Mdulo 2

Administracin
Pblica como
burocracia estatal
2. Administracin Pblica
como burocracia estatal
Existen precios que se deben pagar por la eficacia tcnica de las
organizaciones burocrticas
Max Weber (1996: 48)

Introduccin

En este mdulo se analizar uno de los conceptos ms importantes de la

Administracin Pblica: la Burocracia. Para ello, se abordan y se someten a
discusin los conceptos tericos expuestos por Weber, puesto que sus
aportes constituyen la primera teora sobre la Burocracia como forma
organizacional propia del Estado.

La Burocracia es comnmente relacionada con caractersticas relativas a la

lentitud, a los costos innecesarios, a la obstaculizacin, a la ineficiencia, etc.
En esta unidad se pretende encontrar un espacio superador de dichas
preconcepciones devenidas de las experiencias personales, del saber
popular de la Sociedad y/o, por qu no, de la adopcin de la visin de
algunos pensadores.

Sin negar categricamente estas nociones adquiridas, sta es la

oportunidad para conocer y comprender conceptualmente a la Burocracia,
y recin ms adelante estudiar las crticas que se esbozan, las reformas que
se proponen y las opciones alternativas que se ofrecen como formas para
organizar la administracin de los Estados.

Reconstruir el enfoque terico que aborde la estructura adoptada por el

Estado no slo supone identificar y vincular los conceptos expuestos por
Weber; requiere adems la contextualizacin de la produccin terica del
autor, puesto que clarificar el alcance, en trminos analticos y
metodolgicos, de la nocin de Tipo Ideal, es un elemento fundamental
para sopesar la importancia de sus aportes. Asimismo, ello es importante al

1
momento de abordar las principales transformaciones que ha sufrido el
Tipo Ideal weberiano a lo largo del Siglo XX.

Para el logro de los propsitos propuestos en el presente mdulo, se

presentan de manera clara los atributos en base a los cuales se define a
una estructura organizativa como burocrtica, se explicita por qu
constituye sta la estructura adoptada por el Estado y se facilita la
identificacin de conceptos y nociones que sern fundamentales al
momento de abordar y analizar los procesos de reforma institucional.

Al finalizar, se espera que a la distincin de los elementos que caracterizan

a la Burocracia, se le sume la identificacin de las formas reales que puede
adoptar la Dominacin Burocrtica, ya que el devenir histrico, social y
poltico de las sociedades ha supuesto, y supone, una resignificacin del
Tipo Ideal; permitiendo reconocer estructuras burocrticas que respetan el
ideario de Weber, o bien, estructuras que, pese a considerar los elementos
del autor, presentan deformaciones.

2
Figura 1: Max Weber

Socilogo Alemn
(Erfurt, Prusia, 1864 - Mnich, Baviera, 1920)

Max Weber era hijo de un jurista y poltico destacado del Partido

Liberal Nacional en la poca de Bismarck. Estudi en las
universidades de Heidelberg, Berln y Gotinga, interesndose
especialmente por el Derecho, la Historia y la Economa.

Las primeras investigaciones de Max Weber versaron sobre temas

econmicos, algunas de ellas realizadas por cuenta de los
intelectuales reformistas conocidos como socialistas de ctedra.
Desde 1893 fue catedrtico en varias universidades alemanas,
fundamentalmente en Heidelberg, salvo los aos 1898-1906 en que,
aquejado de fuertes depresiones, dej la enseanza para dedicarse a
viajar y a investigar.

En 1909 fund la Asociacin Sociolgica Alemana. Fue un gran

renovador de las ciencias sociales en varios aspectos, incluyendo la
metodologa: a diferencia de los precursores de la sociologa, Weber
comprendi que el mtodo de estas disciplinas no poda ser una
mera imitacin de los empleados por las ciencias fsicas y naturales,
dado que en los asuntos sociales intervienen individuos con
conciencia, voluntad e intenciones que es preciso comprender.

3
 Propuso el mtodo de los tipos ideales, categoras subjetivas que
describen la intencionalidad de los agentes sociales mediante casos
extremos, puros y exentos de ambigedad, aunque tales casos no se
hayan dado nunca en la realidad; Weber puso as los fundamentos
del mtodo de trabajo de la sociologa moderna -y de todas las
ciencias sociales-, a base de construir modelos tericos que centren
el anlisis y la discusin sobre conceptos rigurosos.

El primer fruto de la aplicacin de este mtodo fue la obra de Weber

sobre La tica protestante y el espritu del capitalismo (1905);
trabajando sobre los tipos ideales del burgus, la tica
protestante y el capitalismo industrial, estudi la moral que
proponan algunas sectas calvinistas de los Siglos XVI y XVII para
mostrar que la reforma protestante habra creado en algunos pases
occidentales una cultura social ms favorable al desarrollo
econmico capitalista que la predominante en los pases catlicos.

En trminos generales, puede decirse que Weber se esforz por

comprender las interrelaciones de todos los factores que confluyen
en la construccin de una estructura social; y en particular reivindic
la importancia de los elementos culturales y las mentalidades
colectivas en la evolucin histrica, rechazando la exclusiva
determinacin econmica defendida por Marx y Engels. Frente a la
prioridad de la lucha de clases como motor de la historia en el
pensamiento marxista, Weber prest ms atencin a la
racionalizacin como clave del desarrollo de la civilizacin occidental:
un proceso guiado por la racionalidad instrumental plasmada en la
Burocracia.

Todos estos temas aparecen en su obra pstuma Economa y

sociedad (1922). Polticamente, Weber fue un liberal democrtico y
reformista, que contribuy a fundar el Partido Demcrata Alemn.
Critic los objetivos expansionistas de su pas durante la Primera
Guerra Mundial. Y despus de la derrota adquiri influencia poltica
como miembro del comit de expertos que acudi en representacin
del gobierno alemn a la Conferencia de Paz de Pars (1918) y como
colaborador de Hugo Preuss en la redaccin de la Constitucin
republicana de Weimar (1919).

Fuente: Biografas y Vidas, s.f., http://goo.gl/rbtWLi

4
2.1. Anlisis weberiano de la Burocracia
Estatal

2.1.1. Tipos ideales: nociones de legitimidad,

dominacin y autoridad
A continuacin se pueden ver tres nociones que servirn para entender el
Tipo Ideal de Burocracia: Legitimidad, Dominacin y Autoridad.

Segn Weber (1996), se llamar Dominacin a la probabilidad de encontrar

obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos especficos. Es
indispensable un mnimo de voluntad de obediencia, es decir, de inters en
obedecer. La sumisin puede habitual de un grupo hacia otro u otros, o
exclusivamente racional con arreglo a fines (es decir que uno permite el
propio sometimiento porque espera recibir algo a cambio).

Cuando se aplica este concepto de Dominacin sobre un grupo humano,

afirma el autor necesariamente se requerir una Administracin (llamada
Cuadro Administrativo). Esto significa la existencia de un grado de
probabilidad de que el grupo que domina realice las actividades dirigidas a
cumplir con los mandatos pautados por ambas partes. El llamado Cuadro
Administrativo puede estar vinculado a la obediencia de una o varias
personas, en base a la costumbre, por tres razones:

Un sentimiento de afecto, de apego.

Intereses Materiales (comnmente utilizada).

Motivaciones Ideales.

Sin embargo, ninguna de estas tres razones representa el

fundamento en el que la Dominacin confa, y por ello se debe
tener en cuenta un cuarto factor: la Legitimidad.

Existen tres Tipos Puros de Dominacin Legtima:

Racional: se basa en la creencia en la legalidad de las estructuras

administrativas y de los derechos de mando que forman esas
administraciones y fueron llamados a ejercer la autoridad. Tambin
se la conoce como Autoridad Legal.

5
 Tradicional: se basa en la creencia cotidiana en la santidad de las
tradiciones que se instauraron en el pasado y en la legitimidad de los
elegidos por esa tradicin para ejercer la autoridad. Tambin se la
conoce como Autoridad Tradicional.

Carismtica: se basa en depositar la legitimidad en una persona y las

estructuras administrativas creadas por ella, porque se la considera
heroica, santa o ejemplar. Tambin se la conoce como Autoridad
Carismtica.

De los Tipos Puros de Dominacin Legtima desarrollados anteriormente,

en esta instancia sera oportuno ampliar sobre el primero. La Dominacin
Racional o Legal se torna pertinente ya que es el Tipo Puro sobre el cual se
asienta el Modelo Burocrtico Weberiano. Enumeramos a continuacin
algunos aspectos relevantes para su comprensin:

Todo derecho se establece para ser respetado.

Se entiende por Derecho a un cosmos de reglas abstractas, por lo general

estatuido intencionalmente. Este se debe aplicar a casos concretos y en
donde la Administracin debe cuidar el inters racional previsto por la
asociacin dentro de los lmites de la norma jurdica.

La persona que representa la mxima autoridad de dominacin obedece al

orden impersonal que orienta sus disposiciones.

El que obedece tiene este carcter en tanto miembro de la asociacin y

slo obedece al derecho.

El que obedece lo hace en razn del orden impersonal de la dominacin.

Se sigue el principio de Jerarqua Administrativa: la ordenacin de

autoridades fijas con facultades de regulacin e inspeccin y con el
derecho de queja o apelacin ante las autoridades superiores por parte de
las inferiores.

Las reglas de procedimiento son:

a. Tcnicas

b. Normativas

La aplicacin de los procedimientos implica una formacin profesional. Los

funcionarios forman el Cuadro Administrativo tpico.

6
Se rige por el principio de la separacin plena entre el Cuadro
Administrativo, los Medios Administrativos y los de Produccin.

En casos de Racionalidad Pura, no hay apropiacin de los cargos por quien

lo ejerce.

Por otra parte y con respecto a la nocin de Autoridad, Max Weber

identifica nuevamente tres tipos:

Carismtica: es personalista, no responde a lo racional ni se hereda

ni delega. Su legitimidad se basa en las cualidades del lder en
relacin a la magia, el herosmo y el poder mental. Es ms
importante la lealtad de quien la ejerce que las capacidades
tcnicas. Ejemplos: lderes revolucionarios, presidentes de partidos
polticos.

Burocrtica: admite dos dimensiones, la racional y la formal. Slo

aqul con mayor mrito es elegido para formar parte de esa
autoridad. La autoridad est bien delimitada y quienes la integran
tienen asignados roles especficos donde se establecen funciones,
objetivos y tareas. Ejemplos de ello se encuentran en las
Administraciones de los Estados, los cuerpos militares y las
corporaciones.

Tradicional: es conservadora, patriarcal. Se basa en el poder

heredado o delegado sin base racional. Se las puede encontrar en
los sistemas polticos medievales, tribus, etc.

2.1.2. La teora weberiana del tipo ideal

Como exponente principal en el desarrollo conceptual de la Burocracia,
Max Weber observ el comportamiento de la sociedad de su poca
focalizndose en la conducta de los gobiernos. Sus anotaciones lo llevaron
a desarrollar una herramienta para comprenderlos, a la que denomin Tipo
Ideal.

Los Tipos Ideales son un instrumento conceptual para conocer los rasgos
esenciales de ciertos fenmenos sociales, entendidos estos como aqullos
que se vinculan con las acciones humanas y tambin como hechos fcticos,

7
objetos de experiencia o fenmenos espacio-temporales. Es decir que,
frente a una serie de teoras que presentan opciones para entender y
responder a una problemtica social, el Tipo Ideal es una manera de
unificar y ordenarla.

Max Weber sostendr que la Burocracia es un Tipo Ideal para

una estructura social determinada.

Las investigaciones de Weber que profundizan sus aportes al estudio de la

Burocracia estn de la mano de su bsqueda de una estructura
organizativa en particular: el Estado. As es que Weber dir que los Estados
estructuran su Administracin Pblica a travs del diseo de una
Burocracia, porque es la forma que les brinda los mejores resultados para
hacer frente a sus obligaciones.

Para este autor, la Burocracia es la manera ptima para organizar a las

personas que trabajan en el Estado y para responder a las demandas que la
sociedad le exige a ste a cambio de delegarle poder. En este sentido, se
hace referencia a la Burocracia como el Tipo Ideal de organizacin de la
administracin estatal.

Para comenzar el trayecto por el cual se llega a la conclusin anterior, el

debate en el que se inscribe Weber es el de la tradicin historicista, que
establece las diferencias entre Ciencias Naturales y Ciencias Sociales. Uno
de los principales autores de la misma es Kant, quien sostiene que, para
conocer fenmenos sociales, hay que ocuparse de sus causas; hay que
indagar en todos aquellos hechos (llamados objetos de experiencia) que
ocurrieron en un momento y lugar determinado del pasado y que le dan
identidad al fenmeno social de estudio.

En esta cadena de pensamiento, todos los actos libres de los individuos en

sociedad son acciones racionales (acciones que resultan de la evaluacin
de la relacin costos-beneficios) que sern determinadas por su contexto
espacial y temporal. Para conocerlo se deben buscar las relaciones causales
que lo determinan.

Ahora bien, si las acciones de los hombres y mujeres estn determinadas

por el tiempo y por el espacio en los que se desarrollan: son realmente
acciones libres?, las construyen los propios individuos o el contexto
espacial y temporal?

Pensar los hechos fcticos como acciones determinadas

espaciotemporalmente, sera suponer que la historia es un despliegue de
un plan divino que organiza las acciones humanas como destino. Por ms
intenciones que tengan las sociedades, siempre estarn guiadas por

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parmetros universales en base a la razn y no por las acciones particulares
basadas en lo que los individuos sienten y por lo cual tienen afecto.

Se plantea la dicotoma entre la Razn versus la Emocin.

Aquellos que adhieren a esta idea, defendern la libertad humana diciendo

que la historia no determina a la sociedad sino que la sociedad se
construye por hombres y mujeres libres que estn obligados a elegir dentro
de una realidad que es incierta y contingente.

Por su parte, el pensamiento kantiano responder que la historia est

atravesada por una doble causalidad: una, producto de demostracin
racional (determinismo histrico), y otra, producto de postulaciones
prcticas (libertad humana).

Por otro lado, los fenmenos sociales tienen la caracterstica de ser

mltiples, infinitos y complejos. Querer estudiarlos sin ninguna
herramienta se vuelve imposible. Son tantos y estn tan relacionados que
no se podra terminar nunca de conocerlos.

Es por ello que a Weber se le plantean dos problemas:

Por un lado, detectar aquellos aspectos relevantes o dignos de ser

conocidos dentro del conjunto infinito y mltiple de los individuos.

Por otro lado, determinar las causas relevantes que intervienen en

su conformacin.

El grfico a continuacin ilustra la idea que Weber toma de Kant respecto a

la forma en la que percibe las relaciones sociales. Para l, las relaciones
sociales son producto de varios fenmenos y mltiples causas. La
interrelacin entre las causas y los fenmenos resultan en infinitas
problemticas sociales.

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Grfico 1: Relaciones Sociales

Fuente: Elaboracin propia.

Como se pudo observar, el mundo social es dueo de una alta complejidad

y de gran cantidad de relaciones entre sus elementos. Hay fenmenos que
son causas de otros fenmenos; hay causas que tienen incidencias en otros
fenmenos, y as sucesivamente. Ante esta complejidad, el objetivo del
investigador ser, primero, detectar aspectos o fenmenos relevantes y,
segundo, determinar sus causas relevantes.

Para solucionar los dos problemas esbozados anteriormente, fue necesario

buscar alguna forma de detectar los componentes esenciales del
fenmeno, o sea aquellas causas imprescindibles para la comprensin del
acontecimiento y sin las cuales se caera en anlisis de escasa complejidad.

En palabras del pensador, se necesita:

Distinguir entre el conjunto de determinaciones de lo

histrico individual, lo esencial o digno de ser conocido.
Encontrar las causas significativas que permiten recortar el
fenmeno a ser explicado y comprendido.
Para cumplir con lo anterior, es necesario establecer cules
son los componentes del acontecimiento a comprender o
sea es preciso disponer de algn conocimiento previo de la
materia. (Pen, 1998, p. 63).

10
 Para ello, se elabora y se desarrolla una herramienta de
conocimiento denominada Tipo Ideal, que fue el medio para
conocer lo particular de un fenmeno, aquello que lo hace
nico.

El investigador parte de un conocimiento general del acontecimiento, un

conocimiento previo que fue construyendo al observarlo (lo que lo motiv
para estudiarlo). Luego, construir mapas conceptuales y tericos (el Tipo
Ideal) que le servirn de medio para obtener el conocimiento particular del
mismo.

Entonces, desde el punto de vista metodolgico, el Tipo Ideal cumple una

doble funcin (Pen, 1998, p. 70):

Heurstica de Investigacin: en tanto criterio de imputacin

causal y fuente de hiptesis para el estudio de los
fenmenos que se quieren inteligir como efectos.
Expositiva o de Ilustracin: en la medida que proporciona
medios unvocos de expresin y coadyuva a la comunicacin
de los resultados de la investigacin.

La funcin heurstica se refiere al arte de descubrir o conocer una disciplina

y tambin al desarrollo de estrategias que permitan decodificar un
fenmeno. En este sentido, los tipos ideales ayudan a descifrar las causas
de lo que se investiga y a formular posibles respuestas a las preguntas de
investigacin sobre dicho fenmeno.

Por su parte, la funcin expositiva o de ilustracin se refiere a que los Tipos

Ideales permiten unificar conceptos, articular efectos en un todo coherente
y altamente racional. La profunda acentuacin en asociaciones racionales y
articuladas que expliquen las causas y caractersticas del fenmeno ayuda a
darle una contundencia que es fundamental para que los resultados no se
contradigan.

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Weber va a definir los tipos ideales como,

La acentuacin unidimensional de uno o ms puntos de vista

y por la sntesis de gran cantidad de fenmenos concretos
individuales difusos, distintos, ms o menos presentes,
aunque a veces ausentes, los cuales se colocan segn esos
puntos de vista enfatizados de manera unilateral en una
construccin analtica unificada. Dicha construccin mental,
puramente conceptual, no puede ser encontrada
empricamente en ningn lugar de la realidad. (Weber, 1996,
p. 90).

Weber entiende por acentuacin unidimensional de uno o ms puntos de

vistas la intencin del investigador de articular las partes del fenmeno en
un mismo lenguaje analtico. El cientfico, inevitablemente, parte de una
corriente de pensamiento, subjetividad o lnea de razonamiento propia
para observar el hecho social. Esas visiones siempre van a estar
participando en la eleccin del cmo conocer. En tal punto, el objeto de
estudio no va a estar carente de subjetividad, no va a ser un objeto aislado;
estar subordinado a la perspectiva del investigador como un todo
unificado.

A su vez, Weber dice la sntesis de gran cantidad de fenmenos concretos

individuales difusos, distintos, ms o menos presentes, aunque a veces
ausentes ya que, guiados por la visin o visiones del estudioso, se
articularn algunos y no todos de los aspectos con los que se vincula o
vinculan el o los fenmenos. Estas caractersticas, causas, efectos, etc., se
contrastarn transformndose en un nuevo cuerpo. La estructura
resultante es nueva y trae reminiscencias de todo lo que el investigador
haba recogido del o los fenmenos.

Luego, dice: los cuales se colocan segn esos puntos de vista enfatizados
de manera unilateral en una construccin analtica unificada. Toda esa
sntesis que se fue construyendo y que es el resultado de la valoracin de
algunos de los aspectos los fenmenos, dar como resultado una
estructura compleja pero compacta, coherente y, sobre todo, con un alto
poder analtico y explicativo. Dicha estructura ser, adems, tan abstracta y
racionalizada, que ser entendida como la mxima expresin de las ideas
de los fenmenos. Como un Tipo Ideal de los fenmenos.

Por ltimo, Weber afirma: dicha construccin mental, puramente

conceptual, no puede ser encontrada empricamente en ningn lugar de la

12
realidad. Es claro que, si finalmente se eleva a lo ms alto del mundo de
las ideas, es de esperar que no se pueda hallar como un caso concreto.
Pero s puede ser una herramienta para conocer casos empricos.

Para entenderlo mejor, a continuacin se presenta la secuencia

metodolgica de Weber para la investigacin del Tipo Ideal:

1) Momento de Prevalencia. Significado atribuido a los fenmenos a

ser conocidos. Se basar en los puntos de vista que tenga el
investigador, con los cuales se le dar mayor valor a unos
fenmenos que a otros.

2) Momento de Construccin de Conceptos Tericos. El Tipo Ideal.

Frente a la pluralidad de visiones, se busca rescatar aquellas causas
esenciales, aquello indispensable para comprender el fenmeno.
Gracias al Tipo Ideal, el acontecimiento se ordena y unifica.

3) Momento de Validez. Se debe contrastar los resultados de la

investigacin con la realidad. As no slo entendemos sino tambin
comprendemos.

13
Grfico 2: Metodologa de Investigacin del Tipo Ideal

Fuente: Elaboracin propia.

Como se observa en el grfico anterior, en las relaciones sociales existen

infinitos fenmenos a conocer. Tras su identificacin, los cientficos
comienzan a determinar cules fenmenos tienen valor para la
investigacin. Dicha eleccin la realizan a partir de las definiciones
provenientes de su visin y eleccin terica, y les permite la organizacin
de estos fenmenos y sus relaciones. La construccin del Tipo Ideal implica
el diseo de un cuerpo analtico de relaciones que modelizan los
fenmenos. All, y slo all, se llega a entender y comprender la
problemtica social. Una vez finalizado el Tipo Ideal, slo resta contrastarlo
con la realidad en base a la cual fue construido.

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2.1.3. El tipo ideal de burocracia
Segn Weber, el Tipo Ideal ms puro de Dominacin Legal ser aqul
llevado a cabo a travs de un Cuadro Administrativo Burocrtico. Este
pensador define dicho Tipo Ideal como la forma ms eficiente de
organizacin puesto que lo concibe como capaz de resolver racional y
eficientemente los problemas de la sociedad.

En la construccin de su Tipo Ideal de Burocracia, Weber plantea diez

requisitos que toda organizacin social debe seguir para asumirse como
burocrtica, a saber:

1) Debe estar compuesta por personas libres que slo se deben a los
objetivos de su cargo. Weber, en su bsqueda por la eficiencia de la
organizacin, nos propone pensar al funcionario de excelencia.
Entre las muchas caractersticas que lo hacen meritorio del cargo,
se encuentra la de ser una persona libre en sentido legal, pero
tambin en sentido espiritual (o sea, que no est condicionada por
la presin de grupos de poder).

2) Debe haber una jerarqua administrativa rigurosa. Para que el

Cuadro Administrativo Burocrtico tenga una comunicacin fluida
de toma de decisiones y no haya dudas respecto de sobre quines
recaen las actividades que se necesitan llevar a cabo, deben estar
muy claros los roles de cada uno en las dependencias. Los roles
orientados a la toma de decisiones tienen una jerarqua de
responsabilidad superior y los orientados a operaciones, una
inferior. Cada decisin implica varias operaciones, por lo que la
distribucin general de cargos es piramidal. Pocos funcionarios de
alta jerarqua y ocupados en la toma de decisiones y muchos
funcionarios destinados a llevar a cabo las actividades
operacionales en las jerarquas inferiores.

3) Se requieren competencias rigurosas fijadas. Para evitar la

repeticin de tareas y el malgasto de esfuerzo y tiempo, es
necesario que el cuerpo de funcionarios est lo suficientemente
disciplinado para responder a todas y cada una de las tareas
asignadas. No puede desconocer las funciones de su cargo ni debe
sobrepasarlas. Si la organizacin est racionalmente diseada, es de
esperar que la accin de un funcionario en un rea que no le fue
asignada genere un solapamiento con el rea legalmente asignada a
dicha actividad.

4) Los funcionarios debern trabajar en virtud de un contrato. Al ser

un Tipo de Dominacin Legal, se requiere un acuerdo establecido y

15
 preciso sobre los deberes, derechos y garantas del funcionario para
que ste trabaje con informacin completa sobre su funcin. Esto
tambin se asocia con la libertad del empleado, ya que, as, cuenta
con un instrumento legal para evitar su manipulacin con fines que
no sean los especificados en el contrato.

5) El nombramiento de los Burcratas se basa en una calificacin

profesional. Esta es una de las caractersticas ms desarrolladas por
Weber. Cuanto ms altas sean las calificaciones de los empleados,
mejor se podr alcanzar el objetivo de eficiencia de la organizacin.
Se debe buscar el mejor equipo profesional, ya que las tareas a las
que son asignados (principalmente polticas pblicas) tienen
incidencia directa en la calidad de vida de la sociedad a la que
pertenecen.

6) Debe haber remuneracin econmica con sueldos fijos, graduales,

jerarquizados y revocables. El burcrata, al cumplir su cargo como
un trabajo profesional, debe ser capaz de solventar su proyecto de
vida como cualquier ciudadano. Para ello, se requiere un beneficio
econmico acorde a su rol. Adems, a medida que su posicin
asciende, debe ser actualizada su remuneracin acorde a una escala
asociada a la estructura jerrquica.

7) El cargo se ejerce como nica profesin. Intentando responder al

objetivo de la eficiencia de la organizacin, es preciso no slo tener
a los empleados ms preparados para el cargo, sino tambin, que
tengan como nica actividad laboral su funcin pblica. De esta
forma se garantiza la dedicacin mxima posible y con ello los
mejores resultados.

8) Se tiene una carrera con perspectiva de ascenso. Para valorar la

responsabilidad de cada funcin y para incentivar el esfuerzo y la
bsqueda de los mejores resultados, los empleados deben tener la
posibilidad de aumentar su cargo, sus funciones y su importancia en
el sistema burocrtico.

9) No se puede apropiar del cargo. Los empleados cumplen su puesto

en base a una estructura legal que los habilita. Ellos no son dueos
de sus funciones, sino que son los responsables de que se cumplan
las obligaciones que le fueron asignados.

10) Debe existir disciplina y vigilancia administrativa. El monitoreo de

las actividades es esencial para que los empleados no intenten
manipular las atribuciones de sus cargos en beneficio propio.
Tienen que ser detectadas con precisin y rapidez todas aquellas
actividades distorsivas que no son aceptadas en el contrato.

16
En Argentina, un caso que ejemplifica claramente el funcionamiento de
este sistema es el del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. En ste,
los requisitos se aplican de la siguiente manera:

1) El funcionario de carrera cumple funciones especficas que

responden a las necesidades de la Cancillera. As, se mantiene un
grado de responsabilidad que depende del cargo y exime de otros
compromisos no estipulados, sin importar la corriente poltica,
religiosa o de otra ndole.

2) Existe una serie de protocolos a seguir en base a la jerarqua del

cargo, similar al servicio militar.

3) Los requerimientos y caractersticas se encuentran plasmados en su

reglamento: Decreto N 1973/86 - Reglamento de la Ley Orgnica
del Servicio Exterior de la Nacin N 20.957

4) El diplomtico tiene un contrato que es avalado por el Ministro de

Relaciones Exteriores y Culto.

5) Para ingresar a Cancillera, debe rendirse un concurso pblico de

mrito, el cual requiere una preparacin especial y profesional.

6) Los sueldos son remunerados por el Ministerio de Relaciones

Exteriores y Culto.

7) Los cargos son de dedicacin completa.

8) Todo funcionario de carrera comienza en la novena categora como

secretario de tercer grado en alguna dependencia de la cancillera.
Luego va ascendiendo a segundo secretario, primer secretario, etc.,
hasta llegar a Embajador.

9) El funcionario cumple su cargo en el periodo que sea requerido, con

la posibilidad de suspensin o reubicacin.

10) El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, a travs de sus

agentes de monitoreo, controla el desempeo de todos sus
funcionarios.

Max Weber realiza algunas anotaciones sobre la Administracin

Burocrtica. Aclara que la forma ms pura de la misma es la Monocrtica,
que significa que el titular del mando mximo descansa en un individuo.
Adems, es la forma ms racional de ejercerse una dominacin. sta se
entiende en los sentidos de su: precisin, continuidad, disciplina, rigor y
confianza; calculabilidad, para el soberano y los interesados; intensidad y
extensin en el servicio, aplicabilidad formalmente universal a toda suerte

17
de tareas; y susceptibilidad tcnica de perfeccin para alcanzar el ptimo
en sus resultados (Weber, 1996: 178).

Por otro lado, Weber afirma que una de las principales herramientas de la
Administracin Burocrtica es el saber profesional especializado, el cual
est condicionado por la tcnica y las economas modernas de produccin
de bienes, sin que importe si se lo contextualiza en el capitalismo o el
socialismo. Si no se tuviera ese cuerpo organizado que separa a
funcionarios, empleados y trabajadores de los medios administrativos los
cuales no pueden ser pensados sin tener en cuenta la disciplina y la
formacin profesional, desaparecera toda opcin de existencia con la
nica excepcin de aquellos ciudadanos que posean los medios de
abastecimiento (el caso de los campesinos).

La Administracin Burocrtica lleva consigo el concepto de dominacin

gracias al saber, lo que implica las caractersticas de racionalidad
fundamental y especificidad. Inclusive en aquellos casos de poder bajo la
tutela del saber de la especialidad, la Burocracia se orienta a incrementar
ms el poder a travs del saber de servicio, o sea todo conocimiento
producto de las relaciones del servicio.

Socialmente, la Dominacin Burocrtica se caracteriza por:

1) La propensin a la nivelacin enfocada a una posibilidad universal

de reunir a los mejores para los cargos.

2) La predisposicin a la plutocatrizacin en base a una formacin

profesional.

3) El imperio de la impersonalidad formalista, que se somete

nicamente al deber estricto y no apasionado, llevando as el
funcionario el ideal de su oficio.

Por ltimo, la esencia normal de la Burocracia racional es el formalismo

que permite a todos los interesados las mismas posibilidades de
pertenecer a la organizacin.

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Figura 2: Propuesta de Anlisis Crtico

CRTICAS AL TIPO IDEAL DE BUROCRACIA

En aos recientes, la crtica a la concepcin weberiana sobre la

Burocracia se ha centrado tanto en su supuesto sesgo formalista como
en la mecnica utilizacin del "modelo" como herramienta analtica. En
el primer aspecto, se seala que Weber no intent desarrollar ningn
contenido sustantivo sobre la Burocracia y se limit a ciertas
determinaciones generales de su organizacin, diferencindola de otros
tipos en razn de sus atributos "formales". Estos ltimos hacan
distinguibles, por opcin, otras formas de organizacin asociadas con
etapas particulares del desarrollo histrico. Pero la dinmica social no
pareca verse afectada por su existencia: los regmenes polticos, las
relaciones sociales o los modos de produccin podan examinarse sin
referencia al fenmeno burocrtico, que simplemente describa el
surgimiento de un tipo particular de organizacin.
La otra crtica -que incluye a autores inscritos en la propia tradicin
sociolgica de inspiracin weberiana- representa una sana reaccin al
difundido empleo del "Tipo Ideal" como estndar de comparacin para
la evaluacin de casos empricos. En este sentido, a pesar del indudable
valor heurstico del "modelo" y de las elaboraciones del mismo
efectuadas por otros autores, su arraigo y sacralizacin ha llevado a
confundir sus elementos analticos con la exposicin de un declogo
normativo, lo cual signific un verdadero obstculo al avance del
conocimiento sobre organizaciones formales.
Es as como una considerable porcin de literatura se dedic a detectar
toda suerte de incongruencias entre las necesidades y valores de las
sociedades "subdesarrolladas", los atributos de sus aparatos estatales y
las caractersticas del "Tipo Ideal" weberiano.
Blau (1968, Pg. 454) seala al respecto que una teora de la
organizacin formal debe intentar explicar por qu las organizaciones
desarrollan ciertas caractersticas, tales como mltiples niveles
jerrquicos o autoridad descentralizada, pero la explicacin,
obviamente, no puede tomarlas como dadas. Esto es lo que ocurre
frecuentemente cuando de Tipo Ideal se "idealiza", es decir, se
constituye en modelo de organizacin formal, importando entonces ms
descubrir desviaciones "patolgicas" en el examen de casos empricos
que profundizan en el anlisis de los factores determinantes del
fenmeno examinado. Crtica sta que tiene significativas coincidencias
con la efectuada por Marx a Hegel.

19
 No obstante, la crtica a las contribuciones de Weber al estudio de la
Burocracia debe ser cuidadosamente calificada. En primer lugar, debido
a que existen diversas "lecturas" de Weber sobre el tema, coincidentes
con la multidimensionalidad de los intereses analticos del autor. Pero
muy especialmente, porque si bien la concepcin de Weber se halla
fuertemente influida por una positiva valoracin de la racionalidad y la
eficiencia en el diseo organizacional (lo cual volc en nfasis de sus
preocupaciones hacia el anlisis de estructuras y procesos internos), sus
escritos revelan una marcada ambivalencia respecto al creciente
proceso de burocratizacin y racionalizacin de la organizacin social.
Por ejemplo, la tensin entre carisma y rutina presentes en muchos
pasajes de su obra, ilustra la contradiccin entre las fuerzas creativas y
espontneas de la sociedad frente a un orden de cosas establecido y
rgido.
En ltima instancia, esta oposicin puede observarse como una
manifestacin ms de la contradiccin entre pasin y razn, tema que
desde Tucdides a Platn y desde Maquiavelo a Hobbes ha preocupado a
la mayora de los clsicos de la ciencia poltica. La racionalidad establece
compuertas al desborde de la pasin, pero al mismo tiempo impone
nuevas demandas y restricciones a los patrones de organizacin e
interaccin social. La racionalizacin tiende as a identificarse con una
creciente burocratizacin, proceso que al crear las condiciones para el
surgimiento de un omnipresente Leviatn, se constituye en seria
amenaza a la libertad individual y las instituciones democrticas. Esta
"otra" lectura de Weber escapa sin duda al estrecho marco formalista en
el que los han colocado ciertos autores. Pero tambin recuerda a los
elaboradores y aplicadores de su "modelo" que los anlisis
"intraorganizacionales" requieren una precisa contextualizacin
sustantiva e histrica que permita determinar si los presupuestos
tericos del Tipo Ideal weberiano resultan pertinentes o, por el
contrario, son inadecuados para interpretar realidades sociales
diferentes de las que inspiraron el "modelo burocrtico".

Fuente: Oslak, 1997, p. 6.

20
2.2. La Administracin Pblica como
Burocracia

2.2.1. Supuestos para una Teora de la Burocracia

Estatal
En este apartado se van a desarrollar las crticas enunciadas por autores
como Oscar Oszlak y dirigidas a los supuestos y las propuestas enarboladas
por la Teora del Tipo Ideal weberiano. Adems, se presentar la visin que
dicho autor delinea para su modelo de Burocracia Estatal.

Las crticas se han focalizado en el sesgo formalista y en la

mecnica de aplicacin del modelo del Tipo Ideal como
herramienta analtica.

Max Weber no intent construir ningn contenido sustantivo sobre la

Burocracia y se circunscribi a ciertas determinaciones generales de su
organizacin, distinguindola de otros tipos en razn formal. Los regmenes
polticos, las relaciones sociales o los modos de produccin podan ser
revisados sin tener en cuenta al fenmeno burocrtico, que no haca ms
que describir el nacimiento de un tipo particular de organizacin.

Por otro lado, si bien el escritor reconoce el valor heurstico del modelo,
otra crtica refiere a que el arraigo y sacralizacin del modelo ha implicado
cierta confusin sobre sus elementos analticos, lo cual ha llevado a
obstaculizar el avance del conocimiento sobre organizaciones formales.

Finalmente, la tercera crtica de gran relevancia se relaciona con su

vertiente kantiana. An hoy se sigue cuestionando que la racionalizacin se
identifica con una creciente burocratizacin, proceso que, al crear las
condiciones para el surgimiento del aparato administrativo, se constituye
en seria amenaza a la libertad y las instituciones democrticas.

Por qu el Tipo Ideal de Burocracia es elegido por

los Estados?

21
Figura 3: Tira Cmica Mafalda por Quino

Fuente: http://respirascultura.blogspot.com.ar/2014/07/.html

A partir de la manifestacin de las crticas al modelo weberiano, y con el

objetivo de avanzar en la modelizacin y conceptualizacin, Oszlak se
pregunta:

Cul es entonces el punto de partida para construir una

teora de la Burocracia estatal que reconozca su
especificidad sustantiva e histrica? () en qu aspectos se
diferencia de la planteada por aquellas concepciones que
han observado a la Burocracia estatal como una
manifestacin relativamente indiferenciada del fenmeno
organizacional o como un agregado institucional constitutivo
de un actor social homogneo y coherente? (Oszlak, 1977, p.
19).

Un primer factor a tener en cuenta es la gran heterogeneidad de los

elementos que conforman la Burocracia Estatal, lo cual obstaculiza la
generacin y generalizacin de proposiciones vlidas para interpretar su
comportamiento global. Una definicin rigurosa indicara que la Burocracia

22
Estatal es entendida como un grupo de organizaciones complejas e
interdependientes, cuyo perfil pblico deviene de objetos formales de
inters general y de la autoridad legtima del Estado, lo que permite
identificarlas como un sistema diferenciado.

Se debe replantear el problema de delimitacin del dominio de lo privado y

lo pblico. La actividad del aparato estatal es desarrollada a travs de
formas institucionalizadas de relacin con el sector privado. All es donde el
perfil pblico resulta el menos equvoco. A todo ello, se adicionan adems
las mltiples modalidades de interpretacin entre actores civiles y
estatales, desde la participacin de los primeros en los consejos de
organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversos
aspectos de la poltica empresarial privada.

Sobre el condicionamiento histrico del asunto de la disposicin del

aparato institucional del Estado, se dice que, en el caso de la Burocracia
Estatal, las determinaciones histricas del perfil de definicin de su
contenido institucional y la forma de su injerencia social son la
consecuencia de un proceso histrico fundado por complejas
interrelaciones entre Sociedad Civil y Estado. Es ah donde se van exaltando
esquemas de diferenciacin y prcticas operativas que le otorgan al mismo
una especificidad propia.

El ltimo aspecto es relativo al proceso histrico a travs del cual se

problematizan, plantean y resuelven cuestiones que componen la agenda
social vigente, encontrando en el mbito de la Burocracia Estatal una arena
fundamental para dirimirlas.

Finalmente, los roles que asume la Burocracia son, a saber:

Sectorial: como actor desagajado del Estado que asume

frente a ste la representacin de sus propios intereses
como sector;
Mediador: a travs del cual expresa, agrega, neutraliza o
promueve intereses, en beneficio de sectores
econmicamente dominantes;
Infraestructural: proporcionando los conocimientos y
energas necesarios para el cumplimiento de fines de inters
general, habitualmente expresados en los objetivos formales
del Estado. (Oszlak, 1977, p. 25).

23
2.2.2. Nocin de burocracia pblica
En este apartado se torna pertinente analizar la transformacin de la
Burocracia en la historia, como producto de los cambios del Estado Clsico
del Siglo XIX al Estado Moderno del Siglo XX.

Se debe tener en cuenta que, a principios del Siglo XX, se vivi la

decadencia del Estado Absolutista y el desembarco de la Democracia de
Masas. Esto implic un aumento del intervencionismo del Estado sobre los
procesos econmicos y el desarrollo de un aparato estatal de carcter
social, denominado Estado de Bienestar. Como parte de estos fuertes
cambios en la vida poltica de la sociedad, especialmente la de Europa
Occidental, se reconfigura el sistema burocrtico tradicional.

Este proceso significa el paso de la Burocracia guardiana a la de

los regmenes liberales intervencionistas de las democracias de
masas.

Tambin hay que considerar este proceso como un salto cualitativo y

cuantitativo en donde la Administracin Pblica asume nuevos roles con
nuevas agencias y competencias.

Los efectos se observan en un aumento del gasto pblico y de empleados

efectivamente contratados. Tambin hay una mayor fragmentacin de los
sistemas administrativos (que dejan ese perfil de microsistema por uno
relativamente ms compacto) y se vive un fenmeno de sindicalizacin del
empleado pblico.

Se pierde la impronta jerrquico-autoritaria tpica de la

burocracia clsica, que se transforma en relaciones de influencia
recproca y de contratacin entre distintos estratos burocrticos
y entre distintos niveles jerrquicos.

Todo este fenmeno concluy en un enriquecimiento de las

administraciones en el cual las Burocracias pasaron de una fase dedicada
especialmente a una funcin instrumental condicionada a una nueva,
caracterizada por:

Mayor relacin entre programas de fines, en donde los resultados

son ms importantes que el rgimen legal.

Nuevos vnculos con grupos clientelares y asociaciones externas.

24
Por otro lado, hay que analizar el rol poltico y ya no slo el rol
instrumental de las Burocracias Estatales. La diferenciacin entre Poltica y
Administracin es uno de los principios ms importantes de la tradicin
poltica occidental; ello, puesto que forma parte de la visin dualista y le
asigna a la Burocracia Pblica un rol exclusivamente ejecutivo que implica
que debe ser neutral y de carcter tcnico y no poltico.

En cambio, en la visin poltica de la Burocracia:

Se reconoce el carcter ambiguo y contradictorio propio de la

situacin de las Burocracias Pblicas.

Se afirma que las Burocracias tienen fuertes recursos para hacer

frente y desarticular aquellos programas de gobiernos que no les
sean favorable o no respondan a sus intereses.

Se reconoce la existencia de dos tipos de decisiones polticas, a

saber:

o Por un lado, aquella representada por un limitado conjunto

de decisiones que, por su grado de importancia y
exclusividad, obliga a la participacin de las elites polticas
partidarias.

o Por otro lado, aquella representada por una suma de micro

decisiones cotidianas que se conocen con la expresin
decisiones de rutina.

Finalmente, respecto del proceso de toma de decisiones, se procede a

desarrollar seis caractersticas fundamentales:

1) Participan una gran cantidad de actores: electores, dirigentes, altos

funcionarios, grupos de presin, etc.

2) Aumenta la tendencia de la Burocracia a ocupar cargos que antes

eran exclusivos de polticos elegidos por el voto popular.

3) Aumenta la propensin a la politizacin de los papeles burocrticos.

4) Frecuentemente es difcil distinguir el papel respectivo de los

polticos y de los administradores en el proceso de toma de
decisiones.

25
 5) Han de tomarse en cuenta las divisiones existentes tanto en el
interior de la elite administrativa como en el interior de la elite
poltica electa.

6) No slo sern importantes las divisiones internas dentro de cada

uno de los grupos de elites, sino que la competicin y las alianzas
dentro del sistema poltico electoral sern atravesadas por la
competicin y las alianzas dentro del sistema burocrtico.

La burocracia pblica se enriquece con nuevas estructuras y se

complejiza.

2.2.3. El contexto organizacional de la Administracin

Pblica
Para poder repasar cules son los debates tericos en torno al contexto
organizacional en donde se desarrolla la Administracin Pblica, en primer
lugar, se incorporarn las definiciones de organizacin para estar al tanto
de la diversidad de sus enfoques. En segundo lugar, se presentarn las
dimensiones de las que se ocupa cada una para luego finalizar con algunos
aportes respecto a la diferencia entre organizaciones pblicas y privadas.

De acuerdo con Michael Harmon y Richard Mayer (1999), las ocho

definiciones que ms comnmente se encuentran del concepto
organizacin son las que siguen:

Figura 4: Definiciones de organizacin

26
Fuente: Harmon, M. y Mayer, R., 1999: 64.

27
Cada una de las anteriores definiciones se inscribe en seis dimensiones
organizacionales, a saber:

1) Diferentes Intereses Cognoscitivos apoyados por Teoras. Un

inters cognoscitivo se refiere al propsito que es potencialmente
buscado por una teora.

2) Metforas Dominantes. Le ofrecen a quien teoriza un margen

general de su tema para su investigacin y evaluacin normativa.

3) Unidades Primarias de Anlisis. Es el punto de partida de una

investigacin. Es una construccin muy cercana a los fenmenos de
la realidad y nos ofrece una primera estructura para pensarla.

4) Relacin del Individuo con la Organizacin. Esta dimensin de

anlisis es fundamental ya que puede influir en las creencias del
terico sobre si las organizaciones son instrumentos de dominacin
o asociaciones benignas de actividad cooperativa.

5) Significado de la Racionalidad. La racionalidad, en el contexto de

las organizaciones, se vincula con la cuestin de si el pensamiento
precede e imbuye la accin o si, en cambio, la accin precede y
hace brotar el pensamiento.

6) Valores Primarios encarnados en Perspectivas Tericas. Son el

resultado de la manera particular en que los tericos se enfrentan a
cada una de las dimensiones precedentes.

Durante los inicios de la Teora de la Organizacin como campo de estudio

(desde fines de 1880 hasta mediados de 1940), existi una corriente
denominada Ortodoxia de la Administracin Pblica, que se bas en las
postulaciones de Woodrow Wilson. ste sostena que la Administracin
deba mantenerse separada de la poltica, pues se pensaba que, si no se
desarrollaban conexiones analticas entre ambos campos, entonces iba a
ser factible desarrollar principios cientficos generalizados de la
administracin.

Hacia 1940, Herber Simon fue uno de los primero en intentar criticar esta
postura, argumentando que se trataba de una pretensin errnea de la
ciencia y que no se llevara a cabo la conformacin de principios genricos

28
universales de organizacin y administracin. De cualquier manera, Simon
termina formando parte de uno de los postulados ortodoxos: la distincin
lgica de la administracin y la poltica. Si bien Simon fue un ferviente
opositor de los principios particulares de la ortodoxia temprana, no se
pudo escapar de la posibilidad de descubrir aquellos principios que
pudieran aplicarse a todas las organizaciones. Es decir, vuelve a caer en la
lgica de las generalizaciones.

Quienes le van a responder a Simon y a los ortodoxos son Paul Appley,

Robert Dhal y Dwight Waldo, entre otros. El primero de ellos va a afirmar
que la Administracin Pblica consiste en disear polticas. Entre sus
postulados, estableca un carcter poltico inherente a la Administracin
Pblica, el cual permita observar las diferencias con la administracin
privada. Deca, por ejemplo, que el gobierno es distinto a los negocios en
trminos del impacto y la causa de sus decisiones, de su responsabilidad
pblica y de su posicin ms poltica que racional. Adems de esto, el
pensador intent legitimar la funcin particularmente poltica de la
administracin de la sociedad democrtica. As, sostena que no alcanzaba
con que los funcionarios pblicos posean cualidades de astucia y
profesionalismo, tambin requeran un compromiso con los valores
democrticos y de inters pblico.

Por su parte, Robert Dahl tena la visin de que una Ciencia de la

Administracin General era posible y deseable. l pensaba que las
consideraciones normativas muy rara vez podan ser excluidas de los
problemas de la Administracin Pblica. De hecho, la posibilidad de una
ciencia genrica de la administracin estaba limitada por las graves
dificultades metodolgicas para comprender la naturaleza compleja y
variable de la psicologa del individuo en ambientes administrativos, como
por las diferentes culturas que por fuerza afectan la actividad
administrativa.

Finalmente, Paul Dwight Waldo sostuvo que los compromisos cientficos de

los tericos genricos lo llevaron a focalizarse en los aspectos tcnicos de la
eficiencia administrativa, que podan ms fcilmente ser sometidos al
mtodo cientfico. Por lo cual, el enfoque genrico exclua toda posibilidad
de considerar lo que a la Administracin Pblica le otorga su carcter
pblico, es decir un conjunto de valores derivados de la teora poltica
democrtica.

Al llegar a la conclusin de que la Administracin Pblica difiere

en su carcter poltico, los especialistas en la materia volvieron a
repensar los vnculos histricos con la ciencia poltica.

29
En los aos 50, de la mano del conductismo estadounidense, hubo un
amplio avance en la construccin terica de lo que se llam Poltica
Burocrtica. Esta corriente reconoca el carcter emprico de las
Burocracias Gubernamentales y contribuy a los estudios sobre la
sistematizacin y el anlisis filosfico en torno a las organizaciones
pblicas.

Las funciones del Administrador Pblico se pueden organizar en tres

campos:

El Inter-Organizacional. Aqu el administrador pblico se desempea

como representante de una organizacin que visita, habla, discute y
trata con agentes de organizaciones parecidas.

El Intra-Organizacional. La dinmica que el administrador utiliza por

lo general se remite al organigrama, es decir, a la jerarqua de
mando.

La Organizacin frente al Individuo. En este caso, el administrador

pblico acta como agente: enfrenta, dirige, persuade y se relaciona
con otros que se hallan dentro (colaboradores, subordinados
superiores) y fuera (clientes, ciudadanos).

Grfico 3: Funciones en una Organizacin Pblica

Fuente: Elaboracin propia.

30
2.3 Burocracia y Tecnocracia
Hasta el momento, se ha estado analizando la nocin de Burocracia en
correlacin con el nacimiento del Estado Moderno. Esta correlacin no slo
se da a nivel terico y conceptual, sino que se torna evidente y tangible
debido a la necesidad estructural producida por la sustitucin de un
sistema poltico feudalista de estructura micro-cntrica por un sistema
poltico de estructura mono-crtica.

En su centro, un sistema poltico de estructura monocrtica

requiere de una Burocracia capaz de allanar el poder y
reemplazar las funciones de la oligarqua.

En este ltimo apartado se revisarn los aportes de la corriente

tecnocrtica, que consiste en otra alternativa a la Teora Burocrtica Clsica
y a las dems propuestas que se revisaron. En general, se analizar la
Tecnocracia desde un punto de vista poltico; especficamente, desde la
estructura estatal, incursionando en sus razones histricas, sus supuestos,
etc.

La Tecnocracia se origina en los Estados Unidos hacia los aos treinta. Las
indagaciones iniciales consistieron en investigar los efectos de la
civilizacin tecnolgica sobre el sistema poltico, como una importante
teora que contrasta con la Burocracia. De hecho, para los pensadores de la
poca, era evidente la relacin jurdico-burocrtica con la tcnica y la
tecnologa como factor organizacional.

Los supuestos sobre los cuales se edifica esta corriente son:

Las imgenes del Estado, de la Sociedad Global y de las Sociedades

Sectoriales, como sistemas tcnicos o simplemente como sistemas
en el sentido genrico que el vocablo ha adoptado de las
concepciones cientficas de los tiempos ms contemporneos.

Tales entidades han de ser configuradas y orientadas

fundamentalmente segn los principios y objetivos propios de la
razn tcnica, a la que se llega a identificar con la razn poltica o
incluso con la razn general.

Los conocimientos adecuados a la configuracin y direccin del

Estado y, en general, del sistema poltico, de acuerdo a la ratio
tcnica, son proporcionados: o bien por disciplinas sectoriales, o

31
 bien por disciplinas multisectoriales, siendo sus conclusiones vlidas
y aplicables a distintos sistemas.

Se parte del principio de que, para cada problema, existe la solucin

ptima ante la cual no cabe discrepancia razonable. Una adaptacin
a la estructura poltica institucional, a las exigencias estructurales de
la razn tcnica.

Roszak, uno de los exponentes de la Tecnocracia, la define como aquella

sociedad en la cual quienes la gobiernan se justifican a s mismos por
apelacin a los expertos tcnicos quienes, a su vez, se justifican a s mismos
por apelacin a las formas cientficas de conocimiento (Pelayo, 1974,
p.32).

En este sentido, se puede decir que un sistema es tecnocrtico, en

trminos de direccin y gestin poltica, cuando se basa en supuestos
tcnicos o representaciones derivadas de concepciones tcnicas de las
cosas.

Es una estructura de poder en la cual slo toman las decisiones aquellos

considerados tcnicos. Segn esta concepcin, los tcnicos
reemplazaran a los:

Polticos, en la determinacin de polticas pblicas.

Burcratas, en las ejecuciones de las polticas pblicas.

Esto quiere decir que se estara ante una nueva clase poltica compuesta
por los tecncratas (tcnicos del proceso productivo, del management, de
la planificacin, organizacin, comunicacin, investigacin, etc.).

Para entender el sobrevenir de la mirada y las propuestas que ofrece esta

corriente, se debe comprender que la Tecnocracia nace como
consecuencia de la civilizacin dominante de la poca actual. sta es una
civilizacin tcnica, cientfica, post-industrial, tecnolgica, etc.

Esta civilizacin tecnolgica opera sobre todas las reas de la vida en

sociedad, incluso la poltica. As es que se la encuentra tratando de adaptar
el cuadro institucional y el proceso poltico a las exigencias y posibilidades
tecnolgicas, a la prctica de mtodos de decisin y de gestin. Ello, ms
inspirados en la competencia tcnica que en la jurdica, y en la vigencia de
unas mentalidades y actitudes polticas condicionadas por el sistema de
representaciones de la sociedad y civilizacin tecnolgica.

32
Las diferencias entre la Burocracia y la Tecnocracia son presentadas por
Manuel Garca Pelayo (1974). La comparacin categrica es til a los fines
de entender con mayor profundidad ambas teoras y adquirir mejores
herramientas de anlisis al momento de identificar y evaluar una u otra
estructura; o cuando se encuentre la oportunidad y posibilidad de realizar
cambios en una Administracin Pblica determinada.

A continuacin se podrn observar grficamente los seis aspectos

fundamentales que reconoce este autor y en los que el papel de uno y otro
modelo es diferente: reglas, organizacin, jerarqua, comunicacin,
asignacin de papeles y el carcter del servicio.

33
Grfico 4: Estructura burocrtica vs. estructura tecnocrtica

Fuente: Garca Pelayo, 1974, p. 64.

Recapitulando, el concepto de Tecnocracia implica: por un lado, la

identificacin y diferenciacin entre dos tipos de razones, la tcnica y la
poltica; por otro lado, la creencia en que se puede llegar a una solucin
ptima. Adherir a esta corriente implicara entender a la sociedad como
sistemas tcnicos, y la aplicacin de los mismos principios a distintos
sectores. Los tcnicos tienen la potestad de decisin y sustituyen al poltico
en la fijacin de lneas y al burcrata en su aplicacin.

Sin embargo, no en todos los modelos esto se lleva a cabo en el mismo

grado. El anlisis de los tres modelos que se realiza a continuacin versa
sobre las modalidades tpicas de la relacin entre el poltico y el tcnico.
Estos modelos tecnocrticos son:

34
 Tecncrata Puro: el tecncrata se encuentra sobre el poltico.

Decisionista: el poltico se encuentra sobre el tcnico.

Pragmtico: ambos se encuentran en igual nivel.

El Modelo Puro tiene como exponentes principales a Ellul y Shelsky. Se

basa en el supuesto de que el Estado Moderno se caracteriza
principalmente por su tecnicismo, como un cuerpo tcnico universal. En
este sentido, la razn del Estado es la utilizacin de la tcnica y el fin
consiste en obtener la mayor efectividad de los medios tcnicos
disponibles.

Es soberano quien dispone de la ms alta efectividad de los

medios tcnicos aplicados en una sociedad.

Un Estado depender de otro en tanto requiera de medios y posibilidades

tcnicas. Respecto de la soberana interior, el Estado ya no se caracteriza
(como en el modelo de Weber) por el monopolio de la coercin fsica
legtima, es decir que ya no se caracteriza por ser el nico ente reconocido
para usar la fuerza de polica para hacer cumplir la ley.

Ms bien, la concepcin del Estado se vincula con su poder de decisin

sobre el grado de efectividad de los medios tcnicos disponibles,
reservando para s mismo los de mayor efectividad. Por otra parte, las
limitaciones del Estado estn directamente relacionadas con las
limitaciones establecidas por la legalidad jurdica.

En tal sentido, el Estado de la era tecnolgica no ser aqul que surja de la

expresin del pueblo, ni producto de una nacin, ni vendr de una suerte
de mandato divino; por el contrario, ser una organizacin tcnica que
tiene que funcionar con la mxima capacidad de rendimiento.

En este primer modelo, la posicin del poltico queda circunscripta a su

posibilidad de desarrollo como funcionario; sus posibilidades de toma de
decisin que se ven disminuidas, ya que este sistema tcnico no puede ser
perjudicado por las intervenciones extraas. Mientras ms se desarrolle la
tcnica, menor ser el campo de accin del poltico, pasando a ser cada vez
ms un rgano de ejecucin de la inteligencia tecnolgica.

En segundo lugar, se encuentra el Modelo Decisionista. Su principal

caracterstica es la consideracin de la tcnica como una herramienta
auxiliar de la estrategia poltica.

35
Segn este modelo, la decisin poltica no puede estar fundada en una
concepcin racional ya que se aprecia la intervencin de los valores, las
creencias y los intereses que, sin lugar a dudas, afectan los argumentos y
estn ms all de la supuesta y virtual racionalidad.

Adems, considera que una vez tomada la decisin, la actividad poltica se

guiar por una particular razn que se tensionar con razn tcnica. As, los
autores dirn que la poltica es el arte y no la ciencia de lo posible, y que
se sustenta en intuiciones para percibir los problemas y las situaciones por
sobre la habitabilidad para moverse dentro de ellas.

De hecho, entiende que la poltica va a significar una manera general de

ver las cosas, mientras que la tcnica va a ser un saber especializado sin la
capacidad de repasar su mbito, su contexto.

En este segundo tipo, el tcnico no aconseja al poltico, sino que su

actividad se circunscribe a ofrecerle los datos que necesita para su decisin
y a aplicar sus conocimientos especializados en la ejecucin de las polticas
pblica sujetas al control de la sociedad. En tal sentido, el tecncrata no
difiere del burcrata clsico.

Por ltimo, el tipo de Modelo Pragmtico se caracteriza por la

comunicacin crtica hacia la razn poltica como una razn tcnica.

Ese juego de palabras apunta a que, si bien la poltica se mantiene en el

terreno de lo posible, la clarificacin de lo posible ya no es un resultado de
grandes intuiciones ni de la proyeccin de un saber generalizado, sino de
un anlisis objetivo con arreglo a determinados mtodos y para el que se
requiere un conocimiento especializado.

En tal sentido, se podra decir que el tcnico no viene a reemplazar al

poltico como actor decisorio en la escena del Estado, sino que se genera
una especie de sntesis entre las necesidades ticas o ideolgicas del
segundo y los esclarecimientos del primero.

En la propuesta que acerca este tipo de Tecnocracia, ambos actores

trabajan juntos no slo en las macro-decisiones, sino que se los puede
encontrar en la operacionalizacin de stas y en las decisiones por sector.
Tcnicos y polticos accionan como un equipo capaz de incursionar ms all
de las polticas pblicas ya establecidas, encontrando nuevas posibilidades
de polticas no reconocidas an y vagamente observadas.

En el Modelo Pragmtico, la comunicacin entre ambos actores adquiere

una importancia sustancial en pos de articular sus necesidades y hacer
frente a las demandas. Consecuentemente, se establece una permanente
comunicacin a mediano y largo plazo.

36
Para finalizar, y a modo de conclusin, es necesario hacer mencin a
algunas consideraciones crticas. La Tecnocracia es un fenmeno que se ha
dado a nivel universal, resultado de la proyeccin de la civilizacin y de la
sociedad tecnolgica sobe el campo de decisin y de las gestiones
estatales.

Asimismo, esta propuesta no ha escapado a las revisiones crticas

provenientes de otras corrientes de pensamiento. A continuacin se
tratarn algunos de sus principales enunciados, a saber:

1) El anlisis del Modelo Puro de Tecnocracia, tambin conocido como

tecnodemocracia, se asegura la toma de la mejor opcin que
eliminara la incertidumbre de las decisiones. Esto significa que, si
hay slo una va ptima para la accin del emprendedor, sta se
impone por s misma sin que haya que decidir nada.

Sin embargo, lo cierto es que la incertidumbre slo ha sido posible

de mitigar en sectores particulares y, en cambio, en la mayora de
los niveles generales de la sociedad, la incertidumbre persiste. Lo
ptimo de una solucin depende del qu, del quin y de cundo, es
decir de factores extra-tcnicos imprevistos por el procesamiento
tcnico.

2) Una de las ventajas fundamentales esbozadas por la corriente

tecnocrtica es su despolitizacin. Lo que significa el tratamiento de
los problemas no desde la arena del poder, con una lgica de
amigo-enemigo. Sin embargo, en el interior de las estructuras
tecnocrticas no hay una actuacin tan unificada de todos los
sectores. La pluralidad que inexorablemente se encuentra en ellas
lleva a que, muchas veces, los sectores se comporten como grupos
de inters en pos de defender una estructura de poder y una
obtencin de recursos.

Segn la teora tecncrata, sta carece de una ideologa con la cual

situarse temporalmente, ya que la era en la que vivimos es la del fin
de las ideologas. Este postulado no es novedoso ni es propio de
esta teora. Como bien expresan varios autores, no es nueva la
pretensin de las propias perspectivas polticas por obtener una
sustentacin cientfica de la que carecen las dems, ni es tampoco
desconocido que, en efecto, existen muchos casos en los que
ciertos sistemas de ideas polticas han sido una proyeccin de lo
admitido como ciencia en un periodo histrico dado.

3) Se afirma que el conocimiento tcnico es especializado o sectorial y

puede ampliar el mbito de operacionalizacin a travs de la
constitucin de equipos ad hoc y pluridisciplinarios.

37
 Esta idea se contrapone con la naturaleza global y total de las
decisiones polticas, por lo que, si los tecncratas quieren asumir
por s mismos alguna decisin, debern hacerlo en carcter de
polticos y no de tcnicos.

Retomando a Garca Pelayo (1974), se comparte la afirmacin que sostiene

que a la Burocracia se la ha tratado de pedante; es decir, se sobreestima su
significado para el proceso social conjunto tratando de explicarlo todo
como efectos de sus operaciones, en especial por su arbitrariedad o su
anonimato e irresponsabilidad. Sin embargo, a esta crtica a la Burocracia
se la puede dirigir tambin a la Tecnocracia, ya que, ante una arbitrariedad
de la Burocracia, se contara con algn reglamento normativo-jurdico que
lo contenga y un sistema de recursos jurisdiccionales para darle una
solucin. En cambio, ante una equivocacin tecnocrtica, no hay apelacin
posible porque se refieren a decisiones tcnicas y no jurdicas.

Los malos efectos de una decisin burocrtica son limitados,

mientras que los malos efectos de una decisin tecnocrtica
pueden ser incalculables.

Figura 6: Resea Histrica

EL DESEMBARCO DE LA TECNOCRACIA EN AMRICA LATINA

A partir de la dcada de los 80, Amrica Latina ha experimentado un

acelerado proceso de cambios polticos, econmicos y sociales. En el
plano poltico, se da inicio a un proceso de transicin democrtica que
abarca prcticamente a toda la regin y que pone fin a un largo perodo
de regmenes autoritarios. En el terreno econmico, la gran mayora de
los pases latinoamericanos comienzan a adoptar polticas econmicas
de corte neoliberal, lo que constituy un quiebre radical con la
estrategia de industrializacin dirigida por el Estado y que haba regido
durante largas dcadas.
Esta doble transicin poltica y econmica ha producido a su vez
grandes transformaciones sociales. Lo que vemos es que la aplicacin de
los programas de ajuste econmico de corte neoliberal y la
reformulacin del rol del Estado en el plano social, han ido a menudo
acompaadas de una reduccin de las tasas de empleo y del nivel de
vida de los sectores populares, expresado en el explosivo aumento de la
pobreza y la informalidad en la regin.

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 Desde un primer momento surgi la pregunta si las nuevas democracias
seran capaces de enfrentar exitosamente tanto los grandes problemas
polticos, econmicos y sociales heredados del perodo autoritario como
los nuevos desafos que planteaba el proceso de globalizacin. De esta
manera, el logro y mantenimiento de un nivel adecuado de
gobernabilidad democrtica se convirti en un objetivo primordial para
la mayora de los gobiernos de la regin, entendiendo bsicamente por
esto la mantencin de la estabilidad poltica, el logro de progreso
econmico y el mejoramiento del bienestar social de la poblacin.
Con el paso del tiempo la aplicacin de polticas econmicas
neoliberales tambin se convertiran en un factor determinante en el
accionar poltico de los gobiernos democrticos. Las nuevas autoridades
sentan la presin de poder demostrar que eran ms eficientes y capaces
que lo que fueron los regmenes militares en procurar crecimiento
econmico y estabilidad financiera. Las autoridades polticas saban que
gran parte de la legitimidad de las nuevas democracias se construira en
base a la capacidad demostrada en alcanzar dichos objetivos.
Es por esto que a partir de la dcada del 80 una parte importante de los
gobiernos latinoamericanos pasa a fortalecer los equipos econmicos a
cargo del diseo y la implementacin de las polticas econmicas. Dichos
estamentos tecnocrticos comenzarn a expandir su influencia al
interior del poder ejecutivo, ya que poco a poco las polticas pblicas
pasan a quedar subordinadas a los parmetros presupuestarios y a los
objetivos macroeconmicos establecidos por los encargados del rea
econmica.
Esto se traduce en el fortalecimiento de una tecnocracia estatal
constituida por economistas y expertos financieros que comulgan con
los objetivos de reducir el rol del Estado en el terreno econmico y de
expandir la presencia del mercado y del sector privado en todas las
esferas de la realidad nacional; y se traduce en altos ndices de
Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina.
Instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el FMI
y el Banco Interamericano de Desarrollo aplaudan y estimulaban la
adopcin de estas medidas dirigidas a fortalecer la economa de
mercado y que concordaban plenamente con el llamado Consenso de
Washington.

Fuente: FLACSO, 2013, http://goo.gl/tRN8Lq

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Referencias
Biografas y Vidas. (s.f.). Max Weber. Recuperado de http://goo.gl/rbtWLi

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) (2013). Gobernabilidad y

conveniencia democrtica en Amrica Latina: las dimensiones regionales,
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