UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE DIREITO

EDMILSON MACHADO DE ALMEIDA NETO

COMBATE CORRUPO: UMA ANLISE DO

ACORDO DE LENINCIA E DO PROGRAMA DE

COMPLIANCE NA LEI N 12.846/2013

BRASLIA

Julho / 2015

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 EDMILSON MACHADO DE ALMEIDA NETO

COMBATE CORRUPO: UMA ANLISE DO

ACORDO DE LENINCIA E DO PROGRAMA DE

COMPLIANCE NA LEI N 12.846/2013

Monografia apresentada como

requisito parcial para a obteno do

grau de Bacharel em Direito pela

Faculdade de Direito da Universidade

de Braslia (UnB).

Orientador: Professor Doutor

Mamede Said Maia Filho

BRASLIA

Julho / 2015

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 EDMILSON MACHADO DE ALMEIDA NETO

COMBATE CORRUPO: UMA ANLISE DO ACORDO DE LENINCIA

E DO PROGRAMA DE COMPLIANCE NA LEI N 12.846/2013

Monografia apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de

bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Braslia

(UnB) e aprovada pela banca examinadora composta pelos seguintes

professores:

______________________________________________________________

Prof. Doutor Mamede Said Maia Filho (Orientador)

______________________________________________________________

Prof. Mestre Nicolao Dino de Castro e Costa Neto

______________________________________________________________

Prof. Mestre Bruno Rangel Avelino

3

Resumo



At o ano de 2013, dificilmente uma empresa era punida no Brasil pela prtica de atos
de corrupo. A punio se restringia ao corrupto (funcionrio pblico), esquecendo
que para se romper com a lgica da corrupo necessrio tambm punir o corruptor
(empresa). nesse contexto que nasce, em 1 de agosto de 2013, a Lei
Anticorrupo. Fruto de uma grande presso internacional e de uma populao
insatisfeita como inmeros casos de corrupo, ela surge com o objetivo de preencher
um vazio que at ento existia em nosso sistema jurdico. Trata-se de um diploma
normativo atual, que adota a responsabilidade objetiva (civil e administrativa) de
pessoas jurdicas pela prtica de ato de corrupo contra a Administrao Pblica
nacional ou estrangeira. Em sintonia com as mais importantes legislaes do mundo,
introduz instrumentos modernos e arrojados que se adaptam as particularidades da
corrupo. justamente sobre essa inovao legislativa e a sua contribuio para o
combate da enraizada corrupo perpetrada por pessoas jurdicas que iremos analisar
neste trabalho. Incialmente, estudaremos as influencias e os motivos que ensejaram a
criao da Lei Anticorrupo. Em seguida, com um vis crtico e informativo,
realizaremos uma rpida anlise da Lei e de sua estrutura. Por fim, aprofundaremos
no estudo de seus principais instrumentos: o Acordo de Lenincia e o Programa de
Compliance.

Palavras-chave: Lei Anticorrupo. Corrupo. Acordo de Lenincia. Programa de

Compliance

4
 SUMRIO

Introduo ................................................................................................................................................ 6
Captulo 1: Breve anlise da lei 12.846/2013 ........................................................................... 13
1.1 Surgimento da Lei 12.846/2013 ........................................................................................ 13
1.2. Responsabilizao das pessoas jurdicas por atos de corrupo antes do
advento da lei 12.846/2013 ........................................................................................................ 17
1.3. Responsabilizao objetiva das pessoas jurdicas ..................................................... 20
1.4. Sujeitos da Lei 12.846/2013 ............................................................................................. 24
1.5. Atos Punveis ......................................................................................................................... 25
1.6. Sanes e Instrumentos de Responsabilizao ........................................................... 26
Captulo 2: Acordo de Lenincia .................................................................................................. 31
2.1. Noes Gerais ........................................................................................................................ 31
2.2. A origem do Acordo de Lenincia: o combate a carteis ......................................... 34
2.2.1. The US Amnesty Program ..................................................................................... 34
2.2.2. The E.U. Leniency Program .................................................................................. 35
2.2.3. O Programa de Lenincia brasileiro ...................................................................... 37
2.3. A Colaborao Premiada na Esfera Penal .................................................................... 39
2.4. O Acordo de Lenincia na Lei Anticorrupo ............................................................ 48
Captulo 3: O Programa de Compliance .................................................................................... 59
3.1. Introduo ............................................................................................................................... 59
3.2. Anlise do Programa de Compliance no FCPA e no UKBA ................................. 61
3.3. Pressupostos para estruturao do Programa de Compliance ................................ 63
3.4. Crticas ..................................................................................................................................... 66
Concluses ...................................................................................................................................... 69
Referncias bibliogrficas ............................................................................................................... 72

5
 Introduo

No nenhuma novidade dizer que a corrupo gera efeitos nefastos para o

nosso pas. Ela ataca o desenvolvimento econmico, o bem-estar da populao e a
prpria legitimidade das instituies do nosso do Estado Democrtico de Direito.
Um estudo realizado pelo Departamento de Competividade e Tecnologia
(Decomtec) da Fiesp (Federao das Indstrias de So Paulo), com dados de 2008,
revelou que a corrupo causa prejuzos econmicos da ordem de R$ 69 bilhes de
reais por ano, montante que, se fosse corretamente investido, representaria,
estimativamente, as seguintes melhorias: a) na sade, a quantidade de leitos para
internao nos hospitais pblicos do SUS poderia crescer 89%; b) na educao, o
nmero de matriculados na rede pblica de ensino fundamental saltaria de 34,5
milhes para 51 milhes de alunos, ou seja, aumento de 47%; c) na habitao, o
nmero de moradias populares cresceria 74,3%; d) no saneamento, a quantidade de
casas com esgoto poderia crescer 103,8%, diminuindo os riscos de sade na
populao e a mortalidade infantil; e) na infraestrutura, os quilmetros de ferrovias
saltariam dos 2.518 atuais para 15.748 (aumento de 525%), passariam dos atuais 12
portos para 184 (incremento de 1523%) e , por fim, teramos 277 novos aeroportos.1
Em tal quadro, tambm no so novos os esforos adotados pelo Brasil para
tentar acabar ou, pelo menos, atenuar essa situao crtica.
No plano internacional, aderindo ao regime global de proibio da corrupo,
o Brasil assinou, aprovou e ratificou a Conveno Interamericana contra a Corrupo
(OEA); a Conveno Internacional contra a Corrupo(ONU); a Conveno das
Naes Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional ( Conveno de Palermo) e
Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em
Transaes Comerciais Internacionais (OCDE).
J no plano interno, pode-se dizer que todas as Constituies anteriores
(1824,1891,1934,1937,1946,1967,1969) exigiram probidade na Administrao
Pblica e, em especial, a Constituio de 1988 ampliou o leque de proteo e respeito

1 FIESP. Custo da Corrupo no Brasil chega a 69 bilhes por ano. 7 fev. 2013.Disponvel em:
<http://www.fiesp.com.br/noticias/custo-da-corrupcao-no-brasil-chega-a-r-69-bi-por-ano> Acessado

6
 legalidade e moralidade, bem como apresentou mecanismos de controle e
represso corrupo.
Na seara infraconstitucional, vrias so as leis que tratam do tema da
corrupo no Brasil, em diferentes perspectivas e finalidades. Temos como exemplo,
a Lei do Impeachment (1.079/1950); a Lei da Ao Popular (4.717/65); a Lei de
Improbidade Administrativa (8429/1992); Lei de Licitaes (8.666/93); a Lei de
Lavagem de Dinheiro (9.613/1998); etc.
Dessa forma, o que no falta em nosso ordenamento jurdico so leis que
visam combater a corrupo, formando, nas palavras de Vladimir Aras, um
microssistema de promoo da integridade pblica 2 , o qual abrange desde a
Constituio da Repblica at normas internacionais e leis especficas sobre o tema.
Diante de todo esse arcabouo normativo, o que justificaria o exerccio
tmido, fraco e incompleto do poder sancionador estatal no combate corrupo?
Como explicar tanta corrupo em nosso pas?3
Essa uma daquelas perguntas para qual no temos uma resposta exata e
precisa, sendo que qualquer uma que tenha essa pretenso estar de alguma forma
incompleta. Contudo, podemos indicar determinados fatores que, a nosso entender,
contribuem para esse atual quadro e que no so resolvidos pelas legislaes
supracitadas.
Primeiramente, nossas legislaes que visam combater os atos de corrupo
tm, historicamente, concentrado as funes de investigar e responsabilizar os
culpados nas mos do Ministrio Pblico, deixando o julgamento e a aplicao das
sanes a cargo do Poder Judicirio. A atuao das pessoas jurdicas lesadas tem sido
limitada e insuficiente, no por vontade prpria, mas por no possurem instrumentos
eficazes de punio dos infratores. Quando muito, conseguem realizar a
responsabilizao administrativa dos servidores diretamente envolvidos nos atos
lesivos, deixando o restante nas mos dos rgos externos.
Interessante mencionar que mesmo tendo poucos mecanismos de combate
corrupo, a punio no mbito administrativo tem sido mais frequente do que no

2 ARAS, Vladimir. A nova Lei Anticorrupo Brasileira. 30 jan. 2014. Disponvel em:
<https://blogdovladimir.wordpress.com/2014/01/30/a-nova-lei-anticorrupcao-brasileira>. Acessado em
10/03/2015
3 Segundo o Corruption Perceptions Index (CPI), ou ndice de percepo da corrupo, o Brasil est na
posio 69 (2014) dos pases mais corruptos do mundo. Estamos atrs de Brunei, Chile, Uruguai,
Nambia, Lesoto, Ruanda, Cabo Verde, Gana, Cuba, e de muitos outros pases.

7
judicirio. Isso em parte explicado pela morosidade e pelo grande nmero de
recursos judiciais existentes em nossa legislao 4 . Ademais, no so raros os
acolhimentos de alegaes amplas e genricas de violaes a direitos fundamentais
como matria defensiva, ou a anulao de toda uma investigao por alguma nulidade
visivelmente irrelevante.
Em segundo lugar, na esmagadora maioria dos casos, somente punido por
ato de corrupo o funcionrio pblico corrupto. evidente que ele deve ser sim
punido; entretanto, a punio deve alcanar igualmente os corruptores. uma lgica
clara: no existe corrupto sem corruptores. Apesar de tal obviedade, nosso sistema
tem se concentrado sobre os agentes do Estado que se corrompem diante das
vantagens que lhe foram oferecidas, no incidindo na mesma medida, sobre os
corruptores. Nesse sentido, entende Dalmo de Abreu Dallari:

Mas cabe aqui uma indagao: seria possvel a existncia de um corrupto

sem a parceria com um corruptor? A resposta bvia no e qualquer
pessoa de bom senso e razoavelmente informada sabe que a corrupo
ocorreu porque dela participou ativamente um interessado em obter
vantagem ilcita, ou eliminando previamente eventuais concorrentes numa
licitao, ou realizando menos do que o contratado ou, ainda, utilizando
material inferior para aumento de seus ganhos. E no raro que as pessoas
mais atentas e informadas no tenham qualquer dvida quanto ao
corruptora de uma empresa interessada, a qual, quando se trata de uma
grande obra, com frequncia uma empresa de grande porte. E os agentes
dessa corrupo, os que, valendo-se de seu poder econmico ou de sua
influncia poltica, envolveram servidores em prticas de corrupo, esses
at agora ficaram ocultos e impunes, apesar de causarem prejuzos, s
vezes muito graves, ao interesse pblico. 5

Como desdobramento lgico da concentrao da punio no judicirio e da

no responsabilizao do corruptor, chegamos a um terceiro fator que justifica a
grande corrupo no Brasil: trata-se de um crime extremamente vantajoso. Isso
porque um delito que dificilmente descoberto e quando , os culpados raramente

4 O levantamento realizado pelos pesquisadores do Instituto de Direito Pblico (IDP) constatou que, do
universo de 441 demitidos por corrupo, apenas 257 (58%) foram alvo de aes judiciais. Dentre eles,
150 foram processados criminalmente e poderiam ser punidos com priso. Alm dos 14 condenados em
definitivo, 45 receberam condenaes pendentes de recurso. Os demais 107 processos so por
improbidade administrativa (com previso de penas administrativas, civis e patrimoniais, mas no de
priso). Essas aes geraram sete condenaes definitivas e 13 pendentes de recurso.
(http://www.gazetadopovo.com.br/vida-publica/justica-condena-apenas-47-dos-suspeitos-de-corrupcao
ay4ug33jj713e0wzbi45nq15a) (acessado em: 10/3/2015)
5 DALLARI, Dalmo. Punio para o Corruptor. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 20 jan. 2014.
Disponvel em : <http://www.jb.com.br/dalmo-dallari/noticias/2014/03/20/punicao-para-o-corruptor/>
Acessado em 10/03/2015.

8
so punidos. Em outras palavras, um crime que compensa, em que os riscos so
pequenos, as penas leves e as recompensas altas.
A prpria impunidade acaba alimentando ainda mais a corrupo. Vira um
ciclo vicioso, em que os beneficiados por atos corruptos ostentam a ausncia de
punio e acabam por estimular novos atos de corrupo. Como consequncia, alm
de vantajosa, a corrupo passa a adentrar em vrios segmentos dos setores pblicos,
em que todos querem se beneficiar.
Um quarto e ltimo fator que, em nosso entender, alimenta o atual quadro
catico de corrupo o conformismo da populao. Em razo do baixssimo grau de
instruo formal da populao brasileira, a corrupo no vista como um crime
propriamente dito. Auferir vantagens ilcitas para si ou para outrem , para muitas
pessoas, algo moralmente aceitvel, sendo no mximo taxado como uma infrao
leve, que no seria comparvel aos crimes brbaros, como o homicdio ou
latrocnio. Assim, para boa parte da sociedade, somente h crime quando existente a
violncia; em outros casos, seriam meros deslizes. Nesse sentido, Kleber Martins de
Arajo aduz que:

Pensando desse modo, so poucos os brasileiros que entendem que

algum no merece o adjetivo de pessoa de bem somente por ter
sonegado tributos, constitudo uma empresa de fachada ou em nomes de
laranjas, fraudado uma licitao, superfaturados obras, recebido propina ou
se apropriado de recursos pblicos. Mesmo ciente do envolvimento desse
algum em ilcitos desse jaez, respondem negativamente quando
questionados se conhecem algum fato desabonador da conduta do
mesmo; certamente, tais irregularidades- expresso frequentemente
utilizada para diminuir a gravidade dos crimes envolvidos- no so
suficientes para envergonhar seus autores perante a sociedade. 6

Dessa forma, temos uma populao adormecida, que acaba incentivando

ainda mais a corrupo. Ao escrever sobre o tema, Nicolao Dino acrescenta que:

(...) Eventual postura conformista diante de comportamentos corruptos se

mostra to nociva quanto a prpria corrupo. Uma sociedade anestesiada,
num cenrio adverso de m gesto, de patrimonialismo deletrio e de
descaso com o dinheiro pblico incapaz de bem construir o seu prprio
destino. 7

6 ARAJO, Kleber Martins. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei

Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. P.198

7 SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupo. Salvador:
Juspodivm, 2015. P. 10

9
 Diante desses fatores, podemos chegar concluso que temos, sim, muitas
leis que objetivam combater a corrupo; entretanto, mesmo que fossem
rigorosamente aplicadas, seriam insuficientes para reverter todos os fatores aqui
mencionados. Nossas legislaes so incapazes de punir objetivamente o corruptor, de
conferir mecanismos eficientes s pessoas jurdicas lesadas e de por um fim ao ciclo
vicioso da corrupo.
Chegamos, assim, a uma situao curiosa em que, apesar da grande
relevncia dos bens jurdicos envolvidos, a resposta do Estado se mostra pfia.
A lgica correta seria: quanto mais importantes so determinados bens
jurdicos, maior deveria ser o rigor na punio de condutas que os violem. Nesse
sentido, temos a corrupo como um dos ilcitos mais prejudiciais ao conjunto de bens
jurdicos constitucionais tutelados, sendo praticada, muita das vezes, por infratores
bem preparados, geis e influentes no cenrio poltico e econmico do nosso pas.
Assim, a omisso do Estado em no propiciar instrumentos e mecanismos
eficientes no combate corrupo estaria violando a prpria Constituio quando dela
se extrai uma exigncia de proteo adequada a esses bens jurdicos. Nessa
perspectiva, surge o princpio da proibio da proteo ineficiente, o qual emana
diretamente do princpio da proporcionalidade. Nesse sentido, aponta o Professor
Lnio Streck:

"Trata-se de entender, assim, que a proporcionalidade possui uma dupla

face: de proteo positiva e de proteo de omisses estatais. Ou seja, a
inconstitucionalidade pode ser decorrente de excesso do Estado, caso em
que determinado ato desarrazoado, resultando desproporcional o
resultado do sopesamento (Abwgung) entre fins e meios; de outro, a
inconstitucionalidade pode advir de proteo insuficiente de um direito
fundamental-social, como ocorre quando o Estado abre mo do uso de
determinadas sanes penais ou administrativas para proteger
determinados bens jurdicos. Este duplo vis do princpio da
proporcionalidade decorre da necessria vinculao de todos os atos
estatais materialidade da Constituio, e que tem como conseqncia a
sensvel diminuio da discricionariedade (liberdade de conformao) do
legislador." 8

nesse contexto que nasce a Lei 12.846/2013. Ela surge como um

instrumento necessrio para que o Estado cumpra o mandamento constitucional de

8 Streck, Lnio Luiz. A dupla face do princpio da proporcionalidade: da proibio de excesso
(bermassverbot) proibio de proteo deficiente (Untermassverbot) ou de como no h blindagem
contra normas penais inconstitucionais. Revista da Ajuris, Ano XXXII, n 97, marco/2005, p.180

10
proteo eficiente dos bens jurdicos que so violados pelos atos de corrupo,
preenchendo, assim, uma lacuna que existia em nosso sistema jurdico.
Inicialmente, a Lei Anticorrupo vem colocar em cena os corruptores, que
at ento, como bem salientou Dalmo Dallari, eram esquecidos por nosso sistema
jurdico. Seu foco a punio das pessoas jurdicas que, atravs de atos de corrupo,
causam leses Administrao Pblica, prevendo para elas, duras penas
administrativas e civis. Assim, comea a ser corrigida a omisso, ilgica e injusta, que
protegia o corruptor.
Trata-se de um diploma inovador, que adota a responsabilidade objetiva aos
atos de corrupo causados por pessoas jurdicas e traz ferramentas compatveis com
o modus operandi da corrupo, como o Acordo de Lenincia e o Cadastro
Nacional de Pessoas Punidas.
Ademais, a novel legislao incentiva o empresariado a criar mecanismos
internos para prevenir a corrupo, como os programas de compliance, onde se busca
estimular uma cultura de no tolerncia a atos que envolvem a malversao de
recursos pblicos dentro das prprias empresas.
Finalmente, o novo texto legal possibilita que pessoas jurdicas pblicas
lesadas tenham capacidade ativa para demandar contra atos de corrupo. Por meio de
processos administrativos de responsabilizao, permite-se que a prpria pessoa
jurdica instaure e puna os infratores no mbito administrativo, alm de possibilitar
que ajuzem aes requerendo a aplicao de sanes civis. Assim, o legislador
permite que no s os rgo externos tenham a possibilidade de responsabilizar os
corruptos, como tambm, as prprias vtimas, garantindo uma maior efetividade da
Lei.
Dessa forma, utilizando-se de inovadores instrumentos de cooperao entre o
setor pblico e o privado, de uma responsabilizao rpida e de pesadas penas, a Lei
busca romper com o ciclo vicioso anteriormente descrito, fazendo com que as multas
comecem a pesar nos bolsos dos infratores; que os bens e valores obtidos ilicitamente
sejam devolvidos; que as empresas infratoras tenham suas atividades paralisadas; que
sejam impedidas de contratar ou receber incentivos do Poder Pblico, ou, em alguns
casos, que sejam at mesmo dissolvidas.
Assim, espera-se que a Lei gere um temor nessas empresas e que, numa
anlise econmica, passe a ser mais vantajoso para elas agir de maneira correta do que
de maneira corrupta.

11
 Portanto, a Lei 12.846/2013 vem como uma esperana no combate
corrupo, levando-nos a acreditar que no ser somente mais uma lei entre tantas.
Esperamos que com sua efetiva aplicao, juntamente com as outras normas j
existentes, possamos extirpar, de uma vez por todas, esse mal presente em nossa
sociedade, trazendo, assim, o to esperado desenvolvimento econmico do nosso pas,
aumentando o bem-estar de nossa populao e, finalmente, fazendo ressurgir a
confiana nas instituies do Estado Democrtico de Direito.

12
 Captulo 1: Breve anlise da lei 12.846/2013

1.1 Surgimento da Lei 12.846/2013

O surgimento de diplomas que visam combater a corrupo se deu com o

prprio processo de globalizao da economia. Em um mundo de economias
interligadas, o combate a atos de corrupo se torna ineficaz se realizado apenas no
mbito interno de cada Estado, como assinala Aluisio de Souza Martins:

Ressalta que concomitantemente intensificao das relaes

internacionais entre os estados nacionais e as instituies econmicas e
financeiras, tem-se proliferada a corrupo em escala mundial. Como se
trata de questo que extrapola as fronteiras nacionais, no pode ser
enfrentada isoladamente, motivo pelo qual os estados soberanos, atravs
dos principais organismos internacionais celebraram convenes
internacionais para combater a corrupo.9

Nesse panorama, o Brasil signatrio de pelo menos trs convenes

internacionais contra a corrupo, a saber: a) Conveno das Naes Unidas contra a
Corrupo (Conveno de Mrida); b) Conveno Interamericana contra a
Corrupo (Conveno da OEA); c) Conveno sobre o Combate Corrupo de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais
(Conveno da OCDE).
Inicialmente, essa onda legislativa de combate corrupo teve como marco
a Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), em 1977, em razo da problemtica
concorrencial. O Congresso norte-americano justificou a medida como forma de
atacar a corrupo, sendo entendida como uma prtica que permitia que empresas
assegurassem negcios e participaes no mercado, independentemente do grau de
eficincia com que operassem.
O problema que nem todos os pases deram essa mesma resposta s suas
empresas corruptas. Muitos Estados no s faziam vista grossa para esse mtodo de

9 Martins, Aluisio de Souza. O COMBATE CORRUPO COMO DESAFIO
TRANSNACIONAL. Revista FAETE. Disponvel em:
<http://www.faete.edu.br/revista/OCOMBATEaCORRUPO_COMO_DESAFIO_TRANSNACIONAL
.pdf.> Acessado em 17/3/2015.

13
captao de mercado, como tambm, em alguns casos, incentivavam atos corruptos
realizando dedues fiscais de subornos pagos no exterior. Era, ento, parte do jogo
de uma agressiva poltica mercantilista, em que subornos faziam parte de estratgias
de governo para conquistar mercados e influncia mundo afora, enquanto dentro do
prprio territrio, por bvio, tais mtodos empresariais eram inaceitveis. Ou seja, a
corrupo era imoral e criminosa, mas somente quando praticada em territrio
alheio.10
Nesse contexto, apesar de a FCPA surgir como um importante mecanismo
para se combater os atos de corrupo no mbito internacional, ela trouxe consigo um
efeito negativo para as empresas norte-americanas, que comearam a se sentir
prejudicadas quando competiam com empresas estrangeiras, as quais poderiam obter
livremente contratos mediante corrupo.
Estima-se que os Estados Unidos deixaram de realizar contratos no valor de
45 bilhes de dlares em virtude do pagamento de propinas pelas empresas
concorrentes estrangeiras.
Por esse motivo, os Estados Unidos pressionaram a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) a negociar um pacto
internacional que estendesse, aos demais pases envolvidos, a vedao do pagamento
de propinas em negcios internacionais. O resultado foi a Conveno sobre o
Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes
Comerciais Internacionais (Conveno da OCDE), que entrou em vigor em 15 de
fevereiro de 1997, com 37 pases firmantes, tendo por objetivo que tais pases
adotassem legislaes punitivas contra a corrupo transnacional. O Brasil a ratificou
em 2000, sendo incorporada pelo Decreto n 3.678/2000.
Vale pontuar que, apesar das legislaes contra os atos de corrupo terem
surgido, principalmente, em virtude de preocupaes concorrenciais e geopolticas,
outros motivos de cunho social tambm foram utilizados para o endurecimento
normativo. Assim, a corrupo passa a ser vista como algo que afeta diretamente o
desenvolvimento dos Estados e o bem-estar de sua populao, na medida em que
diminuem os investimentos pblicos na educao, na sade, em infraestrutura, em
segurana, em habitao, entre outros direitos essenciais.

10 FILHO, Andr Pimentel. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei
Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. p.69

14
 Influenciado por esse sentimento, a Organizao das Naes Unidas tambm
concretizou uma conveno internacional contra a corrupo, adotada em 2003 e
vigente desde 2005, conhecida como Conveno de Mrida. Ao ler seu prembulo,
podemos notar que, diferentemente do surgimento da FCPA, a conveno foi
elaborada tendo como preocupao ir alm de resolver questes meramente
concorrenciais, seno vejamos:

OS ESTADOS PARTES DA PRESENTE CONVENO,

Preocupados com a gravidade dos problemas e com as ameaas
decorrentes da corrupo, para a estabilidade e a segurana das sociedades,
ao enfraquecer as instituies e os valores da democracia, da tica e da
justia e ao comprometer o desenvolvimento sustentvel e o Estado de
Direito;
()
Preocupados, ainda, pelos casos de corrupo que penetram diversos
setores da sociedade, os quais podem comprometer uma proporo
importante dos recursos dos Estados e que ameaam a estabilidade poltica
e o desenvolvimento sustentvel dos mesmos.11

Dessa forma, tnhamos no mbito internacional uma forte presso para que
os pases tomassem providncias internas no combate a atos de corrupo, tanto por
questes concorrenciais quanto sociais. As exigncias no se limitavam a punir os
agentes infratores, mas tambm as pessoas jurdicas envolvidas, j que so as grandes
responsveis pelas transaes internacionais praticadas por meios escusos. O artigo 2
da Conveno da OCDE traz, justamente, essa preocupao ao prever que cada parte
dever tomar todas as medidas necessrias ao estabelecimento das responsabilidades
de pessoas jurdicas pela corrupo de funcionrio pblico estrangeiro, de acordo
com seus princpios jurdicos.. Nessa mesma linha, o artigo 26 da Conveno de
Mrida tambm demonstra a preocupao internacional em responsabilizar as pessoas
jurdicas que cometam atos de corrupo, o que dever ocorrer independentemente da
responsabilizao da pessoa fsica.
Em que pese os esforos realizados pelos organismos internacionais, o Brasil
se manteve inerte na responsabilizao direta de pessoas jurdicas por atos de
corrupo realizados no exterior. Ademais, no mbito interno, tnhamos uma grande
dificuldade em punir as pessoas jurdicas por corrupo. Utilizava-se somente a Lei

11 BRASIL. Decreto 5.687/2006. PROMULGA A CONVENO DAS NAES UNIDAS
CONTRA A CORRUPO, ADOTADA PELA ASSEMBLIA-GERAL DAS NAES UNIDAS
EM 31 DE OUTUBRO DE 2003 E ASSINADA PELO BRASIL EM 9 DE DEZEMBRO DE 2003.
D.O.U. DE 01/02/2006, P. 1. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm> Acessado em 18/03/2015.

15
de Improbidade Administrativa, que apesar da sua grande importncia para
responsabilizao dos agentes pblicos infratores, de difcil aplicao para as
pessoas coletivas, pois se exige a comprovao do elemento subjetivo bem como a
identificao de um agente pblico.
No foi por outro motivo que, em 2007, ao realizar uma avaliao de como o
Brasil estava no cumprimento da Conveno da OCDE, foi constatado que a
legislao brasileira era ineficiente na responsabilizao das pessoas jurdicas. Assim,
o Grupo de Trabalho fez as seguintes recomendaes:

4. Em relao responsabilidade de pessoas jurdicas, o Grupo de

Trabalho reconhece as ultimas iniciativas tomadas pelo Brasil na rea e
recomenda que o governo brasileiro (i) tome medidas urgentes para
estabelecer a responsabilidade direta de pessoas jurdicas pelos delitos de
suborno de um funcionrio publico estrangeiro; (ii) crie sanes que sejam
efetivas, proporcionais e dissuasivas, incluindo sanes monetrias e
confisco; e (iii) assegure que, em relao ao estabelecimento de jurisdio
sobre as pessoas jurdicas, uma ampla interpretao da nacionalidade das
pessoas jurdicas seja adotada.

Nesse contexto, em meados de 2010, o Poder Executivo, a fim de cumprir os

compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, encaminhou ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei n 6.826/2010.
Alm dos compromissos internacionais, em junho de 2013, a populao
brasileira, j cansada de ver tantos casos de corrupo - a exemplo do histrico
Mensalo - em um ambiente de forte construo democrtica, decidiu ir s ruas e,
atravs de manifestaes massivas, passou a exigir uma postura mais firme do Estado
no combate a essa prtica to enraizada na mquina administrativa do pas.
Com a presso da populao civil e dos organismos internacionais, o
Congresso no tinha outra sada e assim, rapidamente aprovou em 1 de agosto de
2013, a Lei n 12.846/2013, ficando mais conhecida como a Lei Anticorrupo12.
Trata-se de um diploma normativo atual, que adota a responsabilidade
objetiva (civil e administrativa) de pessoas jurdicas pela prtica de ato de corrupo

12 Alguns especialistas, como Valter Foleto Santin, entendem que o nome mais apropriado seria de Lei
de Improbidade Empresarial. Isso porque no se trata da nica Lei Anticorrupo, existindo outros
diplomas normativos que tambm possuem esse objetivo, alm de conter condutas administrativas e
civis de preservao da probidade de empresa (art. 1, pargrafo nico) em seu relacionamento com a
Administrao Pblica, semelhante ao sistema para servidor pblico (Lei 8.429/1992). Outros, como a
prpria CGU, preferem chamar de Lei da Empresa Limpa, por esse o objetivo final da prpria Lei.
Dessa forma, concordamos que o nome Lei Anticorrupo no o mais apropriado para se remeter
Lei 12.846/2013, entretanto, mesmo assim utilizemos por ser esse o nome mais conhecido e difundido
por todos.

16
contra a Administrao Pblica nacional ou estrangeira. Introduz instrumentos
modernos, tais como o Programa de Compliance e o Acordo de Lenincia, que at
ento no eram utilizados nessa modalidade de responsabilizao. Por fim, faz nascer
uma esperana de que agora o Estado possui, juntamente com outros diplomas
normativos, meios suficientes para combater, de forma eficiente, o deletrio avano
da corrupo.
justamente sobre essa inovao legislativa e a sua contribuio para o
combate da enraizada corrupo perpetrada por pessoas jurdicas que iremos estudar
nesse trabalho. Incialmente, com um vis crtico e informativo, ser feita uma rpida
anlise da Lei e de sua estrutura. Em seguida, aprofundaremos no estudo de seus
principais instrumentos: o Acordo de Lenincia e o Programa de Compliance.

1.2. Responsabilizao das pessoas jurdicas por atos de corrupo

antes do advento da lei 12.846/2013

Antes do surgimento da Lei n 12.846/2013, as pessoas jurdicas j podiam

ser punidas pelos atos de corrupo por meio da lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade
Administrativa), cujo artigo 3 faz referncia figura do terceiro. Entretanto, como
veremos a seguir, so muitos os obstculos para que elas possam ser enquadradas
nesta lei.
Primeiramente, alguns autores entendem que as pessoas jurdicas no podem
ser enquadradas como o terceiros na Lei de Improbidade Administrativa, mas to
somente a pessoa fsica. Isto porque a referida norma exige a induo e/ou o concurso
para a prtica do ato de improbidade, atitudes que somente poderiam ser praticadas
por pessoas fsicas. Nesse sentido, leciona Jos dos Santos Carvalho Filho:

De qualquer forma, o terceiro jamais poder ser pessoa jurdica. As

condutas de induo e colaborao para a improbidade so prprias de
pessoas fsicas. (...) Demais disso, tal conduta, como vimos, pressupe

17
 dolo, elemento subjetivo incompatvel com a responsabilizao de pessoa
jurdica.13

Alm disso, essa corrente argumenta que o art. 3. da Lei n 8.429/1992, ao

mencionar os terceiros, refere-se quele que, mesmo no sendo agente pblico,
induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob
qualquer forma direta ou indireta. Ao utilizar a referncia do agente pblico, a
norma teria a inteno de restringir a qualificao do terceiro apenas s pessoas
fsicas. Assim, as sanes de improbidade deveriam alcanar os scios da pessoa
jurdica, que so os verdadeiros beneficirios do ato de improbidade.
Esse o entendimento sustentado por Waldo Fazzio Jnior:

Em princpio, esse dispositivo no distingue entre terceiro pessoa fsica

e terceiro pessoa jurdica, mas ao usar a expresso mesmo que no seja
agente pblico e ao aludir aos verbos induzir e concorrer, para
descrever a conduta do extraneus, certamente est se referindo pessoa
natural, no jurdica.14

Essa posio no prevalece em nossa doutrina e jurisprudncia 15 , que

entendem ser possvel o enquadramento das pessoas jurdicas como terceiros na
prtica de atos de improbidade justificada, principalmente pela ausncia de distino
no art. 3. da Lei n 8.429/1992, entre pessoas fsicas e jurdicas.
Embora aquela posio seja minoritria, j se vislumbrava uma dificuldade
inicial.
Em seguida, entendendo ser possvel sua aplicao s pessoas jurdicas,
existia uma segunda barreira: a identificao de algum agente pblico como autor da
prtica do ato de improbidade. Isso porque no possvel propor a ao de
improbidade somente contra o terceiro, sem que figure tambm um agente pblico no
polo passivo da demanda, nesse sentido a melhor doutrina:

A responsabilizao de terceiros est condicionada prtica de um ato de

improbidade por um agente pblico. dizer: no havendo participao do
agente pblico, h que ser afastada a incidncia da LIA, estando o terceiro

13 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 993.
14 FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e
jurisprudncia. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 266
15 Conforme se v no julgado: STJ. REsp 1.122.177/MT, DJE 27/04/2011

18
 sujeito a sanes previstas em outras disposies legais. Pelas mesmas
razes, no poder o particular figurar sozinho no polo passivo de uma
ao de improbidade administrativa, nele tendo de participar,
necessariamente, o agente pblico.
V-se, portanto, que o art. 3. encerra uma norma de extenso pessoal dos
tipos de improbidade, a autorizar a ampliao do mbito de incidncia da
LIA, que passa a alcanar no s o agente pblico que praticou o ato de
improbidade, como tambm os terceiros que esto ao seu lado, isto ,
aqueles que de qualquer modo concorreram para a prtica da conduta
mproba, ou dela se beneficiaram. Por consectrio lgico, os terceiros
respondero solidariamente73 pela prtica do mesmo ato de improbidade
imputado ao agente pblico.16

Por fim, era necessrio tambm demostrar a existncia do elemento subjetivo

da pessoa jurdica que lesou a Administrao Pblica, o que faz gerar outras novas
discusses.17
Em suma, a Lei de Improbidade Administrativa encontrava grandes
dificuldades para ser aplicada s pessoas jurdicas, existindo poucos julgados em
nossa jurisprudncia que demonstrem sua efetiva aplicao. Com o novel diploma, a
situao muda e os problemas parecem estar resolvidos.
A Lei Anticorrupo prev expressamente o enquadramento das pessoas
jurdicas como sujeitos ativos do ato lesivo contra a Administrao Pblica. Consta,
tambm, que a sua responsabilizao passa a ser independente da responsabilizao
da pessoa natural 18 . Alm disso, a responsabilizao se torna objetiva, no se
perquirindo mais sobre a culpa ou dolo da conduta da pessoa jurdica.
Vale destacar que os comportamentos mprobos gerados por pessoas
jurdicas passam a ter uma tutela punitiva autnoma em relao da Lei n
8.429/1992, o que no significa que essa legislao no ser mais aplicada; vai alm
disso, assegura que agora tambm sero punidos de acordo com a Lei n
12.846/201319.

16 ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber. Interesses difusos e coletivos esquematizado. 4. ed. rev.,
atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo, 2014, p. 714/715.
17 Nesse sentido, vrias so as dificuldades em se comprovar o elemento subjetivo da pessoa jurdica,
isso porque ela desprovida de sentimentos e assim no poderia externar os elementos caracterizadores
do dolo tradicional, entendido como a vontade e conscincia. Nesse sentido, passa a ser necessrio
averiguar o elemento subjetivo da pessoa fsica que agiu em nome da empresa.
18 Conforme consta no art. 3, 1 da Lei 12.846/2013: A pessoa jurdica ser responsabilizada
independentemente da responsabilizao individual das pessoas naturais referidas no caput.
19 Nesse sentido prev o artigo 30 da lei 12.846/2013: A aplicao das sanes previstas nesta Lei no
afeta os processos de responsabilizao e aplicao de penalidades decorrentes de: I - ato de
improbidade administrativa nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; II - atos ilcitos
alcanados pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, ou outras normas de licitaes e contratos da
Administrao Pblica, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas - RDC
institudo pela Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011.

19
 Assim, pela novidade do tema, ainda est incerto como se dar a
compatibilizao da Lei de Improbidade Administrativa com a Lei Anticorrupo
quando envolverem a mesma pessoa jurdica. Ser essa uma tarefa que dever ser
enfrentada e decidida por nossos tribunais daqui pra frente, ficando a esperana de
que ao aplicarem as duas legislaes maximizem os seus efeitos em busca de um
tratamento mais rigoroso contra corrupo.

1.3. Responsabilizao objetiva das pessoas jurdicas

O artigo 2 da Lei n 12.846/2013 estabelece a responsabilidade objetiva das

pessoas jurdicas pelos atos de corrupo causados Administrao Pblica, nesses
termos:
Art. 2 As pessoas jurdicas sero responsabilizadas objetivamente, nos
mbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei
praticados em seu interesse ou benefcio, exclusivo ou no.

Por opo legislativa expressa, uma vez constatado o dano contra

Administrao Pblica nacional ou estrangeira, haver a responsabilizao da pessoa
jurdica com a simples prtica da conduta lesiva, sendo desnecessrio analisar o seu
elemento subjetivo. Ou seja, basta que seja comprovado o ato de corrupo e o nexo
de causalidade entre ele e conduta de qualquer representante das pessoas jurdicas
envolvidas.
No se trata de inovao no ordenamento jurdico, na medida em que a
responsabilizao objetiva de pessoas jurdicas j tem sido adotada, como, por
exemplo, no mbito da legislao ambiental (art. 14, 1, da Lei n 6.938/198120 c/c

20 Art. 14. [...] 1 Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor
obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter
legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente.

20
art. 3 da Lei n 9.605/199821) e nos artigos 932, inciso III, e 933, ambos do Cdigo
Civil22.
Ademais, o fato de ser responsabilidade objetiva no significa dizer que ser
responsabilidade pelo risco integral. Pelo contrrio, se a pessoa jurdica acusada de
atos de corrupo fizer prova de que no houve violao ordem jurdica, ou de que
tal evento no decorreu da conduta de seus representantes, rompendo o nexo de
causalidade, no h que falar na aplicao das sanes previstas na Lei. Ou seja, no
se adotou a responsabilidade objetiva pelo risco integral na Lei n 12.846/2013.
Nesse sentido, devemos ter cuidado com a leitura da parte final do artigo 2
da Lei que traz como requisito para a incidncia da responsabilidade objetiva das
pessoas jurdicas, que os atos de corrupo sejam praticados em seu interesse ou
benefcio, exclusivo ou no.
O artigo confuso e sua interpretao literal poderia gerar um resultado
indesejado, isso porque o nico critrio que utilizado para a punio da pessoa
jurdica se ela possua interesse ou auferiu benefcio, ainda que no exclusivo, como
consequncia do ato de corrupo.
Nota-se que a redao sequer exige que o ato tenha sido praticado por
representante legal, empregado, procurador, ou qualquer pessoa representante da
pessoa jurdica, ou que a entidade tenha algum envolvimento ou participao no ato
de corrupo. Basta, na literal dico da lei, que o ato lhe seja benfico, assumindo
assim uma responsabilidade objetiva amplssima. Cria-se, assim, a possibilidade de
situaes em que ente beneficiado por ato de corrupto (no exclusivamente), possa ser
punido por ato de terceiro totalmente estranho s suas atividades, sem que tenha
qualquer participao no ato irregular, e mais ainda, devendo fazer prova de fato
negativo de seu envolvimento23.
Como podemos perceber, no a interpretao pura e literal que devemos
fazer do referido artigo. Realizando uma anlise sistemtica da legislao e buscando

21 Art. 3 As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o
disposto nesta Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou
contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade.
22 Art. 932. So tambm responsveis pela reparao civil: [...] III - o empregador ou comitente, por
seus empregados, serviais e prepostos, no exerccio do trabalho que lhes competir, ou em razo dele;
[...] Art. 933. As pessoas indicadas nos incisos I a V do artigo antecedente, ainda que no haja culpa de
sua parte, respondero pelos atos praticados pelos terceiros ali referidos.
23 FILHO, Andr Pimente. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei
Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. Pg. 78

21
a prpria ratio legis, verifica-se que o ato corrupto deve ter sido praticado por agente
que de alguma forma representava o interesse da empresa envolvida na prtica
corrupta.24
Aps os esclarecimentos acerca da responsabilidade das pessoas jurdicas,
insta acrescentar que a responsabilidade da pessoa fsica pelos atos de corrupo ser
subjetiva, conforme consta no artigo 3, 3, da Lei n 12.846/2013. Assim, os
dirigentes ou administradores das pessoas jurdicas s sero responsabilizados pelos
atos de corrupo se for comprovado que agiram com dolo ou culpa. Ademais, de
acordo com o 1 do art. 3 da Lei n 12.846/2013, a pessoa jurdica ser
responsabilizada independentemente da responsabilizao individual das pessoas
naturais.
Outro ponto interessante da responsabilizao trazida pela Lei n
12.846/2013, e que no pode deixar de ser mencionado, a escolha que o legislador
fez pelo Direito Administrativo Sancionador, ao invs do Direito Penal.25
A opo pelo Direito Administrativo Sancionador se deu, em grande parte,
no intuito de fugir da discusso acerca da aplicao do Direito Penal s pessoas
jurdicas26. Em verdade a escolha por uma ou por outra tem se demonstrado uma
discricionariedade do legislador que, para proteger o mesmo bem jurdico, dispe de
diferentes tcnicas. Nesse sentido, tambm entende Francisco de Octavio Almeida
Prado:

Apesar de existir certa autonomia dogmtica entre o Direito Penal e o

Direito Administrativo Sancionador, por se tratarem de ramos distintos e
por possurem estruturas diferentes, os valores jurdicos protegidos muitas
vezes so os mesmos. A constante descriminao de condutas delituosas e
suas transformaes em ilcitos administrativos tem demonstrado a
inexistncia de diferenas ontolgicas entre sanes administrativas e
penais. 27

24 Vale dizer que no necessrio a demonstrao de nenhum vinculo formal entre o agente e a pessoa
jurdica, sendo suficiente a demonstrao de um vnculo real.
25 Entende-se por Direito Administrativo Sancionador o ramo do Direito Pblico que, por meio de
sanes administrativas, exerce o ius puniendi estatal.
26 Muitos juristas entendem (entre eles Pierangelli, Zafaroni, Ren Ariel Dotti, Luiz Regis Prado,
Alberto Silva Franco, Fernando da Costa Tourinho Filho, Roberto Delmanto, LFG, entre outros)
baseados na Teoria da Fico Jurdica de Savigny, que no seria possvel a responsabilizao penal da
pessoa jurdica por serem desprovidas de conscincia, vontade e finalidade (societas delinquere non
potest). Meio Ambiente. Lei 9.605, 12.02.1998. In: GOMES, Luiz Flvio; CUNHA, Rogrio Sanches
(Coord.). Legislao Criminal Especial. So Paulo: RT, 2009, p. 691.
27 PRADO, Franciso de Octavio Almeida. Improbidade Administrativa. Revista dos Tribunais. So
Paulo: Revista dos Tribunais.

22
 No devemos nos esquecer que, por beber da mesma fonte que o Direito
Penal, alguns dos benefcios conquistados no mbito penal devem ser garantidos ao
sujeito passivo do direito administrativo sancionador. Tais restries so importantes
pois o exerccio do poder punitivo acaba de alguma forma restringindo direitos
fundamentais dos indivduos, como a liberdade e a propriedade. Assim, deve-se
garantir, na aplicao das sanes administrativas sancionatrias, a exigncia de que a
pena imposta pelo Estado tenha fundamento em lei formal; que a pena imposta seja
proporcional gravidade do fato; o respeito ao contraditrio e ampla defesa; a
observncia do devido processo legal, entre outras garantias.
Nos parece que o legislador foi feliz na escolha pelo Direito Administrativo
Sancionador, pois, alm de evitar as discusses j vistas pelo Direito Penal, garantiu
que a aplicao da norma se desse de maneira objetiva, dando assim uma resposta
estatal compatvel com a natureza da infrao. Ademais, o legislador previu, por meio
da Lei, um modelo de processo administrativo que garante o respeito s garantias
individuais dos acusados, prevendo assim critrios especficos para aplicao das
sanes, assegurando a ampla defesa e o contraditrio, exigindo fundamentao das
decises, etc.
Nesse sentido, aprovando a escolha feita pelo legislador e sintetizando muito
bem o que foi dito, Andr Pimentel Filho descreve que:

Essa poltica foi feliz no s do ponto tcnico-jurdico, como tambm sob

a perspectiva sociolgica, de eficcia da legislao, eis que a criao de
disposies sancionadoras desenhadas especialmente para a sano de
pessoas jurdicas tem potencial de surtir efeito muito superior no objetivo e
prevenir e punir prticas corruptas, em especial por permitir que se
utilizasse de tcnicas de responsabilizao que dispensasse a perquirio,
to somente as sanes aplicvel as pessoas jurdicas, de elemento
subjetivo, justamente que pelo fato de que tal indagao sobre a vontade,
sobre o elemento subjetivo que comandou o ato de corrupo, incabvel
em se tratando de pessoa coletiva, que age sob influencia de mltiplas
condutas e desgnios. 28

28 FILHO, Andr Pimente. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei
Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. Pg.74/75

23
 1.4. Sujeitos da Lei 12.846/2013

Esto previstos como destinatrio da responsabilizao pela Lei n

12.846/2013, de acordo com o artigo 1, pargrafo nico, as sociedades empresrias e
as sociedades simples, personificadas ou no, independentemente da forma de
organizao ou modelo societrio adotado, bem como quaisquer fundaes,
associaes de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede,
filial ou representao no territrio brasileiro, constitudas de fato ou de direito, ainda
que temporariamente.
importante destacar que, apesar da literalidade do artigo, parte da doutrina
acredita que a pessoa jurdica causadora do ato lesivo no necessita possuir sede ou
administrao no Brasil para ser enquadrada como sujeito ativo do ato de corrupo.
Basta, portanto, que haja realizado uma das condutas presentes no artigo 5 da Lei
contra a Administrao Pblica Nacional, uma vez que vivemos em uma realidade em
que as transaes comerciais ocorrem de maneira interligada em todo o mundo,
dispensando uma sede fixa em territrio nacional.
Pode-se perceber que o diploma normativo no poder ser aplicado s
pessoas fsicas, mas to somente s pessoas jurdicas. Alm disso, o legislador
procurou abranger toda e qualquer pessoa jurdica, sendo elas personificadas ou no.
Como destinatrios da proteo da Lei Anticorrupo, conforme o artigo 5,
caput 1 e 2, ser a Administrao Pblica, nacional ou estrangeira. Assim,
compreende-se por Administrao Pblica nacional os entes polticos que compem a
Administrao Direta (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) e as pessoas
jurdicas de direito pblico e de direito privado da Administrao Indireta (autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Por outro
lado, entende-se por Administrao Pblica estrangeira os rgos e entidades estatais
ou representaes diplomticas de pas estrangeiro, de qualquer nvel ou esfera de
governo, bem como as pessoas jurdicas controladas, direta ou indiretamente, pelo
Poder Pblico de pas estrangeiro.

24
 1.5. Atos Punveis

A Lei n 12.846/2013 tem como objetivo combater todos os comportamentos

das pessoas jurdicas que, de alguma forma, procurem corromper, influir ou prejudicar
a Administrao Pblica, para beneficiar a si mesmas ou favorecer terceiros. Nesse
sentido, so elencados no caput do artigo 5 alguns tipos administrativos gerais, que
so divididos em trs: i) atos que atentam contra o patrimnio pblico nacional ou
estrangeiro; ii) atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica e iii)
atos que atentam contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
A sistemtica do artigo trazer os preceitos gerais no caput e, em seguida,
especificar em seus incisos quais seriam as condutas punveis, satisfazendo, assim, um
dos postulados do Direito Administrativo Sancionador: a tipicidade.29
Ademais, o diploma normativo busca punir no s os atos de corrupo
propriamente ditos (prometer, oferecer ou dar vantagem indevida), mas tambm todos
os atos que de certa forma violam regras e princpios da Administrao Pblica, ainda
que no haja pagamento propriamente dito a funcionrios pblicos. Tambm vale
acrescentar que muitas das condutas previstas na Lei Anticorrupo j esto
especificadas em outras legislaes, como nas leis 8.666/1993 e 8.429/1992,
entretanto, como j dito anteriormente, o seu mbito de aplicao e o seu objetivo so
distintos, na medida em que se busca punir as pessoas jurdicas e no as pessoas
naturais.30
O inciso I do artigo 5 tipifica a corrupo ativa, assim definido: prometer,
oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente pblico, ou a
terceira pessoa a ele relacionada. Trata-se de um tipo formal, cuja consumao
independe do seu resultado, gerando a leso ao bem jurdico com a simples conduta.
Em seguida, o inciso II tipifica o financiamento de ato lesivo
Administrao Pblica como sendo aquele que: comprovadamente, financiar,
custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prtica dos atos ilcitos.

29 PFAFFENZELLER, Bruna. No rastro da corrupo praticada por pessoas jurdicas: da lei
12.846/2013ao Projeto de Novo Cdigo Penal. In: VITORELLI, Edilson (Org.). Temas atuais do
Ministrio Pblico Federal. Salvador: Juspodivm, 2015. Pg.889
30 Isso no quer dizer que no haja conflitos entre elas, entretanto, nesse casos, dever o aplicador do
direito, sempre que possvel, compatibiliz-las.

25
No inciso III, o legislador lista condutas que visam se utilizar de pessoas interpostas
para prtica de atos lesivos, assim previsto: comprovadamente, utilizar-se de
interposta pessoa fsica ou jurdica para ocultar ou dissimular seus reais interesses
ou a identidade dos beneficirios dos atos praticados. Nestes dois incisos temos
tipos materiais, os quais dependem de resultado naturalstico para sua consumao,
que devero ser devidamente comprovados no mbito do processo administrativo.
No inciso IV o legislador traz os atos lesivos relacionados com licitaes e
contratos, sendo condutas que demandam a comprovao da inteno do agente
privado de violar o princpio da competitividade das licitaes.
Por fim, no inciso V o legislador tipifica as condutas que dificultam a
investigao ou fiscalizao da Administrao Pblica, sendo assim previsto:
dificultar atividade de investigao ou fiscalizao de rgos, entidades ou agentes
pblicos, ou intervir em sua atuao, inclusive no mbito das agncias reguladoras e
dos rgos de fiscalizao do sistema financeiro nacional. Esta previso se coaduna
com o programa de compliance, que uma novidade inserida pela legislao e que
ser posteriormente analisada.
Dessa forma, configurada qualquer dessas condutas previstas no artigo 5,
devero ser aplicadas as sanes previstas na Lei Anticorrupo, hajam elas ocorrido
em territrio nacional ou no exterior. A extraterritorialidade da Lei est
expressamente prevista em seu artigo 28, caso em que atos lesivos praticados por
pessoas jurdicas brasileiras em detrimento da Administrao Pblica estrangeira
estaro sujeitas tambm s sanes da nossa legislao. Previso que est em
consonncia com as determinaes da OCDE, da qual o Brasil signatrio e que
segue os passos da principais legislaes estrangeiras que visam combater a
corrupo, como a Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) e a Bribery Act (UKBA).

1.6. Sanes e Instrumentos de Responsabilizao

A Lei n 12.846/2013 traz sanes diferentes para cada esfera de

responsabilizao, bem como instrumentos que buscam efetivar sua aplicao. Em se
tratando do mbito administrativo, as sanes esto elencadas no artigo 6, enquanto

26
na esfera judicial as punies constam em seu artigo 19. Antes de analisarmos cada
uma delas, vale registrar que a maioria das sanes no so novidades em nosso
sistema, podendo ser vrias delas encontradas em outras leis, como na Lei de
Licitaes e Contratos (8.666/1993), na Lei de Improbidade Administrativa
(8.429/1992), na Lei do CADE (12.529/2011), entre outras. O que ir diferenci-las
das demais ser o seu procedimento e as pessoas que sero punidas, mas no o seu
contedo em si. Ademais, o fato de possurem o mesmo contedo no impede que
sejam aplicadas conjuntamente, devendo ser compatibilizadas sempre que possvel. E
no devemos esquecer que, em qualquer hiptese, as pessoas jurdicas infratoras
devero reparar integralmente o dano causado.
Insta mencionar que, alm de serem punidas na esfera administrativa
(responsabilizao administrativa), as pessoas jurdicas tambm podero ser
responsabilizadas na esfera judicial. Assim, se uma determinada pessoa jurdica
praticar algum dos atos lesivos previstos no art. 5 da Lei 12.846/2013, o ente pblico
dever instaurar um processo administrativo para apurar o fato e ajuizar uma ao
contra a pessoa jurdica infratora.
Iniciando pelo processo administrativo, os artigos 8, 9 e 10 conferem
Administrao Pblica lesada ou ao rgo competente (que dever estar previsto no
decreto regulamentador de cada ente federativo) a competncia para instaurar o
processo contra as pessoas jurdicas infratoras. No caso da Administrao Pblica
Federal, alm da entidade em face da qual foi praticado o ato lesivo, ter tambm
competncia a Controladoria Geral da Unio (CGU), isto , tanto esta quanto aquela
poder instaurar o processo administrativo, salvo se uma ou outra j tiver instaurado.
Ademais, caso a entidade lesada tenha instaurado o processo e esteja agindo com
desdia, negligncia ou dolo, poder a CGU avocar o processo para examin-los e
corrigi-los, garantindo-se assim a devida responsabilizao e punio dos infratores.
As penas do processo administrativo esto previstas no artigo 6, que
podero ser aplicadas isolada ou cumulativamente. So elas: (i) multa, no valor de
0,1% (um dcimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do ltimo
exerccio anterior ao da instaurao do processo administrativo, excludos os tributos,
ou quando no for possvel sua estimao, ser de R$ 6.000,00 (seis mil) a R$
60.000.000,00 (sessenta milhes), jamais podendo ser inferior a vantagem auferida;
(ii) publicao extraordinria da deciso condenatria, que ser nas forma de extrato
de sentena e dever ser publicado em meio de comunicao de grande circulao,

27
alm de ser afixado no prprio estabelecimento ou no local de exerccio da atividade e
publicada tambm em seu stio eletrnico.
A respeito da multa, vale mencionar que sua aplicao em nada impede que
tambm seja aplicada a multa civil prevista no artigo 12 da Lei de Improbidade
Administrativa, pois alm de ser previstas para diferentes instncias (uma multa
administrativa e a outra multa civil), a base de clculo tambm distinta. Alm
disso, de maneira acertada, o legislador previu que a pena de multa ser aplicada
levando em considerao o faturamento da empresa e no a natureza do ato em si, o
que faz com que ela se dissocie do ato ilcito, criando um risco e desestimulo ainda
maior para sua prtica.
Ainda em relao multa, o legislador estabeleceu alguns parmetros
objetivos no artigo 7 que devero orientar a autoridade administrativa na fixao do
seu valor. Assim, sero levados em considerao a gravidade da infrao, a vantagem
auferida ou pretendida pelo infrator, a consumao ou no da infrao, o grau de leso
ou perigo de leso, a dimenso econmica dos contratos, a cooperao da pessoa
jurdica para a apurao dos ilcitos, bem como a previso de mecanismos internos de
integridade, auditoria e incentivo comunicao de irregularidades e aplicao efetiva
de cdigos de ticas e de conduta no mbito interno da pessoa jurdica. No mbito
Federal, o Decreto n 8420/2015 traz, nos artigos 17 a 23, os critrios que sero
utilizados para fixao da multa, dando um maior detalhamento dos parmetros que
sero adotados pela autoridade administrativa. Assim, alguns parmetros devero ser
levados em conta como o valor do contrato com a Administrao Pblica, a
reincidncia da conduta, a consumao ou no do ato, a realizao de acordo de
lenincia, a existncia de um bom programa de compliance, entre outros.
Ao final do processo administrativo, a autoridade mxima da pessoa jurdica
lesada ou do rgo competente dever fixar as sanes administrativas (cujo relatrio
realizado por uma comisso por ele designada) e, em seguida, dever se dar
conhecimento ao Ministrio Pblico para que apure eventuais delitos.
Finalmente, no podemos deixar de mencionar que a Lei n 12.846/2013 traz
a possibilidade de haver a desconsiderao da personalidade jurdica no processo
administrativo para que sejam aplicadas as sanes aos administradores e scios-
administradores. Isso ocorrer sempre que utilizada com abuso do direito para
facilitar, encobrir ou dissimular a prtica dos atos ilcitos previstos nesta Lei ou para
provocar confuso patrimonial, conforme consta no artigo 14 da Lei.

28
 Por outro lado, na responsabilizao judicial, quem ter a competncia para
ajuizar a ao ser o ente pblico contra quem foi praticado o ato lesivo (Unio,
estados, DF e municpios) ou o Ministrio Pblico. Ademais, o procedimento adotado
ser o mesmo utilizado no rito da Lei de Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/85).
Apesar da omisso legal, Rafael Oliveira acrescenta que a legitimidade deve
ser reconhecida tambm s entidades da Administrao Indireta, tendo em vista a sua
autonomia administrativa e o objetivo do legislador em proteger a Administrao
Pblica, sem distino.31
As sanes judiciais vm previstas no artigo 19 da Lei n 12.846/2013, sendo
possvel sua cumulao com as penalidades j vistas. So elas: (i) perdimento dos
bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito direta ou
indiretamente obtidos da infrao, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de
boa-f; (ii) suspenso ou interdio parcial de suas atividades; (iii) dissoluo
compulsria da pessoa jurdica; (iv) proibio de receber incentivos, subsdios,
subvenes, doaes ou emprstimos de rgos ou entidades pblicas e de instituies
financeiras pblicas ou controladas pelo Poder Pblico, pelo prazo mnimo de 1 (um)
e mximo de 5 (cinco) anos.
Deve-se ressaltar que a dissoluo da pessoa jurdica deve ser uma medida
excepcional, ocorrendo somente quando restar comprovado ter sido a personalidade
jurdica utilizada de forma habitual para facilitar ou promover a prtica de atos ilcitos
ou ter sido constituda para ocultar ou dissimular interesses ilcitos ou a identidade
dos beneficirios dos atos praticados.
A Lei tambm traz, como efeito secundrio da condenao, a reparao
integral do dano causado. Essa reparao, conforme consta no artigo 37, 5, da
Constituio Federal, imprescritvel, podendo ser demandada a qualquer tempo pelo
Poder Pblico. Entretanto, conforme acrescenta Ronaldo Pinheiro de Queiroz, a
pessoa jurdica pode ser condenada em diversas esferas a ressarcir o dano (CP, art.91;
CPP, arts.63,387,IV; Lei 8.429/92, artigos 12, I, II e III; Lei n 8.443/92, art.19), mas
o pagamento da quantia certa, na expresso monetria que alcance a reparao

31 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sistema Brasileiro de Combate Corrupo e a Lei
12.846/2013. In: NEVES, Daniel Amorim Assumpo; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual
de Improbidade Administrativa. 2 ed. So Paulo: Mtodo, 2014. Pgina 246

29
integral, somente ocorrer uma vez, no podendo o Estado se valer de excesso de
execuo para viabilizar um enriquecimento sem causa.32
Outro ponto importante trazido pela Lei a possibilidade de o Ministrio
Pblico, ao constatar que o ente pblico est sendo omisso e que no instaurou o
processo para a responsabilizao administrativa da pessoa jurdica, requerer a
aplicao no apenas das sanes previstas no art. 19, mas tambm das punies
administrativas elencadas no art. 6.
Por fim, a novel legislao cria, no mbito do Poder Executivo federal, o
Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP), que reunir e dar publicidade s
sanes aplicadas pelos rgos ou entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio de todas as esferas de governo com base na Lei n 12.846/2013. Tambm
sero includas no CNEP as informaes acerca de acordos de lenincia celebrados (e
seu eventual descumprimento), exceto se esse procedimento vier a causar prejuzo s
investigaes e ao processo administrativo.
Depois de decorrido o prazo previamente estabelecido no ato sancionador ou
do cumprimento integral do acordo de lenincia e da reparao do eventual dano
causado, os registros das sanes e acordos de lenincia sero excludos, mediante
solicitao do rgo ou entidade sancionadora.

32 SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupo. Salvador:
Juspodivm, 2015. Pg.329

30
 Captulo 2: Acordo de Lenincia

2.1. Noes Gerais

A corrupo, diferente dos outros ilcitos, possui caratersticas que a torna

uma infrao nica, o que dificulta, e muito, a utilizao de tcnicas convencionais de
represso.
Em primeiro lugar, devemos a sua particularidade ao fato de ser um crime
invisvel e oculto, ou seja, trata-se de um acordo entre o corrupto e o corruptor, sem a
participao de outras pessoas ou testemunhas. Em segundo lugar, a corrupo no
costuma deixar rastros: o crime pode ser praticado mediante inmeras condutas cuja
identificao dificlima, e, ainda que provada uma transao financeira, necessrio
demonstrar que o pagamento tinha realmente por objetivo um suborno. Finalmente, a
corrupo um crime que no atinge uma vtima determinada, mas sim toda uma
sociedade, o que, de certa forma, dificulta sua comunicao s autoridades, haja vista
que no h um lesado que se sinta obrigado a tanto.33
O legislador brasileiro, assim como o europeu e o norte-americano, percebeu
que nem mesmo os poderes investigatrios mais agressivos s inviolabilidades
constitucionais (como a busca e apreenso e as interceptaes telefnicas) seriam
capazes de trazer aos entes pblicos as provas necessrias a um processo acusatrio
bem-sucedido.34
Diante desse contexto, o legislador no poderia tratar a corrupo como um
crime qualquer. Percebeu-se que seria necessrio aparelhar o Estado com
mecanismos que fossem capazes de se adaptar ao modus operandi da corrupo.
Assim, como uma das resposta a essa problemtica, a Lei Anticorrupo nos
apresenta o Acordo de Lenincia. Tal instrumento no uma novidade em nosso

33 CARVALHO, Paulo Roberto. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.).
Lei Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. Pg.39
34 MARRARA, Thiago. Lei Anticorrupo Permite que Inimigo Vire Colega. Consultor Jurdico, So
Paulo, 15 de novembro de 2013. Disponvel em: < http://www.conjur.com.br/2013-nov-15/thiago-
marrara-lei-anticorrupcao-permite-inimigo-vire-colega> Acessado em: 19/04/2015.

31
ordenamento jurdico, j sendo utilizado pelo Brasil desde 2000 no combate s
prticas anticoncorrencias pelo CADE; entretanto, a primeira vez em que ele
utilizado no combate corrupo.
A inspirao para criao do Acordo de Lenincia vem da clssica teoria dos
jogos e do dilema do prisioneiro, o qual explora a natural desconfiana existente
entre os membros de uma prtica ilcita e sua consequente instabilidade.
A teoria dos jogos, que ganhou fama em 1940 e 1950, vista como um ramo
da matemtica aplicada que estuda situaes estratgicas onde jogadores escolhem
diferentes aes na tentativa de melhorar seu retorno. Enquanto o dilema do
prisioneiro um exemplo dessa teoria, em que se demonstra que, em busca de uma
melhores sadas para a situao, os indivduos so capazes de delatar os seus prprios
companheiros.35
Resumidamente, o dilema pode ser explicado da seguinte maneira: duas
pessoas so presas, mas as autoridades no possuem provas suficientes para conden-
las em todos os crimes. Ento, a polcia separa cada indivduo em celas diferentes e
faz a mesma oferta a cada um deles: a) se um testemunhar contra o outro e o outro
permanecer em silncio, aquele que delatar o comparsa ficar livre, enquanto o que
no tiver feito ficar 5 anos na priso; b) se ambos permanecerem em silncio, como
as autoridades s possuem provas de apenas um crime, ficaro 1 ano na cadeia; c) por
fim, se ambos delatarem o seu comparsa, sero sentenciados a 3 anos de priso. Nesta
circunstncia, cada preso quer ficar o menor tempo possvel na cadeia, ou seja,
maximizar o seu resultado individual. Assim sendo, movidos pela racionalidade e por
interesses prprios, os presos tendem a delatar os seus comparsas.
Destarte, tomando por base esse raciocnio, o Acordo de Lenincia surge
como uma transao que celebrada entre o Poder Pblico e o agente envolvido na
infrao, em que o objetivo principal a obteno de informaes, em especial sobre
outros partcipes e autores, com a apresentao de provas de materialidade e de
autoria. Em contrapartida, o delator tem diminuio das penalidades que seriam
impostas em razo do fato delituoso.
Nesse sentido, Gesner Oliveira e Joo Grandino Rosas definem Acordo de
Lenincia como:

35 MARTINEZ, Ana Paula. Desafio do Acordo de Lenincia da Lei n 12.846/2013. Revista do
Advogado. Dezembro de 2014. N 125. Disponvel em:
<http://www.levysalomao.com.br/files/publicacao/anexo/20141211162755_desafios-do-acordo-de-
leniencia-da-lei-no-12846-2013-revista-do-advogado-amp.pdf >. Visitado em: 18/04/2015.

32
 [...] uma transao entre o Estado e o delator que, em troca de
informaes que viabilizem a instaurao, a celeridade e a melhor
fundamentao do processo, possibilita um abrandamento ou extino da
sano em que este incorreria, em virtude de haver tambm participado na
conduta ilegal.36

Sendo bem aplicado, o Acordo de Lenincia permite que as autoridades

pblicas tenham acesso a documentos que comprovem a materialidade e a
identificao dos demais envolvidos nos delitos que dificilmente se conseguiria por
meio das vias ordinrias de instruo. E mais, lembra Thiago Marrara que a lenincia
deflagra um efeito preventivo geral, ou seja, ao oferecer benefcios ao infrator-
amigo, o Estado introduz um vrus de instabilidade nas relaes entre potenciais
infratores. Assim, alm de restar sob o risco constante de investigao e de punio
por conta da ao ex officio do Estado, o infrator passa a contar com a incerteza do
comportamento dos prprios comparsas. Essa instabilidade dentro da organizao
criminosa se potencializa em virtude da regra conhecida como first serve, first
come, isto , somente ser beneficiado pelo Acordo de Lenincia aquele que
primeiro delatar, gerando assim um estmulo corrida pelo primeiro acordo, o que
refora a traio entre os infratores. 37
Trata-se, portanto, de um instrumento moderno que tem como principal
objetivo convencer o infrator a mudar de lado e assim cooperar efetivamente para o
desmantelamento da organizao criminosa que ele outrora integrou.
O infrator deixa de ser visto como um inimigo e passa a ser tratado como um
colega de trabalho, sendo devidamente compensado com penas substancialmente
mais brandas.

36 OLIVEIRA, Gesner; RODAS, Joo Grandino. Direito e economia da concorrncia. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004. Pginas 41/42.
37 MARRARA, Thiago. Lei anticorrupo permite que inimigo vire colega. Consultor Jurdico, So
Paulo, 15 de novembro de 2013. Disponvel em: < http://www.conjur.com.br/2013-nov-15/thiago-
marrara-lei-anticorrupcao-permite-inimigo-vire-colega> Acessado em: 19/04/2015.

33
 2.2. A origem do Acordo de Lenincia: o combate a carteis

2.2.1. The US Amnesty Program

A primeira experincia internacional com a utilizao do Acordo de

Lenincia se deu nos Estados Unidos, em 1978, pelo Departamento de Justia.
Inicialmente, o Acordo de Lenincia norte-americano funcionava da seguinte
forma: antes das investigaes, a empresa que celebrasse o acordo com a autoridade
antitruste daquele pas e fosse a primeira do cartel a delatar, poderia ser beneficiria
da anistia (amnesty) das multas e do processo criminal. Entretanto, mesmo a empresa
cumprindo todas as exigncias previstas no Acordo de Lenincia, no era garantido
que receberia a anistia. Dessa forma, uma empresa interessada no programa no tinha
como prever as vantagens que poderia obter (ou se haveria alguma vantagem), j que
a concesso dos benefcios no era automtica e estava sujeita discricionariedade do
Departamento de Justia.38
Assim, nesse primeiro momento, em razo do alto grau de subjetividade, os
Acordos de Lenincia no foram muito bem aceitos. Durante esse perodo os Estados
Unidos tinha uma mdia de apenas um Acordo de Lenincia por ano, alm de o
Departamento de Justia no ter conseguido levar nenhum caso de cartel internacional
aos tribunais norte-americanos utilizando-se dos acordos.39
Esse quadro se manteve at 1993, quando finalmente os requisitos para
concesso do Acordo de Lenincia foram substancialmente alterados, retirando-se
subjetividades para concesso dos benefcios. Dessa forma, as atuais exigncias
passaram a ser as seguintes: se uma empresa delatar o cartel antes do incio de uma
investigao e preencher todos os requisitos do programa (so seis no total, incluindo
o requisito de ter sido a primeira firma a delatar o cartel), a anistia concedida
automaticamente, ou seja, no est submetida a nenhum exerccio de
discricionariedade por parte do Departamento de Justia; mesmo que uma

38 MOREIRA, Eduardo Athayde de Souza; PEALOZA, Rodrigo. Programas de lenincia, corrupo
e o papel da Corregedoria da autoridade antitruste. Braslia: Associao Nacional dos Centros de Ps
Graduao em Economia, Universidade de Braslia, 2004. Disponvel em
<http://econpapers.repec.org/paper/anpen2004/091.htm>. Acessado em 22 de abril de 2015.
39 RODAS, Joo Grandino. Acordos de lenincia em direito concorrencial: prticas e recomendaes.
Revista dos Tribunais. So Paulo: Revista dos Tribunais, no 862, v. 96, pp. 22/33, ago., 2007.

34
investigao tenha sido iniciada, se a firma preencher determinados requisitos (so
sete no total, incluindo o requisito de ter sido a primeira empresa a delatar o cartel),
ainda assim lhe pode ser concedida anistia; entretanto, agora a firma se submete
discricionariedade do Departamento de Justia. Ademais, se uma empresa conseguir a
anistia, todos os diretores, executivos e empregados que, juntamente com a empresa,
cooperaram com as investigaes, tambm sero abrangidos pela amnesty.
Acrescentou-se, tambm, a possibilidade de celebrao de Acordos de
Lenincia em relao a outros ilcitos que no fossem aqueles objeto da investigao
em curso, produzindo, assim, efeito sobre esta (Amnesty Plus). Dessa forma, caso a
empresa no preencha os requisitos para a celebrao de acordo de lenincia
relacionado a uma infrao sob investigao, ela poder ser beneficiada se apresentar
informaes sobre uma infrao completamente diversa.
Por fim, com essas alteraes o programa se tornou um sucesso. A
quantidade de acordos firmados nos Estados Unidos cresceu expressivamente. A
mdia saltou de um para doze Acordos de Lenincia por ano, chegando a atingir, entre
2002 e maro de 2003, a marca de trs acordos por ms.40 Ademais, de 1997 a 2004,
foram aplicadas multas que somam mais de US$ 2,5 bilhes por prticas
anticompetitivas, sendo que mais de 90% desse total tiveram o respaldo de
informaes obtidas via programa de lenincia. Igualmente, dos mais de cinquenta
processos que investigam cartis internacionais, com atividades nos seis continentes,
mais da metade deles foram iniciados ou beneficiados por informaes recebidas via
membro-delator do cartel.41

2.2.2. The E.U. Leniency Program

Em 1996 a Unio Europeia tambm adotou o seu programa de lenincia. Ao

contrrio do modelo americano, que concede a anistia apenas primeira empresa que

40 GRIFFIN, James M. A summary overview of the antitrust divisions criminal enforcement program.
The modern leniency program after ten years. Disponvel em
<http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/201477.htm>. Acessado em 22 de abril de 2015.
41 SPRATLING, Gary G. Cornerstones of an effective leniency program (2004). Disponvel em
<http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/206611.htm>. Apud RODAS, Joo Grandino. Acordos de
lenincia em direito concorrencial: prticas e recomendaes. Revista dos Tribunais. So Paulo:
Revista dos Tribunais, no 862, v. 96, pp. 22/33, ago. 2007

35
trair o cartel e delat-lo a autoridade antitruste, o programa de lenincia europeu
seguiu uma abordagem de escalonamento das multas.42
Assim, se a comisso europeia no tiver iniciado investigaes para
desvendar o cartel e se a empresa for a primeira a delat-lo, respeitados os outros
requisitos do programa (so mais trs requisitos), garante para si uma reduo da
multa que fica na faixa 75% - 100%; se a firma for a primeira a delatar o cartel, mas
as investigaes j se iniciaram, a reduo da multa fica em torno de 50% - 75%; se a
empresa no for a primeira a delatar o cartel, mas colaborar com as investigaes e
no contestar substancialmente as alegaes de que vtima, garante para si uma
reduo da multa que varia entre 10% e 50%.
Dessa forma, ainda que o parmetro de reduo das multas fosse
determinado pela Comisso Europeia, a sua exata diminuio ficaria a critrio das
autoridades europeias nacionais.
Os resultados inicias do programa europeu foram satisfatrios, alcanando
multas que totalizaram 2, 240 bilhes de euros entre 1996 a 2002, sendo apreciados
16 casos de cartis. Entretanto, esperava-se mais eficincia do programa.
Em 2002, o programa de lenincia europeu passou por uma ampla reviso,
seguindo as diretrizes do modelo norte-americano. Dessa forma, buscou-se diminuir a
discricionariedade da Comisso Europeia, aumentando, em contrapartida, a
transparncia e as possibilidades para uma empresa conquistar a imunidade plena. A
partir de ento, a primeira empresa que delatasse uma formao de cartel s
autoridades antes do incio de uma investigao ou durante a mesma contanto que a
autoridade antitruste ainda no possua provas suficientes para estabelecer a infrao
receberia a imunidade total.43
Outra alterao significante foi a excluso da exigncia de prova decisiva
com relao prtica do cartel, restando excluda do acordo apenas aquela empresa
que tenha exercido coero sobre as demais para participar na conduta ilcita, ou tenha
sido a instigadora ou a lder (the instigator ou the leader). Assim sendo, se a empresa

42 MOREIRA, Eduardo Athayde de Souza; PEALOZA, Rodrigo. Programas de lenincia, corrupo
e o papel da Corregedoria da autoridade antitruste. Braslia: Associao Nacional dos Centros de Ps
Graduao em Economia, Universidade de Braslia, 2004. Disponvel em
<http://econpapers.repec.org/paper/anpen2004/091.htm>. Acessado em 22 de abril de 2015.
43 SALOMI, Mara Beauchamp. O ACORDO DE LENINCIA E SEUS REFLEXOS PENAIS. So
Paulo: Dissertao de Mestrado, Universidade de So Paulo, 2012.

36
no se enquadrar como empresa lder ou investigadora, estar apta a realizar os
acordos de lenincia, aumentando assim o seu alcance.
Por fim, o programa continuou a permitir que outros membros do cartel se
beneficiassem de redues nas sanes, mesmo que no fossem os primeiros a delatar.
Assim, as alteraes no Programa de Lenincia o tornaram bem mais atraente, pois,
enquanto nos seis anos de vigncia do programa original foram apresentadas
Comisso 80 propostas de acordo, entre 2002 e 2006, foram 167, das quais 87 eram
requisies de imunidade plena e 80 de reduo de multa.44

2.2.3. O Programa de Lenincia brasileiro

O programa de lenincia iniciou-se no Brasil em 2000, com a edio da

Medida Provisria n 2.055-4/2000, posteriormente convertida na lei federal n
10.149/2000, que incluiu os artigos 35-B e 35-C na Lei de Defesa Concorrncia
poca (Lei n 8.884/1994).
O artigo 35-B da Lei de Defesa da Concorrncia autorizava a SDE a celebrar
acordos de lenincia com pessoas fsicas e jurdicas, em troca de confisso e
colaborao na investigao da prtica denunciada, com a extino total ou parcial
das penalidades administrativas originalmente aplicveis pela prtica de cartel. Tais
disposies so complementadas pelo artigo 35-C da mesma Lei, que dispe que o
cumprimento dos requisitos de um Acordo de Lenincia extingue automaticamente a
punibilidade do beneficirio quanto aos crimes previstos na Lei de Crimes contra a
Ordem Econmica (Lei no 8.137/90).45
Atualmente, com a aprovao da nova lei do CADE (Lei n 12.529/11), foi
determinada a revogao destes dispositivos e conferida nova regulamentao ao
instituto prevista nos artigos 86 e 87 deste diploma legal.
Os efeitos do Acordo de Lenincia continuam os mesmos: possibilidade de
extino da ao punitiva da Administrao Pblica ou reduo de 1 a 2/3 da

44 RODAS, Joo Grandino. Acordos de lenincia em direito concorrencial: prticas e recomendaes.
Revista dos Tribunais. So Paulo: Revista dos Tribunais, no 862, v. 96, P.25, ago., 2007.
45 CADE. Combate a Cartis e Programa de Lenincia. Secretaria de Direito Econmico, Ministrio da
Justia. 3 Edio, 2009. Disponvel em <
http://www.cade.gov.br/upload/Cartilha%20Leniencia%20SDE_CADE.pdf>. Acessado em:
25/04/2015.

37
penalidade aplicvel, a depender do momento da celebrao do acordo e desde que
haja colaborao efetiva com as investigaes, resultando a identificao dos demais
envolvidos na infrao e obteno de documentos que comprovem a materialidade da
infrao noticiada.
Ainda, segundo o artigo 86 da nova lei do CADE, so requisitos cumulativos
para a celebrao do acordo: a) a empresa deve ser a primeira a se qualificar com
respeito infrao noticiada ou sob investigao; b) a empresa cesse completamente
seu envolvimento na infrao noticiada ou sob investigao a partir da data de
propositura do acordo; c) a Superintendncia-Geral no disponha de provas
suficientes para assegurar a condenao da empresa ou pessoa fsica por ocasio da
propositura do acordo; e d) a empresa confesse sua participao no ilcito e coopere
plena e permanentemente com as investigaes e o processo administrativo,
comparecendo, sob suas expensas, sempre que solicitada, a todos os atos processuais,
at seu encerramento.
Em complemento, destaca-se que no importar em confisso quanto
matria de fato, nem reconhecimento de ilicitude da conduta analisada, a proposta de
acordo de lenincia rejeitada, da qual no se far qualquer divulgao.
Ademais, o regimento interno do CADE prev que a proposta de lenincia
poder ser apresentada de forma oral, mediante agendamento de reunio sigilosa, ou
de forma escrita. Nesses termos:

Art. 202. A proposta escrita observar o seguinte procedimento:

()
II - o proponente apresentar sua qualificao completa e detalhar a
infrao noticiada, incluindo a identificao dos outros autores da infrao,
a rea geogrfica e produtos ou servios afetados e a durao estimada da
infrao noticiada, alm de descrever as informaes e documentos que
sero apresentados por ocasio da assinatura do acordo de lenincia;
III - a proposta dever conter informao sobre outras propostas de acordo
de lenincia sobre a mesma prtica apresentadas em outras jurisdies,
desde que no haja vedao para tanto por parte da autoridade estrangeira;

A lei tambm prev a Lenincia Plus (Amnesty Plus), isto , um eventual

candidato que no se qualificar para a celebrao de um Acordo de Lenincia em
relao determinada conduta sob investigao (seja porque foi o segundo a se
candidatar ou por ter sido o lder do cartel), mas que fornecer informaes relevantes
acerca de um outro cartel, e cumprir com os demais requisitos do Programa de

38
Lenincia, receber todos os benefcios da lenincia em relao segunda infrao e
reduo de um tero da pena que lhe seria aplicvel com relao primeira infrao.
Outra previso interessante o sistema de senhas. Por ele, concedido
uma senha (marker system) para proteger a posio de um candidato na fila para
o Acordo de Lenincia por um perodo de no mais de 30 dias, de modo a lhe permitir
que obtenha as informaes e provas necessrias sobre a conduta denunciada. Para se
habilitar senha, o candidato deve fornecer informaes a respeito de seu nome e
endereo, os copartcipes do cartel (quem), os bens e locais afetados (o qu e
onde) e, se possvel, a durao estimada do cartel (quando). O candidato deve
informar tambm sobre outras propostas de Acordo de Lenincia sobre a mesma
prtica apresentada a outras jurisdies.46
A nova Lei do CADE enuncia que podero ser estendidos s empresas do
mesmo grupo, de fato ou de direito, e aos seus dirigentes, administradores e
empregados envolvidos na infrao os efeitos do acordo de lenincia, desde que o
firmem em conjunto, respeitadas as condies impostas (art. 86, 6).
Por fim, vale destacar que a celebrao de Acordo de Lenincia na esfera
antitruste brasileira no gera efeitos na esfera cvel; assim, no afastada a
possibilidade de condenao por danos causados em virtude da prtica de cartel, alm
de no livrar as empresas da inidoneidade - ou seja, elas ainda podem ser impedidas
de prestar servios ao governo. Por outro lado, a Lei do CADE prev que com a
realizao do acordo de lenincia ser possvel a extino da punibilidade de todos os
crimes diretamente relacionados com a prtica de cartel (incluindo os previstos na Lei
n 8.666/93, na Lei n 8.137/90 e no art. 288 do Cdigo Penal).

2.3. A Colaborao Premiada na Esfera Penal

O Acordo de Lenincia da Lei n 12.846/2013, em razo de sua finalidade e

de sua estrutura, guarda muita semelhana com o instituto da colaborao premiada
da esfera penal. Assim, entendemos que o estudo da colaborao premiada se mostra

46 CADE. Combate a Cartis e Programa de Lenincia. Secretaria de Direito Econmico, Ministrio da
Justia. 3 Edio, 2009. Disponvel em
<http://www.cade.gov.br/upload/Cartilha%20Leniencia%20SDE_CADE.pdf>. Acessado em:
25/04/2015.

39
essencial para esse trabalho, seja para colher as boas experincias desse instituto, seja
para nos antecipar s crticas que certamente viro ao acordo de lenincia e que j so
vistas em relao colaborao premiada. Dessa maneira, analisaremos doravante os
principais pontos da colaborao, sem, obviamente, ter a pretenso de esgotar esse
importante instituto do Direito Penal.
Entende-se por colaborao premiada (ou delao premiada47) o instrumento
pelo qual o legislador premia a conduta daquele que confessa o fato criminoso e
aponta para a incriminao de terceiro que tenha ocorrido para o ilcito48. Assim, por
meio da colaborao premiada, algum que tenha sido coautor ou partcipe de crimes
fornece informaes polcia e ao Ministrio Pblico, em troca de benefcios
autorizados pela lei, com a participao de seu advogado e sujeitos a confirmao
pelo juiz.
Inicialmente, a primeira lei que tratou da colaborao premiada no Brasil foi
a Lei n 9.034/1995 ao prever em seu artigo 6 que nos crimes praticados em
organizao criminosa, a pena ser reduzida de um a dois teros, quando a
colaborao espontnea do agente levar ao esclarecimento de infraes penais e sua
autoria. Alguns meses depois, a Lei n 9.080/1995 acrescenta na lei dos crimes
contra a ordem tributria o pargrafo nico do artigo 16, dispondo que: cometidos em
quadrilha ou co-autoria, o co-autor ou partcipe que atravs de confisso espontnea
revelar autoridade policial ou judicial toda a trama delituosa ter a sua pena
reduzida de um a dois teros.
Em seguida, temos o acrscimo feito pela Lei dos Crimes Hediondos no
artigo 159 do Cdigo Penal, o qual trata da extorso mediante sequestro, criando,
assim, mais uma espcie de colaborao premiada: se o crime cometido em
concurso, o concorrente que o denunciar autoridade, facilitando a libertao do
seqestrado, ter sua pena reduzida de um a dois teros.
Dando continuidade ao movimento de expanso da colaborao, a Lei n
9.613/1998, ao tratar do crime de lavagem de bens e de dinheiro, previu a

47 Utilizaremos a expresso colaborao premiada, ao invs de delao premiada. Apesar de ser mais
difundida esta expresso do que aquela, compartilhamos do mesmo pensamento de Vladimir Aras, que
entende que a expresso delao premiada carrega uma carga simblica de preconceitos, alm de no
ser capaz de descrever toda a extenso do instituto, que no se limita mera delatio. (ARAS,
Vladimir. A tcnica da colaborao premiada. Publicado em 7 de janeiro de 2015. Disponvel em: <
https://blogdovladimir.wordpress.com/2015/01/07/a-tecnica-de-colaboracao-premiada> Visto em:
27/04/2015.
48 LAUAND, Marina de Souza Lima. O valor probatrio da colaborao processual. Dissertao de
Mestrado, So Paulo, USP, 2008. p.49

40
possibilidade de iseno ou reduo de pena e de aplicao de regime mais suave de
cumprimento de pena para o ru que colaborasse com as investigaes e permitisse
esclarecer os crimes e localizar os bens e valores objeto da lavagem. Posteriormente, a
Lei n 12.863/2012 conferiu uma nova redao ao artigo, ampliando as possibilidades
de colaborao premiada nos crimes de lavagem de dinheiro.
At esse momento, apesar de tais normas traarem o objeto de incidncia do
instituto, no traziam sua regulamentao, ou seja, tratavam do instituto apenas em
seu aspecto material, sem prever como deveria ser aplicado na prtica. Assim, eram
previstos benefcios - de maneira variada e sem maior uniformidade - queles que
contribussem para a persecuo penal. A prtica judicial que veio suprir as lacunas
em relao ao procedimento, legitimidade, garantia das partes etc. Porm, sempre
houve margem para crticas e dvidas, gerando dificuldades na sua execuo
prtica.49
Somente com a edio da Lei de Organizaes Criminosas (Lei 12.850/2013)
que a situao comea a mudar. A nova legislao, seguindo tendncia internacional
no tratamento do tema, disciplinou o instituto da colaborao premiada de maneira
pormenorizada, nos artigos 4 a 7. Ela no apenas tratou do aspecto material (ou seja,
concedendo benefcios), mas tambm disciplinou como seriam os procedimentos para
sua aplicao.
Dessa forma, a Lei n 12.850/2013 prev que a competncia para realizar a
delao premiada do Ministrio Pblico, que poder realiz-la a qualquer tempo, e
do Delegado de Polcia, durante a fase investigativa. Ainda de acordo com a lei, caso
tenha sido realizado pelo Delegado, dever ter a manifestao do Ministrio Pblico.
Em qualquer dos caso, aps realizado o acordo, ele dever ser submetido a apreciao
(homologao) do juiz.
Assim, embora a Lei tenha feito meno possibilidade de o Delegado de
Polcia realizar a colaborao, esta somente deve ser admitida se com a participao
ativa do membro do Ministrio Pblico. Como titular exclusivo da ao penal pblica,
por decorrncia constitucional (art. 129, I, da CF), no pode ser aceito um acordo feito
pela Polcia sem a participao ativa do MP. Dessa forma, no ser possvel a
homologao de acordo que no tenha a participao do membro do MP ou, pelo
menos, a sua concordncia. Assim, pode acontecer de o Delegado realizar o acordo e

49 MENDONA, Andrey Borges. A Colaborao premiada e a nova Lei do Crime Organizado (Lei
12.850/2013). Custos Legis: Revista Eletrnica do Ministrio Pblico Federal. Vol.4, 2013.

41
o membro do MP manifestar-se de maneira contrria; dessa forma, caber ao juiz,
caso concorde com o Delegado, somente aplicar o art. 28 do CPP.50
A Lei prev ainda a impossibilidade de o juiz participar dos atos de
negociao. Assim, busca-se a preservao da imparcialidade do magistrado, sendo
claro o art. 4, 6 ao dizer que: o juiz no participar das negociaes realizadas
entre as partes para a formalizao do acordo de colaborao.
Dando continuidade anlise da Lei, o colaborador poder receber do juiz as
seguintes vantagens: a) perdo judicial de seus atos; b) reduo da pena em at dois
teros; c) substituio da pena privativa de liberdade por pena restritiva de direitos.
Ao conceder tais benefcios, a norma determina que o juiz leve em
considerao a personalidade do colaborador, a natureza, as circunstncias, a
gravidade e a repercusso social dos atos criminosos e a eficcia da colaborao.
Ademais, para a concesso desses benefcios importante analisar se as
informaes por ele fornecidas foram realmente importantes para o esclarecimento de
fatos e teis para a descoberta do papel dos coautores e partcipes do crime. Ademais,
alm de trazer informaes relevantes, o delator dever colaborar efetivamente com a
justia. Assim, poder o colaborador, mediante compromissos firmados com o
Ministrio Pblico, comprometer-se a depor em juzo; fornecer documentos que
comprovem suas acusaes; a fazer reconhecimento; fornecer aos rgos de
persecuo informaes de inteligncia, nmeros de telefones que permitam a
realizao de interceptaes telefnicas, ou endereos nos quais sejam possveis
instalar escutas ambientais; indicar a localizao de bens, direitos e valores sujeitos a
medidas de busca e apreenso, arresto e sequestro cautelar; e, em certos casos, poder
permanecer na quadrilha ou na organizao criminosa de que era membro, para, a
modo de infiltrado, colher informaes e provas materiais teis persecuo51.

50 MENDONA, Andrey Borges. A Colaborao premiada e a nova Lei do Crime Organizado (Lei
12.850/2013). Custos Legis: Revista Eletrnica do Ministrio Pblico Federal. Vol.4, 2013.
51 No caso de colaborao como agente infiltrado, Vladimir Aras assevera que necessria autorizao
judicial especfica para a conjugao dessas duas tcnicas especiais de investigao, o colaborador e o
agente infiltrado. Normalmente, o infiltrado ou undercover um servidor policial ou um agente de
inteligncia, cuja identidade mantida em sigilo. No entanto, em casos especiais, o ru ou investigado
colaborador pode manter-se infiltrado no esquema criminoso, para obteno de provas (inclusive por
escutas ambientais) enquanto os rgos de persecuo delimitam a atuao dos outros coautores.
(ARAS, Vladimir. A tcnica da colaborao premiada. Publicado em 7 de janeiro de 2015. Disponvel
em: < https://blogdovladimir.wordpress.com/2015/01/07/a-tecnica-de-colaboracao-premiada>
Visto em: 28/04/2015.)

42
 Por outro lado, informaes irrelevantes ou que tenham uma menor
relevncia, que a polcia e o Ministrio Pblico j possuam, ou que poderiam ser
obtidas de forma simples, no justificam a concesso de vantagens ao interessado na
delao.
Alm da utilidade das informaes e do cumprimento dos compromissos
firmados, outro fator importante que influenciar nos possveis benefcios que sero
concedidos ser o momento da realizao do acordo. Nesse sentido, Wellington
Saraiva nos ensina que:

A delao pode ocorrer durante inqurito policial, investigao do

Ministrio Pblico, ao penal ou at depois dela. Como a lgica da
delao est em o colaborador obter certas vantagens em troca das
informaes que fornecer, as consequncias da delao variam de acordo
com o momento em que seja celebrada com o MP e com os crimes pelos
quais o delator poderia ser responsabilizado.
Dessa forma, se o acordo de delao for celebrado antes de haver ao
penal e o Ministrio Pblico se convencer de que, em virtude dele, no
dever processar o delator, a deciso final sobre isso do prprio MP. Isso
ocorre porque, no Brasil, como na maioria dos pases ocidentais, o MP o
titular da persecuo penal (em virtude do artigo 129, inciso I, da
Constituio da Repblica). Por isso, dele a ltima palavra sobre a
deciso de acusar algum. Mesmo que o acordo de delao seja levado ao
conhecimento de um juiz e este discorde da deciso de no processar o
delator, a nica providncia que poder tomar ser aplicar o mecanismo do
art. 28 do Cdigo de Processo Penal e submeter o caso a rgo de reviso
interna do prprio Ministrio Pblico.
Se houver ao penal contra o delator, porm, a deciso final sobre a
situao deste ser do juiz, porque, uma vez processado, do Poder
Judicirio a deciso final sobre absolver ou condenar o delator e, neste
caso, sobre a espcie de pena aplicvel, sobre a quantidade de pena e sobre
os benefcios aplicveis condenao (como o perdo judicial, a reduo
de pena, a suspenso condicional dela e o regime de execuo da pena).
De acordo com o art. 4., 5., da Lei 12.850/2013, o participante do crime
pode realizar colaborao premiada mesmo depois da sentena que o
houver condenado. Desde que ele traga elementos importantes para
esclarecimento dos fatos e da participao de outras pessoas, o Ministrio
Pblico pode propor ao juiz que a pena seja reduzida pela metade ou que
defira ao colaborador progresso do regime de cumprimento da pena. 52

Por fim, a lei estabelece a necessidade de homologao judicial do acordo de

colaborao premiada. Para isso, o juiz deve considerar a legalidade do acordo e a
voluntariedade do colaborador. Caso necessrio, pode intimar o colaborador para
ouvi-lo, na presena do advogado. Se considerar que o acordo no atende lei, pode
negar homologao ou ajustar os termos do acordo lei.

52 SARAIVA, Wellington. Colaborao Premiada (Delao Premiada). Disponvel em: <
http://wsaraiva.com/2014/09/20/colaboracao-premiada-ou-delacao-premiada> Acessado em:
28/04/2015.

43
 Aps analisar todo o histrico do surgimento da colaborao premiada, bem
como da Lei 12.850/2013 que regulamenta o instituto, podemos notar duas
caractersticas essenciais e que esto sempre presentes nos acordos de colaborao
premiada: a) a voluntariedade; b) a eficcia da colaborao, sendo ela capaz de indicar
as outras pessoas envolvidas, trazer documentos que comprovem a sua materialidade
do delito ou que possibilite a recuperao da vtima;
O instituto se mostra ainda mais necessrio quando se trata de crimes de
natureza associativa, em que possuem uma grande complexidade, que por vezes
inclusive estende-se para alm dos limites territoriais do Estado, fazendo necessrio a
utilizao de mecanismos que possibilitem adentrar dentro de suas estruturas
criminosas para, em seguida, desmantel-las.53
Apesar da essencialidade e grande utilidade do instituto, a colaborao
premiada no est imune a crticas, pelo contrrio, muitas so as objees tecidas a
esta modalidade de direito premial.
Nesse sentido, em razo da forte identidade principiolgica do Direito Penal
e do Direito Administrativo Sancionador e pela similitude dos institutos, entendemos
que os pontos que sero vistos a seguir se aplicam perfeitamente aos acordos de
lenincia.
Grande parte das crticas se baseia na ideia de que essa forma de investigao
estimula a traio e se baseia no egosmo do criminoso que quer se beneficiar,
delatando os comparsas. Assim, defendem que a colaborao seria um estmulo a
traio, algo inaceitvel do ponto de vista tico. Nesse sentido, Alberta Silva Franco
leciona que:

[...] a delao premiada, qualquer que seja o nome que se lhe d, e

quaisquer que sejam as consequncias de seu reconhecimento, continua a
ser indefensvel, do ponto de vista tico, pois se trata da consagrao legal
da traio que rotula, de forma definitiva, o papel do delator.54

Compartilhando desse mesmo entendimento e defendendo a

inconstitucionalidade da delao, Roberto Soares Garcia aduz que:

53 FIDALGO, Carolina Barros. CANETTI, Rafaela Coutinho. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ,
Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. P.267
54 FRANCO, Alberto Silva. Crimes hediondos. 6. ed., rev. atual. e ampl., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005.

44
 Exatamente por no se poder aceitar que o Estado pratique ou incentive a
prtica de atos anticos ou imorais, que no se pode admitir a delao
como forma de atenuar ou excluir a pena de quem pratica ou participa da
prtica de crime.
Ora, delao sempre ato imoral e atico, j que a prpria vida em
sociedade pressupe o expurgo da traio das relaes sociais e pessoais.
A quebra de confiana que se opera com a delao gera, necessariamente,
desagregao, e esta traz a desordem, que no se coaduna com a
organizao visada pelo pacto social e com a ordem constitucional
legitimamente instituda.
No se venha dizer que a delao feita por quem vive margem da lei
contra outros marginais pode ser considerada tica e/ou moral, pois mesmo
este caso envolve necessariamente traio, violao s regras de conduta
vigentes em determinada situao. que a delao promovida por
criminoso em desfavor de outro no apaga a aeticidade e/ou imoralidade
intrnsecas traio, no valendo, aqui, a regra que vige na operao
matemtica de multiplicao, em que menos com menos d mais. (...) Por
isso, alm de ser totalmente inconveniente pois incentiva conduta
desagregadora, imoral e antica , a chamada delao premiada mostra-se
inconstitucional, incompatvel com os princpios fundantes da sociedade
brasileira, retratados na Constituio Federal de 1988.55



Portanto, a critica feita delao se concentra em dizer que seria esse um
mtodo desprezvel baseado na traio, seja pela seduo moral de obteno dos
benefcios de reduo da sano penal ou extino da punibilidade, seja pela coao
psicolgica, em virtude da alta possibilidade de seu envolvimento na prtica delituosa
ser descoberto ou delatado por outro participante.56
Como consequncia da seduo moral e da coao psicolgica, parcela da
doutrina entende que seus resultados revelam-se suspeitos e duvidosos, eis que so
imbudos por uma inegvel transgresso tica e moral. Assim, no se saberia ao
certo se verdades so descobertas ou mentiras so fantasiadas, pois h uma
desenfreada luta pelo reconhecimento do cumprimento do acordo de lenincia a
qualquer custo, para que o leniente, enfim, tenha alguma recompensa pela traio.
Indubitavelmente, no h qualquer interesse do candidato lenincia em colaborar,
de fato, com a justia nem mesmo uma sbita converso de seu esprito para o bem,

55 GARCIA, Roberto Soares. Delao premiada: tica e moral, s favas. Boletim IBCCRIM, no 159,
fev./2006. Disponvel em <http://www.ibccrim.org.br/site/boletim/_ imprime.
php?id=3158&idBol=188>. Acesso em 29 de abril de 2015.
56 SALOMI, Mara Beauchamp. O ACORDO DE LENINCIA E SEUS REFLEXOS PENAIS. So
Paulo: Dissertao de Mestrado, Universidade de So Paulo, 2012.

45
com uma inesperada preocupao com aquilo que verdadeiro e justo. O interesse,
nesse caso, sempre individual e egosta. 57
Todavia, em sentido contrrio, a maior parte da doutrina entende ser essas
crticas inconsistentes, sendo plenamente possvel a utilizao da colaborao
premiada em nosso sistema jurdico. Assim, resumidamente, entendem que em prol
dos interesses da sociedade, mais apropriado obter informaes de um criminoso
arrependido do que manter a comunidade exposta ao crime. Nessa linha, pouco
importa qual foi o motivo que levou o infrator a delatar, sendo meras adivinhaes
saber o que se passa na cabea do delator, no devendo o direito renunciar prova de
crimes graves por causa dessas meras especulaes.
Nesse sentido, Vladimir Aras de maneira precisa leciona que:

Grande parte dos autores brasileiros incorrem em equvoco ao reduzir a

colaborao processual a um arremedo do que ela realmente . Percebemos
que alguns desses doutrinadores, talvez no propsito de marcar o instituto
com uma ndoa odiosa, procuram assimilar a colaborao premiada a uma
simples delao, lanando sobre o colaborador a pecha de delator,
dedo-duro ou alcaguete. Esse um grave equvoco, que no honra a
honestidade intelectual que deve balizar o exame crtico desse polmico
instrumento processual, til para a sociedade e para pessoas envolvidas em
graves ocorrncias criminais.
(...)
Ainda nessa linha, cabe verificar que o indivduo maldosamente chamado
de delator sujeito processual como os demais rus, que merece o
mesmo tratamento processual respeitoso e as mesmas garantias legais que
os coimplicados. No temos dvidas, portanto, de que nada h de
vergonhoso em negociar a colaborao de um ru ou suspeito, se dessa
colaborao advier algum benefcio para a coletividade ou para a tutela da
segurana pblica, que direito fundamental da pessoa humana,
reconhecido nos artigos 5 e 6, caput, da Constituio de 1988 e no artigo
3 da Declarao Universal dos Direitos Humanos.58

Ainda, em defesa da validade do instituto, Wellington Saraiva aduz que:

Algumas pessoas fazem crtica invocando argumentos ticos

colaborao premiada. Afirmam que essa forma de investigao estimula a
traio e se baseia no egosmo do criminoso que quer se beneficiar,
delatando os comparsas.
Essa crtica inconsistente. Em uma democracia, na defesa do interesse da
sociedade, mais apropriado obter informaes de um criminoso

57 MARCO, Renato. Delao premiada. Revista Sntese de Direito Penal e Processual Penal. Porto
Alegre: Sntese, ano VI, no 35, pp. 160/163, dez./jan., 2006.
58 ARAS, Vladimir. A tcnica da colaborao premiada. Publicado em 7 de janeiro de 2015.
Disponvel em: < https://blogdovladimir.wordpress.com/2015/01/07/a-tecnica-de-colaboracao-
premiada> Visto em: 28/04/2015.

46
 arrependido do que manter a comunidade exposta ao crime pelo pudor de
arranhar uma suposta tica de criminosos. No interessa ao Direito se o
depoimento de algum foi dado com altrusmo, arrependimento genuno,
egosmo ou vingana. Essa ordem de preocupaes compete a psiclogos,
religiosos e filsofos. Especulaes sobre o que se passa na mente do
delator sero quase sempre meros exerccios de adivinhao. No se deve
renunciar prova de crimes graves por causa de especulaes.
Em muitos crimes graves, apenas os prprios participantes sero capazes
de fornecer elementos slidos sobre como os fatos se passaram e qual foi o
papel de cada participante. Por mais que as tcnicas especiais de
investigao tenham evoludo com o tempo, elas ainda so frequentemente
incapazes de esclarecer esquemas criminosos complexos.
A adequao da colaborao premiada, porm, s existe no regime
democrtico, no qual existam mecanismos de controle judicial apropriados
a evitar vinganas e perseguies inaceitveis.59

Assim, superando essa discusso da validade do instituto, inegvel

reconhecer os avanos trazidos pela colaborao premiada para o desmantelamento de
organizaes criminosas. De maneira mais recente, podemos citar a grande
importncia do acordo de colaborao premiada celebrado pelo ex-diretor de
abastecimento da Petrobrs, Paulo Roberto Costa, em esquema de corrupo, lavagem
de dinheiro e evaso de divisas na operao Lava Jato. Assim, graas colaborao
premiada, o esquema de corrupo na estatal est sendo desmantelado e os culpados
esto sendo presos. Estima-se que, somente nesse caso da Petrobrs, os prejuzos pela
corrupo giram em torno de 6,2 bilhes de reais e que, em virtude da colaborao,
podero ser aos poucos devolvidos.60
Portanto, podemos perceber que tanto o Acordo de Lenincia, previsto pelo
Direito Administrativo Sancionador, quanto a Colaborao Premiada, visto no
mbito Penal, possuem uma grande semelhana em buscar aumentar a carga de
eficincia das investigaes dos ilcitos que, por sua complexidade e nvel de
organizao, dificilmente seriam desvelados pelo Poder Pblico de maneira
autnoma. Buscam romper o silncio mafioso (omert), e assim contribuir para a
elucidao do crime, a punio dos responsveis, a reparao do dano causado s
vtimas e a preservao da ordem pblica.

59 SARAIVA, Wellington. Colaborao Premiada ( Delao Premiada). Disponvel em: <
http://wsaraiva.com/2014/09/20/colaboracao-premiada-ou-delacao-premiada> Acessado em:
28/04/2015.
60 Mais detalhes sobre o caso em: http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/index.html

47
 2.4. O Acordo de Lenincia na Lei Anticorrupo

O Acordo de Lenincia na Lei Anticorrupo est tratado nos artigos 16 e 17,

como forma da pessoa jurdica causadora do ato lesivo Administrao Pblica
abrandar a sua punio, que tambm poder ser estendido para os atos previstos na
Lei de Licitaes (Lei n 8.666/1993)61. Garantindo a cooperao do setor privado
com setor pblico, o instituto se mostra fundamental para combater a corrupo que,
como foi dito anteriormente, possui um modus operandi bem particular em que nem
mesmo os poderes investigatrios mais agressivos (como a busca e apreenso e as
interceptaes telefnicas) so capazes de trazer aos entes pblicos as provas
necessrias para um processo acusatrio bem-sucedido. Entretanto, veremos que a
maneira como o Acordo de Lenincia foi regulamentado no foi bem aceita por
grande parte da doutrina especializada, surgindo crticas a respeito da prpria
atratividade do sistema.
Inicialmente, a Lei estipula que o Acordo de Lenincia deve ser celebrado
entre a pessoa jurdica responsvel pela prtica do ato lesivo e a autoridade mxima
do rgo ou entidade. Em se tratando de atos lesivos contra a Administrao Pblica
Federal e contra Administrao Estrangeira, a Lei estabelece que ser a CGU o rgo
competente para a celebrao dos acordos.62
Aqui a doutrina faz a primeira crtica: ao permitir que qualquer setor da
pessoa jurdica lesada possa celebrar o acordo, no parece ser a medida mais
adequada e eficiente. O ideal que tais acordos se concentrassem nos rgos de
controle interno j existentes, assim como ocorre no mbito federal em que a
competncia da CGU. Nesse sentido, Carolina Barros e Rafaela Coutinho aduzem
que delegar tal funo para os rgos de controle interno garantiria uma maior
efetividade nos acordos por possurem uma melhor estrutura para sua celebrao
(funcionrios que j foram treinados para essas funes), bem como poderia ser a

61 Com extenso dos efeitos, a empresa poder ser isenta de todas as sanes previstas na Lei 8.666/93.
Dessa forma, como consequncia principal, a empresa poder no ser declarada inidnea, ou seja,
estar apta para continuar contratando com o Poder Pblico.
62 No mbito federal, conforme prev o artigo 28 do decreto 8420/2015, a CGU poder, no mesmo
acordo de lenincia, no s realizar acordos relativos aos ilcitos previstos na Lei 12.846/2015, como
tambm aqueles previstos na Lei 8.666/1993, com vistas iseno ou atenuao das respectivas
sanes.

48
soluo para os casos em que a autoridade mxima estivesse envolvida no ato de
corrupo, portanto, impedida de analisar imparcialmente os aspectos da celebrao
do acordo.63
Seguindo a analise da Lei, em seu artigo 16 ela traz os pressupostos para a
celebrao dos acordos: I ) que a pessoa jurdica seja a primeira a se manifestar
sobre seu interesse em cooperar para a apurao do ato ilcito; II) que ela cesse
completamente seu envolvimento na infrao investigada a partir da data de
propositura do acordo; III) por fim, que a pessoa jurdica admita sua participao no
ilcito e coopere plena e permanentemente com as investigaes e o processo
administrativo, comparecendo, sob suas expensas, sempre que solicitada, a todos os
atos processuais, at seu encerramento.
Podemos perceber que, seguindo modelos internacionais e a prpria lei do
CADE, o legislador utilizou o critrio do primeiro colaborador, conhecido como first
serve, first come. Dessa forma, vedado um segundo Acordo de Lenincia caso j
exista um anterior. Essa previso muito importante, pois, como j foi dito
anteriormente, estimula o vrus da instabilidade, assim, como somente um ser
beneficiado pelo acordo, faz com que gere um estmulo corrida pelo primeiro
acordo, sob pena de demorar muito e o outro comparsa delatar antes.
Por outro lado, pecou o legislador em no prever um modelo de sistema de
senhas, o qual utilizado de maneira bem-sucedida no programa de lenincia do
CADE. Por meio desse sistema, o interessado pode reservar o seu lugar na fila na
condio de que ele apresente as informaes e documentos requisitados pela
autoridade em no mximo 30 dias. Evita-se, portanto, uma possvel discusso em
torno de quem chegou primeiro, algo que relativamente comum quando temos
esquemas de corrupo na iminncia de serem descobertos.
Nesse ponto, a doutrina tambm critica a ausncia de previso dos
programas de Lenincia Plus (Amnesty Plus), que, da mesma forma que o sistema de
senhas, tambm utilizada de maneira exitosa pela esfera antitruste brasileira. Por
meio da Lenincia Plus, eventual interessado que no se qualificar para um Acordo de
Lenincia para um determinado cartel, mas fornecer informaes acerca de um outro
cartel sobre o qual a Superintendncia-Geral no tenha conhecimento, poder obter
todos os benefcios da lenincia em relao segunda infrao e reduo de um tero

63 FIDALGO, Carolina Barros. CANETTI, Rafaela Coutinho. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ,
Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. P.270

49
da pena que lhe seria aplicvel com relao primeira infrao, na medida de sua
cooperao com as investigaes64. Assim, gera-se uma exceo regra do first
come, first serve, o que nos parece ser extremamente til para a investigao de
outros casos de corrupo.
Outra previso que, apesar de no possuir uma relao direta com o acordo
de lenincia, poderia ser bastante til no combate corrupo a figura do
whistleblower (sopradores de apito). O programa do whistleblowers consiste em
estipular recompensas para as pessoas que levarem s autoridades pblicas
informaes relevantes a respeito de casos de corrupo, de m gesto, de ilegalidades
ou de algum outro tipo de delito cometido no mbito da atividade empresarial. A
expresso surge como uma referncia ao rbitro, cuja funo de coibir as jogadas
ilegais praticadas pelos jogadores por meio do sopro do apito. Assim, por meio de
incentivos econmicos, o Estado estimula que as pessoas delatem esquemas de
corrupo, em uma clara ideia de que quanto mais pessoas estiverem interessadas em
colaborar com a Administrao Pblica, mais difcil e desestimulante ser agir
ilicitamente. A exemplo dos Estados Unidos, que j regulamenta e protege a atuao
dos whistleblowers h algum tempo, o Brasil vem demonstrando interesse no tema.
Nesse sentido, alguns projetos de lei j tramitam na Cmara dos Deputados (PL
1.701/201165 e o PL 3.506/201266) e no Senado Federal (PLS 664/201167), trazendo

64 de CADE.
Lenincia. Disponvel em: Programa
<http://www.cade.gov.br/Default.aspx?1313151be120e079cf71c6> Acessado em: 11/05/2015.
65 O PL 1.701/2011, do deputado federal Carlos Manato (PDT-ES), institui o Programa Federal de
Recompensa e Combate Corrupo. Em seu artigo 4, o projeto concede ao cidado que oferecer
informaes imprescindveis para a apurao do ilcito, punio dos acusados e recuperao dos bens e
valores desviados uma recompensa em moeda nacional correspondente a 10% sobre o total apurado
dos valores e bens apreendidos. O projeto assegura ainda o anonimato ao informante no artigo 3,
pargrafo nico (O informante dever ser maior de 18 anos de idade e ter capacidade civil plena,
cabendo ao rgo que receber a denncia assegurar-lhe o anonimato e o sigilo da fonte.), e menciona
que ser criado pela Unio o Fundo de Recepo e Administrao de bens e valores recuperados em
aes transitadas em julgado, de onde adviriam os recursos para recompensar os informantes. O projeto
foi apensado, em 02/09/2013, ao PL 6.132/2013, do Deputado Federal Enio Bacci (PDT/RS), o qual
concede prmio queles que comunicarem s autoridades competentes a prtica de crime contra a
Administrao Pblica Federal, Estadual e Municipal, de que resulte a efetiva recuperao de valores
ao errio. ( BREIER, Ricardo; SOUZA, Bernardo de Azevedo. Projetos criam programas de
recompensa para quem denunciar crimes. Publicado em 9 de dezembro de 2014. Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2014-dez-09/projetos-criam-programas-recompensa-quem-denunciar-
crimes>)
66 O PL 3.506/2012, de autoria do deputado federal Joo Campos (PSDB-GO), insere os crimes de
peculato (artigo 312, CP), concusso (artigo 316, CP), corrupo passiva (artigo 317, CP) e corrupo
ativa (artigo 333, CP) como crimes hediondos, modificando o artigo 1 da Lei 8.072/90. O projeto
tambm cria o programa de recompensa a delatores de crimes cometidos contra a Administrao
Pblica. Em virtude da proposta de alterar a Lei de Crimes Hediondos, o PL foi apensado atualmente
ao PL 5.900/2013, que compilou outros projetos que tratavam da mesma matria, de modo a

50
previses interessantes como o pagamento de uma recompensa de at 10% sobre o
total apurado dos valores de bens apreendidos frutos da colaborao (no podendo o
valor superar 100 salrios mnimos).
Voltando a analisar a Lei, as vantagens para quem celebra o Acordo de
Lenincia podem ser encontradas no 2 do artigo 16. Dessa forma, analisando a sua
literalidade, a celebrao do Acordo de Lenincia confere os seguintes benefcios
pessoa jurdica: 1) ficar isenta da sano de publicar a deciso condenatria (art.
6, II, da Lei); 2) no ficar proibida de receber incentivos, subsdios, subvenes,
doaes ou emprstimos de rgos ou entidades pblicas e de instituies financeiras
pblicas ou controladas pelo Poder Pblico (art. 19, IV); 3) continuar tendo que
pagar a multa, no entanto, este valor poder ser reduzido em at 2/3 68. Ademais,
prev a Lei que os efeitos do Acordo de Lenincia sero estendidos s pessoas
jurdicas que integram o mesmo grupo econmico, de fato e de direito, desde que
firmem o acordo em conjunto, respeitadas as condies nele estabelecidas. Vale
mencionar que, mesmo celebrando o acordo, a pessoa jurdica dever reparar
integralmente o dano causado Administrao Pblica69.
justamente quanto aos seus efeitos do Acordo de Lenincia que a doutrina
concentra suas crticas mais contundentes. Inicialmente, a Lei no menciona os efeitos
penais do acordo, assim, mantida a possibilidade de persecuo, na esfera penal, de

possibilitar a apreciao conjunta. ( BREIER, Ricardo; SOUZA, Bernardo de Azevedo. Projetos criam
programas de recompensa para quem denunciar crimes. Publicado em 9 de dezembro de 2014.
Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2014-dez-09/projetos-criam-programas-recompensa-quem-
denunciar-crimes>)
67 O PLS 664/2011, de autoria do senador Walter Pinheiro (PT-BA), altera o artigo 5, pargrafo 3, do
CPP, para garantir quelas pessoas que noticiam crimes s autoridades, como a prtica de crimes
tributrios ou contra a Administrao Pblica, retribuio pecuniria de 10% do valor que vier a ser
recuperado. ( BREIER, Ricardo; SOUZA, Bernardo de Azevedo. Projetos criam programas de
recompensa para quem denunciar crimes. Publicado em 9 de dezembro de 2014. Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2014-dez-09/projetos-criam-programas-recompensa-quem-denunciar-
crimes>)
68 No mbito federal, alm dessas vantagens descritas, poder ser concedido pessoa jurdica
colaboradora iseno ou atenuao das sanes administrativas previstas nos art. 86 a art. 88 da Lei n
8.666, de 1993, ou de outras normas de licitaes e contratos ( inciso IV, artigo 40, decreto 8420/2015).
Tambm vale mencionar a interessante previso do Decreto n 55.107/2014, do municpio de So
Paulo. Ele prev que se a empresa infratora procurar a Administrao Pblica antes de serem feitas
qualquer investigao, poder ter sua multa diminuda at 2/3. Por outro lado, caso o acordo de
lenincia seja realizado aps a cincia da instaurao dos procedimentos de investigao, poder ter sua
multa reduzida somente at 1/3 (art.31, 3). Dessa forma, seu objetivo estimular que as empresas
realizem os acordos o quanto antes. Ainda no decreto, ele prev que as multas recolhidas sero
aplicadas em um fundo municipal utilizado para custear, exclusivamente, a educao e a sade (art.43).
69 Muitos especialistas entendem, entre eles o ex-Ministro Jorge Hage, da CGU, que a reparao
integral do dano um requisito essencial para que a Administrao Pblica possa celebrar o acordo.
Vale mencionar ainda que, diferentemente das demais sanes previstas na Lei, essa imprescritvel,
em razo do prprio artigo 37, 5, da CF.

51
todos os envolvidos no ato de corrupo, inclusive aqueles que colaboraram
efetivamente com as investigaes por meio do acordo de lenincia. Nesse sentido,
assevera Thiago Marrara que:

Como j se demonstrou no Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia,

a ausncia de benefcios penais amplos pode ser fatal ao programa, pois o
Ministrio Pblico ganhar espao para usar as lenincias no intuito de
obter condenaes penais contra pessoas fsicas (por exemplo,
administradores das empresas), alm de reparaes por danos na esfera
civil.70

Dessa forma, criou-se uma situao em que a pessoa jurdica poder receber
benefcios decorrentes da celebrao do acordo, mas a pessoa fsica envolvida, no,
afastando, portanto, o seu interesse em auxiliar a Administrao Pblica na
investigao dos crimes 71 . Como esclarece Joo Marcelo Rego Guimares, a
celebrao de Acordo de Lenincia demanda uma atuao proativa de uma pessoa
fsica que dever apontar os culpados, oferecer informaes ou documentos e
cooperar plenamente com as investigaes (...) quanto mais colaborar o dirigente ou
administrador, mais reduzida ficar eventual sano pecuniria a ser imputada
pessoa jurdica, e mais implicado ficar o delator na esfera criminal. 72
Assim, no h motivao para que a pessoa fsica colabore com a
administrao, o que far com que esses acordos dependam apenas dos procedimentos
de investigao interna das pessoas jurdicas envolvidas. Dessa forma, em casos em
que o alto escalo da empresa estiver envolvido com o ato, elas no tero incentivos
para a celebrao dos acordos de lenincia.
Ainda quanto aos efeitos, a Lei no prev a imunidade total na esfera
administrativa como ocorre no campo antitruste. Assim, mesmo aps a celebrao do
acordo, o agente poder sofrer a penalidade de multa, sem, entretanto, ter a garantia
de um patamar mnimo de diminuio, apenas de um limite mximo (at 2/3)73.

70 MARRARA, Thiago. Lei Anticorrupo Permite que Inimigo Vire Colega. Consultor Jurdico, So
Paulo, 15 de novembro de 2013. Disponvel em: < http://www.conjur.com.br/2013-nov-15/thiago-
marrara-lei-anticorrupcao-permite-inimigo-vire-colega> Acessado em: 19/04/2015.
71 FIDALGO, Carolina Barros. CANETTI, Rafaela Coutinho. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ,
Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. P.275
72 MAGALHES, Joo Marcelo Rego. Aspectos relevantes da lei anticorrupo empresarial brasileira
( Lei n 12.846/2013). In: Revista Controle, Volume XI, N2, dezembro 2013.
73 Quanto a essa crtica, no concordamos integralmente com ela. Nesse sentido, enxergamos com bons
olhos a previso de diminuio (e no extino) das penas de multa com a celebrao do acordo de
lenincia. Assim, a sua no iseno total estimula a as empresas a criarem programas de compliance em

52
Outrossim, a lenincia no impede que o Ministrio Pblico, com base no art. 19 da
Lei n 12.846/2013, ajuze ao para determinar o perdimento de bens, direitos ou
valores, a suspenso ou interdio parcial das atividades da pessoa jurdica ou at
mesmo sua dissoluo compulsria.
Alm disso, a pessoa jurdica colaboradora no estar isenta de ser
responsabilizada civil ou administrativamente por meio de outras leis que tambm se
baseiam na promoo dos mesmos bens jurdicos que a Lei Anticorrupo, como o
caso da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92) e o Controle de Contas
(no mbito federal, regido pela Lei n 8.443/92).
Como ultima crtica aos seus efeitos, a pessoa jurdica, a depender da sua
extenso e atuao, poder responder pelo mesmo fato em jurisdio brasileira e
tambm em jurisdio estrangeira. Isso ocorre porque as leis que visam combater a
corrupo tem uma aplicao extraterritorial; assim, alm de ser aplicada a Lei
Anticorrupo do pas da vtima dos atos lesivos, tambm ser aplicada a Lei do pas
de origem da empresa infratora74. Exemplificando, se uma empresa brasileira pratica
atos de corrupo na Inglaterra, alm de sofrer as sanes previstas no Bribery Act do
Reino Unido, sofrer tambm as consequncias da Lei Anticorrupo brasileira. E
onde entra aqui o efeito desestimulante do Acordo de Lenincia? Bem, como uma das
exigncias para realizao do acordo a confisso da empresa na participao dos
ilcitos, esta poder ser utilizada como prova emprestada pelos pases estrangeiros
para punir a empresa colaboradora. Ademais, dificilmente tais pases aceitaro como
argumento defensivo o bis in idem, j que prezam por afirmar sua soberania,
independentemente se essas empresas infratoras j foram punidas ou no por outros
pases.

busca de uma reduo maior das penalidades. Caso j fosse garantido uma imunidade total a essas
empresas pela simples realizao dos acordos, elas no teriam incentivos nenhum em criarem um bom
programa de compliance. Dessa forma, a empresa que possui um programa de compliance estruturado j
garante uma diminuio significante do valor da multa, alm disso, caso ela realize o acordo de
lenincia, ter uma reduo ainda maior do valor, chegando ao final a um montante relativamente baixo.
74 Para exemplificar, em um estudo comparado, a Bribery Act do Reino Unido (UKBA) prev sua
aplicao para atos praticados no exterior caso seja realizados for cidados residentes ou empresas
nacionais. Ademais, a mesma legislao estipula que os crimes de falhar na preveno da corrupo
sero aplicados quando realizados no exterior, bastando que a empresa mantenha negcios em territrio
britnico. Por outro, Foreing Corrupt Practices Act dos Estados Unidos ( FCPA) prev que suas
normas sero aplicadas no exterior se os atos de corrupo possurem alguma forma de comunicao
ou comercio com o pas. Tambm ser aplicado a FCPA quando os atos praticados no exterior sejam
realizados por cidados ou empresas nacionais. Por fim, nossa legislao prev em seu artigo 28
estipula que a Lei ser aplicada aos atos lesivos praticados por pessoa jurdica brasileira contra a
Administrao Pblica estrangeira, ainda que cometidos no exterior.

53
 Nesse sentido, realizando uma anlise do bis in idem como argumento de
defesa utilizada no mbito internacional, Renata Ribeiro Baptista aduz que:

A despeito de a segurana jurdica ser um principio geral de direito assim

tido pela sociedade internacional, extremamente difcil conceber a ideia
que determinado Estado deixe de lado, ainda que pontualmente em nome
de um valor jurdico maior; seu ius puniendi porque, em face do mesmo
fato, outro Estado j agiu. O exerccio do ius puniendi um aspecto
relevante da soberania.75

Superando a crtica e continuando na anlise da Lei, previsto que a

colaborao da pessoa jurdica deve ser eficaz, ou seja, necessrio que a pessoa
jurdica colabore efetivamente com as investigaes e com o processo, devendo
realizar a identificao dos demais envolvidos na infrao (quando couber) e a
obteno clere de informaes e documentos que comprovem o ilcito sob apurao.
Ademais, no Acordo de Lenincia sero estipuladas as condies necessrias para que
seja assegurada a efetividade da colaborao e o resultado til do processo.
Assim, no basta que o colaborador lance acusaes a esmo contra os corrus
ou partcipes dos atos de corrupo; necessrio que essas informaes sejam teis e
sua colaborao seja realmente eficaz para o desmantelamento da organizao
criminosa. Dessa forma, como j visto, informaes que a polcia e o Ministrio
Pblico j possuam ou que poderiam ser obtidas de forma simples, no justificam a
realizao do acordo.
Nesse ponto, o Ministrio Pblico condena a realizao de qualquer Acordo
de Lenincia sem a sua prvia manifestao enquanto estiver em andamento
colaborao premiada sobre o mesmo fato delituoso. Isso porque, ao realizar uma
colaborao premiada, o Ministrio Pblico passa a ter acesso a vrias informaes
que durante a realizao das colaboraes devem ficar sob sigilo, porm, depois de
concludas, podero ser utilizadas pelos demais rgos para que faam suas
respectivas responsabilizaes. Assim sendo, caso a CGU (ou outro rgo competente
para o acordo) resolva firmar os acordos de lenincia durante a realizao das
colaboraes premiadas, podero aceitar informaes como teis e relevantes, quando
na verdade no so, pois j eram conhecidas pelo Ministrio Pblico. Ou seja, o rgo
do Executivo poder comprar gato por lebre ao realizar de maneira precipitada tais
acordos. Dessa forma, enquanto estiver em andamento colaborao premiada, o rgo

75 BAPTISTA, Renata Ribeiro. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei
Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. P.118

54
responsvel pelos acordos de lenincia dever esperar o fim do seu sigilo para que
tenha acesso s informaes colhidas ou, caso queria realizar logo os acordos, dever
garantir a manifestao do Ministrio Pblico para que afirme a utilidade ou no das
informaes apresentadas pelo delator.76
Caso o rgo responsvel entenda que as informaes trazidas no sero
teis, o acordo no ser celebrado. Assim, os documentos apresentados durante a
negociao sero devolvidos, sem reteno de cpias e ser vedado seu uso para fins
de responsabilizao, exceto quando a Administrao Pblica tiver conhecimento
deles independentemente da apresentao da proposta do Acordo de Lenincia (art.16,
7 da Lei 12.846/2013 e art. 35 do decreto 8.420/2015). Dessa forma, busca-se
estimular a realizao dos acordos, garantindo aos futuros delatores uma segurana de
que, caso no seja celebrado o acordo, eles no sairo prejudicados.
Ainda, a Lei garante sigilo durante a realizao dos acordos, prevendo que a
proposta de Acordo de Lenincia somente se tornar pblica aps a efetivao do
respectivo acordo (art.16, 6, Lei n 12.846/2013). No mbito federal o sigilo tambm
foi previsto de maneira expressa no Decreto n 8.420/2015, em seu art. 30, 1,
estipulando que:
A proposta apresentada receber tratamento sigiloso e o acesso ao seu
contedo ser restrito aos servidores especificamente designados pela
Controladoria-Geral da Unio para participar da negociao do acordo de
lenincia, ressalvada a possibilidade de a proponente autorizar a
divulgao ou compartilhamento da existncia da proposta ou de seu
contedo, desde que haja anuncia da Controladoria-Geral da Unio

Por fim, a Lei prev que realizao do Acordo de Lenincia interrompe o

prazo prescricional. E caso a empresa colaboradora no cumpra o acordo, o processo
ser reiniciado e a pessoa jurdica ficar impedida de celebrar novo acordo pelo prazo
de 3 anos contados do conhecimento pela Administrao Pblica do referido
descumprimento.
Em razo de tudo que foi exposto, entendemos que o Acordo de Lenincia
um importante e robusto instrumento introduzido pelo legislador no combate
corrupo. No temos dvidas que se trata do mecanismo mais eficiente para o
desbaratamento de crimes complexos, que possuem caractersticas nicas e operam de
maneira bem particular. Entretanto, no podemos deixar de concordar com algumas

76 Nesse sentido: < http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/2015/04/janot-pede-para-
que-ministerio-publico-de-aval-sobre-acordos-de-leniencia.html>

55
das crticas que foram aqui apresentadas. imprescindvel torn-lo mais atrativo. Ora,
que pessoa jurdica confessaria uma infrao para obter uma obscura reduo da
multa e ter, em contrapartida, a responsabilizao penal de seus funcionrios, a
punio em outras esferas administrativas, a punio em jurisdio estrangeira e, em
alguns casos, ter a sua dissoluo compulsria decretada?
So poucas as situaes nas quais enxergamos o Acordo de Lenincia como
algo realmente vantajoso para a empresa, a exemplo dos casos em que a pessoa
jurdica possui uma ntima relao com a Administrao Pblica, seja prestando
servios ou recebendo emprstimos e incentivos. Nesses casos, o Acordo de
Lenincia pode representar uma salvao para que a empresa continue atuando no
mercado. Porm de maneira geral entendemos que o programa possui alguns pontos
que necessitam ser calibrados.
Sabemos que os indivduos, conforme visto no dilema do prisioneiro, agem
sempre em busca de maximizar os seus resultados individuais; assim, necessitam ser
atrados por benefcios realmente vantajosos. O delator, na maioria dos casos, no
colabora com a Administrao Pblica porque se arrependeu dos seus atos ou porque
foi acometido por um senso de honestidade; ele colabora porque enxerga na delao
uma maneira de melhorar a sua situao concreta. Portanto, sem uma boa
recompensa, dificilmente o infrator ser convencido a mudar de lado.
Portanto, a pergunta que se faz : como deixar o Acordo de Lenincia mais
atrativo?
Inicialmente, no temos dvidas de que necessrio que haja uma
cooperao entre as diversas instituies responsveis pelo combate corrupo. Por
meio dessa integrao, torna-se possvel a aplicao simultnea (porm de maneira
separada) dos mais diversos instrumentos que beneficiam o infrator. Assim, ao
constatar que foi realizado determinado ato de corrupo na esfera federal, a empresa
poder realizar, de maneira simultnea, o Acordo de Lenincia com a CGU; o TAC,
em relao s medidas civis 77, com o Ministrio Pblico; e o Acordo de Lenincia
com o CADE, a depender da infrao. Alm disso, os funcionrios envolvidos
podero realizar acordos de colaborao premiada e transaes penais com o
Ministrio Pblico. Ou seja, por meio de uma atuao conjunta dos mais diversos

77 Assim como alguns especialistas, acreditamos ser possvel a realizao de TAC com o Ministrio
Pblico em relao as medidas civis tratadas na Lei n 12.846/2013. Isso porque, em seu artigo 21, a
Lei prev que na responsabilizao judicial ser utilizado o rito da Ao Civil Pblica, a qual
plenamente compatvel com o TAC.

56
rgos, o colaborador passa a ter a garantia de que ser realizado acordos e transaes
nas mais diversas frentes de responsabilizaes, tornando sua a colaborao algo
extremamente vantajosa. Resolve-se igualmente o problema da pessoa fsica no ser
tambm beneficiada, j que com a realizao de acordos de colaborao premiada ela
poder ter sua imunidade na esfera penal.
Portanto, a primeira sada para tornar o Acordo de Lenincia da Lei
12.846/13 mais atrativo garantir a cooperao entre os diversos rgos responsveis
pelo combate corrupo. Vale destacar que, conforme lembra Nicolao Dino, essa
cooperao no deve ser vista apenas como fruto da boa vontade das instituies, pois
trata-se de uma exigncia internacional. Nesse sentido, a Conveno de Mrida, que
foi ratificada pelo Decreto Legislativo n 348, determina em seu artigo 39 que os
rgos estatais e o MP devero agir de maneira integrada no combate corrupo.
Portanto, a atuao conjunta de toda a Administrao Pblica vai alm de uma mera
liberalidade das instituies; algo que j vem sendo exigido h anos no plano
internacional.78
Dessa forma, com a atuao integrada, busca-se garantir uma melhor
resposta estatal corrupo, alm de tornar o Acordo de Lenincia algo mais
vantajoso para o colaborador, que passar a ter uma segurana de que toda a
Administrao Pblica estar em sintonia com o que est sendo garantido ao
colaborador.
Resolvendo-se a questo da imunidade na esfera penal e a punio do
colaborador em outras esferas administrativas, como fazer com que o Acordo de
Lenincia da Lei 12.846/2013 tenha as ferramentas do bem-sucedido Acordo de
Lenincia do CADE?
Acreditamos que para essa questo duas sadas se apresentam. A primeira e
mais clara seria que tais ajustes fossem realizados pelo Poder Legislativo. Assim, por
meio de alterao legislativa, seria possvel trazer ao nosso Acordo de Lenincia as
prticas bem-sucedidas de outros modelos, como aqueles j vistos no sistema
americano e na prpria Lei do CADE. De fato, seria esse o melhor caminho, porm,
como todos sabemos, o Legislativo uma esfera poltica que possui um ritmo prprio
e atua conforme os seus interesses, fazendo com que essa sada se torne extremamente
demorada.

78 Conferncia da Lei da Empresa Limpa. Painel sobre cooperao e acordo de lenincia. Apresentado
em 19 de novembro 2014. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=mUDmpAAfNHM>

57
 Um segundo caminho para garantir uma maior efetividade ao Acordo de
Lenincia passa pela indeclinvel compreenso de que estamos diante de um
microssistema de promoo da integridade pblica 79 . Nele esto inseridos a
prpria Lei Anticorrupo (12.846/2013), a Lei do CADE ( 12.529/2011), a Lei do
Impeachment (1.079/1950); a Lei da Ao Popular (4.717/65); a Lei de Improbidade
Administrativa (8429/1992); a Lei de Licitaes e Contratos (8.666/93); a Lei de
Lavagem de Dinheiro (9.613/1998); entre outras. Assim, entende mais uma vez
Nicolao Dino que, por estarem inseridas em um microssistema, fundamental que se
d uma interpretao sistmica e integrada a todas essas normas.80
Destarte, por meio deste microssistema, almeja-se a reunio ordenada das
normas e princpios que possuem o propsito de promover a integridade pblica,
permitindo uma intepretao coerente e racional do sistema.
Dessa forma, por meio de uma interpretao sistemtica, seria possvel, por
exemplo, a aplicao analgica dos instrumentos bem-sucedidos de outras leis que
compe o microssistema, como os da Lei do CADE e os da Lei Anticorrupo.
Assim, poderamos resolver algumas falhas j vistas, como a necessidade do Sistema
de Senhas e da Lenincia Plus.
Por fim, por tudo que foi dito, acreditamos que a soluo para se garantir o
aparelhamento do Acordo de Lenincia com instrumentos eficazes e assegurar a sua
atratividade passa pelo nico caminho da cooperao efetiva entre os mais diversos
rgos no combate corrupo e na inevitvel compreenso de que a Lei n
12.846/2013 est inserida, junto com vrias outras normas, dentro do microssistema
de promoo da integridade pblica e como tal necessita de uma interpretao
integrada e sistemtica.

79 Expresso sugerida por Vladimir Aras (ARAS, Vladimir. A nova Lei Anticorrupo Brasileira. 30
jan. 2014. Disponvel em: <https://blogdovladimir.wordpress.com/2014/01/30/a-nova-lei-
anticorrupcao-brasileira>. Acessado em 10/03/2015)
80 Conferncia da Lei da Empresa Limpa. Painel sobre cooperao e acordo de lenincia. Apresentado
em 19 de novembro 2014. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=mUDmpAAfNHM>

58
 Captulo 3: O Programa de Compliance

3.1. Introduo

O programa de compliance (ou tambm chamado de programa de

integridade) est expressamente previsto no artigo 7, inciso VIII, da Lei n
12.846/2013, como circunstncia atenuante da pena de multa. Sua regulamentao
encontra-se nos artigos 41 e 42 do recente Decreto n 8.420, de 18 de maro de 2015.
A incorporao de programas dessa natureza no uma novidade absoluta no
Brasil, pois a prpria Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei n 9.613/98) j previa a
adoo de programas de compliance; entretanto, em grande parte, limitava-se a exigir
somente das instituies financeiras. De forma diferente, a Lei Anticorrupo
estimula que qualquer empresa que tenha, de alguma forma, relao com o Poder
Pblico adote mecanismos de integridade.
Por Compliance compreende-se o conjunto de prticas e disciplinas adotadas
pelas pessoas jurdicas no intuito de alinhar o seu comportamento coorporativo
observncia das normas legais e das polticas governamentais aplicveis ao setor de
atuao, prevenindo e detectando ilcitos, a partir da criao de estruturas internas e
procedimentos de integridade, auditoria e incentivos comunicao de
irregularidades, que forneam um diagnstico e elaborem um prognstico das
condutas e de seus colaboradores, com a aplicao efetiva de cdigos de tica no
respectivo mbito interno.81
O Compliance um dos valores que d sustentao governana corporativa
e que exige condutas alinhadas a preceitos ticos e a boas prticas empresariais 82.
Significa implementar controles internos tendentes a prevenir e repreender o
cometimento de atos ilcitos dentro das prprias empresas.

81 PFAFFENZELLER, Bruna. No rastro da corrupo praticada por pessoas jurdicas: da lei
12.846/2013 ao Projeto de Novo Cdigo Penal. In: VITORELLI, Edilson (Org.). Temas atuais do
Ministrio Pblico Federal. Salvador: Juspodivm, 2015. Pg.897
82 CLAYTON, Mona. Entendendo os desafios de Compliance no Brasil: um olhar estrangeiro sobre a
evoluo do Compliance anticorrupo em um pas emergente. in DEL DEBBIO, Alessandra;
MAEDA, Bruno Carneiro e AYRES, Carlos Henrique da Silva. Temas de Anticorrupo e
Compliance. Rio de Janeiro. Elsevier, 2013, p. 150.

59
 Assim, por meio da Lei n 12.846/2013, a Administrao Pblica incentiva
as empresas a institurem procedimentos internos de controle com o objetivo de se
evitar a prtica de atos de corrupo por meio de seus diretores, empregados ou
qualquer outra pessoa que tenha algum vnculo com a empresa.
Dessa forma, ao determinar que as corporaes estabeleam prticas de
compliance dentro do ambiente empresarial, o Estado compartilha com os entes
privados a responsabilidade pela investigao dos atos de corrupo que porventura
ocorram no ambiente corporativo. O Poder Pblico, diante da sua incapacidade de
fiscalizar todos os atos ocorridos dentro das empresas, passa a incentivar que as
entidades privadas e seus funcionrios o auxiliem nessa tarefa.83
importante mencionar que a Lei Anticorrupo no obriga a adoo de um
programa de compliance; ela apenas o incentiva. Cabe, portanto, a cada empresa
analisar quais so os riscos a que esto expostas e assim apurar se h ou no
necessidade de adotar um programa de integridade.
Por outro lado, mesmo sem obrigar, a simples estrutura da Lei n
12.846/2013, a qual prev responsabilidade objetiva pelos atos de corrupo
praticados por qualquer pessoa que tenha ligao com a pessoa jurdica84, j seria um
excelente motivo para que as empresas expostas a riscos criassem programas de
compliance eficientes. Entretanto, a Lei vai alm e garante que aqueles que
implementarem um bom programa de integridade tero, caso ele no consiga evitar a
prtica do ato ilcito, a multa atenuada.

83 CAMARGO, Rodrigo Oliveira. Compliance Empresarial e Investigao Preliminar. In: Cincias
Criminais em Debate: perspectivas interdisciplinares. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
84 Nesse sentido, o artigo 2 da Lei 12.846/13 prev que: as pessoas jurdicas sero responsabilizadas
objetivamente, nos mbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em
seu interesse ou benefcio, exclusivo ou no. Dessa forma, o ato deve ser praticado no interesse ou
benefcio da empresa, porm a ao pode ser praticada por qualquer pessoa associada empresa. Essa
previso amplia significamente o leque de condutas pelas quais a empresa est responsabilizada, o que
justifica ainda mais a necessidade de adoo de um programa eficiente de compliance. Um exemplo
de uma construtora A, que pretende ingressa no mercado de determinado pas e contrata a empresa B
de consultoria local para tratar dos procedimentos burocrticos. Nesse hiptese, a empresa B,
utilizando-se de seus prprios recursos e sem o consentimento da empresa A, realiza um ato de
corrupo para conseguir determinada licena. Neste exemplo, a empresa A ser responsabilizada pela
prtica do ato da empresa B, pois foi prestado um servio por ela contratada e em seu benefcio. Aqui
percebemos a grande necessidade de um programa de compliance, que, caso existisse, realizaria
diligencias prvias (due dilligence) em relao a empresa B antes da efetuar a sua contratao, fazendo
isso por meio de uma anlise dos histricos e dos procedimentos adotados pelo parceiro comercial,
alm de lhe impor clausulas contratuais proibitivas de atos de corrupo.

60
 Por fim, vale destacar que o tema compliance, por se tratar de uma novidade
para muitos setores da economia, tem sido o ponto da Lei que mais movimentou os
departamentos jurdicos das empresas nacionais e os escritrios de advocacia que
prestam consultorias. Em conferncia organizada pela CGU, divulgou-se que 38% das
empresas que esto sujeitas a riscos j criaram mecanismos de compliance depois da
Lei. Isso fruto do reconhecimento das prprias empresas de que, apesar de no
isentar a sua responsabilizao, somente com a adoo de um forte e efetivo programa
interno de preveno se poder reduzir os riscos de exposio s graves sanes
previstas na Lei 12.846/2013. Assim, o simples fato de as empresas estarem
interessadas em adotar mecanismos eficientes de integridade j demonstra o grande
avano trazido pela Lei no comportamento do setor privado, confirmando que o
empresariado no mais enxerga a corrupo como algo vantajoso.

3.2. Anlise do Programa de Compliance no FCPA e no UKBA

A legislao americana, conhecido como Foreing Corrupt Practices (FCPA),

foi editada em 1976, quando ainda no se falava em regulao, motivo pelo qual em
seu texto legal no h previso de um programa de compliance. Apesar de no existir
uma previso expressa, a adoo de regras de compliance tem consequncias jurdicas
relevantes para a aplicao das sanes nela prevista. Isso porque o sistema acusatrio
americano tem por caracterstica a discricionariedade da persecuo penal; assim, o
rgo responsvel pela acusao deve sempre sopesar a necessidade e a utilidade de
ajuizar uma ao penal no caso concreto, ao contrrio do Brasil em que se aplica o
princpio da obrigatoriedade da ao penal.
Dessa forma, de acordo com os Principles of Federal Prosecution of
Business, trs dos noves princpios que devem ser levados em considerao na
deciso de ajuizar uma ao penal por violao ao FCPA dizem respeito a
mecanismos prvios de compliance na empresa, sendo eles: a) a cumplicidade ou a
condescendncia da direo com os atos de corrupo; b) a existncia e a efetividade
de programa de compliance pr-existente; c) as medidas de remediao adotadas pela

61
empresa aps a identificao da prtica de corrupo, as quais incluem a adoo ou a
melhoria de programa de compliance.85
A insero de referencia expressa ao compliance no Principles of Federal
Prosecution of Business somente ocorreu no ano de 2006; entretanto, desde essa data
ele tem servido de incentivo implantao de mecanismos de integridades nas
empresas americanas.86
Ainda como incentivo adoo de mecanismos de compliance, o U.S
Sentencing Guidelines prev que a existncia de programas de integridade devem ser
levados em considerao no momento da aplicao das penalidades, ou na escolha das
condies a serem cumpridas para a suspenso da pena ou do processo.
Assim, podemos concluir que, embora a existncia de um programa de
compliance no seja unicamente capaz de garantir que a empresa no ser processada
ou punida, certo que a adoo de um efetivo programa de integridade ser levada em
considerao, tanto na deciso de ajuizar ou no ao penal, quanto no momento da
aplicao da pena. Entretanto, caso a empresa consiga comprovar que o ato de
corrupo praticado foi absolutamente isolado e contrrio s prticas da sociedade, e
que houve adoo de medidas efetivas para tentar evit-las, tais circunstncias
podero ser levadas em considerao para garantir a imunidade total de
responsabilidade da pessoa jurdica.
J em relao legislao britnica, o Bribery Act (UKBA), h uma
importncia maior conferida ao programa de compliance. Nessa legislao, a mera
conduta de falhar na preveno da corrupo enquadrada como um ilcito penal
autnomo. Dessa forma, ao coloc-lo na categoria de ilcito penal, o UKBA transfere
ao particular todo o nus de prevenir a pratica de atos de corrupo s empresas.
Por outro lado, a legislao britnica reconhece que no faticamente
possvel impedir de forma absoluta todo e qualquer ato de corrupo. Assim, a
empresa que tiver um estruturado e efetivo programa de compliance e demonstrar

85 CARVALHO, Paulo Roberto. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.).
Lei Anticorrupo. Salvador: Juspodivm, 2015. Pg.52
86 MAEDA, B. Programas de Compliance Anticorrupo: importncia e elementos essenciais. In: Del
Debbio, A., Carneiro Maeda, B. e da Silva Ayres, C. (coord.), Temas de Anticorrupo &
Complainces. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p.172

62
que, apesar da ocorrncia de um ato de corrupo, tratou-se de caso isolado, tal
conduta poder servir como uma excludente de culpabilidade.87
Seguindo a linha de permitir uma autoregulao empresarial, o UKBA deixa
a critrio de cada empresa definir quais so as medidas de compliance a serem
adotadas. Assim, a legislao britnica reconhece que cada empresa possui suas
particularidades que iro determinar a rigidez dos programas de integridade a serem
adotados. Entretanto, apesar de possuir certa liberdade, as empresas britnicas devem
seguir seis princpios que funcionam como um norte na criao do programa de
compliance, sendo eles: a) proporcionalidade nos procedimentos a serem seguidos;
b) compromisso da alta direo da empresa com o fim das prticas de corrupo; c)
anlise e avalio de risco; d) diligncias prvias (due diligence); e) comunicao e
treinamentos internos; f) monitoramento e reviso constante dos riscos e dos
procedimentos adotados.
Por fim, vale mencionar que, assim como ocorre nos Estados Unidos, no
Reino Unido tambm se aplica a regra da discricionariedade na deciso de ajuizar ou
no a ao penal. Assim, caso a empresa siga rigorosamente os princpios citados,
garantir que, mesmo ocorrendo algum ato de corrupo, poder ser exculpada do
crime de falhar na preveno corrupo por ter cumprido os requisitos
necessrios para bom programa de compliance.
Fazendo uma comparao com a legislao brasileira, podemos concluir que
nosso sistema tambm deu importncia ao programa de compliance, mas fez de
maneira mais tmida do que a legislao britnica e a americana. Isso porque,
diferente do FCPA e do UKBA, a nossa legislao no autoriza que a empresa deixe
de ser processada ou responsabilizada por ter um efetivo programa de compliance,
garantindo apenas que a pena ser atenuada.

3.3. Pressupostos para estruturao do Programa de Compliance

Seguindo o caminho da legislao britnica, a nossa Lei Anticorrupo

trouxe alguns pressupostos que sero levados em conta para a verificao da

87 CARVALHO, Paulo Roberto. In: SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.).
Lei Anticorrupo. Salvador: Juspodivm. Pg.53

63
eficincia do programa de compliance. Tais requisitos esto previstos no Decreto
8.420/2015 e na Portaria n 909 instituda pela CGU.
Antes de analisarmos a estrutura desejada para um bom programa de
compliance, cumpre destacar alguns pilares entendidos pela doutrina como essencial
para o seu bom funcionamento.
Primeiramente, as empresas devem se atentar que o programa de compliance
necessita ser estruturado de acordo com as caractersticas e particularidades de cada
companhia, ou seja, para cada uma existe uma receita diferente. Nesse sentido, o
primeiro ponto a ser analisado qual o risco a que empresa est sujeita. Se a empresa
possui pouco contato com o setor pblico ( supermercado, por exemplo), o seu nvel
de exposio menor e, como consequncia, o programa de compliance ser menos
rigoroso. Por outro lado, se a empresa possui muito contato com o Poder Pblico,
participando ativamente de licitaes e contrataes com o setor pblico (ex:
construtoras, empreiteiras, empresas que fornecem medicamentos), dever adotar um
mecanismo de compliance mais rigoroso e que se adeque aos seus riscos. A
companhia, portanto, deve verificar o risco a que est exposta e no sair copiando
modelos de outras empresas. Ademais, para que o programa seja bem-sucedido, ele
deve se adaptar s especificidades de cada empresa, que envolve: a quantidade de
funcionrios, a qualificao desses funcionrios, a estrutura (mais verticalizada ou
horizontalizada), o mercado de atuao, a existncia ou no de intermedirios, o nvel
de interao com as autoridades pblicas, etc.
Em seguida, para que o programa seja realmente eficiente necessrio o
comprometimento do alto escalo da empresa. Necessita-se do apoio inequvoco dos
diretores da companhia ao programa, demonstrando, por meio do discurso e de
comportamentos, que a empresa sria e espera isso tambm de seus funcionrios.
Esse comprometimento com a Lei e com a boa conduta deve ser passado diariamente
aos funcionrios, fazendo isso por meio de mensagens, atividades e agendas
corporativas. Os dirigentes das empresas devem mostrar que fazer a coisa certa e
cumprir com as leis e regulamentos to importante, ou mais importante, do que a
venda ou a entrega do servio. No adianta apenas falar da importncia de um

64
comportamento tico; os diretores devem dar o exemplo e agir de maneira condizente
com que passado para os seus funcionrios.88
O terceiro e ltimo pressuposto a necessidade de um suporte institucional.
Nesse sentido, deve-se garantir liberdade e autonomia para que o departamento
responsvel pelo compliance possa atuar livremente. No necessariamente o setor de
compliance deve ser destacado, com um corpo autnomo de profissionais; ele pode
estar dentro do departamento jurdico (como ocorre na maioria dos casos), sendo
importante apenas que a empresa garanta a legitimidade necessria ao setor para que
possa atuar de maneira eficiente e autnoma.
Superando os pressupostos que entendemos ser fundamentais para um
efetivo programa de compliance, cabe agora analisarmos os requisitos trazidos pelo
decreto que sero levados em conta pelo rgo responsvel para avaliao do
programa. Entre eles, esto:

a) A existncia de canais de denncia que realmente funcionem. A

empresa deve criar a cultura que a denncia algo bom e gera
consequncias positivas para a prpria instituio.
b) A realizao de uma anlise de risco. A empresa deve analisar os riscos
do setor de atuao, alm dos riscos de cada negcio em particular.
Assim, deve-se ter mais cuidados em transaes que apresentam um
maior risco, como licitaes pblicas e doaes polticas e
filantrpicas. Determinados negcios que apresentam lucros excessivos
tambm devem ser objeto de uma maior fiscalizao. Por fim, alguns
tipos de parcerias comerciais, como intermediadores e consultorias,
apresentam maiores riscos de corrupo e devero ser levados em
conta pela empresa.
c) A presena de registros contbeis que reflitam de forma completa e
precisa as transaes da pessoa jurdica. Assim, os controles internos
devem assegurar a pronta elaborao e confiabilidade de relatrios
financeiros da companhia.

88 O alto escalo da empresa deve se conscientizar que agir de maneira correta e exigir isso dos seus
funcionrios vai alm de uma questo tica, envolve uma lgica financeiro por detrs. Com a atual Lei
Anticorrupo trazendo severas penas e de fcil aplicao, passa a ser economicamente desvantajoso
pra empresa agir de maneira corrupta.

65
 d) A previso de medidas disciplinares em caso de violao do programa
de integridade. O programa de compliance deve ser visto como algo
srio e importante por todos aqueles que trabalham na empresa,
portanto, o seu desrespeito deve gerar medidas disciplinares
proporcionais s condutas ilcitas dos empregados.
e) A existncia de mecanismos de comunicao e treinamentos internos.
A empresa deve deixar claro a todos os seus empregados e associados
quais so as prticas permitidas e quais so os procedimentos
necessrios em todas as transaes. Para isso, ganha importncia o
treinamento peridico de seus funcionrios.
f) A realizao de diligencias prvias (due dilligence) para se saber o
histrico e os procedimentos adotados pelos parceiros comerciais, alm
de lhe impor clusulas contratuais proibitivas de atos de corrupo.
Tambm torna-se necessrio a prtica de diligencias quando envolver
fuses, aquisies e reestruturaes societrias.
g) A realizao de monitoramentos e revises constantes dos riscos a que
a empresa est exposta, alm de verificar se os procedimentos j
implantados so adequados e suficientes para a preveno da
corrupo, fazendo as devidas adaptaes sempre que necessrio.

Ainda de acordo com o decreto, o artigo 42, 3 estipula que na avaliao de

microempresas e empresas de pequeno porte, sero reduzidas as formalidades dos
parmetros previstos. Tal previso est em perfeita sintonia com o artigo 170, IX, da
Constituio Federal, o qual prev, como princpio constitucional econmico, o
tratamento mais favorecido para as empresas de pequeno porte.

3.4. Crticas

Apesar de o programa de compliance ser reconhecido pela grande maioria

como um grande instrumento de cooperao do setor pblico com o setor privado no
combate corrupo, alguns especialistas criticam pontos desse instituto.

66
 Inicialmente, Luciano Feldens, ao comentar brevemente sobre os impactos
da Lei Anticorrupo, afirma, com certa preocupao, que, ao premiar as pessoas
jurdicas que auxiliam as autoridades pblicas a identificarem os agentes envolvidos
nos atos de corrupo e a obterem informaes que comprovem a perpetrao das
atividades ilcitas, o legislador inaugurou uma era da privatizao da investigao.89
Rodrigo Oliveira vai alm: ao analisar a privatizao da investigao, nos
lembra que esse procedimento de apurao no seio da empresa pode ser um grande
violador de direitos fundamentais. Para ele, as investigaes conduzidas no mbito
empresarial usualmente so tratadas como auditorias internas, sem maiores
compromissos com os direitos constitucionais conferidos aos acusados em geral,
como a reserva legal, a garantia de jurisdio ou at mesmo a prpria existncia de
um devido processo, em que so assegurados ampla defesa e contraditrio. Desse
modo, assegurar a forma dessa apurao, segundo o autor, passa a ser essencial para
que possamos conferir legitimidade ao programa de compliance. Nesse sentido,
conclui o professor que:

Programas de Compliance devem se preocupar com a formulao de um

modelo de procedimento ideal de investigao para apurao dos atos de
corrupo previstos na Lei 12.846/2013, configurem ou no ilcitos penais,
sempre com foco na obedincia da principiologia constitucional. Em
havendo previso legal de aplicao de sano pblica em caso de violao
dos deveres anticorrupo, seja ela de qualquer espcie, essencial que se
assegurem direitos fundamentais queles colocados na condio de
investigado. 90

Outros doutrinadores e especialistas alertam que o programa de compliance

poder servir de pretexto para legitimar uma verdadeira caa s bruxas, autorizando
as empresas, de modo indiscriminado, a acessarem e-mails, conversas e gavetas de
seus funcionrios em busca de provas.
H tambm especialistas que criticam, espelhando-se nas legislaes
estrangeiras, o fato de a lei Anticorrupo no garantir a iseno total da multa para as
empresas que adotarem um programa de compliance efetivo e estruturado. Assim,
para eles, as empresas que demonstrarem que, apesar da ocorrncia de um ato de

89 FELDENS, Luciano. Lei n 12.846/2013: lei de improbidade empresarial. Revista Sntese de Direito
Administrativo. So Paulo, ano VIII, n.93, p.9/10. set. 2013.
90 CAMARGO, Rodrigo Oliveira. Compliance Empresarial e Investigao Preliminar. In: Cincias
Criminais em Debate: perspectivas interdisciplinares. Rio de Janeiro: Lumen Juris.

67
corrupo, tratou-se de caso isolado, tal conduta deveria ser considerada para excluir a
prpria multa e no apenas atenu-la.
Nesse contexto, entendemos que as crticas lanadas contra o programa de
compliance merecem ser levadas em considerao para futuras regulamentaes que
venham delimitar a matria. Por outro lado, no acreditamos que tais crticas sejam
suficientes para deslegitimar esse importante instrumento de preveno da corrupo.
Nesse sentido, a professora Mariana Pimentel assevera que a Lei Anticorrupo est
seguindo a tendncia mundial de fortalecimento da teoria da governana em rede, a
qual se baseia na gradativa substituio dos sistemas polticos unitrios,
centralizadores e hierarquicamente organizados por sistemas mais horizontais,
marcados pela interao contnua entre agentes do Estado e os mais diversos atores
sociais e econmicos.91
Portanto, entendemos que uma sociedade que tem a pretenso de acabar com
a corrupo deve passar pelo indeclinvel caminho da cooperao entre o setor
pblico e o setor privado. Somente com a unio e com o compartilhamento de
esforos desses dois setores acreditamos ser possvel desmantelar esquemas de troca
de influncias e obteno de vantagens que vm sendo perpetuado por anos em nossa
sociedade. nesse contexto que enxergamos a essencialidade do programa de
compliance.

91 PACHECO, Mariana Pimentel Fischer. Lei Anticorrupo estimula Redes de Governana. Revista
Sntese de Direito Administrativo. So Paulo, ano VIII, n.93, p.11/13. set. 2013.

68
 Concluses

A Lei n 12.846/2013 representa um grande avano legislativo no combate

corrupo e na defesa tica administrativa. Com sua publicao, o Brasil preenche
uma lacuna que at ento existia em nosso sistema jurdico, alm de cumprir
compromissos internacionais que exigiam uma legislao dessa magnitude.
A Lei Anticorrupo surge com o objetivo de colocar na zona de
responsabilizao as empresas corruptas, que, at sua edio, gozavam da liberdade
de poderem praticar atos de corrupo e no serem responsabilizadas e punidas por
isso. Portanto, surge com a pretenso de corrigir uma omisso ilgica e irracional de
proteo ao corruptor.
Trata-se de um diploma moderno, que reconhece as dificuldades em se
descobrir e punir os atos de corrupo praticados por pessoas jurdicas e, por isso,
prev mecanismos compatveis e eficientes que se amoldam a essas dificuldades.
Assim, a Lei adota a responsabilidade objetiva pelos atos de corrupo
causados por pessoas jurdicas e traz ferramentas compatveis com o seu modus
operandi, como o Acordo de Lenincia e o Cadastro Nacional de Pessoas Punidas.
Alm disso, a novel legislao tambm reconhece a incapacidade do Estado
em fiscalizar todo e qualquer ato ilcito que ocorra dentro das empresas, assegurando,
assim, instrumentos que estimulem o setor privado a adotar mecanismos internos de
preveno corrupo, como o Programa de Compliance.
Portanto, com mecanismos modernos e arrojados que a Lei n 12.846/2013
objetiva fechar o cerco contra corrupo e garantir, junto com as demais leis que
compem o microssistema da promoo da integridade pblica, a punio de todos os
que se locupletam com o dinheiro pblico.
Entretanto, apesar do seu inegvel avano no combate corrupo, alguns
instrumentos precisam ser calibrados para torn-los mais atrativos e eficientes. Assim,
de fato, reconhecemos que a Lei poderia ter previsto a iseno total da multa para
aquelas empresas que adotam programas de compliance de maneira sria e
estruturada. Ora, nos parece injusto punir uma empresa que adota um rigoroso
mecanismo de preveno de corrupo interno e demonstra que, apesar da ocorrncia
de um ato de corrupo, tratou-se de caso isolado. Ainda no Programa de Compliance,
acreditamos tambm que o decreto regulamentar poderia ter previsto balizas claras

69
para os processos de investigao realizados dentro das empresas, em busca de se
evitar que os direitos fundamentais dos funcionrios que supostamente estariam
envolvidos no ato sejam violados.
Em relao ao Acordo de Lenincia, reconhecemos que o instituto possui
algumas fragilidades que poderiam comprometer a sua atratividade, como a no
extenso esfera criminal e s pessoas fsicas que colaboram com o acordo. Ainda,
prejudicando a sua atratividade, existe a possibilidade de sobreposio de esferas de
responsabilizao voltadas proteo do errio, como a Lei de Improbidade
Administrativa e o controle de contas.
Apesar disso, conforme analisado, acreditamos que essas fragilidades podem
ser facilmente superadas. Por meio de uma efetiva cooperao e integrao entre os
diversos rgos responsveis pelo combate corrupo, a Administrao Pblica
poder oferecer, em um mesmo momento, todos os instrumentos possveis de
colaborao do particular com o Poder Pblico. Assim, ao realizar o Acordo de
Lenincia com a CGU, o investigado tambm poder realizar acordos de Colaborao
Premiada com o MP, Acordo de Lenincia com o CADE, entres outros. Oferecendo,
dessa forma, uma segurana ao infrator de que sua colaborao ser utilizada nas mais
diversas reas de responsabilizao, impossibilitando qualquer sobreposio de
responsabilizaes.
Quanto crtica de que lenincia da Lei n 12.846/2013 no incorporou
instrumentos bem-sucedidos previstos na Lei do CADE, como o Sistema de Senhas
e o Amnesty Plus, entendemos que ela pode ser contornada por meio da
compreenso de que a Lei Anticorrupo e a Lei do CADE esto inseridas em um
mesmo microssistema no qual se objetiva a promoo da integridade pblica. Dessa
forma, por fazerem parte do mesmo microssistema, acreditamos ser perfeitamente
possvel, por meio de uma interpretao integradora e sistmica, a utilizao dos
exitosos instrumentos da Lei do CADE na Lei Anticorrupo, e vice-versa.
Enfim, em que pese as crticas pontuais, enxergamos a Lei n 12.846/2013
como um marco no combate corrupo. No s por preencher um vazio que existia
em nosso ordenamento jurdico, mas tambm por trazer instrumentos importantes que
so capazes de alterar radicalmente o comportamento e a viso que a iniciativa
privada possua da corrupo. Assim, a Lei Anticorrupo consegue provocar algo
indito em nossa sociedade, que vai muito alm da responsabilizao das pessoas

70
jurdicas infratoras: ela promove a unio do setor pblico e do setor privado em torno
de um mesmo objetivo- por fim corrupo.

71
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