Polticas activas de empleo
de los inmigrantes
L
a dimensin del fenmeno migratorio
y su integracin en el mercado de
trabajo constituye uno de los princi-
pales retos de nuestro legislador. En efecto, la
aparicin de un nuevo horizonte internacio-
nal y socioeconmico, la evolucin demogrfi-
ca, la globalizacin, as como la existencia de
grupos con dificultades especiales para la
integracin laboral plantean nuevos escena-
rios, a los que trata de dar respuesta la Ley
56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (en
adelante, LE). De todos es sabido que la pol-
tica de empleo se concreta en un conjunto de
decisiones, tanto normativas como de ejecu-
cin, a las que se le asigna una triple finali-
dad: la consecucin de una adecuada inter-
mediacin laboral, el desarrollo de polticas
activas de empleo reales y efectivas, y la arti-
culacin de itinerarios de insercin personali-
zada a los demandantes de empleo, como
herramienta complementaria de las polticas
activas de empleo con la prestacin econmi-
ca frente al desempleo (art. 1 LE)1.
Dicho esto, habra que determinar, por un
lado, si nuestra Constitucin ampara a los
** Profesora contratada. Doctora de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho.
Universidad Complutense de Madrid.
1
A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTBAL R ONCERO:
Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de
diciembre, Civitas, Madrid, 2004, pgs.16 y ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO*
inmigrantes como tales, y por otro, habra
que situar el papel de las normas internacio-
nales y de la Unin Europea en materia de
inmigracin. En relacin a la primera cues-
tin, cabe afirmar que la Constitucin Espa-
ola no se refiere en forma alguna a los inmi-
grantes, si bien el art. 13 de la CE constituye
el soporte jurdico de los extranjeros en Espa-
a2, al declarar que stos gozarn en nuestro
pas de las libertades pblicas que garantiza
el Ttulo I de la CE en los trminos que esta-
blezcan los Tratados y la Ley. La imprecisin
y vaguedad del precepto ha sido soslayada
por la jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional3, que viene a establecer, a grandes ras-
gos, un principio de equiparacin restringida
entre espaoles y extranjeros4.
2
A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALN / P. CHARRO
BAENA / C. SAN MARTN MAZZUCCONI: Polticas sociolabora-
les, Ed. Tecnos, Madrid, 2005, pg. 268.
3
STC 99/1985, de 30 de septiembre; STC115 /
87,de 7 de julio; STC 112/91, de 20 de mayo; STC
24/1993, de 21 de enero; STC 116/1993, de 29 de mar-
zo; STC 242/1994, de 20 de julio; STC 24/2000, de 31
de enero STC 95/2000, de 10 de abril y STC 95/2003,
de 22 de mayo.
4
En efecto, la STC 107/1984, de 23 de noviembre
(RTC 1984/107), declara que la existencia de una legis-
lacin que exige el requisito administrativo de la autori-
zacin de residencia para reconocer la capacidad de
celebrar vlidamente un contrato no se opone, pues, a la
Constitucin en concreto, al derecho al trabajo (art.
35.1 CE) pues se trata, de un derecho que pertenece
al ciudadano () en cuanto a tal, pero que no es impres-
cindible para la garanta de su dignidad humana (art.
10.1 CE).
63
229
 ESTUDIOS
Dejando a un lado la distincin entre los
conceptos extranjero e inmigrante5, pues se
aleja, con mucho, de los objetivos de nuestro
trabajo y centrndonos en el acceso al empleo
como nico elemento diferenciador entre uno
y otro6, cabe concluir que pese a la ausencia
de referencia constitucional y de principios
inspiradores de la poltica inmigratoria, el
estatuto jurdico del inmigrante constituye
un paso previo y necesario para la integra-
cin sociolaboral de este colectivo7.
La primera referencia legal al colectivo
inmigrante, sin perjuicio de la existencia de
algn otro antecedente, la encontramos en la
Ley Orgnica 1/1985, de 1 de julio, de dere-
chos y libertades de los extranjeros en Espa-
a, cuya caracterstica principal resida en la
idea de una visin policial de la inmigracin8.
Posteriormente y en un contexto muy dife-
rente al de la ley anterior, se aprueba la Ley
Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre dere-
chos y libertades de los extranjeros en Espa-
5
Sobre el particular, F. PREZ DE LOS COBOS ORIHUEL:
Las polticas de inmigracin, en Tribuna Social, 2002,
n 133, pgs.9-19.
6
Ya que fuera de este supuesto, el ordenamiento
espaol: reconoce sin distincin los mismos derechos en
la relacin de trabajo a los extranjeros que a los espao-
les (art. 4.2 ET); prohbe expresamente todo acto que,
directa o indirectamente, conlleve una distincin, exclu-
sin, restriccin o preferencia contra un extranjero
(art. 23 LO 4/2000); considera discriminacin indirecta
todo tratamiento derivado de la adopcin de criterios
que perjudiquen a los trabajadores por su condicin de
extranjeros [art. 23.2.e) LO 4/2000]; y entiende
nulos y sin efecto los preceptos reglamentarios, las clu-
sulas de los convenios colectivos, los pactos individuales
y las decisiones unilaterales del empresario que conten-
gan discriminaciones favorables o desfavorables por
razn de () origen, incluido el racial o tnica, (art.
17.1 ET), en A. MARTN VALVERDE, F. RODRGUEZ SAUDO
GUTIRREZ, J. GARCA MURCIA: Derecho del Trabajo, 14.
ed, Tecnos, Madrid, 2005, pg. 454.
7
A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALN / P. CHARRO
BAENA / C. SAN MARTN MAZZUCCONI: Polticas sociolabora-
les, cit., 268.
8
M. TARABINI-CASTELLANI AZNAR: Reforma y Contra-
rreforma de la Ley de Extranjera, Tirant Monografas,
Valencia, 2002, pg. 24.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
230
a y su integracin social, que aborda los dis-
tintos problemas relativos a la posicin jur-
dica y a la integracin social de los inmigran-
tes. Poco tiempo despus se aprueba la Ley
Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, ms
orientada al control de los flujos migratorios
y restrictiva, por tanto, de la posicin jurdica
del inmigrante, actitud que se confirma en la
Ley Orgnica 14/2003, de 20 de noviembre,
por la que se reforma la Ley Orgnica 4/2000
sobre derechos y libertades de los extranjeros
en Espaa y su integracin social 9. En la
actualidad, el Real Decreto 2393/2004, de 30
de diciembre, por el que se aprueba el regla-
mento de la Ley Orgnica 4/2000 sobre dere-
chos y libertades de los extranjeros en Espa-
a y su integracin social Orgnica, retoma
posiciones anteriores al insistir, a lo largo de
su articulado, en la integracin social como
presupuesto bsico y fundamental de la pol-
tica de inmigracin. En esta lnea, los ejes
fundamentales de la regulacin son el empleo
de los inmigrantes y, ms concretamente, el
acceso al empleo en condiciones de igualdad y
no discriminacin, y el control de la inmigra-
cin irregular. Asimismo, hay que destacar el
proceso de regularizacin que introduce el
RD 2393/2004, que ha permitido la incorpora-
cin al mercado de trabajo de todos aquellos
inmigrantes que pudiesen demostrar su vin-
culacin real y comprobable con el mercado
de trabajo.
Por lo que se refiere al contenido de las
normas internacionales en materia de inmi-
gracin, cabe extraer dos grandes princi-
pios10: uno, la admisin de la exigencia de
permiso o autorizacin especfica para que los
9
A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALN / P. CHARRO
BAENA / C. SAN MARTN MAZZUCCONI: Polticas sociolabora-
les, cit., pg. 275.
10
Estos principios los encontramos en numerosas
normas internacionales, entre otras: Convenio de la OIT
nm. 97 relativo a trabajadores migrantes; Convenio de
la OIT nm.143 sobre trabajadores migrantes que no
ha sido ratificado por Espaa; Carta Social Europea
(1961); Convenio Europeo sobre el Estatuto Jurdico del
trabajador migrante (1977).
63

extranjeros puedan entrar, residir y trabajar
en un pas distinto del de su nacionalidad, y
dos, el derecho a la igualdad del extranjero,
una vez cumplidos los requisitos que estable-
cen las normas, no slo en materia de empleo
y condiciones de trabajo, insercin y promo-
cin profesional respecto de los nacionales del
pas correspondiente, sino tambin en rela-
cin con las prestaciones de Seguridad
Social11. Esta limitacin de entrada y circula-
cin libre por cualquier pas, con fines de
empleo o trabajo, supeditada a la imposicin
de controles administrativos (autorizaciones,
permisos, regulacin de flujos migratorios,
etc) la encontramos, igualmente, en la nor-
mativa comunitaria. En efecto, el Tratado de
msterdam, al igual que ha sucedido con
otras materias de la poltica social comunita-
ria, oficializa la comunitarizacin de las
polticas de extranjera e inmigracin, al
incorporar un nuevo Ttulo IV al Tratado de
la Comunidad bajo la rbrica Visados, asilo,
inmigracin y otras polticas relacionadas
con la libre circulacin de personas. Esta
incorporacin de materias al Tratado de la
Comunidad implica no slo la superacin del
carcter nacional de tales polticas, la regula-
cin y proteccin de los derechos de los nacio-
nales de terceros pases que se encuentren en
situacin regular (arts, 39, 40, 41 y 42 del
Tratado de la CE), sino tambin la armoniza-
cin de las polticas de inmigracin y asilo12.
El Consejo extraordinario de Tampere
(1999), celebrado los das 15 y 16 de octubre,
y dedicado, especialmente, a la creacin de un
espacio de libertad, seguridad y justicia den-
tro de la Unin Europea, recoge estas nuevas
competencias comunitarias. Y aunque no
11
J. GARCA MURCIA: Derechos laborales y de pro-
teccin social, en Tribuna Social, cit., pg. 20.
12
Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de sep-
tiembre, sobre el derecho a la reagrupacin familiar
(DOUE L n. 251, de 3 de octubre de 2003); Directiva
2003/19/CE del Consejo, de 25 de noviembre. Relativa
al estatuto de los nacionales de terceros pases residen-
tes de larga duracin (DOUE L n 16, de 23 de enero de
2004);
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
adopta un catlogo de medidas para alcanzar
una verdadera integracin europea en mate-
ria de asilo e inmigracin, s establece unos
mbitos concretos de actuacin en la materia:
la colaboracin con los pases de origen, un
sistema europeo comn en materia de asilo,
un trato justo a los nacionales de terceros pa-
ses y una gestin eficaz de los flujos migrato-
rios13. Tras el Consejo Europeo de Tampere,
la Unin Europea se dot de una serie de ins-
trumentos que le permiten facilitar la inte-
gracin en los mbitos sealados. En esta
lnea, se inscribe la Estrategia Europea para
el Empleo (en adelante EEE)14, los Planes
Nacionales de accin contra la pobreza y la
exclusin social, el Fondo Social Europeo, as
como el fomento del intercambio de informa-
cin y de las mejores prcticas.
Pues bien, en este contexto, la Ley de
Empleo [art. 2 g) LE] establece como uno de
sus objetivos la coordinacin de la poltica de
empleo con la dimensin del fenmeno migra-
torio externo. Esta idea de la coordinacin de
las polticas de empleo e inmigracin tambin
la encontramos en el art. 10.1 de la LO
4/2000, que declara el derecho de los extran-
jeros a ejercer una actividad remunerada por
cuenta propia o ajena, as como el acceso a la
Seguridad Social, siempre que renan los
requisitos previstos en la Ley. De esta for-
ma, el extranjero, en situacin regular en
Espaa, podr incorporarse al mercado de
trabajo en igualdad de condiciones que los
nacionales de los Estados miembros. Por ello,
el propio art. 2 g) de la LE relaciona la coordi-
nacin poltica de empleo-fenmeno migra-
torio con la concurrencia de varios factores:
13
Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo
de Tampere, 16 de octubre de 1999.
14
Elementos esenciales de la Estrategia Europea de
Empleo son: las Directrices para el empleo (2005-2008),
DOCE L n. 205, de 6 de agosto de 2005; las Recomen-
daciones de empleo, Recomendacin 2004/741/CE del
Consejo, de 14 de octubre de 2004, sobre la aplicacin
de las polticas de empleo de los Estados miembros,
DOCE L n. 326, de 29 de octubre y los Planes naciona-
les de accin para el empleo.
63
231
 ESTUDIOS
1. La garanta de la efectiva igualdad de
oportunidades y no discriminacin en el acce-
so al empleo y en las acciones orientadas a
conseguirlo, teniendo en cuenta lo previsto en
el art. 9.2 CE. El hecho de que la igualdad y
no discriminacin se conecte con este precep-
to y no con el art. 14 CE no es balad. En rea-
lidad, de lo que se trata, ms all de la prohi-
bicin de desigualdades y discriminacin, es
de alcanzar una igualdad efectiva mediante
la remocin de obstculos que la puedan difi-
cultar y, en su caso, mediante la realizacin
de las denominadas acciones positivas15.
2. En consonancia, con la adopcin de
estas acciones positivas, se propone la ejecu-
cin de las polticas adecuadas para facilitar
la integracin al mercado de trabajo de aque-
llos colectivos que presenten especiales difi-
cultades de insercin laboral. En este senti-
do, el art. 26.1 de la LE reconoce como colecti-
vos prioritarios, entre otros, a los inmigran-
tes, con respeto a la legislacin de extranje-
ra. Esta mencin expresa supone el recono-
cimiento de tales dificultades, que el legisla-
dor trata de evitar a travs de la configura-
cin, por parte de los Servicios Pblicos de
Empleo, de itinerarios de insercin ajustados
a las necesidades especficas de cada colectivo
(art. 26.2 LE),
3. Adems, se solicita la colaboracin de
las Comunidades Autnomas en el marco de
sus respectivas competencias [art. 2.1 g) LE]
para conseguir la efectiva integracin de los
inmigrantes en nuestro mercado de trabajo.
Recurdese que las CCAA tienen competen-
cia en la gestin de la intermediacin y de las
polticas activas, de forma que se abre un
15
La Ley 62/2003 de Medidas Fiscales, Administra-
tivas y del Orden Social transpone las Directivas 200/43
CE del Consejo, de 29 de junio, relativa a la aplicacin
del principio de igualdad de trato de las personas inde-
pendientemente de su origen racial o tnico, as como
tambin la Directiva 2000/78 del Consejo, de 27 de
noviembre, relativa al establecimiento de un marco
general para la igualdad de trato en el empleo y la ocu-
pacin.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
232
amplio abanico de posibilidades que se
manifiestan en el desarrollo de medidas ten-
dentes a fomentar el acceso al empleo, la crea-
cin de empleo y la formacin para que las
Comunidades Autnomas contribuyan a este
objetivo.
En consecuencia, como sucede con otros
colectivos prioritarios (jvenes, mujeres,
discapacitados y parados de larga duracin
mayores de 45 aos), nos encontramos ante
un grupo de trabajadores con caractersticas
propias y peculiares, lo que dificulta su incor-
poracin real al mercado de trabajo. Por tan-
to, se requiere la adopcin de medidas que
beneficien a este colectivo para evitar la dis-
criminacin y alcanzar la igualdad de oportu-
nidades y la insercin social. De lo que se tra-
ta, en definitiva, es de analizar si la legisla-
cin espaola garantiza una cierta proteccin
a los inmigrantes, tanto desde una perspecti-
va estrictamente laboral (centrada en el acce-
so y mantenimiento del empleo) como de
Seguridad Social (vinculada al acceso y dis-
frute de unas prestaciones de Seguridad
Social adecuadas). Teniendo en cuenta que
las prestaciones que percibir este grupo de
trabajadores, no como trabajadores en activo,
sino como colectivo desfavorecido, se encua-
dran dentro del marco de la proteccin social
complementaria, cuyo estudio ser abordado
en otra parte de este monogrfico16, nuestro
objetivo se centrar en el anlisis de las pol-
ticas activas de empleo, es decir, en el estudio
de las medidas y acciones que posibilitan el
ingreso al mercado de trabajo de este colecti-
vo y su permanencia dentro del mismo.
* * *
De la letra del art. 23 de la LE se derivan
tres grandes tipos de conjuntos de medidas o
programas que comprenden la moderna pol-
16
Vid., en este nmero monogrfico: Y. SNCHEZ-
URN AZAA: Derecho a la proteccin social como fac-
tor de integracin de los inmigrantes: la dialctica uni-
versalidad-ciudadana.
63

tica de empleo, a saber: el acceso al empleo, la
creacin de empleo y la formacin para el
empleo de los trabajadores17. A partir de esta
clasificacin se trata de examinar si se han
adoptado o se estn adoptando las acciones
necesarias a nivel estatal y/o autonmico
para que los inmigrantes se incorporen al
mercado de trabajo. Recurdese que su acce-
so al mercado de trabajo tiene que venir pre-
cedido de la correspondiente autorizacin
administrativa previa para trabajar (art. 36
LO 4/2000), pero que, una vez conseguida,
debern articularse las medidas necesarias
para garantizar la igualdad con los trabaja-
dores espaoles.
1. EL ACCESO AL EMPLEO DE LOS
INMIGRANTES
Siguiendo la clasificacin del art. 23 de la
LE, el primer tipo de medidas que comprende
la poltica activa de empleo se encuadran bajo
la denominacin acceso al empleo. Estas
medidas se dirigen a dar mayor fluidez y a
favorecer el encuentro entre ofertas y deman-
das de empleo y se plasman, desde el punto de
vista normativo e institucional, a travs de la
regulacin del acceso al empleo, su organiza-
cin, as como la creacin o fomento de ins-
tancias de orientacin e insercin laboral18.
En este sentido, cabe distinguir dos tipos de
actuaciones diferentes, destinadas a facilitar
la insercin sociolaboral de los inmigrantes:
las dirigidas por instancias de insercin y
orientacin profesional, as como las encami-
nada favorecer la oferta con la demanda de
empleo.
17
A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTBAL R ONCERO:
Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de
diciembre,.cit., pgs. 133-135.
18
A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTBAL R ONCERO:
Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de
diciembre,.cit., pg. 133.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
1.1. Instancias de orientacin e
insercin profesional
El Servicio Pblico de Empleo Estatal (en
adelante, SPEE) es el rgano competente
para aumentar la eficiencia y capacidad en el
mercado de trabajo y mejorar la coordinacin
entre los servicios de empleo regionales.
En efecto, el art. 10 de la LE encomienda al
SPEE la ordenacin, desarrollo y seguimien-
to de la poltica de empleo. Como ya hemos
sealado, entre los objetivos de esta poltica
se encuentra el de favorecer la integracin en
el mercado de trabajo de los inmigrantes,
como colectivo que presenta una dificultad
real de insercin laboral. En este sentido, el
Servicio Pblico de Empleo Estatal participa
no slo en la gestin directa de la oferta de
trabajo del empleador que pretende su con-
tratacin, sino tambin, como veremos ms
adelante, en la elaboracin trimestral del
Catlogo de Ocupacin de Difcil Cobertura a
travs del cual se contribuye a determinar la
situacin nacional de empleo. En realidad,
la labor del SPEE consiste en precisar o con-
cretar la existencia o no de demandantes de
empleo, que sean adecuados y disponibles
para cubrir una determinada oferta de traba-
jo. Asimismo, el Servicio Pblico de Empleo
Estatal se encarga de certificar la insuficien-
cia de demandantes de empleo. De esta for-
ma, la certificacin de una u otra situacin
es decir, de la existencia o la insuficiencia de
demandantes de empleo ser competencia
de este organismo gestor de la poltica de
empleo. Por lo dems, una vez recabada la
certificacin pretendida, el empresario podr
tramitar la autorizacin de residencia y tra-
bajo para cubrir la vacante ofertada.
Junto a esta ordenacin de la integracin
de los inmigrantes en el mercado de trabajo,
el Servicio Pblico de Empleo Estatal partici-
pa en otras funciones de intermediacin. Por
un lado, interviene en el acuerdo que fija el
cupo del contingente, y por otro, gestiona los
programas de intermediacin y polticas acti-
vas de empleo. En relacin a la primera de las
63
233
 ESTUDIOS
funciones atribuidas, el SPEE ser el rgano
encargado de informar sobre la situacin
nacional de empleo previa consideracin de
las propuestas elevadas por las Comunidades
Autnomas a la Comisin Laboral Triparti-
ta de Inmigracin que, a su vez, redactar el
correspondiente informe, que ser remitido a
la Secretaria de Estado de Inmigracin y
Emigracin para que elabore la propuesta de
contingente (art. 79.1 RD 2393/2004).
Por lo que se refiere a la gestin de los pro-
gramas de intermediacin y polticas activas
de empleo, cuyo objeto es la integracin labo-
ral de los trabajadores inmigrantes [art. 10 e)
3. LE], el SPEE asume por mandato legal
dicha gestin (art. 10 LE). Estos programas,
que habrn de ser realizados en sus pases de
origen, se financian con cargo a la reserva de
crdito establecida en el presupuesto de gas-
tos del Servicio Pblico de Empleo Estatal.
En concreto, esta reserva se dota anualmente
en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado, previo informe de la Conferencia Sec-
torial de Asuntos Laborales (art. 7 LE).
Adems del Servicio Pblico de Empleo
Estatal, los Servicios Pblicos de Empleo de
las Comunidades Autnomas intervienen en
la orientacin e insercin profesional de los
inmigrantes. As, la Comunidad Autnoma
de Madrid ha creado varios centros de apoyo,
cuya finalidad principal consiste en facilitar
la integracin social y laboral de los inmi-
grantes. Entre estos centros, cabe citar: 1) los
Centros de Atencin Social al Inmigrante
(CASI), que desarrollan distintos programas
de integracin (social especfica, psicosocial,
jurdica, intercultural y de integracin
socioeducativas, y laboral), en concreto, en
este ltimo rea proyectan el diseo de dis-
tintos itinerarios integrados de insercin
laboral, apoyo y seguimiento en la incorpora-
cin al empleo de este colectivo, 2) la Oficina
Regional para la Inmigracin, que tiene entre
sus objetivos, el de contribuir a la creacin de
una poltica social de integracin de los inmi-
grantes, para lo cual realiza funciones de
informacin, apoyo y asesoramiento tcnico
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
234
sobre todas aquellas cuestiones relacionadas
con la inmigracin en el mbito de actuacin
de la Comunidad de Madrid, y 3) el Observa-
torio para la Inmigracin, rgano que perte-
nece a Oficina Regional para la inmigracin,
cuya funcin fundamental es el anlisis per-
manente de la evolucin y caractersticas de
la poblacin inmigrante en la Comunidad de
Madrid19. Por su parte, la Comunidad Aut-
noma de La Rioja, ha previsto, dentro de los
contenidos de su I Plan de Inmigracin (2004-
2007), medidas concretas para una gestin
adecuada de la inmigracin. As, propone,
entre otras: la canalizacin de los trabajado-
res desde los diversos organismos que traba-
jen con inmigrantes, Servicios Sociales,
ONG, Sindicatos o asociaciones de inmigran-
tes hacia el Servicio Riojano de Empleo para
su adecuada calificacin y clasificacin profe-
sional, y posterior envo a las distintas accio-
nes encaminadas a conseguir su insercin en
el mercado de trabajo, e incluso trata de
fomentar entre empresario riojano la idea de
la conveniencia de solicitar demandantes de
empleo a travs del Servicio Riojano de
Empleo para cubrir las necesidades de mano
de obra.
Tambin, cabe destacar los convenios sus-
critos entre el Ministerio de Trabajo y Asun-
tos Sociales y las Comunidades Autnomas
para el desarrollo de actuaciones conjuntas
destinadas a promover la acogida, la integra-
cin y el refuerzo educativo de las personas
inmigrantes. Uno de los ejes de actuacin de
estos convenios es el empleo y, ms concreta-
mente, el diseo y realizacin de proyectos
dirigidos a la integracin sociolaboral de los
inmigrantes. Para ello, se determina una
actuacin concreta a desarrollar, que ser
aprobada en el Plan de Accin, de comn
acuerdo entre la Secretara de Estado de
19
El Plan de Integracin de Castilla y Len (2005-
2009) cuenta con un Observatorio Regional, entre cuyas
funciones, destaca la de realizacin de estudios sobre
situacin, evolucin de la realidad sociolaboral de la
poblacin inmigrante en dicha regin.
63

Inmigracin y la Comunidad Autnoma de
que se trate; se establece el coste del progra-
ma y las aportaciones de la partes, sus obli-
gaciones, la justificacin del gasto, as como
la explotacin de la informacin y difusin de
las actuaciones ejecutadas20.
En fin, destquese la relevancia que posee
la adecuada coordinacin entre las distintas
Administraciones pblicas (central, auton-
mica y local) en el fenmeno migratorio,
caracterizado por su incidencia transversal
en todos los sectores del Ordenamiento Jur-
dico21.
20
Entre los ltimos convenios suscritos y publicados
en el Boletn Oficial del Estado: Convenio de colabora-
cin entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y
la Comunidad de Castilla y Len (BOE 11-11-2005) y
Convenio de colaboracin entre el Ministerio de Traba-
jo y Asuntos Sociales y la Comunidad Autnoma de la
Regin de Murcia (BOE 23-11-2005).
21
En efecto, el art. 67 de la LO 4/2000 dispone nor-
mas concretas sobre la coordinacin de los rganos de la
Administracin del Estado. En este sentido, tanto la
Secretaria de Estado de Inmigracin y Emigracin, en el
ejercicio de sus competencias, como las recientes Ofi-
cinas de Extranjeros, rganos especializados en la tra-
mitacin de los expedientes administrativos en la mate-
ria, constituyen una muestra de las exigencias del art. 67
LO 4/2000. Ahora bien, esta coordinacin requiere de
un anlisis permanente de la magnitud y caractersticas
ms significativas del fenmeno de la inmigracin y la
evaluacin de su impacto en la sociedad espaola. Pues
bien, esta funcin es llevada a cabo, a nivel nacional, por
el Observatorio Permanente de la Inmigracin, regulado
por RD 345/2001, de 4 de abril, el Observatorio Espaol
del Racismo y de la Xenofobia (art. 71 LO 4/2000). Asi-
mismo, destacan en esta labor de coordinacin otros
rganos como: el Consejo Superior de Poltica de Inmi-
gracin (art. 68 LO 4/200), que interviene en la elabora-
cin del informe previo al establecimiento del contin-
gente anual de trabajadores; el Foro para la Integracin
Social de los Inmigrantes, cuyas actuaciones se dirigen a
la integracin social de los inmigrantes y la Comisin
Laboral Tripartita de Inmigracin creada por el RD
23923/2004, Disp. Adic. 15 que ser informada sobre
la evolucin de los movimientos migratorios en Espaa y
consultada sobre la propuesta trimestral de catlogo de
ocupacin de difcil cobertura, as como sobre la contra-
tacin de trabajadores de temporada que se determi-
nen. Como ya hemos sealado, en las Comunidades
Autnomas tambin existen rganos para hacer efectiva
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
1.2. Medidas dirigidas a conciliar la
oferta a la demanda de empleo
Cuando hablamos de medidas encamina-
das a la casacin de la oferta y la demanda de
empleo en materia de inmigracin, nos referi-
mos a todas aquellas actuaciones que facili-
tan la canalizacin de los flujos migratorios.
Se trata, por tanto, de medidas concretas que
permiten la incorporacin activa de los inmi-
grantes al mercado de trabajo, si bien su efec-
tivo acceso se condiciona a la situacin
nacional de empleo y no a una verdadera
adecuacin entre la oferta y la demanda de
empleo22. En este sentido, al trabajador inmi-
la aplicacin de esta coordinacin en el mbito de sus
competencias. Por ejemplo, a travs Decreto 19/2005,
de 15 de septiembre, se crea la Consejera de Inmigra-
cin (BOCAM n. 221, de 16 de septiembre)., como
rgano superior de la Comunidad de Madrid a que se le
atribuye la direccin y ejecucin de la poltica del
gobierno de la Comunidad de Madrid en materia de
inmigracin y cooperacin al desarrollo, cuya funcin
consiste en establecer los mecanismos de coordinacin
de todas las polticas sectoriales de la Comunidad Aut-
noma de Madrid dirigidas al apoyo e integracin de la
poblacin inmigrante, as como la creacin y desarrollo
de programas especficos que tengan por objeto la con-
secucin de los anteriores y por de Decreto 64/1998, de
23 de abril, se crea el Foro Regional para la inmigracin
de la Comunidad de Madrid (BOCAM n. 108, de 8 de
mayo).
22
Un supuesto de verdadera adecuacin de la ofer-
ta a la demanda de empleo lo encontramos en Resolu-
cin de 12 de agosto de 2005, de la Secretara de Esta-
do de Inmigracin y Emigracin, por la que se dispone la
publicacin del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 15
de julio de 2005, por el que se aprueban las Instruccio-
nes por las que se determina el procedimiento para
autorizar la residencia y el desarrollo de actividades
laborales deportivas profesionales por extranjeros. (BOE
de 22 de agosto de 2005 Pgs. 29164 y ss). En efecto,
esta Resolucin articula la necesidad de adaptar el pro-
cedimiento especfico para la concesin de autorizacio-
nes de trabajo a deportistas profesionales extranjeros, de
conformidad con lo establecido en la Disp. Adic. 1. apt-
do 4. de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, y su
norma de desarrollo, Real Decreto 2393/2004, de 30 de
diciembre. Precisamente est resolucin, adems de
determinar el mbito de aplicacin (es decir, fijar qui-
nes puedes acogerse a estas instrucciones tanto en cali-
63
235
 ESTUDIOS
grante se le contratar, en defecto de desem-
pleados nacionales, es decir, cuando no exis-
tan demandantes de empleo adecuados y dis-
ponibles para cubrir las necesidades de los
empleadores. Recurdese, no obstante, que el
art. 26 de la LE dispone la obligacin del
Gobierno y de las Comunidades Autnomas
para adoptar programas especficos destina-
dos a fomentar el empleo de los inmigrantes.
Por ello, sera necesario plantear actuaciones
que redujeran las diferencias entre naciona-
les e inmigrantes (valoracin de la experien-
cia fuera de la Unin Europea, sensibiliza-
cin a los empresarios ante esta diversidad y
su ventajas, etc..,), al objeto de evitar su enca-
sillamiento en ciertas categoras de empleos.
Partiendo, entonces, de la situacin nacio-
nal de empleo, pero teniendo en cuenta tam-
bin la obligacin de los poderes pblicos de
fomentar la integracin laboral de los inmi-
grantes, como colectivo prioritario, los instru-
mentos que canalizan los distintos flujos
migratorios son los siguientes:
a) Acceso directo mediante solicitud indi-
vidualizada del inmigrante que pretende
incorporarse al mercado de trabajo (arts. 48 y
ss RD 2393/2004). Esta va ha sido utilizada,
tradicionalmente, como nica forma de cana-
lizacin de los flujos migratorios23. Uno de los
requisitos que se requieren en la actualidad
para la concesin de la autorizacin de resi-
dencia temporal y trabajo por cuenta ajena,
viene determinada por la exigencia de que la
situacin nacional de empleo permita la con-
tratacin del trabajador extranjero [art. 50 a)
dad de empleadores como en calidad de deportistas
profesionales) ordena el procedimiento de autorizacin
de residencia temporal y/o de trabajo, los requisitos para
el inicio de la prestacin laboral, as como tambin la
aplicacin de la normativa subsidiaria y supletoria para
lo no previsto en las instrucciones.
23
Un anlisis exhaustivo del procedimiento ordina-
rio de acceso al empleo de los inmigrantes lo encontra-
mos en este nmero, en C. SAN MARTN MAZZUCCONI: El
acceso de los extranjeros al mercado de trabajo: rgi-
men general y contingente.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
236
RD 2393/2004]. En efecto, la determinacin
de la situacin nacional de empleo constituye
el elemento fundamental para valorar si
nuestro mercado de trabajo necesita o no de
la contratacin de trabajadores inmigrantes.
As, en funcin de la situacin nacional de
empleo, es decir, cuando no existan en el mer-
cado demandantes de empleo adecuados y
disponibles para cubrir las necesidades de los
empleadores, stos podrn instar la tramita-
cin de las correspondientes autorizaciones
de residencia y trabajo dirigidas a trabajado-
res inmigrantes. De forma, que, esta solicitud
estar condicionada al hecho de que los
demandantes de empleo, adecuados y dispo-
nibles, sean insuficientes para aceptar la
oferta concreta del empresario.
Adems de la gestin directa de la oferta
de trabajo por el empleador ante el Servicio
Pblico de Empleo, el RD 2393/2004 dispone
de otros instrumentos que contribuyen a la
determinacin de la situacin nacional de
empleo. El principal es el Catlogo de Ocupa-
cin de Difcil Cobertura, aunque, como ten-
dremos oportunidad de analizar, el contin-
gente anual de trabajadores tambin influye
en la concrecin de la situacin nacional de
empleo.
Pues bien, el Catlogo de Ocupacin de
Difcil Cobertura [art. 50 a) Real Decreto
2393/2004] ofrece al empresario la posibili-
dad de tramitar la autorizacin de residencia
y trabajo del inmigrante, siempre que se acre-
dite la insuficiencia de demandantes de
empleo adecuados y disponibles para cubrir
una determinada oferta de trabajo24.
La elaboracin de este catlogo contribuye
a la determinacin de la situacin nacional
de empleo, ya que su contenido se basa, prin-
cipalmente, en la informacin disponible
sobre la gestin de las ofertas presentadas
24
Exposicin de Motivos, Orden TAS 1745/2005,
de 3 de junio (BOE de 13 de junio de 2005).
63

por los empleadores en los servicios pblicos
de empleo25. El catlogo, que se organiza por
provincias, tiene carcter trimestral y su
vigencia se extiende desde el primer hasta el
ltimo da laborable del trimestre natural
siguiente al de su publicacin. En definitiva,
la presencia de una ocupacin en el catlogo
de la zona geogrfica de que se trate, ofrece al
empresario la posibilidad de tramitar la
correspondiente autorizacin para residir y
trabajar dirigida a un trabajador extranjero.
A fin de delimitar an ms lo que ha de
entenderse por situacin nacional de
empleo a efectos de la autorizacin de traba-
jo por cuenta ajena de los trabajadores inmi-
grantes, el art. 50 a) del RD 2393/2004 permi-
te tambin la contratacin en las ocupaciones
no calificadas como de difcil cobertura, cuan-
do el empleador acredite la dificultad de con-
tratacin del puesto que pretende cubrirse
mediante la correspondiente oferta de empleo
antes los Servicios Pblicos de Empleo. Tal
oferta deber estar formulada de manera
precisa y ajustada a los requerimientos del
puesto de trabajo. El Servicio Pblico de
Empleo ser el rgano competente para la
gestin de la oferta, mediando, de la forma
ms conveniente, entre el empleador y los
demandantes de empleo que se adecuen a la
25
De conformidad con la Resolucin de 8 de febre-
ro de 2005, en la que se estableca el procedimiento de
elaboracin del Catlogo, se han elaborado los corres-
pondientes a los dos ltimos trimestres del ao 2005.
Ahora bien, la crticas vertidas sobre la utilidad y la
metodologa seguida para su elaboracin, as como la
implantacin del nuevo Sistema de Informacin de los
Servicios Pblicos de Empleo (SISPE) han hecho nece-
saria una revisin del procedimiento de elaboracin del
Catlogo. De esta forma, por Resolucin de 14 de
noviembre de 2005 se aprueba el nuevo procedimiento
de elaboracin del Catlogo de Ocupaciones de Difcil
Cobertura (BOE 7 de diciembre de 2005) que, bsica-
mente, incorpora nuevos datos a tener en cuenta para la
construccin de los indicadores, tales como: colocacio-
nes, trabajadores que entran, trabajadores que
salen, trabajadores que permanecen, y tambin reor-
dena las frmulas actuariales que conducen a la conse-
cucin de tales indicadores.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
misma. Realizada la seleccin, el empresario
tendr que recabar del Servicio Pblico de
Empleo la certificacin de insuficiencia de
demandantes de empleo adecuados y disponi-
bles para aceptar la oferta de trabajo. Ahora
bien, esta certificacin puede ser positiva o
negativa. En el primer supuesto, el empresa-
rio cubrir la vacante del puesto ofertado. No
siendo as en la segunda opcin: la no emisin
por el Servicio Pblico de Empleo de la certi-
ficacin de insuficiencia en el mencionado
plazo implica la existencia de demandantes
de empleo adecuados y disponibles, suficien-
tes para aceptar la oferta. De esta forma,
estas vacantes se cubrirn con trabajadores
que residan en cualquier parte del territorio
nacional, antes de proceder a su cobertura
por trabajadores que se encuentren en el
extranjero.
b) Establecimiento de un sistema de con-
tingente anual (art. 39.1 LO 4/2000). A tra-
vs de la facultad que se otorga al gobierno
para aprobar un contingente anual de tra-
bajadores extranjeros tambin se contribu-
ye a determinar la situacin nacional de
empleo.
Nos encontramos, por tanto, ante otra va
de incorporacin al mercado de trabajo de los
inmigrantes, supeditada a la no existencia de
demandantes de empleo adecuados y disponi-
bles para cubrir las necesidades de los emple-
adores, y dirigida a trabajadores extranjeros
que no se hallen ni residan en Espaa. En
concreto, se trata de una contratacin pro-
gramada de trabajadores () llamados a des-
empear empleos con vocacin de estabilidad
y que sern seleccionados en su pas de origen
a partir de las ofertas genricas presentadas
por los empresario (art. 77.2 RD 2393/2004).
Desde esta perspectiva, la incorporacin a
travs de un cupo concreto de inmigrantes
(nmero exacto y determinacin de la oferta
con identificacin de sectores, actividades
profesionales, rea geogrfica, etc) se pre-
senta como una va de canalizacin adecuada
de flujos migratorios, aunque, en ocasiones,
la previsin de las necesidades del mercado
63
237
 ESTUDIOS
no se ajuste a la situacin nacional de
empleo26.
Desde el ao 2000 hasta la fecha, se han
venido aprobando, regularmente, contingen-
tes de trabajadores extranjeros de rgimen
no comunitario. Una de las principales nove-
dades que incorpora el contenido del contin-
gente consiste en la posibilidad de que se
establezca un nmero de visados para la bs-
queda de empleo que irn dirigidos tanto a
determinados sectores de actividad y ocupa-
ciones como a hijos o nietos de espaoles de
origen. No obstante, el problema que plantea
el contingente es su orientacin preferente
de ofertas hacia los pases con los que Espa-
a haya firmado acuerdos sobre regulacin
de flujos migratorios. Y aunque esta oferta no
sea excluyente y se ample tambin a otros
pases, nos encontramos con una situacin no
deseada desde la perspectiva de la poltica
activa de empleo, ya que distintas vas de
incorporacin al mercado de trabajo conflu-
yen en una sola al solaparse, en gran medi-
da, los requisitos legalmente exigidos, lo que
viene a desvirtuar la articulacin de ambas
formas de regulacin de los flujos migrato-
rios.
As las cosas, el Consejo de Ministros, en
su reunin de 30 de diciembre de 2004, pro-
rroga la vigencia del Acuerdo del ao ante-
rior, en el que se determina el contingente de
trabajadores extranjeros de rgimen no
comunitario para el ao 200427. Esta prrro-
26
En este sentido, el Acuerdo por el Empleo y el
Crecimiento Econmico de la Comunidad de Madrid,
establece la adecuacin de la planificacin del contin-
gente a las necesidades del mercado de trabajo, en tr-
minos de refuerzo de recursos e intervenciones institu-
cionales y de los Agentes Sociales de la Comunidad de
Madrid: orientacin inicial, formacin ocupacional y
continua, as como alojamiento de acogida.
27
Resolucin de 4 de febrero de 2005 de la Subse-
cretaria, por la que se dispone la publicacin del Acuer-
do del Consejo de 19 de diciembre de 2003, por el que
se determin el contingente de trabajadores extranjeros
de rgimen no comunitario en Espaa para el ao 2004
(BOE de 5 de febrero de 2005).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
238
ga se realiza respecto del rgimen jurdico del
contingente y de los puestos de trabajo aun
vacantes, al objeto de abordar, segn consta
en la Exposicin de Motivos, el perodo tran-
sitorio hasta la entrada en vigor de un nuevo
acuerdo que fije el contingente. La tcnica
legislativa parece adecuada, pues la tradicin
ensea que cuando hay procesos de regulari-
zacin, como ha sucedido durante el 2005, no
procede fijar contingentes. De forma que, con
la prrroga del acuerdo se trata de salvar la
situacin excepcional de 2005. En este senti-
do, no se impide que se publiquen contingen-
tes durante este ao, aunque no es probable
que existan. En todo caso, ms all del rgi-
men jurdico del contingente, que ser anali-
zado por otro autor en este mismo nmero,
nos interesa destacar su viabilidad como ins-
trumento adecuado de integracin sociolabo-
ral de los inmigrantes28.
c) Convenios con pases en los que sean
especialmente significativos los flujos migra-
torios hacia Espaa o que por razn de las
circunstancias especiales (histricas polticas
y/o geogrficas) lo aconsejen. En este sentido,
el Reino Espaa ha firmado Acuerdos relati-
vos a la regulacin de flujos migratorios labo-
rales con Bulgaria29, Colombia30, Ecuador31,
Marruecos32, Polonia33, Repblica Dominica-
na34 y Rumana35. Todos estos Acuerdos, aun-
que algunos de ellos slo sean aplicaciones
provisionales, se caracterizan por el compro-
miso de los Estados firmantes para prevenir
28
Un pormenorizado estudio sobre el contingente,
lo encontramos tambin en este nmero, en C. SAN MAR-
TN MAZZUCCONI: El acceso de los extranjeros al merca-
do de trabajo: rgimen general y contingente.
29
BOE de 15 de diciembre de 2003.
30
BOE de 4 de julio de 2001.
31
BOE de 10 de julio de 2001.
32
BOE de 20 de septiembre de 2001, entrada en
vigor publicada del Acuerdo se public el 13 de mayo
de 2005.
33
BOE de 20 de septiembre de 2002, entrada en
vigor publicada del Acuerdo se public el 8 de abril de
2004.
34
BOE de 5 de febrero de 2002.
35
BOE de 3 de diciembre de 2002.
63

las migraciones clandestinas y controlar los
flujos migratorios.
A partir de estos objetivos iniciales, cada
Acuerdo utiliza una canalizacin distinta de
los flujos. Frente a los Acuerdos con Colom-
bia, Ecuador y Marruecos, que ofrecen una
amplia definicin de lo que ha de entenderse
por trabajador migrante, pues consideran
como tales a los ciudadanos (colombianos,
ecuatorianos y marroques) autorizados a
ejercer una actividad remunerada en territo-
rio espaol, el resto de convenios citados
limita la aplicacin de los Acuerdos a deter-
minados trabajadores (trabajadores estables,
por un perodo inicial de, al menos un ao;
trabajadores de temporada o temporeros, por
un perodo no superior a los nueve meses al
ao y trabajadores en prcticas, para perfec-
cionamiento de la cualificacin profesional
por un perodo de doce meses prorrogables
hasta seis meses ms), e incluso algunos de
ellos supeditan la incorporacin del trabaja-
dor migrante a nuestro mercado laboral a la
existencia real de ofertas de empleo. Pues
bien, comunicadas estas ofertas de empleo a
las autoridades locales comienza un proceso
de valoracin de los requisitos profesionales
de estos trabajadores, procedindose, con
posterioridad, a su seleccin y contratacin.
Concluida la actividad para la que fueron
contratados, los migrantes retornarn a su
pas de origen.
Y aunque estos convenios constituyen una
va ms de acceso en igualdad de condiciones
y derechos laborales y sociales con los nacio-
nales de los Estados de acogida, lo cierto es
que este instrumento de canalizacin de flu-
jos migratorios recuerda al contingente de
trabajadores extranjeros (art. 39 LO 4/2000).
As como en el apartado anterior valoramos
positivamente el contingente como va de
acceso al mercado de trabajo, aun cuando su
oferta slo se dirigiera a determinados pa-
ses, consideramos que la reiteracin en la
incorporacin del mercado laboral de los tra-
bajadores de ciertos pases, es decir, el fomen-
to de lo que la doctrina denomina inmigra-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
cin selectiva36, debe ser objeto de un pro-
fundo anlisis. En definitiva, se tratara de
revisar estos procedimientos, no para su
supresin, sino para su correcta identifica-
cin y utilizacin como va de integracin
sociolaboral de los inmigrantes.
d) Articulacin de campaas de tempora-
da, de suerte que a travs de esta va los tra-
bajadores inmigrantes ingresen en nuestro
mercado de trabajo (arts. 55 a 58 RD 2393 /
2004).
Partiendo del hecho de que el legislador no
se ha interesado especialmente en la regula-
cin de la inmigracin temporera, lo cierto es
que el RD 2394/2004 responde a las principa-
les preocupaciones de los poderes pblicos en
esta materia concreta. A travs de la autori-
zacin de trabajo y residencia por cuenta aje-
na de duracin determinada se trata de solu-
cionar, por un lado, la escasez de mano de
obra en determinados sectores y zonas duran-
te las campaas de temporada, haciendo
coincidir la duracin de la autorizacin con la
del contrato de trabajo, y por otro, se preten-
de dar respuesta a la posible permanencia de
estos inmigrantes en nuestro pas, articulan-
do un rgimen de retorno al suyo de origen,
una vez finalizada la relacin laboral37. En
concreto, esta autorizacin de duracin deter-
minada permite el desarrollo de una serie de
actividades: i) de temporada o campaa, cuya
duracin tendr que coincidir con la del con-
trato de trabajo, con el lmite mximo de nue-
ve meses, dentro de un perodo de doce meses
consecutivos; ii) de obras o servicios para el
montaje de plantas industriales o elctricas,
construccin de infraestructuras, edificacio-
nes y redes de suministro elctrico, gas, ferro-
carriles y telefnicos, instalaciones y mante-
36
A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALN / P. CHARRO
BAENA / C. SAN MARTN MAZZUCCONI: Polticas sociolabora-
les, cit., pgs. 276-277.
37
A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALN / P. CHARRO
BAENA / C. SAN MARTN MAZZUCCONI: Polticas sociolabora-
les, cit., pgs. 278.
63
239
 ESTUDIOS
nimientos de equipos productivos, as como
su puesta en marcha y reparaciones, entre
otros; iii) de carcter temporal realizadas por
personal de alta direccin, deportistas profe-
sionales, artistas en espectculos, as como
otros colectivos que se determinen mediante
orden del Ministro de Trabajo y Asuntos
Sociales a los efectos exclusivos efectos de
posibilitar la concesin de este tipo de autori-
zacin, y iv) para la formacin y realizacin
de prcticas profesionales.
Por tanto, segn la actividad que se vaya
realizar corresponder la formalizacin de un
contrato u otro, que, en todo caso, tendr que
coincidir con la duracin de la autorizacin.
Represe que en los supuestos de contrata-
cin de obras o servicios, alta direccin, artis-
tas en espectculos pblicos y para la forma-
cin y realizacin de prcticas profesionales,
el RD 2393/2004 dispone que la duracin de
estos contratos no podr ser superior a un ao
(art. 56.3). Esta exigencia llama la atencin
ya no por la limitacin temporal en s, sino
porque deja entrever que esta regulacin se
ha elaborado al margen de la normas sobre
contrato de trabajo38.
e) Otras vas excepcionales, es decir,
aquellas otras formas de acceso al empleo de
los inmigrantes desde una situacin irregu-
lar de hecho. En concreto, nos referimos al
denominado proceso de regularizacin o nor-
malizacin y al arraigo social y laboral (art.
31 LO 4/2000). Aunque estas cuestiones son
analizadas en profundidad en otro artculo de
este monogrfico39, no podamos obviar su
mencin como instrumentos de integracin
sociolaboral de los flujos migratorios.
A diferencia de las otras vas de canaliza-
cin, ya sealadas, ahora nos encontramos
38
M. CARDENAL CARRO: Permiso de trabajo y moda-
lidades contractuales, BIB 2005/1168.
39
R. AGUILERA IZQUIERDO: El acceso de los inmigran-
tes irregulares al mercado de trabajo: los procesos de
regularizacin extraordinaria y el arraigo social y labo-
ral, cit.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
240
ante trabajadores inmigrantes irregulares
expresin referida a situaciones muy dife-
rentes, pero todas ellas caracterizadas por la
ausencia de autorizacin para trabajar a
quienes se les va a permitir su incorporacin
legal al mercado de trabajo, siempre y cuando
acrediten los requisitos exigidos legalmente
para cada uno de estos procedimientos.
En efecto, el procedimiento de regulariza-
cin o normalizacin consiste en la conce-
sin extraordinaria de autorizaciones admi-
nistrativas a los inmigrantes que cumplan los
requisitos exigidos por la norma que, en cada
momento, apruebe el proceso de regulariza-
cin extraordinaria40. De los seis procesos de
regularizacin extraordinarios habidos en
Espaa, el ltimo se caracteriza por vincular
la concesin de las autorizaciones de residen-
cia y trabajo a la existencia de una relacin
laboral. De este modo, son los propios empre-
sarios, y no los trabajadores extranjeros en
situacin irregular, como ha sucedido en
otras ocasiones, lo que presentan tanto la
solicitud de autorizacin como el contrato de
trabajo, que les vincula con el extranjero,
cuya regularizacin se pretende. A travs de
esta va, al exigirse la existencia de un con-
trato de trabajo, se trata de conseguir una
situacin lo ms similar posible a la de los
trabajadores extranjeros que entren de un
modo regular en territorio espaol 41. En
definitiva, estos procesos facilitan la incorpo-
racin al mercado de trabajo de ciertos traba-
jadores inmigrantes, si bien tal incorporacin
40
El ltimo proceso de regularizacin llevado a
cabo en nuestro pas se rigi por la Orden PRE
140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el
procedimiento aplicable al proceso de normalizacin
previsto en la Disp. Transi 3. Real Decreto 2393/2004,
de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamen-
to de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, de dere-
chos y libertades de los extranjeros en Espaa y su inte-
gracin social
41
R. AGUILERA IZQUIERDO: El acceso de los inmigran-
tes irregulares al mercado de trabajo: los procesos de
regularizacin extraordinaria y el arraigo social y labo-
ral, cit.,
63

queda supeditada a un plazo de caducidad
fuera del cual, aun cuando se acrediten los
requisitos exigidos, no es posible optar a
dicha regularizacin, y por ende, no es posi-
ble acceder a un empleo.
Junto a estos procesos de regularizacin,
el RD 2393/2004 desarrolla la regulacin del
arraigo como va de acceso real del inmigran-
te, que se encuentra en Espaa, al mercado
de trabajo; por tanto, el arraigo trata de dar
respuesta a situaciones individuales de irre-
gularidad. En concreto, la norma distingue
entre el arraigo laboral y el arraigo social. El
primero se caracteriza por el deber que tiene
el extranjero de acreditar una permanencia
continuada en nuestro pas de dos aos,
(siempre que carezcan de antecedentes pena-
les en Espaa y en su pas de origen), as
como tambin la obligacin de probar la exis-
tencia de vnculos laborales cuya duracin
sea superior a un ao [art. 45.2 a) RD
2393/2004]. Una vez comprobadas tales exi-
gencias, el inmigrante obtendr la autoriza-
cin de residencia, que llevar aparejada
una autorizacin de trabajo en Espaa
durante la vigencia de aqulla (art. 45.7 RD
2393/2004).
Por su parte, a travs del denominado pro-
cedimiento de arraigo social se podr conce-
der una autorizacin de residencia temporal
a los extranjeros que acrediten la permanen-
cia continuada en nuestro pas durante un
perodo mnimo de tres aos, (siempre que
carezcan de antecedentes penales en Espaa
y en su pas de origen), cuenten con un con-
trato de trabajo firmado por el trabajador y el
empresario en el momento de la solicitud
cuya duracin no sea inferior a un ao y bien
acrediten vnculos familiares con otros
extranjeros residentes, bien presenten un
informe que acredite su insercin social emi-
tido por el Ayuntamiento en el que tengan su
domicilio habitual [art. 45.2 b) RD 2393 /
2004]. Dado que el arraigo social requiere la
existencia de un contrato de trabajo con una
determinada duracin el Reglamento habla
de que sta no ha de ser inferior a un ao diciembre,.cit., pg. 133.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
para la entrada en vigor de la autorizacin de
residencia y trabajo, el art. 46.7 RD 2393 /
2004 condiciona la eficacia de la autoriza-
cin concedida () a la posterior afiliacin y
alta del trabajador en la Seguridad Social en
el plazo de un mes desde la notificacin reali-
zada al solicitante. A partir de este momen-
to el inmigrante se incorpora por derecho a
nuestro mercado de trabajo.
En fin, estas vas excepcionales abordan la
incorporacin regular, unas veces, de forma
colectiva (procesos de normalizacin), otras
veces, de forma individual, (arraigo social y
laboral), de los inmigrantes ilegales a travs
de la exigencia de una vinculacin real y com-
probable con nuestro mercado de trabajo.
2. LA CREACIN DE EMPLEO
El segundo tipo de medidas que compren-
de la poltica activa de empleo hace directa
referencia a la creacin de empleo. En concre-
to, se dirige a favorecer la creacin de nuevos
puestos de trabajo, el incremento de las con-
trataciones y, en general, la apertura de
mayores oportunidades de empleo42.
Al igual que se prev para otros colectivos
cuya incorporacin y permanencia en el mer-
cado de trabajo se pretende fomentar, las
posibles medidas o vas de creacin de empleo
a favor de los inmigrantes se concretan en dos
tipos de actuacin: Una, dirigida a la creacin
directa de empleo por parte de los poderes
pblicos, o la subvencin pblica (total y par-
cial) de programas de inters social desarro-
llados por entidades privadas, y otra, desti-
nada a la creacin de empleo o el aumento de
contrataciones por parte de las empresas a
travs de incentivos de muy diversas clases
de contenido econmico (subvenciones, des-
gravaciones y bonificaciones). Tambin
42
A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTBAL R ONCERO:
Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de
63
241
 ESTUDIOS
podran adscribirse a este apartado las medi-
das que regulan los flujos migratorios, pues
al fin y al cabo la canalizacin de estos flujos
no deja de ser creacin de empleo, si bien con-
sideramos que aqullas encajaban de formas
ms adecuada, aunque con las reticencias ya
apuntadas, con los instrumentos dirigidos a
conciliar la oferta y la demanda, pero que, en
todo caso, no cabe duda de que cualquiera que
sea su ubicacin, generan empleo.
Por lo que se refiere a la primera de las
actuaciones sealadas, es decir, a la creacin
directa de empleo por parte de los poderes
pblicos, cabe afirmar que las opciones de
poltica legislativa tienden hacia la igualdad
efectiva de los inmigrantes ya sea mediante
la remocin de obstculos que la puedan difi-
cultar, ya sea mediante la realizacin de las
denominadas acciones positivas. Ahora bien,
dicha igualdad, como ya hemos afirmado, se
ha de lograr en el estadio inicial, esto es, en el
acceso al empleo; de ah que no existan en
nuestro Ordenamiento Jurdico medidas
explcitas dirigidas a la creacin de empleo
para inmigrantes, pues si acreditan, por un
lado, los requisitos legales exigidos (autoriza-
cin de residencia y trabajo) y, por otro, la for-
macin y experiencia demandas no hay por-
qu articular acciones especficas a su favor.
Buena prueba de ello es el art. 11. 2 a) ET,
que regula el contrato para la formacin, y
que exige para ser contratado bajo esta moda-
lidad un lmite de edad: ser mayor de 16 aos
y menor de 21, lmite que, sin embargo, no
rige para los extranjeros durante los dos pri-
meros aos de su permiso de trabajo, salvo
que acrediten formacin y experiencia.
En esta misma lnea transcurre la segun-
da de las medidas propuestas para la crea-
cin de empleo, que se centra en el aumento
de contrataciones por parte de las empresas a
travs de incentivos de muy diversas clases
de contenido econmico (bonificaciones, sub-
venciones, ayudas, etc..).
En el mbito estatal, el Programa de
Fomento de Empleo para este ao no prev
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
242
ninguna bonificacin especfica para las
empresas que contraten inmigrantes. En
efecto, este incentivo econmico a la contrata-
cin va destinado, principalmente, a los colec-
tivos con dificultades de integracin sociola-
boral. Y aunque los inmigrantes vienen enu-
merados como tal colectivo en el art. 26 LE,
no hay que olvidar que tal referencia se con-
dicional al respeto a la legislacin de extran-
jera. Por lo que, una vez ms, se insiste en la
idea de que, incorporado el inmigrante a
nuestro mercado de trabajo, parece que des-
aparecen sus dificultades de integracin
laboral. As, el empresario se podr benefi-
ciar de las bonificaciones en las cuotas de
Seguridad Social, a travs de su contratacin
o de la transformacin en indefinido de su
contrato temporal, pero ya no por su condi-
cin de inmigrante, sino de joven, mujer, des-
empleado, etc Con todo, se plantea la duda
de si la concesin de estas bonificaciones en la
cuotas de Seguridad Social a los empleadores
tendra que ampliarse a las contrataciones de
inmigrantes a fin de favorecer su integracin
social y laboral. Aunque el anlisis de esta
cuestin excedera los lmites de nuestro tra-
bajo, pues habra que valorar si nos encontra-
mos ante una situacin de discriminacin
positiva o negativa, lo cierto es que, en gene-
ral, la concesin de incentivos econmicos ya
sea a entidades pblicas o privadas constitu-
ye un mecanismo importante de incorpora-
cin de la poblacin inmigrada al Sistema
comn de derechos que establece nuestra
Constitucin43.
En efecto, en el mbito autonmico y
municipal destacan las medidas basadas en
43
Algn Plan de Integracin incluye como objetivo
concreto la promocin de la plena integracin de la
mujer inmigrante. Destacan, por tanto, no slo la condi-
cin de extranjera sino tambin de mujer (por ejemplo,
el plan castellano leons o el riojano), si bien las medidas
se refieren a su incorporacin al mercado de trabajo a
travs de informacin, formacin especfica, atencin
integral a la mujer inmigrante vctima de violencia de
gnero, creacin de bolsas de empleo, pero no contem-
plan, como no poda ser de otra manera, ayudas en su
contratacin.
63

ayudas o subvenciones econmicas de cuan-
ta determinada o tanto alzado, cuyo objetivo
principal es el desarrollo de programas de
atencin a la poblacin inmigrante. En este
sentido, la Consejera de Familia y Asuntos
Sociales de la Comunidad de Madrid44 convo-
ca, anualmente, la concesin de subvenciones
a instituciones sin fin de lucro para el des-
arrollo de estos proyectos. Cierto es que estas
convocatorias no crean empleo propiamente
dicho, sin embargo, entre las acciones que
subvencionan se contemplan los programas o
proyectos de integracin socio laboral, a tra-
vs de los cuales se trata de detectar las nece-
sidades concretas de los inmigrantes que,
como ya veremos, se centran, principalmente,
en la falta de formacin mediante el diseo
de itinerarios de insercin a fin de lograr su
incorporacin sociolaboral.
En esta misma lnea, hay que mencionar
las subvenciones pblicas a municipios y
mancomunidades de municipios para el de-
sarrollo de programas innovadores a favor de
la integracin de inmigrantes45. Tngase en
cuenta que el municipio constituye la entidad
poltica bsica en la que se desarrolla la con-
vivencia. Cualquier cambio tiene, en este
escenario, una enorme repercusin y trascen-
dencia. No es extrao, por tanto, que un cam-
bio tan notable como el producido por el fen-
meno migratorio tenga en los municipios sus
manifestaciones ms evidentes. De ah que, a
las Entidades Locales se les exija una espe-
cial responsabilidad en la incardinacin del
fenmeno migratorio en el conjunto social, y
por tanto se le dote de la correspondiente sub-
vencin, de conformidad con las bases de cada
convocatoria. En concreto, se trata de otorgar
subvenciones pblicas a municipios y manco-
munidades para el fomento de la integracin
44
BOCM 26-04-05. pgs. 13 y ss.
45
Orden TAS 3441/2005, de 2 de noviembre, por la
que se establecen las bases reguladora y se convoca,
para el ao 2005, la concesin de subvenciones a muni-
cipios y mancomunidades de municipios para el de-
sarrollo de programas innovadores a favor de la integra-
cin de inmigrantes.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
de los inmigrantes a travs de la realizacin
de programas innovadores que faciliten la
inclusin social, prevengan situaciones de
riesgo y promuevan la convivencia ciudadana
en el entorno local. Entre los programas obje-
to de financiacin, destacan los destinados al
conocimiento y modificacin de hbitos labo-
rales mediante procesos informativos de
orientacin y participacin sociolaboral con la
implicacin de las organizaciones sociales,
empresariales y sindicales del municipio. Al
igual que sealamos cuando nos referimos al
mbito autonmico, no hay que olvidar que
estas subvenciones tampoco generan empleo
directo, sin embargo, contribuyen a analizar
y observar qu empresas del entorno munici-
pal contratan a mayor nmero de trabajado-
res extranjeros o viceversa, a fin de facilitar-
les los recursos humanos necesarios. En defi-
nitiva, no se crea empleo directo, pero s indi-
recto. Desde esta perspectiva, este tipo de
subvenciones tendra quizs una ms ade-
cuada cabida en el apartado que hemos deno-
minado conciliacin de la oferta y la deman-
da de empleo, pues, en cierta manera, el de-
sarrollo de esos programas se podra adecuar,
tratndose de un mbito tan concreto como el
local, a unas necesidades futuras de mano de
obra. En cualquier caso, estas medidas
fomentan la integracin de los inmigrantes
en nuestro mercado de trabajo, de ah que con
independencia de lo acertado de su clasifica-
cin, sea del todo necesaria su mencin.
Junto a estas medidas que tratan de acti-
var las polticas de empleo centradas en el
trabajador, el art. 23 de la LE menciona
aquellas otras destinadas a fomentar el esp-
ritu empresarial y la economa social,
ampliando el concepto de poltica activa de
empleo, al considerar a la empresa como va
de generacin de trabajo46. En el mbito esta-
tal, no se contemplan ayudas especficas para
los inmigrantes mediante la frmula del
46
A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTBAL R ONCERO:
Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de
diciembre,.cit., pg. 135.
63
243
 ESTUDIOS
autoempleo en cooperativas y sociedades
laborales. En efecto, la convocatoria de sub-
venciones, prevista para el ao 2006, al obje-
to de fomentar la incorporacin, con carcter
indefinido, como socios trabajadores o de tra-
bajo en cooperativas y sociedades laborales
de desempleados y de trabajadores con con-
trato de carcter temporal en la misma coo-
perativa o sociedad laboral en la que se inte-
gran como socios y apoyar el desarrollo de
proyectos de creacin y modernizacin de este
tipo de empresas de la economa social,
cuando enumera los colectivos susceptibles
de tal subvencin, no hace referencia alguna
a los inmigrantes. As, cita a desempleados de
diferentes edades, mujeres, minusvlidos,
trabajadores con contrato temporal no supe-
rior a 24 meses, etc, pero huelga toda men-
cin al inmigrante como colectivo incluido
entre los requisitos de la actuacin47.
Sin embargo, en el mbito autonmico
encontramos algunos ejemplos en sentido
contrario. En este sentido, el I Plan de Inte-
gracin de la Inmigracin de La Rioja (2004-
2007), establece diversas medidas para que
los trabajadores extranjeros puedan acceder
al autoempleo en condiciones equiparables a
los trabajadores nacionales. Concretamente,
se proponen ayudas econmicas para su
incorporacin como socios de cooperativas y
sociedades laborales y como trabajadores
autnomos. Asimismo, se prev la concesin
de ayudas consistentes en bonificaciones de
cuotas a la Seguridad Social para inmigran-
tes perceptores de prestaciones por desem-
pleo en su modalidad de pago nico, que se
hayan constituido en socios de cooperativas o
sociedades laborales. Igualmente se articu-
lan vas para reforzar el asesoramiento tcni-
co a los inmigrantes emprendedores en todas
las fases del proceso empresarial (proyecto,
47
Orden TAS 3501/2005, de 7 de noviembre, por la
que se establecen las bases reguladoras para la conce-
sin de subvenciones para el fomento del empleo y
mejora de la competitividad en las cooperativas y socie-
dades laborales (BOE 11-11-2005).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
244
creacin y mantenimiento), as como tambin
se procede a la publicacin de materiales de
informacin y asesoramiento, relacionados
con el autoempleo y dirigidos a la poblacin
inmigrante.
Finalmente, cabe destacar los denomina-
dos yacimientos de empleo, como va de cre-
acin de empleo, que tratan de impulsar no
slo el establecimiento de empresas y contra-
tacin de trabajadores en sectores econmi-
cos que ya existen, sino tambin de aprove-
char las diversas oportunidades que la propia
evolucin va presentando. Para ello, la Comi-
sin Europea ha elaborado una clasificacin
de los yacimientos de empleo en diferentes
mbitos, que se corresponden con actividades
econmicas diversas, y se agrupan en los
siguientes cuatro grandes bloques: servicios
de la vida diaria, mejora de la calidad de vida,
servicios culturales y de ocio, y servicios de
medio ambiente. A pesar de la especificacin
de las distintas reas de actuacin, encontra-
mos algunos sectores de actividad que apenas
han recibido el desarrollado adecuado (pin-
sese, por ejemplo, en los servicios de ayuda a
domicilio), mientras que otros prcticamente
han desaparecido (comercio de proximidad)48.
En cualquier caso, y considerando que sta no
es, desde luego, la va ms satisfactoria de
creacin de empleo, algunos Planes de Inte-
gracin de los Inmigrantes han incorporado
esta medida como forma de acceso al mercado
de trabajo de este colectivo. As, el Plan caste-
llano leons, entre las medidas de promocin
de los inmigrantes como colectivo beneficiario
de las ayudas del plan regional de empleo,
dispone la inclusin expresa de los inmigran-
tes como destinatario de las acciones referi-
das a los nuevos yacimientos de empleo. Por
su parte, el I Plan riojano prev tres medidas
de actuacin especficas relacionadas con la
creacin de nuevos yacimientos de empleo:
1) la subvencin a fondo perdido, la implan-
48
A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALN / P. CHARRO
BAENA / C. SAN MARTN MAZZUCCONI: Polticas sociolabora-
les, cit., p. 78.
63

tacin de actividades econmicas dentro de
los yacimientos susceptibles de crear puestos
de trabajo desempeados por los trabajado-
res extranjeros; 2) la incentivacin en la con-
tratacin de inmigrantes en igualdad con los
espaoles, y 3) el fomento de la constitucin
de empresas de desarrollo (I +E), en este
mbito. A pesar de la mencin expresa de
esta forma de creacin de empleo en los Pla-
nes de Integracin, esta medida adolece de
una concrecin especfica, es decir, falta la
identificacin del yacimiento de empleo; por
lo que parece que los planes autonmicos
estn pensando en actividades dirigidas al
desarrollo de actuaciones en el medio rural
como marco de integracin de la inmigracin.
3. FORMACIN
La formacin es un instrumento esencial
no slo para mejorar las cualificaciones y
adaptarlas a las necesidades del mercado de
trabajo, sino tambin para luchar contra la
exclusin social y mejorar la competitividad y
la adaptabilidad. En este sentido, el aprendi-
zaje permanente se convierte en elemento
fundamental para la incorporacin real y
efectiva de los inmigrantes a nuestro tejido
productivo. As, la promocin de sus compe-
tencias profesionales se convierte en una
prioridad bsica de los poderes pblicos para
la integracin sociolaboral de los inmigran-
tes.
De los subsistemas que conforman la for-
macin profesional: formacin profesional
reglada, formacin profesional ocupacional y
formacin profesional continua (Ley Orgni-
ca 5/2000, de 19 de junio, de las Cualificacio-
nes y de la Formacin Profesional), cabe afir-
mar que todos ellos, en funcin del contexto y
la situacin, conciernen al trabajador inmi-
grante, ya sea como va de incorporacin o
reincorporacin al mercado de trabajo. Cen-
trndonos en la normativa laboral, interesa,
sobre todo, la formacin profesional ocupacio-
nal y la formacin profesional continua. La
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
primera abarca todas aquellas acciones for-
mativas dirigidas a la cualificacin de los des-
empleados para su insercin laboral, dificul-
tada por la carencia de formacin especfica o
de cualificacin profesional. Y aunque, como
ya anunciamos al comienzo de nuestro traba-
jo, el objeto de ste se centra en el anlisis de
las poltica activas de empleo; sin embargo,
hemos considerado oportuno aludir a la ver-
tiente incorporada y reiterada en numerosos
preceptos de la Ley de Empleo (arts. 23, 24,
27 y 28) que insisten en la idea de la comple-
mentariedad entre polticas activas de
empleo y polticas pasivas. En este punto, la
formacin ocupacional y, ms concretamente,
los itinerarios de insercin tratan de facilitar
la integracin sociolaboral de los inmigran-
tes49.
Por lo que se refiere a la formacin profe-
sional continua, su regulacin especfica la
encontramos en el RD 1046/2003, de 1 de
agosto. Esta norma contiene las tres iniciati-
vas que constituyen el subsistema de forma-
cin continua, a saber: las acciones de forma-
cin continua en las empresas, que incluyen
los permisos individuales de formacin, los
contratos programa para la formacin de tra-
bajadores y las acciones complementarias y
de acompaamiento a la formacin. De todas
ellas, ninguna iniciativa menciona, de forma
expresa, a los inmigrantes como colectivo
prioritario, esto es, como colectivo con dificul-
49
Prueba de ello son las medidas incorporadas a tal
efecto en los distintos Planes de Inmigracin de las
Comunidades Autnomas. As, el I Plan de Inmigracin
de La Rioja 2004-2007. En concreto, se promueve la
participacin de los trabajadores inmigrantes en la diver-
sas acciones de formacin ocupacional que se desarro-
llen en el mbito de esta Comunidad Autnoma, se
incentiva la colaboracin con las Corporacin Locales
para la difusin y realizacin de programas de formacin
en los cursos del Plan Nacional de Formacin e Insercin
Profesional y en los Programas de Escuelas-Taller y Talle-
res de Empleo. Tambin los Planes de Inmigracin de la
Comunidad Valenciana y de Castilla y Len incluyen
medidas que favorecen, notablemente, el acceso a la
formacin ocupacional.
63
245
 ESTUDIOS
tades de acceso a la formacin, y por ende, con
problemas de integracin en el mercado de
trabajo. nicamente, los contratos programa
para la formacin por remisin a los que as
se consideren en el mbito de la decisin del
Estado, las Comunidades Autnomas y el
Fondo Social Europeo, en definitiva, por la
va de aplicacin del art. 26 de la Ley de
Empleo parece reconocer la necesidad de una
singular promocin del trabajador inmigran-
te50. Y aunque hemos afirmado en otra oca-
sin que, una vez incorporado este colectivo a
nuestro entorno laboral ha de acceder a las
mismas oportunidades que el resto de traba-
jadores, en materia formativa habra que rea-
lizar un esfuerzo adicional para facilitar el
acceso de los inmigrantes a todas aquellas
actuaciones tendentes a mejorar su cualifica-
cin y competencia personales, habida cuenta
de que la ausencia de formacin constituye
uno de los grandes obstculos para su verda-
dera integracin en nuestro mercado de tra-
bajo.
En tal sentido, la participacin de los inmi-
grantes, como colectivo prioritario, en las
acciones de formacin continua en la empresa
supondra una labor integradora de suma
relevancia. Recurdese que esta iniciativa
tiene por objeto el desarrollo de programas de
formacin, por parte de la empresa, a sus tra-
bajadores. Para ello, reciben ayudas pblicas
mediante un procedimiento gil y flexible sin
tener que ajustarse a las convocatorias anua-
les de subvenciones para financiar los cursos
(tericos y prcticos). As, el trabajador inmi-
grante podr adquirir bien los conocimientos
y capacidades relacionados especficamente
con el objeto social o actividad de la empresa
(formacin especfica), bien los conocimientos
y capacidades de carcter general que permi-
tan el ejercicio de la actividad profesional en
la empresa pero que tambin puedan ser
transferibles a otras empresas o mbitos
50
R. AGUILERA IZQUIERDO; R. CRISTBAL RONCERO; N. P.
GARCA PIEIRO: El rgimen jurdico de la formacin conti-
nua, Ed. Civitas, Madrid, 2005, pg.128.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
246
laborales (formacin general)51. Igual alcance
integrador puede predicarse de los contratos
programa para la formacin, aunque sta sea
una formacin de oferta frente a la forma-
cin de demanda, representada por las
acciones de formacin continua en la empre-
sa. Sea como fuere, lo que interesa es la fina-
lidad de estos contratos programa: la forma-
cin bsica comn a distintas ramas de acti-
vidad (especialmente, nuevas tecnologas de
la informacin, idiomas, cultura tecnolgica,
capacidad empresarial y ciencias sociales),
dirigidas a los trabajadores, sin intervencin
de las empresas en las que prestan servicios,
y gestionadas, a nivel estatal represe que si
la norma as lo dispone, estos programas
tambin pueden desarrollarse en el mbito
autonmico-, a travs de contratos progra-
mas suscritos por el Servicio Pblico de
Empleo con distintas organizaciones depen-
diendo del plan formativo (intersectorial, sec-
torial, economa social y autnomos) que se
pretenda desarrollar52. En definitiva, tanto a
travs de las acciones de formacin en la
empresa como de los contratos para la forma-
cin, el trabajador inmigrante, incluido como
colectivo prioritario, mejorara su capacita-
cin profesional.
Frente al escaso fomento de la formacin
de los inmigrantes en el mbito nacional,
cabe resear que algunas Comunidades
Autnomas, en el ejercicio de sus competen-
cias, contribuyen notablemente al desarrollo
de la formacin como elemento necesario de
integracin de este colectivo en nuestro mer-
cado de trabajo. La ausencia de formacin es
uno de los grandes obstculos para su incor-
poracin real en el tejido productivo espaol.
Adems, esta realidad conlleva la dependen-
cia persistente de la inmigracin para ciertas
51
R. AGUILERA IZQUIERDO; R. CRISTBAL RONCERO; N. P.
GARCA PIEIRO: El rgimen jurdico de la formacin conti-
nua, Ed. Civitas, Madrid, 2005, pgs. 80-81.
52
R. AGUILERA IZQUIERDO; R. CRISTBAL RONCERO; N. P.
GARCA PIEIRO: El rgimen jurdico de la formacin conti-
nua, Ed. Civitas, Madrid, 2005, pg.118 y ss.
63

categoras de empleo. En este sentido, ciertas
Comunidades Autnomas han establecido, en
sus Planes de Inmigracin, medidas de
actuacin concretas destinadas a fomentar la
formacin de los trabajadores inmigrantes.
Al respecto, el Plan Valenciano de Inmigra-
cin (2004-2007) propone programas formati-
vos concretos, cuyo objetivo consiste en la
puesta en funcionamiento de planes integra-
les de empleo y formacin para colectivos con
especiales dificultades de insercin laboral,
entre los que estn incluidos la poblacin
inmigrante. El Servicio Valenciano de
Empleo y Formacin (SERVEF) ha articula-
do tres programas especficos en materia for-
mativa a saber: 1) Evaluacin de las compe-
tencias profesionales de los inmigrantes
demandantes de empleo, 2) Programa de
inclusin de las personas inmigrantes
demandantes de empleo en el Plan de Forma-
cin e Insercin Profesional de la Generalitat
Valenciana, y 3) Programa para la insercin
laboral de las personas inmigrantes con espe-
ciales dificultades de acceso al empleo-, en los
que no slo identifica y describe el contenido
de cada uno de los programas, sino que tam-
bin indica los organismos intervinientes, los
objetivos, el alcance de los mismos, as como
las medidas que han de abordarse para que
se consiga con efectividad la finalidad de cada
uno de los programas. Por su parte, la Comu-
nidad de Madrid, aunque fuera del Plan
Regional de la Inmigracin, que actualmente
est siendo objeto de revisin, prev progra-
mas para inmigrantes basados, fundamen-
talmente, en la formacin de este colectivo
para que, una vez capacitados, movilicen a
los colectivos de inmigrantes y a la sociedad
para alcanzar puntos de encuentro que facili-
ten su plena integracin en la comunidad
madrilea.
Ya hemos advertido que son slo algunas
las Comunidades Autnomas que cuentan,
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ROSARIO CRISTBAL RONCERO
actualmente, con Planes de Inmigracin que
estn vigentes, pero hay reconocer que las
que han llevado a cabo esta tarea (Comuni-
dad Valenciana, La Rioja y Castilla y Len)
destacan por su inters en la resolucin de
esta situacin. En efecto, la Comunidad Aut-
noma de Castilla y Len tambin se ha preo-
cupado por afrontar el tema de la integracin
de la inmigracin, mostrando una especial
inquietud por el impulso de distintas iniciati-
vas formativas. As, la Exposicin de Motivos
de su Plan Integral de Inmigracin (2005-
2009) considera la integracin social del
inmigrante como una cuestin de inters
general para el gobierno de la Comunidad.
Ahora bien, el desarrollo de las distintas
actuaciones que se proponen para lograr este
objetivo se centran en la planificacin y pro-
gramacin de itinerarios singularizados que
permitan el acceso de la poblacin inmigran-
te al mercado laboral, es decir, parece que
las medidas que se articulan estn pensadas
para favorecer el acceso a la formacin ocupa-
cional, ms que a la formacin continua. Por
ltimo, el I Plan de Integracin de Inmigra-
cin de La Rioja seala actuaciones especfi-
cas para la mejora de la competencia perso-
nal de los trabajadores extranjeros para
incorporarse al mercado de trabajo de una
manera normalizada. En este sentido, trata
de promover la participacin de este colectivo
en las diversas acciones de formacin conti-
nua que se desarrollen dentro del mbito de
su comunidad, tales como: la subvencin a
entidades colaboradoras para la organizacin
de cursos dirigidos a trabajadores inmigran-
tes.
En fin, conclyase que la intensificacin de
la oferta de las iniciativas formativas a las
que de forma efectiva puedan optar los inmi-
grantes, constituye la va natural de acceso a
su real integracin en nuestro mercado de
trabajo.
63
247
 ESTUDIOS

RESUMEN La dimensin del fenmeno migratorio y su integracin en el mercado de trabajo constitu-

ye uno de los principales retos de nuestro legislador. En efecto, la aparicin de un nuevo
horizonte internacional y socioeconmico, la evolucin demogrfica, la globalizacin, as
como la existencia de grupos con dificultades especiales para la integracin laboral plante-
an nuevos escenarios, a los que se trata de dar respuesta la Ley 56/2003, de 16 de diciem-
bre, Ley de Empleo. El art. 26.1 de la LE seala como colectivos prioritarios, entre otros, a
los inmigrantes. Ello implica la adopcin por parte de los poderes pblicos de distintas
medidas que beneficien a este colectivo no slo para evitar la discriminacin y alcanzar la
igualdad de oportunidades, sino tambin para lograr su plena integracin social. De lo que
se trata, en definitiva, es de analizar si la legislacin espaola garantiza una cierta protec-
cin a los inmigrantes, tanto desde una perspectiva estrictamente laboral (centrada en el
acceso y mantenimiento del empleo) como de Seguridad Social (vinculada al acceso y dis-
frute de unas prestaciones de Seguridad Social adecuadas). Teniendo en cuenta que las
prestaciones que percibir este grupo de trabajadores, no como trabajadores en activo, sino
como colectivo desfavorecido, se encuadran dentro del marco de la proteccin social com-
plementaria, el objetivo de este trabajo se centra en el anlisis de las polticas activas de
empleo, es decir, en el estudio de las medidas y acciones que posibilitan el ingreso al mer-
cado de trabajo de este colectivo y su permanencia dentro del mismo. Para ello, se parte de
los tres grandes tipos de conjuntos de medidas o programas que comprenden la moderna
poltica de empleo, a saber: el acceso al empleo, la creacin de empleo y la formacin para
el empleo de los trabajadores. A partir de esta clasificacin se trata de examinar si se han
adoptado o se estn adoptando las acciones necesarias a nivel estatal y/o autonmico para
que los inmigrantes se incorporen al mercado de trabajo.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63

248