Ministrio Pblico Federal

Procuradoria-Geral da Repblica

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20884 - OBF - PGR
Recurso Extraordinrio 817.338 DF
Relator: Ministro Dias Toffoli
Recorrentes: Unio e MPF

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Recorrido: Nemis da Rocha

Recurso extraordinrio com repercusso geral admitida pelo Plenrio

Virtual do STF. Mandado de segurana. Anistia de cabo da Aeronuti-
ca, excludo daquela fora, com fundamento na Portaria 1.104/1964.
Ausncia de ato de exceo. Violao do art. 8 do ADCT. Anulao de
ofcio pelo Ministro da Justia. Concesso da ordem pelo STJ com fun-
damento no art. 54 da Lei 9.784/1999.
O acrdo recorrido desafia o entendimento firmado em diversos pre-
cedentes do STF, no sentido de que o prazo decadencial do art. 54 da
Lei 9.784/1999 no se aplica anulao de ato contrrio Constitui-
o; no caso, ao art. 8 do ADCT: interpretao conforme do disposi-
tivo legal mencionado.
Parecer pelo provimento do recurso.

Trata-se de recursos extraordinrios da Unio e do MPF interpos-

tos contra acrdo do STJ sobre a anulao de anistia poltica de ex-
cabo da Aeronutica.
PGR STF RE 817.338

II

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Em setembro de 2012, o Ministro da Justia anulou a anistia con-
cedida a ex-cabo da Aeronutica, licenciado por concluso de tempo
de servio, nos moldes da Portaria 1.104/1964-GM3. O ato fundou-se
no Voto 319/2012/GTI, decorrente do procedimento de reviso pelo

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Grupo de Trabalho Interministerial, institudo pela Portaria Intermi-
nisterial n 134, publicada no D.O.U de 16 de fevereiro de 20111.

O mandado de segurana impetrado contra o referido ato alegou

ofensa do art. 54 da Lei 9.784/1999, que fixa o prazo decadencial de
cinco anos, para a administrao anular atos de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios [], contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada m-f. O STJ endossou a tese da impe-
trao. A ementa do acrdo bem lhe resume os fundamentos:

Mandado de segurana. Reviso de anistia concedida

com base na Portaria 1.104-GMS/1964. Decadncia do
ato de anulao. Notas e pareceres da AGU que no se
prestam caracterizao de medida impugnativa, nos
termos do 2 do art. 54 da Lei 9.784/99. Matria exami-
nvel na via mandamental. Afronta ao arts. 8 da
CF/88. Violao reflexa. precedentes do STF. Seguran-
a concedida.

1. O poder-dever de a Administrao rever seus prprios atos, mes-

mo quando eivados de ilegalidade, encontra-se sujeito ao prazo
decadencial de cinco anos, ressalvada a comprovao de m-f por
parte do anistiado poltico, nos termos do previsto no art. 54, ca-
put, da Lei 9.784/99 c.c. 37, 21 5, da Constituio da Repblica, ou
a existncia de flagrante inconstitucionalidade.

1
Portaria 1.960 de 5.9.2012.

2
PGR STF RE 817.338

2. Nos termos do art. 54, 2, da Lei 9.784/99, Considera-se exer-

ccio do direito de anular qualquer medida de autoridade adminis-

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trativa que importe impugnao validade do ato.

3. O conceito de autoridade administrativa, a que alude o 2 do

art. 54 da Lei de Processo Administrativo, no pode ser estendido a

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todo e qualquer agente pblico, sob pena de tornar inaplicvel a
regra geral contida no caput, em favor da decadncia.

4. Devem ser consideradas como exerccio do direito de anular o

ato administrativo apenas as medida concretas de impugnao
validade do ato, tomadas pelo Ministro de Estado da Justia au-
toridade que, assessorada pela comisso de anistia, tem compe-
tncia exclusiva para decidir as questes relacionadas concesso
ou revogao das anistia poltica, nos termos do art. 1, 2, iii,
da Lei 9.784/99 c/c 10 e 12, caput, da Lei 10.559/02.

5. As Notas AGU/JD-10/2003 e AGU/JD-1/2006 no se enquadram

na definio de medida de autoridade administrativa no sentido
sob exame, haja vista sua natureza de pareceres jurdicos, de car-
ter facultativo, formulados pelos rgos consultivos, com trmites
internos, genricos, os quais no se dirigem, especificamente, a
quaisquer dos anistiados sob o plio da Smula Administrativa n
2002.07.0003 da Comisso de Anistia.

6. No incide a ressalva inscrita na parte final do caput do art. 54 da

9.784/99, pois no se fala, em momento algum, na ocorrncia de
m-f, vcio que no pode ser presumido.

7. Hiptese em que a anulao da anistia foi promovida quando j

ultrapassado o prazo decadencial de cinco anos, restando consu-
mada a decadncia administrativa, nos termos do caput do art. 54
da Lei 9.784/99.

3
PGR STF RE 817.338

8. A Portaria Interministerial MJ/AGU 134, de 15/2/11, que instau-

rou procedimento de reviso das anistia, mesmo se considerada

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hbil a afastar a a decadncia, no tem o condo de reabrir o prazo
decadencial j finalizado.

9. A questo sub judice, dirimida pelo Grupo de Trabalho institudo

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pela Portaria Interministerial MJ/AGU 134/11, no se vincula a
eventual inconstitucionalidade da Smula Administrativa
2002.07.0003 da Comisso de Anistia, uma vez que a definio de
ato de exceo exclusivamente poltico, previsto no art. 8, caput,
do ADCT, foi deixado a cargo da legislao infraconstitucional,
qual seja, da Lei 10.559/02.

10. Eventual equvoco da Comisso de Anistia ao editar a Smula

Administrativa 2002.07.0003 importaria em mera ofensa indireta
Constituio Federal, o que no desafia exame de (in)constitucio-
nalidade pelo Supremo Tribunal Federal e, muito menos, por esta
Corte. Precedentes do STF.

11. Precedentes: MS 18.728/DF, 18.606/DF, 18.682/DF e 18.590/DF

[].

12. Hiptese em que, quando da publicao da Portaria/MJ 1.960,

em 6/9/12), ou, ainda, da Portaria Interministerial/MJ/AGU 134, de
15/2/11, h havia transcorrido o prazo decadencial, um vez que a
Portaria/MJ 2.340, que concedeu a anistia, de 9.12.03.

13. Segurana concedida para declarar a decadncia do ato que

anulou a portaria anistiadora. Custas ex lege. Sem condenao em
honorrios advocatcios, nos termos da Smula 105/STJ. Agravo
regimental do impetrante prejudicado.

A Unio ops embargos declaratrios, para obter o expresso pro-

nunciamento do STJ sobre a incidncia, no caso, do art. 37 da CR (le-

4
PGR STF RE 817.338

galidade) e do art. 8 do ADCT. Requereu tambm o enfrentamento

da questo relativa inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999, em

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face da flagrante inconstitucionalidade da anistia do impetrante. Os
embargos foram rejeitados.

Sobrevieram recursos extraordinrios da Unio e do MPF, funda-

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dos no art. 102, iii, a, da CR. Ambos foram admitidos na origem.

O recurso da Unio afirma que a manuteno da anistia, regular

e devidamente anulada pela autoridade competente (Ministro da Justi-
a), malfere o art. 8 do ADCT e os arts. 2, 5, ii, xxxvi, lxix; 37, ca-
put, da CR.

J o recurso extraordinrio do MPF afirma que a soluo adotada

no acrdo recorrido caracteriza ofensa direta (no apenas reflexa)
ao art. 8 do ADCT, que seria justamente o nico alicerce jurdico que
poderia legitimar a concesso de anistia aos militares que foram atin-
gidos, concretamente, por algum ato de exceo decorrente de moti-
vao exclusivamente poltica, ao contrrio do caso dos autos. O re-
corrente tambm alega violao do art. 5, lxix, da Constituio Fe-
deral, porque claramente no h, na hiptese dos autos, 'direito lqui-
do e certo' apto a ensejar a concesso do mandamus.

Ambos recorrentes insistem na tese de que o prazo de decadncia

do art. 54 da Lei 9.784 no se aplica a atos inconstitucionais, confor-
me decidiu o STF no MS 28.2792.

Os autos foram encaminhados PGR, que requereu a submisso

dos recursos ao Plenrio Virtual, para fins de apurao da repercusso
geral. A aludida manifestao ponderou:

2
Dje 28.4.2010.

5
PGR STF RE 817.338

No caso em apreo, entretanto, os recorrentes enfocam ngulo da

controvrsia que torna prpria a sua anlise na via de que se vale-

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ram.

Os recursos apontam que mais de dois mil e quinhentos cabos da

Aeronutica foram dispensados com base apenas na Portaria, cita-

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da, de 1964, que fixara em oito anos o tempo mximo de servio
dos militares que cuidou. Sustentam que no vlida a inteligncia
genrica de que tal portaria teria motivao exclusivamente polti-
ca, como exigido, textualmente, no arts. 8 do ADCT, para que a
anistia se justifique.

questo, portanto, relevante estabelecer se uma portaria que dis-

ciplina tempo mximo de servio de militar atende aos requisitos
do dispositivos constitucional, para ensejar o direito anistia.

Os recursos alegam, mais, que a ofensa Constituio aberta e

clara; por isso, a decadncia no poderia ter sido reconhecida, j
que o instituto legal no pode desguarnecer a fora normativa da
Carta da Repblica. Esta ltima tese tem por si alguns precedentes
desta Corte, ainda que formulados em precedentes que cuidavam
de assunto diverso tratavam de exigncia de concurso pblico
para titularizao de cartrios extrajudiciais (a propsito, o Ms
26.860, rel. o Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23.9.2014, em
que so citados e seguidos outros tantos julgados).

Vista sob esse prisma, a tese dos recursos mostra-se vivel e, mes-
mo, de provvel xito. A alegao da repercusso geral, por sua
vez, est minudenciada nas peties da Unio e do Ministrio P-
blico Federal, aludindo reiterao de causas e ao curso, elevado
casa do bilho de reais, envolvido na questo. O recurso, desse
modo, parece bem aparelhado para se submeter a crivo do Plen-
rio Virtual.

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PGR STF RE 817.338

A repercusso geral da causa foi admitida, por maioria, nos se-

guintes termos:

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Direito Constitucional e Administrativo. Segurana concedida para
declarar a decadncia de ato da Administrao por meio do qual se
anulou portaria anistiadora. Anlise quanto existncia ou no de

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frontal violao do art. 8 do ADCT. Julgamento de tese sobre a
possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a viola-
o direta do texto constitucional, ser anulado pela Administrao
Pblica quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n
9.784/99. Matria dotada de repercusso econmica e jurdica.
Questes suscetveis de repetio em inmeros processos. Reper-
cusso geral reconhecida.

III

Tanto o recurso extraordinrio da Unio, quanto o interposto pelo

MPF, demonstram a inconstitucionalidade da anistia em causa, pois a
Portaria 1.104/1964, fundamento nico da excluso do recorrido da
Aeronutica, no caracteriza, por si s, ato de exceo, nem motiva-
o poltica, exigidos pelo art. 8 do ADCT3.

Por outro lado, h repetidos julgados do STF no sentido de que a

reviso de ato inconstitucional pela administrao no se sujeita ao

3
Art. 8. concedida anistia aos que, no perodo de 18 de setembro de 1946 at a
data da promulgao da Constituio, foram atingidos, em decorrncia de
motivao exclusivamente poltica, por atos de exceo, institucionais ou
complementares, aos que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo n 18, de 15
de dezembro de 1961, e aos atingidos pelo Decreto-Lei n 864, de 12 de setembro
de 1969, asseguradas as promoes, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou
graduao a que teriam direito se estivessem em servio ativo, obedecidos os
prazos de permanncia em atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes,
respeitadas as caractersticas e peculiaridades das carreiras dos servidores
pblicos civis e militares e observados os respectivos regimes jurdicos.

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PGR STF RE 817.338

prazo de decadncia do art. 54 da Lei 8.974. Confiram-se dois desses

precedentes:

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Mandado de segurana. Atividade notarial e de regis-
tro. Ingresso. Concurso pblico. Exigncia. Artigo
236, pargrafo 3, da Constituio Federal. Norma au-
toaplicvel. Decadncia prevista no artigo 54 da lei

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9.784/1999. Inaplicabilidade a situaes inconstitucio-
nais. Prevalncia dos princpios republicanos da
igualdade, da moralidade e da impessoalidade. Substi-
tuto efetivado como titular de serventia aps a pro-
mulgao da constituio federal. Impossibilidade.
Ordem denegada.

[...]

5. Situaes flagrantemente inconstitucionais como o provimento

de serventia extrajudicial sem a devida submisso a concurso p-
blico no podem e no devem ser superadas pela simples incidn-
cia do que dispe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subver-
so das determinaes insertas na Constituio Federal.

[...]

8. Os princpios republicanos da igualdade, da moralidade e da im-

pessoalidade devem nortear a ascenso s funes pblicas.

9. Segurana denegada4.

Constitucional. Serventia extrajudicial. Provimento,

mediante permuta com cargo pblico judicial de ou-
tra natureza, sem concurso pblico. Ilegitimidade.
Artigo 236 e pargrafos da constituio federal: nor-
mas autoaplicveis, com efeitos imediatos, mesmo an-
tes da lei 9.835/1994. Inaplicabilidade do prazo deca-

4
MS 28.279, rel. Min. Ellen Gracie, Dje 28.4.2011.

8
PGR STF RE 817.338

dencial do artigo 54 da lei 9.784/1999. Precedentes do

plenrio.

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[...]

3. O Plenrio do STF, em reiterados julgamentos, assentou o en-

tendimento de que o prazo decadencial de 5 (cinco) anos, de que

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trata o art. 54 da Lei 9.784/1999, no se aplica reviso de atos de
delegao de serventias extrajudiciais editados aps a Constituio
de 1988, sem o atendimento das exigncias prescritas no seu art.
236. Nesse sentido: MS 28.279 DF, Min. ELLEN GRACIE, DJe
29.04.2011 (Situaes flagrantemente inconstitucionais como o
provimento de serventia extrajudicial sem a devida submisso a
concurso pblico no podem e no devem ser superadas pela sim-
ples incidncia do que dispe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena
de subverso das determinaes insertas na Constituio
Federal); MS 28.371-AgRg, Min. JOAQUIM BARBOSA, DJ
27.02.13 (a regra de decadncia inaplicvel ao controle adminis-
trativo feito pelo Conselho nacional de Justia nos casos em que a
delegao notarial ocorreu aps a promulgao da Constituio de
1988, sem anterior aprovao em concurso pblico de provas; e
MS 28.273, Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 21.02.2013
(o exame da investidura na titularidade de cartrio sem concurso
pblico no est sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei
9.784/1999).

4. legtima, portanto, a deciso da autoridade impetrada que

considerou ilegtimo o provimento de serventia extrajudicial, sem
concurso pblico, decorrente de permuta com cargo pblico de
outra natureza, realizada entre membros da mesma famlia, com
ofensa ao art. 236, 3, da Constituio.

5. Agravo regimental desprovido.

9
PGR STF RE 817.338

certo que esses julgados se referem situao especfica de pro-

vimento, sem concurso, da titularidade de serventia extrajudicial, ao

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passo que, no caso, a inconstitucionalidade da anistia sem a motiva-
o exclusivamente poltica exigida no art. 8 do ADCT motivou a de-
clarao de nulidade do ato pelo Ministro da Justia, ao cabo do pro-

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cesso administrativo de reviso. Malgrado a diferena entre os temas
de fundo apreciados nos precedentes e neste caso, a ratio deles mos-
tra-se transponvel para este caso, na medida em que ligada a tema de
ndole processual administrativa. Logo, o ponto de vista antes vence-
dor no STF ajusta-se a qualquer caso, independentemente do direito
material nele defendido. Basta a verificao da inconstitucionalidade
da tese embasadora do ato administrativo objeto de anlise.

Logo, a concesso do mandado de segurana pelo STJ, com base

no art. 54 da Lei 9.784 parece contrariar o entendimento do STF nos
precedentes citados: o prazo de decadncia no se aplica na hiptese
de anulao de ato inconstitucional. Assim, a reviso, de ofcio, das
anistias concedidas em afronta do art. 8 do ADCT no pode mais ser
obstada com fundamento nico no prazo decadencial do art. 54 da Lei
8.974.

IV

O Ministrio Pblico Federal opina pelo provimento dos recursos

extraordinrios.

Braslia, 29 de julho de 2016.

Odim Brando Ferreira

Subprocurador-Geral da Repblica

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