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DISSERTAO DE MESTRADO
USP
So Paulo
2011
JOO VICTOR GUEDES SANTOS
USP
So Paulo
2011
BANCA EXAMINADORA
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DEDICATRIA
Aos Clientes,
pela experincia prtica proporcionada em
relao peculiar tributao nos mercados;
Palavras-chave:
Tributao da Renda
Mercados Financeiro e de Capitais
Desenvolvimento Nacional
Eqidade vs. Eficincia
Capacidade Contributiva vs. Induo (Extrafiscalidade)
ABSTRACT
This paper aims at analyzing and reconstructing the fundamentals of the Taxation
Theory and of the Tax Law that guide the assessment of the Income Tax on transactions
carried out within the financial and capital markets.
At a first moment, we examine the guiding precepts of equity, efficiency (in its two
aspects of neutrality and development), simplicity and convenience, then verifying in what
measure the legislation in force is adequate in light of the Taxation Theory.
In the field of the Taxation Theory, we highlight the trade-off between efficiency and
equity in relation to the taxation of the income obtained in the markets.
Afterwards, we analyze the constitutional and complementary rules that shape the
assessment of the Income Tax and the manner by which tax and non-tax constitutional
principles and guidelines act as regards the taxation of the income obtained within the
financial and capital markets.
In this sense, a paramount role shall be attributed to the conflictive relation between
the ability-to-pay rule and the possibility of enacting tax norms aiming at non-fiscal
purposes.
Keywords:
Income Taxation
Financial and Capital Markets
National Development
Equity vs. Efficiency
Ability-to-Pay vs. Non-Fiscal Purposes
SUMRIO
I. INTRODUO
VIII. CONCLUSES
IX. BIBLIOGRAFIA
I. INTRODUO
Relativamente imposio fiscal sobre a renda auferida nos aludidos mercados por
pessoas fsicas residentes ou por no-residentes,1 premissas equivocadas so observadas
tanto num plano pr-jurdico, concernente elaborao de polticas fiscais, como no plano
jurdico propriamente dito, em que normas constitucionais e infraconstitucionais interagem
de modo a delinear e precisar os limites cientficos de atuao do ramo do Direito que se
convencionou denominar Tributrio.
1
Destaque-se, de imediato, que o presente estudo no tem por escopo a anlise da incidncia tributria sobre
pessoas jurdicas residentes, haja vista que, como regra geral, em tais entidades a renda do capital financeiro
tributada de forma similar renda decorrente do exerccio de outras atividades, no obstante existam
antecipaes tributrias na fonte.
9
recintos. O que primeira vista parece ser uma incongruncia insanvel entre duas linhas
de pensamento, nada mais que uma divergncia quanto s premissas adotadas: enquanto
h quem possa empregar o termo eficincia como sinnimo de mecanismo voltado
busca de desenvolvimento nacional, outros podem considerar o termo eficincia como
sinnimo de neutralidade na tributao, isto , como no-interferncia do instrumento
tributrio no comportamento dos indivduos. Observam-se, assim, concluses distintas que
partem de premissas diversas e no necessariamente incorretas, o que acarreta dizer que
nem sempre tais concluses so conflitantes entre si.
10
estudo, refletidas no que deve ser entendido como, e quais os limites de, poltica fiscal
luz da Teoria da Tributao, tributao da renda luz do Direito Tributrio e, como no
poderia deixar de ser, mercados financeiro e de capitais.
2
O modelo de tributao dual da renda adotado no Brasil hbrido por excluir de um tratamento tributrio
mais benfico determinadas modalidades de ganhos decorrentes do uso do capital, como aluguis e royalties.
Essas excees ao tratamento benfico em regra aplicado ora denominada renda do capital,
especialmente quando decorrente da alienao/liquidao da fonte produtora da renda, no macula a validade
cientfica do emprego de tal expresso, esclarecendo-se, de antemo, que ela no se aplica a toda e qualquer
situao.
11
ustria e Espanha.3 Alm de fatores macroeconmicos exgenos, contam para o
enrijecimento dos mercados, com a conseqente atrao cada vez maior de investimentos
nacionais ou estrangeiros, o aprimoramento do ambiente regulatrio existente e os
incentivos fiscais concedidos, os quais esto diretamente relacionados a este estudo.
3
In The Global Competitiveness Report 20092010. Genebra: World Economic Forum, 2009, p. 430.
Importante se faz mencionar que h estudo mais recente sobre competitividade, publicado pelo World
Economic Forum em 2010, nomeado The Global Competitiveness Report 20102011, em que tambm se
comentam questes sobre desenvolvimento dos mercados financeiro e de capitais. Entretanto, diferentemente
do que ocorreu no estudo anterior, no relatrio de 2010 no se atribuiu classificao dos pases quanto
sofisticao dos mercados financeiros.
4
BIFANO, Elidie Palma. O Mercado Financeiro e o Imposto sobre a Renda. So Paulo: Quartier Latin,
2008, pp. 213-214.
12
Tributao vem sendo corretamente utilizada pelas autoridades competentes quando da
formulao de polticas fiscais voltadas incidncia tributria sobre a renda auferida nos
mercados em comento.
Nada obstante a funo deveras importante de tal captulo, no basta tratar do perfil
constitucional e complementar do Imposto de Renda sem que se analisem os dispositivos
constitucionais que trazem o princpio da igualdade e o mandamento da tributao
conforme a capacidade contributiva tratando aqui especificamente do Direito Tributrio
, bem como os dispositivos que tm o condo de justificar a introduo de normas
tributrias indutoras de comportamento visando ao desenvolvimento nacional agregando
Ordem Tributria consideraes extradas da Ordem Econmica e da Ordem Social.
Assim, alm de traar os moldes do Imposto de Renda que no podero jamais ser
ignorados, devem-se delinear as situaes em que poder o legislador ordinrio caminhar
mais em favor da extrafiscalidade, deixando em segundo plano a distribuio da carga
fiscal de modo eqitativo. Esta a funo do segundo captulo da terceira seo deste
estudo, que culmina na procura de soluo para a relao conflituosa entre a busca da
capacidade contributiva e a induo visando ao desenvolvimento nacional.
No ltimo captulo da mencionada terceira parte, que seguido pelo captulo que
contm as derradeiras concluses, aplica-se toda a construo terica sedimentada para, em
primeiro lugar, propor soluo, no mbito da tributao da renda nos mercados financeiro e
de capitais, para a celeuma entre a busca quase que incessante das diferentes capacidades
econmicas individuais e a induo visando ao desenvolvimento nacional, e, num segundo
momento, tambm aplicar a teoria formulada sobre o perfil constitucional e complementar
do Imposto de Renda a situaes especificamente postas pelo ordenamento jurdico-
tributrio brasileiro no tocante incidncia tributria sobre ganhos e rendimentos auferidos
nos mercados.
No existe obra doutrinria que no esteja sujeita a crticas, ainda mais se visa a
romper com paradigmas sedimentados entre acadmicos de diversas reas do saber. O
intuito do presente estudo no obter aceitao unnime proposta de reconstruo de
fundamentos de Finanas Pblicas e de Direito Tributrio e de aplicao destes
imposio fiscal hodierna sobre a renda auferida nos mercados financeiro e de capitais,
14
mas de suscitar o debate sobre novas maneiras de enxergar temticas que longe de
poderem possuir posies pacficas, tal como atualmente se observa, fazem emergir
inmeras e infindveis discusses.
15
VIII. CONCLUSES
Aps toda teoria e anlise prtica expostas no decorrer deste estudo, apresentam-se
doravante, em pargrafos numerados, as principais concluses alcanadas:
16
5. O mercado de capitais o recinto em que h a desintermediao, isto , onde o
poupador entra diretamente em contato com o tomador, sem que qualquer instituio
financeira (ou bancria) seja parte nas negociaes, embora as auxilie. Corresponde a um
mercado de risco, em que os investidores no possuem garantias firmes quanto ao retorno
que obtero do capital investido. Em tal mercado predominam os ganhos e rendimentos de
renda varivel.
17
9. Podem-se resumir as atividades estatais em trs funes primordiais: alocativa,
distributiva e estabilizadora. A primeira diz respeito composio de bens e servios
pblicos a serem fornecidos para a sociedade; a segunda, aos ajustes na alocao de renda
e riqueza visando a um estado justo ou adequado de distribuio; a terceira, ao uso da
poltica oramentria tendo como meta o equilbrio de fatores scio-econmicos. O
cumprimento dessas funes demanda recursos monetrios, tendo o instrumento tributrio
papel central no financiamento das atividades estatais e no auxlio direto para o exerccio
de tais funes.
10. Numa aplicao mais contempornea da Cincia das Finanas Pblicas, nota-se que
ela no apenas busca meios para fazer frente s despesas estatais, mas tambm objetiva
utilizar instrumentos fiscais com fim intervencionista em matria econmica, social e
poltica. Destarte, a poltica fiscal ser empregada no apenas para proporcionar ao Estado
as receitas necessrias para cobrir despesas pblicas, mas tambm para redistribuir renda e
mobilizar a economia, neste caso estimulando a aplicao das poupanas de modo a
permitir o incremento da produo de bens e servios que possam beneficiar a sociedade
como um todo.
11. O delineamento de um sistema tributrio tido como ideal h muito tempo deixou de
preocupar apenas os acadmicos (financistas pblicos, economistas e tributaristas, em sua
maioria), sendo tema de constante debate entre os governantes e a Administrao Fiscal.
Sistematizando os principais preceitos norteadores do que se convencionou denominar
Teoria da Tributao, autores de escol como Smith, Musgrave e Musgrave, Neumark e
Stiglitz foram alguns dos precursores na preocupao de apresentar as caractersticas
fundamentais que entendiam que o sistema tributrio ideal deveria possuir.
13. Em apertada sntese, pode-se dizer que eqitativo o tributo que trata pessoas que se
encontram em situao semelhante de modo similar (eqidade horizontal) e que trata
18
pessoas que se encontram em situao diferente de maneira diversa, de modo a evitar e
dirimir desigualdades (eqidade vertical); eficiente no seu vis de neutralidade o tributo
que influencia em menor grau o comportamento dos indivduos; eficiente no seu vis de
desenvolvimento o tributo que consegue fazer com que recursos econmicos ociosos
circulem na sociedade, estimulando o desenvolvimento nacional; simples o tributo que
de fceis administrao por parte das autoridades fiscais e cumprimento (compliance) por
parte dos administrados; e conveniente o tributo que retira recursos dos indivduos no
tempo e da maneira que lhes so mais propcios.
14. essencial salientar que nem sempre podem tais preceitos norteadores conviver em
perfeita harmonia, sendo justamente em decorrncia dos conflitos existentes, quando da
formulao de polticas fiscais, entre objetivos ditados pelo preceito da eqidade e
objetivos extrados do preceito da eficincia no seu vis de desenvolvimento que emerge o
principal embate da Teoria da Tributao: o trade-off (ou dilema) entre eficincia e
eqidade, em que se deve prestigiar em maior grau um preceito em detrimento do outro,
sopesando-os vis--vis uma situao em concreto.
17. Partindo para a anlise de Direito Tributrio referente incidncia tributria sobre a
renda, constata-se preliminarmente que o termo renda possui acepes diversas para
diferentes pessoas. Economistas, contabilistas e juristas divergem quanto ao conceito de
renda, sem que se possa afirmar que haja uma posio correta e outras erradas: tudo
depende primordialmente do grau de influncia, para cada pessoa, do critrio da
mensurabilidade para a definio de renda.
18. Para fins tributrios, tende-se a considerar renda como sendo o acrscimo de poder
econmico percebido pelo indivduo num lapso temporal determinado. Muito embora haja
quem sustente que a tributao da renda somente deva alcanar acrscimos de poder
econmico que sejam utilizados no consumo, no apenas a renda consumida tem o condo
de refletir incremento de riqueza ao indivduo, devendo prevalecer, na seara fiscal, a tese
de que tambm a renda destinada poupana visando ao consumo futuro passvel de
tributao.
20
21. De acordo com a Constituio Federal, o Imposto de Renda ser informado pelos
critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei.
Imposto de Renda geral o que atinge indiscriminadamente todas as pessoas ou grupos de
pessoas; Imposto de Renda universal o que alcana todos os ganhos e rendimentos do
contribuinte, porm no exigindo que necessariamente eles sejam tributados de forma
semelhante; Imposto de Renda progressivo o que prev alquotas crescentes na medida
em que o montante auferido aumenta. A expresso ser informado [...] na forma da lei
no traz evidncia sobre se os critrios da generalidade, da universalidade e da
progressividade so de obrigatria observncia para o legislador ordinrio, merecendo
prosperar a construo doutrinria de que em determinadas circunstncias eles podem ser
deixados de lado. Caso entendssemos de outra maneira a matria, seria mandatria a
equivocada concluso, sem bases mais slidas e irrefutveis, de que a Constituio vigente
no recepcionou diversos modelos de tributao que sempre existiram no Imposto de
Renda (e.g., isenes especficas, tributaes proporcionais), tendo o Constituinte
impedido que a partir de 1988 tal imposto possusse carter extrafiscal, transformando-o
em instrumento inbil para a conduo e concretizao de objetivos no-fiscais.
23. O artigo 43 do Cdigo Tributrio Nacional tornou cristalina a sua predileo pela
incidncia de Imposto de Renda apenas sobre acrscimos patrimoniais, medida que
deixou subentendido que tambm no conceito de renda estariam contidos fenmenos que
apontam para a elevao no conjunto lquido de direitos e obrigaes de uma determinada
pessoa. Todavia, o legislador complementar reservou, propositadamente ou no, margem
interpretativa para que haja incidncia individualizada sobre ganhos e rendimentos
(lquidos), independentemente da existncia de acrscimo patrimonial global. sobre esta
realidade que deve trabalhar o cientista do Direito Tributrio.
21
24. Sempre houve, e continua existindo, enorme divergncia acerca dos conceitos de
disponibilidade econmica e de disponibilidade jurdica, fincados no artigo 43 do Cdigo
Tributrio Nacional. Dos diversos posicionamentos apresentados ao longo deste estudo,
alguns deles por ns lapidados, possvel identificar quatro correntes diferentes, que
podem ser segmentadas em trs teorias civilistas e uma teoria econmica. Aqui
tambm no h uma posio correta e outras erradas, no sendo suficiente que nos
contentemos com a mens legislatoris (i.e., a posio de Rubens Gomes de Sousa) para fins
de interpretao, o que nos faz crer que um conceito mais amplo de disponibilidade possa
prosperar: incrementos no patrimnio econmico de uma pessoa, independentemente de ter
havido negcio jurdico realizado com terceiros conferindo um ttulo, seriam per se
suficientes para acarretar renda tributvel.
25. Em suma: para que a renda possa ser tributada de acordo com o sistema tributrio
nacional vigente, deve existir poder efetivo e atual de dispor de um ativo e receber, em
moeda ou em outro bem ou direito, o numerrio correspondente ao valor de avaliao a
mercado do ativo. A aquisio de disponibilidade se d nesse momento, em que a liquidez
de dado mercado permite que o detentor de um ativo obtenha a qualquer momento,
conforme sua vontade, os ganhos acumulados. Assim sendo, ganhos financeiros no-
realizados em princpio poderiam ser tributados.
26. As normas tributrias podem ser segregadas em trs diferentes grupos de acordo com
a sua funo primordial: (i) normas com funo fiscal, destinadas arrecadao de receitas
estatais; (ii) normas com funo social, que podem possuir vis indutor (voltadas ao
estmulo ou desestmulo de determinado comportamento do sujeito passivo) ou vis
distributivo (visando a um equilbrio social na distribuio de riquezas); e (iii) normas com
funo simplificadora, direcionadas facilitao, por motivos tcnicos ou econmicos, da
aplicao do Direito Tributrio. Isto posto, mister observar como o princpio da
igualdade e o mandamento da tributao conforme a capacidade contributiva interagem
com objetivos constitucionais voltados ao desenvolvimento, no delineamento de normas
tributrias indutoras em matria de Imposto de Renda.
28. No sistema tributrio brasileiro, quando lidamos com a espcie tributria imposto o
princpio da igualdade encontra-se corporificado no mandamento da capacidade
contributiva. Afirmar que cada um deve ser tributado conforme sua capacidade
contributiva nada mais que estatuir que devem ser buscadas diferenciaes entre os
indivduos para que, de modo igualitrio, todos contribuam para o suprimento de recursos
ao Tesouro na medida de suas possibilidades monetrias.
29. De acordo com o 1 do artigo 145 da Constituio Federal ora vigente, Sempre
que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade
econmica do contribuinte. Capacidade contributiva quer significar capacidade
econmica para contribuir com o Errio, o que implica dizer que deve ser deixado alheio a
qualquer tributao o mnimo existencial pois que est aqum da capacidade contributiva
, bem como que a tributao no pode ser confiscatria pois que isto seria ir alm da
capacidade contributiva. Tanto a tributao proporcional como a tributao progressiva so
plenamente compatveis com a incidncia tributria com base na capacidade contributiva.
31. A induo uma das facetas da extrafiscalidade observada nas normas jurdico-
tributrias, em que se busca conceder estmulos ou desestmulos para que o agente
econmico seja persuadido a adotar uma dada conduta. Quando deseja induzir o indivduo
realizao de determinado comportamento, o legislador concede incentivos fiscais
23
(vantagens ou estmulos); quando quer induzi-lo absteno de determinado
comportamento, impe o legislador desincentivos fiscais (agravamentos ou desestmulos).
24
diferenciado entre aplicaes financeiras, as incidncias proporcionais e decrescentes, as
tributaes na fonte (exclusivas e antecipaes), as tributaes analticas e sintticas hoje
verificadas e o tratamento privilegiado para no-residentes. Outra a concluso alcanada
para a sistemtica do come-quotas, mas no porque se trataria de tributao de ganhos
no-realizados o que julgamos no ser o caso, e se de mera tributao de ganhos
acumulados se tratasse, haveria disponibilidade , mas porque embora tenha sido criada
como uma sistemtica de tributao antecipada de ganhos financeiros, no prev a
restituio do imposto a maior recolhido na hiptese de o fato gerador do Imposto de
Renda no se verificar ou ser verificado a menor.
25
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