contemplar desde servios de consultorias e atividades programticas
de projetos ao custeio de mquinas e equipamentos.
A seguir apresentada uma lista exemplicativa das diferentes e possveis destinaes de recursos para programas
e projetos de PSA decorrentes de polticas pblicas sobre esse tema.
Contratao de consultores de diferentes reas: economia, direito, engenharia, biologia, tcnicos, etc.
Logstica para visita de campo
Realizao de audincias pblicas
Comunicao entre os formuladores envolvidos
42
REPASSE DE RECURSOS POR MEIO DE CONTRATOS
Os repasses de recursos ocorrem por vias contratuais estabelecidas pelo poder pblico. Tais vias devem seguir
determinaes legais de direito pblico. Esses contratos devem prever de forma clara:
AS PARTES;
O OBJETIVO GERAL E OS OBJETIVOS ESPECFICOS;
O PRAZO DE DURAO;
OS RECURSOS, SUAS DESTINAES, SEUS PRAZOS E SUAS DEMONSTRAES.
As prestaes de contas desses contratos e seus ritos contratuais nem sempre esto adstritos ao regramento da
Lei n 8.666/1993, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica, seguindo, muitas vezes,
outros regramentos estabelecidos em lei.
CONVNIO
DEFINIO: Acordos rmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao
de objetivos de interesse comum dos partcipes. No entanto, quando prevista a participao da Unio o conceito de convnio ganha
uma denio mais complexa, sendo: acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos
nanceiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscais e da Seguridade Social da Unio e tenha como participe, de um lado, rgo
ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem ns lucrativos, visando execuo de
programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em
regime de mtua cooperao. (Art. 1, Decreto N 6.170/07). De acordo com o artigo 18 da lei N 9.293/1996, os recursos da Unio s
podem ser descentralizados por meio de celebrao de convnio ou outros instrumentos congneres. As dotaes oramentrias
destinadas aos convnios e aos contratos de repasse so alocadas no Oramento Geral da Unio (OGU).
EXEMPLO: A Agncia Nacional de guas (ANA) solicita a todos os rgos e entidades que queiram participar das chamadas pblicas de
seleo de propostas de projetos do Programa Produtor gua que estejam credenciados e cadastrados no SICONV. Para receber o
repasse de recursos da Unio, todos os convnios rmados pelo poder executivo da Administrao Pblica Federal (APF) devem estar
registrados na plataforma SICONV (Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse do Governo Federal, www.convenios.gov.
br/siconv). De acordo com as regras estabelecidas para a gesto do sistema, a organizao que recebe o recurso nanceiro precisa ter
personalidade jurdica. O proponente cria uma proposta que a formalizao da inteno deste de rmar um convnio com um rgo da
APF. O rgo da APF pode aceitar a proposta, que a partir desse momento passa a ser chamada de convnio. Um convnio tem um
perodo de vigncia. Durante a execuo do convnio, o convenente deve prestar contas do gasto dos repasses, e o concedente deve
qualicar a execuo atravs de pareceres.
CONTRATO DE REPASSE
DEFINIO: Instrumento utilizado para repasse de recursos da Unio para Estados, Distrito Federal e Municpios, por intermdio de
instituies ou agncias nanceiras ociais federais, destinados execuo de programas governamentais (GOMES, 2013) . O contrato de
repasse se assemelha ao convnio, no entanto, as agncias nanceiras ociais (principalmente, a Caixa Econmica Federal) atuam como
mandatrias da Unio para execuo e scalizao das transferncias de recursos federais, rmando, para tanto, termo de cooperao
com o Ministrio concedente.
EXEMPLO: Essa forma de instrumento utilizada pelos estados de So Paulo e Esprito Santo (e previsto pelo Paran) para realizar a
transferncia para os seus respectivos municpios ou para o pagamento direto aos proprietrios. Cabe destacar que, se o Municpio ou
Entidade estiver inscrito no Cadastro Informativo dos Crditos no Quitados (CADIN) de rgos e entidades estaduais, Lei n 12.799/08,
Decreto N 53.455/08), ca impedido de receber valores dos convnios em andamento e de celebrar novos convnios, a ttulo de Trans-
ferncia Voluntria. Os recursos estaduais normalmente so repassados aos Municpios atravs de Programas especcos, denidos no
Oramento Estadual. So Paulo utiliza o Banco do Brasil para o gerenciamento e scalizao de contratos e realizao de pagamentos
referente ao Projeto PSA Mata Ciliar (Resoluo SMA 19/2015). O Banco do Brasil tambm o agente nanceiro contemplado pelo
Paran para nanciar RPPNs. O Esprito Santo utiliza o Banco de Desenvolvimento do Esprito Santo (BANDES) na operacionalizao da
modalidade de PSA do Fundo Estadual de Recursos Hdricos do Esprito Santo (FUNDGUA).
43
TERMO DE PARCERIA
DEFINIO: Instrumento jurdico para transferncia de recursos a entidades qualicadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP) para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico como assistncia social, cultura, sade,
educao (GOMES, 2013)13.
EXEMPLO: As iniciativas PRO-PSA Guandu e o Projeto Produtor de guas e Florestas (institudo pelo Rio Claro/RJ, Lei n 514/2010), por
meio desse instrumento estabelecido com a AGEVAP, permitiu o repasse de recursos as organizaes TNC e ITPA para a realizao dos
estudos tcnicos necessrios.
EXEMPLO: A Fundao Grupo Boticrio formaliza Acordos de Cooperao Tcnica com prefeituras e estados, atravs de suas Secretarias
de Meio Ambiente, sem repasse de recursos nanceiros entre os partcipes, para capacitao, elaborao de estudos e fornecimento de
ferramentas necessrias estruturao e desenvolvimento de iniciativas de PSA.
Para elaborar um sistema eciente de PSA, faz-se necessrio valorar os servios ambientais, pois somente dessa
maneira possvel inuenciar decises estratgicas e polticas em favor da conservao ou proteo ambiental.
Todavia, as iniciativas de PSA no requerem uma valorao econmica completa que abranja todos os servios
ecossistmicos presentes no projeto ou programa nem uma anlise dos retornos nanceiros em comparao
explorao usual do meio ambiente dos usos alternativos da terra (custos de oportunidade). A valorao dos
ativos ambientais decorrentes das iniciativas de PSA pode decorrer de processos de negociao do preo a ser
pago ou mediante a aplicao de uma metodologia especca para vericao do valor de um servio ambiental ou
ecossistmico especco.
No recomendvel que denies rgidas e detalhes sobre metodologias de valorao de servios ambientais sejam
considerados na denio de uma poltica pblica de PSA, mas que sejam denidos de modo customizado para cada
programa ou projeto, respeitando as particularidades de cada um desses nveis de interveno.
No caso do Estado de Santa Catarina, um valor de PSA foi denido na Lei n 15.133/2010,
prevendo que os participantes receberiam um valor nico, equivalente a 30 sacas
de milho por hectare por ano. Foi vericado, na prtica, que esse critrio no tem
condies de ser implementado. Uma proposta de reviso dessa lei est em tramitao
administrativa e pretende readequar essa questo.
13
GOMES, L. de S. (2013). Repasse de recursos: convnio ou transferncia fundo a fundo? Oramento Pblico em discusso n. 08.
44 Consultor de Oramentos do Senado Federal. Disponvel em: http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/496341/
OPED0008%20Texto%20Completo.pdf?sequence=5.
Existem distintas metodologias utilizadas para a valorao dos servios ambientais. As principais formas para
determinar/calcular os valores a serem repassados aos provedores so as seguintes:
III. Clculo a partir do indexador UVF e de frmulas que levam em considerao outros fatores;
V. Ou um arranjo destas.
Entre as metodologias que empregam o clculo dos custos de oportunidade, destaque para a metodologia de valorao
Osis desenvolvida pela Fundao Grupo Boticrio.
Para isso, a frmula do Osis foi concebida considerando trs principais variveis, as quais permitem exibilidade do
mtodo em funo das caractersticas fsicas, ambientais, sociais e econmicas da regio do projeto. So estas:
VALOR PSA = X * (1 + N) * Z
Onde:
X = Valor base da frmula, para o qual considerado um percentual do valor de arrendamento de acordo com
o preo da terra na regio, o que pode ser entendido como um percentual do custo de oportunidade. uma forma de
calibrar a frmula para determinada regio.
N = Nota atribuda a cada propriedade em funo da pontuao dos itens da tbua de clculo. Esta nota uma forma
de premiao pelos servios ambientais e bonicao para proprietrios com boas prticas ambientais, agrcolas e que
possuem uma gesto da propriedade adequada. A tbua de clculo deve ser composta por critrios que representem
as caractersticas e aes a serem estimuladas pelo projeto.
Z = rea Natural conservada de cada propriedade (em hectare). Consideram-se rea natural todas as reas com suas
caractersticas naturais, independentemente do seu estdio de regenerao e com ausncia de interveno antrpica
e uso para atividade econmica. Outras reas podero ser includas nesta varivel desde que sejam destinadas
restaurao ou recuperao, estabelecidas no Termo de Compromisso de Melhorias a partir da assinatura do contrato.
O mtodo de valorao Osis no tem como objetivo, puramente, a valorao do servio ambiental, mas incentivar os
proprietrios de reas a modicarem a maneira de uso da terra quando essas no estiverem em consonncia com as
prticas conservacionistas.
Atualmente, a metodologia repassada gratuitamente para as entidades parceiras prefeituras, comits de bacias
hidrogrcas, consrcios, empresas, ONGs, entre outras que se comprometam e tenham a capacidade tcnica e
nanceira a implantar o projeto em parceria com a Fundao Grupo Boticrio, a qual orientar e acompanhar o
processo de elaborao, implantao e monitoramento, incumbindo aos executores a busca de fontes nanciadoras
para viabilizao do projeto e pagamento das premiaes nanceiras aos proprietrios de terras.
45
Conforme mencionado anteriormente, no se recomenda que tais metodologias estejam dispostas de forma
obrigatria em lei. Isso porque a cincia ambiental e econmica dinmica e nem sempre as leis acompanham esse
dinamismo. Assim recomendvel que os mtodos de valorao estejam disciplinados em normas infralegais (Decretos
e Resolues), pois so passveis de alterao, substituio e revogao por mero ato do poder administrativo
competente.
14
GIZ (2012). Integrao dos Servios Ecossistmicos ao Planejamento do Desenvolvimento. Um passo a passo para prossionais com base
na iniciativa TEEB. Marina Kosmus, Isabel Renner, Silvia Ullrich (autoras). Deutsche Gesellschaft fuer Internationale Zusammenarbeit
(GIZ) GmbH. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/publicacoes/biodiversidade/category/143-economia-dos-ecossistemas-e-da-biodi
46
versidade?download=1040:integracao-de-servicos-ecossistemicos-ao-planejamento-do-desenvolvimento.
Projetos de PSA, em geral, no adotam o conceito de adicionalidade como foi adotado no artigo 12 do Protocolo de
Quioto, em que se determina que uma atividade deva, comprovadamente, resultar na reduo de emisses de gases
de efeito estufa ou no aumento de remoes de CO2, de forma adicional ao que ocorreria na ausncia do projeto
(cenrio BAU, do ingls business as usual). O conceito de adicionalidade como determinado no Protocolo de Quioto
raramente se aplica em programas e projetos de PSA.
A adicionalidade em programas e projetos de PSA pode ser uma meta para o programa ou regio (dependendo do
objetivo do programa), mas no deve ser condicionante para a sua viabilidade e participao de provedores, podendo
ser indiretamente estimulada por meio dos critrios de valorao ou de priorizao de reas.
Os custos de transao envolvem todos os custos das etapas de desenvolvimento e implantao de uma poltica
pblica, desde sua concepo terica, articulao institucional e planejamento tcnico at a sua implantao, gesto
e monitoramento.
Ao delinear o marco legal de uma iniciativa de PSA, necessrio que o gestor no somente considere tais custos como
tambm seja capaz de articular poltica e tecnicamente que estes sejam cobertos pelas fontes de recursos previstas
para dar vida iniciativa.
Alm da capacidade institucional, h custos associados operacionalizao de todo o processo. A poltica pblica de
PSA deve ser desenvolvida, os servios dos ecossistemas devem ser denidos e quanticados, sempre que possvel,
os provedores e benecirios devem estabelecer uma base comum de entendimento, os contratos redigidos, o
cumprimento dos contratos vericados e os resultados de pagamento monitorados. Essa apenas uma seleo dos
passos que so necessrios, alguns deles onerosos, no contexto de um PSA, sendo chamados de custos de transao.
Por m, os proponentes de uma iniciativa PSA devem garantir estrutura administrativa, tcnica, nanceira e jurdica
para arcar com os processos de articulao, planejamento, implantao e monitoramento da iniciativa.
47
Casos estaduais Casos municipais
Alguns estados especicam a origem (e a Alguns estados especicam a origem (e a porcentagem
porcentagem mxima) dos recursos e os tipos mxima) dos recursos e os tipos de despesas elegveis
de despesas elegveis relacionadas s aes relacionadas s aes de transao, implementao
de transao, implementao e/ou execuo e/ou execuo das iniciativas de PSA. Abaixo seguem
das iniciativas de PSA. Abaixo seguem alguns alguns exemplos, lembrando que tais condies devem
exemplos, lembrando que tais condies devem ser avaliadas individualmente.
ser avaliadas individualmente.
As despesas de monitoramento,
planejamento, avaliao e divulgao dos
resultados relativos ao PSA no podero
ultrapassar o montante correspondente a
10% das disponibilidades.
Embora os programas estaduais e municipais existentes estabeleam um limite de recursos de fundo para custos
de transao, no recomendado o estabelecimento de limites ou porcentagem sem a realizao de estudos de
viabilidade nanceira. De acordo com os objetivos ambientais de cada projeto, em alguns casos, o custo de transao
pode ser muito superior ao custo de pagamento dos provedores.
48
Custos de transao do Projeto Produtor de gua do Rio Cambori
O Projeto Produtor de gua do Rio Cambori conduziu um rigoroso estudo de viabilidade tcnica e nanceira
que deniu reas prioritrias para conservao e restaurao relacionadas a metas de reduo do aporte
de sedimentos aos rios, compilou os custos incorridos desde sua concepo e estimou custos futuros at
que as metas sejam atendidas (2035). Como resultados obteve-se o grco abaixo, que apresenta os custos
de articulao institucional, planejamento tcnico, gesto, implementao, o PSA e o monitoramento.
1.200.00
1milho
800mil
600mil
400mil
200mil
Anos
Esse padro de custo de transao deve ser esperado em qualquer projeto de PSA e pode ser usado como
base para estimativas semelhantes em outros projetos, desde que consideradas as particularidades
inerentes.
49
3. Concluso, lies aprendidas e
recomendaes para formulao das
polticas pblicas de PSA
Pagamento por Servios Ambientais (PSA) um tema com elevado nvel de complexidade e abrangncia, pois
enderea assuntos de natureza econmica, social e ambiental, aspectos relativos aos impactos locais, regionais,
nacionais e globais, a relao com atores pblicos e privados, e quais os caminhos necessrios regulao por meio
de dispositivos legais.
As orientaes, esclarecimentos e informaes apresentadas neste guia levam ao entendimento de que no existe
uma nica forma ou modelo para a elaborao de polticas pblicas sobre PSA. O guia busca prover elementos-chave
e procedimentos mnimos necessrios para uma adequada elaborao e execuo de polticas de PSA, assim como o
aprimoramento das j existentes.
A expanso de polticas pblicas de PSA tem sido uma realidade em mbito nacional, acompanhando as tendncias
internacionais de utilizao deste e de outros instrumentos econmicos na gesto ambiental. Trs fatores de sucesso
podem ser apontados para a utilizao do PSA como complemento a outros instrumentos de polticas pblicas de
conservao dos recursos naturais:
Oferece maior exibilidade para os agentes sociais se adaptarem poltica ambiental, promovendo
maior satisfao social e resultados ambientais;
Promove reconhecimento ambiental, econmico e social a uma parcela da populao que historicamente
tem arcado com a responsabilidade de garantir a integridade dos ecossistemas, geralmente com pouco
ou nenhum retorno em seu benefcio.
Embora um dos resultados do PSA seja a melhoria da condio socioeconmica de determinados grupos, principalmente
dos mais vulnerveis, o objetivo principal do instrumento de PSA servir como mecanismo de conservao e proteo
ao meio ambiente, e no como uma ao meramente assistencialista.
Importante relembrar: servios ecossistmicos so os benefcios que as pessoas obtm da natureza, direta ou
indiretamente, a m de sustentar a vida no planeta. J os servios ambientais so as atividades humanas individuais
ou coletivas que favorecem direta ou indiretamente a preservao, a proteo, a conservao, a manuteno, a
recuperao e/ou melhoria dos servios ecossistmicos. So essas atividades de proteo que so valoradas por meio
de metodologias que atribuem um valor a ser remunerado ao provedor (ver item 1.4 do material).
preciso denir previamente quais so os servios ambientais e ecossistmicos que se visa regular. Isso porque cada
localidade ou regio do pas apresenta suas peculiaridades ambientais e so elas que nortearo os principais aspectos
a serem tratados em seus programas e projetos de PSA, por exemplo:
50
A condio de conservao dos ecossistemas naturais;
O tipo de servio ecossistmico demandado pela sociedade local ou cuja proviso se encontra
ameaada pelas opes de desenvolvimento na regio;
As tendncias socioeconmicas.
Situaes de vulnerabilidade e gesto de territrio relacionadas a alguma questo ambiental especca so, de fato,
fatores para a escolha dos servios ambientais e ecossistmicos a serem contemplados em uma poltica pblica de PSA.
Estes, por exemplo, so os principais fatores utilizados em polticas pblicas municipais no Brasil, que vm denindo,
prioritariamente, o estabelecimento de polticas de PSA voltadas para recursos hdricos, entendendo que esse
instrumento pode proporcionar solues para os problemas relacionados com a degradao de bacias hidrogrcas.
Alm dos objetivos ambientais mais comuns, com foco na conservao de espcies e ecossistemas, outros podem ter
um papel relevante na gesto ambiental pblica. Por exemplo, na gesto territorial assume particular importncia o
servio de controle do risco de enchentes proporcionado pelos ecossistemas de mangues nas regies costeiras ou o
servio ecossistmico de conteno de encostas em regies sensveis a deslizamentos de terras. A proteo desses
ecossistemas pode representar uma importante estratgia de adaptao mudana do clima. Outro exemplo a
incluso de incentivos conservao como um dos instrumentos de Programas de Regularizao Ambiental planejados
no contexto da implementao da nova legislao orestal, de forma a fomentar a adequao de imveis rurais e, ao
mesmo tempo, promover o aumento da vegetao em reas prioritrias para a conservao de gua e biodiversidade.
De acordo com entrevistas com agentes atuantes em mecanismos de PSA, foi possvel observar que o PSA pode,
tambm, servir como diretriz de zoneamento municipal no uso e ocupao do solo. Ou seja, o PSA pode servir,
adicionalmente, como um instrumento para gesto de territrios.
reas do territrio provedoras de servios ecossistmicos essenciais para a populao e identicadas em instrumentos
de planejamento territorial podem constituir, tambm, uma base para o estabelecimento da abrangncia e do
foco dos programas de PSA. Por exemplo, no caso do Distrito Federal, o instrumento de Zoneamento Ecolgico-
Econmico (ZEE) indica no territrio a localizao de uma Zona Ecolgico-Econmica de Diversicao Produtiva e
Servios Ecossistmicos, destinada a assegurar atividades produtivas que favoream a preservao da infraestrutura
ecolgica e do ciclo hidrogeolgico. Essa zona, por sua vez, se subdivide em diferentes subzonas destinadas oferta
de diferentes servios ecossistmicos, como a proviso de gua em qualidade e quantidade, o habitat para espcies
(preservao de reas crticas para os Corredores Ecolgicos) e a proviso de alimentos (zona destinada produo
agrcola e pecuria).
importante lembrar que o princpio do Usurio-Pagador caracterstica primria de iniciativas de PSA, sendo
necessrio que sejam primeiramente identicadas as fontes de recursos destinadas implantao dos programas e
projetos de PSA e remunerao dos benecirios dos servios ambientais.
51
As fontes de recursos podem ter origem pblica ou privada, nacional ou internacional e podem ser destinadas tanto
para polticas pblicas com arranjos institucionais puramente pblicos ou com composio mista (com participao de
instituies privadas) e devem ser entendidas como aquelas que servem para custear:
Para melhor orientar os formuladores de polticas pblicas, seguem algumas perguntas a serem respondidas ainda na
fase de concepo e desenvolvimento.
MARCO
Quais normas so necessrias?
NORMATIVO
52
Muitas vezes o estabelecimento de uma poltica pblica no demanda a existncia de uma lei, bastando, em
determinados casos, a vontade poltica e a no existncia de vedao ou impedimento legal. Com isso, os diferentes
poderes pblicos de diferentes entes da Federao, para implementar uma determinada poltica pblica, podero:
I. Formular e implementar uma poltica pblica a partir de uma autorizao legal preexistente;
II. Formular e implementar uma poltica pblica a partir do exerccio de sua competncia constitucional e
infraconstitucional, ainda que no haja lei disciplinando a matria objeto da poltica pblica; ou
III. Formular uma poltica pblica a partir de uma proposio de lei para futura implementao.
A grande diferena em se tratar de polticas pblicas por meio de lei ou por meio de normas infralegais reside nos
objetivos a serem alcanados e na estrutura e sistematizao que se pretende determinar. Ao se tratar polticas
pblicas por meio de lei, haver uma maior segurana jurdica em seu estabelecimento, uma vez que apenas outra
lei poder revogar uma lei j existente. Essa questo acaba por trazer uma caracterstica de perenidade poltica
pblica, pois independer da mera vontade do administrador pblico que ocupa a funo pblica em um determinado
perodo.
Aspectos de governana
LIES APRENDIDAS
1 As polticas pblicas no institudas por meio de lei tendem a dicultar o andamento e execuo dos seus
programas e projetos de PSA, uma vez que passam a depender, em grande parte, da vontade poltica do
gestor do Poder Executivo;
2 A concepo de normas legais de PSA um processo dinmico baseado na percepo e capacidade dos
envolvidos, sendo fundamental discutir e fundamentar os arranjos institucionais e aspectos econmicos e
nanceiros necessrios antes da elaborao do marco legal;
3 Ao mesmo tempo em que tornam o processo mais participativo e transparente, a adoo e aproveitamento
de rgos colegiados (conselhos, comits, comisses, etc.) demandam um investimento maior de tempo
para a tomada de deciso. importante vericar a organizao e a capacidade, bem como as competncias
a serem atribudas aos rgos colegiados para que se tenha ecincia. Os projetos do Programa Produtor
de gua da Agncia Nacional de guas (ANA) lanam mo da organizao de uma Unidade de Gesto
do Projeto (UGP) que congrega as principais partes interessadas, limitada estritamente s competncias
necessrias para conduo do projeto (polticas e tcnicas);
4 A manuteno da vontade poltica fator relevante para o adequado desenvolvimento das polticas
pblicas de PSA;
53
RECOMENDAES
1 Busque aumentar a capacidade operacional atravs da realizao de parcerias com outras entidades para
suprir carncias tcnicas e operacionais;
2 Dialogue a respeito do tema com articuladores de outros setores do governo, que podem auxiliar na
difuso do conhecimento e/ou implementao das iniciativas (Procuradorias dos Estados e dos Municpios,
Extenso Rural, Controladoria, etc.);
5 Procure assegurar a coerncia com programas (nacionais, estaduais, regionais e/ou municipais);
6 Procure estabelecer formas e procedimentos que permitam a participao do setor privado tanto como
benecirio/nanciador, como de indutor nos mercados voluntrios e tambm de prestador de servios
tcnicos;
8 Tenha claro quais so os objetivos ambientais a serem alcanados e, com isso, aborde-os adequadamente
na concepo e regulao dos programas de PSA;
10 Dena claramente os compromissos a serem cumpridos pelos provedores como condicionantes aos
pagamentos de modo a no dar um carter assistencialista ao programa/poltica;
11 Garanta condies de participao dos provedores e benecirios nas etapas que se zerem necessrias
das iniciativas de PSA e nos processos de tomada de deciso, inclusive quanto denio, negociao e
distribuio dos benefcios;
12 Assegure aos provedores e benecirios de servios ambientais o acesso livre s informaes relacionadas
s iniciativas de PSA em uma linguagem de fcil entendimento, para que possam participar das tomadas
de deciso de forma previamente informada e responsvel, considerando as representaes locais e a
forma de escolha de seus representantes.
Aspectos nanceiros
LIES APRENDIDAS
1 A criao de um fundo especco ou o aproveitamento de fundos ambientais existentes como plataforma
de gesto dos recursos pblicos, muitas vezes, est sujeita a problemas como a diculdade operacional
e risco de contingenciamento dos recursos. No entanto, essa estratgia se mostra eciente na questo
operacional, como no exemplo do Estado do Esprito Santo, que est tendo sucesso em operacionalizar
recursos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos FUNDGUA. Comits de Bacia tambm tm tido
sucesso na alocao de recursos para programas de PSA, operacionalizados pelas Agncias de Bacia;
54
2 O incentivo pode tambm ser baseado no fomento a boas prticas de uso do solo e adoo de atividades
produtivas sustentveis;
3 Em se tratando de uma poltica de incentivo, os benefcios econmicos devem ser atraentes aos provedores
dos servios ambientais, sejam eles diretos (pagamentos) ou indiretos (assistncia tcnica, insumos, etc.).
Considere que em casos nos quais os custos de oportunidade superem a disposio a pagar pelos servios
ambientais, esse tipo de instrumento poder no funcionar adequadamente;
5 Os custos de transao envolvem todos os custos das etapas de desenvolvimento e implantao de uma
poltica pblica, desde sua concepo terica, articulao institucional, planejamento tcnico, implantao,
gesto e monitoramento, e a sua contabilizao condio essencial para o sucesso na implementao da
poltica pblica de PSA.
RECOMENDAES
1 Realize estudos de viabilidade nanceira para estabelecimento dos custos de transao (mesmo que os
programas estaduais e municipais existentes estabeleam um limite de recursos de fundo para custos de
transao). De acordo com os objetivos ambientais de cada projeto, o custo de transao pode ser muito
superior ao custo de pagamento dos provedores;
2 Garanta estrutura administrativa, tcnica, nanceira e jurdica para arcar com os processos de articulao,
planejamento, implantao e monitoramento da iniciativa;
3 Elabore um plano de negcio como forma de dimensionar e assegurar recursos para o nanciamento dos
custos de transao (arranjo institucional, estudos tcnicos, gesto e monitoramento) necessrios para a
implantao da poltica pblica de PSA;
4 Estruture o instrumento do PSA sobre fontes de recursos que garantam a sustentabilidade nanceira em
longo prazo;
Critrios para alocao dos recursos nanceiros para as aes e servios ambientais, com
indicadores mensurveis;
7 Busque mecanismos que garantam a iseno scal aos incentivos oferecidos com PSA e garanta que tais
incentivos no causem impactos negativos no enquadramento previdencirio de segurados especiais
(agricultura familiar), enquanto esses aspectos no estejam considerados no marco legal federal.
55
3.1.1. Aspectos tcnicos
RECOMENDAES
1 Identique bem o problema a ser abordado e resolvido. Os programas que mais tm tido sucesso tm
objetivos claros, foco ou meta a ser atingida; considere que futuras denies tcnicas como critrios de
elegibilidade, priorizao e valorao devero estar vinculadas ao(s) objetivo(s) do projeto.
2 Identique quem ao seu redor vai poder dar suporte tcnico e poltico:
Considere o nmero e qualicao das equipes tcnica, jurdica, nanceira e equipe de campo que
sero necessrias.
3 Conhea a situao:
Compreenda as relaes existentes entre o(s) servio(s) ambiental(is) que ser(o) objeto da poltica
e os outros servios ecossistmicos na regio;
Junte toda informao disponvel antes de pensar em como vai ser o projeto de PSA;
Conhea o contexto socioeconmico (atividades econmicas desenvolvidas no territrio,
comunidades e sua organizao social);
Identique quais servios ecossistmicos podem ser abordados com instrumentos de incentivo
como o PSA e quais no podem;
Considere as normas legais j existentes para melhor elaborao de novas polticas pblicas.
Com base nas recomendaes anteriores, escreva a ideia, construa um plano, documente o
processo;
Ter a sua ideia escrita de forma simples e concisa vai auxiliar a convencer outros atores e a construir
o apoio poltico necessrio;
Estruture um plano que identique o propsito da poltica pblica de PSA, que problema se quer
resolver, que aes sero usadas para isso, quem vai ser responsvel pelas aes, de onde viro os
recursos e como os resultados sero acompanhados;
Busque metodologias de valorao com embasamento tcnico, mas de fcil entendimento, que
estimulem a garantia e/ou melhoria do servio ecossistmico;
56
Documente as avaliaes, resultados e aes realizadas nas diversas fases das iniciativas de PSA,
procurando compilar dados que possam ser utilizados para melhoria dos programas e projetos e
comprovar os resultados esperados.
5 S ento escreva a proposta de poltica pblica, seja ela um projeto de lei ou decreto que regulamente uma
parte de uma lei j existente, conforme comentado no captulo 1;
6 Adote formas de comunicao simples e direta para demonstrar aos provedores e benecirios dos
servios ambientais as aes, benefcios e impactos relacionados s iniciativas. Sempre que possvel, deve
ser garantido a estes a participao nos processos de deciso;
A aplicabilidade de lei ca comprometida quando falta o correto planejamento tcnico, nanceiro e articulao poltico-
institucional. Apenas uma pequena parte das normas consultadas determina claramente os tipos de instrumentos a
serem utilizados na execuo da iniciativa. Entre as principais limitaes est a ausncia de informao referente s
aes de monitoramento, scalizao, planejamento tcnico e institucional.
Algumas polticas pblicas observadas adotaram a estratgia de criao e sistematizao do instrumento de PSA por
meio de normas infralegais, como decretos e resolues, consideradas menos rgidas e mais dinmicas. A crtica que
se faz a essa estratgia a necessidade constante de haver motivao poltica para a continuidade e desenvolvimento
da poltica pblica. Nesses casos, por no haver uma lei que determine a implementao da poltica pblica, esta pode
car sujeita aos interesses momentneos do administrador pblico a cargo do poder executivo.
Uma das principais mensagens dos entrevistados para os demais gestores e tcnicos no sentido de que, havendo
vontade poltica, possvel formular, implementar e dar continuidade a iniciativas de PSA. preciso demonstrar que
os ecossistemas so fornecedores de benefcios importantes para o bem-estar da sociedade e que h necessidade de
investimento pblico para desenvolver modelos mais inteligentes de gesto dos ecossistemas nas cidades e regies
e, assim, colocar a natureza como motor de desenvolvimento e bem-estar e de garantia de ambientes mais resilientes
para o enfrentamento dos efeitos adversos das mudanas climticas.
Enquanto aguardada a determinao de um instrumento nacional por meio da regulamentao do artigo 41 da Lei
n 12.651/2012 ou da instituio de uma Poltica Nacional de PSA , distintos entes federativos (estados, municpios
ou um conjunto de regies vinculadas atravs do Comit de Bacias) seguem desenvolvendo e implementando suas
polticas pblicas de PSA, servindo de exemplo para outras regies e contribuindo com a divulgao e aceitao desse
instrumento. Esse um processo desejvel, sendo que o marco legal dever antes suprir demandas jurdicas para que
iniciativas locais oresam, ao invs de estabelecer regras que engessem a replicao.
57
A implantao de instrumentos econmicos para a conservao dos ecossistemas deve ter em considerao as
caractersticas econmicas, ecolgicas e sociais da regio. Essa situao fez com que algumas normas estaduais de
PSA tenham sido criadas com um contedo muito mais complexo que o desejado inicialmente por seus idealizadores.
O estabelecimento de polticas pblicas de PSA pode no ser a melhor estratgia para o alcance dos objetivos
ambientais pretendidos. Projetos de PSA exigem grandes investimentos, sobretudo na fase inicial de estruturao.
Deve-se analisar de forma profunda os aspectos relacionados aos objetivos ambientais, arranjo institucional e
aspectos econmicos e nanceiros. Portanto, preciso haver condies necessrias e viabilidade econmica para
garantir a perenidade do Projeto, como foi demonstrado no material, sobretudo no captulo 3.
Para uma adequada formulao de poltica pblica de PSA, necessrio que o gestor pblico saiba que um programa
dessa natureza incorre em custos de transao. Ignorar esse fato poder levar a sua implantao ao fracasso.
Alm disso, os proponentes de uma iniciativa PSA devem garantir estrutura administrativa, tcnica, nanceira e
jurdica para arcar com os processos de articulao, planejamento, implantao e monitoramento da iniciativa.
Como sinal da diversidade existente e da necessidade de customizao, os casos observados neste guia conrmam
que no existe um caminho nico a ser utilizado para a instituio das polticas pblicas de PSA.
Em que pesem as diferenas e sinergias entre esquemas pblicos e privados, o PSA pblico possui melhores
condies de implementar uma iniciativa que seja complementar s outras polticas e programas existentes. Tal
complementaridade pode, em parte, auxiliar os casos de iniciativas pblicas com limitaes de recursos humanos e
nanceiros. A execuo de processos sinrgicos com outras instncias (entidades e programas) pode favorecer a troca
de informaes e experincias.
Os casos analisados corroboram o entendimento de que a participao de instituies do terceiro setor e empresas
fundamental para um processo adequado de planejamento, gesto, transparncia e sustentabilidade nanceira do
mecanismo de PSA. Em boa parte dos casos, tais entidades fazem parte dos colegiados responsveis pelas deliberaes
da iniciativa pblica de PSA.
Os proponentes de uma iniciativa pblica de PSA devem garantir recursos para arcar com os custos de transao.
Algumas iniciativas estaduais vm utilizando os recursos captados junto s agncias de cooperao internacional para
internalizar parte desses custos de transao e tambm contam com recursos de royalties do uso de recurso naturais
(petrleo, cobrana pelo uso da gua).
Demonstra-se preocupante a grande proporo de iniciativas pblicas de PSA, principalmente municipais, que
possuem como fonte nica ou principal a dotao consignada na lei oramentria (e o repasse de recursos dos estados).
Tambm, como boa parte das normas analisadas contempla muitas formas de captao ainda no consolidadas, tais
como doaes de pessoas fsicas ou pessoas jurdicas, tal assimetria de captao de recursos tem repercusso direta
na sustentabilidade nanceira do mecanismo.
A maior parte das legislaes estaduais consultadas considera os recursos decorrentes da alienao de redues
de emisses e ativos de carbono como uma potencial forma para nanciar o esquema de PSA. No entanto, poucos
estados ou municpios conseguiram obter recursos decorrentes dessa espcie de transao. Esse tipo de transao
depende da demanda existente nos mercados de ativos ambientais e dos riscos nanceiros associados.
O amadurecimento e crescimento dos mercados de ativos ambientais podem auxiliar na sustentabilidade do instrumento
de PSA, j que apresentam maior potencial de atrair recursos nanceiros privados. Porm, os governos permanecem
possuindo um papel fundamental para regulao, ainda que mnima, desses mercados. Os mecanismos de cap and
58
trade, tpicos do mercado de carbono, so um bom exemplo para demonstrar como a regulao governamental vital
para a criao de um mercado de servios ambientais. Nesse mecanismo o governo estabelece um teto de emisses
de carbono, com previso de sanes legais pelo seu no cumprimento, e as empresas submetidas a essa regulao
podem comercializar crditos de carbono de acordo com sua estratgia corporativa. Ou seja, a demanda por crditos
de carbono gerada por uma interveno governamental.
Por outro lado, as empresas cada vez mais tm buscado compreender as inter-relaes de seus negcios com a
atual crise ambiental e os limites naturais do planeta. Tem se tornado bastante claro que a degradao dos recursos
naturais impe riscos reais e evidencia a dependncia dos negcios em relao aos servios ambientais. Ao inserir
o capital natural dentro das anlises e processos de tomada de deciso corporativos, possvel gerar demanda por
esses ativos e servios ambientais, sem necessariamente depender de regulaes governamentais. H, portanto, o
estabelecimento de um mercado. Contudo, h diversas barreiras e gargalos, tanto por parte dos gestores de projetos
de PSA quanto por parte dos investidores, que merecem ser melhor explorados e necessitam de estudos e discusses
mais aprofundados para que possam ser implementadas com sucesso.
A crescente proposio da modalidade de pagamentos no monetrios por meio da prestao de melhorias sociais,
infraestrutura e/ou da proviso de crditos e subsdios vem possibilitando aos responsveis por iniciativas pblicas
de PSA contar com uma maior diversidade de formas de retribuir os servios prestados pelos provedores. Porm,
importante que essa situao no crie uma confuso quanto ao entendimento do objetivo da poltica pblica,
confundindo-a com uma ao assistencialista.
Os distintos procedimentos e metodologias utilizados para determinar o valor do PSA demonstram que no h uma
frmula consolidada. Todavia, boa parte faz referncia (direta ou indireta) utilizao do custo de oportunidade como
ndice. Tais procedimentos e metodologias devem ser ajustados considerando a realidade e as condies locais. Como
regra, metodologias mais complexas demandam maior custo de transao e monitoramento, mas possuem melhores
condies para comprovar o cumprimento das condicionalidades determinadas inicialmente. Apenas algumas normas
analisadas preveem o pagamento condicionado proviso de servios ambientais. Para tanto, estas determinam,
como parte do contrato, clusulas referentes s sanes como a excluso de produtor da iniciativa, em caso do no
cumprimento ou de repetida violao de contedo estabelecido no contrato.
Outro ponto fundamental para o xito da implementao das aes de uma iniciativa pblica de PSA a comunicao.
As anlises das normas de PSA permitiram identicar trs componentes referentes comunicao: entre as entidades
governamentais; direcionada sociedade em geral; direcionada populao diretamente beneciada pela iniciativa.
Especicamente, cabe destacar a importncia de realizar consultas pblicas permitindo sociedade participar
da formulao normativa e de se estabelecerem plataformas de comunicao como a ouvidoria e cadastro de
provedores de servios ambientais ou, simplesmente, o site na internet da iniciativa.
A elaborao e execuo de uma poltica pblica de PSA depende diretamente do interesse e compromisso dos
gestores envolvidos. Espera-se que, ao evidenciar nesta publicao os elementos de base relacionados s polticas
pblicas de PSA, seja possvel contribuir para o fomento e entendimento dos conceitos e elementos atribudos ao PSA.
A partir da publicao das informaes e orientaes contidas neste guia, os interessados em desenvolver polticas
pblicas de PSA passam a contar com um referencial que auxilia na seleo de contedo, diretrizes e objetivos,
podendo contribuir para minimizar a ocorrncia de insucessos e morosidades.
pelo tratamento normativo desses elementos que nasce a poltica pblica de PSA. Ou seja, preciso entender,
analisar e conceber cada um desses elementos e, dessa forma, criar a regulao necessria para a instituio da
poltica pblica de PSA de sucesso.
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Anexo I Legislao Federal Pertinente
ESPCIE DE
FEDERAL NORMA LEGAL N ANO EMENTA
Legislao Federal DECRETO 7.390 2010 Regulamenta a Poltica Nacional de Mudanas Climticas.
Legislao Federal LEI 9.433 1997 Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
60
Anexo II Legislao Estadual Pertinente
ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
Amazonas LEI 3.789 2012 Dispe sobre a reposio orestal do Estado do Amazonas.
Bahia LEI 12.050 2011 Institui a Poltica sobre Mudana do Clima do Estado da Bahia.
61
ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
Esprito Santo LEI 5.361 1996 Dispe sobre a Poltica Florestal do Estado do Esprito Santo.
Gois LEI 16.497 1995 Institui a Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas.
62
ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
Paran LEI 17.133 2012 Institui a Poltica Estadual sobre Mudana do Clima.
63
ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
So Paulo LEI 13.798 2009 Institui a Poltica Estadual de Mudanas Climticas - PEMC.
Tocantins LEI 771 1995 Dispe sobre a Poltica Florestal do Estado do Tocantins.
Tocantins LEI 1.307 2002 Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos.
64
ESPCIE DE
ESTADO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
Tocantins LEI 261 1991 Dispe sobre a Poltica Ambiental do Estado do Tocantins.
Tocantins LEI 2.095 2009 Dispe sobre o Fundo Estadual do Meio Ambiente (FUEMA).
65
Anexo III Legislao Municipal Pertinente
ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
Rio Verde Gois GO LEI 6.290 2013 Altera a Lei n 6.033 e inclui pargrafos sobre o Programa
Produtor de guas.
Rio Verde Gois GO LEI 6.033 2011 Cria o Programa Produtor de guas.
Alta Floresta
Mato Grosso MT LEI 2.159 2014 Altera dispositivos da Lei n 2.040/2013.
66
ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
67
ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
68
ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
LEI
Brotas
So Paulo SP
*OBS: O SITE TRATA 2.407 2010 http://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=972306
COMO REQUERIMENTO*
LEI
Itapecerica da Serra http://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=1050617
So Paulo SP
*OBS: O SITE TRATA 2.184 2011
COMO REQUERIMENTO*
69
ESPCIE DE
MUNICPIO NORMA LEGAL N ANO EMENTA
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Anexo IV Resumo Executivo Sobre as Entrevistas Realizadas com Diversos
Atores sobre o Tema PSA
MARCOS REGULATRIOS
Algumas iniciativas mencionadas no mbito da entrevista tiveram incio sem que houvesse uma fundamentao legal,
mas com o tempo os tcnicos e gestores envolvidos nas mesmas perceberam a necessidade de regulament-las,
especialmente por envolverem o repasse de recursos pblicos a pessoas fsicas e jurdicas privadas.
Assim, h um consenso no sentido de que um dos aspectos mais importantes para efetividade e segurana jurdica
de um arranjo de PSA a sua estruturao por meio de uma base legal e normativa clara e transparente que institua
a possibilidade de pagamento por servios ambientais pelo Poder Pblico e regulamente aspectos referentes a
valorao do pagamento, modalidades e categorias de PSA, critrios para distribuio de recursos, entre outros.
Os entrevistados entendem que a lei deve trazer os aspectos mais gerais de uma poltica pblica para pagamento
dos servios ambientais e o seu detalhamento deve ocorrer por meio de decreto e outros atos normativos, como
resolues, instrues normativas, etc. H tambm a compreenso de que o marco legal deve possibilitar a celebrao
de parcerias entre entidades pblicas e organizaes da sociedade civil, com vistas tanto ao apoio tcnico como
nanceiro aos projetos.
Alm desses entendimentos sobre os marcos regulatrios, no decorrer das entrevistas, foram apontadas algumas
dvidas sobre a fundamentao legal das iniciativas de PSA, de modo a embasar melhor a possibilidade de realizao
desses pagamentos pelo Poder Pblico a pessoas de direito privado.
Foi possvel vericar que a dvida sobre a natureza jurdica do PSA, por exemplo, traz implicaes aos aspectos
tributrios. No existe clareza sobre os impostos que incidem sobre as iniciativas, se deve haver recolhimento de
Imposto de Renda ou pagamento de imposto sobre o servio (ISS).
Os gestores e tcnicos entrevistados esperam maior clareza sobre tais questes e imaginam que isso possa ser
solucionado na promulgao de uma legislao federal sobre o tema. Na sua perspectiva, essa legislao, alm de
mais ampla e geral, deve considerar os aspectos positivos e resultados j alcanados pelas iniciativas em andamento
e garantir espao para regulamentaes em outros nveis que sejam adequadas s particularidades dos respectivos
territrios.
Enquanto isso no acontece, so adotados diferentes modelos. Na iniciativa Produtores de gua e Floresta (PAF)
do Comit Guandu, os impostos no esto sendo recolhidos, mas uma reserva de reursos est sendo realizada para
essa nalidade, no caso de serem cobrados futuramente. J nas iniciativas Bolsa Floresta e Produtor de gua do Rio
Cambori, entenderam o PSA como um incentivo, no cabendo, assim, o recolhimento de ISS, mas a dvida sobre a
incidncia de IR, principalmente para o pequeno produtor beneciado pelo projeto, ainda permanece.
ARRANJO INSTITUCIONAL
As iniciativas possuem diferentes arranjos institucionais, adequados ao contexto no qual esto inseridas. A maioria,
por envolver servios relacionados aos recursos hdricos, prev a participao de Comits de Bacias. Os governos
locais, por meio de suas Prefeituras e Fundos municipais, tambm esto envolvidos na maior parte dos arranjos.
71
A participao das Prefeituras tida como de suma importncia, porque se acredita no ser possvel trabalhar na
esfera local sem o engajamento desse ator. Acredita-se que a relao de conana se d, primeiramente, entre a
Prefeitura e os produtores, j que ela o ente que lida com eles no dia a dia, sendo a presena do Poder Pblico no
territrio.
Por outro lado, mais de um entrevistado apontou a necessidade de fortalecer a participao e engajamento das
Prefeituras no mbito dos arranjos. Algumas aderem, mas no mostram tanto comprometimento. Outras no possuem
corpo tcnico ou capacidades para desenvolver as suas atribuies nos programas e projetos. Algumas possuem
muitas burocracias para realizao de pagamentos ou outras atividades, o que acaba atrasando o cronograma de
execuo das iniciativas. E o fator mais complicado, ainda, a sujeio dessas entidades a questes polticas. As
mudanas polticas no contexto local costumam trazer maior impacto e danos permanncia e continuidade das
polticas, programas e projetos em andamento.
Para prevenir e mitigar esses impactos, os entrevistados indicam que deve haver um esforo para capilaridade
das aes e tambm o fortalecimento de outros atores presentes no territrio, de modo que eles possam liderar a
implementao das iniciativas junto com a administrao pblica e exercer o controle social. A ideia que a Prefeitura
tenha um papel de destaque no mbito do PSA, mas que no seja necessariamente a lder. A liderana deve ser
compartilhada entre os diferentes atores que integram os arranjos.
Vale ressaltar que a participao do setor privado nesses arranjos ainda bastante incipiente, assim como no
nanciamento das mesmas. Existem, ainda, poucos esforos para aproxim-lo e a maior parte destes prev a adeso
voluntria dos agentes econmicos s iniciativas conduzidas pelo Poder Pblico. Por enquanto, as empresas alegam
que j pagam muitas compensaes e que j cumprem suas obrigaes. Assim, existem dvidas sobre qual seria de
fato a obrigao do setor privado em relao ao PSA e quais seriam os fundamentos jurdicos para engaj-los ou
obrig-los a integrar essas iniciativas.
As modalidades adotadas em iniciativas de PSA costumam fomentar servios j existentes, prevendo atividades
para conservao, ou tentam retomar o provimento dos servios, atravs do fomento de aes para restaurao de
reas degradadas e reorestamento de matas nativas. Existem discusses sobre quais deveriam ser as bases para
diferenciar os valores a serem pagos tanto para uma quanto para outra modalidade.
Os custos para restaurao so muito altos. Esses valores precisam ainda ser atrativos o suciente para engajar os
proprietrios aos programas.
No caso das atividades de conservao, de modo geral, os projetos baseiam a valorao dos servios nos custos de
oportunidade das reas onde esto sendo implementados, considerando principalmente as atividades desenvolvidas
no territrio. Nesses casos, no costumam ser consideradas as atividades mais rentveis, mas sim aquelas com maior
incidncia local. Outras atribuem valores a bens ambientais essenciais ao provimento dos servios, como as nascentes
existentes nos imveis.
J nas iniciativas que envolvem restaurao e reorestamento, os valores pagos esto diretamente associados aos
custos para realizao dessas aes, que podem variar de acordo com as caractersticas de cada imvel (rea, estado
da vegetao, insumos demandados, etc.). Algumas iniciativas possibilitam ou estimulam, atravs da restaurao,
a implementao de sistemas agroorestais, silvopastoris ou outros modelos que venham a trazer renda aos
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produtores rurais, buscando gerar transformaes econmicas atravs do PSA. Nesses casos, os custos necessrios a
essa converso so considerados nos valores a serem pagos aos benecirios.
Fica claro que as metodologias so adaptadas a viabilizar as iniciativas, mas, como apontado nas entrevistas, a
valorao da biodiversidade ainda um grande desao. Inclusive, existem dvidas sobre a variao que o valor de
determinada rea pode sofrer, dependendo do local onde est inserida e de sua importncia para a populao ali
residente. Discusses como essas esto acontecendo no desenho do PSA no Municpio de So Paulo, no tocante
valorao de reas verdes (pblicas e privadas). A indagao sobre o que vale mais e qual rea teria mais importncia.
So reas, muitas vezes, com o mesmo tamanho, mas com signicados diferentes.
FONTES DE RECURSOS
A maior parte das iniciativas fomentada por recursos pblicos, o que acaba trazendo preocupaes aos entrevistados,
em razo de frequentes contingenciamentos e limites na disponibilidade dessas fontes no atual contexto econmico
brasileiro. Existe um reconhecimento amplo de que o Poder Pblico no tem condies de mant-las no mdio e longo
prazo, sendo apontado que isso precisa car claro desde o princpio das iniciativas perante os atores locais, de modo
a minimizar expectativas e prevenir relaes de dependncia.
Os gestores e tcnicos pblicos ainda apontam a diculdade na utilizao desses recursos para fomentos de longo
prazo, como requerido pelas iniciativas de PSA, devido a limitaes das regras de direito nanceiro pblico e para
contratao de bens e servios pela administrao pblica. Nesse caso, mais uma vez, levanta-se a importncia de se
discutir a fundamentao legal das iniciativas de PSA, incluindo a natureza jurdica de tais pagamentos, de modo que
possam ser melhor compreendidas as regras que incidem em sua formulao e implementao e quais so e como
devem ser conduzidos os acordos com os benecirios dos pagamentos.
Diante das restries inerentes aos recursos pblicos, apontada a importncia de aumentar a participao do setor
privado nesse contexto. Contudo, foi possvel notar que o nanciamento por parte do setor privado ainda muito
incipiente no mbito das iniciativas documentadas. Em alguns casos, esto sendo realizados estudos e diagnsticos
que possam identicar quais so os agentes econmicos beneciados pelos servios ambientais, bem como para
mensurar os seus benefcios a partir da manuteno ou restaurao desses servios.
Em um primeiro momento, espera-se utilizar essas informaes como argumentos de convencimento para uma
adeso voluntria por parte das empresas s iniciativas conduzidas pelo Poder Pblico e, posteriormente, quem
sabe, garantir o surgimento de relaes de mercado estabelecidas diretamente entre os benecirios dos servios
ambientais e aqueles que garantem o seu provimento. No entanto, ainda se faz necessrio esclarecer dvidas sobre a
possibilidade de instituio desses mercados e o papel do Estado no mbito dessas relaes.
Para a distribuio dos recursos, tambm existem diferentes modelos que utilizam demandas espontneas e
induzidas, prevendo critrios a serem atendidos por produtores e proprietrios para receber os recursos. Alguns
entrevistados ressaltaram a importncia da realizao de diagnsticos e avaliaes preliminares que possam embasar
a distribuio dos recursos, os quais apontem, entre outros aspectos, as reas prioritrias para o fornecimento dos
servios ambientais.
73
Nem sempre os recursos so distribudos levando isso em conta, porque nem todas as iniciativas possuem as
informaes necessrias para essa denio, o que acaba gerando questionamentos quanto efetividade de seus
resultados. Esse outro aspecto desenvolvido ainda de forma incipiente. Poucas iniciativas comeam a discutir
metodologias para mensurao de seus impactos sobre a proviso dos servios ambientais.
Outro ponto que gera dvidas refere-se aos instrumentos contratuais para formalizao da relao entre o Poder
Pblico e aqueles que recebem os recursos. Em alguns casos, apesar de serem utilizados contratos, ocorrem
questionamentos se o correto seria a utilizao de convnios ou outros modelos previstos na nova legislao que
rege a relao das organizaes da sociedade civil com a administrao pblica. Seria importante, assim, esclarecer os
tipos de instrumentos contratuais possveis e adequados s relaes do Poder Pblico com pessoas fsicas e pessoas
jurdicas tanto de direito privado quanto de direito pblico, alm de relaes institudas entre privados.
Houve consenso de que no existem meios efetivos o suciente para garantir a continuidade das iniciativas na
ocorrncia de mudanas polticas. Nem mesmo a instituio de uma lei prevendo a possibilidade de pagamento por
servios ambientais e a sua regulamentao atravs de outros atos normativos podem garantir a sua permanncia.
Os contratos celebrados entre o Poder Pblico e os recebedores podem ser rescindidos, em prol de outros interesses
pblicos. Essas previses, o estmulo capilaridade e o empoderamento dos atores locais podem apenas mitigar os
impactos de tais mudanas. Nesse sentido, a maior parte dos entrevistados mencionou que a vontade poltica o
principal fator para garantir a implementao e continuidade das iniciativas de PSA no mdio e longo prazo.
Tambm foi destacada em todas as entrevistas a importncia das parcerias para formulao e implementao das
iniciativas de PSA. Acredita-se que essas articulaes impactam diretamente no sucesso dos programas e projetos
desenvolvidos e devem ser as mais diversicadas possveis, contando sempre com atores locais. Inclusive, importante
estreitar as relaes com os produtores e proprietrios rurais, porque estes so os que falam e divulgam as aes no
cho, despertando e mobilizando outros interessados.
Em muitas entrevistas, foi destacada a preocupao com a sustentabilidade econmica das iniciativas. Existem
diversas limitaes (tanto no que se refere disponibilidade de recursos quanto a aspectos jurdicos) para utilizao
de recursos pblicos no longo prazo. Assim, a recomendao dada foi a de que os pagamentos estimulem prticas de
atividades econmicas sustentveis que possam garantir a proviso dos servios ambientais e trazer ou incrementar
a renda dos produtores rurais, promovendo a transio para a chamada economia verde.
O caso do Estado do Acre prev uma poltica pblica de servios ambientais baseada em incentivos e desincentivos
aos atores locais, de modo a estimular aes que j existiam no territrio para a transio a uma economia de baixo
carbono. So concedidos, por exemplo, subsdios a fornecedores de ltex produzido atravs de prticas sustentveis,
sendo assegurado pelo Estado tanto a compra antecipada do produto quanto o pagamento de um sobrepreo ao
produto fornecido por eles. Em casos como esse, outros entrevistados chamaram a ateno para importncia de criar
condies, por meio da atuao do Estado, como ente regulador, para que esses valores adicionais sejam incorporados
futuramente s relaes de mercado, j que mais uma vez se acredita que o Poder Pblico no ser capaz de arcar
com esse pagamento para sempre.
Apesar de os governos resistirem, foi apontada a importncia de gravar a destinao de recursos para PSA, por meio
de leis, como acontece com outras fontes que devem ser obrigatoriamente direcionadas a determinadas atividades
(CIDE, CFEM, etc.). Essa a forma que melhor garante o nanciamento do PSA atravs de programas pblicos no
longo prazo. Em todo caso, vale lembrar que at mesmo as fontes gravadas esto sujeitas a contingenciamentos pelo
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governo, a queda de arrecadao e a alteraes legais para mudanas em sua destinao ou at mesmo para sua
extino.
Os fundos pblicos compem boa parte dos arranjos das iniciativas documentadas, atuando como intermedirios de
recursos. Quando fortalecidos, esses mecanismos so considerados importantes para o sucesso da iniciativa, porque
so uma outra forma de gravar os recursos, j que esses precisam ser aplicados nas nalidades institudas em suas
leis de criao. Assim, os fundos pblicos devem prever a possibilidade de fomento a iniciativas de PSA. Na utilizao
de recursos privados, possvel instituir um fundo privado para gesto desses recursos, planejando a sua aplicao
no longo prazo, de modo a promover mudanas no ambiente econmico.
Por m, tambm foi mencionado que a demanda pelo produtos de mercados ambientais precisa ser incorporada ao
processo produtivo, o que depende principalmente - do enforcement do Estado. Se ele cobrasse a obrigao, o
setor privado faria os clculos e poderia avaliar qual a melhor opo para seu cumprimento: realiz-la diretamente ou
atravs da compra de produtos/bens/servios ambientais.
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Anexo V Organograma com Breve Roteiro para Formulao de Poltica Pblica
de PSA
Vericar se existe,
no estado ou
municpio, legislao
CASO HAJA ambiental aplicvel ou CASO NO HAJA
relacionada ao tema.
Vericar se h a
necessidade de criar nova lei
Vericar se essa para estabelecer um sistema, Decreto: regula
regulao precisa incentivos e obrigaes as diretrizes,
ser feita por lei ou sobre PSA ou se h apenas os incentivos e
a necessidade de regular
decreto. obrigaes no que for
determinados elementos.
necessrio.
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Anexo VI Organograma com Breve Roteiro para Formulao de Arranjo
Institucional para uma Poltica Pblica de PSA
ARRANJO
INSTITUCIONAL, A
ORGANIZAO E O
ESTABELECIMENTO
DE COMPETNCIA.
INSTITUIO
INSTITUIO OU
REGULADORA
INSTITUIES
E INSTITUIO
EXECUTORAS.
AUXILIAR.
Pode haver
Pode haver
instituies
instituies que
que auxiliam no
auxiliam no controle
aconselhamento da
e transparncia do
instituio reguladora,
sistema de PSA, como
como Comits,
por exemplo, uma
Grupos de Trabalhos,
Ouvidoria.
Conselhos.
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