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Novembre 2008
AVANT-PROPOS
Le prsident,
Mario Dufour
RSUM
Ltude dimpact est une mthode de planification et de gestion dsormais bien intgre
dans diffrents secteurs de lactivit humaine en tant quoutil daide la dcision. Le
plus souvent, lvaluation des impacts quun projet risque de causer aux ressources du
patrimoine culturel est ralise dans le contexte des valuations dimpact
environnemental. Lexprience internationale montre que cet tat de situation pose
diverses difficults et que les impacts sur le patrimoine culturel ne sont pas toujours
valus de manire approprie dans ce contexte.
Le prsent document fait le point sur ltat actuel des rflexions concernant les
valuations des impacts sur le patrimoine culturel, dans lobjectif de participer la mise
en place dun outil de rfrence dtaill et de favoriser son utilisation pour la gestion du
patrimoine culturel au Qubec. Ltude dimpact patrimonial y est dfinie, ainsi que son
contenu et les grandes lignes du processus de sa ralisation.
Introduction........................................................................................................................ 1
1.3 Les enjeux et les dfis de lvaluation du patrimoine culturel dans les tudes
dimpact environnemental ............................................................................. 14
Conclusion ....................................................................................................................... 45
Glossaire ....................................................................................................................... 49
Bibliographie ................................................................................................................... 54
INTRODUCTION
Depuis 2002, la Commission des biens culturels du Qubec a publi une srie dtudes
ayant pour objet la mise jour des mthodes de gestion du patrimoine culturel. Inspire
par lapproche de la gestion par les valeurs labore par le Getty Institute, la
Commission a ralis des tudes de caractrisation des arrondissements historiques
traant un portrait de leur volution et identifiant les tmoins de leur histoire. Ces tudes
permettent de traduire ces caractristiques patrimoniales en normes et pratiques de
gestion et de communiquer linformation au public vis. Elles offrent un portrait de
ltat actuel des arrondissements historiques et permettent de mettre en vidence les
enjeux lis leur conservation et la gestion du changement, en prenant en
considration les multiples valeurs associes au patrimoine.
Dans la continuit de ces recherches et dans lobjectif de proposer des instruments pour
une gestion efficace du patrimoine, la Commission analyse, dans le prsent document,
un outil en mergence sur le plan international, soit ltude dimpact patrimonial. La
Dclaration de Xian sur la conservation du contexte des constructions, des sites et des
secteurs patrimoniaux mentionne explicitement que les tudes dimpact sur le
patrimoine devraient tre requises pour tout nouveau projet qui pourrait affecter la
signification des constructions, des sites et des secteurs patrimoniaux ou de leur
contexte (ICOMOS 2005). lUNESCO, le Comit du patrimoine mondial, qui est
responsable de la mise en uvre de la Convention du patrimoine mondial, commande
rgulirement la ralisation dtudes dimpact environnemental, culturel ou visuel afin
de juger de limpact dun projet damnagement sur un site du patrimoine mondial1.
Plusieurs tats, provinces ou villes dans le monde ont galement intgr ce type dtude
leur processus dacceptation de projets en amnagement du territoire2.
1
Lors de la 32e session de ce comit qui sest tenue Qubec en octobre 2008, il a souvent t question
dtude dimpact sur la valeur universelle exceptionnelle , notion qui se trouve la base mme de la
Convention et qui justifie linscription dun site sur la liste du patrimoine mondial. une autre chelle, le
Bureau rgional pour lducation de lAsie-Pacifique, UNESCO Bangkok, organisait en 2006 une sance
de formation sadressant des professionnels et des gestionnaires de sites patrimoniaux et portant sur la
ralisation dtudes dimpact sur le patrimoine culturel (UNESCO s. d.).
2
Ce sont notamment ladministration de Hong Kong (Chine), certains tats australiens et, au Canada, la
province de lOntario ainsi que les villes dOttawa et de Toronto.
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Le terme projet peut tre dfini de faon trs large comme toute entreprise ou activit concrte
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patrimoine culturel (tant celles qui sont dj connues que celles qui seront dcouvertes
au cours de lvaluation du projet). Comme cest le cas pour ltude dimpact
environnemental, laccent est mis sur la prvention, la rduction ou la compensation des
effets nfastes du projet. Lobjectif est de fournir aux dcideurs de linformation sur les
consquences des activits projetes et de promouvoir le dveloppement durable. Ainsi,
ltude dimpact patrimonial doit dmontrer si la ressource du patrimoine culturel sera
touche ou non ; en outre, elle value limportance des impacts et propose des mesures
dattnuation ou dvitement. Le processus peut donc tre utilis pour dcider du type de
dveloppement le plus appropri pour un site, en vue de minimiser les impacts sur sa
valeur patrimoniale. De plus, ltude dimpact patrimonial a pour objet dviter la
multiplication des actes de procdure et de faciliter la prise de dcision.
Lun des principes directeurs du processus dvaluation des impacts est la participation
du public, par lentremise d'audiences ou de consultations publiques organises (AQEI
2008). La participation accrue du public correspond aux approches les plus actuelles de
conservation et de gestion du patrimoine. En effet, la Charte de Burra (1981) a marqu
un tournant en reconnaissant les significations culturelles et les valeurs que les
communauts donnent leur patrimoine, ainsi que leur rle fondamental dans la
conservation du patrimoine et des valeurs qui lui sont associes. Ce rle essentiel du
citoyen, premier protecteur du patrimoine , a t inscrit dans la Dclaration de
Deschambault (1982). Ce document affirme galement le droit lgitime du public de
participer toute dcision concernant les interventions sur le patrimoine [] Lors
dinterventions prcises sur le patrimoine, les intervenants doivent mettre en place des
mcanismes de consultation et sassurer que les citoyens reoivent toutes les
propose dont il faut valuer les rpercussions environnementales (Sant Canada 2004). En vertu de la
Loi canadienne sur lvaluation environnementale, un projet est la ralisation y compris lentretien, la
modification, la dsaffectation ou la fermeture dun ouvrage ou, proposition dexercice dune activit
concrte, non lie un ouvrage, dsigne par rglement ou faisant partie dune catgorie dactivits
concrtes dsigne par rglement (ACE 2006).
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IAIA (2008) : Impact assessment, simply defined, is the process of identifying the future consequences
of a current or proposed action.
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informations qui leur permettront dy participer de manire claire (CBCQ 2004 : 9).
Dans le respect de ces principes, ltude dimpact patrimonial constitue un outil
permettant non seulement didentifier les ressources du patrimoine culturel, mais aussi
de mettre en vidence les valeurs que les citoyens attribuent leur patrimoine et den
tenir compte au moment de la mise en uvre des projets. Cette faon de faire correspond
lapproche de gestion par les valeurs.
5
Commission conomique des Nations unies pour lEurope (1998) : L'expression information(s) sur
l'environnement dsigne toute information disponible sous forme crite, visuelle, orale ou lectronique
ou sous toute autre forme matrielle, et portant sur :
a) L'tat d'lments de l'environnement tels que l'air et l'atmosphre, l'eau, le sol, les terres, le paysage et
les sites naturels, la diversit biologique et ses composantes, y compris les organismes gntiquement
modifis, et l'interaction entre ces lments ;
b) Des facteurs tels que les substances, l'nergie, le bruit et les rayonnements et des activits ou mesures, y
compris des mesures administratives, des accords relatifs l'environnement, des politiques, lois, plans et
programmes qui ont, ou risquent d'avoir, des incidences sur les lments de l'environnement relevant de
l'alina a) ci-dessus et l'analyse cot-avantages et les autres analyses et hypothses conomiques utilises
dans le processus dcisionnel en matire d'environnement ;
c) L'tat de sant de l'homme, sa scurit et ses conditions de vie ainsi que l'tat des sites culturels et des
constructions dans la mesure o ils sont, ou risquent d'tre, altrs par l'tat des lments de
l'environnement ou, par l'intermdiaire de ces lments, par les facteurs, activits ou mesures viss
l'alina b) ci-dessus.
La Convention Aarhus est une convention sur laccs linformation, la participation du public au
processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement.
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avantageuse dans la mesure o elle assure une valuation des impacts potentiels sur le
patrimoine dans tous les projets de grande envergure. Nanmoins, cette insertion des
valuations dimpact patrimonial dans un processus plus large influe grandement sur les
dfis et les enjeux, ainsi que sur limportance donne au patrimoine dans ltude
densemble des projets. Des analyses ont dmontr que le patrimoine culturel est
gnralement la composante la plus faible de lvaluation. Ainsi, une tude ralise par
le groupe Planarch signale que linsertion de la problmatique du patrimoine culturel
dans une planification plus large, comme celle de lenvironnement, fait que celui-ci
semble peu retenir lattention et que lintervention et la consultation de spcialistes du
patrimoine loccasion des valuations restent peu frquentes (Jones et autres
2006 : VII). De plus, linclusion de lvaluation des impacts patrimoniaux lintrieur
des processus dtude dimpact environnemental soulve une question fondamentale : un
projet peut-il tre soumis une tude dimpact patrimonial indpendamment dune tude
dimpact environnemental ? Cela semble essentiel. Toutefois, dans la situation actuelle
au Qubec, si un projet na pas dimpacts majeurs prvus sur lenvironnement, il ny
aura pas non plus dtude dimpact patrimonial. En consquence, il devient
indispensable de raliser des tudes dimpact patrimonial autonomes. Cest l un outil de
gestion du changement qui sera utile tant aux dveloppeurs quaux gestionnaires du
patrimoine culturel, puisquil les aidera prendre en considration les impacts ventuels
des projets ds lorigine, adapter les projets de faon quils soient acceptables en
fonction des objectifs de gestion et sassurer quils respectent les normes en vigueur
dans le domaine du patrimoine.
contexte, notamment ceux qui ont t dgags dans quatre documents en particulier. Ce
rsum des enjeux et des difficults nous conduira dmontrer la pertinence de
lapproche de la gestion par les valeurs dans le contexte des tudes dimpact patrimonial,
en prsentant quelques exemples o la mthode de ltude dimpact patrimonial est dj
mise en application, tant dans des provinces ou des villes canadiennes que dans dautres
pays, particulirement en Australie.
Enfin, nous rsumerons les grandes tapes du processus des tudes dimpact, qui semble
tre lobjet dun certain consensus sur le plan international quant aux lments y
inclure, quil sagisse dune tude dimpact environnemental, social ou patrimonial.
Nous insisterons plus particulirement ici sur les enjeux propres au patrimoine culturel
chacune de ces tapes. Pour conclure ce chapitre mthodologique, nous rappellerons les
lignes directrices rcemment labores par le groupe Planarch pour ltude des impacts
sur le patrimoine.
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Les impacts sur le patrimoine culturel sont, actuellement, le plus souvent valus dans
deux types dtudes dimpact, soit ltude dimpact environnemental et ltude dimpact
culturel. Nous les prsenterons ici brivement, avant de rsumer les enjeux et les
difficults mis en vidence en Europe quant limportance donne au patrimoine
culturel dans les tudes dimpact environnemental.
Bien que lvaluation dimpact environnemental soit une mthode danalyse utilise
dans des contextes varis et indpendamment des objectifs dapplication des lois, nous
nous limiterons ici son utilisation conformment la lgislation en vigueur au Qubec
et au Canada, afin de prciser la place accorde au patrimoine culturel dans ces
processus.
-linteraction entre les facteurs viss aux premier, deuxime et troisime tirets.
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Depuis 1980, le Rglement sur lvaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement
tablit le seuil dassujettissement pour quune tude environnementale soit exige et
prcise la procdure suivre pour sa ralisation. Celle-ci est la responsabilit de
linitiateur du projet et elle doit tenir compte de lensemble des composantes des
milieux biophysique et humain susceptibles dtre affectes par le projet (MDDEP
2002b). Le plus souvent, il fera appel des consultants pour raliser ltude.
6
Cette section a t rdige partir des documents suivants du MDDEP (2002a, 2002b et 2008)
7
Au cours des annes 80, le ministre des Affaires culturelles a rdig deux guides de rfrence pour
lvaluation des impacts sur le patrimoine dans le contexte des valuations dimpact environnemental
(MAC 1980; Samson 1984). Ces guides nont pas t mis jour par la suite.
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impacts du projet propos. La premire tape doit donc permettre de dgager les
principaux enjeux environnementaux, sociaux, conomiques et techniques du projet, que
ce soit lchelle locale, rgionale, nationale ou internationale.
Si la dtermination des impacts dun projet se base sur des faits, lvaluation de leur
importance comporte ncessairement un jugement de valeur et dpend de plusieurs
facteurs. cet gard, le MDDEP (2002b) souligne ceci :
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Les impacts valus peuvent donc tre multiples : impacts sur le milieu
biophysique (eau, atmosphre, sol, vgtation, faune, milieux acoustiques et visuels) ;
impacts sur le milieu humain (utilisation actuelle et prvue du territoire, y compris le
patrimoine culturel, retombes conomiques prvisibles), impacts sociaux (composition
de la population, mode de vie, relations communautaires, qualit de vie, etc.) ; impacts
sur la sant publique ; impacts sur les infrastructures.
La cinquime tape, soit la gestion des risques daccidents technologiques, dcrit les
mesures de scurit et les mesures durgences pour les phases de construction et
dexploitation de projets pouvant tre lorigine daccidents ayant des consquences
majeures.
Une fois termine, ltude est soumise au MDDEP pour validation. Le MDDEP autorise
ensuite le Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE) rendre le dossier
public pour une priode de 45 jours, priode au cours de laquelle une personne, un
groupe ou une municipalit peut adresser une demande daudience publique. Sil y a
audience, le BAPE rdige un rapport quil soumet au MDDEP qui le rend public dans un
dlai de 60 jours suivant sa rception. Aprs analyse du dossier, celui-ci soumet une
recommandation au gouvernement qui rend sa dcision par dcret. Si le projet est
approuv, linitiateur du projet est responsable de la surveillance du chantier et du
programme de suivi. Le MDDEP, quant lui, exerce un contrle toutes les phases du
projet et peut rclamer des rapports de surveillance lorsquil le juge ncessaire (MDDEP
2002a).
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3) la mdiation, qui permet de recourir aux services dun mdiateur lorsque les parties
sont daccord, quelles sont peu nombreuses et quun consensus semble possible ;
8
Comme cela est mentionn dans le guide valuer les effets environnementaux sur les ressources du
patrimoine physique et culturel, les ressources du patrimoine culturel dimportance ne sont pas toutes
dsignes formellement. Par consquent, elles ne sont pas toujours inscrites aux diffrents registres
gouvernementaux sur le patrimoine. Ces ressources nont peut-tre jamais t reconnues ni rpertories
officiellement (ACE 1996 : 2).
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Dans le guide intitul valuer les effets environnementaux sur les ressources du
patrimoine physique et culturel, une ressource du patrimoine culturel est dfinie comme
Les projets denvergure (barrage, exploitation minire, etc.) ont amen prendre en
considration les impacts sociaux et culturels sur les communauts, particulirement
lorsque des populations autochtones sont touches. Les tudes dimpact culturel sont
parfois ralises dans le contexte des tudes dimpact environnemental, mais elles sont
aussi menes de faon indpendante, selon les projets. Elles prennent en considration
les effets susceptibles dinfluer sur le mode de vie des populations locales, leur systme
de valeurs et de croyances, le patrimoine immatriel, ainsi que le patrimoine bti et les
sites archologiques. Ces tudes cherchent rpondre une volont de renforcer la
prservation et la promotion de la diversit culturelle des communauts vises. Cette
approche est caractrise par sa multidisciplinarit, sa nature systmatique et prdictive.
Ltude des impacts culturels offre donc aux dcideurs une meilleure information au
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sujet des consquences que les actions et les politiques peuvent avoir sur
lenvironnement culturel9, bien quelle ne puisse en elle-mme en assurer la protection
(Sagnia 2004 : 6).
Cependant, ltude des impacts culturels isole le plus souvent les aspects patrimoniaux.
Des guides rcents consacrs aux tudes dimpact culturel, telles les Lignes directrices
facultatives Akw : Kon [] (SCDB 2004), proposent des approches distinctes pour ces
deux types dimpacts. Ainsi, une valuation de limpact culturel sintresse en rgle
gnrale aux rpercussions, aussi bien positives que ngatives, dun amnagement
propos qui pourrait affecter, par exemple, les valeurs, systmes de croyances, lois
coutumires, langue(s), coutumes, lconomie, les relations avec lenvironnement local
et des espces particulires, lorganisation sociale et les traditions de la communaut
affecte (SCDB 2004 : 6). Quant ltude dimpact sur le patrimoine culturel, elle
fait rfrence aux impacts probables, positifs et ngatifs, dun amnagement propos
sur des endroits qui font partie du patrimoine culturel dune communaut tels que sites,
structures et des ruines10 ayant une valeur archologique, architecturale, historique,
religieuse, spirituelle, culturelle cologique ou esthtique (SCDB 2004 : 7). De la
mme manire, la Banque mondiale a tabli une procdure pour viter les impacts sur
les ressources culturelles matrielles (physical cultural resources) dans les limites des
projets quelle finance et une autre procdure pour les communauts autochtones. Dans
sa politique, les ressources culturelles, aussi comprises comme patrimoine culturel ,
sont exclusivement matrielles11. Cette comprhension du patrimoine culturel
correspond une dfinition traditionnelle du concept qui limite sa porte aux biens
immobiliers. La dichotomie entre le patrimoine matriel et le patrimoine immatriel
ainsi que la spcialisation disciplinaire dans le domaine du patrimoine culturel ont t
dsignes par lIAIA comme des obstacles lefficacit de ltude des impacts sur le
patrimoine (Fleming et de Jesus 2008). Il faut ici raffirmer limportance dlaborer une
approche intgre de lvaluation des impacts afin den accrotre lefficacit et la
pertinence, tout en sassurant que le patrimoine culturel y recevra toute lattention
ncessaire.
9
La notion d environnement culturel , telle quelle est utilise par Sagnia, mriterait en elle-mme une
rflexion plus approfondie pour valuer la possibilit de lutiliser de manire quivalente au concept
denvironnement naturel.
10
Litalique est de nous.
11
Hoffman (2006 : 500) : For the purpose of this policy, cultural resources (also termed cultural
heritage, cultural patrimony, cultural assets, or cultural property) refers exclusively to physical
cultural resources. This includes movable or immovable objects, sites, structures, groups of structures,
natural features and landscapes that have archaeological, paleontological, historical, architectural,
religious, aesthetic, or other cultural significance. Cultural resources may be located in urban or rural
settings, and may be above ground, underground, or underwater.
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En mai 2008, lIAIA a tenu deux sances sur le thme suivant : Cultural Heritage and
Impact Assessment , lors de sa rencontre annuelle tenue Perth en Australie. LIAIA
regroupe des spcialistes des tudes dimpact qui souhaitent tablir de bonnes pratiques
dans ce domaine. LIAIA considre que la science et la participation du public au
processus des valuations dimpact offrent une base pour un dveloppement durable
quitable. Divers constats relatifs aux enjeux et aux tendances dans les valuations
dimpact patrimonial ont t dgags lors de ces deux sances de travail.
Pour sa part, le Conseil de lUnion europenne a fait paratre, depuis le milieu des
annes 80, des directives relatives aux valuations dimpact environnemental, directives
qui mentionnent le patrimoine culturel comme un lment prendre en considration.
Pour le Conseil, lobjectif premier de lvaluation dimpact environnemental est de
dterminer toute incidence notable sur lenvironnement quaurait un projet important et,
l o cest possible, de concevoir des mesures destines la rduire ou y remdier,
pralablement toute dcision dautorisation de mettre en uvre le projet. En tant
quinstrument daide la dcision, lvaluation dimpact environnemental est
communment considre comme une forme de protection de lenvironnement proactive
susceptible de contribuer, avec la participation du public et grce la concertation,
rpondre aux proccupations gnrales et aux principes politiques de lUnion
europenne en matire denvironnement (CUE 2003 : 11). Des rapports de la
Commission europenne tracent un bilan quinquennal de lapplication et de lefficacit
de la directive concernant lvaluation des incidences de certains projets publics et
privs sur lenvironnement (85/337/CEE et 97/11/CE). Le plus rcent de ces rapports
rsume les constatations faites et les initiatives envisager. Il examine aussi des
informations dtailles fournies par les tats membres sur diverses questions se
rapportant son application.
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particulirement archologique est envisag dans les tudes dimpact dans le nord-
ouest de lEurope. Le document en question analyse les pratiques en matire dtudes
dimpact et de patrimoine culturel ainsi que leur articulation autour de la lgislation et
des directives nationales et internationales, tablit des comparaisons sur le traitement du
patrimoine culturel dans le processus des tudes dimpact et mesure le rle jou par les
spcialistes et le public dans ledit processus. Ltude repose sur un chantillon de 428
valuations dimpact environnemental ralises de 1997 2004 en Angleterre, en
Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique. Au terme de cette analyse, le groupe Planarch
propose des principes directeurs pour lvaluation des impacts sur les ressources du
patrimoine culturel. Ce document est dun grand intrt en raison du regard critique quil
jette sur la place accorde au patrimoine culturel dans les valuations dimpact
environnemental. Toutefois, sa principale limite est quil ne considre que le patrimoine
bti et le patrimoine archologique, comme cest le cas pour la plupart des documents
traitant du patrimoine culturel dans les valuations dimpact environnemental.
Enfin, larticle de Bond et autres (2004) analyse lintgration du patrimoine culturel dans
les valuations dimpact environnemental en Europe, dans le contexte des projets
damnagement. Cette tude repose sur un questionnaire adress des spcialistes des
tudes dimpact et des spcialistes du patrimoine culturel, ainsi que sur une revue de
littrature relative aux lois des pays viss. Dans la seconde partie, les auteurs analysent
la prise en considration effective du patrimoine culturel dans les dclarations
dincidences environnementales en cosse et les valuations dimpact environnemental
en Sude, ces deux cas ayant t retenus pour des raisons pragmatiques. Leur article
trace un portrait clairant de la situation.
En Europe, des recherches ont dmontr que le patrimoine reste le parent pauvre des
tudes dimpact environnemental et que, comme cest le cas au Canada, les lois relatives
lenvironnement ne permettent pas la ralisation dtudes dimpact patrimonial dans
les cas o des effets sur lenvironnement ne sont pas prvus. Cela soulve un problme
particulier : une grande part des amnagements en milieu urbain sont de petits projets
immobiliers, qui sont dispenss de lvaluation dimpact environnemental. En
consquence, les amnagements ayant des effets potentiels sur le patrimoine culturel
sont exempts de lexamen de limportance de ces impacts (Bond et autres 2004 : 40).
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ces points faibles ne sont pas prcisment lis au patrimoine culturel, mais ils touchent
aussi dautres domaines traits dans les tudes dimpact.
Des constats apparents se trouvaient dj dans larticle de Bond et autres (2004) qui
mentionnait trois principaux problmes relatifs la prise en considration du patrimoine
culturel dans les valuations dimpact environnemental. Premirement, le patrimoine
culturel est le plus souvent limit au patrimoine bti et mme cet aspect est
insuffisamment examin dans les valuations dimpact environnemental : en effet, les
aspects immatriels de la culture, comme lidentit culturelle, la langue et la cohsion de
la communaut, sont le plus souvent ignors. Deuximement, il y a un besoin
dinformation et doutils mthodologiques permettant de mieux mesurer les
consquences des projets proposs sur le patrimoine culturel (techniques dvaluation,
lignes directrices, etc.). Troisimement, les aspects du patrimoine culturel doivent tre
pris en considration plus tt dans le processus : une collecte dinformation sur la valeur
culturelle du patrimoine prviendra sa mise lcart tout au long de la procdure.
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Bien que le groupe Planarch nait pas analys en dtail la participation du public, son
rapport note que le patrimoine culturel ne figurait gnralement pas dans les principaux
sujets de proccupations de ceux qui exprimaient leurs opinions. Cela reflte sans doute
lintrt du public pour lenvironnement, mais cela peut aussi indiquer une faiblesse des
disciplines du patrimoine amener la communaut reconnatre limportance des biens
du patrimoine culturel (Jones et autres 2006 : 35).
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Ltude du groupe Planarch rvle que les effets indirects et cumulatifs des projets
damnagements sur le patrimoine culturel taient rarement traits en dtail dans les
tudes dimpact environnemental. Plusieurs tats europens reconnaissent le problme
du saucissonnage , cette pratique qui consiste diviser un projet initial en plusieurs
projets distincts qui, pris isolment, nexcdent pas le seuil fix ou qui nont pas
dincidences notables si on les examine cas par cas et qui, de ce fait, ne ncessitent pas
dvaluation des incidences alors que, envisags ensemble, ils ont un impact notable sur
lenvironnement (CUE 2003 : 5). Llaboration de mthodes pour lvaluation des
impacts cumulatifs devient ds lors essentielle et constitue lun des plus importants dfis
auxquels il faudra rpondre.
1.3.5 La sensibilisation
Lune des cls pour une meilleure considration du patrimoine culturel dans les
valuations dimpact environnemental semble rsider dans la sensibilisation, non pas du
public, mais des diffrents experts responsables des tudes dimpact. Dune part, les
autorits, les consultants et les experts responsables des valuations dimpact
environnemental doivent tre sensibiliss aux ressources du patrimoine culturel et ses
valeurs. Leur manque de connaissances touche trois lments : lexistence dune
lgislation nationale relative au patrimoine ; lexistence de financement pour sa
protection ; la disponibilit dune expertise professionnelle. Ajoutons cela un manque
de connaissances sur les valeurs culturelles du patrimoine chez les auteurs des
valuations dimpact environnemental (Bond et autres 2004 : 43). Dautre part, les
experts du patrimoine culturel doivent tre sensibiliss au processus des tudes dimpact
et tre davantage engags dans le processus des valuations dimpact environnemental
(Bond et autres 2004 : 43). LIAIA a constat un manque de sensibilisation chez les
autorits et les praticiens du patrimoine culturel quant aux tudes dimpact
environnemental et aux processus de dveloppement en gnral. Cette absence
dengagement dans la procdure influe sur le degr dattention accorde au patrimoine
culturel. Ce manque de connaissance du processus des tudes dimpact environnemental
et des bonnes pratiques chez les experts culturels les empche dargumenter pour un
meilleur traitement du patrimoine culturel dans ces tudes. Un problme y est associ :
les experts du patrimoine culturel ont de la difficult formuler les valeurs culturelles et
les rendre explicites. Ils doivent donc concevoir des moyens de communiquer ces
valeurs culturelles clairement des non-initis.
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Une proccupation importante doit tre signale quant la valeur des informations
contenues dans les valuations dimpact et leur qualit densemble. Le Conseil de
lEurope constate que peu de mesures explicites ayant pour objet le contrle de la qualit
de la procdure ont t mises en place. Son rapport rvle que, dans les pays o des
analyses des tudes dimpact ont t menes, jusqu 50 % des valuations dimpact
environnemental ne rpondaient pas pleinement aux exigences de la directive du Conseil
de lEurope (CUE 2003 : 4).
Par ailleurs, lIAIA a aussi soulev des questions relatives lefficacit des valuations
dimpact et propose quelques lments essentiels qui lui assureront une plus grande
efficacit :
Bref, les rapports des tudes dimpact ne sont pas toujours aussi pertinents et bien
organiss quil le faudrait pour une consultation publique ou pour guider la prise de
dcision de manire claire.
tant donn les limites et les enjeux des mthodes actuelles dvaluation des effets sur le
patrimoine dans le contexte des valuations dimpact environnemental, llaboration
dune mthode propre ltude dimpact patrimonial apparat ncessaire.
que le patrimoine culturel fait partie intgrante des projets damnagement du territoire,
ainsi que des programmes sociaux, conomiques et ducatifs de la zone value.
Dans la mesure o le patrimoine culturel est de plus en plus gr en fonction des valeurs
que lui donnent les communauts, ltude dimpact patrimonial doit prendre en
considration plus que les lments habituellement examins lintrieur des tudes
dimpact environnemental (impacts physiques sur le bti, les sites archologiques et le
paysage). Elle doit valuer les impacts de manire plus globale, en analysant non
seulement les incidences physiques, mais aussi les effets sur les valeurs. Elle doit
mesurer limportance des impacts culturels, sociaux et conomiques pouvant rsulter des
transformations au patrimoine ou risquant dinfluer sur sa conservation. Certaines
politiques, comme celle de la Ville de Cologne, en Allemagne, vont encore plus loin en
intgrant les impacts sur les aspects sensoriels, visuels et auditifs, ainsi que les
possibilits de ressentir lesprit du lieu (UVP 2003).
Ltude dimpact patrimonial devrait tenir compte des lments le plus souvent associs
ltude dimpact culturel, par exemple les impacts sur le mode de vie ou loccupation
traditionnelle dun lieu. Aborder le patrimoine selon une perspective globale permettrait
de lapprcier sa juste valeur, en le considrant non seulement comme une composante
environnementale, mais comme une composante culturelle signifiante. En donnant aux
diverses facettes du patrimoine une importance quivalente, cette approche serait
davantage harmonise avec les tendances internationales dans le domaine.
Bien quelle puisse tre ralise dans un processus conduisant des audiences publiques,
ltude dimpact patrimonial doit avant tout tre conue comme un outil de gestion du
changement permettant une prise de dcision claire. Elle sinscrit dans un processus
qui a pour objet la conception et la planification de projets respectant les normes et les
principes en vigueur dans le domaine du patrimoine, comme dans ceux de
lenvironnement et du dveloppement durable. En dgageant les enjeux entourant un
projet et en mettant en vidence les impacts potentiels, ltude dimpact patrimonial peut
savrer particulirement utile pour reprer certains conflits latents. La production de
cette tude ds le dbut dun projet permettra dviter non seulement les effets ngatifs
sur le patrimoine, mais aussi les dcouvertes inattendues et la multiplication des
procdures pour les gestionnaires de projet.
Ltude dimpact patrimonial comme outil daide la dcision est dj intgre dans
certaines lois nationales et provinciales ainsi que dans des politiques municipales portant
sur lamnagement du territoire et la conservation du patrimoine culturel. Dans tous les
cas, lobjectif premier de ltude dimpact demeure la dtermination des incidences dun
projet et leurs effets sur la valeur patrimoniale des biens patrimoniaux rpertoris.
patrimoine (de la Torre 2005). Or, depuis quelques dcennies, llargissement la fois
typologique, chronologique et gographique du champ patrimonial sest accompagn de
lentre en scne de nouveaux acteurs dans le processus didentification et de gestion des
sites patrimoniaux (CBCQ 2004). Ce faisant, ces nouvelles parties prenantes ont
investi les objets et les sites patrimoniaux de valeurs qui, jusque-l, taient peu
considres. Alors que les valeurs traditionnellement attribues par des experts
reposaient sur des notions dhistoire, dhistoire de lart et darchologie, dautres valeurs
sont dsormais examines au cours du processus de dtermination de limportance
patrimoniale dun site ou dun btiment, telles les valeurs sociales et conomiques.
La confrontation des diverses valeurs attribues une ressource patrimoniale est souvent
la cause de dommages cette ressource, ceux-ci rsultant de la difficult de rconcilier
diffrentes priorits (Clark 2001). Il est donc primordial de bien connatre et de
comprendre au pralable les valeurs attribues la ressource patrimoniale. Ce nest
quune fois lensemble des valeurs connues quil deviendra possible de dterminer
limpact dune dcision sur la signification globale du bien tudi.
Tout geste fait sur un btiment ou sur un territoire dintrt patrimonial est susceptible
den modifier les valeurs, do limportance dlaborer une tude dimpact avant la prise
de dcision. Il peut toutefois paratre difficile de mesurer limpact dune action ou dun
projet sur des valeurs qui, par dfinition, sont difficilement saisissables. Cela peut
sembler dautant plus ardu que la gestion au quotidien dune ressource patrimoniale a
beaucoup plus voir avec son utilisation et lentretien de sa matrialit quavec la
gestion de valeurs . Marta de la Torre note, juste titre, que les pratiques
traditionnelles en matire de conservation avaient pour objet la protection de la
matrialit des biens patrimoniaux, approche surtout motive par un dsir de protger les
matriaux originaux dans la mesure o ceux-ci taient garants de lauthenticit et de
lintgrit du bien patrimonial. Or, lapproche par les valeurs accorde non seulement de
limportance la conservation matrielle des ressources dintrt patrimonial, mais elle
considre dautres lments, tangibles ou non, telle la conservation des vues et des
usages traditionnels (de la Torre 2005 : 8). Nanmoins, dans un modle de gestion par
les valeurs, il est essentiel de dterminer la relation qui existe entre les valeurs et les
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Antiquities and Monuments Office, Leisure and Cultural Services Department (2007).
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approbatrice peut exiger une valuation des effets sur le patrimoine pour guider sa
dcision dapprouver, de modifier ou de refuser un amnagement ou une modification
demplacement propos qui a une incidence sur une ressource du patrimoine culturel
(Ontario, MC 2006). La ralisation dune valuation dimpact patrimonial peut tre
exige lorsquun projet risque davoir une incidence sur des biens ou zones
gographiques comprenant des ressources du patrimoine culturel dimportance . Les
biens et les zones gographiques viss comprennent :
tous les biens patrimoniaux inscrits un registre, recenss, inscrits sur une carte
par une ou des autorits aux paliers municipal, provincial ou fdral ; les biens
patrimoniaux protgs ; les lieux du patrimoine culturel rcemment identifis qui
pourraient ncessiter une valuation plus pousse ; les zones pouvant tre
considres comme ayant des sites archologiques connus ou des possibilits
archologiques (Ontario, MC 2006).
La Ville de Toronto, quant elle, a adopt une politique sur les ressources patrimoniales
qui stipule quun amnagement adjacent des proprits inscrites linventaire devra
respecter lchelle, le caractre et la forme des difices historiques et des paysages. Cette
politique prcise quune tude dimpact patrimonial peut tre demande pour un projet
damnagement sur une proprit inscrite linventaire des proprits patrimoniales et
quelle sera exige lorsquun projet entrane une modification au plan officiel ou au
zonage (Tyndorf 2002).
LAustralie est sans doute lun des pays o lutilisation de lvaluation dimpact
patrimonial comme outil de gestion est la plus avance. Ce pays, qui a adopt les
principes de la Charte de Burra pour la gestion de ses sites dimportance
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environnementale nationale13, inscrit ses interventions dans une approche de gestion par
les valeurs. Toute valuation dimpact patrimonial y repose sur un nonc dimportance
qui exprime clairement les valeurs patrimoniales du lieu.
13
En Australie, la protection du patrimoine dintrt national ou international est sous la responsabilit du
ministre de lEnvironnement et relve de lEnvironment Protection and Biodiversity Conservation Act
1999 (EPBC Act). Cette loi propose un cadre de rfrence pour assurer la protection et la gestion
appropries de biens dimportance environnementale nationale, ceux-ci comprenant autant des biens
floraux, fauniques et cologiques que des sites patrimoniaux. Parmi ces derniers, on trouve les sites
inscrits sur la liste du patrimoine mondial ou dclars dintrt mondial par le ministre de
lEnvironnement, les sites figurant sur la liste du Patrimoine National et le patrimoine du Commonwealth
(des sites qui sont la proprit du gouvernement australien ou que celui-ci contrle). Australian
Government. Department of the Environment, Water, Heritage and the Arts (2008)
14
Australian Government. Department of the Environment, Water, Heritage and the Arts (2006 : 3) :
Actions is defined broadly in the EPBC Act and includes: a project, a development, an undertaking, an
activity or a series of activities, or an alteration of any of these things. Actions include, but are not limited
to: construction, expansion, alteration or demolition of buildings, structures, infrastructure or facilities;
industrial processes; mineral and petroleum resource exploration and extraction; storage or transport of
hazardous materials; waste disposal; earthworks; impoundment, extraction and diversion of water;
agricultural activities; aquaculture; research activities; vegetation clearance; culling of animals; and
dealings with land. Les actions vises par lEPBC Act incluent autant les tapes de la prparation du site,
de la construction, de la mise en uvre et de lentretien que ltape de la fermeture. Les transformations
ou les modifications des structures existantes sont galement considres.
15
Les cinq niveaux dvaluation environnementale sont les suivants : 1) une valuation par une autorit
responsable ; 2) une valuation ralise sur la base de linformation fournie par le demandeur ; 3) une
valuation ralise partir dune documentation prliminaire; 4) une valuation menant une dclaration
dimpact environnemental (environmental impact statement) ou un rapport environnemental public ; 5)
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peuvent tre vits, le demandeur devra les minimiser ou les attnuer le plus possible
(Australian Government. Department of the Environment, Water, Heritage and the Arts
2006).
Certains tats australiens ont mis au point leurs propres outils dvaluation des impacts
sur le patrimoine, en particulier le Gouvernment of Western Australia, celui du
Queensland, de Victoria et celui du New South Wales (NWS). Pour le NWS Heritage
Council, lexigence de raliser une dclaration dimpact patrimonial est vue comme un
prolongement logique de lvaluation dimpact environnemental. Cet organisme
souhaite dailleurs que cet outil devienne un lment usuel du processus dapprobation
des projets (NWSHO s. d. (d)). Dans chacun de ces tats, le Heritage Council exige que
tous les projets damnagement quil est appel valuer soient accompagns dune
dclaration dimpact patrimonial (statement of heritage impact). Ce bref document
prcise la valeur patrimoniale du bien, rsume les impacts prvus, prsente les mesures
envisages pour attnuer les impacts ngatifs et justifie les choix retenus pour le projet.
La dclaration dimpact patrimonial peut faire partie dune dclaration dimpact
environnemental. Il sagit dun outil simple et efficace, dont la longueur varie en
fonction de lampleur et de la complexit du projet valu.
une valuation ralise par lentremise dune enqute publique (public inquiry). Voir Australian
Government. Department of the Environment, Water, Heritage and the Arts (2008).
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La dmarche mthodologique des tudes dimpact fait lobjet dun certain consensus
international quant aux tapes minimales requises, que ce soit pour les valuations
dimpact environnemental ou pour ltude des impacts sociaux ou culturels. Cette
section synthtise les principales tapes du processus, en se concentrant prcisment sur
leur application au patrimoine culturel et les problmatiques qui lui sont particulires.
Elle pourra tre utilise tant pour des tudes dimpact patrimonial autonomes que dans
des tudes dimpact environnemental.
Si la procdure peut sembler lourde, elle est en fait plutt simple et peut se rsumer en
quatre tapes :
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d) Enfin, la quatrime et dernire tape savre essentielle, mais elle est trop souvent
nglige : il sagit de celle du suivi et de la surveillance (voir la section 3.9 : La
surveillance et le suivi (monitoring) ).
La slection des projets est lopration qui consiste dterminer si tel ou tel projet
spcifique ncessite ou non une valuation dimpact, et ce, en fonction des critres des
lois vises.
Lorsque ltude dimpact patrimonial est intgre une tude dimpact environnemental,
la slection des projets relve gnralement de la nature mme du projet. La Directive
97/11/CE du Conseil de lUnion europenne consacre une large place aux critres de
slection des projets, plus importante en fait qu toute autre tape du processus
dvaluation (Jones et autres 2006 : 23). Les tats membres doivent tout dabord
dterminer si les projets sont susceptibles davoir des incidences notables sur
lenvironnement en se rfrant aux annexes qui numrent les types de projets viss
(CUE 2003 : 34). Le Conseil de lUnion europenne a tabli une liste de contrle pour
aider reprer les projets devant faire lobjet dune valuation dimpact
environnemental. En se basant sur ces directives, les pays membres ont conu des
crtitres de slection varies, sappuyant soit sur une approche par seuils (threshold),
soit au cas par cas.
Lapproche par seuils repose sur trois niveaux de classement (CUE 2003) :
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les seuils ou critres dexclusion : projets qui natteignent pas une dimension
donne et dont les caractristiques, en matire de localisation ou sous
dautres aspects, ne ncessitent pas une valuation dimpact environnemental.
Quant lexamen au cas par cas, les critres de slection sont fonds sur les aspects
suivants : les caractristiques du projet (dimension, utilisation de ressources naturelles,
etc.) ; les facteurs lis la localisation du projet (dans ou proximit dune zone
sensible, comme les zones humides, les sites de protection de la faune et de la flore, les
zones forte densit de population, etc.) ; les caractristiques lies aux incidences
potentielles (ampleur et importance des incidences, caractre transfrontalier des
incidences, etc.) (CUE 2003 : 35). Des tudes ont dmontr que, malgr ces directives,
les questions de patrimoine culturel ont rarement t prises suffisamment en
considration au moment de ltape de vrification prliminaire (Bond et autres 2004 :
40).
Au Qubec, le MDDEP a dress une liste des constructions, ouvrages, travaux, plans,
programmes, exploitations et activits assujettis la procdure dvaluation des impacts
sur lenvironnement. Les critres sont le plus souvent lis lampleur des projets et de la
zone touche. Comme cest le cas pour le Conseil de lUnion europenne, un document,
soit le Rglement sur lvaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement, est
consacr principalement la dfinition des critres prcis dassujettissement du projet
la procdure dvaluation. La slection des projets soumis lvaluation dimpact
environnemental repose sur le type de projet (infrastructure routire, mine, aroport,
centrale hydrolectrique ou nuclaire, raffinerie, etc.). Les dcisions reposent donc sur
les caractristiques du projet propos plutt que sur celles de lenvironnement qui reoit
le projet ou sur les types dimpacts potentiels (Jones et autres 2006 : 23). En
consquence, le patrimoine culturel occupe rarement une place importante dans le
processus de dcision de slection des projets soumettre une valuation dimpact
environnemental. Lexprience europenne dmontre que largument des impacts sur le
patrimoine culturel est rarement la raison principale pour la ralisation dune valuation
dimpact environnemental (sur 428 tudes dimpact environnemental analyses par le
groupe Planarch, trois exemples seulement, en Angleterre, avaient le patrimoine culturel
comme raison principale de lvaluation) (Jones et autres 2006 : 23).
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dimpact patrimonial spare nest pas impose. Toutefois, si une valuation dimpact
environnemental est exige pour un projet, mais quune tude dimpact patrimonial nest
pas demande pour le site patrimonial touch, une tude dimpact patrimonial spare
peut tre juge ncessaire (Government of Hong Kong 2007 : 6).
Des critres sont tablir pour dterminer les projets assujettis une tude dimpact
patrimonial. Ces critres devraient tre davantage rattachs la prsence de ressources
du patrimoine culturel dans le secteur du projet et aux impacts potentiels sur le
patrimoine culturel plutt quexclusivement lis la nature mme du projet. Parmi ces
critres, sont envisager, notamment, les lments suivants :
Les critres doivent rsulter dune recherche approfondie et dune rflexion rigoureuse.
Nous pouvons dores et dj suggrer quau Qubec les projets touchant un lment
dintrt patrimonial, ou proximit de celui-ci, devraient tre obligatoirement soumis
une tude dimpact patrimonial, y compris, titre dexemple et de faon non limitative :
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tout bien ou tout secteur dsign comme zone protger par le plan
durbanisme dune municipalit17 ;
Au-del des biens connus faisant lobjet dune protection et des aires de protection qui
les entourent, des tudes dimpact patrimonial devraient tre ralises pour les projets
situs dans ou proximit de zones dintrt patrimonial, envisages comme des zones
sensibles. Le concept de zone sensible a t propos par le Conseil de lUnion
europenne dans sa directive concernant les incidences de certains projets sur
lenvironnement. Ce concept peut rfrer un site dintrt scientifique particulier,
comme une zone fort potentiel archologique18, un paysage naturel remarquable, un
parc national, un site du patrimoine mondial, un monument ou encore un site class ou
inscrit sur une liste19.
16
Le livre vert dpos loccasion de la rvision de la Loi sur les biens culturels propose que les MRC
soient tenues dinclure dans leur schma damnagement lidentification des secteurs dintrt
patrimonial, et ce, tant sur le plan paysager et archologique que sur le plan architectural ou historique
(MCCCF 2007a : 25).
17
Loi sur lamnagement et lurbanisme, article 84. Par exemple, dans le plan durbanisme de la Ville de
Montral, une cartographie des secteurs de valeur exceptionnelle, des grandes proprits caractre
institutionnel, des secteurs de valeur intressante et des ensembles urbains dintrt a t dresse, ainsi
quune cartographie du potentiel archologique et des sites connus. Ville de Montral (2008).
18
Cardiff Council (2006).
19
A sensitive area is an area of special scientific interest, an area of outstanding natural beauty, a
National Park, a World Heritage Site, a Scheduled Monument or a European Site . Northern Ireland, The
Planning Service (2000).
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En Asie, les lignes directrices pour les valuations dimpact environnemental de lAsian
Development Bank prcisent que les sites qui comportent dimportantes ressources du
patrimoine culturel peuvent tre considrs comme des zones environnementales
sensibles, et que les projets dans ces secteurs exigent une tude dimpact puisquils
auront fort probablement des effets irrversibles. Dans ces cas, ltude dimpact doit
inclure un inventaire des ressources du patrimoine culturel, une analyse de propositions
alternatives permettant dviter ou de rduire les impacts et des propositions pour
attnuer les dommages par la protection de ressources spcifiques (ADB 2003 : 43, 83-
95).
Les zones dintrt patrimonial sont parfois dj connues, mais il nest pas rare quelles
mergent dans des contextes de menaces aux ressources du patrimoine culturel, alors
que la population locale se mobilise et que les experts sentent le besoin dintervenir.
Ainsi, les centres des villages et les ensembles institutionnels, par exemple, devraient
tre considrs comme des zones dintrt patrimonial et faire obligatoirement lobjet
dune tude dimpact patrimonial lorsquun projet propose de les transformer. Des
ententes rcentes entre les diocses et le ministre de la Culture, des Communications et
de la Condition fminine attestent la sensibilit particulire de ces zones (MCCCF
2008b).
cette tape, tout lieu reconnu pour sa valeur patrimoniale doit tre recens (ACE
1996 : 10). De plus, des ressources du patrimoine culturel situes une certaine distance
du secteur principal de lintervention peuvent parfois tre considres comme tant
lintrieur des limites de la zone dimpact du projet (ACE 1996 : 11). Les limites fixes
pour lvaluation doivent toutefois tre raisonnables, et il est souhaitable de consulter les
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diverses parties prenantes afin de dlimiter la zone gographique pour laquelle lanalyse
sera effectue et de dterminer les questions centrales tudier.
Tous les types dimpacts potentiels doivent tre considrs (physique, visuel, auditif,
direct, indirect, cumulatif, etc.). Ltablissement des limites spatiales et temporelles du
projet doit tre particulirement sensible aux effets cumulatifs rsultant des effets dun
projet combins ceux dautres projets et activits antrieurs, actuels et imminents
(Guide des autorits responsables, cit dans ACE 1996 : 12). Ces effets peuvent se
produire pendant une priode donne et une certaine distance et influer sur la
dlimitation du champ de lvaluation. Il peut en effet tre pertinent de fixer des limites
diffrentes selon le type deffets cumulatifs. Par exemple, celles qui seront choisies pour
limpact cumulatif sur la qualit de lair peuvent tre trs diffrentes de celles qui seront
adoptes pour les effets sur les ressources du patrimoine culturel.
Une fois publie la directive prcisant la zone dlimite et les lments valuer dans
ltude dimpact, une tude regroupant ltat des connaissances sur ce secteur doit tre
ralise. Lobjectif est dtablir un inventaire complet de tous les lments du patrimoine
culturel connus et potentiels dans la zone dimpact du projet propos. terme, ltude
prliminaire doit permettre dnoncer sommairement les valeurs et les caractristiques
patrimoniales du secteur tudi et celles de ses composantes pour en dterminer
limportance et les significations. Une recherche approfondie sur le secteur valu peut
permettre de reprer des sites du patrimoine culturel inconnus jusque-l et de rduire les
risques de les dcouvrir inopinment au moment des travaux, ce qui pourrait causer des
dlais et exiger des modifications au design du projet.
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Ltude prliminaire doit utiliser les recherches antrieures sur lhistoire et la prhistoire
de la zone, ainsi que les enqutes ethnographiques et les tudes archologiques. Elle doit
dresser un inventaire complet de lensemble des sites archologiques (y compris les sites
subaquatiques), des btiments historiques et des structures dans la zone dimpact du
projet propos. Elle rassemble linformation existante, en particulier la liste des
monuments protgs et des sites du patrimoine culturel connus ; les tudes sur lhistoire,
larchitecture, lanthropologie, larchologie et dautres tudes culturelles ; des
documents indits (archives, documents historiques) conservs dans les bibliothques et
des centres darchives ; des documents cartographiques et photographiques ; des
donnes gotechniques.
Selon King (1998 : 223), pour rpertorier lensemble des ressources culturelles
associes un secteur, il faut utiliser une varit de sources :
20
Voir la description de ces mthodes dans les annexes I et II.
21
Certaines lois dterminent un ge partir duquel tous les btiments sont viss (par exemple 50 ou 100
ans), auxquels peut sajouter une slection de btiments dintrt architectural et historique plus rcents.
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enqutes sur les sites culturels traditionnels, pour connatre les lieux (y
compris naturels) qui ont une importance relativement aux traditions
culturelles et aux modes de vie des communauts ;
De faon gnrale, les auteurs insistent sur limportance de recueillir les donnes non
seulement par la recherche documentaire, mais aussi par lenqute sur le terrain :
discussion avec des informateurs locaux ; visite du site et discussion avec des individus
et des organismes ; relevs photographiques ; etc.
terme, le rapport de ltude prliminaire doit dmontrer clairement que les recherches
documentaires et de terrain ont t effectues de manire satisfaisante. Le rapport devrait
contenir un inventaire dtaill des sites du patrimoine culturel accompagn dune
description de leur importance ; la description devrait aussi comprendre des donnes
gographiques, historiques, archologiques, ethnographiques, compltes par des plans
et des cartes situant les btiments, les structures et les sites archologiques, de mme que
des photographies et des fiches donnant de linformation dtaille sur chacun des
btiments.
Une tude prliminaire solide et bien documente permet une meilleure prvision des
impacts. Elle doit rassembler un matriel vari comportant davantage que les vestiges
culturels et les zones protges, et ce, pour offrir une vision densemble aux auteurs de
lvaluation dimpact. Elle doit tre formule de manire tre facile utiliser par une
personne qui ne possde pas de connaissances approfondies des questions de patrimoine
culturel (Bond et autres 2004 : 43). Une bibliographie dtaille permet dvaluer la
qualit de la recherche ralise. Enfin, les informations recueillies doivent tre rendues
accessibles afin quelles puissent tre prises en considration au moment de la
planification dautres projets.
Une fois acheve lidentification des ressources patrimoniales du secteur vis, une
valuation des impacts potentiels doit tre ralise. videmment, limportance des
impacts est directement proportionnelle aux valeurs et aux significations donnes aux
ressources du patrimoine culturel par les diverses parties prenantes.
Lvaluation des impacts a pour objectif de dterminer si un projet particulier aura une
incidence sur des ressources du patrimoine culturel (tant celles qui taient dj
reconnues que celles qui ont t dcouvertes ltape de lvaluation). Autrement dit, il
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faut estimer la diffrence entre ltat du contexte culturel si le projet est ralis ou sil ne
lest pas (Sagnia 2004 : 6).
Les impacts potentiels incluent : des effets directs comme la destruction ou la perte dun
bien par la construction, la dmolition ou autres activits ; une modification ou une
intrusion dans lenvironnement immdiat dun bien ; des effets indirects comme un
changement dans la qualit de lair, lasschement, le trafic ou les vibrations dues aux
machineries qui peuvent nuire aux structures ou ltat de vestiges enfouis. La dure et
lampleur des effets bnfiques ou ngatifs doivent tre values, ainsi que les effets
cumulatifs (Jones et autres 2006).
Il importe aussi de mesurer limpact dun projet sur les valeurs des ressources du
patrimoine culturel. Pour ce faire, il faut dterminer les relations quentretiennent ces
valeurs avec les caractristiques matrielles de la ressource patrimoniale. Dune faon
plus concrte, il sagit de rpondre des questions du type suivant : Quelles
caractristiques du site capturent lessence dune valeur donne ? Quels aspects de ces
caractristiques doivent tre conservs pour maintenir les valeurs ? Si une vue est
importante pour la valeur dun site, quels en sont les lments caractristiques
essentiels ? Quels changements sont possibles sans que la valeur du site soit
compromise22? Ce nest que par ltablissement clair des liens qui unissent les lments
22
de la Torre (2005 : 8) : Thus to protect values and significance, it is critical to determine the
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caractristiques dune ressource patrimoniale aux valeurs quelle incarne quil devient
possible de protger ce qui rend cette ressource vritablement signifiante.
Peu dtudes considrent les populations comme rcepteurs des effets du patrimoine
culturel, la plupart dentre elles traitant seulement une petite varit deffets ngatifs
potentiels comme les dommages ou la perte causs par la construction ou les intrusions
visuelles (Jones et autres 2006). Pour atteindre cet objectif, il est souhaitable de solliciter
lavis des experts et des parties prenantes, dont les rsidents du secteur vis, pour
dterminer les impacts sur le patrimoine et la culture. Prendre le pouls de la population
favorisera la prise en considration des valeurs et des champs dintrt de la collectivit
et la prvision des impacts culturels et sociaux rsultant dun changement dutilisation
de lespace ou des modes de vie. La consultation est dautant plus ncessaire que la
valeur des ressources culturelles et limportance des impacts peuvent rarement tre
quantifies et quelles reposent largement sur des perceptions. Lanalyse relve donc
dans une bonne mesure des mthodes qualitatives (King 1998 : 225-226) et lvaluation
doit remettre en question ces perceptions : Les membres de la collectivit manifestent-
ils de linquitude relativement au projet ? Quelle valeur accordent-ils leurs ressources
du patrimoine culturel ? De quel il verront-ils un projet nuisant ces ressources ?
(ACE 1996 : 13).
Les effets ngatifs sur les ressources du patrimoine culturel comprennent notamment :
une transformation qui nest pas en harmonie, ou qui est incompatible, avec
le tissu et lapparence historiques du lieu ;
relationship of value to fabric. In its most literal sense this can mean mapping the values on the features of
the site and answering questions such as, which features capture the essence of a given value? What about
them must be guarded in order to retain that value? If a view is seen to be important to the value of the
place, what are its essential elements? What amount of change is possible without compromising the
value?
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la pollution.
Les effets positifs peuvent aussi tre importants et doivent galement tre valus. Ils
incluent notamment :
Outre quelle permet de dterminer le caractre et lampleur dun effet, une valuation
dimpact doit aussi valuer son importance. Cela se fait en opposant la taille et la nature
de leffet avec la valeur et la sensibilit de la ressource. Ainsi, il est possible quun effet
grande chelle soit jug de faible importance sil touche une composante qui est
particulirement solide, en abondance ou peu importante intrinsquement. linverse,
un effet petite chelle sur une ressource sensible, rare ou protge pourra tre
considr comme trs important.
Ltude doit dfinir clairement les critres et les termes employs pour dterminer les
impacts apprhends et pour les classifier selon leurs niveaux dimportance. Pour les
valuations dimpact environnemental, le MDDEP (2002b) propose des critres qui
pourraient tre adapts aux tudes dimpact patrimonial :
la probabilit de limpact ;
Le ministre des Transports du Qubec sest inspir de ces critres de dtermination des
impacts pour mettre au point une grille danalyse compose de deux lments
principaux : tout dabord, lvaluation de limportance absolue des impacts, qui repose
sur trois critres mesurables, soit lintensit, la porte (ou ltendue) et la dure ; ensuite,
lvaluation de la valeur environnementale accorde un lment du milieu touch. La
valeur environnementale relve du systme de valeurs des diffrents publics concerns
(citoyens, scientifiques, groupes dintrt, dcideurs) et se rapporte autant la valeur
cologique (pour les milieux physiques et biologiques) qu la valeur socio-conomique
de llment (MTQ 2005 : 89-90). Cette grille danalyse pourrait facilement tre
adapte au patrimoine culturel, en remplaant la notion de valeur environnementale par
celle de valeur patrimoniale.
Lvaluation des impacts sur le patrimoine culturel peut conduire une hirarchisation
de lacceptabilit des projets. titre dexemple, Cologne, une classification en sept
degrs a t tablie (UVP 2003) :
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Sans crainte ;
Dfendable ;
Proccupant/douteux ;
Les mesures dattnuation ont pour objet de rduire ou dviter les effets sur les
caractristiques patrimoniales des ressources du patrimoine culturel. Elles peuvent tre
ncessaires pour assurer la conservation des valeurs patrimoniales du secteur touch par
le projet. Il est gnralement admis que les mesures dattnuation offrent le plus grand
bnfice au moindre cot lorsquelles sont appliques tt, par le changement au design
du projet pour viter compltement les effets.
Les mesures dattnuation des impacts doivent tre recherches en consultation avec les
parties prenantes. Diffrentes institutions, et parfois le public lui-mme, peuvent
contribuer la slection de solutions de rechange valuer. Les spcialistes du
patrimoine devraient aussi tre consults afin de concevoir des mesures dattnuation
adaptes aux particularits de chaque projet.
Diverses stratgies peuvent tre proposes et des solutions de rechange sont envisager
dans les domaines suivants : situation gographique du projet ou du trac ; agencement
du site et conception du projet ; dimension et chelle ; tablissement de zones tampons ;
modalits de fonctionnement ou de gestion ; calendrier de construction et dentre en
service ; option zro. Il faut prvoir des mesures dattnuation touchant les usages et les
modes de vie associs aux ressources du patrimoine culturel vises. Une grande varit
de possibilits peut tre considre, dans une gradation permettant dviter entirement
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les impacts, de les minimiser, de les rectifier, de les rduire, de les liminer au fil du
temps ou, ultimement, de ddommager la communaut pour les impacts invitables.
Les mesures dattnuation doivent tre ralisables sur le plan technique et conomique.
Dans le cas du patrimoine culturel, elles pourraient comprendre notamment (ACE
1996 : 17) :
le choix dun nouvel emplacement pour le projet dans le but dviter les
zones sensibles, telles que les sites importants ou les secteurs dont on sait
quils comprennent, entre autres, des artfacts ou un paysage culturel digne
dintrt ;
Lexamen du rapport par le ministre responsable permet de vrifier que ltude respecte
le mandat prcis dans la directive, quelle offre une valuation satisfaisante de la
proposition et quelle contient linformation ncessaire la prise de dcision.
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Dans le cas du patrimoine culturel, ltude dimpact doit permettre de sassurer que le
projet sera ralis dans une forme acceptable pour assurer la conservation des valeurs
patrimoniales et quil envisage, le cas chant, des mesures dattnuation appropries.
Il faut insister sur limportance de cette dernire tape qui permet, en constituant une
banque dexemples, damliorer la prvision des impacts.
En ce qui a trait aux impacts culturels des projets, Sagnia propose ladoption
dapproches participatives, o les responsabilits du suivi sont partages entre
linitiateur du projet et la communaut vise. Puisque le premier peut parfois
difficilement sengager dans la mise en uvre dun plan de suivi, notamment pour des
raisons de disponibilit, la dlgation la communaut de certains aspects du
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programme de suivi est une avenue envisager. Par exemple, il serait possible de
confier la communaut les aspects quelle serait mme daccomplir plus
efficacement, en accompagnant ces responsabilits dun budget appropri
(Sagnia 2004 : 28). LIAIA recommande elle aussi, dans ses principes directeurs sur le
suivi, que les communauts soient engages dans limplantation des programmes de
suivi (IAIA 2007 : 3).
Les processus de surveillance et de suivi ne sont pas exigs par le Conseil de lUnion
europenne, mais ils sont appliqus dans quelques pays europens. Au Canada, en vertu
du processus fdral dvaluation environnementale, lautorit responsable est tenue de
considrer le besoin de faire un suivi toutes les tapes, lexception de celle de
lexamen pralable, et elle doit sassurer de le mettre en oeuvre (ACE 1996 : 17). Au
Qubec, le MDDEP insiste sur limportance du contrle de lensemble du projet, tant en
priode de construction quen priode dexploitation, afin de sassurer que la dcision
gouvernementale sera respecte. Trois types dactivits de contrle sont prvus, soit la
surveillance, le suivi et le contrle : La surveillance environnementale, ralise par
linitiateur de projet, a pour but de sassurer du respect : des mesures proposes dans
ltude dimpact, incluant les mesures dattnuation ou de compensation ; des conditions
fixes dans le dcret gouvernemental ; des engagements de linitiateur prvus aux
autorisations ministrielles ; des exigences relatives aux lois et rglements pertinents
(MDDEP 2003 : 10). Linitiateur de projet est galement responsable des mesures de
suivi qui ont pour objet de vrifier la justesse de lvaluation des impacts et lefficacit
des mesures dattnuation ou de compensation utilises. Quant aux activits de contrle,
elles relvent des directions rgionales du Ministre et consistent vrifier la mise en
place et lefficacit du programme de surveillance de linitiateur de projet, ainsi que le
respect des autorisations du gouvernement et du Ministre (MDDEP 2003 : 10).
Enfin, pour quun suivi efficace soit ralis, les prvisions dimpacts doivent tre
prsentes en utilisant des lments vrifiables et mesurables (Bond, Langstaff et Ruelle
2004). Les lacunes apparentes du suivi relatif au patrimoine culturel dans les valuations
dimpact environnemental peuvent en fait tre une occasion dinnovation : la mthode
restant laborer, elle pourra considrer le patrimoine culturel dans son sens le plus
large, sans se limiter aux sites et aux monuments.
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Le groupe Planarch a rcemment labor des lignes directrices pour lvaluation des
impacts sur le patrimoine culturel dans le contexte des valuations dimpact
environnemental. Puisque ce document synthtise les difficults prouves et les
principes de base mettre en place pour raliser des tudes dimpact patrimonial
efficientes, nous avons jug utile de les traduire et de les intgrer en guise de conclusion
la section 3.
LIGNES DIRECTRICES
de minimiser les pertes et dviter les impacts irrversibles sur un aspect important de
lenvironnement o vit la population ;
de sassurer que le patrimoine culturel est incorpor dans la planification spatiale, sociale,
conomique et ducative de mme que dans les stratgies daccs touchant la zone
tudie ;
de sassurer que, lorsque le patrimoine culturel ne peut tre conserv, les recherches
appropries, lenregistrement et la diffusion des donnes sont entrepris.
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Principes de base
Ces principes oprationnels sont conus pour offrir un cadre rigoureux, solide et raisonnable
en vue dassurer le traitement appropri du patrimoine culturel dans les processus dvaluation
dimpact environnemental.
2. Lexpertise en matire de patrimoine culturel doit tre intgre toutes les tapes de
lvaluation dimpact environnemental, depuis la slection jusqu la mise en uvre ;
3. La description des valuations exiges pour le projet doit tre suffisamment claire et
dtaille pour permettre lidentification de tous les impacts qui pourraient toucher le
patrimoine culturel ;
4. Le secteur tudi doit tre suffisamment tendu pour permettre une comprhension claire du
patrimoine culturel et de lampleur des impacts potentiels ;
5. Toutes les tudes et enqutes sur le patrimoine culturel doivent tre de niveau lev pour
permettre une prise de dcision claire ;
6. Tous les impacts, bnfiques ou ngatifs, sur le patrimoine culturel doivent tre valus, y
compris les impacts directs, indirects, temporaires et permanents ainsi que les effets
cumulatifs ;
7. Lvaluation de limportance des impacts sur les ressources du patrimoine culturel devra
prendre en considration sa valeur intrinsque et lampleur des changements, en sappuyant
sur les politiques et les lois internationales, nationales et locales. Les bases de toute
dclaration concernant la valeur ou la signification devront tre explicites ;
8. Les effets probables sur les ressources du patrimoine culturel de scnarios alternatifs, y
compris labsence dintervention, devront tre examins ;
9. Une varit dapproches dattnuation devra tre considre, y compris des changements au
design, des recherches appropries et des mesures denregistrement. Des fonds devront tre
allous pour des effets imprvus. Toutes les mesures dattnuation devront pouvoir tre
implantes de manire raliste et les ententes convenues, y compris la responsabilit de leur
mise en uvre, devront tre contrles et documentes ;
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CONCLUSION
Pour que ltude dimpact patrimonial devienne un outil usuel de gestion du patrimoine,
il faut dabord sassurer que les ressources du patrimoine culturel seront considres
dans les tudes dimpact environnemental. Ces dernires doivent inclure les zones
tampons des arrondissements historiques et les zones dintrt patrimonial. Il faut, dans
la mesure du possible, que la procdure soit ralise conjointement et de manire
intgre pour viter dalourdir le processus. Pour ce faire, la Commission recommande
que des experts du patrimoine participent la slection et la dlimitation du champ de
lvaluation des projets sur lesquels le BAPE est appel se prononcer afin dassurer
une prise en considration approprie du patrimoine culturel dans lensemble des
dossiers. La Commission recommande de plus que des experts du patrimoine culturel
sigent comme commissaires au BAPE dans tous les cas o les projets touchent des
composantes patrimoniales ou concernent une zone dintrt patrimonial.
Afin de mieux circonscrire la place accorde au patrimoine culturel dans les processus
actuels dvaluation dimpact, la Commission recommande danalyser plus en dtail
limportance qui lui a t donne dans les tudes dimpact environnemental ralises au
Qubec depuis la mise en place du BAPE (1978), ou encore pour une priode plus
courte (par exemple les dix dernires annes). Quelle place occupe le patrimoine culturel
dans ces valuations ? quelle tape du processus les proccupations patrimoniales
sont-elles intgres ltude dimpact environnemental ? Quels rles les spcialistes du
patrimoine y jouent-ils ? La ralisation de cette tude permettrait de mesurer la prise en
considration relle du patrimoine culturel dans les valuations dimpact
environnemental ralises au Qubec et de rectifier le tir au besoin.
Malgr les avantages des analyses globales ralises dans le contexte des tudes
dimpact environnemental, qui permettent de prendre en considration le patrimoine
culturel dans les projets, la Commission recommande que des tudes dimpact
patrimonial autonomes soient ralises dans les cas o des effets sur le patrimoine sont
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apprhends, mais o lon na pas jug ncessaire de raliser une valuation dimpact
environnemental.
En ce qui concerne la slection des projets devant tre soumis une tude dimpact
patrimonial, la Commission recommande quelle soit exige pour tout projet majeur
prvu dans un arrondissement historique ou proximit de celui-ci, dans une zone
dintrt patrimonial, sur un bien inscrit au Registre des biens culturels ou au Rpertoire
du patrimoine culturel du Qubec, y compris ceux dont le statut relve des municipalits.
Ces dernires devraient tre incites se servir de cet outil lorsquun projet touche ces
biens, quil concerne une zone dintrt patrimonial connu ou potentiel ou lorsque la
proposition ncessite une modification au plan de zonage. De mme, une tude dimpact
patrimonial devrait tre exige pour tout projet ralis ou subventionn par le
gouvernement du Qubec, et ce, afin de sassurer que ltat sera exemplaire dans ses
actions.
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ANNEXE I : LTUDE DE POTENTIEL ARCHOLOGIQUE
Larchologie est sans doute lune des disciplines qui a le plus favoris la prise de
conscience de la prsence de ressources du patrimoine culturel lors des projets
damnagement qui touchent lenvironnement, que ce soit au moment de la construction
de routes ou de barrages ou dans les projets miniers, par exemple. Ltude de potentiel
archologique est une procdure bien connue des archologues. Le ministre de la
Culture, des Communications et de la Condition fminine la prsente ainsi (MCCCF
2008a) :
Pour faire cette tude, l'archologue dfinit d'abord des critres d'ordre
environnemental, socioconomique, culturel et technologique, qu'il systmatise
et met en relation. Il fait ensuite appel plusieurs disciplines (gologie,
gomorphologie, cologie, biologie, histoire, ethnologie, architecture...), afin
d'identifier toutes les variables qui l'aideront dterminer le potentiel du
territoire.
Par la suite, l'archologue labore la stratgie utiliser sur le terrain et value les
cots des activits archologiques. Une reconnaissance est souvent ncessaire
pour vrifier la pertinence des critres retenus, se familiariser avec le terrain et
mettre au point la stratgie d'intervention. cette tape de la recherche, l'enqute
orale est parfois indispensable.
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GLOSSAIRE
Autorit responsable : Autorit qui est tenue de veiller ce que l'valuation d'un projet
soit effectue, en correspondance avec la lgislation ou la rglementation en
vigueur.
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tude dimpact social : valuation des impacts, positifs et ngatifs, d'un amnagement
propos qui pourrait nuire aux droits (conomiques, sociaux, culturels, civiques
ou politiques) de mme quau bien-tre, la vitalit et la viabilit de la
communaut vise, soit la qualit de vie d'une communaut, et qui est mesure
grce des indicateurs socioconomiques tels que la rpartition des richesses,
l'intgrit physique et sociale des individus et des communauts, le niveau et les
occasions d'emploi, la sant et les services sociaux, l'ducation, la disponibilit et
la qualit du logement, des infrastructures et des services.
valuation dimpact : valuation des impacts dun projet, dune action, dune
politique, qui constitue une tape du processus de ltude dimpact.
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Examen : Opration qui consiste passer en revue les dclarations d'incidences sur
l'environnement et autres informations fournies par les matres d'ouvrage, afin de
s'assurer qu'elles sont conformes aux exigences minimales de la directive en
matire d'information.
Gestion par les valeurs : Mode de gestion dun site dintrt patrimonial dont lobjectif
premier est de protger la valeur du site telle quelle est dfinie par des critres
de dsignation, par les autorits gouvernementales ou par tout autre propritaire,
expert ou citoyen ayant un intrt lgitime dans le site.
Impacts (ou effets) cumulatifs : Effets du projet sur lenvironnement combins aux
effets dactivits ou de projets antrieurs, actuels ou imminents. Ces effets
cumulatifs peuvent survenir pendant une certaine priode ou sur une certaine
distance. Ils peuvent rsulter de deux ou plusieurs impacts distincts se combinant
et produisant des effets supplmentaires.
Impacts directs : Effets tels que la destruction ou la perte dune ressource patrimoniale
rsultant dune construction, dune dmolition ou dautres activits ou encore
dun changement (ou dune intrusion) survenant dans son contexte immdiat.
Un effet direct est la consquence dun rapport de cause effet entre un projet et
une composante patrimoniale prcise.
Impacts (ou effets) rsiduels : Effets qui persistent aprs lapplication des mesures
dattnuation.
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Projet : Entreprise ou activit concrte propose dont il faut valuer les rpercussions
environnementales. Cela signifie la ralisation (y compris lentretien, la
modification, la dsaffectation ou la fermeture) dun ouvrage ou la proposition
dexercice dune activit concrte, non lie un ouvrage, dsigne par rglement
ou faisant partie dune catgorie dactivits concrtes dsigne par rglement.
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Zone sensible : Site dintrt scientifique particulier, comme une zone fort potentiel
archologique, un paysage naturel remarquable, un parc national, un site du
patrimoine mondial, un monument ou encore un site class ou inscrit sur une
liste. Pourraient galement tre envisags titre de zone sensible les secteurs
urbains, villageois ou ruraux considrs comme tant dintrt par la population
locale.
Zone tampon : Aire entourant le bien patrimonial, dont lusage et lamnagement sont
soumis des restrictions juridiques ou coutumires, en vue dassurer un surcrot
de protection ce bien. Cela doit inclure lenvironnement immdiat du bien, les
perspectives visuelles importantes et dautres aires ou attributs ayant un rle
fonctionnel important en tant que soutien apport au bien et sa protection.
Lespace constituant la zone tampon doit tre dtermin au cas par cas par des
mcanismes appropris.
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Direction de la publication : Mario Dufour, prsident de la Commission des biens
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avec la collaboration de