Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
2a Edio 17 Volume 3
Vol. 3
Governo Federal polticas sociais
acompanhamento e anlise
Secretaria de Assuntos Estratgicos Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
da Presidncia da Repblica
Daniel Barcelos Vargas (interino)
Conselho Editorial
ngela Rabelo Barreto
Brancolina Ferreira
Fbio Alves
Jos Aparecido Ribeiro (editor)
Leonardo Alves Rangel
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Luciana Jaccoud
Luciana Mendes Servo
Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais Luseni Aquino
Maria Martha Cassiolato
possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de Natlia de Oliveira Fontoura
programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a Roberto Gonzalez
Silvnia Carvalho (secretria executiva)
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Colaboradores
Marcio Pochmann Poltica Social Jorge Abraho de Castro
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Seguridade Social Guilherme Delgado
Diretor de Desenvolvimento Institucional Luciana Jaccoud
Fernando Ferreira Roberto Passos Nogueira
Previdncia Social Leonardo Rangel
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Maria Tereza de Marsillac Pasinato
Mrio Lisboa Theodoro Fernando Gaiger Silveira
Felix Garcia Lopez
Dicod Joo Luis de Oliveira Mendona
Assistncia Social e Luciana Jaccoud
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Segurana Alimentar Patrcia Dario El-Moor
Democracia (em implantao) Juliana Rochet
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Sade Srgio Francisco Piola
Diest Elisabeth Diniz Barros
Roberto Passos Nogueira
Luciana Mendes Servo
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Edvaldo Batista de S
Joo Sics Andrea Barreto Paiva
Dimac Educao Paulo Roberto Corbucci
ngela Rabelo Barreto
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Jorge Abraho de Castro
Jos Valente Chaves
Liana Maria da Frota Carleial Ana Luiza Codes
Dirur Cultura Frederico Barbosa da Silva
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Suylan Midlej
Infraestrutura Trabalho e Renda Roberto Gonzalez
Mrcio Wohlers de Almeida Marcelo Galiza
Brunu Marcus Amorim
Diset Fbio Monteiro Vaz
Luiz Eduardo Parreiras
Diretor de Estudos e Polticas Sociais Desenvolvimento Agrrio Brancolina Ferreira
Jorge Abraho de Castro Fbio Alves
Disoc Jos Juliano de Carvalho Filho
Direitos Humanos e Marco Antonio Natalino
Cidadania Carla Coelho de Andrade
Chefe de Gabinete Bruno Carvalho Duarte
Paulo Castro
Persio Marco Antonio Davison
Igualdade Racial Luciana Jaccoud
Adailton Silva
Assessor-chefe de Comunicao Waldemir Rosa
Daniel Castro Cristiana Luiz
Igualdade de Gnero Alinne de Lima Bonetti
Natlia de Oliveira Fontoura
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Elizabeth Marins
Justia Andr Gambier Campos
URL: http://www.ipea.gov.br Luseni Aquino
Segurana Pblica Natlia de Oliveira Fontoura
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, Patricia Silveira Rivero
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Rute Imanishi Rodrigues
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. Ncleo de Gesto de Andr Lus Souza
Informaes Sociais Augusto de Arajo Maia
(Ninsoc) Fbio Monteiro Vaz
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Herton Ellery Arajo
Reprodues para fins comerciais so proibidas. Joelmir Rodrigues da Silva
Jhonatan Ferreira
Mara Bonna Lenzi
ISSN: 1518-4285
SUMRIO
Apresentao................................................................................................................7
Captulo 1
JUSTIA
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso
Justia no Brasil...............................................................................................................17
Captulo 2
DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes,
trajetrias e desafios..........................................................................................................67
Captulo 3
SEGURANA PBLICA
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas............................................................................................135
captulo 4
IGUALDADE DE GNERO
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad....................................................................................................199
captulo 5
IGUALDADE RACIAL
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica de
igualdade racial (1988-2008)...........................................................................................261
APRESENTAO
APRESENTAO
1. Um dos pilares do Sistema Pblico de Emprego brasileiro o seguro-desemprego que considerado parte da
Seguridade Social, precisamente porque visa proteger o cidado contra o risco de insuficincia de renda ao sofrer a
perda do emprego. Entretanto, o captulo desta edio focalizou prioritariamente a questo da regulao do mercado
de trabalho por isso, a opo por aloc-lo neste volume.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
dos cidados. A justia, na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes, um dos objetivos essenciais da atuao do poder pblico.
E um requisito fundamental para o alcance deste objetivo o de que o conjunto
de instituies que conformam o sistema judicial seja acessvel a todos os cidados.
Fortalecido pela frustrao das expectativas redistributivistas geradas pelo
milagre econmico e pela luta pela redemocratizao do pas, a relevncia do
tema fez-se refletir nos debates constituintes e em sua incluso, com avanos
expressivos, na CF/88. Este captulo discute exatamente as potencialidades ins-
critas no marco constitucional para a efetivao dos direitos dos brasileiros por
meio do sistema de justia. Partindo de uma breve reconstruo histrica e con-
ceitual, prope-se a seguir uma leitura da mltipla insero do tema na CF/88
como forma de efetivao de direitos. Analisa-se o crescimento verificado na
procura pelo sistema de justia ao longo dos anos 1990 e apontam-se os avan-
os obtidos com a recente reforma do Judicirio, iniciada com a aprovao da
Emenda Constitucional (EC) no 45/2004. Conclui o captulo a abordagem de
algumas perspectivas e desafios que se apresentam atualmente para a promoo
do acesso justia no Brasil.
O captulo seguinte, Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas busca examinar a forma como a CF/88 configurou
o sistema de segurana pblica no pas, seus desdobramentos nos ltimos 20
anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos hoje no
dia a dia das nossas cidades. fato que o Estado democrtico vem tomando
diversas medidas na rea de segurana pblica, fundamentalmente a partir
da Constituio de 1988. Porm, as leis e polticas resultam insuficientes,
quando no equivocadas, na medida em que se mantm intactas regras e pr-
ticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial. Os debates
ocorridos na ANC resultaram em importantes aspectos de continuidade que
permanecem como marcas da atuao das instituies de segurana pblica
ao longo dos ltimos 20 anos, e cujas perspectivas de superao no so muito
animadoras apesar da existncia de algumas possibilidades em prol de uma
reconfigurao da atuao da polcia em busca de mais eficincia e respeito ao
Estado democrtico de direito.
Analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a partir da CF/88
o objetivo do captulo Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad. Argumenta-se que, apesar das inmeras conquistas
comemoradas pelo movimento de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania
feminina que se consolidou na Carta Magna uma cidadania subalterna e con-
cedida. Tal qualificao est diretamente relacionada cultura poltica brasileira
mais ampla que, historicamente, investiu mais nos direitos sociais entendidos
Apresentao 13
como ddivas do que nos direitos civis; forma como o feminismo ideolo-
gia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas liberais dialogou e
se acomodou s realidades e aos valores culturais brasileiros, aproximando-se da
retrica dos direitos sociais; e, finalmente, grande valorizao de certo iderio
em que a mulher, enquanto me, assume um papel crucial na famlia.
Focando a anlise na questo da violncia contra a mulher no pas, das
demandas feministas ANC, do texto constitucional propriamente dito e dos
seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas, verifica-se
que a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mu-
lheres na famlia. Ou seja, ao invs das mulheres serem investidas de direi-
tos como sujeitos em si, elas o so na medida em que esto ligadas ao ente
famlia, como procurou se demonstrar na explicitao do lugar destinado
demanda das mulheres em relao violncia no texto constitucional (Artigo
226) e a sua linha de coerncia na legislao sobre violncia domstica (Lei
Maria da Penha), e na constituio de um programa de segurana pblica
com cidadania voltado aos jovens, tendo como base de implementao as
mulheres enquanto mes (Programa Mulheres da Paz, que integra o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci). Tal concepo da
cidadania feminina, contudo, no impediu o desenvolvimento das garantias
dos direitos das mulheres e das polticas de enfrentamento da violncia, bem
como a consolidao do tema.
Completa este volume, fechando esta edio especial do peridico Polti-
cas Sociais: acompanhamento e anlise dedicado anlise dos 20 anos da CF/88,
o captulo Entre o Racismo e a Desigualdade: da Constituio promoo de uma
poltica de igualdade racial (1988-2008), que aborda a promoo da igualdade
racial como tema organizador de polticas pblicas. Um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se origina de dois pilares: do tratamento dado temtica
racial pela CF/88, em que, de forma indita, o texto constitucional reconhece
o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasi-
leira, sustentando a necessidade de combat-los; e dos esforos do movimento
social negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade de no
apenas combater o racismo, mas tambm de efetivamente atuar na promoo
da igualdade racial. A partir da, recupera-se a trajetria das polticas pblicas
nesta temtica, trajetria esta que, embora recente, j possui seus marcos e apre-
senta resultados para discusso.
Por fim, necessrio agradecer o constante apoio de Jorge Abraho de Castro
Diretor de Estudos e Polticas Sociais e Helder Rogrio Ferreira Diretor-Adjunto.
preciso ressaltar que esta edio no teria sido possvel sem a dedicao dos
pesquisadores de todas as coordenaes aqui representadas, ou sem a colaborao
14 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
1 APRESENTAO
A realizao da justia na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes um dos objetivos essenciais da atuao do poder p-
blico. Em nome da restaurao das condies rotineiras da convivncia social, o
Estado usa de seu poder jurisdicional para efetivar direitos reclamados com base
na lei e punir os infratores das normas.
Um requisito fundamental para a realizao da justia por meio do Estado
o de que o conjunto de instituies que conformam o sistema judicial seja acess-
vel a todos os cidados. Posto de maneira sinttica, promover o acesso justia
um compromisso das sociedades democrticas que implica remover os obstculos
econmicos, sociais e culturais que conduzem a possibilidades diferenciadas de
realizao da justia na vida rotineira dos cidados (SANTOS, 1989).
No Brasil, a questo do acesso justia comeou a ganhar proeminncia no
debate pblico na passagem entre os anos 1970 e 1980. Em meio frustrao
das expectativas redistributivistas geradas pelo milagre econmico e intensi-
ficao da luta pela redemocratizao do pas, o frequente conflito entre setores
populares e atores econmicos, sociais e polticos em torno de temas relacionados
habitao, ao acesso terra e s relaes de consumo, entre outros, estimulou
o crescimento da busca pelo poder arbitral do Judicirio. Dadas as desigualda-
des marcantes entre os dois lados envolvidos nas disputas, bem como o cunho
claramente coletivo das novas demandas apresentadas justia, esta mobilizao
acabou por colocar na agenda poltica do pas a questo das possibilidades efetivas
dos diversos setores da sociedade recorrerem s instituies diretamente respon-
sveis pela produo e distribuio de servios jurisdicionais no pas para terem
seus direitos defendidos. A relevncia do tema fez-se refletir em sua presena nos
debates constituintes de 1986 e 1987 e em sua incorporao, por vias diversas e
com avanos expressivos, na Constituio Federal de 1988 (CF/88).
1. Embora a imputao dessa funo objetiva ao Estado no tenha significado o estabelecimento de um monoplio sobre
a atividade jurisdicional uma vez que instituies como as igrejas, os fruns comunitrios e as lideranas locais, entre
outros, preservaram seu papel tradicional de mediadores dos conflitos a intensificao das relaes sociais e a comple-
xificao das questes que se tornaram passveis de ser levadas justia na modernidade contriburam para que o sistema
de justia estatal fosse crescentemente identificado como o mais eficaz na aplicao da justia. Para isto, concorreu
tambm o grande diferencial em termos do poder de imposio de decises entre os rgos do Estado e as instituies
sociais que, na grande maioria das vezes, tm base local restrita.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 19
juzes e defensores, modificaes legais para evitar litgios ou facilitar sua resolu-
o, a instituio da mediao ou utilizao de mecanismos informais e privados
de resoluo de conflitos (CAPPELLETTI; GARTH, 1978).
No Brasil, as trs ondas do acesso justia misturaram-se e concorreram
entre si. Suas origens remetem s dcadas de 1970 e 1980 e esto ligadas emer-
gncia dos novos conflitos sociais, que traduziam a luta dos movimentos popula-
res organizados pela garantia de novos direitos especialmente em torno de temas
como habitao, acesso a terra, sade e relaes de consumo (SILVA, 2002). A confi-
gurao de um novo padro de conflitos no pas foi identificada, por exemplo, nas
frequentes disputas entre os participantes de invases de massa a terrenos urbanos
e os seus proprietrios privados ou pblicos , entre muturios inadimplentes e o
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e entre consumidores de servios pblicos
e as empresas prestadoras destes servios (FALCO, 1981).
Em linhas gerais, o elemento novo na base da conflituosidade que se configura-
va no pas naquele perodo era o fato de esta ser motivada por interesses de natureza
eminentemente coletiva, que contrapunham poderosos agentes privados ou mesmo
rgos do Estado a grandes segmentos da populao, especialmente das camadas
mdias e baixas, as mais afetadas pela crise do milagre econmico brasileiro.
Motivados por uma situao de urgncia em relao s suas condies de
vida, os protagonistas desses conflitos evidenciavam a distncia entre o formalis-
mo legalista e sua realidade, defendendo uma concepo de direito e de justia
fundada em uma lgica de cunho social, vlida independentemente da lei ou, at
mesmo, contra ela. Mencione-se nisto a mobilizao dos sindicatos de trabalha-
dores operrios; das associaes de mdicos, educadores e assistentes sociais; dos
organismos de militncia poltica de esquerda; das comunidades catlicas eclesiais
de base; das donas de casa contra a carestia etc.
A atuao dos movimentos sociais organizados foi particularmente impor-
tante no sentido de contribuir para a entrada das demandas dos setores populares
no sistema de justia brasileiro. At ento, parte considervel dos conflitos em
que se viam envolvidos no chegavam s instituies jurdicas oficiais, sendo pro-
cessados (satisfatoriamente ou no) s suas margens (FALCO, 1981). Fosse tal
situao reflexo do desconhecimento em relao aos princpios que organizavam
o sistema, dos obstculos que dificultavam o acesso aos seus canais institucionais,
ou ainda do descaso em relao eficcia das instituies estatais de processamento
de conflitos, o fato que os setores socialmente marginalizados permaneciam
como atores passivos da Justia, mais vtimas desta do que seus beneficirios.
importante pontuar que o processamento das disputas trabalhistas era
praticamente a nica exceo a essa regra. De fato, desde 1932, estas passaram a
ser resolvidas no mbito de Comisses Mistas de Conciliao, rgos que tinham
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 21
2. De acordo com a srie histrica disponibilizada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), o nmero de aes impetra-
das na primeira instncia da JT aumentou 4,6 vezes, entre 1941 e 1951 atingindo 78 mil aes por ano; duas vezes,
entre 1951 e 1961 alcanando 155 mil aes; 2,4 vezes, entre 1961 e 1971 atingindo 367 mil aes; duas vezes, en-
tre 1971 e 1981 alcanando 729 mil aes; e 2,1 vezes, entre 1981 e 1991 atingindo 1,5 milho de aes; 1,2 vezes,
entre 1991 e 2001 alcanando 1,7 milho de aes, estabilizando-se neste patamar a partir de ento. Ou seja, desde o
incio dos anos 1940, o nmero de disputas arbitradas pela JT praticamente s ampliou-se. E sempre com acentuado en-
volvimento de trabalhadores e sindicatos, seja como partes litigantes ou como julgadores at 1999, neste ltimo caso.
22 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
participar integralmente da vida pblica ou a fazer valer na Justia aquilo que per-
cebiam como direitos que lhes eram negados (SOUZA JR., 1999).
Entretanto, o fato de que a Justia passou a ser mais frequentemente acio-
nada pelos setores populares no garantia o processamento adequado de suas de-
mandas. Para isto, contava o fato de que a cultura jurdica brasileira tinha difi-
culdades para lidar com reclamos por justia material, para os quais a dogmtica
no contava com respostas previamente definidas em seu repertrio de solues-
exemplares para casos-exemplares (FARIA; CAMPILONGO, 1991, p. 34).
Alm disso, pesava tambm o fato de que os instrumentos jurdicos disponveis
eram inadequados representao de interesses no rigorosamente individuais,
fazendo com que os novos conflitos sociais, de natureza eminentemente coletiva,
no fossem percebidos como conflitos jurdicos legtimos.
O problema do formato inadequado do processo judicial para a resoluo de
determinadas disputas j se observava no caso da proteo jurdica dos interesses
dos grupos difusos de pessoas. Consumidores prejudicados pelo fabricante de de-
terminado produto, deficientes fsicos impossibilitados de acessar locais pblicos
ou moradores de rea poluda por atividade industrial danosa sade e ao meio
ambiente, todos estes grupos sociais difusos s tinham garantia de proteo legal
aos seus interesses lesados medida que cada um deles acionasse individualmente
o sistema de justia. Alm disso, fatores como o formalismo na construo dos pro-
cessos judiciais como a exigncia de que cada dano fosse tipificado caso a caso
ou a morosidade das prticas judicirias em face da urgncia das solues aos pre-
juzos causados tambm limitavam a efetivao da justia nas relaes sociais.
Do ponto de vista estritamente individual, alguns aspectos do funcionamento
do sistema de justia desestimulavam o recurso dos cidados no caso de conflitos corri-
queiros e relativamente simples, representados pelos acidentes de trnsito, pelas brigas
de vizinhos, ou por disputas menores envolvendo questes trabalhistas, por exemplo.
Estas eram situaes em que a desproporo entre os custos da litigncia (financeiros
e de tempo) e o benefcio obtido pela soluo favorvel ao demandante no motivava
a iniciativa de processos judiciais de formato clssico; requeriam, ao contrrio, servi-
os jurdicos mais geis, informalizados e baratos. Tambm por se tratar de situaes
em que no havia necessariamente perdedores e vencedores, a contraposio, por si,
das partes em juzo no era desejvel, sendo mais indicada a busca de solues con-
ciliadoras, que promovessem a aproximao e negociao entre as partes envolvidas.
Todos estes casos representavam situaes em que direitos assegurados em lei ou pre-
tenses de justia legtimas no encontravam proteo judicial efetiva.
A perspectiva de reconfigurao da ordem democrtica no limiar dos anos
de 1980 exps o problema da defesa dos direitos transindividuais e do equaciona-
mento das pequenas causas na agenda pblica, atribuindo-lhes novas significaes
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 23
3. Desempenhando papis importantes no debate acerca do sistema de Justia, a participao dos setores populares
no processo constituinte de 1986-1988 foi algo realmente indito na histria brasileira. Diversos autores mencionam
que, historicamente, a discusso sobre a organizao e o funcionamento da Justia no pas esteve restrita aos tcnicos/
especialistas em outras palavras, aos operadores diretos do sistema (magistrados, promotores, procuradores, advo-
gados, policiais etc.). A este respeito, ver Bottini (2006).
24 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
4. A assistncia judiciria foi regulamentada pela Lei no 1.060/1950. Ressalte-se que a nica Constituio brasileira,
posterior de 1934, a no mencionar a matria foi a de 1937 (cf. ALVES; PIMENTA, 2004).
5. A Constituio atribuiu a lei complementar a organizao da Defensoria Pblica da Unio (DPU) e a prescrio de
normas gerais para sua organizao nos estados. A Lei da Defensoria Pblica (Lei Complementar no 80) foi sancionada
em 1994 (e posteriomente modificada pela lei complementar no 98/1999. A EC no 45, de 2004, assegurou, por sua vez,
s Defensorias Pblicas Estaduais autonomia funcional e administrativa e iniciativa de proposta oramentria, o que
garante aos rgos independncia semelhante s do Judicirio e dos Ministrios Pblicos estaduais. Tal garantia no se
estendeu, entretanto, DPU, sendo esta questo objeto de Proposta de Emenda Constituio (PEC) que tramita no
Congresso Nacional desde 2005.
6. Essa lei, no entanto, objeto de contestao de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF), em ao
movida pala Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (CONAMP).
7. Os juizados especiais dos estados foram institudos pela Lei no 9.099/1995. No mbito federal, a criao de juizados
especiais foi autorizada pela EC no 22/1998 e regulamentada pela Lei no 10.259/2001.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 25
QUADRO 1
Mecanismos judiciais de defesa de direitos previstos na CF/88
Instrumento Finalidade
Ao popular Possibilita anular ato lesivo ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimnio histrico e cultural, uma vez constatado o dano (Art. 5o, LXXIII)
Mandado de segurana Disponvel nos casos em que um direito lquido e certo estiver ameaado pela ilegalidade ou abuso
de poder da autoridade pblica, podendo ser de natureza individual ou coletiva (Art. 5o, LXIX e LXX)
Ao civil pblica Possibilita a defesa de interesses transindividuais (difusos, coletivos stricto sensu e individuais ho-
mogneos) (Art. 129, III)
Habeas corpus Visa garantir a liberdade de locomoo nos casos em que a pessoa sofrer violncia ou coao ilegal,
ou decorrente de abuso de poder por parte de autoridade legtima (Art. 5o, LXVIII)
Habeas data Possibilita dar conhecimento ou retificar informaes relativas a pessoa fsica ou jurdica constantes
nos registros e bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico, ou para adicio-
nar informaes nestes faltantes (Art. 5o, LXXII)
Mandado de injuno Permite declarar omisso legislativa quando da ausncia da norma regulamentadora que torna
invivel o exerccio dos direitos, das liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a nacio-
nalidade, soberania e cidadania (Art. 5o, LXXI)
Ao direta de inconstitu- Faculta o questionamento de leis ou atos normativos federais ou estaduais que firam a CF/88
cionalidade (Art. 102, I, alnea a)
Ao direta de inconstitu- Visa declarar a omisso do legislador em face de medida necessria para tornar efetiva uma norma
cionalidade por omisso constitucional e indicar medidas para o suprimento desta omisso (Art. 103, 2o)
Arguio de descum- Permite o questionamento da constitucionalidade de leis, atos normativos e prticas administrativas
primento de preceito que entraram em vigor antes da promulgao do novo texto constitucional (Art. 102, 1o)
fundamental
Fonte: CF/88.
Elaborao: Disoc/Ipea.
26 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
3.2 Novos direitos e novos atores sociais acessando a Justia para defend-los
A nova Constituio ampliou em muito a compreenso sobre os interesses
passveis de representao na justia. De fato, o texto traz em seu bojo
amplo conjunto de direitos que no se restringem aos indivduos tomados
isoladamente, mas alcanam tambm os grupos sociais, abrangendo dimen-
ses de natureza essencialmente coletiva, como o caso dos direitos sociais,
culturais e ambientais.
BOX 1
Direitos coletivos
Em termos jurdicos, os direitos coletivos esto relacionados a uma categoria intermediria de interes-
ses, que se situa entre os interesses estritamente individuais e o interesse pblico mais amplo. Trata-se
genericamente de direitos compartilhados em igual medida por grupos mais ou menos definidos de
pessoas, sendo, portanto, indivisveis. Segundo sua origem, os direitos coletivos podem ser classifica-
dos em direitos coletivos stricto sensu, individuais homogneos e difusos. Os direitos coletivos afetam
grupos determinados ou determinveis de pessoas reunidas por uma relao jurdica comum e um
interesse indivisvel como acontece com os que se submetem mesma clusula comum, porm ile-
gal de um contrato comercial. Os individuais homogneos, por sua vez, atingem grupos determinados
ou determinveis de pessoas que compartilham um interesse divisvel cuja origem comum vide a
situao dos que adquirem produtos fabricados em srie com o mesmo defeito. Finalmente, os direitos
difusos so os que compreendem grupos de pessoas indeterminveis, entre as quais o vnculo decorre
da exposio a idntica situao de fato e da configurao de um interesse indivisvel o caso, por
exemplo, dos que assistem a uma propaganda enganosa na televiso (MAZZILLI, 2003).
9. O termo refere-se ao conjunto de agentes autorizados a provocar o Poder Judicirio para o exerccio do controle da
constitucionalidade das leis (cf. CITTADINO, 2000).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 29
A incluso das entidades da sociedade civil no rol dos atores com atribuio
poltica de controlar a constitucionalidade dos atos dos poderes pblicos implica,
em carter pioneiro na histria brasileira, o reconhecimento dos legtimos inte-
resses da cidadania em relao ao controle do Estado, bem como a confiana em
sua capacidade organizacional para exerc-lo. Sob este prisma, a participao dos
cidados no controle da administrao pblica uma arma valiosa nas mos da
sociedade para a preservao de seus direitos. Pode-se afirmar, portanto, que, se
do ponto de vista jurdico-institucional a linguagem dos direitos fundamentais
que concentra relevncia, do da questo poltico-jurdica, o tema da participa-
o, da cidadania ativa, que se torna o centro da Constituio.
10. Para uma anlise sobre o papel institucional do MP no ps-1988, ver Lopes (2000).
30 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
estados e do Distrito Federal (DF), que foram desvinculadas dos MPs estaduais.11
Adicionalmente, o rgo teve sua estrutura expandida e aprimorada principalmen-
te em seu ramo comum federal e estadual e em seu ramo especializado do tra-
balho , o que tambm tornou possvel uma oferta melhorada de servios judiciais.
De fato, a organizao institucional do MP tal como conhece-se atualmente
um processo muito recente. Seus membros s tiveram a carreira devidamente
organizada em nvel nacional em 1981, por meio da Lei Complementar (LC)
no 40/1981, que ficou conhecida como Lei Orgnica Nacional do Ministrio
Pblico (LONMP). Ademais, sua atuao foi historicamente marcada por grande
dubiedade, j que o rgo acumulou gradativamente funes muito distintas,
como a persecuo penal, a defesa do fisco, a denncia de crimes cometidos por
autoridade pblica ou policial, a proteo de categorias sociais indefesas ou inca-
pazes e a fiscalizao da execuo das leis. Compatibilizar as funes de defensor
dos interesses do Estado e do fisco, de um lado, e de fiscal da aplicao da lei e
zelador dos interesses de determinados grupos sociais, de outro, no era uma ta-
refa simples em termos institucionais, j que a defesa dos interesses da mquina
estatal muitas vezes chocava-se com a idnea fiscalizao da ordem jurdica em
benefcio do interesse pblico.
Assim, despido do carter auxiliar em relao aos Poderes do Estado e in-
cumbido apenas de funes essenciais justia, o MP constitui-se em um ver-
dadeiro defensor dos direitos da sociedade. O rgo foi convertido em veculo dos
interesses dos vrios grupos sociais at o Judicirio, isto , em ator encarregado
de acionar outro segmento do Estado que age apenas sob provocao. Tendo
em considerao o fortalecimento poltico do MP no novo texto constitucional,
muitos analistas, at mesmo, atribuem-lhe a condio de Quarto Poder na insti-
tucionalidade democrtica brasileira.
Mas o poder do MP revela apenas uma faceta do protagonismo que a CF/88
autorizou s instituies do sistema de justia. Se o novo texto reconheceu a im-
portncia dos direitos coletivos a ponto de reservar ao organismo autnomo
do Estado a tarefa de fiscalizar sua observao pelos poderes pblicos e promover
aes judiciais para sua defesa atuao igualmente relevante na defesa destes
direitos coube ao Judicirio. Os instrumentos processuais disponibilizados pelo
novo texto para tutelar os direitos fundamentais, como tambm todo o conjunto
das normas constitucionais, transformaram o Poder Judicirio em um novo espa-
o de luta poltica, especialmente contra a atuao dos demais poderes pblicos
que infrinja as normas. Sendo assim, a eficcia da nova Constituio est ligada
tambm atuao de varas e tribunais de justia espalhados pelo pas e de suas
instituies superiores, com destaque para o Supremo Tribunal Federal (STF).
11. Para mais detalhes sobre a evoluo institucional do MP no pas, ver Macedo Jr. (1995).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 31
12. Em contraposio a este tipo de argumento, Antoine Garapon sustenta que a legitimidade do juiz plural, advindo tanto
de sua nomeao pelo poder poltico, em reconhecimento sua competncia tcnica e experincia profissional, quanto de
seu papel como guardio das promessas de justia da constituio, em face do qual est obrigado a observar os preceitos
do devido processo legal e fundamentar suas decises nos critrios de justia legtimos. Cf. Antoine Garapon (1999).
13. Isso parece particularmente evidente em determinadas reas da vida econmica, social e poltica, como as reas
trabalhista e consumerista. Nestas, as violaes de direitos dos cidados parecem ter sido enfrentadas, cada vez mais,
por meio de aes apresentadas ao Judicirio.
14. Esta parte do texto faz-se valer de reflexo pormenorizada apresentada em Campos (2008).
34 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Grfico 1
Nmero de aes apresentadas ao Poder Judicirio
18
16 15,4
13,6
14 12,8
12,1
12 11,5
10,9
10 9,4
8,5
8 6,7
6 6,5 6,7 6,5
4 5,1 5,2
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Em milhes
Fonte: BNDPJ/STF.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Grfico 2
Razo entre no de indivduos na populao e no de aes apresentadas ao Poder Judicirio
35
30,30
30 28,60
25 23,0 23,60
22,70
23,70
20 18,90
17,40
15
15,20 14,70
14,10 13,60
10 12,90
11,60
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Em n indivduos
Fonte: BNDPJ/STF.
Elaborao: Disoc/Ipea.
15. Nmero de aes que deram entrada/foram distribudas no 1o grau de jurisdio, nas Justias Estadual e Federal
Comum e Trabalhista conforme registrado no sistema Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio, organizado pelo
Supremo Tribunal Federal (BNDPJ/STF).
16. Os dados de populao foram disponibilizados pelo Ipeadata/Ipea; os dados de aes (que deram entrada/foram distri-
budas no 1o grau de jurisdio, nas Justias Estadual e Federal Comum e Trabalhista) foram disponibilizados BNDPJ/STF.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 35
17. O estudo foi conduzido entre os anos de 2003 e 2004 e abarcou os tribunais estaduais, federais e trabalhistas,
os Ministrios Pblicos estaduais e federais e as procuradorias-gerais dos estados nos polos das cinco regies judici-
rias federais Braslia (1a regio), Rio de Janeiro (2a regio), So Paulo (3a regio), Porto Alegre (4a regio) e Recife
(5a regio), alm de Fortaleza (5a regio) e Belm (1a regio). Cf. Banco Mundial (2004).
36 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
18. Isso dificulta a implementao de procedimentos capazes de aprimorar a estrutura de apoio aos magistrados, mas
que necessitam de integrao entre todos os tribunais procedimentos como a virtualizao do processo e o apri-
moramento da comunicao interinstitucional, por exemplo. Cf. Bottini (2005). Ver tambm Dakolias (1996) e (1999),
Sadek (2003) e Nalini (2005).
38 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
QUADRO 2
Principais movimentos da reforma legislativa das instituies do sistema de justia
brasileiro nas dcadas de 1990 e 2000
Anos Movimentos
1992 Proposio da PEC no 96/1992 de autoria do dep. fed. Hlio Bicudo, do Partido dos Trabalhadores (PT/SP).
Reviso Constitucional insumos preparados pelo dep. fed. Nelson Jobim, do Partido do Movimento Democrtico
1993-1994
Brasileiro (PMDB/RS).
Comisso Especial para a Reforma do Poder Judicirio relatrio coordenado pelo dep. fed. Jairo Carneiro, do
1995-1998
Partido da Frente Liberal (PFL/BA).
Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigao de irregularidades no Poder Judicirio trabalhos
coordenados pelo sen. Antnio Carlos Magalhes (PFL/BA) , bem como reincio dos trabalhos da Comisso Especial
1999
para a Reforma do Poder Judicirio novo relatrio coordenado pelo dep. fed. Aloysio Nunes Ferreira, do Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB/SP).
Comisso Especial para a Reforma do Poder Judicirio novo relatrio coordenado pela dep. fed. Zulai Cobra
2000
Ribeiro (PSDB/SP).
Proposio da PEC no 29/2000 derivada da PEC no 96/1992 , relatada no Senado Federal pelo sens. Bernardo
2000-2004 Cabral (PMDB/AM) e Jos Jorge (PFL/PE). Criao da Secretaria de Reforma do Judicirio, no mbito do Ministrio
da Justia (MJ), para acompanhar a tramitao da PEC no 29/2000.
Fontes: Bastos (2003), Bottini (2006), Brasil (2004b), Renault e Bottini (2005), Sadek (1995) e Sadek e Arantes (2001).
Elaborao: Disoc/Ipea.
19. A funo de PJ exercida no Brasil pela Polcia Civil, no mbito dos estados, e pela Polcia Federal, no da Unio,
excetuando-se os casos em que as infraes penais em foco tiverem sido cometidas por militares.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 41
20. Recorde-se que, na Reviso Constitucional de 1993/1994, foram apresentadas 3.917 propostas de emendas ao
captulo da Constituio que regula a estruturao e atuao do sistema de justia brasileiro. Apesar deste nmero
elevado foi o maior nmero de emendas ento propostas a um captulo da Constituio , o resultado foi pfio,
pois nenhuma destas conseguiu consenso para aprovao pelo procedimento facilitado ento previsto era apenas
exigida maioria absoluta, em votao nica no Congresso Nacional, que se encontrava reunido em sesso unicameral.
De certa forma, isto indica que, desde o incio da discusso da reforma do sistema judicial, os interesses e os objetivos
dos atores envolvidos j eram bastante diversos. Para mais detalhes, ver Sadek (2004a).
44 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
4.2.1 Pontos que se referem aos carteres equitativo e efetivo do acesso Justia
H um ponto da EC no 45/2004 que, em certa medida, refere-se ao conjunto
dos problemas que envolvem a busca de um acesso equitativo e efetivo ao sistema
judicial. a instituio do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que passou a res-
ponder pela fiscalizao, controle e planejamento do Poder Judicirio.22 O conse-
lho no deve imiscuir-se nas atividades jurisdicionais primrias deste ltimo,
mas apenas preocupar-se com suas atividades secundrias de forma que deve
somente fiscalizar, controlar e planejar a administrao do Poder Judicirio.23
Sobre a funo de planejar, preciso ressaltar que, dada a estruturao/atu-
ao descentralizada e no raro descoordenada dos rgos componentes do
sistema judicial, seria importante a definio de uma entidade que funcionasse
21. Entre as razes para a demora na tramitao da PEC que se transformou na EC no 45/2004, destaque-se
tambm uma de carter estritamente tcnico mas que afirma muito sobre o carter essencialmente poltico da
reforma: a ausncia de esforos sistemticos e continuados de diagnstico dos problemas na organizao e no
funcionamento das instituies do sistema de justia. Tais diagnsticos s foram realizados a partir do ano de 2003,
sob coordenao da Secretaria de Reforma do Judicirio, recm-criada no mbito do MJ. Incluram estudos sobre
vrios segmentos dos diversos poderes/rgos judiciais com destaque para o Poder Judicirio, o MP e a DP. Acerca
disto, ver Renault (2004) e Bottini (2006).
22. Nessa seo, o que mencionado acerca do CNJ aplica-se, em grande medida, tambm ao Conselho Nacional do
Ministrio Pblico (CNMP) rgo igualmente criado pela EC no 45/2004.
23. Ressalte-se que, apesar de no se imiscuir nas atividades jurisdicionais do Poder Judicirio, o CNJ possui funes
correicionais, para verificar o cumprimento dos deveres funcionais pelos magistrados deveres relacionados ade-
quada oferta de seus servios jurisdicionais.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 45
24. Recorde-se que a CF/88 fez referncia a mecanismos internos de controle do sistema de justia, mas no a exter-
nos. Em alguma medida, porque estes poderiam afetar a separao e independncia asseguradas aos poderes estatais
pela norma constitucional. No obstante, em todos os relatrios legislativos produzidos pelo Congresso Nacional,
entre 1992 e 2004, havia referncia a rgos externos de controle das instituies do sistema judicial, com base no
argumento de que tais rgos poderiam garantir os carteres republicano e democrtico dos poderes que compem o
Estado brasileiro. A argumentao encontrou resistncias no debate, especialmente da parte dos que recordavam que
os componentes do sistema judicial j eram controlados pelos Poderes Executivo e Legislativo por meio da aprova-
o de seu oramento, efetiva liberao de suas finanas, aprovao de sua contabilidade pelos tribunais de contas,
nomeao dos membros do STF e dos tribunais superiores, apenas a ttulo de exemplo. Ainda com estas resistncias, a
proposta de rgos externos de fiscalizao e controle angariou opinies favorveis ao longo do debate.
46 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
25. Ressalte-se que esses efeitos so iguais aos j possudos pelas decises definitivas de mrito do STF no exerccio
do controle concentrado de constitucionalidade decises definitivas de mrito em Adins e em Aes Declaratrias de
Constitucionalidade (ADCs) , conforme estabelece Art. 102, 2o, da CF/88 este pargrafo, com redao definida
pela EC no 45/2004, consolida alteraes promovidas ao longo da dcada de 1990 nos efeitos das decises definitivas
de mrito do STF no exerccio do controle concentrado de constitucionalidade.
26. Recorde-se que a estrutura hbrida de controle da constitucionalidade de leis e atos normativos dos poderes
estatais consagrada pela CF/88 esvaziava o papel a ser desempenhado pelo STF como guardio das normas constitu-
cionais, pois os magistrados e tribunais em posio inferior na hierarquia do Poder Judicirio tambm podiam decidir e,
at mesmo, em sentido contrrio sobre questes de constitucionalidade de leis e atos normativos com exceo
das situaes em que h decises do STF em Adins e ADCs. Acrescente-se que, para alm das situaes que envolviam
a discusso da Constituio, o esvaziamento do STF encontrava paralelo no dos tribunais superiores, que deveriam
desempenhar o papel de guardies das normas infraconstitucionais por meio do estabelecimento de interpretao
homognea destas. Isto porque os magistrados e tribunais que estavam abaixo do STJ, do TST, do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) e do Superior Tribunal Militar (STM) podiam decidir e muitas vezes o faziam em sentido contrrio interpretao j
firmada por estes ltimos em sua jurisprudncia. Ou seja, havia uma espcie de conflito entre dinmicas centralizadoras e
descentralizadoras das atividades jurisdicionais no Brasil.
27. Por conta desse problema e outros mais , uma parcela dos atores envolvidos no debate da reforma do sis-
tema judicial preferia a implementao das smulas impeditivas de recursos, em substituio s smulas de efeito
vinculante. Com as smulas impeditivas de recursos, os magistrados e tribunais abaixo do STF no seriam obrigados
a seguir a interpretao deste ltimo na soluo de um litgio constitucional o que permitiria a renovao da ju-
risprudncia. Mas, se os magistrados e os tribunais decidissem seguir, no caberiam recursos da deciso tomada o
que asseguraria um acesso mais equitativo e efetivo, especialmente clere e seguro, ao sistema judicial. A tal respeito,
ver Renault (2004) e Cardozo (2004). Conforme se perceber mais adiante, as smulas impeditivas de recursos foram
incorporadas ao direito brasileiro com a reforma infraconstitucional (Lei n o 11.276/2006), iniciada aps a aprovao
da reforma constitucional do complexo judicial.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 47
ento, emitir suas decises em menor lapso de tempo. Alm disso, as partes en-
volvidas nas lides examinadas por este tribunal passam a contar apenas com sua
deciso, em vez de decises de vrios rgos do sistema, que por vezes indicam
direes distintas em seus pronunciamentos.
Relacionada instituio das smulas de efeito vinculante, h a repercusso
geral das lides levadas ao exame do STF por meio do recurso extraordinrio.28
A partir da Emenda no 45/2004, o tribunal pode exigir que as partes observem
um novo pressuposto para a interposio de tal recurso: a relevncia das questes
discutidas neste para a sociedade como um conjunto. Se tal relevncia no ficar
demonstrada, o recurso extraordinrio pode ser recusado, desde que haja manifes-
tao de dois teros dos membros do STF neste sentido. Assim, com a instituio
da repercusso geral, pode-se reduzir as chances de utilizao repetida e abusiva
do complexo judicial, com efeitos positivos sobre a equidade de acesso.
28. Destaque-se que o recurso extraordinrio um dos meios existentes para o controle difuso da constitucionalidade
no Brasil, que, no caso, realizado pelo tribunal responsvel pelo controle concentrado de constitucionalidade (o STF).
48 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
29. Tais garantias no foram estendidas DPU. A PEC n o 487/2005, que tramita no Congresso Nacional, visa corrigir
esta distoro, mas enfrenta forte resistncia do Executivo federal que, em agosto de 2007, apensou proposta origi-
nal a PEC no 144/2007, que no inclui as autonomias administrativa e financeira da DPU.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 49
30. Essa federalizao das decises jurisdicionais pertinente, dado que a Unio que responde pela transgresso
de qualquer tratado internacional e no os demais entes federados (estados e municpios).
50 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
31. Note-se, contudo, que os litgios individuais e coletivos envolvendo as relaes estatutrias de trabalho continuam
sob os cuidados da justia no especializada.
32. Uma discusso sobre o significado dos direitos humanos, sob a perspectiva da reforma constitucional promovida
pela EC n o 45/2004, pode ser encontrada em Fachin (2005) e Piovesan (2005).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 51
Senado Federal, para elaborar novos projetos de lei (PLs), capazes de regulamentar
e garantir a eficcia dos dispositivos da emenda citada. Tal comisso, instalada no
incio de 2005, contaria com seis meses para concluir seus trabalhos.
Alguns dos dispositivos dependiam de PLs federais de iniciativa da C-
mara e do Senado33 , enquanto outros dependiam de PLs federais e estaduais
de iniciativa do STF, dos Tribunais Superiores, dos TJs e do Ministrio Pblico
Federal (MPF).34 A comisso especial mista dedicou-se principalmente aos pri-
meiros projetos, ainda que tambm tenha preocupado-se com a tramitao dos
segundos. Acrescente-se que, alm de elaborar PLs para regulamentar e garantir a
eficcia dos dispositivos da EC no 45/2004, a comisso especial mista destacou-se
por acompanhar os PLs federais apresentados por ocasio da assinatura do Pacto
de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano. Eram 23 inicia-
tivas, propostas pelo Executivo federal, que traziam sugestes de alteraes nos
processos civil, trabalhista e penal.
A idia motriz da reforma era a de que o Direito Processual deveria consistir
apenas em um meio para a populao alcanar o seu direito material, de maneira
que as normas que regem o processo deveriam ser abreviadas, simplificadas e fa-
cilitadas, ainda que sem desrespeito aos seus princpios gerais como o princpio
do devido processo legal, previsto na CF/88. Ao lado desta nfase na celeridade do
acesso ao sistema de justia, havia outra, que dizia respeito reforma do processo
civil, especificamente. A maioria dos projetos aprovados e transformados em lei,
bem como os que estavam tramitando, tinha como objeto central o direito formal
cvel (quadro 3). Inicialmente, a reforma dos processos trabalhista e penal
no conseguiu o mesmo destaque que o processo cvel. Poucos projetos, que
tinham como foco o direito laboral ou criminal, foram aprovados de incio,
e vrios dos que estavam tramitando ainda tinham um longo caminho a per-
correr no Poder Legislativo.35
33. Entre os dispositivos a ser regulamentados por lei federal, de iniciativa da Cmara e do Senado, estavam: i) destinao de
custas ao Poder Judicirio; ii) federalizao de crimes contra os direitos humanos; iii) competncias da JTe do TST; iv) reviso
ou cancelamento de smulas com efeito vinculante; v) repercusso geral dos recursos extraordinrios; vi) instituio do fundo
de garantia das execues trabalhistas e vii) definio das hipteses de cabimento de segredo de justia.
34. Entre os dispositivos a ser regulamentados por lei federal ou estadual, de iniciativa do STF, dos tribunais superiores,
dos tribunais de justia e do MPF estavam, respectivamente: i) modificaes na Lei Orgnica da Magistratura, concer-
nentes ao ingresso na carreira, s atividades de capacitao, progresso na carreira, a obrigaes e vedaes dos
magistrados, a remoes, disponibilidade e aposentadorias dos magistrados, s frias dos magistrados e instalao
do CNJ; ii) instituio do Conselho Superior da Justia do Trabalho (CSJT) e da Escola Nacional de Formao e Aper-
feioamento dos Magistrados do Trabalho (ENAMAT), bem como instituio de novas varas e da justia itinerante na
JT; iii) instituio de varas para julgamento de conflitos agrrios e da Justia Militar Estadual; e iv) modificaes na Lei
Orgnica do MP, referentes ao ingresso na carreira, a obrigaes e vedaes dos promotores e instalao do CNMP.
35. Como razes para o ritmo mais lento da reforma dos processos trabalhista e penal, alguns autores mencionam
os conflitos de interesses, que se explicitam de forma clara no cotidiano do Congresso Nacional, entre atores relevan-
tes na rea laboral (sindicatos patronais e de trabalhadores) e criminal (associaes de policiais direitos humanos).
Na rea cvel, tais conflitos de interesses so menos claros e mais difusos, de modo que os atores relevantes nesta
(OAB) apresentam um menor poder de veto na tramitao dos projetos de lei que reformam o processo civil. A este
respeito, ver Mallet (2006), Nascimento (2005) e Tavares, Lenza e Alarcn (2005).
52 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
QUADRO 3
Principais leis resultantes da reforma infraconstitucional do Judicirio 2005 a 2008
Lei Matria
Lei no 11.187/2005 Determina que os agravos recursos apresentados no meio do processo com o objetivo de contestar a
validade de decises que resolvem questes incidentais ficaro retidos nos autos e s sero julgados aps
a sentena final, no momento da apelao, salvo em casos de possvel leso grave e de difcil reparao.
Lei no 11.232/2005 Altera a sistemtica de cumprimento de sentena baseada em ttulo judicial, unindo em uma s ao as
fases de conhecimento em que o juiz analisa o mrito da ao e liquidao e execuo em que
fixado o montante devido pelo ru e efetivado o pagamento do dbito ao detentor do ttulo judicial ,
tornando-se desnecessrio entrar novamente na Justia para cobrar dvidas j reconhecidas.
Lei no 11.276/2006 Cria a smula impeditiva de recursos, determinando que no se aceite apelao de sentena que estiver
em conformidade com smula do STJ ou STF.
Lei no 11.277/2006 Confere ao juiz de Direito poderes para decidir rapidamente os conflitos repetitivos improcedentes, desde
que ele tenha deciso j formada em relao causa, e de que esta envolva matria exclusivamente de
direito.
Lei no 11.280/2006 Cria regras para acelerar o julgamento dos processos, incluindo nestes o denominado processo ele-
trnico.
Lei no 11.313/2006 Altera competncias dos Juizados Especiais Criminais com reduo de possibilidades de aplicao de
penas privativas de liberdade.
Leis no 11.382/2006 Estabelece que, na execuo de ttulos extrajudiciais, os recursos a ser utilizados pelo devedor no mais
suspendem o processo de execuo, ao passo que se torna possvel ao credor satisfazer seus crditos
com a penhora de bens do devedor.
Lei no 11.417/2006 Institui as smulas de efeito vinculante, a sereditadas pelo STF aps seguidas decises sobre litgios
constitucionais, com decises sempre em sentido idntico e a concordncia de, ao menos, dois teros de
seus membros. Estas smulas tm efeito sobre todos os magistrados e tribunais, em qualquer grau de
jurisdio e esfera federativa.
Lei no 11.418/2006 Institui o requisito de repercusso geral para a admissibilidade de recurso extraordinrio recurso em
que se questiona a incidncia de normas constitucionais nos litgios a ser interposto no STF.
Lei no 11.441/2007 Admite a possibilidade de realizao de inventrios, partilhas de bens, separaes e divrcios consensuais
por via administrativa, sem a necessidade de um processo judicial, desde que no haja filhos menores ou
incapazes envolvidos nestas situaes.
Lei n 11.495/2007
o
Determina que, antes de promover a rediscusso de causas j solucionadas pela Justia Laboral, a parte inte-
ressada dever pagar 20% do valor da causa, estando dispensada apenas a parte classificada como pobre.
Lei no 11.496/2007 Restringe as possibilidades de debate de matrias idnticas por meio de recursos judiciais distintos inter-
postos no Tribunal Superior do Trabalho (TST).
Lei no 11.449/2007 Atualiza o Cdigo de Processo Penal (CPP) no que tange comunicao imediata da priso em flagrante,
determinando o encaminhamento, em at 24 horas, do auto de priso ao juiz competente, com cpia
para a DPU, caso o autuado no informe o nome de seu advogado.
Lei no 11.689/2008 Reformula os artigos referentes ao processo dos crimes de competncia do jri os crimes dolosos
contra a vida.
Lei no 11.690/2008 Assegura direitos no trmite do processo penal, proibindo a admisso de provas ilcitas, ampliando o
direito ao contraditrio e reconhecendo direitos s vtimas.
Lei no 11.719/2008 Institui vrias mudanas que reformulam os processos criminais visando torn-los mais cleres.
Por fim, algumas palavras sobre os principais avanos alcanados com a re-
forma legislativa do sistema de justia, no plano constitucional ou infraconsti-
tucional ainda que este segundo siga claramente as diretrizes do primeiro. Tais
avanos devem ser analisados tendo em vista os objetivos gerais desta reforma,
que eram a ampliao/equalizao do acesso da sociedade aos servios jurisdicio-
nais, bem como a melhoria da qualidade destes ltimos de modo a torn-los
menos morosos, custosos, parciais e incertos quanto aos seus resultados.
Um primeiro avano verificou-se no aumento da capacidade de planejamento
do Poder Judicirio e do MP, com a instituio do CNJ e do CNMP. Diante da
acentuada fragmentao e descoordenao constatada na estruturao e atuao
dos rgos vinculados a estes dois poderes, tal capacidade de planejamento no
deveria ser desprezada. verdade que o CNJ e o CNMP ainda esto iniciando
suas atividades, mas vrios autores acreditam que tais conselhos podem desem-
penhar um papel importante na racionalizao e modernizao do sistema, de
modo a assegurar servios jurisdicionais de qualidade aprimorada.
Alm disso, registrou-se uma tentativa de aproximao entre as instituies
judiciais e a sociedade, por meio de diversas iniciativas, como a criao de cmaras
regionais no mbito dos tribunais de justia, dos TRFs e TRTs, a instituio da
justia itinerante de 2o grau, a introduo de critrios de proporcionalidade para a
definio do nmero de magistrados, bem como a viabilizao destas iniciativas por
meio do direcionamento dos recursos financeiros oriundos de custas e emolumentos.
Ademais, constatou-se uma tentativa de fortalecimento da DP, particularmen-
te no mbito dos estados. De maneira indita na histria do pas, a defensoria pas-
sou a contar com autonomia administrativa, oramentria e financeira, alm de
autonomia funcional para o adequado desempenho de suas funes, relacionadas a
orientao e assistncia jurdica, integral e gratuita, parcela da sociedade despro-
vida de recursos financeiros. Dessa forma, tal parcela passa a ter condies de ver
suas demandas por justia plenamente incorporadas ao sistema judicial brasileiro.
De fato, esses trs avanos podem ajudar em uma ampliao/equalizao do
acesso incorporando a demanda de menos da sociedade , bem como no apri-
moramento dos servios jurisdicionais melhorando a qualidade de sua oferta.
Mas h tambm outros avanos, relacionados criao de novos direitos, bem
como de novas garantias judiciais. No mbito dos direitos humanos, mencione-se
a possibilidade de incorporao de dispositivos de tratados/convenes que ver-
sem sobre tais direitos com o status de dispositivos constitucionais e no mais
ordinrios, como ocorria anteriormente. Registre-se tambm a possibilidade de
deslocamento do julgamento de infraes contra os direitos humanos, da justia
estadual para a federal, em casos em que a imparcialidade de tal julgamento pelas
instituies locais esteja ameaada. No mbito do direito do trabalho, o caso de
54 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
5 Consideraes finais
Conforme discutido anteriormente, percebe-se que a questo do acesso justia
no Brasil tem sido um fio que conduz a discusso de problemas variados, tais
como a ausncia de canais de resoluo dos conflitos coletivos, a dificuldade de
acesso dos segmentos mais desfavorecidos ao sistema de justia, a morosidade no
funcionamento do Poder Judicirio e as limitaes institucionais decorrentes de
ordenamentos jurdico e institucional moldados pela tradio positivista.36
De um ponto de vista mais amplo, no entanto, pode-se afirmar que a ques-
to do acesso justia no pas ainda uma questo de consolidao da democra-
cia e reflete a importncia de tornar as instituies judiciais permeveis aos valores
e s prticas do repertrio democrtico, at mesmo aps 20 anos de transio do
regime autoritrio. Como se indicou anteriormente, o acesso justia torna-se
especialmente importante com a configurao de um modelo de democracia em
que novos atores emergem como protagonistas da vida poltica e social, adotando
novas formas de atuao e demandando novos direitos e formas de proteo ao
sistema judicial. A presso que pesa sobre o sistema poltico e o sistema de justia
a partir das novas demandas da sociedade, tanto pelo acesso s instituies juris-
dicionais quanto pela realizao substantiva da justia, a marca fundamental dos
sistemas que operam em ambientes democrticos.
36. Para breve apanhado sobre esses vrios aspectos do tema, ver Ctia Aida Silva (2002).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 55
37. Todos os dados aqui referidos esto disponveis em Brasil (2004a) e Campos (2008).
56 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
sistema para mais perto dos cidados. Como, em geral, a populao dos pequenos
municpios a que est mais distante dos equipamentos do sistema, a interiorizao
um caminho que pode ser seguido, como forma de favorecer o recurso jurisdio
estatal. Ao mesmo tempo, o adensamento populacional das grandes cidades requer
novas estratgias de descentralizao dos rgos da justia de modo a que o cidado
possa alcan-los de forma rpida e gil.
A qualidade da prestao jurisdicional depende tambm de que a moderni-
zao administrativa do sistema permita processar a demanda em termos razo-
veis. Aspectos como o alto grau de informatizao do Poder Judicirio brasileiro
e a ampla difuso de sistemas de consulta de andamento de processos e a vasta
divulgao de jurisprudncia pela internet merecem destaque positivo neste sen-
tido. Entretanto, ainda comprometem a prestao jurisdicional deficincias im-
portantes de gesto, tais como: a carncia de planejamento da poltica de pessoal;
a ausncia de polticas de incentivo produtividade; e a falta de padronizao
e planejamento na implementao e manuteno na rea de informatizao.38
Atuar nestes mbitos, promovendo, inclusive, a progressiva aproximao entre os
rgos do sistemas de justia em termos de organizao institucional, com vista a
atingir-se um padro de qualidade nacional na prestao de servios judiciais,
um desafio significativo para a cidadania e o desenvolvimento do pas.
Como j se discutiu anteriormente, a adoo de procedimentos extrajudi-
ciais ou mais simplificados de administrao de conflitos tambm um caminho
importante para promover a ampliao do acesso justia. prtica j consolida-
da no sistema de justia brasileiro o emprego da conciliao na JT e nos Juizados
Especiais, em que a prestao jurisdicional orientada pelos critrios da orali-
dade, simplicidade, informalidade e celeridade. Outras inovaes significativas
foram promovidas por meio da instituio de leis que geram a desjudicializao
de alguns temas do direito, especialmente no mbito do processo civil, como
o caso da Lei de Arbitragem (Lei no 9.307/1996), da nova Lei de Falncias
(Lei no 11.101/2005) e da Lei no 11.441/2007.39
desafiador, nesse sentido, seguir mapeando outras matrias passveis de se-
rem extradas da esfera estatal de jurisdio e transferidas para instncias alterna-
tivas, desde que isto ocorra sem qualquer ameaa ou prejuzo efetivo aos direitos
38. Esses e outros aspectos da modernizao do Poder Judicirio so apresentados em Brasil (2004a).
39. A primeira autoriza a composio de conflitos relativos a direitos patrimoniais disponveis por rbitros privados, em
carter definitivo, tendo uso privilegiado nos casos de locao de imveis, compra e venda de bens em geral e contra-
tao de servios, seguros, inventrios etc. A segunda viabiliza a recuperao extrajudicial de empresas em situao de
desequilbrio econmico-financeiro mediante a negociao direta com seus credores, abolindo-se a ritualstica judicial
do processo de concordata. A terceira, por seu turno, faculta a realizao de inventrios, partilhas de bens, separaes
e divrcios consensuais por via administrativa. No havendo bens de filhos menores ou incapazes envolvidos nestas
situaes, tais procedimentos podem ser realizados em cartrio, de maneira rpida e simples.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 57
40. importante considerar que em pases que avanaram na desjudicializao de vrios temas do direito, como
os Estados Unidos, j se assiste a um intenso debate sobre os excessos cometidos na privatizao da justia.
No caso brasileiro, contudo, instrumentos como a arbitragem no estatal, ainda que dentro dos limites que lhes
so definidos pela lei, so pouco difundidos, e muitos analistas acreditam que tais instrumentos tm muito a
contribuir em termos da promoo do acesso justia. A propsito do debate americano, ver artigo de Patti Wal-
dmeir, A reestatizao da justia americana, publicado no jornal Financial Times, em 14 de novembro de 2007.
41. Para uma discusso sobre os problemas decorrentes da judicializao das demandas na sade pblica, ver o texto
correspondente a esta rea temtica nesta edio especial de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.
58 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Pode-se apontar a ausncia de uma cultura voltada para a soluo amigvel dos con-
flitos como um fenmeno que refora a atual crise de lentido da Justia. No Brasil,
a formao jurdica, desde os cursos de graduao, voltada para a resoluo de
controvrsias atravs da sentena judicial, logo, qualquer disputa encaminhada ao
Judicirio, o que avoluma o estoque de processos. Prticas como a mediao e con-
ciliao so pouco utilizadas, com exceo de algumas experincias isoladas, levadas
a cabo por associaes comunidades ou tribunais (...) Isso aponta para a ausncia
de uma poltica voltada para a qualificao e para a consolidao das formas no
judiciais de superao de litgios, para a consagrao destas prticas como matria
indispensvel formao de operadores do direito, para a elaborao de uma legis-
lao que incentive tal metodologia (BOTTINI, 2006).
Sendo assim, e em uma perspectiva democratizante prpria da CF/88,
um desafio importante difundir os meios de efetivao e reparao de direitos
por vias alternativas jurisdio estatal, bem como ampliar o apoio s iniciativas
organizadas. Para tanto, necessrio, inclusive, investir na formao que se oferta
nas faculdades de Direito, com o propsito de disseminar outra viso sobre o que
significa reparar direitos. A partir disto e com o incentivo adequado por parte
da sociedade e do poder pblico, meios desformalizados de soluo de conflitos
podem ter espao na vida social brasileira, contribuindo para o descongestiona-
mento das cortes de justia e, ainda mais importante, a efetivao da justia nas
relaes sociais.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 59
REFERNCIAS
ALARCN, P. J. L. Reforma do judicirio e efetividade da prestao jurisdicional
In: TAVARES, A. R.; LENZA, P.; ALARCN, P. de J. L. (Org.). Reforma do
Judicirio (Analisada e Comentada). So Paulo: Mtodo, 2005.
ALVES, C. F.; PIMENTA, M. G. Acesso justia em preto e branco: retratos insti-
tucionais da Defensoria Pblica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
ARANTES, R. B. Judicirio e poltica no Brasil. So Paulo: Sumar/FAPESP/
EDUC ARANTES, 1997.
______. Jurisdio Poltica Constitucional. In: SADEK, M. T. (Org.). Reforma
do judicirio. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.
ARMELIN, D. Uma viso da crise atual do poder judicirio. In: MACHA-
DO, F. C.; MACHADO, R. B. (Org.). A reforma do poder judicirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2006.
BANCO MUNDIAL. Fazendo com que a justia conte: medindo e aprimorando o
desempenho do judicirio no Brasil. Relatrio n. 32789-BR, 2004.
BASTOS, M. T. Reforma do Poder Judicirio. Revista do Centro de Estudos
Judicirios, CEJ/CJF, Braslia, n. 21, p. 87-91, 2003.
BICUDO, H. A justia piorou no Brasil. Estudos Avanados, IEA/USP, So Paulo,
n. 51, p. 161-168, 2004.
BOTTINI, P. A reforma do sistema judicial. Braslia: Ministrio da Justia, 2006.
Mimeografado.
BRASIL. Congresso Nacional. Exposio de motivos da PEC no 96/1992. Braslia:
Congresso Nacional, 1992.
______. Ministrio da Justia (MJ). Diagnstico do Poder Judicirio. Braslia:
Ministrio da Justia, 2004a.
______. Ministrio da Justia (MJ). Diagnstico da Defensoria Pblica no Brasil.
Braslia: Ministrio da Justia, 2004b.
______. Ministrio da Justia (MJ). Pacto de Estado em favor de um judicirio
mais rpido e republicano. Braslia: Ministrio da Justia, 2004c.
______. Ministrio da Justia (MJ). Juizados Especiais Cveis. Braslia: Ministrio
da Justia, 2005.
______. Ministrio da Justia (MJ). Diagnstico do Ministrio Pblico do
Trabalho. Braslia: Ministrio da Justia, 2006.
60 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
1 APRESENTAO
Quando, em 5 de outubro de 1988, o presidente da Assembleia Nacional Cons-
tituinte (ANC) Ulysses Guimares promulga a nova Constituio brasileira,
instaura-se uma ruptura histrica de notveis consequncias para a cidadania na-
cional. A nova carta proclamara o estabelecimento de um Estado democrtico
reconhecedor de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Muitos
destes nunca antes haviam sido objetos de garantia legal no pas. Outros, j ga-
rantidos por legislao anterior, tiveram seu status elevado para o nvel constitu-
cional. Ainda, um terceiro grupo de direitos, principalmente os civis e polticos,
foram alvo de garantia legal em constituies anteriores, mas encontravam-se
desprotegidos sob o regime da ditadura militar, do Ato Institucional no 5 e da
Emenda Constitucional no 1 Constituio de 1967.
Esses direitos declarados em 1988 se pretendem universais e inclusivos do todo
da populao sob a capa de sua garantia e efetivao, generalizando-os sob o signo da
igualdade. Tambm se trata de uma Constituio cuja concepo de garantia de direitos
admite, em larga medida, que sua efetivao implica o reconhecimento do particular den-
tro do universal isto , reconhecer as especificidades do humano que no um ente abs-
trato, mas um ser concreto, que se relaciona com o mundo a partir de sua condio social
de mulher, negro, indgena, idoso, criana, deficiente etc. Dessa forma, a Constituio:
Positiva os direitos fundamentais, reconhecendo a dignidade da pessoa huma-
na como princpio da Repblica Federativa do Brasil em seu Art. 1o, inciso III.
Generaliza sua aplicao, garantindo de forma explcita tanto o princpio
da igualdade (Art. 5o) quanto o da no discriminao (Art. 3o, inciso IV).
Reconhece a prevalncia dos direitos humanos como princpio das rela-
es internacionais (Art. 4o, inciso II), abrindo espao para a ratificao
de tratados em anos subsequentes.
1. Sobre os diversos artigos constitucionais que tratam da especificao dos direitos, estes sero tratados na seo
dedicada aos grupos vulnerveis, bem como, com maior profundidade, nos captulos dedicados igualdade racial e
igualdade de gnero. Sobre os tipos de garantias dos direitos humanos apresentados positivao, generalizao,
internacionalizao e especificao , ver Bobbio (1992).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 69
2. A expresso, utilizada principalmente pela imprensa, remete ao ttulo do filme de Margarethe Von Trotta, Die Bleierne
Zeit, de 1981, o qual retrata a represso ao grupo revolucionrio Baader-Meinhof na Alemanha Ocidental.
70 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Ao (PUA). Entre 1964 e 1973, um total de 4.841 pessoas foram punidas com
a perda de direitos polticos, cassao de mandato, demisso e aposentadoria,
incluindo 1.313 militares e 206 policiais; alm disso, ocorreram um total de 536
intervenes em sindicatos, contando com quatro intervenes em confederaes
e 49 em federaes (CARVALHO, 2001, p. 164).
Em 13 de dezembro de 1968, como decorrncia das manifestaes popu-
lares, como a Passeata dos Cem Mil, no Rio de Janeiro, e tambm no Congresso
Nacional, com o discurso do deputado Mrcio Moreira Alves, em que ele con-
clamava as mulheres a boicotar os festejos de 7 de setembro contra o regime, o
AI-5 foi decretado, iniciando o perodo mais sombrio de violao dos direitos
humanos na recente histria brasileira. Entre as modificaes instauradas pelo
AI-5 inclua-se: i) o fechamento do congresso por tempo indeterminado; ii) o
poder de cassar e suspender os direitos polticos; iii) o governo por decreto-lei;
iv) a suspenso do habeas corpus; e v) a expanso do poder de decretar estado de
stio. Em resumo, os direitos civis e polticos foram amplamente restringidos,
colocando uma questo de difcil soluo para aqueles que buscavam avanos nos
direitos humanos: qual estratgia utilizar frente a um regime que obstrui todos os
meios de debate e manifestao pblica?
Dois caminhos foram tomados: o da luta armada e o da atuao poltico-
institucional nos pequenos espaos deixados abertos pela ditadura.
No campo da luta armada, diversos grupos revolucionrios de inspirao
marxista-leninista, em suas mais variadas vertentes, foram criados ou fortalece-
ram-se no perodo. A lgica de atuao destes grupos no visava volta do estado
de coisas pr-1964. Ainda que todos seus militantes pudessem concordar que a
situao no chamado perodo populista era mais favorvel a avanos sociais do
que durante os anos de chumbo, a interpretao sociopoltica da realidade nacio-
nal era marcada pela crtica tanto ditadura quanto democracia burguesa. Esta
ltima s garantiria os direitos de cidadania minoria proprietria, enquanto a
maioria da populao, trabalhadores e camponeses, permaneceriam na misria,
explorados e sem direitos. Em conformidade com esta interpretao, estes gru-
pos abandonaram o caminho da luta pela restituio de uma oposio legal ao
regime. Atuaram buscando minar as bases do regime, por meio de aes de guer-
rilha urbana, que envolveu exploses de prdios, assalto a bancos e delegacias,
bem como sequestros, e, posteriormente, a organizao de guerrilhas rurais.3
No caso dos assaltos, os grupos buscavam financiar suas atividades tomando de
3. Cabe notar, contra interpretaes que identificam nessas aes uma completa desconexo ou mesmo uma anttese
frente busca da efetivao dos direitos humanos no Brasil, que o direito resistncia opresso sempre esteve pre-
sente nas declaraes e na teoria dos direitos humanos, desde sua matriz liberal em John Locke e na Declarao dos
Direitos do Homem de 1789 (FRANA, 2009). O que a teoria marxista faz, de um modo, enfatizar este direito e, de
outro, discordar quanto possibilidade de sociedade livre da opresso sob o regime econmico capitalista.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 71
4. Para mais informaes sobre pessoas mortas pelas foras de represso da ditadura militar, ver o livro Direito
verdade e memria, da Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos (2007).
72 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
seu outro lado da moeda, menos citado: a policializao dos militares,5 que pas-
sam da defesa do territrio e da soberania frente a ameaas externas para a defesa da
soberania contra inimigos internos. Hoje esta lgica ainda pode ser observada nos
clamores por interveno das foras armadas na chamada guerra do trfico, em que
noes como estado paralelo auxiliam a transformao de criminosos em inimigos
pblicos e ameaas no segurana pblica em geral, mas prpria soberania.
Combinadas, a militarizao da polcia e a policializao das foras armadas repre-
sentam uma das heranas deste perodo de represso cujas consequncias para os
direitos humanos mais se fazem presentes nos dias de hoje.
A segunda herana do perodo para os direitos humanos foi a supresso dos
direitos polticos entendidos em sentido lato direitos de associao, de expres-
so, de imprensa, de organizao sindical e partidria, de eleies livres e diretas.
O Brasil chegava ao final do governo do General Mdici com a sua sociedade
civil e poltica completamente desorganizada: todas as instituies que, de alguma
forma, se opunham ao regime com a notvel exceo da Igreja tiveram sua
atuao legal amplamente limitada, quando no proibida. Entretanto como
veremos nas prximas sees e ao contrrio da violncia institucional a histria
posterior viria a reverter esta situao, criando uma nova sociedade civil mais
pujante que a do perodo pr-1964.
A terceira herana est naquele que um dos temas mais diretamente
identificado com os direitos humanos no imaginrio brasileiro e dos demais
pases do Cone Sul: os mortos e desaparecidos polticos. Dado que o proces-
so de transio democrtica no se deu pela substituio da classe dirigente
pura e simplesmente, sendo antes resultado de uma passagem negociada de
poder em que o grupo anterior garantia participao em locais-chave do Es-
tado, este mesmo grupo perdedor estabeleceu como condio para a transio
a no responsabilizao de agentes do Estado por crimes passados e o virtual
esquecimento desse perodo da histria poltica nacional. Como contraponto,
hoje, um dos principais temas da agenda dos direitos humanos no Brasil e,
em estgio mais avanado, na Argentina e no Chile exatamente o direito
memria e verdade. Isto , o direito de saber o que ocorreu de fato nesse per-
odo: qual foi o destino dos desaparecidos, como morreram aqueles a quem se
atribuiu suicdio, quem foram os agentes da tortura, quem ordenou prises ar-
bitrrias, torturas e assassinatos e como estes atos foram executados , como
se deu a cooperao do regime com outras ditaduras latino-americanas e com
agncias de espionagem e inteligncia norte-americanas, e como se combateu
as guerrilhas rurais e urbanas do perodo.
6. Cabe notar que a sede da campanha da Anistia ficava na ABI, enquanto a revogao do habeas corpus foi sugerida
diretamente ao general Geisel pelo presidente da OAB, Raymundo Faoro.
7. A relao das CPTs com os trabalhadores rurais especialmente importante para o campo dos direitos humanos, visto
que os conflitos agrrios envolviam com mais frequncia que na rea urbana a prtica da intimidao, da violncia e do
assassinato de lderes sindicais prtica que, infelizmente, permanece hoje ver seo 5.4 deste captulo. Por meio da
ao da Igreja, cujos membros eram de mais difcil intimidao, os trabalhadores rurais puderam ter uma (frgil) garantia
de articulao poltica. Isto no impediu, entretanto, que alguns padres fossem assassinados no perodo.
76 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
para trazer temas ligados especificao dos direitos. Ainda que tais temticas fossem
marginais dentro do grande movimento pela redemocratizao,8 elas viriam a tor-
nar-se centrais para a poltica nacional de direitos humanos vinte anos depois. Se-
gundo, o movimento social urbano, aos quais se agregava um nmero crescente de
associaes de moradores, que somavam mais de oito mil no incio dos anos 1980
(CARVALHO, 2001). Suas demandas por direitos eram em geral ligadas a servios
bsicos, como asfaltamento, gua e esgoto ou regularizao de lotes. Tratava-se de
uma poltica do cotidiano, de prtica concreta da cidadania, que se iniciava distante
da poltica partidria e que se fazia no mbito municipal. Esta caracterstica muni-
cipalismo permaneceu como vetor importante das demandas sociais nas dcadas
seguintes e trao marcante da nova Constituio.
Isso estabeleceu ampla pauta de reivindicaes que permaneceria unida at a
ANC. Esquematicamente, podemos dizer que esses novos atores polticos impulsio-
navam a pauta reivindicatria por direitos humanos sua segunda transformao no
perodo ps-1964. Como exposto anteriormente, a questo dos direitos humanos
fora centrada nos anos de chumbo em demandas por direitos civis habeas corpus,
fim da tortura e das prises arbitrrias. A primeira transformao estabelece-se com
o incio da abertura poltica, quando os movimentos sociais passariam a pressionar
por direitos polticos liberdade de organizao e manifestao, anistia, eleies
livres e diretas , pauta esta que conviveu com a dos direitos civis at pelo menos a
revogao do AI-5 e a anistia poltica. A segunda transformao , ento, por meio
da entrada em cena do movimento sindical e de outros movimentos populares, de
uma pauta reivindicatria por direitos sociais, que conviveria com a agenda dos
direitos polticos ao menos at 1985 e permaneceria central durante todo o perodo
que vai do fim dos anos 1970 at a proclamao da nova Constituio em 1988.
8. Ver, por exemplo, o debate sobre o movimento feminista durante a redemocratizao, na introduo do captulo de
Igualdade de Gnero deste peridico.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 77
9. significativo que s em 15 de abril de 1997 o nmero de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) nomeados
por presidentes eleitos ultrapassaria o de ministros nomeados no perodo pr-1988. Alm disso, o ltimo ministro
nomeado por um general permaneceu decidindo sobre questes constitucionais at 2003.
10. Para o relato de uma dessas experincias, ver Alves (1981).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 79
11. Instituies totais um conceito formulado por Erving Goffman para se referir a locais de residncia e trabalho
onde um grande nmero de indivduos com situao semelhante, separados da sociedade mais ampla por considervel
perodo de tempo, levam uma vida fechada e formalmente administrada. Nestas instituies, a personalidade e as
regras da vida fora dos muros so profundamente reprimidas em favor da hierarquia e do aprendizado das regras
especficas quele espao. Ver Goffman (1974, p. 16).
80 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
12. Cabe notar que a influncia da CTV estendeu-se at muito aps o governo Sarney. Em 1996, o Ncleo de Estudos da
Violncia (NEV) da Universidade de So Paulo, ligado CTV, elaboraria o pr-projeto do Programa Nacional de Direitos Hu-
manos, cujo lanamento fecha esse perodo histrico que se iniciou com a eleio de Tancredo e a formao da Constituinte.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 81
4 A CONSTITUINTE
Quando se iniciam os trabalhos da ANC, em 1987, a questo dos direitos huma-
nos no Brasil via-se conformada por elementos conflitantes. Por um lado, nunca
antes o nvel de mobilizao popular e de participao da sociedade civil orga-
nizada fora to presente. Grupos defendendo os direitos dos trabalhadores, das
crianas, dos idosos, dos indgenas, dos deficientes, das mulheres e dos negros
constituam-se e ganhavam fora. Isto se dava no contexto de uma frgil hege-
monia da noo de que era preciso democratizar o pas, e de que isto significava
ampliar as liberdades, reconstruir as instituies e livrar-se do entulho autoritrio.
Tambm, era bastante poderosa a presso pela expanso de direitos sociais como
sade, educao, previdncia e assistncia social, o que viria a influenciar decisi-
vamente os rumos da Constituinte.
Por outro lado, a transio democrtica via-se manchada pela morte de Tan-
credo Neves e pela posse como primeiro presidente civil brasileiro em mais de 20
anos de um quadro vindo das fileiras da antiga Arena. Nesse contexto, as expecta-
tivas de transformao social e de consolidao democrtica deslocaram-se para o
parlamento nacional, apresentando evidncia ainda maior ao grandioso processo
de elaborao da nova Constituio. No congresso, alguns senadores haviam sido
indicados pelo regime militar, e a maioria progressista era mais aparente do que
real. Temas como reforma agrria contavam com a oposio de uma bancada nu-
merosa e bastante influente dentro e fora da ANC. Fechando o quadro, uma srie
de assuntos caros aos direitos humanos, em especial os relacionados segurana
pblica e ao sistema de justia, enfrentavam forte resistncia mudana por parte
dos aparelhos estatais e de parcela da opinio pblica.
No obstante, importantes derrotas de grupos ligados aos direitos dos tra-
balhadores rurais, das mulheres, dos homossexuais alm de diversas derro-
tas pontuais em reas como trabalho, educao e sistema policial ,13 a nova
Constituio garantiu em termos gerais os principais direitos civis, polticos,
13. Para um maior aprofundamento dessas questes, consultar os captulos de desenvolvimento rural, igualdade de
gnero, trabalho, educao, justia e segurana pblica.
82 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
14. Diversas outras sugestes foram enviadas diretamente aos parlamentares, como coloca o constituinte Joo Agri-
pino (PMDB) em reunio da Subcomisso de Direitos Polticos, Direitos Coletivos e Garantias, em 14 de abril de 1987:
Tenho recebido e acho que tambm todos os colegas constituintes toneladas e toneladas de papis e sugestes,
que vm de todos os quadrantes do pas, sobre todos os temas que a Constituio, necessariamente, ter que abordar.
15. Arquivos da ANC. Listagem de audincia pblicas. Disponvel em: <www2.camara.gov.br/constituicao20anos>.
Acesso em: 25 mar. 2009.
84 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
16. Reveladora dessa questo a fala do constituinte Maurlio Ferreira Lima (PMDB), no seu primeiro discurso como
presidente da Subcomisso de Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias, sobre a hierarquia das comisses:
Srs. Constituintes, comeamos nossos trabalhos enfrentando desafio muito grande. Cristalizou-se na ANC a convico
de que a Comisso Temtica, que trata da Soberania dos Direitos do Homem e da Mulher e as trs Subcomisses a ela
subordinadas, seriam os menos importantes dos trabalhos da Constituinte (BRASIL, 1987).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 85
17. digno de nota que muitos dos direitos sociais constantes no texto constitucional foram propostos pela Subcomis-
so dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos.
86 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
18. Por exemplo, para Daniel Nery (2008), Foram constitucionalizadas questes como a taxa de juros anual, o desejo
de erradicao da pobreza, o princpio da moralidade na Administrao Pblica, o colgio D. Pedro II no Rio de Janeiro,
o sistema tributrio nacional, o idoso, o casamento, o ndio, os esportes, o sistema previdencirio e outros tantos temas
que efetivamente esto longe do conceito de constituio material ensinado nos livros de doutrina.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 87
19. importante notar que parte da burocracia diplomtica brasileira nunca se afastou dos debates internacionais
sobre direitos humanos, mesmo durante o perodo militar. Nos anos 1960, alm da promulgao da Conveno sobre
os Direitos Polticos da Mulher em 1963 pr-golpe, portanto , o pas assinou a Conveno sobre a Escravatura
(1965), a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1969) e participou
ativamente dos debates sobre a descolonizao Africana. Em 1972, o Brasil ainda viria a promulgar o Protocolo sobre
o Estatuto dos Refugiados, documento adicional ao pacto que j havia sido assinado pelo Brasil em 1961.
90 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
20. Cabe notar que j em 1985 o Presidente Sarney havia assinado a Conveno em assembleia da ONU. Entretanto, a
esta s foi ratificada em 1989 e promulgada em 1991, j no governo Collor. De fato, destarte o enorme significado po-
ltico e simblico dessa assinatura na primeira assembleia da ONU assistida por um governo civil desde o golpe militar,
apenas a partir da promulgao que instrumento internacional passa a produzir efeitos no pas. Esta especificidade
da processualstica dos tratados internacionais em geral passa ao largo dos analistas, que geralmente identificam 1985
como o momento em que o Brasil reconhece a conveno.
21. Essa influncia se exerce tambm por meio do financiamento direito realizado por fundaes ligadas s igrejas,
a governos de pases centrais ou a organizaes filantrpicas (cf. SIKKINK apud JELIN; HERSHBERG, 2006). Exemplo
notvel desta influncia na agenda dos direitos humanos o trabalho realizado pela Fundao Ford, que desde os
anos 1980 apoia ativamente estudos, pesquisas e projetos na rea dos direitos humanos em toda a Amrica Latina.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 91
Por ltimo, boa parte da produo legislativa na rea dos direitos humanos
foi resultado direto da Constituio, que demandava a regulamentao infra-
constitucional em vrios temas. No perodo 1989-1994, podemos citar legisla-
o que tratava de temas como Sistema nico de Sade (SUS) (Lei Federal no
8.080/1990), Seguridade Social (Lei no 8.212/1991), Assistncia Social (Lei no
8.742/1993) e organizao do Ministrio Pblico (Lei no 8.625/1993, lei com-
plementar no 75/1993). Grosso modo, possvel compreender todos estes avanos
legislativos do perodo como consequncia do texto constitucional. certo que a
assinatura dos pactos e convenes insere-se no contexto de uma poltica espec-
fica de relaes internacionais; entretanto, esta poltica s se torna possvel aps a
redemocratizao e o reconhecimento legal dos direitos e garantias fundamentais.
Alm disso, a Constituio, no seu Art. 4o, explicitamente coloca a prevalncia
dos direitos humanos como um dos dez princpios que regem as relaes interna-
cionais da Repblica Federativa do Brasil.
No que se refere s legislaes em reas como previdncia, assistncia, segu-
ridade, sade e justia, estas so, como indicado anteriormente, consequncia da
necessidade de melhor regular aquilo que se encontrava expresso de forma geral
no novo texto constitucional. Da mesma forma, os avanos na defesa dos direitos
de grupos, como idosos, crianas e pessoas com deficincia avanos que no so
apenas legais, mas institucionais tambm se relacionam com a ampliao no
reconhecimento dos direitos destes grupos pela Constituio. Mesmo o ECA e a
Conveno dos Direitos da Criana encontram respaldo no texto constitucional,
em especial no seu Art. 227.
23. Cabe notar que desse perodo (1990) a edio da Lei dos Crimes Hediondos.
24. O seminrio ocorreu no Ncleo de Estudos da Violncia (NEV)/Universidade de So Paulo (USP), o que significa-
tivo se contarmos que seria neste ncleo que em 1995 iria se elaborar o pr-projeto do PNDH.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 95
25. Uma ltima proposta, de passar os crimes comuns das polcias militares para a justia comum, no foi includa no programa.
96 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
26. Cabe notar que a elaborao do pr-projeto, bem como a organizao dos seminrios coube ao Ncleo de Estudos
da Violncia (NEV) da USP, sob a coordenao de Paulo Srgio Pinheiro, que tambm era membro da CTV. Dessa forma,
no fortuita a proximidade entre as propostas da CTV e as aes constante no PNDH.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 97
27. Cabe notar que a questo da cultura dos direitos humanos est presente no PNDH. Em 1995, os atores que formula-
ram o PNDH viam, assim como aqueles que elaboraram as propostas da CTV mais de uma dcada antes, que a questo
da educao para a cidadania e as campanhas de esclarecimento da populao eram necessrias. Se, de certo modo,
possvel afirmar que esta semelhana se deve antes de tudo ao fato de se tratar do mesmo grupo poltico, de outro
se observa retomada deste tema, que inicia-se com o lanamento de um Programa Nacional de Educao em Direitos
Humanos em 2007, e se fortalece com a incluso do tema no PPA 2008-2011. Para 2009, o foco da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) dever exatamente ser a implementao deste programa.
98 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
28. Tambm foram incorporados dois novos grupos: os ciganos e a populao LGBT Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transsexuais.
100 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
avaliao dos ltimos 20 anos da poltica social nesta rea, que de outra forma se
veria incompleta e por demais enviesada pelo foco desta publicao que a anlise
das polticas pblicas promovidas pelo governo federal. Alm disso, avalia-se aqui
que a discusso sinttica desta situao permite ao leitor uma melhor compreenso
tanto da importncia quanto da insuficincia das polticas pblicas para algumas
populaes mais vulnerveis, que sero analisadas mais adiante.
No que se refere violncia rural, dois casos exemplificam a permanncia
da violao de direitos no perodo ps-Constituio. J em 1988, poucos meses
aps a promulgao da nova carta, o lder seringueiro acreano Chico Mendes foi
morto a mando de fazendeiros locais. poca, Chico Mendes j havia sofrido
diversas ameaas de morte e estava sob proteo policial, o que no impediu o seu
assassinato. Quase 17 anos depois, em fevereiro de 2005, a missionria americana
Dorothy Stang foi assassinada no Par. Como no caso Chico Mendes, o crime foi
cometido a mando de fazendeiros locais que viam na atuao da norte-americana,
em prol do meio ambiente e dos direitos das populaes locais, um obstculo
livre explorao da floresta. Igualmente, as autoridades competentes foram infor-
madas com antecedncia que a vida da missionria estava ameaada.
As similaridades dos eventos apontam para uma relativa perpetuao da si-
tuao no campo. Segundo dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT),29 entre
1985 e 2007, 1.493 pessoas foram assassinadas em decorrncia de conflitos no
campo. Entre 2003 e 2007, o nmero de assassinatos foi de 217, o que corres-
ponde a mdia de 43,4 assassinatos/ano abaixo, portanto, da mdia para todo
o perodo, que foi de 64,9 assassinatos/ano, mas ainda bastante alta. Alm disso,
observa-se neste tipo de crime um elevado ndice de impunidade. Em 2004, um
levantamento da CPT indicava que nas 1.003 ocorrncias envolvendo assassina-
tos entre 1985 e 2003, apenas 65 pessoas foram condenadas por participao nos
crimes, e no mais do que 21 mandantes foram julgados seis dos quais foram
absolvidos. Muitos destes crimes foram cometidos por agentes do Estado, como
no caso dos massacres de Eldorado de Carajs e de Corumbiara.
Mas os conflitos no campo no se resumem aos assassinatos. Somando-se
todos os 1.538 conflitos no campo envolvendo violncia contra a pessoa, regis-
trados pela CPT apenas em 2007, o nmero de envolvidos chegou a um total
de 795.341 o que demonstra o quanto da populao rural ainda amplamen-
te vulnervel a esta situao. Em 2003, quando os conflitos atingiram quase
1,2 milho de pessoas, estima-se que um em cada 29 habitantes do meio rural
foi afetado por estes. Entre os demais eventos registrados alm dos assassinatos,
as ameaas de morte que registraram um crescimento de mais de 25% entre
30. Em 2004, a SEDH criou um Programa Nacional de Defensores dos Direitos Humanos, com o intuito de proteger pes-
soas ameaadas por sua atuao na defesa de direitos. Esta atuao se d principalmente por meio da capacitao e
instrumentalizao dos agentes pblicos locais que faro a proteo do ameaado, assim como envolve campanhas de
sensibilizao da populao e visitas especiais a locais onde a situao se coloque de forma emergencial. Entretanto,
destarte a importncia desta iniciativa, esta ainda est em estgio de estruturao e no se mostra suficiente para a
garantia do direito vida dos defensores ameaados: segundo informao da coordenao do programa, apenas dois
defensores teriam sido protegidos em 2007 (Sigplan).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 103
31. importante ter cautela ao realizarmos essa analogia. Se por um lado a omisso do Estado apresenta-se em
ambos os casos, a forma como isto se d bastante diversa. Tambm, as especificidades das zonas rurais e urbanas
devem ser preservadas. Os grupos mais vulnerveis violncia em cada caso so diferentes: no meio rural, a populao
vulnervel formada por trabalhadores rurais, trabalhadores sem terra, comunidades indgenas e quilombolas; nas
periferias das metrpoles, a violncia letal atinge prioritariamente negros e jovens.
32. importante notar que os casos relatados, por sua repercusso miditica, acabaram por gerar maior presso para
que o sistema de justia penal atuasse no sentido da correta investigao e julgamento dos acusados. Estima-se que
apenas 10% dos homicdios ocorridos nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo resulta no julgamento de acusados,
enquanto em Pernambuco este nmero gira em torno de 3%. Em casos envolvendo policiais, por srie de razes que
envolvem a destruio de evidncias pelos autores, a falta de independncia nas investigaes em especial no Instituto
Mdico Legal (IML) , o corporativismo das polcias e a conivncia dos governos estaduais, esta taxa significativamente
menor (cf. ALSTON, 2008). Para mais informaes a respeito, ver os captulos justia e segurana pblica, neste peridico.
104 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Assim, boa parte da violncia letal brasileira pode ser classificada como
violncia institucional, isto , praticada por agentes do Estado. Em 2007, por
exemplo, no estado do Rio de Janeiro 18% das mortes foram provocadas por
policiais.33 Estas mortes so especialmente problemticas, uma vez que investiga-
es independentes geralmente apontam para um alto ndice de execues dentro
destes nmeros. Estas indicam no apenas uma violao do direito vida, mas
tambm um completo afastamento das instituies estatais de controle social for-
mal de suas atribuies legais.
Alm disso, policiais, bombeiros e outros agentes do controle social formal
atuam em uma srie de atividades ilegais, que envolvem amide o uso de execu-
es sumrias como forma de represso criminalidade ou queima de arquivo,
a cobrana de suborno de grupos armados que controlam o trfico de drogas
em favelas e o controle de reas inteiras, explorando atividades como a venda de
gs, transporte coletivo alternativo e fornecimento de televiso a cabo. Entretan-
to, como aponta o relator especial da ONU para execues extrajudiciais Philip
Alston, em seu relatrio resultante de visita ao Brasil em novembro de 2007,
este novo fenmeno das milcias deve ser visto como o ponto extremo de um
continuum de aes policiais ilegais que se inicia com a corrupo e o exerccio de
segundos empregos, motivados pela impunidade, pelos baixos salrios pagos e
pelo regime de trabalho em jornadas longas seguidas por perodos tambm longos
de folga (ALSTON, 2008).
A violncia institucional tambm se observa nos sistemas prisional e de aten-
dimento socioeducativo ao adolescente em conflito com a lei. Entre o massacre
de outubro de 1992, quando 111 detentos foram mortos em ao que buscava
retomar o controle da penitenciria do Carandiru aps uma rebelio, e os eventos
de maio de 2006, quando o grupo criminoso conhecido como Primeiro Comando
da Capital organizou rebelies simultneas em diversos presdios do estado de So
Paulo e coordenou aes de violncia que resultaram no assassinato de 40 policiais
e agentes carcerrios, tendo como resposta policial a morte de 124 pessoas suposta-
mente ligadas ao grupo, os avanos tambm foram poucos e os retrocessos, vrios.
Em nenhum dos casos os agentes do Estado envolvidos foram condenados.34
Nesse perodo, a situao de superlotao das unidades de privao de liberdade
piorou, visto que o grande aumento na populao carcerria que saltou de
148.760 em 1995 para 401.236 em 2006 35 no foi acompanhado por um
aumento correspondente no nmero de vagas disponveis, resultando em unidades
abrigando trs vezes sua capacidade. No caso dos adolescentes, ainda que as taxas
sejam mais baixas, a mesma tendncia se verifica: entre 2002 e 2006, o nmero
de privados de liberdade cresceu 28%, contribuindo para a superlotao que
corresponde a 22% do total de internos no pas.
Alm disso, essa populao encarcerada, que majoritariamente pobre, jo-
vem e de baixa escolaridade, permanece, a despeito da legislao vigente, sem
acesso educao escolar, formao profissional e ao trabalho. Em dezembro
de 2004, apenas 18% dos presos participavam de qualquer atividade educacional
(UNESCO, 2006). No caso dos adolescentes, ainda que exista em quase todas as
unidades espaos destinados ao menos para a educao fundamental, estes espa-
os so frequentemente inadequados tanto em termos de infraestrutura quanto
de material didtico, com professores sem capacitao especfica para atender este
pblico (IPEA/DCA, 2002).
Para alm da superlotao e da falta de aes que possibilitem a reinsero
social daqueles hoje privados de liberdade o que, por sua vez, contribui sobre-
maneira para o fenmeno da reincidncia os maus-tratos nas prises um fe-
nmeno generalizado e relativamente bem documentado. Isso acontece tanto por
ao dos agentes carcerrios que se utilizam da violncia como forma de controle
dos presos os quais por vezes respondem com rebelies quanto por meio de
conflitos entre os presos. Muitos destes conflitos so motivados por confrontos
entre gangues rivais. Outros so motivados pela superlotao e pela disputa por
colches, comida, itens de higiene e diversos bens escassos e valiosos no ambiente
da priso o que, ao fim, revela tambm uma falha do Estado em cumprir sua
obrigao, isto , garantir condies mnimas de dignidade queles sob sua tutela.
Intimamente relacionado a esse fenmeno est a continuidade da prtica
da tortura. Ainda que no seja possvel fornecer estatsticas precisas sobre este
tipo de ao, fato fartamente documentado que esta prtica sobreviveu ao fim
da ditadura militar. Hoje, a tortura j no praticada institucionalmente contra
dissidentes polticos, mas permanece como estratgia para a confisso de crimes
comuns, bem como para a obteno de informaes e a punio de prisioneiros.
Dados de 1.558 denncias recebidas pelo SOS Tortura entre outubro de 2001
e julho de 2003 indicavam que o principal motivo para sua realizao era a ob-
teno de confisses (36,8%), enquanto as punies respondiam por 21,5% e a
tortura contra prisioneiros por 22,1% (MOVIMENTO NACIONAL DE DI-
REITOS HUMANOS, 2004).
Novamente, observa-se como um dos elementos principais desse fenmeno
no Brasil a permanncia da impunidade, seja aps a assinatura da Conveno
Internacional contra a Tortura, ainda em 1985, seja aps a constitucionalizao
de sua proibio no Art. 5o, 3o, ou sua tipificao pela Lei no 9.455/1997.
Em muitos casos, o sistema de justia opta por classificar atos de tortura como
106 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
38. Conforme estimativas do IBGE, a populao de 0 a 17 anos, em 2000, representava 36% do total; em 2020, no pas-
sar de 29,2%. Mas, ainda que cada vez menos significativo em termos populacionais, este pblico segue tendo maiores
vulnerabilidades: em 2007, 46,6% das crianas e adolescentes eram pobres, contra 30,8% da populao como um todo.
108 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
39. Para mais informaes sobre a questo da intersetorialidade, ver a subseo Proteo e Defesa dos Direitos da
Criana e do Adolescente (IPEA, 2006).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 111
6.2 Juventude
Os jovens brasileiros, com idade entre 15 e 29 anos, representavam, em 2007, cerca
de 50,2 milhes de pessoas ou 26,4% da populao.40 Este contingente populacio-
nal constitui um grupo etrio que tanto se identifica e compartilha uma experincia
geracional em comum, como tambm se distingue em muitas dimenses. Atual-
mente, o usual emprego do plural na referncia juventude por parte da esfera
governamental, acadmica e sociedade civil justamente o reconhecimento da
existncia de uma pluralidade de situaes que confere diversidade realidade e s
necessidades dos jovens. Em outras palavras, a condio juvenil vivida de maneira
desigual e diversa em funo da origem social, dos nveis de renda, do sexo, da raa,
das disparidades socioeconmicas entre campo e cidade, entre as regies do pas.
40. Os dados apresentados na primeira parte desta seo provm, exceto quando indicado, da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD).
112 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
41. Essas causas englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre as quais os assassinatos por armas de fogo
e os acidentes de trnsito.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 113
42. Observa-se, ainda, que, logo aps o assassinato de Galdino, houve uma intensa mobilizao de rgos nacionais
e organismos internacionais. Estes, em conjunto, financiaram um grande projeto de pesquisa da Unesco, denominado
Juventude, violncia e cidadania, que tinha como principal propsito fornecer subsdios para se pensar as aes pbli-
cas a partir da perspectiva do jovem.
114 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
6.3 Idosos
O envelhecimento populacional hoje um fenmeno mundial, resultado das taxas
relativamente elevadas de fecundidade observadas at meados do sculo XX e do
progressivo aumento na expectativa de vida da populao. No caso do Brasil, os
idosos entendidos como aqueles com mais de 60 anos eram 7% da populao
em 1987; em 2007, esta proporo chegou a 10,5%. J a populao com 80 anos
ou mais vem aumentando em ritmo ainda mais acelerado. Em 1987, este grupo
era de apenas 970 mil, tendo aumentado para 2,6 milhes em 2007. Estima-se
que em 2020, o grupo dos mais idosos alcanar a marca de 6 milhes, 2,7% da
populao brasileira, enquanto a populao total de idosos representar 14,2%.
Esse processo resulta em novos arranjos familiares e produtivos, colocan-
do tambm novas questes para as polticas pblicas, observada a alterao na
estrutura social e as novas demandas por servios de previdncia e sade. Como
consequncia, o envelhecimento , em geral, visto com preocupao por acarre-
tar novas presses oramentrias para o Estado. Entretanto, a questo do idoso
impe uma srie de outros desafios para os governos, para o mercado e para as
famlias. O envelhecimento um processo que acarreta perdas fsicas, mentais,
cognitivas e sociais, resultando em uma srie de vulnerabilidades. Por esse motivo,
as polticas pblicas assumem um papel fundamental na reduo do seu impacto.
A preocupao com as condies necessrias manuteno da qualidade
de vida das pessoas idosas tem crescido nas ltimas duas dcadas. Com efeito,
as garantias legais de direitos vm acumulando-se desde a CF/88, que atribui
famlia, sociedade e ao Estado o dever de amparar o idoso e impede qualquer
forma de discriminao por idade. No que se refere famlia, a Carta reconhece o
princpio da solidariedade nas relaes familiares, incumbindo os pais do dever de
ampararem os filhos menores e estes de ampararem aqueles na velhice, na carncia
ou na enfermidade (BRASIL, 1988, Art. 229). Ela instituiu ainda o dever de am-
parar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo
sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida (BRASIL, 1988,
Art. 230). Alm disso, com vistas a atender s necessidades prprias resultantes
da idade avanada, a Constituio estabeleceu que os programas de amparo aos
idosos devem ser executados preferencialmente em seus lares junto queles que
lhes so mais prximos (BRASIL, 1988, Art. 230, 1o).
J no que trata da Previdncia Social, a Constituio Federal estabeleceu como
princpios bsicos para o novo sistema a universalizao da cobertura, a equivalncia de
benefcios urbanos e rurais; a seletividade na concesso dos benefcios; a irredutibilidade
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 117
43. Foi somente a partir da implementao do Estatuto do Idoso que a questo dos maus-tratos passou a contar com
um instrumento legal, com previso de pena pelo seu descumprimento. O Estatuto criminaliza, por exemplo, a discri-
minao, o abandono, os maus-tratos e a coao contra o idoso, sendo estas prticas punveis com penas que variam
de dois meses a 12 anos de priso.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 119
44. O valor corrigido pelo IPCA corresponde a despesas com o pagamento, inclusive gastos administrativos, dos
benefcios de transferncia de renda com condicionalidades pagos em virtude de pobreza e invalidez, conforme esta-
belecidos no mbito da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Inclui o pagamento da extinta Renda Mensal Vitalcia
(RMV) e do BPC, pagos a deficientes em situao de pobreza.
45. Valor corrigido pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 121
6.5 Indgenas
As estimativas mais recentes apontam que a populao indgena brasileira de
700 mil pessoas, das quais cerca de 500 mil pessoas vivem em aldeias. Os povos
indgenas esto presentes em todas as regies, vivendo em 654 terras indgenas
que se encontram em diferentes situaes de regularizao e que ocupam 12,5%
do territrio nacional. Este universo marcado pela diversidade: so cerca de
220 povos, falantes de mais de 180 lnguas identificadas, que representam um
inestimvel patrimnio cultural imaterial. Entretanto, certo que as estimativas
no conseguem abarcar o todo desta populao, dado que o preconceito ainda
presente contra os indgenas acarreta processo de invisibilizao tnica.
Os dados demogrficos das sociedades indgenas de hoje devem ser inter-
pretados luz do processo histrico, considerando as formas de contato que cada
grupo tem mantido com a sociedade nacional. As sociedades indgenas so ex-
tremamente diferentes entre si, diferenas estas que no podem ser reduzidas a
explicaes ecolgicas ou econmicas. Uma vez admitida esta heterogeneidade,
mostra-se particularmente inadequada a poltica integracionista praticada duran-
te boa parte do sculo XX e cujos efeitos observa-se ainda hoje no que se refere
situao dos ndios. A ideia de que seria possvel, ou mesmo inevitvel, integrar
os indgenas sociedade nacional sem as devidas mediaes, o conhecimento e o
122 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
46. Cabe notar que, cerca de 21% dos brasileiros so contra as reservas indgenas e acha que h terra demais para
pouco ndio (BRASIL, 2008a).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 123
de garantia dos direitos dos ndios, e deve envolver, alm da participao e do acom-
panhamento por parte destes, equipe multidisciplinar com conhecimentos tcnicos
de natureza histrica, antropolgica, jurdica, cartogrfica, ambiental e fundiria.
A atuao do Estado neste tema est, hoje, tambm incorporada Agenda Social
do governo federal, que prev at 2010 a demarcao de 127 novas terras indgenas.
Entretanto, o dever de garantir a autonomia dos povos indgenas, por meio da
demarcao de suas terras, no deve resultar em renncia do Estado e da sociedade
em promover polticas que garantam os demais direitos humanos a estes grupos,
em uma perspectiva de respeito diversidade cultural. Os povos indgenas enfren-
tam situaes distintas de tenso social, ameaas e vulnerabilidade. A expanso das
frentes econmicas extrativismo, trabalho assalariado temporrio, grandes obras
de infraestrutura vem ameaando a integridade do ambiente em seus territrios
e tambm seus costumes, sistemas econmicos e organizao social. Muitos destes
povos esto ameaados de desaparecimento, sendo que, entre alguns destes, o n-
mero de indivduos reduziu-se a ponto de comprometer a sua reproduo biolgica.
Cabe notar tambm os baixos nveis de acesso escola por parte dos ndios e as altas
taxas de mortalidade, decorrentes da falta de acesso a servios de sade adequados.
No mbito da educao, por fora do Decreto Presidencial no 26/1991,
estabeleceu-se como competncia do MEC a coordenao das aes de educa-
o escolar indgena no pas, por meio da definio de diretrizes curriculares,
assistncia tcnico-financeira aos sistemas de ensino para oferta de programas de
formao de professores indgenas e de publicao de materiais didticos diferen-
ciados. Entretanto, apenas em 1999 o Conselho Nacional de Educao (CNE)
instituiu a criao da categoria escola indgena nos sistemas de ensino do pas. As
escolas indgenas devem contar com projetos pedaggicos construdos com a par-
ticipao das comunidades, tendo por base as diretrizes curriculares nacionais, as
caractersticas particulares de cada povo, suas realidades sociolingusticas e os con-
tedos curriculares especificamente indgenas, alicerados nos modos prprios de
Constituio do saber e da cultura (BRASIL, 1999, Art. 5o).
Com a criao da SECAD/MEC em 2004, a educao indgena ganhou
novo impulso institucional. Entre 2002 e 2006, os dados do Censo Escolar indi-
cam um crescimento de 48,7% no nmero de estudantes. Isto se deve tanto ao
crescimento da populao infantil indgena quanto ao crescimento da frequncia
escolar deste grupo. Em 2006, havia 2.422 escolas funcionando nas terras ind-
genas, atendendo a mais de 174 mil estudantes. Nestas escolas trabalham apro-
ximadamente 10.200 professores, sendo 90% desses indgenas. Todavia, apesar
dos avanos obtidos nos ltimos quatro anos, muito ainda h de ser feito. A razo
entre o nmero de alunos indgenas nos dois segmentos do ensino fundamental,
124 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
por exemplo, de 3,67.47 Este ndice tem um valor mdio de 1,23 para todo
o pas, indicando tanto que a escolarizao indgena ainda muito recente
e, portanto a maior parte dos estudantes ainda se encontra nas primeiras
sries quanto, possivelmente, um baixo grau de permanncia dos ndios na
escola aps os primeiros quatro anos.
No que se refere sade indgena, a poltica nacional organiza-se por meio dos
Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs). O financiamento destes distritos
majoritariamente pblico, composto por recursos oramentrios da Fundao Na-
cional de Sade e, complementarmente, pelos dos estados e municpios que tm po-
pulaes indgenas, recebendo tambm contribuies de organizaes de cooperao
mtua internacional e da iniciativa privada. Os DSEIs devem prestar ateno bsica
populao indgena aldeada, mediante atuao de Equipes Multidisciplinares de
Sade Indgena (EMSIs), nos moldes do Programa Sade da Famlia (PSF), com-
postas por mdicos, enfermeiros, odontlogos, auxiliares de enfermagem e agentes
indgenas de sade.
No h, contudo, dados globais fidedignos e atuais sobre a situao de sa-
de da populao indgena. Os dados disponveis (BRASIL, 2002) indicam, em
diversas situaes, taxas de morbidade e mortalidade trs a quatro vezes maiores
que aquelas encontradas na populao brasileira em geral, em quadro sanitrio
caracterizado pela alta ocorrncia de agravos que poderiam ser significativamente
reduzidos com o estabelecimento de aes de ateno bsica sade no interior
das reas indgenas. Dados de 1999 indicam que a violncia e o suicdio eram
a terceira causa de mortalidade conhecida entre a populao indgena no Brasil
(FUNAI, 1999).48 Recente relatrio demonstra que a violncia contra o patrim-
nio e a pessoa, a desassistncia sade e os suicdios continuam sendo problemas
centrais no cotidiano dos ndios. No caso especfico dos Guarany Kaiow do
Mato Grosso do Sul, por exemplo, foram registrados 34 suicdios em 2008, con-
tra 19 em 2006 (CONSELHO INDIGENISTA MISSIONRIO, 2009).
No mais, em algumas regies nas quais os indgenas tm um relacionamento
mais estreito com a populao regional, nota-se o aparecimento de novos problemas
de sade relacionados s mudanas introduzidas no seu modo de vida, especial-
mente na alimentao. A deficincia do sistema de informaes em sade, que no
contempla, entre outros dados, a identificao tnica e o domiclio do paciente
indgena, dificulta a construo do perfil epidemiolgico e cria dificuldades para a
sistematizao de aes voltadas para a ateno sade dos povos indgenas.
47. O ndice obtido por meio da diviso do total de alunos indgenas matriculados no primeiro segmento do antigo
ensino fundamental (1a a 4a srie) pelo nmero de alunos indgenas matriculados no segundo segmento do ensino
fundamental (5a a 8a srie).
48. Cabe notar que o recente relatrio do Conselho Indigenista Missionrio (2009) demonstra que a violncia contra o
patrimnio e a pessoa, a desassistncia sade e os suicdios seguem sendo problemas centrais no cotidiano dos ndios.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 125
REFERNCIAS
ABRAMO, H. Estado da questo no Brasil. In: Juventude e integrao sul-ameri-
cana: caracterizaes de situaes-tipo e organizaes juvenis. Relatrio nacional
do Brasil. Rio de Janeiro: Ibase, Plis, nov. 2007.
AO LIBERTADORA NACIONAL. MOVIMENTO REVOLUCIONRIO
8 DE OUTUBRO (MR-8). Manifesto do sequestro do embaixador americano no
Brasil. Rio de Janeiro, 1969. Disponvel em: <http://www.marxists.org/portu-
gues/tematica/ 1969/09/04.htm>. Acesso em: 15 mar. 2009.
ALMEIDA, A. C.; SCHROEDER, A.; CHEIBUB, Z. B. PESB: Pesquisa Social
Brasileira. Microdados. 2002.
ALSTON, P. Report on extrajudicial, summary or arbitrary executions: mission to
Brazil. Advance unedited version. ONU, 29 Aug. 2008.
ALVES, M. M. A fora do povo: democracia participativa em Lages. So Paulo:
Brasiliense, 1981.
ARNS, P. E. (Org.). Brasil: nunca mais um relato para a histria. Petrpolis:
Vozes, 1996.
BELTRO, K. I.; CAMARANO, A. A.; MELLO, J. L. Mudanas nas condies
de vida dos idosos rurais brasileiros: resultados no-esperados dos avanos da Segu-
ridade Social. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Texto para Discusso, n. 1066).
BENEVIDES, M. V. Participao popular na Constituinte: um corretivo para a
representao poltica. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v.
4, n. 1, 1990.
BICUDO, H. A violncia e a Constituinte. In: PINHEIRO, P. S.; BRAUN, E.
(Org.). Democracia versus violncia: reflexes para a Constituinte. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1987.
BOBBIO, N. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte (ANC). Ata das comisses. Comisso
1b. Braslia, 7 abr. 1987.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Con-
gresso Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 10 mar. 2009.
______. Ministrio da Educao (MEC). Conselho Nacional de Educao
(CNE). Cmara de Educao Bsica (CEB). Resoluo CEB n. 3, de 10 de no-
vembro de 1999. Braslia, 1999. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/cne/
arquivos/pdf/CEB0399.pdf>. Acesso em: 11 mar. 2009.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 129
1 Apresentao
O texto a seguir examina a forma como a Constituio Federal (CF) de 1988 con-
figurou o sistema de segurana pblica em nosso pas, seus desdobramentos nos
ltimos 20 anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos
hoje no dia a dia das nossas cidades.
A segurana pblica no Brasil um tema fundamental, a partir do qual se
pode estruturar um diagnstico a respeito de alguns aspectos polticos, institucionais
e sociais centrais. Partindo deste tema pode-se abordar a posio do Estado como
aparelho burocrtico que detm o monoplio da violncia legtima e delegado pela
sociedade a fazer uso desta violncia. A legitimidade supe a crena por parte da
sociedade nesta legitimidade (WEBER, 2004). Nesta perspectiva, as instituies que
compem o sistema de segurana pblica teriam a funo de assegurar que a coer-
o com legitimidade seja cumprida. Do ponto de vista das garantias civis e sociais,
o Estado deve preservar o direito dos indivduos no seu carter de cidados, velando
pelo cumprimento dos direitos humanos fundamentais, entre os quais o direito
vida, igualdade, segurana, liberdade e o acesso justia (MONDAINI, 2006).
Nesse sentido, chama ateno o fato de que o Brasil apresente at hoje altas taxas
de mortalidade por homicdio, principalmente, cometidos com armas de fogo, mes-
mo se tratando de um pas que no est em guerra, nem tem passado por insurreies
recentes (FERNANDES, 2005; WAISELFISZ, 2008). Junto aos dados de mortes vio-
lentas, fundamentalmente nas grandes metrpoles, estudos constatam a presena de
bandos armados que ocupam territrios e o desenvolvimento de uma sociabilidade
que submete populaes pobres inteiras violncia (SOARES, 2008a; SILVA, 2008;
BEATO et al., 2001). A situao agrava-se quando constatado que o controle ilegal
das reas urbanas e parte destes crimes so cometidos pelos prprios agentes responsveis
por exercer o poder legtimo de uso da violncia (SILVA, 2004; MESQUITA, 2008).
Soma-se a esse panorama a sensao de insegurana e medo que prevalece en-
tre a populao, constatada por diversas pesquisas de vitimizao (ILANUD, 2002;
ISP, 2008). Como consequncia deste sentimento, estudos de atitude realizados no
Brasil constatam que tanto entre as elites como entre o povo, a falta de segurana
identificada como um dos maiores problemas do pas (SCALON, 2007).1
Dessa forma, a legitimidade do Estado colocada em questo, seja pela inefi-
ccia em manter o controle exclusivo do uso da coero, por sua incapacidade para
garantir os direitos fundamentais dos cidados sob sua jurisdio, seja porque s vezes
o prprio Estado que est envolvido em atos ilegais e que geram violncia. Nesta l-
tima forma, a mais perversa de todas, evidencia-se a dificuldade institucional para im-
pulsionar os princpios democrticos e a defesa dos direitos e garantias dos cidados.
O Estado democrtico vem tomando diversas medidas na rea da segurana
pblica, fundamentalmente a partir da CF/88 e ao longo dos sucessivos governos.
Porm, como apresentaremos neste estudo, as leis e polticas resultam insuficientes
quando no equivocadas, na medida em que ainda se mantm intactas regras e
prticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial, ou, ainda, que
no conseguem superar o que se chama de autoritarismo socialmente implantado,
isto , as prticas autoritrias presentes tanto na sociedade quanto no Estado, tanto
na macropoltica quanto no microdespotismo da vida diria (PINHEIRO, 1997).
Por esse motivo, este estudo se prope a expor o tema da segurana pblica
a partir de sua insero no texto constitucional e alguns dos principais desdobra-
mentos ps-1988 da configurao instituda, com nfase no papel das polticas,
das leis e das instituies policiais visando mostrar as principais dificuldades e
tambm possveis alternativas que permitam a melhora desta situao.
A seo 2 traz elementos para compreenso de como o tema foi inscrito no
texto constitucional, a partir dos debates ocorridos ao longo da Assembleia Na-
cional Constituinte (ANC), e principais aspectos de continuidade que a Consti-
tuio representou. A seo 3 apresenta informaes sobre uma das caractersticas
que permanece como marca da atuao das instituies de segurana pblica,
tambm como fruto da perpetuao do marco institucional e legal do setor: a vio-
lncia policial. A seo 4 apresenta discusses e possibilidades acerca do policia-
mento comunitrio, que surge como perspectiva de reconfigurao da atuao da
polcia em busca de mais eficincia e respeito ao Estado democrtico de direito.
Finalmente, a seo 5 traz as consideraes finais.
1. Neste trabalho a pesquisadora interpreta o resultado da pesquisa realizada em 2000, parte do International Social
Survey Programme (ISSP), que indaga sobre a viso da elite e do povo brasileiro sobre desigualdade e justia social.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 137
2.1 Antecedentes
Os parlamentares constituintes herdaram, na rea de segurana pblica, um arca-
bouo institucional fragmentado, fortemente militarizado e marcado por atuao
importante das Foras Armadas.
A segurana j era objeto de tratamento constitucional desde o sculo XIX
(quadro 1, do anexo 1). O arranjo institucional herdado pela ANC em 1987 foi
de reconhecimento da segurana como direito individual, a definio constitu-
cional das atribuies da Polcia Federal (PF) e, ainda, um modelo dualizado de
polcias e a militarizao desta atividade.
Desde o sculo XIX, nossas polcias so organizadas de maneira dualizada.
As foras policiais militarizadas, encarregadas de manter a ordem pblica, foram
criadas ainda durante o Imprio e, aps a promulgao da Repblica, foram de-
nominadas foras pblicas em muitos estados. A elas, sucedeu-se a criao de
guardas civis, que passaram a responder pelo policiamento ostensivo, com objeti-
vo de prevenir a criminalidade. Como nos relata Bretas,
(...) a funo de polcia dividiu-se, sem obedecer a um padro definido, em duas foras
paralelas: a polcia civil e a polcia militar. A polcia civil originou-se da administrao
local, com pequenas funes judicirias, ao passo que a polcia militar nasceu do papel
militar do patrulhamento uniformizado de rua. Com o tempo, a polcia civil teve suas
funes administrativas e judiciais restringidas, enquanto a polcia militar sofria frequen-
tes ataques como inadequada para o policiamento dirio, motivando a criao de outras
polcias uniformizadas concorrentes, principalmente a Guarda Civil (1997b, p. 40).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, temos, portanto, num quadro geral,
a fora militar qual se recorria em casos de grandes distrbios coletivos ou in-
surreies, a guarda civil responsvel pelo policiamento nas ruas, e a Polcia Ci-
vil (PC) incumbida de coordenar o policiamento da cidade e instruir processos
criminais, que ganha cada vez mais importncia. Na Repblica, cada estado fe-
derado ganhou autonomia para organizar sua segurana pblica, por isso esta
configurao se difere de um estado para outro.
somente em 1969 que ocorre a fuso entre as guardas civis e as foras pblicas dos
estados, por meio do Decreto-Lei no 667, modificado pelo Decreto-Lei no 1.072/1969,
que extingue as guardas civis e institui as Polcias Militares (PMs) estaduais com com-
petncia exclusiva pelo policiamento ostensivo. Antes dele, existia a PM como uma po-
lcia aquartelada, utilizada para conter greves de operrios, manifestaes pblicas etc.
Esta PM estava isolada da populao e era chamada a agir em questes de ordem
interna. A partir do Decreto-Lei, ela passa a incumbir-se do policiamento ostensivo e
torna-se proibida a criao de qualquer outra polcia fardada pelos estados.
138 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
2. Na realidade, a inteno dos constituintes de 1934, ao declararem as polcias estaduais como foras auxiliares
e de reserva do Exrcito, teria sido de controlar o poderio blico das foras pblicas (...), impondo algum controle
coercitivo por parte do prprio Exrcito Nacional, pois na poltica dos governadores (...) as polcias atuavam
como verdadeiros exrcitos (MEDEIROS, 2004, p.281).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 139
4. Miguel deslinda a manobra: No se tratou de uma simples desavena regimental. O relator da Subcomisso
do Poder Executivo era o senador gacho Jos Fogaa, ligado esquerda do Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB). Na Subcomisso de Defesa do Estado a relatoria estava a cargo do deputado Ricardo Fiza do
Partido da Frente Liberal (PFL), que fizera carreira poltica nas fileiras na agremiao de sustentao da ditadura, a
Aliana Renovadora Nacional (Arena), e era um dos lderes do grupo conservador na ANC. O relator da Comisso de
Organizao dos Poderes, deputado Egdio Ferreira Lima, era um progressista do PMDB, enquanto o deputado Prisco
Viana, tambm filiado ao PMDB mas profundamente ligado ao regime autoritrio, ocupava o cargo na Comisso de
Organizao Eleitoral, Partidria e de Garantia das Instituies. O presidente desta comisso, alis, era o senador e
coronel da reserva Jarbas Passarinho, do Partido Democrtico Social (PDS), sucedneo da Arena (MIGUEL, 1999, p. 3).
5. De acordo com Miguel, no aliciamento dos parlamentares, foram utilizadas basicamente as conversas nos ga-
binetes ministeriais ou no Congresso, bem como declaraes vagamente ameaadoras divulgadas pela imprensa.
Mas, quando julgavam necessrio, as Foras Armadas no hesitavam em usar mtodos comuns a outros lobbistas,
patrocinando pequenas mordomias, como a viagem de 37 constituintes (e os familiares de alguns deles) a Natal, com
transporte e hospedagem custeados pela Aeronutica, sob pretexto de visitarem instalaes militares (1999, p. 2).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 141
(...) atendendo aos apelos comunitrios e de nossa sociedade como um todo, surge a
necessidade de se dotar a Constituio Federal de um ttulo denominado Da Segu-
rana Pblica. Atualmente se observa uma lgica tradicional, onde somente os entes
estaduais passveis de utilizao ou convocao pela Unio integram o texto consti-
tucional. O anteprojeto inova com a criao de uma seo sobre segurana pblica,
onde a definio conceitual somada ao estabelecimento das competncias da Pol-
cia Federal, Foras Policiais, Corpos de Bombeiros, Polcia Judiciria e Guardas Mu-
nicipais, modificando a lgica constitucional anterior (FIZA, 1987-1988, p. 29).8
Nas constituies anteriores, em subttulos separados, era estabelecido o di-
reito individual concernente segurana; definiam-se as atribuies da Polcia
Federal ou a competncia da Unio sobre segurana das fronteiras e servios de
polcia martima e area e, desde a Constituio de 1934, as Polcias Militares
estaduais aparecem como reservas do Exrcito e define-se como competncia da
Unio legislar sobre sua organizao, instruo, justia e garantias e sua utilizao
como reserva do Exrcito (quadro 1, do Anexo 1).
8. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana.
9. No anteprojeto do relator da subcomisso, a proposta para o caput deste artigo era: A segurana pblica a prote-
o que o Estado proporciona sociedade para assegurar a manuteno da ordem pblica. Este texto foi modificado
a partir das emendas dos constituintes e seguiu para a Comisso Temtica com a seguinte redao: A segurana
pblica a proteo que o Estado proporciona sociedade para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. A Comisso Temtica manteve esta redao no seu anteprojeto enviado Comisso
de Sistematizao. Desaparece, portanto, no processo de sistematizao, o termo proteo. E parece prevalecer, na
redao final do artigo, a importncia da manuteno da ordem.
144 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
14. Nas palavras de Coelho que se seguiram promulgao da Constituio: Andaram mal os constituintes ao
imporem aos estados uma mesma e igual organizao das foras policiais. Uma das consequncias desta excessiva
padronizao, desta indiferena pelas diferenas, ser inevitavelmente transformar em letra morta os dispositivos
constitucionais no mbito das atividades prticas das agncias policiais (COELHO, 1989, p. 1003).
146 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
15. Atribuies estas fortemente condicionadas pelos Cdigos Penal, de 1940, e de Processo Penal, de 1941, que
atravessaram o perodo ditatorial e a renovao democrtica e se perpetuam at hoje.
148 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
16. Coelho, j em 1989, o previa: Nas principais metrpoles brasileiras, o cidado continuar a notar nas ruas a
presena de policiais civis ostensivamente armados, circulando em viaturas ostensivamente identificadas pelas cores
e nome da corporao impresso nas laterais, quando no so os prprios policiais que vestem coletes nos quais se l
em letras garrafais: POLCIA CIVIL (...) Trata-se a, tecnicamente, de policiamento ostensivo, mais ostensivo do que se
fosse policiamento fardado. De forma igual, os policiais militares no deixaro de fazer investigaes atravs de seus
servios reservados (1989, p. 1.005).
17. Cf. Silva (2008a, p. 85).
18. Para ilustrar seu argumento, reproduz excerto da Exposio de Motivos do CPP, assinada pelo ento ministro da
Justia Francisco Campos.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 149
19. Em contraposio a decises tomadas anteriormente, em maro de 2009 a 2a turma do STF reconheceu por
unanimidade que os integrantes do Ministrio Pblico podem investigar <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticia-
NoticiaStf/anexo/HC91661votoEG.pdf>.
150 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
20. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio.
21. A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais reuniu 50 intelectuais, nomeados pelo Presidente da Repblica
Jos Sarney e presididos pelo jurista Afonso Arinos, que trabalharam entre 1985 e 1986, para elaborar um anteprojeto
de texto constitucional. O anteprojeto elaborado jamais foi entregue Assembleia Nacional Constituinte, pois poca
se temia que fosse entendido como influncia sobre os parlamentares e perigosa ingerncia do Executivo sobre a au-
tonomia do Legislativo. Mas o texto produzido foi publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU) e acabou influenciando,
em alguma medida, os trabalhos dos constituintes. A esquerda havia considerado a comisso muito conservadora, mas
o resultado de seus trabalhos acabou desagradando a direita, que o julgou excessivamente progressista.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 151
22. Ver, por exemplo, Silva (2008a), Silva Filho (2001) e Bicudo (2000).
23. Art. 144, 7o: A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica,
de maneira a garantir a eficincia de suas atividades.
152 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
26. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio. Deste
raciocnio e da previso estabelecida pelo Art. 144 se justifica a necessidade de a Unio ter a prerrogativa de legislar
privativamente sobre as normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao
das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, conforme prev o Art. 22, inciso XXI, da CF/88.
154 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
27. Apesar de ter perdido o controle sobre a instruo das PMs, a IGPM, atualmente subordinada ao Comando
de Operaes Terrestres (Coter), ainda controla o tipo de armamento, a localizao dos quartis e o ades-
tramento das tropas, entre outros aspectos. Na pgina da IGPM na internet, encontram-se fluxograma de
aquisio de material blico, regulamentos para uniformes e para uso de condecoraes, efetivo das Polcias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares de cada estado, bem como sua organizao em batalhes, compa-
nhias, regimentos etc; oferta de cursos e estgios para policiais e bombeiros militares, entre outros. Disponvel
em:<http://www.coter.eb.mil.br/3sch/IGPM/igpm.htm>. Acesso em: 4 fev. 2009. Acrescente-se a isto que o
sistema de informaes das Polcias Militares deve estar subordinado ao sistema de informaes do Exrcito, o
que traz implicaes at mesmo sobre o arranjo federativo. Como expe Zaverucha, as PMs so obrigadas, por
lei, a passar informaes coletadas atravs do chamado canal tcnico ao comandante do Exrcito. Ou seja, tal
comandante possui informaes sobre o prprio governador de Estado, pondo em xeque o princpio federativo
(ZAVERUCHA, 2005, p.71). Apesar de parecer anacrnico, este um princpio que continua em uso e j trouxe
nos anos recentes embaraos para a relao Exrcito/governo estadual.
28. Miguel (1999) relata detalhes do processo de atuao das Foras Armadas na ANC em torno da defesa da misso
constitucional tal como desenhada na Emenda no 1, de 1969.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 155
29. Inmeros so os relatos e denncias nesse sentido, como o caso do famoso livro Rota 66 (2001), de Caco Barcellos,
que apresenta extenso e minucioso levantamento feito pelo autor acerca do envolvimento de policiais militares de So
Paulo em homicdios e os desdobramentos destas aes. Desde 1996, a Lei no 9.299 determina que os crimes dolosos
contra a vida cometidos por policiais militares devem ser julgados na justia comum. Contudo, a investigao permanece
sob a alada da justia militar e o Superior Tribunal Militar (STM) decidiu, ainda, que esta lei no se aplica aos militares fe-
derais. Zaverucha (2005) relata que a Cmara dos Deputados havia aprovado que quaisquer crimes cometidos por policias
militares contra civis deveriam ser julgados na justia comum, mas o Senado aps sofrer presso por parte dos policiais
militares acabou limitando somente para crimes dolosos contra a vida, o que foi aprovado na referida lei. Ademais, duas
semanas depois, foi apresentado novo projeto de lei propondo a excluso dos militares das Foras Armadas desta nova
norma e, de qualquer forma, a deciso do STM neste sentido foi tomada em novembro daquele ano. Pode-se concluir que
a lei de 1996 foi relativamente branda, ao deslocar para a justia comum apenas os crimes dolosos contra a vida e, alm
disso, no explicitar que o processo investigatrio deveria ser realizado pela PC. Ainda assim, a constitucionalidade da
nova lei pde ser contestada na justia. A questo foi resolvida com a promulgao da Emenda Constitucional no 45, de
2004, que inseriu na prpria Constituio, no captulo sobre as justias estaduais, que os crimes militares seriam julgados
pela justia militar ressalvada a competncia do tribunal do jri quando a vtima for civil (Art. 125, 4).
30. O caso Rota 66, que d nome ao livro, ocorrido em 1975, revelou a impossibilidade de julgamento de oficiais
militares pela justia comum durante a vigncia do regime militar.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 157
31. Tais informaes tornaram-se peridicas em 1995, no caso de So Paulo e, em 2000, no caso do Rio de Janeiro.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 159
GRFICO 1
Civis mortos em confronto com a polcia no estado de So Paulo 1981-2008
1600
Nmero de civis mortos pela polcia (militar e civil)
1470
1400
1200 1140
1000
915
800
663
585 585 595 610
600 576
532 500
481 453 459
409 438 431
399 393
400 351 329
300 286 328 305 294 286 271
200
0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Paulo Jos Cludio
Maluf M Franco Montoro Orstes Qurcia Luiz A. Fleury Filho Mrio Covas Geraldo Alckmin Lembo Jos Serra
Marin
Fontes: Para nmero de mortos pela polcia entre 1981-1995, Caldeira (2000); entre 1996-2007, SSP-SP.
32. Rota so as Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar, batalho de choque da Polcia Militar do Estado de So Paulo,
conhecido por sua truculncia e tornado mais famoso aps o relato de Caco Barcellos no livro Rota 66, cujo ttulo se
deve ao caso contado pelo jornalista, ocorrido em 1975, que envolveu jovens da classe mdia paulistana e policiais
do referido batalho.
160 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
33. Este governo esteve em desacordo com entidades de defesa dos direitos humanos no estado ao designar um conhe-
cido torturador para cargo importante da Polcia Civil, impor restries administrativas atuao da Ouvidoria de Polcia,
esvaziar a Corregedoria de Polcia, revogar o programa de retirada de oficiais militares envolvidos em situaes violentas
das ruas, alm das denncias que pesavam contra o secretrio de segurana pblica (PASTORAL CARCERRIA, 2002).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 161
A tabela 1 mostra tambm que a razo entre civis mortos e policiais mortos tem
uma amplitude de variao elevada no perodo considerado. Cabe observar que no
perodo 1996-1999 a razo entre civis e policiais mortos apresentou os nmeros
mais baixos da srie e que este perodo coincide com os esforos do Executivo es-
tadual no sentido de aumentar o controle sobre os abusos cometidos por policiais.
TABELA 1
Nmero de mortos e feridos em confrontos com as polcias e nmero de policiais
mortos e feridos em servio no estado de So Paulo 1981-2008
Pessoas mortas Pessoas feridas
Policiais mortos Policiais feridos
em confronto em confronto Mortos/ Feridos Civis mortos/
em servio em servio
Ano com a polcia com a polcia Policiais mortos
Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia nos confrontos
Civis
Civil Militar Civil Militar Civil Militar Civil Militar Civil Militar
1981 ND 300 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
1982 ND 286 ND 74 ND 26 ND 897 ND 0,03 3,86 11,00
1983 ND 328 ND 109 ND 45 ND 819 ND 0,05 3,01 7,29
1984 ND 481 ND 190 ND 47 ND 654 ND 0,07 2,53 10,23
1985 ND 585 ND 291 ND 34 ND 605 ND 0,06 2,01 17,21
1986 ND 399 ND 197 ND 45 ND 599 ND 0,08 2,03 8,87
1987 ND 305 ND 147 ND 40 ND 559 ND 0,07 2,07 7,63
1988 ND 294 ND 69 ND 30 ND 360 ND 0,08 4,26 9,80
1989 ND 532 ND ND ND 32 ND ND ND ND ND 16,63
1990 ND 585 ND 251 ND 13 ND 256 ND 0,05 2,33 45,00
1991 ND 1140 ND ND ND 78 ND 250 ND 0,31 ND 14,62
1992 ND 1470 ND 317 ND 59 ND 320 ND 0,18 4,64 24,92
1993 ND 409 ND ND ND 47 ND ND ND ND ND 8,70
1994 ND 453 ND 331 ND 25 ND 216 ND 0,12 1,37 18,12
1995 ND 500 ND 312 ND 23 ND 224 ND 0,10 1,60 21,74
1996 47 239 48 287 17 32 59 730 0,29 0,04 0,85 4,88
1997 18 253 37 275 11 26 68 714 0,16 0,04 0,87 6,84
1998 52 299 44 342 14 31 67 1011 0,21 0,03 0,91 6,64
1999 66 327 72 288 32 43 97 975 0,33 0,04 1,09 4,36
2000 71 524 88 298 16 33 101 712 0,16 0,05 1,54 10,69
2001 74 385 82 357 18 40 100 524 0,18 0,08 1,05 6,64
2002 69 541 47 373 17 42 88 449 0,19 0,09 1,45 9,17
2003 47 868 37 594 14 19 73 458 0,19 0,04 1,45 26,30
2004 40 623 27 476 2 25 81 442 0,02 0,06 1,32 23,07
2005 32 297 24 406 6 22 69 398 0,09 0,06 0,77 10,61
2006 66 510 32 383 9 29 58 394 0,16 0,07 1,39 13,42
2007 47 391 44 372 8 28 57 555 0,14 0,05 1,05 10,86
2008 39 392 46 322 3 19 74 363 0,04 0,05 1,17 17,82
Fontes: Para o perodo 1981-1995, Caldeira (2000). Para o perodo 1996-2008, Secretaria de Segurana Pblica do Estado
de So Paulo.
Obs.: ND = informao no disponvel.
162 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 2
Nmero de mortos em confronto com a polcia no estado do Rio de Janeiro 1997-2008
Nmero de pessoas mortas em confronto com a polcia
1.400
1330
1195
1.200 1137
1098
1063
1.000 983
900
800
592
600
427
397
400
300 289
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Marcelo Alencar Antony Garotinho Benedita Rosinha Garotinho
da Silva Srgio Cabral
Governador/ano
34. A poltica de reforar a postura ostensiva e combativa da polcia to evidente que o relator das Naes Uni-
das sobre execues sumrias esteve no Rio de Janeiro em 2007 e foi presenteado com um caveiro em miniatura
(o caveiro como se chama o veculo blindado da Polcia Militar destinado, primordialmente, a operaes em favelas
e que tem desenho inspirado em tanques de guerra). Ressalta-se que o governador do estado no recebeu o relator
das Naes Unidas em sua misso ao Brasil.
164 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 2
Nmero de mortos em confronto com a polcia e de policiais mortos em servio no
estado do Rio de Janeiro 1997-2008
Pessoas mortas em
Policiais mortos em servio Civis mortos/ policiais
Ano confronto com a polcia
mortos em confrontos
Polcia Civil e Militar Polcia Civil Polcia Militar
1997 300 _ _ _
1998 397 7 ND _
1999 289 4 ND _
2000 427 3 20 18,57
2001 592 3 24 21,93
2002 900 7 33 22,50
2003 1195 7 43 23,90
2004 983 0 50 19,66
2005 1098 9 24 33,27
2006 1063 2 27 36,66
2007 1330 9 23 41,56
2008 1137 4 22 43,73
35. Ver Skolnick e Bayley (2006) e Rolim (2006) para discusses mais pormenorizadas acerca destes conceitos e mo-
delos. Chama ateno o fato de que o modelo analisado desde a dcada de 1980 em pases desenvolvidos. A edio
original da obra de Skolnick e Bayley, referncia sobre o tema, data de 1988.
36. Este foi um programa implementado na Gr-Bretanha por iniciativa da polcia e de alguns polticos a partir dos
anos 1980, sendo que se identificam programas similares nos Estados Unidos, Japo, Austrlia e Cingapura, com
diferenas entre eles de acordo com a instituio proponente da iniciativa e a cultura local. Skolnick e Bayley (2006)
analisam muitos destes programas em seu livro.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 167
37. Os policiais devem ter capacidade de pensar por si s e de traduzir as ordens gerais em palavras e aes apro-
priadas. necessria uma nova espcie de policial, bem como um novo tipo de comando. O policiamento comuni-
trio transforma as responsabilidades em todos os nveis: no nvel dos subordinados, aumenta a autogesto; no dos
superiores, encorajam-se as iniciativas disciplinadas, ao mesmo tempo em que se desenvolvem planos coerentes que
correspondam s condies locais (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, p. 34).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 169
38. Entre elas so assinaladas a Lei Seca, o disque denncia, a criao de secretarias municipais de segurana e alguns
investimentos sociais.
170 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
39. Este pressuposto reafirmado na lgica que orienta a anlise de Soares (2006).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 171
40. A SENASP foi criada por meio do Decreto no 2.315, de 4 de setembro de 1997, tendo sucedido a Secretaria de
Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica (SEPLANSEG), criada em 1995.
41. Ver a lei e suas modificaes no site <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10201.htm>.
42. Este um Plano de aes. Seu objetivo aperfeioar o sistema de segurana pblica brasileiro, por meio de
propostas que integrem polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias, de forma a reprimir e prevenir o
crime e reduzir a impunidade, aumentando a segurana e a tranquilidade do cidado brasileiro (BRASIL, 2000a, p. 4).
172 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
43. Ver Brasil (2000b). difcil obter hoje informaes organizadas que recolham as experincias e os avanos das aes de
segurana desenvolvidas nas regies do PIAPS, assim como os resultados sobre a preveno e controle da criminalidade.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 173
44. Note-se que o texto se refere a agenciamentos no a causas, pois pretende adotar ideia de preveno em um
sentido preciso e As causas de problemas complexos so, como se sabe, tambm complexas. Normalmente, elas
remetem a problemas estruturais cuja soluo tarefa para geraes inteiras (BRASIL, 2005a, p. 7).
174 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
45. Criou-se um ndice que tem como base a mdia ponderada nacional de dados combinados de segurana
pblica homicdios dolosos e outros crimes letais e intencionais, efetivo de policiais civis e militares, outros crimes
violentos , urbanos e populacionais populao, rea/km, concentrao populacional em grandes centros, delitos
de trnsito e um fator de correo socioeconmica produto interno bruto (PIB) e ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH). A este critrio quantitativo adicionou-se critrio qualitativo: o estado que no respondesse o ques-
tionrio de avaliao da poltica teria 10% dos recursos do fundo cortados. O questionrio buscava levantar o cum-
primento de 27 aes especficas na rea determinada pelo Programa Nacional de Segurana Pblica para o Brasil.
46. As informaes sobre os objetivos e abrangncia do Pronasci foram extradas do documento titulado Guia Prtico
de Elaborao de Projetos para os Municpios da SENASP/MJ, da parte que refere s aes de implantao do Sistema
nico de Segurana Pblica (SUSP) contidas no plano plurianual. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/data/Pages/
MJ3F6F0588ITEMID273CF2AC483A4838A7E931123E21A5ACPTBRIE.htm>.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 175
47. Nomeado pela Portaria SENASP no 14, de 26/4/2006, publicada no DOU, de 8/5/2006.
176 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
48. Para referncias internacionais sobre os principais lineamentos para programas de preveno da violncia, ver
em programas de Segurana Cidad do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); programa Safer Cities do
Habitat das Naes Unidas; Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento
do Delinquente (ILANUD); Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC); programas de preveno
da violncia da Organizao Mundial da Sade (OMS) e da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas). Alguns
stios de referncia so: <http://www.iadb.org/topics/topic.cfm?id=CRSE&lang=es>, <http://www.unhabitat.org/
downloads/docs/5524_70912_Safer%20Cities%20-%20Strategic%20plan.pdf>, <http://whqlibdoc.who.int/publi-
cations/2008/9789241597081_eng.pdf>.
49. Podem ser denominados tambm de polcia interativa, polcia solidria ou polcia cidad. Permanece alguma d-
vida sobre a pertinncia de denomin-los de polcia comunitria, no sentido definido por Skolnick e Bayley (2006).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 177
50. O major da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, Antonio Carlos Carballo Blanco, foi o policial designado para
coordenar e comandar a experincia-piloto do GPAE em 2000. Mais tarde escreveu sua dissertao para obteno do
ttulo de bacharel em cincias sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) com anlise da experincia.
Segundo o major, reas especiais so o espao geogrfico de densa ocupao humana, onde existam elevados indica-
dores de violncia e criminalidade, combinado com destacada deficincia na prestao de servios pblicos essenciais
e onde tambm se verifica a existncia de condies inadequadas para o desenvolvimento humano e comunitrio,
propiciando dessa forma um frtil campo para a proliferao de atividades desordeiras e criminosas, em face da pouca
presena, ou at mesmo, a ausncia total da ao do Estado, principalmente em termos de infraestrutura e servios
(CARBALHO BLANCO, 2002, p. 28).
51. Note-se que o GPAE foi inicialmente instalado em uma rea que compreende duas favelas, o Morro de Cantagalo
e Pavo-Pavozinho, situadas no meio dos bairros mais nobres da cidade Copacabana, Ipanema e Lagoa e que
albergam populao desde o incio do sculo XX. Estas duas reas beneficiaram-se do programa Favela Bairro no ano
de 2003 posterior ao GPAE. Contavam desde antes deste perodo, no entanto, com servios de escolas municipais,
postos de sade, creche etc. preciso, portanto, tomar cuidado com a expresso ausncia do Estado, sendo pre-
fervel fazer referncia m qualidade dos servios pblicos ou presena desqualificada e, no caso da poltica
de segurana, presena violenta dos agentes do Estado. Para mais informaes sobre locais selecionados para a
iniciativa, ver portal do Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (Sabren) do Instituto Pereira Passos da Prefeitura
do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://portalgeo.rio.rj.gov.br/sabren/index.htm>.
52. Trata-se do programa Peace to the City, que envolve sete cidades, entre elas Boston e Rio de Janeiro. O movimento
VivaRio tornou-se parceiro do programa, junto com a Polcia Militar do estado, a partir da proposta de criao do GPAE.
Ver relatrio de diagnstico sobre os GPAEs, realizado pelo Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade
Jorge Careli (Claves) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) em convnio com a Secretaria de Segurana Pblica do
Estado do Rio de Janeiro (RJ) e o Movimento Viva Rio em maio de 2004 (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 179
A forma de entrada do GPAE nas reas especiais tem carter altamente re-
pressivo e inicia-se com a ao do Batalho de Operaes Policiais Especiais (Bope),
para garantir a desestruturao dos grupos criminosos, apreenso de armas e drogas
ilcitas e liberao do terreno livre para ao permanente e preventiva do GPAE,
que se estabelecer no local de forma definitiva. permitido ao GPAE, em casos de
flagrante delito ou cumprimento de mandado judicial e nos limites do uso leg-
timo da fora, desenvolver aes repressivas qualificadas. Com isto, a instalao do
GPAE, segundo relatrio de avaliao j citado, ocasionou episdios de forte con-
fronto policial e de revolta da populao residente nas favelas onde foi implantado
(CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004). Com objetivos explcitos de reduo do
medo difuso da populao, reduo das atividades criminais e restabelecimento da
confiana no servio policial, as diretrizes fundamentais do GPAE so: i) a no tole-
rncia com a circulao de armas de fogo; ii) a no tolerncia com envolvimento de
crianas em dinmicas criminais; e iii) a no tolerncia com aes violentas, abusos
de poder ou atuao em prticas criminais por parte de policiais, civis ou militares.53
Entre as dificuldades que so assinaladas pelo major Carballo Blanco (2002)
como principais fatores que interferiram na implementao do compromisso do GPAE
de preservao da vida, garantia da ordem democrtica e respeito aos direitos civis,
em articulao com a filosofia do policiamento comunitrio, destacam-se as seguintes:
O modelo institucional, a estrutura e a cultura da Polcia Militar. Esse
fator interveio logo no incio, impedindo que fossem destinados para
trabalhar no GPAE os profissionais capacitados e que voluntariamen-
te escolhessem este servio. Por deciso centralizada da Polcia Militar
do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), selecionaram-se policiais que
agiam em uma ocupao de comunidade situada em rea distante, bem
diferente da rea onde se estabeleceu o GPAE.54
Prticas criminais e violentas por parte dos policiais. As primeiras recla-
maes da comunidade denunciam agresses dos policias na abordagem
53. Os seguintes documentos contm as rotinas e procedimentos para o trabalho do GPAE: Nota de Instruo do EMG
PM/3 no 002, de 13 de abril de 1992 (Polcia Comunitria que regulou a experincia-piloto de Polcia Comunitria
desenvolvida em 1994 em Copacabana) e Nota de Instruo do Comando de Policiamento da Capital (CPC) no 001,
de 8 de setembro de 1994, programa Bairros Mais Seguros. Ver Carballo Blanco (2002).
54. Ao observar, entretanto, o modelo organizacional vigente na Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, percebe-
se uma srie de obstculos para a aplicao efetiva da filosofia de policiamento comunitrio. Profundamente marcada
por uma herana militarista na concepo do trabalho policial, a PMERJ caracterizada pela centralizao de coman-
do, pelo distanciamento entre policiais de ponta e comandantes, pela ampliao prioritria de seu aparato logstico
(armamento, viaturas, coletes), pelo condicionamento voltado para a constituio de uma fora combatente e pela
existncia de indicadores de avaliao pautados na eliminao dos conflitos em detrimento de sua administrao
(ALBERNAZ; CARUSO; MORAES, 2007, p. 47).
180 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
55. Segundo relato do major Carballo, este abuso tem seu apogeu no evento acontecido na noite de 4 de maro de
2001, durante desfile das escolas de samba campes: uma das guarnies teria prendido 3 jovens na localidade
conhecida pelo nome de Serafin, conduzindo-os at o Pavo-Pavozinho, onde os mesmos teriam sido submetidos
a aes violentas e arbitrrias, de natureza vexatria, inclusive com a subtrao de alguns bens pessoais, e tambm
ameaados de priso, mediante uma simulao de flagrante forjado, na hiptese de no pagarem o valor em dinheiro
acertado pelos policiais para a compra da liberdade (2002, p. 41-42). Apesar de os 14 policiais envolvidos terem sido
presos, foi difcil restabelecer a confiana da comunidade.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 181
5 Consideraes finais
A Constituio Federal no representou ruptura para o campo da segurana p-
blica. Apesar de garantir a segurana como direito individual e social, no modi-
ficou as estruturas existentes, necessrias para tornar o direito efetivo.
O arranjo institucional perpetuado em 1988 foi herdado do perodo da di-
tadura, que efetivou a militarizao desta rea e perpetuou a dualizao do traba-
lho policial. Isto se explica, em grande medida, pelos interesses defendidos pelas
Foras Armadas dentro deste tema ao longo do processo da Assembleia Nacional
Constituinte e, complementarmente, pela no priorizao do tema por parte de
setores mais progressistas da sociedade.
Os frutos desses processos podem ser percebidos ainda hoje em nossas cidades,
pois continuamos com corporaes policiais que trabalham de maneira desintegra-
da e cujas falhas so de difcil controle e apurao. Da mesma forma, as polticas de
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 183
REFERNCIAS
AO DOS CRISTOS PARA A ABOLIO DA TORTURA (ACAT). Pena
de morte ilegal e extrajudicial. So Paulo: 2005. Disponvel em <http://www.co-
munidadesegura.org>.
ALBERNAZ, E. R.; CARUSO, H.; MORAES, L. P. B. Tenses e desafios de um
policiamento comunitrio em favelas do Rio de Janeiro: o caso do grupamento
de policiamento em reas especiais. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, n. 2,
p. 39-52, jul./dez. 2007.
Alston, P. Relatrio do relator especial de execues extrajudiciais, sumrias ou
arbitrrias: misso ao Brasil 2008. Disponvel em: <http://www.extrajudiciale-
xecutions.org>.
Anistia Internacional. Entre o nibus em chamas e o caveiro: em busca
da segurana cidad 2007. Disponvel em: <http://www.ovp-sp.org/relatorio_
anistiai_2007_entre_o_onibus_em.pdf>.
Arretche, M. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentra-
lizao. Rio de Janeiro: Revan, 2000.
______. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e
autonomia. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, n. 2, p. 17-26, abr./jun. 2004.
Azevedo, L. S. P. A Poltica de direitos humanos no Rio de Janeiro: ouvidoria da
polcia e corregedoria geral unificada; estratgias de controle social no estado de-
mocrtico de direito (1999-2006). 2006. Dissertao (Mestrado) Universidade
Federal Fluminense, Rio de Janeiro, 2006.
Barcellos, C. Rota 66: a histria da polcia que mata. Rio de Janeiro: Globo, 2001.
Bayley, D. H. Police for the future. New York e Oxford: Oxford University
Press, 1994.
Bayley, D. H. Somente respeitando o pblico a polcia vai ser eficaz na preven-
o do crime. Revista Brasileira de Segurana Pblica, So Paulo, Frum Brasileiro
de Segurana Pblica, ano 1, 1. ed., p. 120-127, 2007. Entrevista concedida a
Elizabeth Leeds.
BEATO, C. C. et al. Conglomerados de homicdios e o trfico de drogas em Belo
Horizonte, Minas Gerais, Brasil, de 1995 a 1999. Cadernos de Sade Pblica, Rio
de Janeiro, n. 5, p. 1.163-1.171, set./out. 2001.
BEATO, C. C.; PEIXOTO, B. T. H nada certo. Polticas sociais e crime em
espaos urbanos. In: Sento-S, J. T. (Org.). Preveno da violncia: o papel das
cidades. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005.
186 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Anexo 1
QUADRO 1
Comparao sobre dispositivos constitucionais referentes ao tema da segurana
Constituies brasileiras de 1891 a 1969
Dispositivos Constituies
1969
Art. 153 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade.
1967
Art. 150 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade.
1946
Art. 141 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual
Segurana como direito e propriedade.
individual inviolvel 1937
Art. 122 A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no Pas o direito
liberdade, segurana individual e propriedade.
1934
Art. 113 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual
e propriedade.
1891
Art. 72 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviola-
bilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade.
1969
Art. 8o, inciso VIII Compete Unio organizar e manter a polcia federal com a finalidade
de: a) executar os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) prevenir e reprimir o
trfico de entorpecentes e drogas afins; c) a apurar infraes penais contra a segurana na-
cional, a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio,
assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei; d) prover a censura de diverses pblicas.
1967
Art. 8o, inciso VII Compete Unio organizar e manter a polcia federal com a finalidade
de prover: a) os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) a represso ao trfico
de entorpecentes; c) a apurao de infraes penais contra a segurana nacional, a ordem
poltica e social, ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio, assim como de
outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso uniforme,
Competncia da Unio sobre
segundo se dispuser em lei; d) a censura de diverses pblicas.
a segurana nas fronteiras/
servios de polcia martima/ 1946
area/porturia ou atribuies Art. 5o, inciso VII Compete Unio superintender, em todo o territrio nacional, os servi-
da Polcia Federal os de polcia martima, area e de fronteiras.
1937
Art. 15, incisos IV e VIII Compete privativamente Unio organizar a defesa externa, as
Foras Armadas, a polcia e segurana das fronteiras e criar e manter alfndegas e entrepos-
tos e prover aos servios da polcia martima e porturia.
1934
Art. 5o, incisos V e XI Compete privativamente Unio organizar a defesa externa, a pol-
cia e segurana das fronteiras e as Foras Armadas e prover aos servios de polcia martima
e porturia, sem prejuzo dos servios policiais dos Estados.
1891
Art. 34, inciso XVI Compete privativamente ao Congresso Nacional adotar o regime
conveniente segurana das fronteiras.
(Continua)
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 193
(Continuao)
Dispositivos Constituies
1969
Art. 8o, inciso XVII, letra v Compete Unio legislar sobre organizao, efetivos, instruo,
justia e garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, inclusive
mobilizao (Pargrafo nico garante a competncia dos Estados de legislar supletivamente
sobre a matria).
Art. 13, 4o As polcias militares, institudas para a manuteno da ordem pblica nos
Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares so consi-
derados foras auxiliares, reserva do Exrcito, no podendo seus postos ou graduaes ter
remunerao superior fixada para os postos e graduaes correspondentes no Exrcito.
1967
Art. 8o, inciso XVII, letra v Compete Unio legislar sobre organizao, efetivos, instruo,
justia e garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, inclusive mobi-
lizao ( 2o garante a competncia dos Estados de legislar supletivamente sobre a matria).
Art. 13, 4o As polcias militares, institudas para a manuteno da ordem e segurana in-
terna nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares so
considerados foras auxiliares reserva do Exrcito, no podendo os respectivos integrantes
Polcias militares: competncias perceber retribuio superior fixada para o correspondente posto ou graduao do Exrcito,
da Unio sobre sua regula- absorvidas por ocasio dos futuros aumentos, as diferenas a mais, acaso existentes.
mentao; funes; reservas do
Exrcito 1946
Art. 183 As polcias militares institudas para a segurana interna e a manuteno da
ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, so consideradas, como foras
auxiliares, reservas do Exrcito.
Pargrafo nico Quando mobilizado a servio da Unio em tempo de guerra externa ou
civil, o seu pessoal gozar das mesmas vantagens atribudas ao pessoal do Exrcito.
1937
Art. 16, inciso XXVI Compete privativamente Unio o poder de legislar sobre as seguin-
tes matrias: organizao, instruo, justia e garantia das foras policiais dos Estados e sua
utilizao como reserva do Exrcito.
1934
Art. 5o, inciso XIX, alnea l Compete privativamente Unio legislar sobre organizao,
instruo, justia e garantias das foras policiais dos Estados e condies gerais da sua
utilizao em caso de mobilizao ou de guerra.
Art. 167 As polcias militares so consideradas reservas do Exrcito, e gozaro das mes-
mas vantagens a este atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio.
QUADRO 2
Perfil dos constituintes titulares da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade
e de sua Segurana
Nome Partido/UF Perfil profissional
Jos Tavares Presidente PMDB/PR Advogado, ex-delegado de polcia
Raimundo Lira 1o Vice-Presidente PMDB/PB Economista, professor e empresrio
Daso Coimbra 2o Vice-Presidente PMDB/RJ Mdico, jornalista e professor
Ricardo Fiza Relator PFL/PE Advogado, doutor em direito, professor de direito comercial
Antnio Perosa PMDB/SP Engenheiro agrnomo
Engenheiro pela Academia Militar Agulhas Negras e Tenente-Coronel
Arnaldo Martins PMDB/RO
do Exrcito
Asdrbal Bentes PMDB/PA Advogado, ex-procurador do Tribunal de Contas
Carlos Benevides PMDB/CE Agropecuarista, engenheiro civil e empresrio
Economista; professor da UFF, ex-secretrio de Fazenda do Estado e
Csar Maia PDT/ RJ
ex-presidente do BANERJ
(Continua)
194 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
(Continuao)
Nome Partido/UF Perfil profissional
zio Ferreira PFL/AM Empresrio e industrial da construo civil
Hlio Rosas PMDB/SP Advogado e contador
Advogado de presos polticos e professor de direito, comprometido com
Iram Saraiva PMDB/GO
teses nacionalistas e estatizantes
Jos Genono PT/SP Professor
Ottomar Pinto PTB/RR Engenheiro civil; mdico e engenheiro militar; industrial
Ralph Biasi PMDB/SP Engenheiro civil
Ricardo Izar PFL/SP Advogado, ps-graduao em direito penal
Roberto Brant PMDB/MG Bacharel em direito; professor universitrio
Sadie Hauache PFL/AM Jornalista e empresria
Telmo Kirst PDS/RS Advogado e industrial
Fonte: Portal da Constituio Cidad. Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/internet/
constituicao20anos>.
QUADRO 3
Convidados das audincias pblicas promovidas pela Subcomisso de Defesa do
Estado, da Sociedade e de sua Segurana
Convidado(a) Cargo/entidade
Ubiratan Borges de Macedo Professor da Escola Superior de Guerra (ESG)
Roberto Cavalcanti de Albuquerque Professor da ESG
Pedro de Oliveira Figueiredo Professor da ESG
Paulo Csar Milani Guimares Professor da ESG
Geraldo Lesbat Cavagnari Filho Professor do Ncleo de Estudos Estratgicos da UNICAMP
Mrcio Thomaz Bastos Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil
Cyro Vidal Presidente da Associao Nacional dos Delegados de Polcia do Brasil
Coronel PM Jos Braga Jnior Comandante-Geral da Polcia Militar de Minas Gerais
Tenente-Coronel PM Waltervan Luiz Vieira Comandante-Geral da Polcia Militar de Gois
Coronel PM Mrio Nazareno Lopes Rocha Polcia Militar do Par
Tenente-Coronel PM Slvio Ferreira Brigada Militar do Rio Grande do Sul
Coronel PM Paulo Jos Martins dos Santos Corpo de Bombeiros do Distrito Federal
Coronel Luiz Rodrigues Mendes Ribeiro Conselho de Segurana Nacional
Maria Jovita Wolney Valente Conselho de Segurana Nacional
General-de-Exrcito Euler Bentes Monteiro Convidado como personalidade
General-de-Brigada Oswaldo Pereira Gomes Convidado como personalidade
General-de-Brigada Roberto Pacfico Barbosa Estado-Maior das Foras Armadas
Contra-Almirante Srgio Tasso Vasquez de Aquino Estado-Maior das Foras Armadas
Major-Brigadeiro Sidney Obino Azambuja Estado-Maior das Foras Armadas
Romeu Tuma Diretor-Geral da Polcia Federal
Vicente Cheleatti Presidente da Associao Nacional dos Servidores do Departamento de
Polcia Federal (ANSEF)
Wilson Alfredo Perptuo Presidente da Associao de Delegados da Polcia Federal (ADPF)
Fonte: Anteprojeto do Relator da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana, Deputado Constituinte
Ricardo Fiza (V. 132). Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-132.pdf>.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 195
Anexo 2
TABELA 2A
Policiais militares denunciados e punidos a partir de denncias na ouvidoria da
Polcia de So Paulo resumo 1998-2008
Oficiais superiores
Coronel 553 10 10 5 3 2 30
Tenente
262 22 23 11 10 9 43
Coronel
Major 517 36 36 14 14 7 39
Subtotais 1.332 68 69 30 27 5 39
Oficiais intermedirios
Aspirante 56 35 35 24 21 63 60
Praas
Subtenente 109 26 26 13 11 24 42
TABELA 2B
Policiais civis denunciados e punidos a partir de denncias na Ouvidoria da Polcia
de So Paulo resumo 1998-2008
Razo Razo
Denunciados Procedimentos Policiais Policiais
Punies1 investigados/ punidos/
Cargos na ouvidoria instaurados investigados punidos
(d) denunciados investigados
(a) (b) (c) (e)
(c/a) (%) (e/c) (%)
Mdico legista 16 7 7 1 1 44 14
Agente de
37 4 6 5 3 16 50
telecomunicaes
Chefe de
5
cartrio
Datiloscopista 4
Fotgrafo tcni-
8 1 2 25
co policial
Papiloscopista 22 12 13 7 6 59 46
Perito criminal 41 19 27 11 8 66 30
2. Segundo Dumont, na perspectiva holista, o indivduo identifica-se em relao totalidade social, a partir de uma ordena-
o hierrquica. A referncia desloca-se do indivduo para a sociedade. O indivduo descaracterizado, sendo subordinado ou
negligenciado por esta totalidade social. Estas relaes sociais esto comumente associadas s ditas sociedades tradicionais.
Em contrapartida, o individualismo a ideologia que caracterizaria as sociedades modernas e que tem no indivduo singular
a medida de todas as coisas (DUMONT, 1992, p. 57). Aqui, a totalidade social subordinada pelo valor indivduo.
3. Utiliza-se a expresso gramtica poltica em sentido mais figurativo, buscando referir um conjunto de regras mais
ou menos tcitas e consensuais de concepes e de prticas polticas que foi se constituindo historicamente como tal.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 201
4. Como exemplos, a autora cita argumentos ligados ao campo da promoo e do acesso sade pblica, tais como:
atendimentos nos servios de sade, garantia do aborto legal na rede pblica, dupla excluso das mulheres pobres
interrupo da gravidez, entre outros.
202 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
5. Interessa salientar que, no texto final da CF/88, a demanda das mulheres em relao ao enfrentamento da vio-
lncia de que so vtimas se revela efetivada no ttulo VIII Da ordem social, captulo VII Da famlia, da criana,
do adolescente e do idoso, Art. 226: A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado (...) 8o. O
Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir
a violncia no mbito de suas relaes. Retomaremos a este ponto adiante.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 203
6. No perodo circunscrito da convencionada segunda onda, o feminismo brasileiro passou por diferentes e importantes
fases sem, no entanto, configurar-se uma terceira onda. Assim, pode-se dizer que, apesar das grandes transformaes
ocorridas nestes mais de 35 anos de feminismo ininterrupto no Brasil, vivemos sob a gide da segunda onda.
204 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Nesta longa fase, ainda vigente, pode-se identificar diferentes momentos da luta
feminista no Brasil, sem, contudo, ter havido, ainda, grande marco capaz de ins-
taurar uma nova e terceira onda. O programa feminista fundamentou-se na busca
da transformao do lugar entendido como desvalorizado, destinado ao feminino
na nossa sociedade. Assim, na primeira fase da segunda onda, a luta feminista
passou pela formulao de uma nova identidade liberta e igualitria que bus-
cava reunir todas as mulheres (PONTES, 1986). A este forte apelo busca pelo
reconhecimento das mulheres como sujeitos polticos, somaram-se o enfrenta-
mento da violncia, a garantia e a defesa dos direitos reprodutivos e sexuais e a
promoo da sade da mulher (PAOLI, 1985; ALVES; PITANGUY, 1991).
Outra caracterstica marcante do feminismo brasileiro da dcada de 1970 est
intimamente relacionada com o perodo poltico por que passava o pas, assim como
os vizinhos latino-americanos. No perodo, os movimentos feministas na Amrica
Latina eram marcados pelo compromisso com o processo de democratizao, por
meio do qual adotavam uma postura antiestatista, uma autonomia defensiva e uma
confrontao aos regimes polticos ditatoriais (ALVAREZ, 1998).7 O autoritarismo
somado aos projetos desenvolvimentistas modernizantes do regime militar fez que o
feminismo fosse gestado no seio do iderio da esquerda, a partir de um vis marxista,
o que resulta no que (GOLDBERG, 1987) chama de feminismo bom para o Brasil.
O enfoque desse projeto feminista de esquerda era a oposio ao regime
militar autoritrio e capitalista, visto como fonte da opresso tanto de homens
quanto de mulheres. Assim, questes especficas das mulheres no eram privile-
giadas; a libertao da mulher seria uma consequncia da libertao das classes
oprimidas, o proletariado. Neste contexto, as prticas feministas orientavam-se
para a organizao de mulheres das classes operrias e camponesas.8
Com a abertura poltica e a reforma partidria inicia-se uma nova fase no
movimento feminista brasileiro, de grande efervescncia e conquistas polticas.
Muitas militantes feministas retornaram do exlio e passaram a incorporar os
recm-nascidos partidos polticos e a candidatar-se a cargos eletivos. Alm disso,
nesse perodo que os conselhos dos direitos da mulher so criados, sendo a
primeira experincia a do Conselho Estadual da Condio Feminina (CECF), de
So Paulo, em 1983. Esta criao abriu precedentes para outros conselhos pelo
pas, em especial para o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM),
em 1985, que teve grande protagonismo no processo constituinte de 1988.
7. Goldberg (1987), ao estudar a segunda onda do movimento feminista brasileiro, sustenta que as especificidades do
contexto poltico no pas naquele perodo no possibilitaram a emergncia de um movimento de liberao de mulheres
tal como os surgidos nas sociedades liberais avanadas (norte-americana e europeia).
8. Obviamente que essa no era a nica possibilidade para o feminismo brasileiro, que no era uniforme, no entanto,
trata-se de uma corrente mais predominante em tal perodo histrico.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 205
9. Direitos humanos das mulheres uma categoria poltica do movimento feminista que se ancora na crtica feminista
radical ao carter sexista dos direitos dos cidados (BONACCHI; GROPPI, 1994; RIOT-SARCEY, 1994; FRAISSE, 1995).
Tal crtica denuncia que tanto a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado quanto a Declarao Universal dos
Direitos Humanos, da ONU, de 1948, por exemplo, apesar de serem calcadas em uma ideia de humanidade abstrata,
tm como referente o homem ocidental de classe social e etnia dominantes (BARSTED; PITANGUY, 1999). Ao se de-
nunciar este modelo de humanidade eminentemente masculino, chama-se ateno para a especificidade dos direitos
femininos que no esto nele contemplados.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 207
10. O investimento feminista na poltica identitria surgiu como resposta aos limites da poltica de redistribuio
socioeconmica do Estado de bem-estar social nos pases de tradio democrtica liberal e do androcentrismo da
sociedade capitalista, que deixou intactas questes cruciais para as mulheres, como trabalho domstico, sexualidade
e reproduo (FRASER, 2007).
208 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
11. Foi assim denominada a atuao conjunta entre o CNDM, o movimento de mulheres e a bancada feminina para
convencimento de parlamentares acerca das demandas das mulheres para a CF/88 (COSTA, 2009).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 209
A partir da anlise das origens das 26 parlamentares eleitas,12 v-se que no h ne-
nhuma representante da regio Sul do pas, sendo que oito so oriundas da regio Su-
deste, oito da regio Norte, sete do Nordeste e trs do Centro-Oeste. Entre elas, 15 tm
alguma relao de parentesco com polticos, sendo que 11 delas por aliana, ou seja, so
casadas com polticos, e quatro por descendncia, so filhas ou sobrinhas de polticos.
Em geral, estas parlamentares tm sua trajetria poltica associada carreira dos seus
parentes, como o caso da deputada Tutu Quadros, eleita muito em funo do nome
do pai, o ex-presidente da Repblica e ex-prefeito de So Paulo Jnio Quadros.
Obviamente que se encontram excees, como o caso da deputada Eunice
Michiles, que muito embora tenha laos de parentesco por aliana com um de-
putado estadual, construiu sua trajetria poltica engajada nas questes femininas,
como presidente do Movimento da Mulher Democrtica Social (MMDS) e lder
do Movimento das Mulheres Pr-Paulo Maluf, alm de ter sido a primeira senadora
do Brasil. Entre aquelas que no tm nenhuma relao de parentesco com polticos,
muitas iniciaram sua carreira poltica em movimentos sociais dos mais diversos,
muitas acumulando militncias: cinco delas estavam ligadas ao movimento de mu-
lheres e so feministas, quatro, aos movimentos populares de bairros, e uma oriun-
da das comunidades eclesiais de base. As restantes iniciaram sua trajetria poltica
ligadas s associaes de classe, como profissionais liberais, advogadas, jornalistas.
Em relao faixa etria, a maioria concentra-se entre os 41 e 50 anos (12 destas),
sendo que as faixas menos representativas so as extremas: apenas uma delas estava
na faixa dos 21 a 30 anos, e outra, na faixa de mais de 60 anos.
Como se pode perceber, apesar de ser heterognea, a bancada feminina apre-
senta alguns traos mais marcantes. Predominam as mulheres em uma faixa etria
que, em tese, esto livres das obrigaes maternas, o que potencialmente lhes d
mais liberdade para a participao poltica. Alm disso, so oriundas das cama-
das mais altas da populao, ligadas de alguma forma s oligarquias polticas do
Norte e do Nordeste do pas, tendo suas carreiras polticas associadas s dos seus
maridos. Hegemonicamente, tratam-se de mulheres com alto grau de estudo,
com o terceiro grau completo, com profisses definidas e atuantes nas suas reas
de formao. Se estes dados sociopolticos das parlamentares no explicam sua
atuao na defesa dos direitos e interesses das mulheres na ANC, pelo menos nos
trazem mais elementos para analisar a cidadania feminina presente na CF/88. H
de se ter em mente que uma das maiores conquistas, das mais aclamadas pelos
movimentos de mulheres/feministas, a de que o texto constitucional finalmente
reconheceu as mulheres como cidads iguais aos cidados homens, sobretudo
nos seus desdobramentos no que tange igualdade na sociedade conjugal. O que
significa, neste contexto, segundo vila (2002):
12. Os dados que compem o perfil da bancada feminina, que se encontram sistematizados no quadro sinptico em
anexo (Anexo 1), so oriundos de Santos (2004) e do stio da Cmara dos Deputados.
210 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Ter existncia prpria dotada de autonomia e direitos. Penso que, dessa forma,
viabiliza-se o que (ARENDT, p. 129) definiu como o direito a ter direitos, uma
vez que a conquista desse direito exige um sujeito que anuncie seu projeto e que
tenha ao na esfera poltica, participando assim do conflito inerente democracia
e instituindo, como parte desse conflito, a luta contra as desigualdades de gnero.
A evocao de Hannah Arendt nesse excerto remete-nos problematizao
do sentido atribudo ao tornar-se sujeito de direitos ou de ter direito a ter direitos,
muito utilizado para se referir ao surgimento de novos atores polticos organiza-
dos em novos movimentos sociais (SADER, 1995). Para a filsofa, a expulso da
humanidade, a negao total do outro como sujeito est diretamente associada
privao total de direitos. Tal privao, no entanto,
(...) no decorre do fato de terem sido privados da vida, da liberdade ou da procura da
felicidade, nem da igualdade perante a lei ou da liberdade de opinio frmulas que se
destinavam a resolver problemas dentro de certas comunidades mas do fato de j no per-
tencerem a qualquer comunidade. Sua situao angustiante no resulta do fato de no serem
iguais perante a lei, mas sim de no existirem mais leis para eles; no de serem oprimidos,
mas de no haver ningum mais que se interesse por eles, nem que seja para oprimi-los (...).
A privao fundamental dos direitos humanos manifesta-se, primeiro e acima de tudo, na
privao de um lugar no mundo que torne a opinio significativa e a ao eficaz (...) so
privados no do seu direito liberdade, mas do direito ao; no do direito de pensarem o
que quiserem, mas do direito de opinarem (ARENDT, 1989, p. 329-330).
A comunidade de pertencimento a que se refere Arendt a poltica (a esfera
pblica) e o direito a ter direitos adviria da capacidade de vocalizao das demandas,
das opinies e da ao. A partir disso, e tendo-se em vista o contexto da efer-
vescncia participativa e do ufanismo democrtico em que se processa a ANC,
h plausibilidade na assero de que a introduo de novos personagens na cena
poltica, da vocalizao de novas demandas e da apario de novas aes signifique
a reivindicao original do direito a ter direitos. Ao ampliar-se o escopo interpre-
tativo da reflexo arendtiana, e concentrarmo-nos no caso especfico das mulheres,
no entanto, podemos questionar a prpria qualidade desta reivindicao, da voca-
lizao e da ao. Como ficaria o caso da reivindicao do direito a ter direitos por
parte de sujeitos no reconhecidos nas suas peculiaridades, no percebidos na sua
individualidade e, portanto, no limite, no percebidos como sujeitos?
A hiptese em exame a de que, no caso da cidadania feminina oriunda da
Carta Constitucional de 1988, o ente percebido como o sujeito de direitos em si
a famlia, do qual a mulher como indivduo no se descola. Haveria uma ordem
hierrquica de precedncia: as mulheres so subsumidas na famlia. Logo, no tm
seus direitos como sujeito garantidos. So percebidas a partir do lugar que ocupam
no ente mais amplo que a engloba. Tal suposio corrobora-se por trs elementos
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 211
BOX 1
A questo da violncia contra a mulher traduzida na CF/88
Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais
Art. 5o Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana, e propriedade, nos termos seguintes:
II Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei;
III Ningum ser submetido tortura nem a tratamento desumano ou degradante; (....)
X So inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito
a indenizao pelo dano material ou moral decorrente da sua violao;
XI A casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do
morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou durante o dia, ou
por determinao judicial.
Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social,
a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
(Continua)
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 213
(Continuao)
Ttulo VIII Da Ordem Social
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia
sociais (...)
Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado (...)
8o O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando
mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes.
Fonte: Brasil (1988).
Apesar de, como assevera Pitanguy (2002), ter sido fundamental a incluso
na CF/88 do 8o, do Art. 226, em que o Estado reafirma sua responsabilida-
de em criar mecanismos para coibir a violncia intrafamiliar, questionam-se as
consequncias do englobamento do sujeito famlia sobre o sujeito mulher para
as polticas pblicas de enfrentamento da violncia contra as mulheres. No nos
parece ser toa que, no que se refere ao tema da violncia, tal artigo seja a nica
e principal conquista jurdica das mulheres. O efeito negativo da forma como o
tema entrou na CF/88 se revela na
Invisibilizao da mulher no que se refere violncia, em especial no mbito privado,
em que pese sejam as mulheres as grandes destinatrias deste tipo de violncia.
Vale dizer, a violncia contra a mulher, seja na esfera privada ou pblica, no foi
explicitamente tratada na Constituio, e acabou ficando diluda no pargrafo da
violncia na famlia e nos preceitos de tratamento igualitrio (PANDJIARJIAN,
2006, p. 91).
Obviamente que tais resultados devem ser considerados luz das condi-
es sociais, culturais e polticas da poca, e da cabe reconhecer seu carter de
grande conquista. A despeito destas consideraes, cremos ser crucial apontar
para os elementos implcitos a esta forma indireta de garantia dos direitos das
mulheres no que diz respeito violncia, j que revelam uma forma de percep-
o das mulheres persistente at hoje, que coloca em xeque sua condio mesma
de sujeito de direitos.
13. Podem-se encontrar diferentes posies e conceitos em Gregori (1993), Grossi (1998a), Soares, (1999), Bandeira
Surez (2002) e Teles e Melo (2002).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 215
14. Os TCOs substituem os boletins de ocorrncia (BOs) nos casos de crimes de menor potencial ofensivo como eram
considerados os casos de violncia contra as mulheres antes da Lei Maria da Penha e no geram inquritos policiais
nem processos criminais. O delegado encaminha o TCO diretamente para o juizado especial, para que se proceda
transao penal.
15. Segundo a autora, segmentos esses que se considera[m] formado[s] por cidados malogrados ou potencialmente
passveis de malogro (DEBERT, 2006, p. 18).
16. Na medida em que o Estado, por meio da polcia, chamado a atuar para garantir a segurana das suas cidads,
j que suas liberdades individuais, como sujeitos de direito, ainda no esto socialmente reconhecidas.
17. Ver a pesquisa por ele encomendada, intitulada Quando a vtima mulher (ARDAILLON; DEBERT, 1987).
218 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Apenas recentemente a ateno se volta para outras formas de violncia, como a sexual
(...). Portanto, de incio, o combate violncia tampouco apareceu referido ao setor
sade e sim como questo de polcia e legislao (...). Logo, fundamental salientar a
invisibilidade da violncia sexual na definio do problema da violncia domstica e,
consequentemente, nos dados e pesquisas (ADESSE; SOUZA, 2005, p. 19).
As dificuldades que envolvem esse tipo especfico de violncia que acomete
as mulheres podem ser tambm compreendidas pela chave analtica do no re-
conhecimento das mulheres como sujeitos de direitos em si. Novamente aqui se
impe a tenso entre a mulher como sujeito de direitos e como ser na famlia, j
que o que parece estar em jogo a expectativa de um lugar que cabe mulher
ocupar na sociedade, que parece estar estreitamente relacionada quebra das
qualidades morais que se espera das mulheres (SUREZ et al., 1999, p. 45).
Nesse sentido, a mulher, muito embora tenha sido violentada, invariavelmente
vista com desconfiana, sendo colocada sob avaliao moral.
Segundo Vargas (1999), uma das particularidades que caracterizam o crime
de estupro , na maioria das vezes, a carncia de provas materiais e de testemunhas
exigncias para a sua comprovao , para alm da palavra do agressor e da
agredida. Tais dificuldades so potencializadas quando os envolvidos (agressor
e agredida) possuem algum tipo de relacionamento, ou seja, se conhecem.
Muitos estudos18 mostram que a interpretao pelos tribunais dos crimes sexuais
fundamenta-se em uma moral sexual que opera em uma lgica dicotmica a
partir da qual as mulheres vitimadas so percebidas ou como honestas ou seja,
adequadas a um determinado padro de feminilidade que atualiza valores como
recato e castidade ou como sua anttese, as mulheres da vida (GROSSI, 1998b).
O tema da violncia foi, como se procurou demonstrar, a primeira bandeira
de aglutinao feminista em relao a questes especficas das mulheres e sua
disseminao fruto do processo poltico do movimento. Pode-se afirmar que,
atualmente, a politizao da violncia contra as mulheres um dos maiores
patrimnios polticos do movimento feminista brasileiro, apesar de muitos
avanos que ainda se fazem necessrios e barreiras a serem rompidas. O lugar
estratgico que tal bandeira ocupa deve-se, em grande medida, ao fato de ter sido
o tema, em larga agenda do movimento, que permitiu ampliar a audincia do
seu discurso para alm das fronteiras militantes (HEILBORN; SORJ, 1999, p.
210). Trata-se, portanto, de um tema que favorece coalizes e diminui distncias
entre universos de valores entre os cidados. , assim, a inscrio de um dos mais
importantes signos polticos da luta feminista no repertrio cultural.
19. Chamados poca de Conselhos da Condio Feminina, aos moldes do primeiro criado em So Paulo, em 1985.
20. Interessa ressaltar que, a despeito de todo esse processo de mobilizao e incentivo participao do maior
nmero possvel de mulheres, a legitimidade das demandas das mulheres no deixou de ser contestada em meio aos
debates das Comisses da ANC, inclusive pelas parlamentares mulheres (BRASIL, 1987a, p. 46).
220 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
carta, foi divulgado entre deputadas e deputados constituintes, bem como nos es-
tados, entre as entidades representativas que, na forma do regimento da assembleia,
podiam encaminhar propostas a serem inseridas na Constituio.
A Carta das Mulheres aos constituintes compe-se de duas partes: a pri-
meira relativa ao que se denominou de princpios gerais, que remete s rei-
vindicaes voltadas para a promoo do princpio da igualdade na CF/88; e
a segunda trata-se de demandas especficas organizadas por temas. So estes:
famlia, com vista a mudanas na legislao civil; trabalho, voltado para a le-
gislao trabalhista; sade; educao e cultura; violncia, e questes nacionais
e internacionais.
Vale salientar que, apesar de muitas conquistas, algumas propostas no fo-
ram acolhidas. Isto, no entanto, no impediu que algumas fossem incorporadas
em legislaes ordinrias, por exemplo, a unio civil de pessoas do mesmo sexo
e a reviso do direito ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e de
penso salarial para o emprego domstico (PITANGUY, 2008).
21. Tal conveno foi adotada no Brasil sob a forma de lei, publicada no Dirio Oficial da Unio, de 21 de maro de 1984.
222 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Como exemplificado, a violncia sexual ocupou uma boa parte dos debates
dos constituintes, no entanto, de forma a se contraporem s possibilidades de rea-
lizao de aborto legal nos casos de estupro e risco de morte para a me. Neste jogo
argumentativo, vigente at hoje, h, claramente, a exemplo do posicionamento do
deputado j referido, a negao s mulheres do direito a ter direitos. A manuteno
das suas vidas e o direito de decidir sobre seu prprio corpo acaba por lhes serem
alienados em favor do direito do ente mais preeminente que a engloba, a famlia.
3.2.3 A longa trajetria das demandas da Carta das Mulheres: de 1988 at hoje
No que nos interessa aqui, o tema da violncia recobriu 12 das 70 demandas
que compunham a Carta, as quais seguem comentadas.22 Chama ateno o tem-
po necessrio para que a maior parte das demandas pudesse ser incorporada ao
nosso ordenamento jurdico ou ao desenho das polticas governamentais. Assim,
somente a partir da segunda metade da dcada de 1990 comea a haver iniciativas
neste sentido, e muitas destas ainda esto por ser atendidas ou ter os mecanismos
de efetivao aperfeioados.
1. Criminalizao de quaisquer atos que envolvam agresses fsicas, psicolgi-
cas ou sexuais mulher, fora e dentro do lar.
Como se percebe, a demanda ampla e no se restringe ao mbito doms-
tico, s relaes familiares, j que a violncia que acomete as mulheres
oriunda das desigualdades de gnero que estruturam a sociedade brasileira.
revelador que a resposta recebida na CF/88 tenha sido no ttulo VIII
Da ordem social, no captulo VII, Da famlia, do adolescente e do idoso,
o Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado,
8 O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a
integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes.
As mudanas mais significativas surgiram alguns anos depois. Em 2004, a Lei
no 10.886 incluiu a violncia domstica no Cdigo Penal, Art. 129 (GOMES,
2007), prevendo pena de seis meses a um ano para o agressor, o que se pode con-
siderar um primeiro passo em direo aprovao da Lei no 11.340, em 2006.
Conhecida como Lei Maria da Penha, a referida norma recebeu este nome em
homenagem mulher que protagonizou um caso que se tornou emblemtico
da violncia que acomete as mulheres, escapando com vida, embora paraplgica,
de duas tentativas de assassinato empreendida pelo seu ento marido. A referida
lei tipificou e definiu a violncia domstica e familiar contra a mulher, entre
outras importantes inovaes que so, ainda, alvo de dissenso e debate.
22. Cabe registrar aqui o levantamento realizado pelo Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA, 2006)
sobre avanos, estagnaes e retrocessos no campo da garantia dos direitos das mulheres na legislao brasileira ps-
Constituinte, que recobre as mais diferentes dimenses da vida das mulheres. Por ora, interessa-nos resgatar algumas
destas que dizem respeito mais diretamente violncia contra as mulheres.
224 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
23. Uma primeira anlise sobre este servio pode ser encontrada em Bonetti, Pinheiro e Ferreira (2008).
226 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
24. Aps alguns confrontos entre o CNDM e o governo federal acerca de posies sobre temas polmicos, como o
racial e o agrrio, inicia-se um processo de reduo do Conselho com vista a sua extino. Sob o argumento de que as
mulheres tinham alcanado quase 80% das suas demandas na Constituio, os dirigentes governamentais defendiam
que o CNDM poderia ser reduzido por j ter cumprido sua funo. As tenses chegaram ao ponto de redundar em uma
renncia coletiva do rgo, em meados de 1989 (PITANGUY, 2008).
228 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
25. Em substituio Secretaria dos Direitos da Cidadania, foi criada, em abril de 1997, a Secretaria Nacional dos
Direitos Humanos, posteriormente transformada, em janeiro de 1999, em Secretaria Especial dos Direitos Humanos
(SEDH), com assento nas reunies ministeriais.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 229
3.3.4 2004-2006: Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), Ligue 180 e
Lei Maria da Penha
A partir de 2004, com a elaborao do novo PPA e a mudana na gesto da SPM, o Pro-
grama de Combate Violncia contra as Mulheres26 ganha mais fora, apresenta inovaes
em relao ao perodo anterior e marca o incio de um processo de transformao na polti-
ca nacional. As casas-abrigo deixam definitivamente de ser o foco da poltica, que, alm de
procurar fomentar a implantao de redes de atendimento, englobando os mais variados
servios e polticas pblicas, passa a investir na implantao de centros de referncia de
atendimento mulher em situao de violncia.
Em julho de 2004, ocorre a I Conferncia Nacional de Polticas para as Mu-
lheres (CNPM), antecedida de conferncias municipais e estaduais, que mobiliza-
ram centenas de milhares de mulheres em todo o pas. As diretrizes emanadas da
conferncia embasaram a elaborao do I PNPM,27 que dedica um de seus quatro
captulos temticos ao enfrentamento da violncia. O plano de ao deste cap-
tulo composto por 31 aes, organizadas em sete prioridades, que englobam:
i) ampliao e aperfeioamento da rede de atendimento; ii) reviso da legislao
nacional; iii) aes preventivas e educativas; iv) ateno sade da mulher vtima
de violncia domstica e sexual; v) produo de informaes; vi) capacitao de
profissionais na temtica; e vii) ampliao do acesso justia (BRASIL, 2004).
26. Aps a reviso anual do PPA em 2005, o programa passou a se chamar Preveno e Combate Violncia contra
as Mulheres.
27. O processo de traduo de diretrizes aprovadas em uma conferncia em um plano de governo envolve, necessaria-
mente, perdas importantes. Com isso, como era de se esperar, muitas diretrizes da I CNPM no foram contempladas no
plano. E muitas relacionadas ao tema da violncia contra as mulheres acabaram incorporadas na Lei Maria da Penha,
prevista como uma das aes do PNPM e aprovada em 2006.
232 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Pode-se concluir que esses temas j estavam na pauta das polticas imple-
mentadas pelo CNDM desde a segunda metade da dcada de 1990. Os debates
que permearam a I CNPM e o resultado expresso no PNPM so, portanto, o fru-
to de muitos anos de discusses, implementao de aes e polticas nos estados e
nos municpios, organizao dos movimentos feminista e de mulheres e tentativas
de pautar a questo na agenda pblica.
Das principais realizaes do plano neste campo, destacam-se a implantao
do Ligue 180, entre o final de 2005 e o incio de 2006, e a elaborao do antepro-
jeto de lei que resultou na promulgao da Lei Maria da Penha, em 2006.
Alm da relevncia de um servio nacional e gratuito, que pode constituir uma
importante porta de entrada na rede de atendimento para as mulheres em situao de
violncia, a Central de Atendimento Mulher Ligue 180 tem se revelado bastante
til para o levantamento de informaes que subsidiam o desenho da Poltica Nacio-
nal de Enfrentamento da Violncia Contra as Mulheres, na tentativa de suprir grande
lacuna existente no acmulo de dados sistemticos e nacionais sobre o fenmeno da
violncia contra as mulheres no pas (GODINHO; COSTA, 2006). Por exemplo,
no ano de 2007, foram efetuados quase 200 mil atendimentos a mulheres de todo o
pas, sendo que 57,4% referiam-se ao encaminhamento a servios da rede. A presta-
o de informaes e orientaes sobre a violncia domstica e familiar e os direitos
da mulher respondeu por cerca de um tero dos atendimentos realizados, enquanto
pouco mais de 10% foram relatos de violncia. O 1% restante diz respeito a registros
de reclamaes sobre servios da rede ou a elogios e sugestes.28
A promulgao da Lei Maria da Penha representou grande conquista para
os movimentos de mulheres e feministas e para as mulheres brasileiras. Uma lei
que tipifica a violncia domstica e familiar contra a mulher e cria os mecanismos
para coibi-la uma demanda de dcadas e vem coroar um processo lento, mas
contnuo de adoo de instrumentos legais para lidar com a questo.
29. Sendo que, destes, 109 correspondem a juizados e varas adaptados para atender casos de violncia domstica e
familiar contra as mulheres.
234 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
2008 e 2011. Se, neste perodo, o oramento da SPM para o tema ser de pouco
menos de R$ 150 milhes, os demais rgos aportaro recursos da ordem de R$ 850
milhes, somando um oramento total de mais de R$ 1 bilho. O objetivo do pacto
prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres, atuando para
garantir a reduo dos ndices de violncia no somente por meio da represso, mas
tambm da preveno, da ateno, da proteo e da garantia dos direitos daquelas
em situao de violncia e da promoo de uma mudana cultural que dissemine
atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito diversidade e paz.30
O pacto tem amplitude nacional, mas, em 2008, foi priorizada a atuao
em 12 unidades da Federao (UFs), a saber: So Paulo (SP), Rio de Janeiro
(RJ), Esprito Santo (ES), Bahia (BA), Cear (CE), Pernambuco(PE), Par (PA),
Amazonas (AM), Rio Grande do Sul (RS), Distrito Federal (DF), Minas Gerais (MG)
e Maranho (MA). Uma das principais dificuldades enfrentadas deve-se lentido
inerente ao processo de construo de um projeto integrado entre os diversos rgos
administrativos nos estados e nos municpios. Para o monitoramento e a avaliao
dos resultados do pacto foram estabelecidas metas a serem perseguidas ao longo
dos quatro anos de implementao desta nova estratgia de atuao, e foi instalada,
em outubro de 2007, a Cmara Tcnica de Monitoramento das Aes do Pacto.
Vinculada ao comit de articulao e monitoramento do PNPM, tal cmara tem
o objetivo de coordenar a execuo do pacto, monitorar seu desenvolvimento e
o cumprimento das metas apresentadas, definir estratgias e avaliar os resultados
alcanados. Desde sua instalao, a cmara visava se reunir periodicamente para
elaborar seu planejamento para o perodo 2008-2011; no entanto, at agora, no
h nenhum registro da avaliao da cmara sobre os impactos oriundos do pacto.
Com o lanamento do pacto, no ano de 2007, percebe-se uma verdadeira inflexo
na j ascendente trajetria dos recursos aplicados pelo governo federal na Poltica Na-
cional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres. Apesar do total destinado ao
pacto ser pouco expressivo diante de todo o OGU, para esta poltica, representou um
enorme avano do ponto de vista oramentrio.
O MJ, por meio do seu Programa Nacional de Segurana Pblica com Ci-
dadania (Pronasci), um dos rgos parceiros do Pacto pelo Enfrentamento da
Violncia contra a Mulher. Entre suas aes encontra-se o apoio consolidao da
Lei Maria da Penha, por meio de incentivo criao de juizados especiais de vio-
lncia domstica e familiar contra a mulher, ncleos especializados nas defensorias
pblicas e penitencirias femininas, bem como a qualificao das Deams, tanto em
infraestrutura quanto em recursos humanos, e a criao de centros de reabilitao
dos agressores, sendo que em todas estas aes deve contar com intensa partici-
pao da SPM no que tange s diretrizes da poltica. Alm destes, h um projeto
que envolve as mulheres de uma forma muito peculiar, que merece ser analisado
mais demoradamente por corroborar a tese defendida ao longo deste texto, sobre
a mulher ser concebida como ser na famlia e no como sujeito de direitos em si.
Trata-se do projeto Mulheres da Paz, originalmente concebido como Mes da Paz.
Tal projeto visa capacitao de lideranas femininas, moradoras de comunida-
des dominadas pelo trfico e pela violncia,
(...) para se aproximar de jovens em situao de risco infracional ou criminal e encami-
nh-los aos programas sociais e educacionais do Pronasci, como o Protejo, Reservista Ci-
dado, entre outros. As lideranas sero identificadas em cada comunidade por assistentes
sociais ligados ao Pronasci. Cerca de 5,3 mil mulheres sero formadas at 2011 no curso
de Promotoras Legais Populares, que envolver temas como direitos humanos, mediao
de conflitos e cidadania. Cada uma receber uma bolsa de R$ 190,00. As expectativas
para este projeto so de que 1.325 mulheres sejam atingidas por ano e de que sejam
distribudas 193.500 bolsas no total de R$ 36,765 milhes at 2011 (BRASIL, 2007).
Na sua concepo original, o projeto denominava-se Mes da Paz, por funda-
mentar-se no imaginrio da me como uma figura que protege e cuida e na identifica-
o de certa liderana natural das mes oriundas das chamadas zonas conflagradas.
A ideia vinculada a este imaginrio era a de que as pessoas envolvidas nas aes pre-
vistas fossem cuidadoras fossem elas irms, mes, pais, namoradas etc. , em geral,
relacionadas aos jovens que vivem situaes de risco. O conceito de cuidadores reme-
te, por sua vez, a uma tica do cuidado, forjando uma concepo de que os jovens em
situao de risco so filhos da comunidade.
Muitas crticas foram dirigidas a esse projeto por parte da sociedade civil.
O movimento feminista posicionou-se fortemente contrrio a trs questes bsicas:
a estereotipizao das mulheres em funo da maternidade, a negligncia em relao
sua segurana ao atuar junto a jovens em envolvimento com crime nas suas comu-
nidades e a oferta de bolsas de baixo valor. Embora o projeto tenha sido rebatizado
como Mulheres da Paz, suas premissas continuaram intactas. Algumas destas ques-
tes tambm foram objeto de crtica da Anistia Internacional (AI), em seu relatrio
sobre a situao das mulheres em meio violncia (AI, 2008).
O relatrio da ONG denuncia a invisibilidade da forma como as mulheres vivem
suas vidas em comunidades conflagradas, porque o debate e as preocupaes centram-
se tradicionalmente nos homens jovens nos contextos de violncia armada. Elogia a
adoo da Lei Maria da Penha e os esforos empreendidos pela SPM na promoo de
polticas no enfrentamento da violncia domstica e familiar; no entanto, ressente-se
da falta de ateno do Estado segurana das mulheres: sua vivncia da excluso social
e sua relao com a segurana pblica continuam, em grande parte, negligenciadas
(AI, 2008, p. 12).
236 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
BOX 2
Sugestes da AI ao Estado brasileiro no que tange segurana pblica
sob a perspectiva das mulheres
A AI vem mais uma vez pedir s autoridades que:
Assegurem que, com base nos dados coletados, o governo federal, inclusive a SPM, o MJ e a
SEDH, bem como outros ministrios pertinentes, com representantes da sociedade civil, renam-
se para garantir que projetos especficos de gnero sejam includos na proposta do Pronasci.
Assegurem que seja estabelecido um processo para avaliar, de modo independente, a implemen-
tao do impacto da proposta do Pronasci sobre as questes de gnero e identificar as reas
estratgicas para as necessidades de segurana das mulheres.
4 Consideraes finais
Neste estudo, buscamos analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a
partir da CF/88, ao longo dos seus 20 anos. Ao debruarmos-nos sobre o tema,
percebemos que, apesar das inmeras conquistas comemoradas pelo movimento
de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania feminina oriunda da Carta Magna
, ainda, uma cidadania de segunda classe. A fim de destrinarmos esta ques-
to, elegemos um tema para o exame da cidadania feminina assim qualificada.
Um tema que de grande relevncia para o movimento feminista, o qual at nos-
sos dias tem grande relevncia e fonte de grandes investimentos polticos seja da
sociedade civil, seja do governo: a violncia contra as mulheres.
A hiptese perseguida ao longo do captulo, seguindo a anlise de Bruno (1995),
foi a de que a cidadania feminina que se consolidou na CF/88 uma cidadania
subalterna e concedida. Tal qualificao est diretamente relacionada com a cul-
tura poltica brasileira mais ampla que, historicamente, investiu nos direitos so-
ciais entendidos como ddivas do que nos direitos civis; e com a forma como
o feminismo ideologia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas
liberais dialogou e acomodou-se s realidades e aos valores culturais brasileiros,
tendo todas as suas bandeiras e demandas transformadas discursivamente em uma
retrica dos direitos sociais e, finalmente, na pregnncia e na grande valorizao de
certo iderio de famlia em que a mulher, como me, tem um papel crucial.
Assim, por meio da anlise do desenvolvimento da questo da violncia contra
a mulher no pas, das demandas feministas ANC, do texto constitucional propria-
mente dito e dos seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas,
238 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
REFERNCIAS
ADESSE, L. M.; SOUZA, C. Violncia sexual no Brasil: perspectivas e desafios.
Braslia: SPM, 2005.
ALVAREZ, S. E. Feminismos latino-americanos. Revista Estudos Feministas,
IFCS-UFRJ, n. 2, v. 6, p. 265-284, 1998.
ALVES, B. M.; PITANGUY, J. O que feminismo. So Paulo: Brasiliense, 1991.
ANISTIA INTERNACIONAL (AI). Por trs do silncio: experincias de mulhe-
res com a violncia urbana no Brasil. Relatrio, 2008. Disponvel em: <http://
www.amnesty.org/en/library/asset/AMR19/001/2008/en/784c4e58-62f1-11dd-
9756-f55e3ec0a600/amr190012008por.pdf>.
ARDAILLON, D.; DEBERT, G. Quando a vtima mulher: anlise de julgamen-
tos de crimes de estupro, espancamento e homicdio. Braslia: Conselho Nacional
dos Direitos da Mulher, Ministrio da Justia, 1987.
ARENDT, H. A condio humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1987.
______. Origens do totalitarismo: anti-semitismo, imperialismo, totalitarismo.
7. reimp. So Paulo: Companhia das Letras, 2007 [1989].
VILA, B. Cidadania, direitos humanos e direitos das mulheres. In: BRUSCHI-
NI, C.; UNBEHAUM, S. (Org.). Gnero, democracia e sociedade brasileira. Fun-
dao Carlos Chagas. So Paulo: Editora 34, 2002, p. 121-142.
BANDEIRA, L.; SUREZ, M. A politizao da violncia contra a mulher e o
fortalecimento da cidadania. In: BRUSCHINI, C.; UNBEHAUM, S. (Org.).
Gnero, democracia e sociedade brasileira. So Paulo: Editora 34, Fundao Carlos
Chagas, 2002, p. 295-320.
BARSTED, L. L. Reflexes sobre a trajetria do movimento feminista na luta contra
a violncia. In: SEMINRIO INTERNACIONAL FEMININO E MASCULI-
NO: igualdade e diferena na justia. Porto Alegre, 5-7 jul. 1995.
BARSTED, L. L.; PITANGUY, J. Prefcio edio em portugus. In: Direitos
Humanos das Mulheres Passo a Passo: guia prtico para o uso do direito internacio-
nal dos direitos humanos e dos mecanismos para defender os direitos humanos
das mulheres. Anais... Rio de Janeiro: Cepia, 1999.
BONACCHI, G.; GROPPI, A. (Org.). O dilema da cidadania: direitos e deveres
das mulheres. So Paulo: UNESP, 1994.
BONETTI, A. L.; PINHEIRO, L. S.; FERREIRA, P. C. Violncia contra as mulheres
e direitos humanos no Brasil: uma abordagem a partir do Ligue 180. In: ENCONTRO
DA ABEP, 16., 2008, Caxambu, MG. Anais... Caxambu: ABEP, 29 set. 3 de out. 2008.
240 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
______. Discours sur les femmes battues: representations de la violence sur les fem-
mes au rio grande do Sul. Tese (Doutorado) Universit Paris V. Rene Descartes,
Paris, 1988.
______. Novas/velhas violncias contra a mulher no Brasil. Revista Estudos
Feministas, v. 1, n. 1, p. 462-472, 1993.
GROSSI, M. P. Rimando amor e dor: reflexes sobre a violncia no vnculo afe-
tivo-conjugal. In: GROSSI, M.; PEDRO, J. (Org.). Masculino, feminino, plural.
Florianpolis: Editora Mulheres, 1998a.
______. Gnero, violncia e sofrimento. In: Antropologia em primeira mo, Ilha
de Santa Catarina: PPGAS/UFSC, 1998b, p. 1-22 (Coletnea).
HEILBORN, M. L. Violncia e mulher. In: VELHO, G.; ALVITO, M. (Org.).
Cidadania e violncia. Rio de Janeiro: UFRJ/FGV, 1996, p. 89-98.
HEILBORN, M. L.; SORJ, B. Estudos de gnero no Brasil. In: MICELI, S.
(Org.). O que ler na cincia social brasileira (1970-1995). Sociologia. So Paulo:
Sumar, Capes, ANPOCS, 1999, p. 183-223.
IPEA. Diagnstico e desempenho recente do Pacto Nacional pelo Enfrentamento
da Violncia contra a Mulher. In: Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamen-
to e polticas pblicas. Braslia: 2009, p. 739-760. Volume 3 (Srie: Brasil o
Estado de uma nao).
JELIN, E. Mulheres e direitos humanos. Revista Estudos Feministas, UFRJ/UERJ,
v. 2, n. 1, p. 117-149, 1994.
LAVALLE, A. G. Cidadania, igualdade e diferena. Lua Nova, n. 59, p. 75-93, 2003.
MACHADO, L. Z. Atender vtimas, criminalizar violncias. Dilemas das delegacias da
mulher. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2002 (Srie Antropologia, no 319).
MONTERO, P.; SORJ, B. SOS: mulher e a luta contra a violncia. In: FRAN-
CHETTO, B. et al. (Org.). Perspectivas antropolgicas da mulher 4. Rio de Janeiro:
Zahar, 1984, p. 103-107.
MUNIZ, J. Os direitos dos outros e outros direitos: um estudo sobre a negocia-
o de conflitos nas Deams. In: SOARES, L. (Org.). Violncia e poltica no Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro: Iser, Relume Dumar, 1996.
Pandjiarjian, V. Balano de 25 anos da legislao sobre a violncia contra
as mulheres no Brasil. In: Diniz, C. S. G.; Mazoni, L. S.; Mirim, L. A. L.
Violncia, sade e direitos humanos: vinte e cinco anos de respostas brasileiras em
violncia contra as mulheres no Brasil (1980-2005) alcances e limites. So Paulo:
Coletivo Feminista Sexualidade e Sade, 2006, p. 78-139.
244 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Stios visitados:
<http://www2.camara.gov.br/>.
<http://www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos>.
<http://www2.camara.gov.br/constituicao20anos/o-processo-constituinte/lista-
de-comissoes-e-subcomissoes>.
<http://www.spmulheres.gov.br>.
ANEXO 1
QUADRO 1
Sinptico das parlamentares componentes do lobby do batom
Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC
Foi eleita deputada federal em 1982, pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
Licenciou-se do cargo de deputada federal,
Bete (Elizabete) Deixou o PT para votar em Tancredo Neves no colgio eleitoral. Ingressou
247
(Continua)
(Continuao)
248
Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC
(Continua)
(Continuao)
Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC
Foi responsvel pelo escritrio da Empresa Brasileira de Turismo (Embratur) Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes,
em Nova Iorque. Com o apoio do ento governador do DF, Jos Aparecido, Consanguinidade filha do da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura
Mrcia Kubitschek 44 Jornalista PMDB DF
foi a quarta colocada nas eleies, com 22.746 votos, em seu primeiro ex-presidente Juscelino Kubitschek. e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
mandato poltico. cao (titular).
Presidente da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), em Rio Branco, no Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso,
estado do Acre (AC) e presidenta da Fundao do Bem-Estar Social, em Aliana viva do primeiro da Comisso da Famlia, Educao, Cultura
Maria Lcia Mello Rio Branco/AC. Teve o mandato de deputada federal cassado e os direitos governador eleito do Acre, em e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
52 Professora PMDB AC
de Arajo polticos suspensos por dez anos, na legislatura 1967-1971, diante do 1962, Augusto de Arajo, cassado cao (titular); e Comisso da Soberania e dos
disposto no Art. 4o do Ato Institucional no 5. Prima do governador eleito de em 1964. Direitos e Garantias do Homem e da Mulher
seu estado, voltou Cmara dos Deputados com 66.973 votos. (suplente).
(Continua)
249
(Continuao)
250
Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC
Foi secretria municipal de educao em Macap, no estado do Amap, em Consanguinidade seu irmo foi
Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores
1963. Prefeita-interina e vice-prefeita de Macap (AP), em 1986. Trabalhou secretrio de Agricultura do Amap
e Servidores Pblicos, da Comisso da Ordem
Raquel Capiberibe na Comisso Permanente da Seguridade Social e Famlia, como suplente (1985-1987), Prefeito de Macap
48 Pedagoga PSB AP Social (suplente); e Subcomisso da Poltica
da Silva (1996-1997), e na Comisso Temporria Especial para Implementao das (1988-1992) e Governador do
Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria da
Decises da IV CMM, como titular, em 1997. Oriunda do PTB foi eleita, em estado do Amap (1995-1999),
Comisso da Ordem Econmica (titular).
1985, pelo PMDB, estreando na Cmara dos Deputados com 4.754 votos reeleito em 1988.
Teve sua candidatura lanada pelo marido e recebeu a maior votao de Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso
seu Estado, 136.031 votos. Em 1991, foi condecorada com o Certificado (suplente), da Comisso da Famlia, da Educa-
de Mulher Destaque na Poltica pelo CNDM. Representante da Cmara Aliana casada com o ex-governa- o, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia
Rita de Cssia Paste
Jornalista PMDB ES dos Deputados na IV CMM em Pequim, China, em 1995. Participou como dor do Esprito Santo e senador e da Comunicao (titular); e Subcomisso dos
Camata
titular da Comisso Mista Esterilizao das Mulheres no Brasil. Atuou como Gerson Camata. Direitos e Garantias Individuais, da Comisso da
suplente na Comisso Externa sobre a Violncia contra a Mulher. Membro e Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem
titular do Conselho Consultivo pela Sade da Mulher (2007). e da Mulher (suplente).
(Continua)
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
(Continuao)
Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC
Comeou sua carreira poltica como vereadora, no antigo DF, eleita pela
Unio Democrtica Nacional (UDN) em 1954 e 1958. Em 1960, elegeu-se
deputada estadual por este partido. De 1962 a 1964, no governo Carlos
Lacerda, foi secretria de servios sociais. Em 1964, fundou e foi a primeira Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso
presidenta do Banco Nacional da Habitao (BNH), permanecendo no cargo da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura
Sandra Martins RJ
62 Professora PFL at 1965. Foi delegada do Brasil junto Organizao das Naes Unidas Nenhuma e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
Cavalcanti
para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), em 1961, e ONU, em cao (suplente); e Comisso de Sistematizao
1965. Nas eleies de 1974, foi eleita deputada estadual pela Arena e, em (titular).
1978, foi candidata derrotada ao Senado. Em 1982, disputou o governo do
estado do Rio de Janeiro pelo PTB. Foi a deputada mais votada pelo PFL/RJ,
em 1986, com 137.595 votos.
ANEXO 2
1 APRESENTAO
No Brasil, em que pese a centenria presena da temtica racial no debate poltico,
recente o reconhecimento da promoo da igualdade racial como objeto da inter-
veno governamental. Examinando o significativo intervalo que separa os dias atu-
ais do momento em que foi extinta a escravido de africanos e seus descendentes no
pas, constata-se que, para o ressurgimento atual da temtica da desigualdade racial
e sua incluso nas polticas pblicas, foram muitas discusses travadas, paradigmas
e explicaes superadas, dogmas abandonados e compreenses reformuladas.
Este captulo tem como objetivo tratar da promoo da igualdade racial
como tema organizador de polticas pblicas. Este foi um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se assenta no tratamento dado temtica racial pela Cons-
tituio Federal (CF) promulgada em 1988. De forma indita, o texto constitu-
cional reconhece o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na
sociedade brasileira, sustentando a necessidade de combat-los. Defende ainda a
promoo da igualdade como meta da Repblica, assim como determina a valo-
rizao dos diferentes grupos que compem a sociedade brasileira. Contudo, a in-
cluso do tema racial na agenda das polticas pblicas responde tambm a outro
movimento histrico. Este foi fruto de um esforo inovador do movimento social
negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade no apenas de
combater o racismo, mas de efetivamente atuar na promoo da igualdade racial.
E, neste sentido, ele foi acompanhado por amplo movimento de reinterpretao da
questo racial e de seu papel na configurao da desigualdade brasileira.
* Os autores agradecem a Ivair Augusto dos Santos e a Zlia Amador de Deus pelos comentrios e sugestes apresen-
tados ao texto durante o seminrio 20 anos da Constituio. Agradecem ainda s contribuies aportadas por Herton
Arajo, Jhonatan Ferreira e Sergei Soares. Uma verso ligeiramente distinta deste texto foi pblicada em Jaccoud (2009).
** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
262 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
1. Apesar das dificuldades no pas, militantes do movimento negro brasileiro participaram de congressos e eventos
mundiais, tais como: VI Congresso Pan-Africano (Dar-es-Salaam 1974); I Reunio da Unio de Escritores Africanos
& Encontro para Alternativas Africanas (Dacar, 1976); I Congresso de Cultura Negra das Amricas (Cali, 1977);
II Congresso de Cultura Negra das Amricas (Panam, 1980), e outros. O Brasil sediou ainda o III Congresso de
Cultura Negra das Amricas, ocorrido na cidade de So Paulo, em agosto de 1982.
2. Ver a respeito Andrews (1998) e Hasenbalg (1996).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 265
5. De 1981 a 1990, ocorreram dez Encontros de Negros do Norte e do Nordeste. Tambm foram realizados encontros
similares reunindo militantes das regies Sul e Sudeste (1987, 1989, 1990) e da regio Centro-Oeste (1988, 1989,
1991). Cabe, ainda, citar a realizao do I Encontro Nacional de Mulheres Negras, ocorrido no Rio de Janeiro em 1988,
e do I Encontro Nacional das Entidades Negras, ocorrido em 1991 em So Paulo.
6. A campanha No deixe sua cor passar em branco visava mobilizar a populao para responder ao quesito de
autoidentificao da cor no Censo de 1991. A Campanha da Fraternidade de 1988 da Igreja Catlica organizou-se sob
o lema Ouvi o clamor desse povo negro.
7. A reivindicao pela participao de ao menos um representante da populao negra na Comisso de Estudos Constitucionais
foi levada ao ento governador de So Paulo, Franco Montoro, durante ato do Conselho da Comunidade Negra em repdio ao
regime de apartheid da frica do Sul. Aps a nomeao de Hlio Santos, o Conselho da Comunidade Negra passou a mobilizar
uma articulao nacional das propostas do movimento negro para serem includas no anteprojeto.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 267
11. Para mais aspectos do tratamento dado questo negra em constituies anteriores ver Nascimento e Nascimento 2004.
12. Concretizaram-se as primeiras trs reivindicaes do Manifesto da Conveno Poltica do Negro de 1945 e do
programa do Teatro Experimental do Negro (TEN) anunciado no jornal Quilombo: a Constituio Cidad anuncia a na-
tureza pluricultural e multitnica do pas (Art. 215, 1o), estabelece o racismo como crime inafianvel e imprescritvel
(Art. 5o, inciso XLII). Alm disso, determina a demarcao das terras das comunidades remanescentes de quilombos
(Art. 68, Disposies Transitrias). (NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004, p. 143).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 269
Nesse sentido, como vem sendo reconhecido por analistas do tema, apesar de
sua utilizao ainda limitada, ampla a potencialidade transformadora da Constitui-
o no campo racial (SARMENTO, 2006; SILVA Jr., 2002). Deve ser lembrada a
proibio da diferena salarial ou admisso por motivos de cor (Art. 7o, inciso XXX),
e a garantia de uma educao sem preconceitos (Art. 227). Destaca-se, principalmen-
te, a garantia do princpio da igualdade no mais entendido a partir do pressuposto
liberal da restrita defesa da liberdade, mas ampliado para a garantia de direitos que
assegurem o exerccio destas liberdades fundamentais. Parte-se da premissa de que a
igualdade um objetivo a ser perseguido atravs de aes e polticas pblicas, e que,
portanto, ela demanda iniciativas concretas em proveito dos grupos desfavorecidos
(SARMENTO, 2006, p. 66). O texto constitucional brasileiro abraa, assim, os
princpios da promoo da igualdade e do combate a discriminaes e preconceitos.
A Constituio aponta ainda para os instrumentos de defesa de direitos difusos ou
coletivos, em que se incluem a defesa dos direitos dos grupos tnicos minoritrios.
A relevncia dada pelo reconhecimento de que a defesa de direitos no se restringe
queles afetos aos indivduos, mas se estende aos direitos de grupos sociais especficos
ou de direitos afetos coletividade como um todo.13 Neste sentido, cabe ao Ministrio
Pblico Federal (MPF) a atuao na proposio de aes civis pblicas em prol dos
interesses das minorias, o que vem efetivamente permitindo uma ao inovadora em
defesa da promoo da igualdade racial, como ser tratado na seo 5 deste captulo.
Cabe ainda ressaltar o reconhecimento dado pela Constituio plu-
ralidade tnica/racial da populao brasileira. Ao estabelecer a proteo das
culturas afro-brasileiras e a necessidade de fixao das datas comemorativas
significativas para os diferentes segmentos tnicos nacionais (Art. 215) e
o acolhimento das contribuies de diferentes culturas e etnias para a for-
mao do povo brasileiro no ensino de histria (Art. 242), no apenas se
reconhece a diversidade da formao nacional, como se aponta a necessidade
de acolh-la nos eventos culturais e prticas educacionais.
13. Este reconhecimento teve incio com a aprovao da Lei no 7.437/1985 e foi reforado pelo texto constitucional.
Ver a respeito Barbosa (2000).
270 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
14. A conveno foi promovida pelo Teatro Experimental do Negro e ocorreu em 1945, em So Paulo e em 1946, no Rio de
Janeiro. Seu manifesto foi entregue aos partidos polticos participantes da Constituio de 1946. Ver Nascimento (2004).
15. Tiveram repercusso nacional e internacional os seguintes incidentes: em 1947, Irene Diggs, antroploga negra esta-
dunidense, foi barrada no Hotel Serrador, no Rio de Janeiro. No mesmo ano, um grupo de atores do Teatro Experimental
do Negro tiveram sua entrada impedida no Hotel Glria, tambm no Rio de Janeiro, para participao em uma festa
organizada pela Sociedade Brasileira dos Artistas para a qual eram convidados. Mas o caso que causou maior cons-
trangimento ocorreu em 1950, quando a coregrafa Katherine Dunham e a cantora Marian Anderson, artistas negras
estadunidenses e internacionalmente famosas, foram discriminadas no Hotel Esplanada, em So Paulo. Medeiros (2004).
16. A lei identifica como objeto de punio os atos de recusar hospedagem, acesso, atendimento ou inscrio em escolas
por motivo de preconceito de raa ou cor. Institui pena de 15 dias a trs meses de priso, multas ou perda de cargo quan-
do o ator da ao for agente pblico. Sobre as legislaes estaduais e municipais que trataram do tema ver Silva Jr. (1998).
17. Declarou o autor que A oportunidade da apresentao do meu projeto deveu-se exclusivamente a um fato escan-
daloso que os jornais veicularam e que se tornou, desde logo, do domnio pblico, qual seja, a proibio instituda ou
determinada pela gerncia estrangeira de um luxuoso hotel em So Paulo, de receber como hspede uma grande artista
de cor, norte-americana, que tem dedicado a sua vida a apresentar ao mundo, por meio de uma mensagem de arte, as
queixas e reivindicaes da raa, oprimida nos Estados Unidos. Nascimento e Nascimento, (2004, p. 131).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 271
tipificao daqueles atos.18 Contudo, assim como a lei anterior, esta tambm deixar,
inevitavelmente, situaes em descoberto. Ainda em desfavor da Lei Ca, aponta-se
a ausncia de indicao dos possveis agentes da discriminao, o que fazia a Lei Afon-
so Arinos.19 Mas, segundo a literatura sobre o tema, os grandes problemas para a aplica-
bilidade desta lei so outros. 20 De um lado, o rigor determinado pela inafianabilidade e
imprescritibilidade fazem que a lei seja considerada por muitos operadores do direito
como excessiva e/ou desproporcional. De outro lado, dificuldades como a de constituir
a prova do ato de discriminao ou as resistncias encontradas no interior do sistema
policial e judicirio em reconhecer a motivao racista dos atos denunciados so alguns
dos fatores que explicariam o limitado recurso s normas antidiscriminao.
Em que pesem as dificuldades citadas, outros dispositivos legais foram apro-
vados no Congresso Nacional, visando coibir prticas discriminatrias contra a
populao negra. Entre os mais recentes, destaca-se a recente Lei no 9.459, de 13 de
maio de 2007, conhecida como Lei Paim. Esta lei inclui na Lei no 7.716 o crime de
incitao ao preconceito ou discriminao, alm de permitir o reconhecimento,
pelo Cdigo Penal (CP) brasileiro, do crime de injria tambm quando utilizando
elementos referentes a raa, cor, etnia, religio ou origem.21
Entretanto, no decorrer da dcada de 1990, analistas e militantes da questo
racial passam a destacar, cada vez com maior nfase, outras limitaes no uso da
ao repressiva no enfrentamento da discriminao racial. Aponta-se que, ao atacar
sobretudo o resultado da discriminao, esta legislao afeta pouco suas causas: o
preconceito, o esteretipo, a intolerncia e o racismo. Ao mesmo tempo, deixa in-
tocada a forma mais eficaz e difundida de discriminao: aquela que opera no por
injria ou atos expressos de excluso, mas por mecanismos sutis e dissimulados de
tratamento desigual. A chamada discriminao indireta, largamente exercida sob o
manto de prticas institucionais, atua tambm nas polticas pblicas por meio da
distribuio desigual de benefcios e servios.22 Estas preocupaes estaro progres-
sivamente presentes no debate sobre o tema do combate discriminao.
18. Alm dos casos j citados na Lei Afonso Arinos, a Lei Ca determina punio para impedimento de acesso a empre-
go, transportes pblicos, entradas sociais de edifcios, assim como para o impedimento ou obstculo a qualquer forma
de convivncia social ou familiar. As penas variam de um a cinco anos de priso.
19. A Lei Afonso Arinos aponta os agentes de cada contraveno, seja ele o diretor, o gerente, seja o responsvel
pelo estabelecimento.
20. Ver, por exemplo, Silva Jr. (2001), Silva Jr. (1998) e Medeiros (2004).
21. Um dos poucos casos em que houve a efetiva aplicabilidade da legislao em um processo de crime racial no Brasil,
foi o caso do Siegrifried Ellwanger, condenado a dois anos de recluso, com suspenso condicional da pena (sursis)
com a prestao de servios comunitrios por quatro anos -, em sentena de 1996. A sentena mantida pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) em maro de 2001 condenou por prtica de racismo a edio e venda de livros com apologia de
ideias preconceituosas e discriminatrias. Embora o caso em questo no envolvesse a populao negra diretamente,
e sim a comunidade judaica, foi fundamental e emblemtica para aplicao da legislao brasileira que criminaliza o
racismo, criando jurisprudncia a respeito da matria sobre crimes raciais. Os votos escritos produzidos pelos ministros
do STF esto reproduzidos integralmente em Supremo Tribunal Federal (2004).
22. Ver a respeito Gomes (2001).
272 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
28. A cerimnia de abertura assistiu, pela primeira vez, ao reconhecimento pblico de um presidente brasileiro da
existncia de discriminao e desigualdade racial em desfavor dos negros (SANTOS, 2007).
29. Trata-se aqui do Programa de Superao do Racismo e da Desigualdade Racial, entregue ao presidente da Rep-
blica ao fim da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, em memria ao tricentenrio
da morte de Zumbi, conforme j citado no texto.
30. As duas conferncias anteriores da ONU sobre o tema foram realizadas em Genebra em 1978 e 1983. Uma quarta
conferncia est prevista para ser realizada em abril de 2009.
31. Sobre a preparao da conferncia de Durban ver Telles (2003, p. 87 e seguintes).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 275
36. Cabe lembrar tambm a adeso brasileira ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos; ao Pacto Inter-
nacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial; e
Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher.
278 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
37. A OEA tem discutido o texto da Conveno Interamericana contra o Racismo e Todas as Formas de Discriminao e
Intolerncia, que dever ser aprovado proximamente. O texto em debate prope a incluso, no conceito de discriminao,
de prticas que intencionalmente ou no, resultem em desvantagens, excluso e restrio de direitos de grupos especfi-
cos. Este caminho j vem sendo trilhado no Brasil por meio do resgate, pelo Ministrio Pblico do Trabalho, da Conveno
111 da OIT e do conceito ali acolhido, de discriminao indireta. Sob esta base, o MPT vem desenvolvendo o Programa
de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos. Ver a respeito Lopes (2008). A ampliao do conceito legal de
discriminao. Correio Braziliense, Braslia, 26 de maio de 2008. Caderno Direito e Justia.
38. A visita do relator ao Brasil foi realizada em outubro de 2005. O ento governador de Pernambuco, por exemplo,
declarou ao relator que o racismo no um problema no Brasil, como seria comprovado pelo fato de o pas ter dolos
negros no futebol e na msica.
280 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
39. Como destaca Silva Jr. (2001), a Constituio, em seu Artigo 5o, 2o, acolhe a tutela aos direitos emanados nos
tratados internacionais. A Emenda Constitucional (EC) no 45, de 2004, estabeleceu que as disposies dos tratados e
das convenes internacionais que versam sobre direitos humanos sero considerados normas constitucionais, quando
aprovadas pelo Congresso Nacional com os mesmos procedimentos utilizados para aprovar uma emenda constitucio-
nal duas votaes, com a opinio favorvel de 3/5 dos representantes, na Cmara dos Deputados e, aps, no Senado
Federal. Contudo, a polmica mantm-se sobre se os tratados e as convenes internacionais aprovados antes da EC
tambm contam com fora de normas constitucionais, exigindo sua aplicao imediata. Alguns analistas lembram que,
no raro, as disposies destes tratados e convenes j esto incorporadas Constituio como princpios funda-
mentais e como direitos/garantias fundamentais , incluindo a temtica da ao do Estado na luta contra o racismo e
na promoo dos grupos vtimas de preconceito e discriminao. Sobre este debate ver Piovesan (2006).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 281
nacionais e internacionais. 40 No mbito federal, teve como palco o MS.41 Seu obje-
tivo principal era contribuir para a reduo das iniquidades raciais em sade, colabo-
rando na formulao, implementao, avaliao e monitoramento de polticas que
promovam a igualdade racial no SUS.42 O programa partiu do pressuposto de que os
tratamentos desiguais tm como base as prticas dos corpos funcionais das institui-
es, e estas prticas devem ser tornadas visveis, debatidas, combatidas e prevenidas
por meio de novas normas, procedimentos e cultura institucional. A estratgia prin-
cipal foi atuar na formao de equipes tcnicas e administrativas para a consolidao
de uma rede de apoio promoo da equidade racial em sade. O programa adotou
como definio de racismo institucional o fracasso coletivo de uma organizao ou
instituio em prover um servio profissional e adequado s pessoas devido a sua cor,
cultura, origem racial ou tnica (BRASIL, 2005, p. 6).
Inspirado nas experincias americanas e inglesas de combate ao racismo institu-
cional, assim como na ampliao do debate pblico sobre a questo racial provocada
pela participao brasileira na Conferncia de Durban, o PCRI tinha durao limi-
tada. O programa desenvolveu-se durante dois anos (2005-2006),43 perodo em que
realizou oficinas de capacitao, assim como produziu material institucional, visando
permitir a identificao e a abordagem do racismo institucional. O programa atuou
ainda no apoio sociedade civil e s equipes tcnicas dedicadas formulao de pol-
ticas de promoo da equidade, com o objetivo de capacitao para o debate sobre o
tema do impacto do racismo no processo sade doena cuidado.
Apesar de ainda no se contar com uma avaliao da execuo e dos impac-
tos do PCRI, no restam dvidas de que ele permitiu um avano no debate sobre
as iniquidades raciais no campo da sade. No contexto do desenvolvimento deste
programa, ampliaram-se as discusses sobre o tema do racismo institucional nas
vrias instncias e organismos que compem esta poltica. O PCRI contribuiu
ainda para inovar a forma de realizar o debate institucional sobre o tratamento
desigual entre brancos e negros, alm de promover novos espaos institucionais
para o tratamento do tema das desigualdades e contribuir para a criao de orga-
nismos consultivos e deliberativos para a formulao de polticas de identificao,
enfrentamento e preveno do racismo institucional.
40. A parceria envolveu a Seppir, o MPF, o MS, a Organizao Pan-Americana da Sade (Opas), o Ministrio Britnico
para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e o Programa das Naes Unidas para o Desen-
volvimento (PNUD). O DFID foi a agncia financiadora do PCRI, e o PNUD, a agncia responsvel pela administrao
dos recursos alocados para o programa.
41.O PCRI tambm operou com um componente municipal, desenvolvido nos municpios de Salvador (BA) e Recife
(PE), que visava identificao e preveno do racismo institucional tambm nas reas de educao, trabalho, cultura
e acesso Justia. Contou, ainda, com a participao do Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco (MPPE).
42. Um relato mais detalhado do PCRI, de suas aes e resultados pode ser encontrado no captulo sobre Igualdade
Racial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14 .
43. Com o fim do programa e da parceria institucional que o mantinha, o MS passou a desenvolver a chamada Cam-
panha de Combate ao Racismo Institucional, que tem como objetivo principal sensibilizar e capacitar os gestores e
profissionais da rea de sade para o tratamento do tema.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 283
44. A ausncia de uma ao de coordenao ou acompanhamento destas experincias por parte do governo federal
impede que se saibam exatamente quantas e quais instituies pblicas adotam atualmente algum sistema de aes afir-
mativas. Mas artigo do ministro da Seppir, Edson Santos, informa que, em abril de 2009, 23 universidades federais, 25 uni-
versidades estaduais e trs Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs) j adotam cotas raciais (SANTOS, 2009).
45. Para um relato detalhado da pesquisa realizada pelo Ipea e uma descrio de cada um destes diferentes modelos e as uni-
versidades que os adotam ver o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 15 .
284 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
46. Da mesma forma que no caso das cotas sociais, algumas instituies deste grupo tambm adotaram como
critrio complementar a renda familiar per capita abaixo de certo patamar, associando a baixa renda como condio
de participao na disputa por estas vagas.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 285
47. Em 2008, o Congresso Nacional aprovou a Lei no 11.645/2008, que tambm inclui nos currculos do ensino bsico
a obrigatoriedade do estudo da histria e cultura indgena.
286 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
48. O Ministrio Pblico tem atuado e fiscalizado no sentido de exigir o cumprimento da referida lei.
49. Ver a respeito Teles e Mendona (2006).
50. Cabe lembrar que o MEC tem apoiado iniciativas de capacitao realizadas em estados e municpios por intermdio
do Programa de Aes Afirmativas para a Populao Negra nas Instituies Federais e Estaduais de Educao Superior
(Uniafro). Buscando conhecer e padronizar as experincias em curso, o MEC instituiu, em dezembro de 2007, o Grupo de
Trabalho Interministerial para a constituio de um Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 287
53. Para mais informaes acerca do ProUni ver o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise no 15.
54. Para mais informaes acerca do AfroAtitude ver o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise no 16.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 289
5 O DEBATE ATUAL
As recorrentes denncias em torno das desigualdades de tratamento e de opor-
tunidades entre brancos e negros no pas, assim como a evoluo das iniciativas,
aes e programas de combate discriminao e de promoo da igualdade racial
repercutem nas diversas esferas sociais e alimentam as disputas em torno do tema.
O Congresso Nacional, a mdia, o judicirio e, de forma geral, a sociedade em
seus diversos segmentos, participa deste debate, o que no apenas tem garantido
a legitimidade desta questo, como faz avanar o reconhecimento da necessidade
da busca de solues para superar a desigualdade, a discriminao e o racismo.
Nesta seo se procura resgatar o debate recente no Congresso Nacional, em que
um grande conjunto de proposies vem sendo discutido. Tambm ser tratado
o debate em curso no Supremo Tribunal Federal sobre as aes afirmativas e, por
ltimo, o debate pblico em torno de tema conduzido de manifestos pblicos
lanados em 2006 e 2008.
55. Denncias de discriminao racial no acesso carreira diplomtica e s escolas militares superiores haviam sido
tratadas no parlamento brasileiro em pelo menos trs oportunidades: pelo senador Hamilton Nogueira e pelo deputa-
do Bencio Fontenelle na Assembleia Constituinte de 1946; pelo deputado Claudino Jos da Silva nas comemoraes
da Lei urea em maio de 1946; e pelo deputado Afonso Arinos, ex-professor do Instituto Rio Branco, em apoio ao
projeto da lei que recebeu seu nome em 1950 (NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004).
56. Em 2003, somam-se a estas instituies a Seppir, o Ministrio do Trabalho, o Ministrio da Assistncia Social e o MEC.
57. Informaes extradas do documento Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco Bolsas Prmio de
Vocao para a Diplomacia: balano histrico.
290 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
58. O jornalista e pesquisador Cardoso (2009) afirma que se completa, em 2009, 100 anos do incio do mandato de
Monteiro Lopes, primeiro deputado negro do Congresso Nacional na Repblica brasileira.
59. Em julho de 2001, realizou-se em Salvador o I Encontro Nacional de Parlamentares Negros (Enapan), reunindo 50
representantes do Congresso Nacional, de Assembleias Legislativas e de Cmaras de Vereadores de 14 estados da Federao.
60. Sobre a atuao de afrodescendentes no Congresso Nacional ver Nascimento e Nascimento (2004).
61. Abdias Nascimento foi deputado federal de 1983 a 1987 e Senador da Repblica (1991-1992 e 1997-1999).
Suplente do senador Darcy Ribeiro, assumiu a cadeira do Senado, representando o Rio de Janeiro pelo Partido Demo-
crtico Trabalhista (PDT).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 291
62. Cabe lembrar a aprovao da Lei no 7.437, de 1985, dando nova redao Lei Afonso Arinos.
292 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
pelo ex-presidente da Repblica e ento senador Jos Sarney, institua aes afirma-
tivas em prol da populao afrodescendente, destinando uma cota mnima de 20%
para negros nas vagas e cargos para o servio pblico e nos cursos de nvel superior de
todas as universidades brasileiras, pblicas e privadas. Previa ainda a obrigatoriedade
63. A Marcha de 1995 foi comemorada dez anos depois, com a realizao de duas marchas Braslia, em novembro
de 2005. Ambas trouxeram s autoridades federais manifestos endossados por um representativo conjunto de pessoas
e entidades ligadas luta contra o racismo, a discriminao e a desigualdade racial.
64. Ver a respeito o relatrio do deputado Reginaldo Germano, de dezembro de 2002, apresentado Comisso Espe-
cial destinada a apreciar e proferir parecer ao PL no 3.198/2000.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 293
65. A comisso avaliou ainda o PL no 6.214/2000, de autoria do deputado Pompeo de Mattos, que estipula cota
mnima de 20% para negros e ndios nas universidades pblicas federais e estaduais.
66. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 2, de 2006, pretende alterar os Art. 159 e 239 da Constituio
Federal e acrescentar o Art. 227, a seu texto, para dispor sobre o fundo de promoo da igualdade racial.
294 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
No bojo desta mobilizao, a Cmara dos Deputados criou uma comisso es-
pecial para analisar a matria, como j havia ocorrido sete anos antes. Assim,
foi instalada, em maro de 2008, a chamada Comisso Especial para analisar o
Estatuto da Igualdade Racial. Aps amplos debates, o estatuto encontrava-se, at
o fim de 2008, em anlise na comisso. O principal ponto em debate continuava
sendo a instituio do Fundo de Promoo da Igualdade Racial. Considerado
por alguns setores como desnecessrio e/ou inconstitucional, o fundo percebi-
do, por muitos atores, como imprescindvel efetiva constituio de uma polti-
ca de combate discriminao e, principalmente, de promoo da igualdade ra-
cial, sem o qual o estatuto seria apenas uma orientao geral sem efeitos prticos.
Vale tambm fazer registro do PL no 832/2003, apresentado pelo deputado
Sandes Jnior, que repete a proposio de iniciativa da deputada Nair Xavier
Lobo, feita por meio do PL no 5.321, de 2001. Ambos os projetos de lei sugerem
a reserva de parcela dos valores atribudos ao programa de seguro-desemprego
para gastos com a formao profissional de trabalhadores pretos e pardos.
67. Sobre a ideologia de branqueamento do pas e as polticas pblicas a ela relacionadas ver: Theodoro (2008),
Hofbauer (2006), Azevedo (2004) e Ianni (1972).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 295
taduais para alunos de escolas pblicas de ensino mdio.69 Este projeto estava
acompanhado de um conjunto de outras proposies similares que, em 2004,
j tramitavam em conjunto70 e ao qual o novo projeto tambm foi vinculado.
O PL no 73/1999 teve uma tramitao lenta. Permaneceu em anlise na Comis-
so de Educao e Cultura (CEC) por seis anos, onde teve cinco diferentes relato-
res, encontrando diversos opositores. Por fim, sob influncia do crescente debate
das cotas para negros, o projeto foi avaliado naquela comisso, que apresentou
redao substitutiva, adotando a reserva de vagas em instituies pblicas federais
de educao superior para estudantes egressos de escola pblica, respeitando a
participao de negros e indgenas, em porcentagem proporcional representao
destes grupos na populao de cada estado.
A nova redao do PL no 73/1999 recebeu pareceres favorveis da Comis-
so de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) e da Comisso de Constituio
e Justia e Cidadania (CCJC). Em 2006, o projeto encontrava-se pronto para
votao pois tramitava em regime conclusivo, ou seja, de apreciao conclusiva
de comisso , quando foi apresentado recurso solicitando regime de tramitao
ordinria. Reabertos os debates, apenas em meados de 2008 o PL entrou na pauta
de votao no plenrio da Cmara dos Deputados, onde foi aprovado em novem-
bro. Sua anlise passou, ento, a ser tarefa do Senado Federal, onde tramita como
PL no 180/2008. A verso aprovada dispe sobre o ingresso nas universidades
68. Cabe lembrar que j havia sido apresentada, no Congresso Nacional, uma proposta de estabelecimento de cotas
raciais nas universidades. Em 1995, a ento senadora Benedita da Silva apresenta o Projeto de Lei do Senado (PLS)
no 14, que dispe sobre a instituio de cota mnima com recorte tnico-racial para as instituies de ensino superior.
Pela proposta, todas as IESs (pblicas, privadas, federais, estaduais e municipais) deveriam reservar, no mnimo, 10%
das vagas existentes, tanto na graduao como na ps- graduao, para os candidatos negros e indgenas. Tal projeto
tramitou de 1995 a 1999, quando foi arquivado em funo do final da legislatura.
69. Este projeto, de autoria da deputada Nice Lobo, determinava a seleo dos alunos cotistas por meio do Coeficien-
te de Rendimento, obtido por meio de mdia aritmtica das notas obtidas no perodo.
70. So eles os PLs nos 1.447/1999; 2.069/1999; 1.643/1999; 615/2003 e 1.313/2003, todos tramitando em con-
junto. Posteriormente, foram apensados ao PL no 73/1999 os PLs nos 373/2003, 2.934/2004, 1.330/2007 e 14/2007.
296 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
72. A Federao Nacional de Auditores Fiscais da Previdncia Social (FENAFISC) tambm entrou com uma Adin contra
o ProUni que, contudo, no foi acolhida pelo STJ.
73. As entidades participantes do ProUni tm iseno dos seguintes tributos: i) Imposto de Renda Pessoa Jurdica
(IRPJ); ii) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); iii) Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(Cofins); e iv) Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS). As instituies que aderirem ao ProUni tero
prioridade na distribuio dos recursos disponveis para o Fies.
74. Antes desta ao fora ajuizada a Adin no 2.858, pela mesma entidade autora, contra a Lei no 3.524/2001, do
mesmo estado do Rio de Janeiro, que tambm estabelecia cotas nas universidades estaduais. Contudo, a referida foi
revogada pela Lei no 4.151/2003, o que levou o STF a julgar extinta a primeira Adin, por perda de objeto, em julgamen-
to proferido em 10/10/2003, relatado pelo ministro Carlos Mrio Velloso (SARMENTO, 2006, p. 78).
298 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
75. Ao que parece, o termo foi usado pela primeira vez por Roger Bastide num artigo publicado no Dirio de So Paulo
em 31 de maro de 1944 (...) (GUIMARES, 2002, p. 35).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 299
76. Estes manifestos vm vinculados assinatura do grupo dos que declaram publicamente seu apoio aos textos
subscritos. Entre estes assinantes encontram-se importantes estudiosos da populao afro-brasileira, formadores de
opinio, ativistas de movimentos sociais, representantes de instituies poltico-partidrias, intelectuais, acadmicos
de diversas reas, entre outros.
300 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
5.3.2 Os manifestos
Em 30 de maio de 2006, foi entregue ao Congresso Nacional um manifesto,
intitulado Todos tm direitos iguais na Repblica democrtica. Ancorado na defesa
do princpio constitucional da igualdade poltica e jurdica de todo cidado bra-
sileiro, o documento dirige-se aos parlamentares solicitando a rejeio das pro-
postas de reserva de vagas para negros e indgenas nas instituies federais de
ensino superior apresentada pelo Projeto de Lei sobre Cotas (PL no 73/1999) e
do Estatuto da Igualdade Racial (PL no 3.198/2000), afirmando a inadequao
de estabelecimento de polticas orientadas a partir de identidades raciais com o
intuito de enfrentar desigualdades sociais. Declarando-se contrrio a toda forma
de discriminao, o documento conclui afirmando que somente servios pblicos
de alcance universal podem combater a excluso social.
Em resposta ao primeiro manifesto, foi redigido o Manifesto em favor da
Lei de Cotas e do Estatuto da Igualdade Racial, entregue ao Congresso Nacional
em junho de 2006. Ancorado na Constituio de 1988 e denunciando o imobi-
lismo que marcou o incio da Repblica, o segundo manifesto recupera ainda os
instrumentos jurdicos internacionais77 que, contando com a adeso brasileira,
sustentam a relevncia da implementao de polticas pblicas orientadas pelo
paradigma de promoo da igualdade racial. diferena do primeiro manifesto,
que no faz referncia existncia de um efetivo e injusto quadro de desigual-
dades raciais no Brasil, o manifesto a favor das cotas e do Estatuto da Igualdade
Racial parte do reconhecimento de que este quadro precisa ser revertido. De fato,
diante da imobilidade das desigualdades raciais existentes no pas, alimentada
pelo preconceito e pela discriminao dirigidos populao negra, que se pleiteia
a adoo de aes especficas, capazes de viabilizar a igualdade racial. Admite
este manifesto que, no longo caminho em direo igualdade tnica e racial,
o Estado brasileiro tem sido pouco efetivo justamente por tomar a igualdade uni-
versal republicana como princpio constitutivo, e no como meta programtica.
Os mecanismos de excluso racial que atuam na sociedade brasileira precisariam
ser enfrentados para se alcanar a igualdade pretendida pela Constituio de 1988.
77. O texto cita dois destes instrumentos jurdicos: a Conveno da ONU para a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao Racial (CERD), de 1969; e o Plano de Ao de Durban, resultante da III Conferncia Mundial contra
Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, de 2001.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 301
78. possvel reconhecer assinantes do primeiro manifesto assinando o terceiro manifesto, assim como possvel
identificar vrios assinantes do segundo manifesto assinando o quarto manifesto.
79. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.
80. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de acesso aos nveis mais elevados de
ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um.
81.Ningum ser discriminado, prejudicado ou privilegiado em razo de nascimento, idade, raa, cor, sexo, estado
civil, trabalho rural ou urbano, religio, convices polticas ou filosficas, deficincia fsica ou mental, por ter cumprido
pena nem por qualquer particularidade ou condio.
82. O documento nega a existncia biolgica das raas, mas ignora o debate sobre sua presena nas sociedades
modernas como construtor que organiza e hierarquiza as relaes sociais.
302 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
83. interessante destacar que o manifesto reconhece que, no Brasil, a cor conta, ilegal e desgraadamente, em
incontveis processos de admisso de funcionrios e nas incurses policiais em bairros perifricos. Mas esta rpida
referncia, apesar de reconhecer a legitimidade das denncias de discriminao realizadas pelo movimento negro, no
acompanhada de qualquer referncia s suas causas ou necessidade de medidas para seu enfrentamento.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 303
84. Sobre o impacto destas polticas para a populao negra, ver Jaccoud (2009, captulo 5).
304 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 1
Gerao nascida em 1988 por nmeros absolutos, segundo a PNAD 1998, 2002,
2005 e 2007
Nmero de crianas e jovens 1998 2002 2005 2007
Crianas com 10 e 11 anos 6.748.464
Jovens com 14 e 15 anos 6.995.144
Jovens com 17 e 18 anos 7.276.040
Jovens com 19 e 20 anos 6.930.710
Fonte: Microdados da PNAD/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Socias (Disoc)/Ipea.
85. Trabalho anterior do Ipea j havia realizado um esforo neste sentido. Osrio e Soares acompanharam detalhada-
mente, ano a ano, a trajetria educacional da gerao nascida em 1980 (OSRIO; SOARES, 2005).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 305
86. Cabe ainda destacar que ao falarmos de gerao 1987-1988, estamos efetivamente tratando de uma pseudo-coorte.
Este conjunto populacional no se refere s mesmas pessoas, mas sim uma mesma amostra. O fato de ter-se optado por
trabalhar com crianas nascidas em dois diferentes anos tem razes amostrais, alm de respeitar a idade-escolar prevista,
na medida em que o ano escolar no coincide com o ano de nascimento (so considerados em idade adequada para cursar
determinada srie, os alunos que fazem aniversrio entre meados de um ano e meados do ano seguinte).
306 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 2
Gerao nascida em 1987-1988 que estuda, por raa/cor e gnero, segundo nvel/
srie 1998, 2002, 2005 e 2007
1998 2002 2005 2007
Com 10 e 11 anos Com 14 e 15 anos Com 17 e 18 anos Com 19 e 20 anos
Branco 37,42 2,93 0,42 0,17
Homem 36,85 3,45 0,52 0,19
4a srie do ensino Mulher 38,02 2,42 0,32 0,14
fundamental regular Negro 25,94 6,96 1,43 0,35
Homem 23,93 8,3 1,77 0,42
Mulher 28,09 5,55 1,06 0,28
Branco 32,84 4,1 0,85
Homem 30,24 4,52 1,12
8a srie do ensino Mulher 35,37 3,66 0,6
fundamental regular Negro 20,8 7,49 1,91
Homem 18,26 7,88 2,03
Mulher 23,44 7,07 1,78
Branco 0,29 24,64 5,43
Homem 0,32 22,63 5,73
3a srie do ensino Mulher 0,26 26,7 5,13
mdio regular Negro 0,19 14,96 7,55
Homem 0,18 12,74 7,38
Mulher 0,2 17,34 7,73
Branco 7,12 22,43
Homem 5,98 18,37
Mulher 8,28 26,32
Superior
Negro 1,75 7,02
Homem 1,4 5,7
Mulher 2,12 8,43
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
No ensino mdio, a distncia entre os dois grupos cresce ainda mais. Apenas
15% dos estudantes negros nascidos em 1987 e 1988 concluram este nvel de en-
sino da idade adequada, contra 25% dos estudantes brancos. E a tabela 2 mostra o
quanto esta concluso impacta de forma diferenciada a trajetria dos dois grupos.
Enquanto a quase totalidade dos estudantes brancos desta gerao que concluram
o ensino mdio na idade adequada estavam em um curso superior dois anos de-
pois, apenas a metade dos estudantes negros conseguiu realizar a mesma passagem.
O acompanhamento da trajetria escolar da gerao de 1987-1988 a partir da
cor revela que esta gerao assistiu a uma progressiva diferenciao do grupo de bran-
cos e negros, com resultado cumulativamente pior para o ltimo grupo. O grupo de
estudantes negros, sejam homens, sejam mulheres, encontrou-se em desvantagem em
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 307
relao aos seus colegas brancos em todas as sries analisadas.87 Em que pese, nos dois
grupos, a trajetria das mulheres ter sido mais positiva do que a dos homens, a dife-
rena entre brancos e negros se superps, em todo o percurso, diferena de gnero.
A diferena ente os dois grupos revelou-se desde o primeiro ano do ensino
fundamental e continuou acumulando-se ao longo do tempo, levando a uma
surpreendente distncia no que diz respeito concluso do ensino mdio e, mais
fortemente, incluso no ensino superior. Como resultado final, do total de
negros que ingressaram no sistema de ensino em 1995, apenas 1,5 em cada dez
estava cursando o ltimo ano do ensino mdio na idade adequada, contra 2,5 em
cada dez estudantes brancos desta gerao. Entre os negros, apenas 0,7 em cada
dez cursavam o ensino superior 12 anos depois, contra 2,2 dos brancos.
Foi acompanhada apenas a trajetria dessa gerao no que diz respeito
frequncia no ensino regular. Ao longo do tempo, parcelas deste grupo abando-
nam o ensino regular e passam a cursar sejam cursos supletivos, seja a educao
especial para jovens e adultos. Nestes dois casos, a predominncia tambm
de alunos negros. Observa-se, assim, a consolidao de um percurso em que o
fracasso escolar mais presente do que as expectativas de sucesso e progresso.88
Em um mundo em que a demanda de qualificao aumenta de forma ininter-
rupta, ao mesmo tempo em que se torna exigncia incontornvel para o acesso s
posies ocupacionais de maior estabilidade e rentabilidade, o quadro apresen-
tado se revela extremamente grave. A distncia entre os grupos negros e brancos
consolidou-se, para esta gerao, de forma irreversvel no ensino mdio e no
acesso ao ensino superior, indicando excluso permanente dos membros negros
desta gerao, que no chegaram, seno em uma proporo extremamente pe-
quena, ao fim do ensino mdio e, ainda em menor nmero, ao ensino superior.
87. O desempenho escolar dos estudantes negros poderia estar sendo prejudicado, por exemplo, por uma suposta
entrada precoce no mercado de trabalho. Contudo, as tendncias no se alteraram ao se realizar o mesmo exerccio da
tabela 2 para as crianas e jovens dessa gerao que apenas estudam.
88. Ver a respeito Osrio e Soares (2005).
308 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 3
Gerao nascida em 1987-1988 que trabalha 1998, 2002, 2005 e 2007
1998 2002 2005 2007
Com 10 e 11 anos Com 14 e 15 anos Com 17 e 18 anos Com 19 e 20 anos
Branca 7,11 18,28 41,18 58,34
Homem 9,02 23,41 48,15 68,29
Mulher 5,03 13,39 34,11 48,8
Negra 10,47 19,48 41,95 54,93
Homem 14,92 29,61 52,75 66,73
Mulher 7,7 16,8 30,31 42,31
TABELA 4
Gerao nascida em 1987-1988 que apenas trabalha, segundo raa/cor e gnero
1998, 2002, 2005 e 2007
(Em %)
1998 2002 2005 2007
(Continuao)
1998 2002 2005 2007
Com 10 e 11 anos Com 14 e 15 anos Com 17 e 18 anos Com 19 e 20 anos
Negra 0,96 3,86 19,96 41,24
Homem 1,19 4,71 26,46 50,98
Mulher 0,71 2,98 12,98 30,82
89. Para os meninos brancos, este nmero era de 1,68% e para as meninas brancas, de 1,40%.
310 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 5
Gerao nascida em 1987-1988 que no estuda e no trabalha, segundo raa/cor e
gnero 1998, 2002, 2005 e 2007
(Em %)
1998 2002 2005 2007
TABELA 6
Taxa de escolarizao lquida por sexo, segundo cor/raa e nvel/modalidade de ensino
Brasil, 1993-2007
91. De fato, apesar dos esforos e avanos para ampliao do sistema de ensino superior, o Brasil ainda possui um
baixo ndice de alunos matriculados neste ciclo de ensino: apenas 5,7 milhes de alunos em 2006, em um total de 24,2
milhes de brasileiros na faixa etria indicada como a ideal para cursar este nvel de ensino.
92. Cabe relembrar que a idade recomendada para frequentar a 4 srie do ensino fundamental de 10 anos; para a
8 srie do ensino fundamental, 14 anos; e para o 3o ano do ensino mdio, 17 anos. Considera-se em srie inadequada
os alunos com dois anos ou mais acima da idade-padro para a srie que frequenta.
314 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 1
Taxa de distoro idade srie, por cor/raa, na 4a srie do ensino fundamental
primeiro ciclo
(Em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Negra Branca
GRFICO 2
Taxa de distoro idade srie, por cor/raa, na 8a srie do ensino fundamental
segundo ciclo
(Em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Negra Branca
GRFICO 3
Taxa de distoro idade srie, por cor/raa, no 3o ano do ensino mdio
(Em %)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Negra Branca
brancos, o que faz que a diferena entre os dois grupos aumente no perodo.
Percebe-se tambm aqui uma tendncia j observada em outros indicadores de
desigualdades raciais em educao: de que o impacto das polticas educacionais
universais na reduo das desigualdades raciais maior no ensino fundamental
onde, de fato, buscou-se universalizar o acesso , enquanto se reduz ou se anula
nos nveis mais elevados de ensino.
c) Desigualdade e desafios
Os dois indicadores analisados (taxa de frequncia lquida e taxa de distoro
idade srie) apontam para significativa reduo da desigualdade entre bran-
cos e negros no perodo 1993-2007, ao mesmo tempo em que revelam quadro
atual ainda portador de surpreendentes nveis de desigualdade. Progressivos es-
foros tm sido realizados na busca de melhor compreenso dos mecanismos
de aprendizagem e dos processos sociais que neles interferem. H muito se
ressalta que os fatores sociais impactam nas trajetrias escolares das crianas e
dos adolescentes. As relaes entre perfil socioeconmico da famlia de origem
e desempenho escolar vm sendo comprovadas em inmeras pesquisas. Ao mes-
mo tempo, crescem as investigaes sobre a forma com que a escola enfrenta
estas desigualdades de origem, visando equalizar as oportunidades e encarar o
desafio das diferenas socioeconmicas e raciais. Tambm crescem as anlises
sobre em que medida elas podem atuar reforando desigualdades. No Brasil, a
desigualdade de desempenho escolar entre crianas brancas e negras vem sur-
preendendo pesquisadores e analistas, e provocando o aparecimento de estudos
investigando o papel da escola, seja propiciando a reduo das diferenas, seja
permitindo sua consolidao ou mesmo ampliao.
No entanto, o perodo histrico analisado aponta para um impacto posi-
tivo das polticas educacionais universais de acesso ao ensino fundamental na
reduo das desigualdades entre os grupos de cor/raa. Entretanto, observou-
se que esta reduo foi insuficiente para a eliminao das desigualdades raciais
entre os dois grupos. Mais do que isso, em um contexto em que avanam as
demandas por aumento da qualificao no mercado de trabalho, os nveis
mais altos de ensino, ensino mdio e superior, acumulam aumento de desi-
gualdade entre negros e brancos. Estes nveis, entretanto, configuram-se atu-
almente como patamares mnimos de educao para os postos de trabalho no
precrios. Aponta-se, assim, para a consolidao dos jovens negros em situa-
o de menores oportunidades. Neste sentido, faz-se necessrio que a poltica
de universalizao do acesso educao como um princpio constitucional
seja conjugada com polticas especficas de combate s desigualdades raciais
no sistema de ensino, as quais so necessrias construo de uma sociedade
mais equnime e democrtica.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 317
TABELA 7
Composio da renda mdia (%) dos beneficirios, segundo cor/raa Brasil, 1993 e 2007
Categorias
1993 2007
Grupo etrio Cor/raa Fonte de rendimento
(20 a 59 anos)
A tabela 7 mostra que na faixa etria dos 20 aos 59 anos de idade, a principal
fonte de renda de brancos e negros era o trabalho. Em 1993, para este grupo et-
rio a renda proveniente do trabalho correspondia a 88,87% para o grupo branco
e 90,06% do total da renda de negros. Em 2007, o peso da renda do trabalho
permaneceu praticamente estvel para o grupo de brancos. Para os negros, a renda
do trabalho perdeu importncia, apresentando reduo de 2,56 pontos. Para este
grupo ocorreu aumento da importncia da previdncia e das transferncias de
outras fontes de renda. Para o grupo de 60 anos ou mais, percebe-se que a renda
trabalho perde importncia no montante geral da renda. A principal fonte, Previ-
dncia Social, aumenta a sua proporo na renda total.
Observa-se, com o aumento da idade, o aumento da importncia da renda no
oriunda do trabalho em relao ao total da renda dos indivduos. Conforme dados
da PNAD no ano de 1993, os benefcios recebidos pelos negros eram, em mdia,
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 319
93.Sobre estes programas ver ltimos nmeros do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.
320 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 4
Desigualdade de rendimento entre brancos e negros no mercado de trabalho, por
faixa de anos de estudo Brasil, 1995
1.600
1.463
1.400
1.200
1.010
1.000
800 679
600
451 462
0
Menos de 4 De 4 a 7 De 8 a 10 Com 11 Mais de 11
Anos
Negra Branca
GRFICO 5
Desigualdade de rendimento entre brancos e negros no mercado de trabalho, por
faixa de anos de estudo Brasil, 2007
3.000
2.518
2.500
2.000
1.724
1.500
1.045 1.061
1.000 792 782
546 586
512
500 395
0
Menos de 4 De 4 a 7 De 8 a 10 Com 11 Mais de 11
Anos
Negra Branca
94. O Censo de 1890 indicava que 56% da populao brasileira foi identificada poca como negra. O Censo de
1940, refletindo a poltica de embranquecimento do governo brasileiro que promoveu a imigrao de mais de 3 mi-
lhes de brancos europeus, indicava a queda da populao negra para o equivalente a 35,8% do total dos registrados.
Ver mais em Soares (2008).
322 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 6
Evoluo da populao brasileira, segundo cor/raa Brasil, 1993-2007
60 55,2
54,2 54,4 54,4 54,0 54,0 53,4 53,3
52,1 51,4
49,9 49,7 49,4
50
49,4 49,5 49,8
47,3 48,0
45,2 45,3 46,0 46,1
45,1 45,0 44,2 45,1
40
30
20
10
0,6 0,6 0,6 0,5 0,8 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 0,9
0
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Branca Negra Outra
7 CONSIDERAES FINAIS
As ltimas duas dcadas representaram um perodo de mudanas expressivas no
quadro tradicional de debates sobre a questo racial no Brasil. No apenas assis-
tiu-se emergncia de uma conjuntura inovadora, em que novas interpretaes
e propostas vm luz e ocupam espao no debate pblico. Assistiu-se tambm
criao de novas instituies e iniciativas, constituindo, pela primeira vez na
histria brasileira, uma trajetria de intervenes positiva do Estado brasileiro
frente ao tema do racismo e da desigualdade racial. Ao fundo deste processo ino-
vador, o movimento negro reinventou-se e mobilizou-se, apresentando-se como
324 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
REFERNCIAS
GLOSSRIO DE SIGLAS
MP Ministrio Pblico
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MPF Ministrio Pblico Federal
MPM Ministrio Pblico Militar
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPPE Ministrio Pblico de Pernambuco
MPS Ministrio da Previdncia Social
MPT Ministrio Pblico do Trabalho
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MS Ministrio da Sade
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
MT Mato Grosso
MTb Ministrio do Trabalho
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MUNIC Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
MUP Movimento de Unidade Popular
Naem Ncleo de Acompanhamento dos Estados e Municpios
NEV Ncleo de Estudos da Violncia
NINSOC Ncleo de Gesto de Informaes Sociais
Noas Norma Operacional da Assistncia Sade
NOB Norma Operacional Bsica
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
Oban Operao Bandeirantes
OCB Organizao das Cooperativas Brasileiras
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ODM Objetivo de Desenvolvimento do Milnio
OEA Organizao dos Estados Americanos
OGU Oramento Geral da Unio
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMS Organizao Mundial da Sade
ONA Organizao Nacional de Acreditao
ONG Organizao No Governamental
Glossrio de Siglas 343
PE Pernambuco
PEA Populao Economicamente Ativa
Pesquisa das Entidades de Assitncia Social Privadas sem
Peas
Fins Lucrativos
PEC Proposta de Emenda Constituio
PED Pesquisa de Emprego e Desemprego
Peti Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PF Polcia Federal
PFL Partido da Frente Liberal
PFST Programa de Formao em Sade e Trabalho
PGRM Programas de Garantia de Renda Mnima
PIA Populao em Idade Ativa
PIAPS Programas Sociais de Preveno Violncia
PIASS Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento
PIB Produto Interno Bruto
PIDCP Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos
Pacto Internacional dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais
PIDESC
e Culturais
PIN Programa de Integrao Nacional
PIS Programa de Integrao Social
PJ Pessoa Jurdica
PJ Polcia Judiciria
PL Projeto de Lei
PL Partido Liberal
Planfor Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador
PLR Participao nos Lucros ou Resultados
PLS Projeto de Lei do Senado
PM Polcia Militar
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PME Pesquisa Mensal de Emprego
PMERJ Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro
PMS Pesquisa Mundial de Sade
PN DST/AIDS Programa Nacional de DST/AIDS
Glossrio de Siglas 345
Editorial
Njobs Comunicao
Coordenao
Cida Taboza
Jane Fagundes
Fbio Oki
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Danzia Maria Queiroz
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Regina Marta de Aguiar
Olavo Mesquita de Carvalho
Editorao Eletrnica
Andrey Tomimatsu
Danilo Tavares
Capa
Fbio Oki
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Uma nova concepo de justia deve, por Os atuais sistemas de proteo social pau-
um lado, abarcar as teorias tradicionais de tados pela conquista da justia no podem
justia distributiva, especialmente no que se mais limitar-se redistribuio de recursos
refere pobreza, explorao, desigualdade e econmicos e sociais. Para alm do concei-
diferenciao de classe. Ao mesmo tempo, to de classe, a contestao agora envolve
deve considerar os avanos obtidos no cam- outros eixos de subordinao, tais como:
po do reconhecimento, particularmente no gnero, raa, etnia, sexualidade, religio,
que se refere ao desrespeito, ao imperialismo nacionalidade e outras violaes aos direitos
cultural e hierarquia de status. humanos. Apesar das diferenas entre estes
dois tipos de injustia, ambas coexistem em
Este nmero 17 do peridico Polticas so- sociedades contemporneas, resultam de
ciais: acompanhamento e anlise, do Ipea, processos que sistematicamente excluem um
2a Edio 17 Volume 3
Vol. 3