RECURSOS ADMINISTRATIVOS

a) Concepto e importancia

Como se sabe, las vas de control de la actuacin jurdica y material de la Administracin del
Estado son mltiples. Sin embargo, cuando se trata de un acto administrativo ya dictado, son
evidentemente las vas impugnatorias las que ofrecen los mejores resultados. Esto es, dictado el acto
administrativo se abre la posibilidad de ejercer un recurso en su contra.
Los recursos administrativos se definen como mecanismos dispuestos a favor de los ciudadanos,
de carcter impugnatorio, en los que se solicita por razones de legalidad o mrito, y ante la propia
Administracin, que un acto administrativo, previamente dictado, sea dejado sin efecto. En el caso
especfico de la LBPA, sta no exige expresamente que la impugnacin por la va del recurso
administrativo se funde en razones de legalidad, por lo que nada obsta para que, adems, pueda
impugnarse por razones de mrito u oportunidad.

En el recurso administrativo el administrado que recurre debe manifestar su voluntad clara en

orden a que el acto - de carcter definitivo- sea dejado sin efecto. Una queja o una reclamacin sin
dicha voluntad no ser un recurso administrativo, sino una expresin del ejercicio del derecho
constitucional de peticin (art. 19 N 14 CPR).

Los recursos administrativos constituyen una garanta para los administrados. En su virtud, la
Administracin puede enmendar su actuacin sin que sea necesaria la intervencin del juez. En el
Derecho Administrativo chileno, como regla general, no estn concebidos como un requisito de
procesabilidad -trmite previo- para la va jurisdiccional; esto es, no operan como frmula de
agotamiento previo de la va administrativa. Casos excepcionales son los reclamos especiales de
legalidad en contra del acto municipal y regional, as como en contra de la resolucin de calificacin
ambiental.

Cabe recordar que, en principio, los recursos administrativos proceden slo en contra de los actos
terminales o resolutivos, por excepcin proceden en contra de actos trmites -aquellos que se dictan
dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo- cuando stos ponen
fin al procedimiento administrativo o hacen imposible su prosecucin u ocasionan indefensin al
interesado (art. 15 inc. 2 LBPA).

b) Consagracin positiva

La posibilidad de impugnacin de los actos administrativos se estableci, en primer lugar, en el

artculo 10 de la LBGAE0. Dicha norma dispone: Los actos administrativos sern impugnables
mediante los recursos que establezca la ley. Se podr siempre interponer el de reposicin ante el
mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar".

Bajo la sola vigencia de dicha disposicin estos recursos de reposicin y jerrquico aparecan
como la nica forma de revisin de los actos de la Administracin, por lo que la Contralora entendi
que ellos procedan siempre, sin limitacin derivada de plazo alguno. Asimismo, de acuerdo con la
jurisprudencia administrativa recada sobre esta norma, el mencionado artculo 10 contiene slo un
mnimo de garanta, debiendo preferirse aquellos recursos administrativos especiales, los que
desplazarn a los del artculo 10. En consecuencia, proceder alguno de los recursos administrativos
del citado artculo, siempre que no exista una disposicin que cree especialmente un recurso
administrativo contra el acto que se intenta impugnar.

Con la entrada en vigor de la LBPA y dentro de las innovaciones que introdujo al ordenamiento
jurdico administrativo, se encuentra la regulacin y sistematizacin de los distintos medios de
impugnacin de las actuaciones administrativas, desarrollando los recursos de reposicin y jerrquico
e introduciendo tambin el recurso extraordinario de revisin. De esta manera, siempre procedern
de forma supletoria al menos los recursos de reposicin y jerrquico (si existiere superior jerrquico)
y de revisin (si se dieren los supuestos de procedencia de! mismo).

c) Tramitacin

No hay un procedimiento especial para la tramitacin de los recursos administrativos, por lo que
habr que estar a lo que dispone la propia LBPA, salvo en cuanto al plazo para resolverlos, el que
ser de 30 das (art. 59 inc. 5o).

d) Tipos de recursos administrativos

A partir de lo sealado en la LBGAE y en la LBPA podemos decir que, en general, stos son:
-Recurso jerrquico, de apelacin o alzada: Interpuesto ante el superior jerrquico de aquella
autoridad que dict el acto impugnado. La procedencia de este recurso depender tanto de la posicin
del funcionario que dicta el acto administrativo impugnado dentro de la Administracin Pblica,
como del sistema de organizacin administrativa.

- Recurso de reposicin: Que se interpone ante la misma autoridad de la que eman el acto
impugnado. En algunos textos legales se le denomina tambin de reconsideracin.

- Recurso de revisin: No sealado en la LBGAE0, aunque s est muy presente en leyes

administrativas especiales. Por lo general, corresponde a un recurso administrativo susceptible de ser
interpuesto ante una autoridad que no es jerrquicamente superior a aquella que dict el acto
administrativo impugnado, pero que s se relaciona con ella a travs de algn mecanismo de tutela.
Ejemplo, el recurso del artculo 20 de la Ley N 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente. En
el Derecho comparado, este recurso se plantea como un recurso extraordinario.

e) Caractersticas

Constituyen un mecanismo de impugnacin del acto administrativo que se ejerce ante la propia
Administracin del Estado. Ello los distingue de las simples peticiones -para que se dicte un acto- y
de las quejas -que por lo general se manifiestan durante el procedimiento administrativo, en orden a
la correccin del mismo.

Dependiendo del tipo de recurso, pueden constituir un mecanismo de control administrativo

interno o externo. Esto es, se imponen ante la Administracin Pblica y son resueltos por ella misma.
Ahora bien, en algunos casos ser la propia Administracin Pblica de la que eman el acto ad-
ministrativo la que resolver sobre la impugnacin (recurso de reposicin/ control interno) y en otras
ser una superior u otra (recursos de apelacin y revisin, control externo).

Slo excepcionalmente se establecen como requisito de procesabilidad para el ejercicio de

acciones jurisdiccionales, ya que no se ha establecido el agotamiento previo de la va administrativa
para dicho efecto. En consecuencia, constituyen un mecanismo de proteccin real para el
administrado, y no un privilegio para la Administracin Pblica, la que ganara tiempo, de exigirse
dicho agotamiento, y se erigira en una carga para el administrado.

Si el recurso administrativo es acogido, la Administracin Pblica dejar sin efecto el acto

administrativo, pudiendo dictar el acto de reemplazo.

f) Recursos administrativos en la LBPA

 f.l) Recurso de reposicin

El artculo 59 de la ley seala que el recurso de reposicin se interpondr dentro del plazo de
cinco dias ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna; en subsidio, podr interponerse
el recurso jerrquico.

Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que

corresponda si junto con sta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico.

Cuando no se deduzca reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior

jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su
notificacin

Como ya se seal a propsito de la tramitacin del recurso administrativo, la LBPA le fija a la

Administracin Pblica un plazo de 30 das para resolver este recurso.

f.2) Recurso jerrquico

Este recurso se interpone para ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto
impugnado dentro del plazo de 5 das desde la notificacin (cuando no se deduzca reposicin).

Para determinar la procedencia de este recurso ser necesario, primero, establecer qu tipo de
rgano es el que dicta el acto (centralizado o descentralizado) y la persona que lo dicta, puesto que el
recurso jerrquico proceder, precisamente, mientras haya un superior jerrquico ante quien recurrir.
Por ello la ley especifica que este recurso no procede en contra de los actos del Presidente de la
Repblica, los ministros, los alcaldes y los efes superiores de servicios pblicos descentralizados. En
estos casos el recurso de reposicin agota la va administrativa. De todas formas, cabe aclarar que los
ministros s tienen un superior jerrquico que es el Presidente de la Repblica; sin embargo, por una
opcin de poltica legislativa, se prefiri restringir la procedencia de este recurso respecto de ellos.
Sin perjuicio de lo anterior, tampoco proceder el recurso jerrquico en contra de los actos emanados
de rganos centralizados que acten en ejercicio de sus competencias exclusivas, segn lo dispuesto
en el artculo 34 inciso 10 de la LBGAE0, que dispone: "'En los casos en que la ley confiera
competencia exclusiva a los servicios centralizados para Ia resolucin de determinadas materias, el
jefe del servicio no quedar subordinado al control jerrquico en cuanto a dicha competencia".
El superior respectivo debe or previamente a la autoridad cuyo acto se impugne, teniendo 30 das
como plazo para resolver.
 Debe sealarse, adems, que tanto respecto de la reposicin como del recurso jerrquico, en caso
de no cumplirse con los plazos establecidos para su resolucin, operarn las normas relativas al
silencio administrativo negativo (art. 65 LBPA), situacin que reviste importancia en este ltimo caso
dado que, con la certificacin respectiva, se abrir la posibilidad de acudir a la va judicial (art. 54
LBPA) (ver en este captulo 6, b).

La resolucin que acoge el recurso puede modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto
impugnado.

f.3) Recurso extraordinario de revisin

La LBPA seala que "en contra de los actos administrativos firmes podr interponerse el recurso
de revisin ante el superior jerrquico, si lo hubiere o, en su defecto, ante a autoridad que lo hubiere
dictado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias (art. 60).

El recurso extraordinario de revisin presenta dos caractersticas fundamentales: en primer lugar

procede slo en contra de actos firmes, es decir, actos respecto de los cuales no procede otra va de
impugnacin. Y, en segundo trmino, procede slo por las causales tasadas que el artculo 60
enumera. Dichas causales son:

a) Que la resolucin se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;

b) Que, al dictar el acto administrativo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que
ste haya sido determinante para la decisin adoptada, o que aparecieren documentos de valor
esencial para la resolucin del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible
acompaarlos al expediente administrativo en aquel momento;

c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dict como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta;

d) Que en la resolucin hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados

falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolucin, o que siendo anterior, no hubiese sido
conocida oportunamente por el interesado.

"EL plazo para interponer el recurso ser de un ao que se computar desde el da siguiente a
aqul en que se dict la resolucin en los casos de las letras a ) y b ) . Respecto de las letras c) y d),
dicho plazo se contar desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la
resolucin cuya revisin se solicita, caso en el cual el plazo se computar desde el da siguiente al
de la notificacin de sta".

f.4) Revisin de oficio: revocacin

Como ya lo sealamos con anterioridad, la LBPA seala en su artculo 61 que "los actos
administrativos podrn ser revocados por el rgano que los hubiere dictado". La LBPA no se refiere
a la revocacin como una va de impugnacin, sin embargo, dado que ella puede plantearse a peticin
de parte, en los hechos operar como una verdadera va de impugnacin.

La revocacin no proceder en los siguientes casos:

a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente;

b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos, o

c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin efecto.

Sobre este punto nos remitimos a lo mencionado con ocasin del acto administrativo (ver VI, 7,
g).

f.5) Invalidacin

La invalidacin, en cuanto poder para dejar sin efecto un acto administrativo por adolecer de
ilegalidad constituye una potestad con que cuenta la Administracin Pblica. Sin embargo, ella puede
ser ejercida a peticin del propio administrado quien le solicita su ejercicio. En tal sentido, la
invalidacin se erige en una va de impugnacin, incluso con un plazo privilegiado de 2 aos, a
diferencia de los recursos administrativos (sobre el particular ver VI, 7, f).

f.6) Aclaracin del acto

Por ltimo se encuentra esta figura, consagrada en el artculo 62 de la LBPA. La norma dispone
que en cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisin que ponga
trmino a un procedimiento podr, de oficio o a peticin del interesado, aclarar los puntos dudosos
u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de clculos numricos y, en general, los
puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo.

Esta rectificacin o aclaracin del acto opera sobre actos administrativos vlidos, cuya
declaracin de derecho permanece inmodificable: el acto rectificado no desaparece del mundo del
Derecho, ni es sustituido ni confirmado, permaneciendo, efectivamente, el mismo1.

Cabe recalcar que estas aclaraciones no pueden convertirse en un subterfugio para encubrir
situaciones de revisin de oficio por parte de la Administracin. Debe tratarse de errores que se
aprecian, simplemente, con ocasin de la formalizacin del acto.

g) Relacin entre va administrativa y jurisdiccional

El artculo 54 de la LBPA regula la relacin que existir entre la va jurisdiccional y

administrativa frente a las posibilidades de reclamacin contra la Administracin por parte de los
particulares. Dicha disposicin intenta impedir que se conozca un asunto en sede administrativa y
judicial al mismo tiempo y contiene tres disposiciones que regulan la relacin entre ambas sedes, a
saber:

g . l ) Regla de la dilacin de la va jurisdiccional

Interpuesta por un interesado una reclamacin ante la Administracin, no podr el mismo

reclamante deducir igual pretensin ante los Tribunales de Justicia, mientras aqulla no haya sido
resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada" (art. 54 inciso 1).

En consecuencia, el administrado que ha optado, en primer trmino, por la va administrativa no

puede intentaren forma paralela la accin jurisdiccional. Evidentemente, podra renunciar a la va
administrativa y a partir de ah ejercer la accin contencioso-administrativa; sin embargo, mientras
no lo haga se encontrar imposibilitado de recurrir al juez.

Frente a la infraccin a esta norma es posible plantear dos soluciones:

- Si estando pendiente la resolucin administrativa el particular interpone un recurso

jurisdiccional, procedera aplicar la regla tercera del mismo artculo 54, es decir, que la
Administracin se abstenga de conocer del asunto, por lo que debera proceder a archivar el
procedimiento administrativo de impugnacin.

Otra opcin es la del Cdigo de Procedimiento Civil, que al momento de consagrar las
excepciones dilatorias establece en su artculo 303: Slo son admisibles como excepciones

1 Bocanegra Sierra, Ral, cit. (n. 72), p. 220.

dilatorias: 6. En general las que se refieran a la correccin del procedimiento sin afectar al fondo
de la accin deducida". En tal sentido, la Administracin Pblica demandada podra intentar dicha
excepcin solicitando se suspenda la tramitacin judicial mientras no se resuelva la va
administrativa.

Como ya se ha sealado con anterioridad, el agotamiento previo de la va administrativa no es un

requisito general para poder interponer judicialmente una accin contencioso-administrativa, a pesar
de que en ciertos procedimientos especiales dicha carga s es exigible (por ejemplo, el caso del
reclamo de ilegalidad municipal). Sin embargo, en virtud de esta regla, si se opta por acudir primero
a la va administrativa, ser necesario esperar su decisin antes de recurrir a la va jurisdiccional, todo
ello para prever que no se pronuncien ambas instancias al mismo tiempo y evitar decisiones
contradictorias.

Por otro lado, cabe entender que esta regla no slo se aplica a los recursos administrativos que se
mencionaron con anterioridad, sino a los recursos administrativos contenidos en leyes especiales y a
otras vas de impugnacin no consagradas formalmente como recursos administrativos, como la
invalidacin. En efecto, en relacin con la invalidacin la ley seala en su artculo 53 que procede
tanto de oficio como a peticin de parte, y en la medida que dicha actuacin busca dejar sin efecto un
acto administrativo, debe entenderse que tambin se trata de una reclamacin.

Esta primera regla no resultar aplicable cuando la accin que se interpone es el recurso de
proteccin. Ello se da, en primer lugar, porque el artculo 20 de la CPR no establece limitacin alguna
respecto de la interposicin de dicha accin de amparo, de modo que, si la Constitucin no lo hace,
mal podra una norma de rango inferior impedir que se utilice esta garanta frente a un recurso
administrativo. Adems, el propio artculo 20 de la Constitucin seala que el recurso es procedente
sin perjuicio de los dems derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales
correspondientes.

g.2) Regla de la interrupcin

Artculo 54 inciso 2: Planteada la reclamacin se interrumpir el plazo para ejercer la accin

jurisdiccional. Este volver a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o,
en su caso, desde que la reclamacin se entienda desestimada por el transcurso del plazo.
Esta es una importantsima regla que, en definitiva, sirve para contar con el plazo ntegro de la
accin jurisdiccional. Sobre este punto es necesario destacar que la institucin que opera en este caso
es la interrupcin y no la suspensin del plazo. En s la interrupcin es ms garantista que la suspen-
sin, debido a que el plazo se vuelve a contar desde cero. En cambio, si slo se suspendiera, ste se
volvera a contar desde el remanente que quedaba al interponer el recurso administrativo.

Volviendo al caso del recurso de proteccin, debemos sealar que la jurisprudencia ha

manifestado que la norma del artculo 54 inciso 2o tampoco se aplicara respecto de dicha accin
cautelar. El argumento que da para sostener esta postura se basa en que el recurso de proteccin es
una va urgente y extraordinaria, y esa urgencia no sera tal si el particular intenta otras instancias,
partiendo, adems, del hecho de que la reclamacin administrativa no impide la interposicin del
recurso en sede jurisdiccional.

g.3) Regla de la inhibicin administrativa

El artculo 54 inciso 3 dispone: Si respecto de un acto administrativo se deduce accin

jurisdiccional por el interesado, la Administracin deber inhibirse de conocer cualquier
reclamacin que ste interponga sobre la misma pretensin'

Es una regla de coordinacin, pero que opera en un momento posterior. En este caso el particular
recurre al juez en primer lugar, y mientras se tramita el reclamo ante los tribunales, recurre a la
Administracin. La Administracin, ante esta situacin, debe abstenerse de conocer, por dos razones:
evitar decisiones contradictorias, y por la preeminencia de los recursos jurisdiccionales. Esta situacin
es manifestacin, adems, de la tutela jurisdiccional efectiva, puesto que en teora un proceso
jurisdiccional ofrecer ms garantas que el administrativo.

La regla de inhibicin se traduce en una resolucin que la misma Administracin emite, en la que
seala que se debe inhibir de resolver el recurso administrativo por aplicacin del artculo 54 inciso
3. Este es un acto trmite que pone fin al procedimiento, por lo tanto, es un acto impugnable de
acuerdo con el artculo 15 inciso 2o.