Enrique SARAVIA e Elisabete FERRAREZI. Políticas Públicas - Coletânea. Vol 1

Polticas Pblicas
Coletnea - Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e

Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.)
1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas.
I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo.
CDU 35
Diretoria de Formao Profissional

Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas
na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana
Silveira Leonardo de Souza.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico:
Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso
e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos
Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e
Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007
Reimpresso
Tiragem: 2.000 exemplares
ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178
Stio: www.enap.gov.br
SUMRIO
Prefcio 7
Apresentao 9
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura 13
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Poltica y polticas pblicas 67

Eugenio Lahera Parada
Captulo III Formao da agenda

Definicin del problema. Relevancia pblica
y formacin de la agenda de actuacin de
los poderes pblicos 199
Joan Subirats
Captulo IV Elaborao
Os nveis de anlise das politcas pblicas 249
Jorge Vianna Monteiro
O processo decisrio de poltica 269
Algumas consideraes sobre a
representao de interesses no processo
de formulao de polticas pblicas 289
Lenaura Lobato
PREFCIO
O ano de 2006 marca o aniversrio de 20 anos da ENAP Escola

Nacional de Administrao Pblica. Uma das iniciativas organizadas para
comemorar a ocasio a publicao de duas coletneas de textos clssicos
e pioneiros sobre reas-chave para a administrao pblica brasileira: plane-
jamento, oramento governamental e polticas pblicas.
A ENAP, partindo da constatao de que textos clssicos sobre esses
temas eram referncias utilizadas, e tendo o desafio de formar servidores
que possam enfrentar a complexidade da administrao pblica brasileira,
assumiu a tarefa de prover os cursos de formao e de aperfeioamento de
carreiras com livros didticos especialmente preparados, em vez de utilizar
apenas as tradicionais apostilas. As vantagens so muitas, da oferta de textos
inditos em lngua portuguesa at a oportunidade de apresentar ao leitor um
espectro variado de autores que trabalham desde os temas bsicos at os
considerados de ponta.
Embora fossem dirigidas inicialmente aos alunos de formao de
carreiras Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e
Analista de Planejamento e Oramento % as temticas tratadas podero
ser utilizadas em outros cursos da ENAP, como os de aperfeioamento,
especializao e eventos de capacitao em polticas pblicas, planejamento
e oramento. Oferecer a esse pblico um convite a sua leitura e releitura
em forma de coletnea estruturada foi o nosso compromisso.
Pela problematizao e reflexo que provoca, a leitura dos livros certa-
mente interessar a um pblico maior, aos tcnicos e dirigentes pblicos que
atuam em planejamento, oramento, gesto, formulao e implementao
de polticas pblicas. Instituies pblicas federais, estaduais e municipais
podero contar com boa referncia para sua atuao, alm de professores
e pesquisadores.
7
Desde 1990, a Escola realizou 23 cursos de formao inicial para as
carreiras citadas, alm de cursos de especializao e aperfeioamento voltados
para tcnicos que atuam nos programas e projetos governamentais, e tem
participado ativamente do processo permanente de capacitao de gerentes
de programas e tcnicos responsveis pelas aes do Plano Plurianual (PPA).
A ENAP espera cada vez mais atender aos servidores com material
didtico especialmente preparado aos objetivos dos cursos e s necessidades
de desenvolvimento profissional, tendo em vista que a formao deve
prepar-los para enfrentar, sob vrias perspectivas, os complexos problemas
da administrao pblica brasileira.
Esperamos, com essas publicaes, contribuir para aumentar o
conhecimento e o uso das informaes disponveis sobre os temas tratados,
bem como para incentivar o debate e a reflexo crtica sobre os paradigmas
fundadores dos campos planejamento, oramento e polticas pblicas.
Helena Kerr do Amaral

Presidente da ENAP
8
APRESENTAO
Elisabete Ferrarezi
O principal objetivo deste livro constituir uma fonte de pesquisa

para o estudo do processo de produo e implementao de polticas pblicas.
Por meio de textos selecionados, analisa-se o prprio conceito de polticas
pblicas, discute-se as definies utilizadas para distinguir suas diversas fases
e apresenta-se algumas das principais correntes tericas de anlise sobre o
processo de polticas pblicas.
A proposta inicial de elaborao dessa coletnea surgiu durante a
reformulao dos cursos de formao para carreiras, que teve incio em
2003, em que foram feitas mudanas visando atualizar os programas e
melhorar a gesto desses cursos. Nesse processo, constatamos a ausncia
de trabalhos sistematizados sobre polticas pblicas, em lngua portuguesa, o
que dificultava a indicao bibliogrfica essencial para a segunda fase do
concurso pblico das carreiras dos Especialistas em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental (EPPGG) e dos Analistas de Planejamento e Ora-
mento (APO). Naquele momento, a presidente da ENAP, Helena Kerr do
Amaral, props substituir a antiga prtica de usar cpias de textos como
bibliografia bsica pelo uso de livros especialmente preparados para os cursos
e confiou-me o desafio de organiz-los. Foi assim que demos incio a essa
publicao, e sua irm gmea, a Coletnea de planejamento e oramento.
Embora o objetivo inicial fosse oferecer uma bibliografia bsica obriga-
tria para os cursos de formao e aperfeioamento de carreiras, a coletnea
no apenas dirigida a esse pblico, j que poder ser til para os que trabalham
com o tema, tm interesse por ele ou precisam dele: dirigentes pblicos,
gerentes, planejadores, pesquisadores, estudantes e professores.
Grande parte da coletnea composta por captulos que seguem as
fases da produo das polticas pblicas, dos quais alguns textos so consi-
derados clssicos. Segundo Alexander1, clssico o resultado do primitivo
esforo da explorao humana que goza de status privilegiado em face da
9
Elisabete Ferrarezi
explorao contempornea no mesmo campo. Significa que os modernos

cultores da disciplina acreditam poder aprender tanto com o estudo dessa
obra antiga quanto com o estudo da obra de seus contemporneos.
Assim, foram escolhidos autores clssicos e pioneiros no desenvolvi-
mento dos modelos de polticas pblicas, como Charles Lindblom, Yehezkel
Dror e Amitai Etzioni, e autores que revisam o debate terico daqueles. H
os que consideramos clssicos, embora no necessariamente antigos, como
Ellen Immergut, Michael Hill, Joan Subirats e John Kingdon. Na seqncia
do processo de polticas pblicas, vm os captulos que versam sobre a sua
elaborao, formulao, implementao e execuo. A parte de avaliao
ficou propositalmente fora da coletnea, porque possumos, hoje, uma boa
bibliografia que trata exclusivamente do assunto.
Uma segunda vertente da coletnea explora algumas especificidades
brasileiras nas polticas pblicas. o caso do texto que discute as caracte-
rsticas da descentralizao das polticas sociais; do que aborda um caso
sobre execuo e dos que versam sobre os novos arranjos no desenho e na
implementao das polticas, propiciados, principalmente, pelos governos
locais em suas parcerias com o setor privado e o terceiro setor e pela parti-
cipao dos conselhos locais.
No poderiam faltar, ainda, questes contemporneas pouco exploradas,
s quais o policy maker deve estar atento. Assim, comparecem as discusses
sobre a tomada de decises e a adequao dos modelos de poltica pblica em
pases em desenvolvimento, bem como as redes de poltica pblica.
De modo algum houve a pretenso de esgotar essas temticas, at
porque, nas cincias sociais, essa uma tarefa metodologicamente impro-
vvel, j que so muitos os paradigmas que as compem. No caso
especfico das polticas pblicas, o conhecimento cientfico ainda reconhe-
cidamente incompleto e o campo relativamente novo. Mesmo tendo clareza
em relao a essas limitaes e definio dos objetivos que a coletnea
deveria perseguir, o drama das escolhas, em um grande universo de
possibilidades, permaneceu.
Para nos auxiliar nessa tarefa, contamos com a participao do
professor Enrique Saravia, que, de pronto, aceitou nosso convite. Os debates
com ele tornaram o processo de seleo das obras muito mais interessante, e
10
Apresentao
creio que as diretrizes metodolgicas para a organizao do livro foram, assim,

muito bem traduzidas. Sua vasta experincia em sala de aula trouxe a possibi-
lidade de tornar a leitura mais agradvel e pedaggica, guiando o leitor pelos
temas e explicando os conceitos-chave para uma compreenso mais completa
das abordagens realizadas pelos autores.
A introduo constitui uma orientao para a leitura dos textos,
apontando os assuntos que sero trabalhados por cada autor em cada fase
do ciclo das polticas pblicas. Nela, o professor Saravia convida o leitor a
conhecer como se originou e desenvolveu o campo da teoria da poltica
pblica, apresentando seus fundamentos conceituais e um resumo dos temas-
chave tratados no livro.
Por fim, destaca-se o fato de a coletnea apresentar textos de autores
de diferentes nacionalidades espanhola, argentina, mexicana, chilena,
inglesa, francesa, americana, sul-africana e brasileira retratando um amplo
e diverso leque da produo intelectual no campo das polticas pblicas.
Essa coletnea no teria sido produzida sem a participao de vrias
pessoas a quem gostaria de agradecer. Primeiramente, minha equipe na
ENAP, a quem deixo meus agradecimentos especiais: Adlia Zimbro,
assessora, e Talita Victor Silva, estagiria, que foram incansveis na produo
do livro, e Surda Farias da Silva, que nos apoiou nos procedimentos adminis-
trativos. assessoria da Presidncia, Juliana Silveira Leonardo de Souza e
Maria Rita Garcia de Andrade, que nos auxiliaram na rdua busca da
permisso de uso das editoras e dos autores. Ao pessoal da biblioteca da
ENAP, Elda Campos Bezerra e Incio Soares de Oliveira, na busca de
material bibliogrfico. Ao pessoal da editorao, coordenado por Livino Silva
Neto. presidente da Escola, Helena Kerr do Amaral, e ao diretor de
Formao Profissional, Paulo Carvalho, por terem tornado possvel esta
publicao. s editoras e aos autores que permitiram a utilizao dos direitos
de publicao dos textos, contribuindo para a constituio de um livro indito
sobre polticas pblicas no Brasil.
11
Elisabete Ferrarezi
Nota
1
ALEXANDER, Jeffrey C.. A importncia dos clssicos. In: GIDDENS, Anthony; TURNER,
Jonathan (orgs.). Teoria social hoje. So Paulo: Ed. Unesp, 1999.
Elisabete Ferrarezi doutora em Sociologia pela Universidade de Braslia, mestre em

Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas/SP. Pertence carreira de
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal. Foi
coordenadora-geral de formao de carreiras da ENAP, de 2003 a 2006. Atualmente,
coordenadora-geral da Pesquisa ENAP.
12
POLTICA PBLICA: DOS CLSSICOS
S MODERNAS ABORDAGENS.
ORIENTAO PARA A LEITURA
Enrique Saravia
O propsito deste livro oferecer ao leitor de lngua portuguesa uma

coletnea de textos fundamentais sobre polticas pblicas. Eles foram classifi-
cados de acordo com a diviso tradicional do ciclo da poltica pblica, ou
seja, em etapas. A etapa de avaliao ser matria de outra coletnea.
Viso geral
O volume 1 comea com um texto introdutrio, Introduo teoria

da poltica pblica, que analisa a evoluo da perspectiva sobre a atividade
estatal, confrontando a viso tradicional com a abordagem de poltica pblica.
Tece consideraes sobre o conceito de poltica pblica e seus diversos signi-
ficados e enuncia os termos da discusso sobre a racionalidade do processo.
Enumera as caractersticas de uma poltica pblica e detalha as diversas etapas
do ciclo respectivo. Analisa, finalmente, a interao das polticas e a impor-
tncia das instituies para a configurao da poltica.
O trabalho seguinte, Estudio introductorio, por Luis F. Aguilar
Villanueva, analisa os diversos conceitos de poltica e seus componentes
principais. Comenta idias de Theodore S. Lowi, em particular a tradicional
classificao de polticas regulatrias, distributivas e redistributivas, e as
contribuies posteriores de Graham T. Allison sobre modelos conceituais e
marcos de referncia das polticas (modelo da escolha racional, modelo do
processo organizacional e modelo da poltica burocrtica).
O terceiro texto, Poltica y polticas pblicas, por Eugenio Lahera
trata das influncias recprocas da poltica (politics) e das polticas
(policies) e estabelece as caractersticas de uma boa poltica pblica.
Determina as etapas analticas do processo e a articulao da poltica
13
Enrique Saravia
geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica.
Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a parti-
cipao democrtica no eleitoral.
Modelos de poltica pblica
O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelos

de poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, por
Charles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicado
em 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta o
modelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo exce-
es muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reitera
a sua tese original, atualizando-a.
Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, e
La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones,
de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idias
de Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui os
processos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmica
baseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem
a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e do
estilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos em
razo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica.
O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisis
estadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraes
sobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos Estados
Unidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particula-
ridades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciam
dos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experincia
do Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricas
e s condies especficas de cada pas.
Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobre
O ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linha
de pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas e
conclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da
14
Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura
teoria das organizaes (ou institucionalismo sociolgico) e do institu-

cionalismo histrico.
Formao da agenda
O captulo III do volume 1 abre-se com um texto de Joan Subirats,

Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agen-
da de actuacin de los poderes pblicos, que discute as dificuldades da
definio precisa dos problemas que originam as polticas pblicas, especial-
mente no que diz respeito determinao dos objetivos das polticas. Analisa,
tambm, as razes que levam a incorporao dos problemas lista de priori-
dades da ao pblica, bem como os elementos que devem ser considerados
no processo de formao da agenda.
Os textos de Kingdon, extrados de seu j clssico livro Agenda,
alternative and public polices, relacionam os motivos que fazem com que
um assunto se torne relevante para o poder pblico. Formula uma definio
de agenda e analisa os processos que permitem a sua construo.
Elaborao de polticas pblicas
Os textos Os nveis de anlise das polticas pblicas e O processo

decisrio de poltica foram extrados do livro Fundamentos de poltica
pblica, de Jorge Vianna Monteiro, que um clssico da literatura brasileira
sobre a matria. O primeiro trata dos diferentes cenrios e perspectivas em
que se efetua a anlise de polticas. O autor ilustra suas afirmaes com
exemplos da realidade brasileira, tais como a poltica nuclear, a poltica de
sade e a poltica de fixao de preos pelo Conselho Interministerial de Preos
(CIP). O segundo texto distingue certos atributos mais especficos das polticas
pblicas relacionados, em geral, concepo de que as polticas so produtos
de um processo decisrio interorganizacional. A crise petroleira de 1973-1975
e outros exemplos brasileiros ilustram essa parte da obra.
O artigo de Lenaura Lobato, Algumas consideraes sobre a
representao de interesses no processo de formulao de polticas
pblicas, discute a especificidade do processo de formulao de polticas e,
em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de
15
Enrique Saravia
interesses, com base em diferentes abordagens tericas para a anlise de

polticas (pluralismo, neocorporativismo, marxismo) e dos interesses repre-
sentados na relao Estado-sociedade.
Formulao de polticas pblicas
No captulo I do volume 2, parte-se da considerao de que, uma

vez adotada a deciso central da poltica, isto , a determinao de qual
ser o caminho definitivo de soluo do problema que a originou, neces-
srio formalizar essa deciso. Isso significa, comumente, o estabelecimento
das normas que permitiro sua implementao pelos diversos atores
envolvidos. necessrio, para tanto, que essas normas cumpram os
requisitos de clareza e preciso, que permitiro atingir os objetivos dese-
jados. O texto do professor Jos Hctor Meehan, Principios generales
de tcnica legislativa, analisa os requisitos de tcnica legislativa material
e formal que devem ser observados para que os dispositivos legais tanto
legislativos como administrativos sejam observados (eficcia) e produzam
os efeitos perseguidos (convenincia).
Implementao de polticas pblicas
O captulo II do volume 2 comea com outro texto clssico, Imple-

mentao: uma viso geral, extrado do livro The policy process, de
Michael Hill. O autor destaca a importncia da implementao no processo
de poltica pblica, apresentando duas abordagens tpicas de implementao:
de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) e analisa
vrios trabalhos realizados nos Estados Unidos, que usaram essas
abordagens.
O artigo da professora Marta Arretche, Federalismo e polticas
sociais no Brasil. Problemas de coordenao e autonomia, estuda os
problemas de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais
para a execuo de polticas pblicas, colocando as polticas sociais como
objeto de anlise. Examina, em detalhe, a interao dos sistemas fiscal e
tributrio com as polticas de sade, habitao e saneamento e educao
fundamental.
16
Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura
Execuo de polticas pblicas
O papel da burocracia no processo de determinao e implementao

de polticas pblicas discutido por Joan Subirats no texto que leva esse
ttulo e foi extrado da obra clssica do professor catalo, Anlisis de
polticas y eficcia de la administracin. O autor menciona as caracte-
rsticas principais da viso tradicional (principalmente jurdica) da buro-
cracia pblica, os recursos que a burocracia possui, os quais explicam a
importncia do seu papel nas polticas pblicas e, finalmente, as razes da
sua influncia.
A mesma temtica analisada no artigo A poltica industrial no Brasil,
1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de
policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguilar. As autoras
discutem o papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as
interaes de polticos e burocratas. So exploradas algumas questes, tais
como o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratas
e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas e, finalmente,
a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta
as mencionadas interaes e constitui um mecanismo de controle democrtico
do processo decisrio.
Novos arranjos para a poltica pblica
O captulo IV do volume 2 est integrado por textos que tratam de

assuntos especficos: conselhos setoriais de poltica, redes de poltica pblica
e arranjos institucionais no mbito municipal. Trata-se de temas decisivos
para a implementao das polticas e que se referem a novas acomo-
daes que obrigam a mudanas do contexto em que se desenvolvem as
polticas pblicas.
O texto de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Conselhos de polticas
pblicas: desafios para sua institucionalizao, trata das questes terico-
conceituais decorrentes da anlise dos conselhos e estuda os problemas da
participao e representao e da autonomia e dependncia. A autora teve
como foco os conselhos de direitos da criana e do adolescente e os de
assistncia social do Estado de Minas Gerais.
17
Enrique Saravia
As redes de poltica pblica constituem um dos temas mais discutidos

e controvertidos pelos analistas de poltica pblica. O texto de Gilles
Massardier, Redes de polticas pblicas, extrado de seu livro Politiques
et action publiques, estabelece os termos do debate atual, em especial no
que diz respeito abertura, representao, ao elitismo e capacidade de
coordenao de redes. Enuncia, tambm, uma classificao dos diversos
tipos de rede.
O artigo da professora Marta Ferreira Santos Farah, Parcerias, novos
arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo,
analisa as iniciativas dos governos municipais desenvolvidas, nas ltimas
duas dcadas, no processo de formulao e implementao de polticas
pblicas e na gesto pblica. Essas iniciativas privilegiam as parcerias entre
o Estado e a sociedade civil e as internas ao prprio Estado, que se caracte-
rizam pela emergncia de novos arranjos institucionais.
O contexto poltico dos pases em transio

e os modelos de poltica pblica
A coletnea se encerra com dois textos que discutem a temtica das

polticas pblicas e, em particular, os modelos clssicos de anlise baseada
nas condies polticas dos pases em transio.
O primeiro texto, A formulao da poltica pblica nos pases em
desenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomada
de deciso, de Oliver Saasa, argumenta que a maior parte das teorias e dos
modelos de poltica pblica tem limitada utilidade na compreenso dos
processos de formulao de poltica nos pases em desenvolvimento e prope
um esquema de anlise aplicvel realidade desses pases.
O segundo texto, Implementacin de las polticas y asesora
presidencial, de Eugenio Lahera, descreve e analisa o rgo central de
coordenao de polticas pblicas estabelecido pelo governo do Chile.
Enrique Saravia doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela

Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e coordenador do Ncleo de
Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape)
da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthon-
Sorbonne).
18
INTRODUO TEORIA DA
POLTICA PBLICA
Enrique Saravia
As vises sobre a atividade estatal
A anlise das realidades estatais foi feita, ao longo dos tempos, com
base em diversas perspectivas: a filosfica, a da cincia poltica, a da socio-
logia, a jurdica, a das cincias administrativas. A viso antropolgica e a
psicolgica so, tambm, alternativas metodolgicas.
Cada uma delas prevaleceu em algum momento da histria. A viso
jurdica das realidades estatais foi hegemnica durante longo perodo, que
domina a segunda metade do sculo XIX e estende-se at a Segunda
Guerra Mundial. A viso das cincias administrativas ou organizacionais
aparece timidamente no comeo do sculo XX e torna-se dominante nos
Estados Unidos. Vai-se alastrando pelo mundo a partir dos anos 60; e a
que hoje prevalece.
Beatriz Wahrlich1 afirma que a evoluo das cincias administrativas
na Amrica Latina caracterizou-se
[...] segundo a predominncia dos seguintes enfoques: jurdico

ou legalista, primeiramente; em seguida, das teorias da organizao e
da administrao, tais como as teorias hoje consideradas clssicas ou
tradicionais (taylorismo, fayolismo). Posteriormente, assinala-se o
desafio crtico das cincias do comportamento.
Mas, frisa, essa evoluo no significou a substituio ou eliminao

da prtica continuada do modelo jurdico e das teorias clssicas ou tradicio-
nais de organizao, e sim a coexistncia desses vrios enfoques, nem sem-
pre compatveis entre si.
Nos pases de cultura latina, a perspectiva jurdica mantm sua vigncia
alicerada no legalismo prprio da conformao dos seus sistemas estatais.
21
Enrique Saravia
Essa viso leva a uma considerao um tanto esttica do Estado e da admi-

nistrao pblica, que privilegia o estudo das estruturas e das normas que
organizam a atividade estatal. O estudo circunscreve-se s questes de
lege data e de lege ferenda e deixa de lado as realidades vitais que
permeiam as estruturas pblicas. Se o direito pretende organizar e orientar
a vida social, esta um elemento substantivo na formulao da regra jurdica.
Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio essencial da sua
cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus
os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. Eles
eram, por sua vez, tributrios de muitos sculos de legislao romana.
A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases
latino-americanos e o direito administrativo francs foi a inspirao da legis-
lao administrativa da maioria dos pases dessa parte do mundo.
Esse sistema jurdico constitui uma diferena substantiva em relao
s culturas anglo-saxs. Com efeito, no sistema do common law o mundo
jurdico est integrado por outras normas e princpios, entre os quais preva-
lece o princpio dos precedentes jurisprudenciais. A justia norte-americana
equiparou os atos jurdicos da administrao aos atos privados, razo pela
qual o Direito Administrativo no teve a elaborao e o aprofundamento
que teve nos pases latinos2. Alguns aspectos da organizao administrativa
considerados, nos pases de tradio romana, como matria do direito admi-
nistrativo, so considerados como estranhos rea jurdica nos Estados
Unidos. Mas o que h de diferente nessas culturas a forma externa do
mundo jurdico, porque a sua substncia similar.
A administrao pblica como disciplina foi-se consolidando ao longo
do tempo, inclusive nos Estados Unidos. Os estudos pioneiros de adminis-
trao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica
da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados
Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma
classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim,
neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao
pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio
do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais.
Para ele, a melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar
22
Introduo teoria da poltica pblica
do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manu-

teno do cargo e nas promoes. Mas isso no significava, para ele, que
negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao
governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no
empresa. vida social orgnica3. A viso norte-americana das cincias
administrativas integra a descrio e anlise das realidades administrativas
pblicas e privadas, mas no as confunde.
Tnia Fischer lembra que at 1930
O administrador pblico era considerado um mero executor de

polticas, dentro de princpios de eficincia, considerados no apenas
o fim do sistema, mas tambm a medida de eficcia do mesmo. A
partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o crescimento do
aparato estatal influiu na mudana do conceito de administrador, j
ento percebido como formulador de polticas pblicas4.
Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a superiori-

dade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado e
propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica
como forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Alguns representantes
do new public management preconizaram esse tipo de transferncia. Tra-
ta-se, na verdade, de afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da
administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso
empresarial no considera. A dependncia em relao aos recursos do mer-
cado quase total na administrao privada e os objetivos organizacionais
so diferentes e muitas vezes opostos.
Peter Drucker, arauto indiscutvel do management empresarial,
lembra que,
[...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores

que se preocupavam com a administrao comeando por Frederick
Winslow Taylor, mais ou menos na virada do sculo, e terminando
com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial pre-
sumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso
da administrao geral. Para eles, o termo administrao aplicava-
se a qualquer tipo de organizao, no apenas s empresas5.
23
Enrique Saravia
Drucker lembra que a primeira aplicao consciente e sistemtica

dos princpios da administrao no se deu numa empresa. Foi na
reorganizao do Exrcito dos Estados Unidos, feita em 1901 por Elihu
Root, secretrio da Guerra de Theodore Roosevelt. Lembra, tambm, que
o primeiro congresso de administrao em Praga, em 1922 foi organi-
zado no por empresrios, mas por Herbert Hoover, ento secretrio de
comrcio americano e depois presidente dos Estados Unidos, e por Thomas
Masaryk, historiador mundialmente famoso e presidente-fundador da ento
recm-criada Repblica da Tchecoslovquia.
A identificao da administrao com a administrao de empresas

comeou apenas com a Grande Depresso, que gerou hostilidade em
relao s empresas e desprezo por seus executivos. Para no ser
contaminada pela associao de sua imagem com a de empresas, a
administrao no setor pblico foi rebatizada de administrao pblica
e proclamada uma disciplina distinta com seus departamentos uni-
versitrios, terminologia e hierarquia profissional prprios6.
A perspectiva da poltica pblica
O contexto em que se desenvolvem as atividades estatais

crescentemente dinmico. A interao entre indivduos, empresas e outras
organizaes nacionais e internacionais, bem como entre Estados tem-se
intensificado como conseqncia da globalizao das finanas e do comr-
cio, facilitada pela evoluo das comunicaes e da informtica. Essa situ-
ao foi-se acelerando a partir do final da Segunda Guerra Mundial e exigindo,
como conseqncia, a permanente adequao das estruturas organizacionais
a um contexto condicionado por variveis novas ou modificadas.
Os ministros da funo pblica dos pases da OCDE sintetizaram da
seguinte forma as principais razes para reexaminar o papel do governo7: a
mudana profunda e rpida do contexto econmico e institucional, os problemas
de complexidade crescente vinculados globalizao, que levam necessidade
de competir na economia mundial e internacionalizao de muitos assuntos
que anteriormente eram preocupaes domsticas, a diversificao das
24
necessidades da sociedade, as novas tecnologias de comunicao e informao

e o papel decisivo da mdia, a crescente participao dos usurios e grupos de
presso nos processos decisrios e a exigncia de maior transparncia e pro-
viso de informao em todas as reas de ao governamental.
No mbito das empresas privadas, a necessidade de sobreviver nesse
contexto em rpida mutao e de continuar implementando nele suas misses
e objetivos provocou o surgimento de novas tcnicas de administrao. Tal
o caso, por exemplo, do planejamento. Nos anos 50 e 60, as organizaes
adotaram o planejamento organizacional hoje clssico que orientava a
organizao para a fixao de objetivos e metas e para a determinao de
meios destinados a atingi-los. Parecia que bastava a vontade gerencial, corre-
tamente articulada, para alcanar as finalidades almejadas.
No mbito estatal, foi a poca dos grandes sistemas de planejamento
governamental. Os pases institucionalizaram rgos comisses, minis-
trios, corporaes destinados a elaborar planos ambiciosos de desen-
volvimento e, em geral, foram bem-sucedidos. Na Amrica Latina, foi
uma poca de grande crescimento econmico, orientado, financiado e
realizado pelo Estado.
Diversos fatores foram esgotando as possibilidades dos modelos
implementados. As transformaes do cenrio internacional exigiram a
adoo de formas mais flexveis de planejamento e administrao. As
empresas adotaram, ento, as tcnicas do planejamento estratgico, isto
, um planejamento que leva em considerao as variveis externas
organizao, a maioria delas no controlveis pelos gerentes. O dinamismo
do contexto exigia estratgias e no mais metas e objetivos claros, bem
delimitados e rgidos. A necessidade de auscultar a conjuntura e prever a
evoluo da estrutura socioeconmica tornou imprescindveis as tcnicas
de construo de cenrios. Essas permitiriam modelar organizaes
capazes de implementar suas estratgias em cenrios alternativos. A ocor-
rncia de algum dos cenrios previstos seria independente da vontade e
da ao dos responsveis pela organizao.
Mas os acontecimentos da dcada de 70 guerras, crises petroleiras
e financeiras, etc. , com a conseqente transformao do contexto e o
surgimento de novas variveis, mostraram que os sistemas de planejamento
25
Enrique Saravia
estabelecidos eram muito lentos e rgidos para dar conta de uma conjuntura
que exigia respostas imediatas. Vai-se impondo, assim, a gesto estratgica,
que no prescinde do planejamento, mas permite reao imediata da organi-
zao aos desafios e s oportunidades que surgem do contexto.
As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se modificaram
em face das novas circunstncias. O resultado foi uma deteriorao de sua
capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da populao e um
correlato declnio de sua credibilidade. No mbito pblico, registrou-se,
ademais, um desejo crescente de participao democrtica nas decises
estatais, na sua implementao, no seu controle e nos seus benefcios. A
telemtica (comunicaes + informtica) permitiu fortalecer a transparncia
e o conseqente controle social das aes do Estado.
Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao fortalecimento progressivo
da concepo mais gil da atividade governamental: a ao baseada no
planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Sem descartar os
aspectos positivos do planejamento, a dinmica estatal enriqueceu-se com
alguns conceitos derivados das transformaes operadas no campo da
tecnologia, da economia e da administrao. A democratizao do sistema
poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao
ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as mudanas sociais
tornaram-nas possveis e desejveis.
Esse processo, hoje claramente visvel, apenas se insinuava nos anos
50. Algumas vozes profticas alertavam para a necessidade de modificao
rpida da dinmica organizacional e das estruturas e dos mtodos de ao
pblica. E, aos poucos, as circunstncias foram mostrando a convenincia
de analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua
dinmica, e modificar, assim, a perspectiva at ento privilegiada ou nica
de exame de normas e estruturas. A anlise estrutural, anatmica, do
Estado e da administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-se incorpo-
rando uma viso da dinmica, da fisiologia, do funcionamento estatal.
Com efeito, a partir de ento,
[...] a produo em matria de polticas pblicas busca analisar

o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de
partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas
26
fazedoras de poltica; dos atores participantes desse processo de

fazer polticas; das inter-relaes entre essas variveis (agncias e
atores); e das variveis externas que influenciam esse processo8.
Isso sem se esquecer da preocupao por obter maior conhecimento

a respeito das caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das rela-
es que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e
entre governo e sociedade, de outro.
A incorporao dessa viso no foi fcil para culturas impregnadas
de filosofia do Estado e do direito e de profundos fundamentos no direito. O
fato de a nova perspectiva originar-se nos Estados Unidos suscitou a dvida
sobre a sua validade nas realidades latinas e germnicas. Tratar-se-ia de
viso enraizada nas realidades culturais e filosficas anglo-saxnicas, ou
seria ela aplicvel universalmente?
As democracias evoludas fazem da observncia de normas jurdicas
abstratas e impessoais e do respeito aos direitos dos outros o fundamento
bsico da convivncia social. Mas uma anlise que s leve em considerao
a perspectiva jurdica seria limitada e insuficiente para compreender a riqueza
e diversidade das variveis que compem o universo do fenmeno estatal,
nas suas relaes com a vida nacional e internacional.
Mesmo que a discusso ainda continue, percebe-se que se trata de
vises complementares e no excludentes. A perspectiva da poltica pblica
integra adequadamente a dimenso jurdica e esta se auxilia dos insumos
que as anlises de poltica pblica lhe provm.
Como Aguilar Villanueva aponta com relao Amrica Latina,
nossa teoria da administrao pblica ficou presa entre as con-

sideraes jurdico-institucionais (repertrios de leis e regulamentos,
mbitos de competncia e jurisdio, instncias e procedimentos for-
mais) e as consideraes administrativas menores sobre cumprimento
de ordens e execuo de decises prvias. Ao aproximar a adminis-
trao pblica do processo decisrio das polticas e da sua complexa
colocao em prtica, seria possvel resgatar seu esquecido sentido
clssico de governo, de bom governo, e poder-se-ia reconstruir a viso
integral de seu objeto de estudo9.
27
Enrique Saravia
Fbio Konder Comparato diz que
O government by policies, em substituio ao government by

law, supe o exerccio combinado de vrias tarefas que o Estado liberal
desconhecia por completo. Supe o levantamento de informaes
precisas sobre a realidade nacional e mundial, no s em termos quan-
titativos (para o qual foi criada a tcnica da contabilidade nacional),
mas tambm sobre fatos no redutveis a algarismos, como em matria
de educao, capacidade inventiva ou qualidade de vida. Supe o
desenvolvimento da tcnica previsional, a capacidade de formular
objetivos possveis e de organizar a conjuno de foras ou a mobilizao
de recursos materiais e humanos para a sua consecuo. Em uma
palavra, o planejamento10.
O processo de poltica pblica mostra-se como forma moderna de

lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto.
Comea com os esforos de alguns pases europeus, do Japo, dos Estados
Unidos e do Canad para responder, de forma mais eficiente, s demandas
e necessidades sociais.
Na Amrica Latina, o Chile aplica critrios e tcnicas de poltica pblica
em algumas reas de ao governamental, particularmente no que diz respeito
coordenao central das polticas. Em outros pases, com exceo de
algum setor especfico, as polticas pblicas so mero discurso poltico e
tecnocrtico. No entanto, possvel analisar formas de conduo das ativi-
dades do governo por meio das categorias de poltica pblica.
O conceito de poltica pblica
Mas o que uma poltica pblica? Trata-se de um fluxo de decises

pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios
destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio
fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social,
bem como pelos valores, idias e vises dos que adotam ou influem na
deciso. possvel consider-las como estratgias que apontam para diver-
sos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que
28
participam do processo decisrio. A finalidade ltima de tal dinmica11

consolidao da democracia, justia social, manuteno do poder, felicidade
das pessoas constitui elemento orientador geral das inmeras aes que
compem determinada poltica. Com uma perspectiva mais operacional,
poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a
aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modi-
ficar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da defini-
o de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos
necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
importante destacar que o processo de poltica pblica no possui
uma racionalidade manifesta. No uma ordenao tranqila na qual cada
ator social conhece e desempenha o papel esperado. No h, no presente
estgio de evoluo tecnolgica, alguma possibilidade de fazer com que os
computadores aparelhos de racionalidade lgica por excelncia sequer
consigam descrever os processos de poltica.
A perplexidade perante a turbulncia e a aparente no-
governabilidade das polticas pblicas e da ao governamental, a sensao
de desordem que elas deixam perceber, no afetam apenas o cidado.
Os atores administrativos, polticos e seus analistas constatam igualmente
a extrema complexidade das polticas pblicas e as aparentes debilidades
do Estado para cumpri-las.
As modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma
visualizao adequada da dinmica social12, ou o tipo especfico de organi-
zao que March e Olson denominam anarquia organizada13. Para eles,
so caractersticas das instituies do Executivo as preferncias problem-
ticas, as tecnologias no claramente especificadas e a participao fluida.
Da a dificuldade de racionalizar os processos de poltica pblica.
No entanto, o modelo racional de anlise tem sobrevivido e continua
vigente. Hill manifesta sua surpresa com
[...] o poder e a habilidade do sistema racional para sobreviver,

se considerarmos que os seus pressupostos foram minados pelos estudos
empricos do processo de poltica e que sua capacidade de predizer
irregular. A principal explicao para sua continuada existncia deve
estar no seu status de modelo normativo e no mito dignificado, que
29
Enrique Saravia
freqentemente compartilhado pelos formuladores de poltica. A acei-

tao do modelo racional contribui para a vida confortvel do pesquisa-
dor; permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de
poltica, na base de que a informao fornecida pelos pesquisadores
pode ser uma ajuda para melhor elaborao de polticas14.
O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public

choice theory)15, que est no alicerce das polticas econmicas chamadas
de neoliberais, mostra a persistncia do modelo racional. A racionalidade
transforma-se, assim, no critrio supremo na ausncia de qualquer outra
premissa com base na qual seja possvel argumentar. No muito exa-
gerado afirmar que a racionalidade tem substitudo a verdade e a moral como
critrio ltimo de julgamento tanto das crenas como da conduta humana16.
No que diz respeito aos diversos significados da expresso poltica
pblica, Aguilar Villanueva afirma, inspirando-se em Subirats17 e em
Hogwood e Gunn18, que a
poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade

governamental (poltica de sade, educacional, comercial), um
propsito geral a ser realizado (poltica de emprego estvel para os
jovens), uma situao social desejada (poltica de restaurao de
centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma proposta
de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacio-
nais, de alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem
para determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica,
urbana), um conjunto de objetivos e programas de ao que o governo
tem em um campo de questes (poltica de produtividade agrcola,
de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como produto
e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento
governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir n
nmero de casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho),
o impacto real da atividade governamental (diminuio do crime
urbano, aumento da concluso do ciclo bsico de estudos, diminuio
dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo terico
ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental
30
(poltica da energia, poltica de renda regressiva, poltica de ajuste e

estabilizao)19.
Existem diversas formas de estudar uma poltica, que dependem do

ponto de vista em que se situa o analista. Segundo Hogwood e Gunn20, h,
pelo menos, sete perspectivas para analisar uma poltica: 1) estudos de
contedos polticos, em que o analista procura descrever e explicar a gnese
e o desenvolvimento de polticas especficas; 2) estudos do processo das
polticas, em que se presta ateno s etapas pelas quais passa um assunto
e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento
desse assunto; 3) estudos de produtos de uma poltica, que tratam de expli-
car por que os nveis de despesa ou o fornecimento de servios variam
entre reas; 4) estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de
poltica e as anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos;
5) informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organi-
zados para ajudar os tomadores de deciso a adotar decises; 6) anlise de
processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elabora-
o de polticas; 7) anlise de polticas, em que o analista pressiona, no
processo de poltica, em favor de idias ou opes especficas.
Caractersticas de uma poltica pblica
Nas definies dos dicionrios de cincia poltica, encontram-se os

seguintes componentes comuns: a) institucional: a poltica elaborada ou
decidida por autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua com-
petncia e coletivamente vinculante; b) decisrio: a poltica um conjunto-
seqncia de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou
curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e
necessidades; c) comportamental, implica ao ou inao, fazer ou no fazer
nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas
uma deciso singular; d) causal: so os produtos de aes que tm efeitos
no sistema poltico e social.
Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma
poltica so cinco:
31
Enrique Saravia
[...] um conjunto de medidas concretas; decises ou formas de

alocao de recursos; ela esteja inserida em um quadro geral de
ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos); apresente defi-
nio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos
em funo de normas e de valores21.
Os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caracters-

ticas essenciais das polticas pblicas. O formato concreto delas depender
de cada sociedade especfica. O estgio de maturidade de cada uma delas
contribuir, ou no, para a estabilidade e eficcia das polticas, para o grau
de participao dos grupos interessados, para a limpidez dos procedimentos
de deciso.
O processo de poltica pblica
Cada poltica pblica passa por diversos estgios. Em cada um deles,

os atores, as coalizes, os processos e as nfases so diferentes. As pol-
ticas pblicas estruturam o sistema poltico, definem e delimitam os espa-
os, os desafios, os atores, diz Thoenig22.
As etapas normalmente consideradas em matria de poltica pblica
formulao, implementao e avaliao precisam de certo grau de
especificao na Amrica Latina. necessrio, por exemplo, distinguir ela-
borao de formulao. A primeira a preparao da deciso poltica; a
segunda, a deciso poltica, ou a deciso tomada por um poltico ou pelo
Congresso, e sua formalizao por meio de uma norma jurdica. A
implementao tambm deve ser mais detalhada na Amrica Latina.
necessrio separar a implementao propriamente dita, que a preparao
para a execuo (ou, em outras palavras, a elaborao de planos, progra-
mas e projetos), da execuo, que pr em prtica a deciso poltica.
Essa distino necessria, porque cada uma das etapas mencio-
nadas campo para tipos diferentes de negociao.
J se analisaram, neste texto, as limitaes do modelo racional, mas,
numa viso seqenciada do processo que pouco mais que mero exerc-
cio de compreenso , possvel verificar vrias etapas num processo de
poltica pblica.
32
1) O primeiro momento o da agenda ou da incluso de determinado

pleito ou necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder pblico.
Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa
o estudo e a explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos
sociais a adquirir status de problema pblico, transformando-os em objeto
de debates e controvrsias polticas na mdia. Freqentemente, a incluso
na agenda induz e justifica uma interveno pblica legtima sob a forma de
deciso das autoridades pblicas23.
2) O segundo momento a elaborao, que consiste na identifica-
o e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a
determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a
avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de
prioridades.
Para Hill,
[...] os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elabora-

o de polticas , essencialmente, um processo racional baseado nos
clssicos passos, que vo desde a formulao do problema e avaliao
de alternativas at a implementao. Podem ser admitidos os conflitos
sobre metas ou percepes da situao, mas considera-se que eles
resultam em efeitos estveis e determinados e no interferem na con-
sistncia das operaes do sistema. O problema visto como tcnico,
o clima como consensual e o processo como controlado24.
Ao contrrio, a elaborao de polticas pode ser vista como atividade

poltica incontornvel, em que as percepes e os interesses dos atores
individuais entram em todos os estgios. Nesse caso, a implementao trans-
forma-se em atividade problemtica e no em algo que deva ser dado como
bvio, como no modelo racional: a poltica vista como barganha, o meio
ambiente como conflitivo e o processo mesmo caracterizado pela diversi-
dade e pelas suas limitaes.
3) A formulao, que inclui a seleo e especificao da alternativa
considerada mais conveniente, seguida de declarao que explicita25 a
deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, adminis-
trativo e financeiro.
33
Enrique Saravia
4) A implementao, constituda pelo planejamento e organizao

do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da prepara-
o para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos,
programas e projetos que permitiro execut-la.
Segundo Hill26, a implementao refere-se a objetivos especficos,
traduo, na prtica, das polticas que emergem do complexo processo
decisrio. Os efeitos (outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da
deciso e da implementao, isto , o que realmente aconteceu.
Quais so as precondies que deveriam ser satisfeitas numa
implementao perfeita e por que elas podero, muito dificilmente, ser atin-
gidas na prtica? Hogwood e Gunn respondem27 que a implementao
possvel se as circunstncias externas ao agente implementador no impem
obstculos paralisantes; se o programa dispe de tempo adequado e recursos
suficientes; se a combinao precisa de recursos est efetivamente disponvel;
se a poltica a ser implementada baseia-se numa teoria de causa-efeito vlida;
se a relao entre causa e efeito direta e se existem poucos, ou nenhum,
vnculos de interferncia; se as relaes de dependncia so mnimas; se
existem compreenso e acordo sobre os objetivos; se as tarefas esto total-
mente especificadas e na seqncia correta; se h perfeita comunicao e
coordenao; e se as autoridades podem pedir e obter perfeita obedincia.
Basta esse enunciado para perceber que essas precondies sero muito
dificilmente satisfeitas na prtica.
5) A execuo, que o conjunto de aes destinado a atingir os
objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a
sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente
se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a
anlise da burocracia.
6) O acompanhamento, que o processo sistemtico de superviso
da execuo de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem
como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais
correes a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos.
7) A avaliao, que consiste na mensurao e anlise, a posteriori,
dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente
34
no que diz respeito s realizaes obtidas e s conseqncias previstas e

no previstas.
A avaliao a rea de poltica pblica que mais tem-se desenvolvido
nos ltimos tempos.
A interao das polticas
A diviso por etapas28 antes descrita mais uma esquematizao te-

rica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na
prtica. O processo nem sempre observa a seqncia sugerida, mas as etapas
mencionadas e suas fases constitutivas esto geralmente presentes29.
Por outra parte, toda poltica pblica est integrada dentro do conjunto
de polticas governamentais e constitui uma contribuio setorial para a busca
do bem-estar coletivo. Cada poltica, pela sua vez, inclui diferentes aspectos
aos que d prioridade, em funo de urgncias e relevncias.
As polticas pblicas so influenciadas, a partir da sua incorporao
ao elenco de aes setoriais do governo, pelas contingncias que afetam a
dinmica estatal e pelas modificaes que a teoria sofre como conseqn-
cia. por isso que, no comeo, esto impregnadas pelas idias vigentes em
matria de planejamento: fixao de metas quantitativas pelos organismos
centrais de planejamento, geralmente dominados por tcnicos mais ou menos
esclarecidos; subordinao de toda a vida social ao crescimento econmico;
determinao do futuro com base em projees das tendncias do passado.
O predomnio da racionalidade tcnica absoluto e as prioridades so
estabelecidas na base de consideraes supostamente racionais. Como o
critrio econmico o dominante, so privilegiadas as atividades que influiriam
mais diretamente na produo e no desenvolvimento. Mas as prioridades
outorgadas pelos planejadores no so determinadas como se pretende
s pela razo tcnica: o poder poltico dos diferentes setores da vida social e
sua capacidade de articulao dentro do sistema poltico so os que real-
mente determinam as prioridades.
Existe uma crtica dura e permanente sobre a falta de coordenao
entre as polticas econmicas e sociais. Os programas de ajuste estrutural
implementados na Amrica Latina no consideraram, nas etapas iniciais da
35
Enrique Saravia
sua elaborao, os resultados sociais possveis. Como conseqncia, os

indicadores da educao, da sade, da previdncia social, da habitao, do
emprego e de outros setores sociais mostram a existncia de uma situao
difcil, que se agrava com o tempo.
A poltica econmica
Os instrumentos de poltica pblica tiveram desenvolvimento maior no

campo da poltica econmica, talvez pelo fato, lembrado por Lindblom, de que
o essencial da poltica econmico e o grosso da economia poltico30.
Mas, como lembra Hayward, a economia tem procurado abstrair os estudos
de mercado dos comportamentos do poder pblico, esquecendo que, por ser
indireta e impessoal, a coero no , por isso, menos constrangedora31.
Entende-se por poltica econmica
[...] um processo pelo qual diversos atores identificveis, perten-

centes comunidade poltica econmica, contribuem para uma deciso
governamental, de forma que seus objetivos econmicos, no quadro de
seus objetivos polticos gerais, sejam realizados pelas instituies exis-
tentes, ou reorganizadas, e com a ajuda dos meios de ao disponveis32.
De acordo com Hayward33, os objetivos puros de uma poltica eco-

nmica so: o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da
populao ativa, a redistribuio da renda, a reduo das disparidades
regionais, o desenvolvimento ou a proteo de setores da indstria ou de
empresas particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida ativa
ou do tempo de trabalho.
Na verdade, certos objetivos, como a redistribuio da renda e a
reduo das disparidades regionais, no podem ser consideradas objetivos
econmicos puros, porque esto evidentemente inspirados em considera-
es de justia social. Outros, como o aumento da produo, a melhora
quantitativa e estrutural da populao ativa, esto claramente vinculados a
uma poltica de crescimento econmico.
Existem, tambm, quase-objetivos de natureza intermediria: atingir
um equilbrio favorvel do balano de pagamentos, assegurar o fornecimento
36
indispensvel de energia e de matrias-primas, o aumento do comrcio

internacional e da mobilidade de bens, de servios, de capital e de trabalho,
e a promoo da concorrncia interna.
Esto, tambm, os objetivos intermedirios relacionados com as
mudanas das estruturas econmicas: modernizao das atividades exis-
tentes e desenvolvimentos das atividades de ponta (por exemplo, transfe-
rncias da agricultura para a indstria e da indstria para os servios),
aumento dos investimentos e modificao dos modos de consumo.
A importncia das instituies
Em toda poltica pblica, as instituies desempenham um papel deci-

sivo. Com efeito, delas emanam ou elas condicionam as principais decises.
Sua estrutura, seus quadros e sua cultura organizacional so elementos que
configuram a poltica. As instituies impregnam as aes com seu estilo
especfico de atuao. Elmore aponta que
[...] como praticamente todas as polticas pblicas so executa-

das por grandes organizaes pblicas, somente entendendo como as
organizaes funcionam que podemos entender como as polticas
so modeladas no processo de implementao34.
Os estudos de poltica pblica mostram a importncia das instituies

estatais tanto como organizaes, pelas quais os agentes pblicos (eleitos
ou administrativos) perseguem finalidades que no so exclusivamente res-
postas a necessidades sociais, como tambm configuraes e aes que
estruturam, modelam e influenciam os processos econmicos com tanto
peso, como as classes e os grupos de interesse.
Ham e Hill dizem que
as complexas e, s vezes, conflitivas tendncias no estudo das

organizaes devem ser mencionadas pela enorme importncia que
as burocracias complexas tm no processo de poltica pblica. Para
compreender a parte que jogam as organizaes, necessrio
entender sua estrutura e seu comportamento dentro dela. Mas esse
37
Enrique Saravia
entendimento ser deficiente se as organizaes no so consi-

deradas em sua mais ampla estrutura social35.
Selznick lembra que todas as organizaes formais so moldadas

por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e a suas
metas estabelecidas. Toda organizao formal sindicato, partido poltico,
exrcito, empresa, etc. tenta mobilizar recursos humanos e tcnicos como
meio para atingir seus fins. No entanto, os indivduos dentro do sistema
tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem como seres
integrais, trazendo seus prprios e especiais problemas e propsitos; mais
ainda, a organizao est imersa numa matriz institucional e est, portanto,
sujeita a presses do seu prprio contexto, ao que um ajuste geral deve ser
feito. Como resultado, a organizao pode ser vista significativamente como
estrutura social adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente
porque ela existe como organizao em um meio ambiente institucional,
independentemente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que
provocaram sua existncia36.
Benson um dos tericos que enfatizaram a importncia de se vincu-
larem diferentes nveis de anlise da organizao. Ele diz que
uma anlise completa das relaes interorganizacionais necessita

explorar trs nveis na estrutura dos setores de poltica. Primeiro, a
estrutura administrativa, que nvel superficial de vinculaes e redes
entre agncias mantidas juntas pela dependncia de recursos. Segundo,
a estrutura de interesses, que o conjunto de grupos cujos interesses
esto embutidos no setor, seja positiva, seja negativamente. Esses grupos
compreendem os de demanda, os de apoio, os administrativos, os de
fornecedores e os de coordenao. A estrutura de interesses impor-
tante, porque ela prov o contexto para a estrutura administrativa, que
no poderia ser adequadamente entendida, a no ser em termos das
relaes subjacentes de poder que se manifestam dentro da estrutura
de interesses. Por sua vez, a estrutura de interesses tem de ser locali-
zada no terceiro nvel, isto , as normas da formao de estruturas.
Nas sociedades capitalistas avanadas, essas regras so,
principalmente, as relacionadas com a acumulao de capital37.
38
Para Benson, o papel das organizaes estatais, nesse tipo de socie-

dade, ajudar no processo de acumulao de capital e desempenhar a
funo de legitimao.
Notas
1
WAHRLICH, Beatriz M.de Souza. Evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina.
Revista de Administrao Pblica, v. 13, n. 1, p. 31-68, jan./mar. 1979.
2
ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba,
1954. p. 22.
3
WILSON, Woodrow. Congressional government. New York: Houghton Mifflin, 1885. p.
290.
4
FISCHER, Tnia. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria
brasileira. Revista de Administrao Pblica, v. 14 , n. 4, p. 278, out./dez.1984.
5
DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999.
6
Idem., ibidem.
7
OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). Ministerial
Symposium on the Future of Public Services, Paris, OCDE, Mar. 1996.
8
VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Adminis-
trao Pblica, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996.
9
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las polticas. Mxico: Porra, 1992. p. 8.
10
COMPARATO, Fbio Konder. Para viver a democracia. So Paulo: Brasiliense, 1989. p.102.
11
Alguns autores a denominam de metapoltica.
12
As diversas proposies da Teoria do Caos tm em comum a recusa em aceitar que as
relaes de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma
profuso de efeitos. Afirmam, tambm, que no mundo real no existem sistemas passveis
de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observao
isenta. O universo formado de colees de entidades individuais que se articulam e
desarticulam formando sistemas efmeros. Afasta-se, assim, da crena de que o passado, o
presente e o futuro formam um continuum inteligvel (THIRY-CHERQUES, Hermano R. O caos
e a confuso. Revista da ESPM, p. 21-22, maio/jun. 1999. A no-previsibilidade de um
sistema catico no se deve falta de leis reitoras, mas ao fato de o produto ser sensvel a
variaes, imensurveis e instantneas, nas condies iniciais (HONDERICH, Ted (Ed.). The
Oxford companion to philosophy. Oxford: Oxford University Press, 1995. p. 129.
13
Anarquia organizada uma coleo de opes procurando problemas, de temas e senti-
mentos procurando situaes decisrias em que eles possam vir luz, de solues procu-
rando por assuntos que elas poderiam responder e decisores procurando por trabalho.
(Is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision
situations in which they can be aired, solutions looking for issues to which they might be the
answer, and decision makers looking for work). MARCH, James G.; OLSON, Johan. A
garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972.
14
HILL, Michael. The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993. p. 7.
15
BUCHANAN, James M. ; TULLOCK, Gordon. El clculo del consenso. Barcelona: Planeta-
Agostini, 1993. CORONA RAMN, Juan Francisco. Una introduccin a la teora de la decisin
pblica (public choice). Madrid: INAP, 1987.
39
Enrique Saravia
16
BARRY, Brian. Theories of justice: a treatise on social justice, 1. Berkeley: University of
California Press, 1989. p. 368.
17
SUBIRATS, Joan. Anlisis de polticas y eficacia de la administracin. Madrid: INAP/MAP,
1989.
18
HOGWOOD, Brian W.; GUNN, Lewis A. The policy orientation. Centre for the Study of Public
Policy, University of Strathclyde, 1981.
19
AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 22.
20
HOGWOOD; GUNN, op. cit.
21
THOENIG, Jean-Claude. Lanalyse des politiques publiques. In: GRAWITZ, Madeleine; LCA,
Jean. Trait de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. 7.
22
THOENIG, op. cit., p. XIV.
23
GARRAUD, Philippe. Agenda/emergence. In: BOUSSAGUET, Laurie; JACQUOT, Sophie; RAVINET,
Pauline. (Dir.). Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de la Fondation National
des Sciences Politiques, 2004, p. 49-50.
24
HILL, op. cit., p. 7.
25
Existem casos em que a poltica no explcita: so as polticas de no inovar ou de
omisso.
26
Idem, ibidem, p.19.
27
HOGWOOD; GUNN, op. cit., p. 238.
28
Laswell foi pioneiro na identificao de etapas de poltica pblica, que ele classifica em
compreenso, recomendao, prescrio, colocao em prtica, execuo, avaliao e ter-
minao (intelligence, recommending, prescribing, invoking, applying, appraising e
terminating). LASWELL, Harold. The public interest. In: FRIEDRICH, C. F. (Ed.). The public
interest. New York: Atherton Press, 1962.
29
H autores que criticam esse tipo de diviso por etapas. Charles Lindblom (The policy
making process. New Jersey: Prentice-Hall, 1980, p. 3), por exemplo, diz que uma anlise
de elaborao de polticas, feita passo a passo, poderia ocultar temas e fenmenos univer-
sais, medida que procura aspectos de elaborao de polticas prprios de cada um desses
passos.
30
LINDBLOM, op. cit., p. 10.
31
HAYWARD, Jack E. S. Les politiques industrielles et conomiques. In: GRAWITZ, Madeleine;
LCA, Jean. Trait de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. 89.
32
Idem, ibidem, p. 93.
33
Idem, ibidem, p. 95.
34
ELMORE R. Organizational models of social program implementation. Public Policy, 26 (2)
1978, p.187.
35
HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist State. Brighton:
Wheatsheaf Books, 1988. p. 130.
36
SELZNICK, Philip. TVA and the grass roots. New York: Harper and Row, 1949. p. 123.
37
BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David; WHETTER,
David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University Press, 1983. p. 6.
40
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41
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WILSON, Woodrow. Congressional government. New York: Houghton Mifflin, 1885.
Enrique Saravia Doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela

Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e Coordenador do Ncleo de
Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape)
da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthon-
Sorbonne).
42
POLTICA Y POLTICAS PBLICAS
Aspectos analticos
La poltica y polticas pblicas; una relacin recproca
La poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que

se influyen de manera recproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema
poltico.
Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con el
poder social. Pero mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al
poder en general, las polticas pblicas corresponden a soluciones especficas
de cmo manejar los asuntos pblicos. El idioma ingls recoge con claridad
esta distincin entre politics y policies.
Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las
decisiones del gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada
como la bsqueda de establecer polticas pblicas sobre determinados temas,
o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno
se refiere al diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas1.
El objetivo de los polticos tanto conservadores como radicales,
idealistas o motivados por el inters propio consiste en llegar a establecer
polticas pblicas de su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan
inconvenientes. En cualquiera alianza de gobierno, confunden su papel quienes
se restringen a las tesis y no buscan su concrecin en polticas.
La poltica en su sentido ms amplio tiende a conformar, tanto las
propuestas de polticas pblicas, como aquellas que se concretan. Quien
quiere el gobierno, quiere polticas pblicas.
Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de polticas pblicas
Ms que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico, como
67
dado por su organizacin, conviene mirarlo como un instrumento para la

realizacin de las polticas pblicas. As como el logro principal de una empresa
privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno
son sus resultados, ms que su estructura.
Por lo ya dicho, las polticas pblicas resultan tiles para estudiar
diversos aspectos de la poltica, tales como la discusin de la agenda pblica
por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las
actividades del gobierno, las actividades de la oposicin, los esfuerzos
analticos sobre estos temas.
En torno a polticas pblicas se puede:
acotar las discusiones polticas
diferenciar problemas y soluciones de manera especfica
precisar las diferencias
vincular los temas a soluciones ms amplias o secuenciales
plantearse esfuerzos compartidos
participar de manera especfica.
Sin embargo, la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse
al interior de un sistema poltico dado, o encontrarse de maneras muy
diversas2.
Por una parte, puede haber poltica sin propuestas de polticas pblicas
y entonces se tiene un sistema poltico concentrado en la distribucin del
poder entre los agentes polticos y sociales. La poltica sin polticas pblicas
es ms demaggica, menos moderna.
Y, por la otra, puede haber polticas pblicas que desconsideren la
poltica, lo que debilita la gobernabilidad social. Las polticas pblicas sin
poltica tienen un problema de diseo.
Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la poltica
y fuera del gobierno no se pueden olvidar las polticas pblicas. Si no, se
trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto.
Qu es una buena poltica pblica?
Una poltica pblica de excelencia corresponde a aquellos cursos de

accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido
68
Poltica y polticas pblicas
en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y,

frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado.
Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instru-
mentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la
previsin de sus resultados.
Lo principal es la idea, el punto de vista, o el objetivo desde el cual
plantear o analizar normas o disposiciones. As es posible considerar a una
norma o decisin o a varias (como el programa de Estados Unidos).
Tambin se ha usado la expresin espacio de las polticas para denotar un
conjunto de polticas tan interrelacionadas que no se pueden hacer
descripciones o enunciados analticos tiles de ellas sin tener en cuenta los
dems elementos del conjunto3.
Las polticas pblicas de excelencia incluyen el aspecto poltico como
su origen, objetivo, justificacin o explicacin pblica. Si las polticas pblicas
no son enmarcadas en un amplio proceso de participacin, ello puede sesgar
a los actores pblicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los
comunicadores o encuestlogos hacia al populismo inmediatista.
Una alternativa a la inclusin de las consideraciones polticas en las
polticas pblicas es la simple agregacin de especialistas sobre algunos
temas, o de soportes comunicacionales incluyendo el uso de cuas y de
encuestas a las actividades tradicionales del gobierno.
Las polticas pblicas de excelencia tienen caractersticas que
favorecen una mejor discusin poltica; la principal es que son comparables
formalmente:
69
Recuadro 1: Caractersticas de una poltica pblica de excelencia
1 Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea?, a dnde

vamos?)
2 Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento
3 Factores para una evaluacin de costo-beneficio social
4 Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es
prioritario?)
5 Consistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?)
6 De apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas)
7 Oportunidad poltica
8 Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (qu es primero?, qu
condiciona qu?)
9 Claridad de objetivos
10 Funcionalidad de los instrumentos
11 Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia)
Fuente: CIPE. Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets. Washington: 1996.
Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especi-

ficacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica.
An la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta
respecto de la correccin de sus contenidos sustantivos, los que pueden termi-
nar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos
propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma poltica.
De hecho, las polticas pblicas habitualmente son un second best
respecto de una poltica ptima en lo sustantivo, la que puede no existir.
Con frecuencia la definicin misma de las polticas pblicas es el tema en
disputa. En definitiva, es una cuestin de poder y de astucia quien engloba
o incluye a quien.
En la filosofa poltica existen criterios para opinar al respecto:
Segn el ptimo de Pareto, el nico criterio de mejora social es que
una situacin alternativa sera mejor si el cambio aumentara la utilidad de
algunos, sin disminuir la de otros. Las crticas al utilitarismo se canalizaron,
sin embargo, hacia el hecho que las comparaciones interpersonales de utilidad
no tienen bases cientficas.
70
Para Sen el bienestar no es la suma de las utilidades agregadas, sino

las libertades de las que efectivamente dispone el individuo, utilizando los
derechos y oportunidades que estn a su alcance. No parece necesaria la
existencia de comparaciones interpersonales muy refinadas para llegar a
decisiones sociales. Una forma que estas comparaciones pueden tomar es
la sensibilidad a las desigualdades en el bienestar y en las oportunidades4.
Por otra parte, es posible juzgar la situacin de las personas en
trminos de su control sobre los bienes fundamentales, que corresponden a
recursos de uso general, tiles para cualquiera, cualquiera sean sus objeti-
vos. Una sociedad bien ordenada sera la aquella en que los arreglos sociales
se basan en un acuerdo que todos aprobaran, de tener la oportunidad; esta
es la solucin de Rawls5.
Desde el punto de vista ms instrumental, debe recordarse que las
polticas pblicas necesariamente representan algn tipo de simplificacin
de los problemas, caracterstica de la que deriva su carcter operacional.
Dicha simplificacin puede tener un efecto negativo sobre una comprensin
ms amplia de los temas o problemas, e incluso puede sesgar la respectiva
investigacin acadmica. Ms que despolitizacin de las decisiones
gubernamentales lo que habra habido es una politizacin y degradacin de
un segmento considerable de las actividades de investigacin6.
Los temas econmicos y sociales son tan dinmicos y relacionados y
las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e
interconectadas, que la precisin en la interpretacin de los desarrollos o en
la prediccin de los resultados de cualquier nueva intervencin parece dudosa.
En todo caso, es necesario considerar tambin el peligro de la
ideologizacin de los temas de la agenda pblica, o su anlisis en contextos
no especficos o imposibles de convertir en polticas reales.
El concepto de polticas pblicas incluye tanto temas de gobierno como
de Estado. Estas ltimas son, en realidad, polticas de ms de un gobierno, lo
que plantea una especificidad poltica. Tambin es posible considerar como
polticas de Estado aquellas que involucran al conjunto de los poderes del
Estado en su diseo o ejecucin.
71
Etapas analticas
Desde un punto de vista analtico pueden distinguirse cuatro etapas

en las polticas pblicas y en cada uno existe una relacin con la poltica:
origen, diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. La articulacin
de la poltica y las polticas pblicas puede ser mejorada en cada una de las
etapas analticas de estas ltimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse
parte de la modernizacin del sistema poltico.
En Nueva Zelandia y otros pases se ha intercalado otro momento
analtico, aquel en que diversos contratos convierten el presupuesto de un
acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre los montos a ser recaudados
y gastados, en una declaracin explcita de qu se har con los recursos
disponibles7.
Las polticas rara vez se extinguen por completo; es ms habitual que
cambien o se combinen con otras8. Se ha llegado a decir que las polticas
pblicas son inmortales. Sin embargo, existen polticas con aspectos temporales
definidos, despus de los cuales dejan de existir, por diseo (fade-out).
Cada parte del proceso tiene una naturaleza especfica. Estas fases
no necesariamente se dan en etapas causales y consecutivas, sino que en
momentos analticos de calidad y duracin heterogneas9. La discusin social,
la propuesta de polticas pblicas y el proceso poltico tienen dinmicas
distintas, si bien entre ellos existen efectos recprocos, aunque asimtricos.
En algn momento de la dinmica de los temas pblicos es posible la
aceptacin de una poltica, su rediseo o su extincin. Este momento requiere
que coincidan la preocupacin social, la existencia de una solucin tcnica y el
apoyo poltico. Dado que ello es as, hay una ventaja en el uso temprano de las
polticas pblicas en el proceso que va de la agenda al programa y a las polticas.
La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces,
como en el caso de una renovacin establecida de un programa. Otras veces
ella se abre de manera impredecible. Quienes acten en el terreno de lo pblico
deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus problemas
especiales bien documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo.
Un requisito del desarrollo es que los procesos polticos y sociales
sean gobernables, esto es, tengan un curso preestablecido para la articulacin
72
de propsitos y la resolucin de conflictos; todos los conflictos, no slo aquellos

referidos a la macroeconoma. La gobernabilidad debe ser integrada10. Ella
debe referirse al conjunto de los sistemas sociales y no slo a la organizacin
productiva. Cuando la gobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser
inestable, como ha sucedido con aquella que slo busca complementar el
Consenso de Washington.
La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos
por un tiempo, pero es probable que lo sea de modo excluyente e inestable.
La democracia, en cambio, es el sistema que posibilita una gobernabilidad
incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definicin este sistema permite
cambiar a los gobernantes sin crisis mayores.
Un modo populista y conciliador de hacer poltica privilegia la viabilidad
poltica por sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario,
han privilegiado la eficacia econmica por sobre la viabilidad poltica y por
eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Lo importante
es que hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia, mediante la
adecuada utilizacin de las polticas pblicas.
Es indispensable percibir las limitaciones reales de este ciclo en la
realidad11. En cada etapa del ciclo de las polticas pblicas existe la posibilidad
de fugas o discrepancias entre los aspectos analticos del enfoque y los
aspectos positivos a los que se aplica. Esto puede verse con mayor detalle.
No toda idea entra a la agenda. No todos los temas de la agenda se
convierten en programas. La permanente posibilidad de pensar los arreglos
sociales de otro modo, imposibilita que se complete el paso de la agenda al
programa. En el paso de la discusin pblica al programa y de ste a la
agenda siempre hay fugas y no se logra captar toda la riqueza de la discusin.
El diseo puede ser defectuoso porque no considere aspectos
institucionales o porque no incluya modalidades de evaluacin de las polticas.
Sus orientaciones pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o
de personal.
La gestin de las polticas es habitualmente imperfecta. Cuando no
se mejora la poltica sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten
ms recursos sin que los resultados mejoren, o lo hagan de manera menos
que proporcional.
73
La gestin puede ser discordante con las polticas, incluso para

enriquecerlas o adaptarlas. Buena parte de los equvocos con los funcionarios
pblicos civiles vienen de polticas mal diseadas en cuanto a su puesta en
prctica, o con correcciones laterales, en vez de una modificacin integrada.
Mientras no se encaren las reformas sustantivas, de modo integral los
funcionarios pblicos considerarn que los cambios son para perjudicarlos.
En la evaluacin las fugas pueden ser an peores. Ella puede
simplemente no existir, con lo que la prdida de eficiencia y efectividad poten-
cial es enorme. O puede haber una evaluacin parcial o ad hoc, para resultar
conforme a una opcin elegida de antemano. O, todava, pueden evaluarse
polticas de menor trascendencia, en vez de las ms importantes y complejas.
La articulacin de la poltica y las polticas
En el debate pblico
Cmo se puede pasar del mundo de las ideas a la accin pblica?

Todos podemos generar, refinar o combinar ideas, si bien algunas
ideas o sistemas de ideas son ms potentes que otras. Muchas ideas tienen
consecuencias sociales pueden ingresar al conjunto de los temas que una
sociedad discute.
Toda sociedad tiene un debate sobre si misma. La riqueza de una
sociedad se mide por su discusin pblica, as como por su capacidad de
transformarse a partir de ella. De all que la democracia debe educar a sus
ciudadanos en su habilidad de plantearse pblicamente.
Qu ideas son ganadoras en la discusin social? Es indudable que
algunas personas y corporaciones tienen mayor capacidad de incluir, jerarquizar
y excluir temas en la discusin social. As, la agenda pblica se constituye
como un juego de poder en donde se construyen legitimidades e ilegitimidades
y el ordenamiento de unos valores a otros, aunque sea de manera implcita.
Que los intereses particulares compitan y confluyan en la formacin
de las polticas pblicas es de la esencia de la democracia. Pero, como en
todo juego, debe haber reglas comunes para quienes participan. Y el lobby,
la corrupcin y la falta de transparencia en el financiamiento de la poltica
son reglas de la desigualdad.
74
Qu factores condicionan la riqueza de la discusin social? Entre

ellos destaca el acceso desigual a la educacin y al Internet, as como la
falta de representatividad de los medios de comunicacin y el lobby indirecto,
mediante la movilizacin de la opinin pblica. Todos ellos pueden inhibir o
sesgar la discusin social.
James Madison, uno de los padres del constitucionalismo en Estados
Unidos pensaba que cuando distintos grupos de inters o facciones tratan
de influir en adhesiones del gobierno, es probable que ninguno de ellos
prevalezca y el resultado sea la bsqueda del inters general o agregado.
Pero es evidente que dichos sesgos tambin pueden agregarse, multiplicando
as la distorsin de una voluntad ciudadana.
Las ventanas de oportunidad para los problemas en general y para
sus aspectos polticos estn relacionadas. Cuando se abre una ventana de
oportunidad porque un problema gana importancia, las soluciones planteadas
tienen ms xito si tambin obtienen aceptacin poltica. Al revs la falta
de aceptacin poltica las hace menos viable. La definicin de la agenda
pblica es definida y redefinida tambin segn la dinmica de las fuerzas
polticas.
Tambin son importantes la factibilidad tcnica y una previsin de
costos tolerables.
La agenda pblica incluye muchos puntos de vista, incluso
contradictorios, los que podran no tener cabida en el mismo programa.
Tambin porque hay sectores sociales subrepresentados, mientras otros tienen
una capacidad desproporcionada de representacin de sus propios intereses.
La participacin es un bien que se distribuye de manera muy heterognea.
La discusin social cambia. En el mediano plazo, los temas debatidos
tienen diversos grados de concrecin: algunos se realizan, otros slo parci-
almente. Algunos son superados u olvidados.
En el sistema poltico y las elecciones
La capacidad de definir un programa en lo social, poltico y econmico

es determinante de la estabilidad y del carcter reformista de la democracia,
as como la precisin del respectivo pacto fiscal.
75
Los programas de estabilizacin y de reforma, y los consiguientes

cambios institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases;
tambin las propuestas para anticipar o superar situaciones crticas.
Por otra parte, en relacin a los bienes y servicios pblicos esenciales
y otras de acceso universal se requiere una decisin social o colectiva sobre
los niveles de provisin y respecto de si y cmo asegurar el acceso igualitario
a la salud, educacin y bienestar, en general. Por supuesto, la provisin de
estos bienes puede ser privada o mixta.
La lnea de menor resistencia siempre ser la suma de gestiones e
intereses, que habitualmente resultar en programas perversos. De all que
se requieren esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto
y plantear opciones jerarquizadas de polticas que sean consistentes,
financiables y que cuenten con apoyo poltico sostenido.
Habitualmente un programa es una seleccin de temas y propuestas
hecha por el sistema poltico, principalmente por los partidos. Esta seleccin
puede ser hecha con mayor o menor arte en cuanto a su coherencia,
secuencia, financiamiento y proyeccin del apoyo poltico.
La posibilidad de articular un programa es terreno privativo de lo
poltico, porque los nmeros no hablan por s solos y las programaciones
no pueden ser autoevidentes. Por otra parte es poco realista eliminar las
polticas entregando a los filsofos la determinacin de la amplitud de la
libertad individual y la distribucin de los bienes sociales y a los jueces su
aplicacin.
La poltica es la esfera de la decisin social, particularmente en
democracia12.
Las elecciones son muy importantes no slo por la posibilidad de algn
tipo de mandato desde la ciudadana, sino tambin porque pueden variar las
personas en posiciones de autoridad.
Sin embargo, los partidos polticos subutilizan a sus cuadros tcnicos,
pese a la excelencia que stos puedan demostrar despus en el gobierno.
En las propuestas que los partidos realizan suelen faltar una o ms de las
condiciones deseables de una poltica pblica.
El sesgo particularista ya no slo se da en el origen de las polticas,
sino tambin en la conceptualizacin y seleccin de ellas; de hecho, algunas
76
ni siquiera tienen la oportunidad de ser rechazadas por la ciudadana, lo que

puede reforzado por sistemas electorales poco representativos.
En la discusin poltica habitualmente predomina la retrica en torno
a unos pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran inters pblico.
Los partidos polticos, de gobierno y de oposicin, rara vez examinan con
profundidad las actividades de los gobiernos; los institutos de polticas pblicas
lo hacen con mayor frecuencia, pero su relacin con los partidos, el gobierno
y el Congreso es poco fluida.
Los polticos, actuando en un marco institucional adecuado, pueden
administrar las restricciones del Teorema de las Imposibilidades de Arrow
en la realidad13. Los programas representan en la prctica una posibilidad
de articulacin social de preferencias individuales o de grupos que de otro
modo podran ser eternamente inconsistentes.
Pese a los intentos de agregar las racionalidades individuales en una
racionalidad colectiva, siempre persistir una brecha entre ambas. Si bien
es posible que existan divisiones unvocas y consistentes del electorado en
torno a algunos temas, es claro que esta no es la situacin general.
Por otra parte, Anthony Downs seala que los partidos plantean polticas
para ganar las elecciones, ms que ganan elecciones para plantear polticas.
En la prctica tiende a darse que las polticas convergen hacia el centro de
modo que coinciden la media, la moda, y el promedio.
La mediana correspondiente al resultado es independiente de la
distribucin de las preferencias; los votantes que se ubican entre la posicin
del candidato y un extremo hacia el otro candidato, son atrapados a votar
por l. El nico equilibrio poltico posible corresponde a que los dos partidos
propongan lo mismo, evitando una respuesta del adversario. Un supuesto de
este enfoque es que la opinin poltica corresponde a una sola dimensin tal
como liberal-conservador o derecha-izquierda14.
Una condicin de xito al respecto es la efectiva articulacin de la
voluntad general: ella requiere la formulacin de programas claros y
consistentes de polticas pblicas, de alta calidad tcnica y poltica y respecto
de los cuales se logre reunir el mximo de apoyo poltico y se asegure la
gestin ms eficiente y eficaz posible.
77
A partir de esta discusin social, son privilegiadas algunas propuestas

de poltica y se conforman los programas polticos. Aqu se agregan a los
anteriores factores de inhibicin o de sesgo de las polticas pblicas el que
los partidos y candidatos polticos tengan acceso a niveles de financiamiento
muy dismiles, de cero a m de lo necesario, incluyendo el mal uso de la
propaganda de los gobiernos.
Para ello, debera reformarse el estatuto de los partidos polticos para
que puedan ser mejores canales de las opiniones ciudadanas, incluyendo
formalidades precisas en la eleccin de candidatos y de directivas, as como
modalidades de vida partidaria.
Debera haber financiamiento pblico para la informacin programtica
de los partidos, adems de hacer transparente el gasto poltico de origen
privado. Se trata de un mercado imperfectamente competitivo, en el que se
deben incurrir grandes costos de ingreso.
Los sistemas electorales, as como las normas de agregacin, ejercen
influencia sobre la naturaleza de la coordinacin, la credibilidad y los problemas
de agencia que los sistemas fiscales deben encarar afectando el nmero de
actores.
Para los mismos resultados electorales, algunas normas de agregacin
como el sistema electoral britnico pueden dar lugar a grandes mayoras,
mientras que otras como los sistemas de representacin proporcional
pueden conducir a numerosos pequeos partidos que deben gobernar a travs
de coaliciones15.
Para los mismos resultados electorales, un sistema en el que las
inversiones sobre caminos son decididas por los gobiernos elegidos local-
mente podra conducir a una asignacin de recursos muy diferente de un
sistema en el cual las decisiones se adoptan en un congreso nacional.
El sistema poltico no se familiariza bien todava con esta nueva
situacin, en donde las polticas pblicas han ido ocupando terreno antes
privativo de la retrica.
La estabilidad de la agenda del sistema poltico se debe a lo que
podemos llamar sus anclas. Cuando existe una menor estructuracin, la
agenda puede cambiar de manera ms rpida. La fragmentacin del sistema
poltico afecta la estabilidad de su agenda16.
78
La plataforma o programa de los partidos polticos en general no

constituye una gua suficiente para las polticas que se seguirn en el gobierno,
si bien en ellos se introducen o eliminan temas y planteamientos novedosos,
lo que puede dar origen a modificaciones de agenda y en las orientaciones
de polticas.
Fuera del gobierno y, con frecuencia, tambin de los partidos, los
institutos de polticas pblicas habitualmente renen a tcnicos y polticos
que encuadran sus propuestas de polticas en determinados marcos analticos,
e ideolgicos. Estos institutos parecen cubrir un espacio descuidado por los
partidos polticos; slo el tiempo dir s para detrimento de dichas organiza-
ciones, o como una respuesta funcional a una demanda.
Los Institutos en general se plantean en torno al diseo si bien no
exclusivamente de las polticas pblicas, tanto para apoyar determinados
aspectos como para bloquear otros.
Es habitual, en este sentido, que se relacionen con los partidos polticos
y el Poder Legislativo, sin perjuicio de llegar tambin a pblicos corporativos
o especializados17.
Recuadro 2: Institutos de Polticas Pblicas en Amrica Latina
Destacan, la Fundacin de Investigacin Latinoamericana (FIEL) y el Instituto

de Estudios Econmicos de Argentina y Amrica Latina, ligado a la Fundacin
Mediterrnea, en Argentina; el Instituto Atlntico y el Instituto Liberal de Ro
de Janeiro, en Brasil; el Instituto de Libertad y Desarrollo y el Centro de Estudios
Pblicos en Chile; el Centro para la Orientacin Econmica en Repblica
Dominicana; el Centro de Investigacin Econmica Nacional, de Guatemala; el
Instituto APOYO y el Instituto de la Economa de Libre Mercado, en Per; el
Centro para el Estudio de la Realidad Econmica y Social (CERES) en Uruguay;
y el Centro para la Diseminacin de Informacin Econmica, en Venezuela.
Fuente: CIPE. Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets. Washington: 1996.
La participacin no eleccionaria
Pero la comunidad puede influir polticamente en la determinacin de

las polticas pblicas de manera ms continuada que a travs de los partidos
polticos y las elecciones.
79
A nivel de la sociedad civil no se puede esperar que los individuos

formen grandes asociaciones voluntarias para fomentar temas de inters
pblico, a menos que existan condiciones especiales para ello18.
Los procesos de concertacin suponen la existencia de una serie de
factores, tales como la participacin de los agentes sociales en la elaboracin
y toma de decisiones de polticas pblicas; su responsabilidad respecto a
normas de la negociacin y su voluntad de cooperacin19.
Para que la concertacin sea percibida como un ejercicio legtimo y
conveniente, ella debe atender a los diversos intereses y partes. Por otra
parte, el consenso representa una observacin en un continuo. Es poco
frecuente y poco duradero, salvo excepciones.
Los acuerdos de concertacin deben ser institucionalmente procesados,
evitando reducir a las instituciones democrticas al papel de instancias de
mera ratificacin de lo acordado.
Junto al impulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que
permitan encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; de otro
modo el consenso se puede convertir en su propio enemigo, al intentar
reemplazar la dinmica social por negociaciones cupulares20.
En el anlisis poltico suele asumirse muy estrictamente una
racionalidad de las expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cambio
de poltica los agentes deben entender completamente como los afectara
tal cambio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio21.
Mediante la participacin de personas o grupos ellos pueden influir,
hacerse presentes, en la agenda pblica y tambin en la formulacin, ejecucin
y evaluacin de las polticas pblicas22.
Esto puede favorecer el tratamiento de los temas pblicos, al haber
menos temas no atribuibles a algn grupo social23.
Ella permite una distribucin ms equitativa del poder y una mayor
visibilidad de los problemas sociales; con frecuencia puede ser la base de
capacidades determinadas en los grupos beneficiarios, adems de aumentar
la efectividad y la eficacia de las polticas24.
La participacin es un modo privilegiado en que los ciudadanos y las
organizaciones que los agrupan puedan hacer valer sus opiniones en el perodo
que va entre un acto eleccionario y otro.
80
Ella representa un complemento indispensable de la burocratizacin

de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema poltico y
agiliza la consideracin de los problemas sociales ms relevantes; es tambin
fundamental si se desea transferir ms poder a la ciudadana o a los poten-
ciales participantes en otros mbitos.
La participacin es tambin un modo privilegiado de expresar la
participacin social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus
demandas especficas, como en su visin del mundo. Es una manera en la
que la sociedad se reconoce a s misma.
Desde otro punto de vista, la participacin es una avenida de doble
trnsito, en la que puede haber problemas de ida y de vuelta. Por una parte,
con ella se abren posibilidades de la manipulacin por quien la organiza o
conforma. Por la otra, tambin puede ser ocasin de una avalancha, debido
a un potencial efecto multiplicador de las demandas.
En cuanto al nmero de personas que participa, parece claro que un
medio potente de lograr un aumento de la participacin es el desarrollo
sostenido de los esfuerzos de descentralizacin, ya que con sta se puede
lograr una dimensin ms adecuada para la interaccin entre las autoridades
y los diversos grupos sociales.
La cercana entre las autoridades y las comunidades ofrece una mejor
capacidad de respuesta y otorga ms transparencia al suministro local de
bienes y servicios, as como un claro incentivo a la introduccin de
innovaciones a la gestin fiscal local y a la mayor responsabilidad de la
poblacin en la esfera poltica25.
En cuanto a la complejidad de los temas respecto de los cuales puede
darse la participacin, cabe preguntarse si ella tiene un lmite natural. Sin
duda existen asuntos extremadamente complejos, cuya resolucin se vera
demorada en caso de requerir una participacin detallada. Por otra parte,
tanto la voluntad poltica de hacer realidad la participacin como la tecnologa
de comunicaciones, hacen retroceder dicho lmite cada da. Forma parte del
desarrollo el que la opinin pblica tenga una capacidad creciente de entender
y opinar sobre temas complejos.
Segn los temas, la participacin puede alcanzar diversos niveles
de intensidad, incluyendo el compartir informacin, realizacin de
81
consultas, participacin en las decisiones y/o en la implementacin de

las polticas.
La organizacin y la capacitacin son requisitos de existencia para
la participacin de numerosos grupos sociales. Tambin es necesario un
ordenamiento criterioso de las modalidades de participacin y su adecuada
jerarqua. Diversas organizaciones sociales tradicionales han perdido
vigencia; por otra parte, nuevas situaciones en las que la participacin
sera posible, todava no encuentran una expresin institucional adecuada.
La informacin es un antecedente indispensable de toda participacin.
Se trata de informacin bsica, abierta y no predigerida, a la que se pueda
acceder libremente. De este modo puede generarse opinin pblica y no
slo preconformarla mediante encuestas. La tecnologa de comunicaciones
facilita una interaccin significativa, incluso con grupos mayores. Sin embargo,
cuando la sociedad civil tiene fuertes rasgos tradicionales, incluyendo el
autoritarismo, ello dificulta la ocupacin de los espacios naturalmente llamados
a la participacin.
Las comunidades de polticas son aquellos grupos de especialistas
que comparten una determinada rea temtica y que tienden a algn grado
de relacin entre ellos. Es habitual, sin embargo, que predominen en ella los
consultores de empresas.
Por otra parte, y pese a las expectativas a su respecto, el internet no
parece haber modificado de manera importante la poltica. En lo principal
parece haber reforzado la participacin de los diversos sectores con acceso
a la tecnologa.
Sin embargo, es evidente que en internet ha removido el principal
obstculo a la democracia directa, cual es la dificultad fsica de distribuir
informacin, participar en debates y obtener las votaciones. La perspectiva
de crecientes cursos de democracia directa plantearn la necesidad de nuevas
reglas, procedimientos y desarrollos institucionales.
El acceso a la informacin se seguir expandiendo, lo que puede
favorecer una mayor participacin. Desde otro punto de vista, es posible
que internet se desarrolle en una herramienta de control social.
La participacin puede mejorar la gestin pblica de diversos modos26:
82
la informacin acerca de las necesidades, prioridades y capacidades

de las comunidades o sectores involucrados puede incrementarse;
los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales,
lo que favorece un mejor uso de los recursos;
la entrega de los servicios puede ser de mejor calidad y atender
mejor a la demanda;
permite movilizar recursos locales;
puede mejorar la utilizacin y la mantencin de las instalaciones y
servicios gubernamentales.
Sus inconvenientes incluyen: mayores costos de transaccin iniciales;
aumento de las expectativas racionales; eventual captura de recursos del
desarrollo por lites locales; y la posibilidad de sustituir, en vez de comple-
mentar, el conocimiento tcnico con la informacin local.
La produccin no lucrativa por la sociedad de bienes o servicios
pblicos no exclusivos del Estado, requiere del fortalecimiento de las
organizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo27.
Es de particular importancia reconocer la significacin de la voz en
casos en los que no hay salida factible de los usuarios de determinados
servicios pblicos; en casos de monopolios naturales, por ejemplo28.
La participacin no slo debe aumentar los canales de expresin a la
sociedad civil, sino tambin hacerla responsable de sus demandas y
preocupaciones.
El aumento de la participacin ciudadana requiere tambin mayores
posibilidades de resistencia legal respecto de las decisiones de gobierno.
La capacitacin sobre gestin a lderes elegidos por sus grupos
comunitarios puede contribuir a precisar responsabilidades y facilitar la
rendicin de cuentas29. Por otra parte, la participacin de los usuarios en
relacin a los servicios aumenta la accountability de los funcionarios.
La opinin pblica puede afectar ms la agenda que las polticas. Los
actores visibles tienden a afectar ms la agenda, mientras quienes influyen
ms en las polticas son menos visibles. Otra de las limitaciones para que la
opinin pblica afecte el diseo de las polticas es que muchas esferas
importantes son casi invisibles para el pblico en general30.
83
En los pases cuyos medios de comunicacin representan un arco

considerable de las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos medios
no tengan una influencia decisiva en la conformacin de sta. Sin embargo,
en los pases donde los medios de comunicacin representan opciones
pequeas de la agenda, su influencia tiende a ser mayor. Contribuye a tal
resultado el que la relativa falta de competencia permite alargar los tiempos
de atencin sobre temas determinados.
Los medios de comunicacin se han erigido en el espacio fundamental
de la poltica, aquel en el que se forman las opiniones y las decisiones de los
ciudadanos. Esto no quiere decir que los medios de comunicacin tengan el
poder, pero en ellos se juega el poder, por lo cual la poltica tiene que adaptarse
a un lenguaje meditico que tiene tres reglas: simplificacin del mensaje,
personalizacin de la poltica, predominancia de los mensajes negativos de
desprestigio del adversario sobre los positivos que tienen poca credibilidad.
Todo ello conduce a la poltica del escndalo como arma fundamental
de acceder al poder, por eliminacin del contrario.
En la sociedad civil slo un nmero pequeo, aunque creciente, de
entidades realiza planteos integrados de polticas pblicas. Las organizaciones
de la comunidad tienen poco acceso a la informacin, lo que sesga la
participacin.
Por otra parte, las polticas pblicas todava no reciben la atencin
que merecen a nivel acadmico y de los medios de comunicacin.
La discusin habitualmente se ha caracterizado por el predominio de
la retrica y la falta de precisin, mientras el conjunto de polticas reales (de
mayor o menor calidad tcnica) resulta privativo de los gobernantes y
estudiosos, o aparece de modo desdibujado en la prensa.
Pareciera, sin embargo que los ejercicios retricos tienden a
concentrarse en unos pocos temas de alta visibilidad, aunque no siempre de
gran inters para la gente.
Gobierno y polticas
Los lmites, los tiempos y las tcnicas que separaban a las actividades
propias del gobierno y aquellas correspondientes a las campaas polticas se
han hecho ms borrosos31.
84
Las campaas buscan persuadir y el gobierno hacer, pero esta

distincin es ms o menos aguda, segn el sistema poltico de cada pas y la
mayora que el gobierno tenga en el parlamento. Los plazos en las campaas
son indefinidos, todo parece posible en cualquier minuto. No es as en el
gobierno, donde las opciones y las secuencias son muy importantes.
Como resultado, el tiempo de la poltica parece haberse hecho
permanente lo que con frecuencia resulta en un descrdito de la actividad.
Las campaas polticas tienen por objeto obtener votos o porcentajes
de aprobacin en las encuestas, objetivo compartido por los gobiernos. Por
otra parte, las campaas no requieren ser precisas o detalladas, sino que
basarse en frases simplificadoras.
Las campaas se basan en la utilizacin de encuestas como proxy de
votaciones menos espaciadas; y en las comunicaciones basadas en una frase
por da, los seudoeventos y el privilegio de las imgenes televisivas.
El gobierno tendr habitualmente ms material con el que plantearse
frente al pblico y tendr logros que exhibir, mientras los partidos siguen en
el limbo hasta las prximas elecciones. Esta tendencia puede contribuir a la
declinacin de los partidos polticos.
Se ha planteado la existencia de la paradoja de la determinacin,
conforme a la cual las grandes condiciones de equilibrio poltico-econmico,
cualquiera que ellas sean, predeterminan lo que suceder. Sin embargo, se
comete un error cuando se aconsejan polticas pblicas sobre la base de una
visin estrecha de su factibilidad. No hay ninguna diferencia esencial entre
las restricciones tcnicas, econmicas, polticas, institucionales o de cualquier
otra clase: todas limitan la libertad de eleccin del gobernante, y su violacin
lleva siempre consigo una sancin32.
Los gobiernos deben especificar los programas en polticas pblicas
para su perodo. Esta determinacin es un modo efectivo para no darle a
mucha gente lo que quiere. Lo habitual es que no haya polticas pblicas ptimas,
sino un rango de soluciones posibles. No hay garanta de escoger la mejor
poltica pblica. Pero es un deber de los gobiernos elegir cursos de accin.
Las nuevas polticas pblicas corresponden a una seleccin de temas
y objetivos del programa de gobierno. Sin embargo, ellas se vienen a sumar
a todas las polticas en efecto.
85
Es conveniente distinguir entre el programa pblico y la agenda del

gobierno, a veces porque la demagogia infl el programa y, en todo caso,
porque se aspira a elegir secuencias ptimas, efectos de cascada, momentos
polticos y econmicos.
Una actividad central de un grupo de inters es lograr incorporar sus
propias alternativas a temas de agenda que otros han hecho prominentes.
As se afectan las polticas consideradas, incluso si no se afecta la respectiva
agenda33.
Los gobiernos requieren coordinar sus polticas pblicas con los partidos
polticos34. Los partidos polticos deben ser capaces de organizarse para las
elecciones, pero tambin de gobernar; para ello, sera conveniente fortalecer
los institutos de estudio ligados a ellos e insistir en la incorporacin de personas
con capacidad tcnica y cientfica para disear las propuestas de polticas
pblicas35.
Para el diseo de las ms diversas polticas pblicas, el Poder
Legislativo tiene un papel de gran importancia. All es ms frecuente la
bsqueda de acuerdos basadas en la negociacin. En este ltimo caso las
coaliciones se construyen en un intercambio de concesiones, a veces se
negocia, mas que por la virtud de una poltica porque quedarse afuera sera
peor.
Es conveniente formalizar diversos mecanismos de informacin y
consulta entre el gobierno y el Parlamento, de modo de mantener oportuna
y debidamente informadas a las bancadas sobre las iniciativas del Ejecutivo.
Ellos pueden incluir reuniones semanales de ministros del rea poltica con
los presidentes de los partidos y los jefes de las bancadas, la constitucin de
comisiones bipartitas Poder Ejecutivo-bancadas parlamentarias y una fluida
red de informacin con los partidos de oposicin36.
Cuando no ha llegado el momento de algn tema quienes hacen
planteamientos al respecto tienden a adherir a posiciones extremas. Pero
cuando el tema tiene una posibilidad seria de accin legislativa o
gubernamental quienes lo plantean adquieren mayor flexibilidad. Se ha
planteado la existencia de un ciclo de atencin a los temas, el que llama a
una accin rpida cuando se presenta la oportunidad, especialmente en los
aspectos financieros y los costos sociales de la accin propuesta37.
86
La adecuada conjuncin de los aspectos tcnicos y polticos

caracteriza a las polticas pblicas de excelencia, cmo lograrla? Una
posibilidad es la de combinar una sucesin de estudios de opinin pblica
con el consecuente acomodo de las polticas pblicas a ser planteadas.
Entre las habilidades de un tcnico-poltico destacan la capacidad de
presentacin y anlisis, incluyendo el manejo de analogas y el conocimiento
acabado de los aspectos institucionales, as como del sentido poltico de la
oportunidad. En este sentido se valora especialmente el ser capaz de poner
los temas en una perspectiva ms amplia, que permita formarse una opinin
que considera, pero trasciende, las minucias especficas.
El acabado manejo de la informacin y del conocimiento necesario
para plantear alternativas no es suficiente, ya que se requiere seleccionar lo
relevante y destacar los resultados y costos previsibles.
Es fundamental adquirir habilidad y precisin en el lenguaje escrito,
saber razonar por analoga, conocer detalles institucionales y aspectos legales
de los diversos procesos. Es tambin importante ser capaz de anticipar cmo
sern percibidas las polticas y plantear su defensa en trminos ms amplios,
ideolgicos o filosficos38.
Adems es necesario poder establecer supuestos simplificadores y
reducir la complejidad de los temas a ser tratados. Traducir los diseos de
poltica en actitudes del mundo real, en un medio de gestin caracterizado
por un escrutinio intenso y por reglas a veces difciles o absurdas; tambin la
capacidad de experimentar con soluciones novedosas.
En un sistema de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el
anlisis aun el anlisis profesional tiene menos que ver con las tcnicas
formales de solucin de problemas que con el proceso de argumentacin.
Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender
un plan de accin razonable cuando el ptimo terico se desconoce o es
prcticamente inalcanzable. El analista de polticas es un productor de argu-
mentos de las polticas, ms semejante a un abogado un especialista en
argumentos legales que a un ingeniero o un cientfico. Sus capacidades
bsicas no son algortmicas, sino argumentativas: para examinar con espritu
crtico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos
hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares,
para comunicarse efectivamente. 87
Vale la pena considerar el tema de la calidad de las asesoras sobre

polticas pblicas. En el caso de Nueva Zelandia se han establecidos estndares
de calidad al respecto los que incluyen: claridad de propsitos, lgica intrnse-
ca, precisin, adecuado rango de opciones, realizacin de las consultas
necesarias, carcter prctico de su implementacin, presentacin efectiva39.
Los gobernantes necesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la
decisin) por lo menos tanto como del prospectivo (anterior a la decisin), y
probablemente ms.
Algunas polticas pblicas son ms importantes que otras. Y est en
la naturaleza del buen gobierno que su accin se ordene principalmente en
torno a orientaciones y polticas estratgicas. Son polticas estratgicas
aquellas que prefiguran el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales
criterios de evaluacin de la gestin propia y permitir ordenar a los partidos
que apoyan al gobierno.
Se requiere una visin estratgica de mediano plazo que conjugue
adecuadamente la dimensin poltica y la tcnica en las polticas pblicas.
Para ello conviene institucionalizar una hoja de ruta para la gestin del
gobierno, que se evale y actualice peridicamente. La funcin de anlisis
prospectivo debera convertirse en una rutina formal en la gestin del Poder
Ejecutivo.
Las encuestas miden resultados, ms que generarlos; no debe
confundirse al termmetro con la temperatura. Las preguntas importantes
son: qu puede ocurrir?; qu puede hacer el gobierno?; qu har el
gobierno?; y cmo lo har? Qu se deduce de las proyecciones?
No se puede entregar asesora sobre polticas pblicas suponiendo
que la autoridad es un dspota benevolente, sino considerando la estructura
donde se toman las decisiones de poltica pblica40.
El lobby es una actividad con la que se busca influir en la elaboracin,
gestin o interpretacin de polticas pblicas para privilegiar unos intereses
en perjuicio de otros. Conviene regular y no pretender ignorar a los grupos
de presin, as como a las actividades de lobby.
Existen diversas clases de lobby: el directo se ejerce sobre los poderes
pblicos, sean ellos el Poder Ejecutivo o el Congreso; el indirecto se ejerce
a travs de la movilizacin de la opinin pblica, por ejemplo mediante el
88
envo de cartas o mensajes a parlamentarios o autoridades. El lobby puede

ser ejercido directamente por el grupo de presin o empresa, o por
profesionales de la actividad, independientes o integrados en una agencia.
Los institutos de polticas pblicas habitualmente realizan diversas
actividades de lobby.
Convendra inhabilitar a ex funcionarios de alto nivel y ex
parlamentarios para ejercer actividades de lobby, por ejemplo por dos aos.
En la gestin pblica de las polticas, o con ocasin de sta, que puede
aparecer la corrupcin, habitualmente como actividad conjunta pblica y
privada, para un beneficio particular.
La evaluacin de las polticas es una actividad casi inexistente en
Amrica Latina y que llega poco a la opinin pblica. En cambio, dicha
opinin pblica suele ser bombardeada con resultados parciales o estudios
ad hoc para sesgarla de manera favorable hacia intereses particulares.
Puede notarse que hay actores que forman parte del elenco tanto en
la discusin social, como en la conceptualizacin, diseo y gestin de las
polticas pblicas. Se trata de los institutos de polticas pblicas los que, en
buena medida, han venido a reemplazar el papel propositivo de los partidos
polticos. Ellos tambin suelen tener financiamientos muy dismiles, a veces
con subsidios pblicos en forma de reducciones impositivas.
Las personas y organizaciones que tienen un inters en la poltica o
programa evaluado y en las conclusiones de la evaluacin (stakeholders)
deben poder conocer y utilizar los resultados de las evaluaciones. Los
stakeholder pueden participar en las comisiones de evaluacin o en un grupo
asesor.
La evaluacin no puede sustituir a un debate pblico informado, si
bien puede aportar a ste. Tampoco puede sustituir las decisiones polticas o
administrativas que deban tomarse, pero s ubicarlas en un plano de discusin
ms racional.
Se ha llamado evaluacin interactiva al proceso de investigacin
participativa que analiza la organizacin, el funcionamiento y desarrollo de
un programa en relacin con sus objetivos, las expectativas de sus partici-
pantes y los resultados obtenidos. Ella est basada en la interaccin directa
89
o indirecta de los usuarios del programa, de stos con los tcnicos y de los
tcnicos con los directivos41.
En los servicios pblicos resulta muy conveniente la definicin de
estndares de servicio, los que pueden incluir una descripcin del servicio y/
o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripcin de la calidad que
puede esperarse en la entrega del servicio, objetivos especficos relativos a
los principales aspectos de la prestacin, el costo del servicio, y mecanismos
que pueden utilizar los usuarios cuando sienten que no se han respetado los
estndares correspondientes42. Estos estndares de servicio pueden ser
diseados de modo ms preciso en relacin a los diversos grupos de usuarios
o de finalidades43/44.
Para medir la satisfaccin de los usuarios de servicios pblicos pueden
utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las instala-
ciones fsicas del servicio, la facilidad de comunicacin y comprensibilidad
de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad de los servicios
recibidos, y una apreciacin de conjunto hecha por el usuario45.
Desde otro punto de vista, los usuarios deberan ser consultados
rutinariamente sobre la calidad de la gestin pblica y sus resultados.
Conclusiones
Los sistemas polticos difieren, sea superficial o profundamente. De

all que la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse, hacerlo
parcialmente o de modo espordico; esto es un hecho.
La bsqueda de la poltica y las polticas pblicas representa una
modernizacin de la esfera pblica; este es un juicio.
Tal mejora requiere cambios en el sistema poltico y en el gobierno:
los partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar
el anlisis de los institutos de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno
o en la oposicin y
la reforma del estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas
pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que cambie
la funcin; un gobierno con entradas y salidas46.
90
Notas
1
Sobre las polticas pblicas como la unidad de transaccin de lo pblico vase: LAHERA,
Eugenio. Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica, 2003.
(Coleccin Brevarios, 538)
2
Un caso de lo tcnico buscando lo poltico puede verse en: RODRGUEZ, Angela. De la Ficha
CAS al Programa Chile Solidario, 2003. Tesis de pre-grado, Universidad de Los Lagos,
Santiago. Un ejemplo de desencuentro puede verse en: MEDELLN, Pedro. La poltica en los
procesos de estructuracin de las polticas pblicas en Colombia, 2003. Documento de
trabajo, Bogot: 2003.
3
MAJONE, Giandomenico. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de
polticas, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997.
4
Sobre este tema vase a: SEN, Amartya. The possibility of social choice. The American
Economic Review, v. 89, n. 3, 1998.
5
RAWLS, John. A theory of justice. 1971. Traducido al espaol por el FCE, en 1979; la 3ra.
edicin es del ao 2000, y RAWLS, John. Collected Papers, Harvard, 2000.
6
Sobre estos temas puede verse: BEAM David. If public ideas are so important now, why are
policy analysts so depressed?. Journal of Policy Analysis and Management, v. 15, n. 3, 1996.
7
SCHICK, Allen. Why most developing countries should not try New Zelands reforms. The
World Bank Research Obsever, v. 13, n. 1, feb., 1998.
8
KAUFMANN, Herbert. Are governmental organizations inmortal? Brooking Intitution,
Washington DC, 1976.
9
Vase una crtica al respecto en: JENKINS-SMITH, Hank; SABATIER P.A. The study of the
public policy process. In: SABATIER, Paul A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Eds.). Policy change
and learning: an advocacy coalition approch. Boulder, CO: Westview Press, 1993.
10
LAHERA, Eugenio; CABEZAS, Mabel. Governance and institutional development of the chilean
Economy. Journal of International Development, 12, pp. 1087-1109, 2000.
11
Un enfoque que exagera la desarticulacin de las facetas del proceso es el llamado modelo
cesto de la basura, de Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972), A garbage
can model of organizacional choice, Administrative Science Quarterly 17, marzo. A travs
de las estructuras de organizacin y decisin fluyen cuatro corrientes: problemas, solucio-
nes, participantes y oportunidades de eleccin. Cada una de estas corrientes tiene una vida
propia, en su mayor parte no relacionada con las dems. Este tipo de organizacin es una
coleccin de selecciones buscando problemas, temas y sentimientos buscando situaciones
de decisin en las cuales puedan ser planteados, soluciones buscando temas para los que
puedan ser la respuesta, y tomadores de decisiones buscando trabajo. Una oportunidad de
seleccionar una poltica es, por lo tanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos
de problemas y soluciones. Con este enfoque los problemas y soluciones tienen un status
igual como corrientes separadas en el sistema y la popularidad de una solucin determinada
a menudo afecta los problemas que estn siendo considerados. En: KINGDON, John. Agen-
das, alternatives, and public policies. Nueva York: Harper Collins,1995.
12
DEUTSCH, Karl. The nerves of government. New York: The Free Press,1996.
13
ARROW, Kenneth. Social choices and individual values. Nueva York: Wiley, 1951.
14
DOWNS, Anthony, citado em La fin du conflict droite-gauche, par Daniel Cohen, Le
Monde, abr., 2002.
91
15
BANCO INTER-AMERICANO DE DESARROLLO. El processo de decisiones fiscales democrticas al
nivel nacional, en Amrica Latina tras una dcada de reformas. Washington, DC: 1998.
16
KINGDON, Jonh. Agendas, alternatives, and public policies. Nueves York: Carper Collins,
1995.
17
Sobre el tem vase, especialmente: JONSON, Eric. Cmo funcionan los institutos de polticas.
Reforma Econmica, n. 3, 1996. Revista editada por el CIPE, de Washingto D.C.
18
OLSON, Mancur. The logic of collective action. Cambridge, Mass.: Harvard University
Press, 1965.
19
NONELL, Rosa. Estructuras de concertacin econmica: una aproximacin metodolgico
conceptual. Cuadernos de Economa, Barcelona: v. 15, n. 43, may./ago., 1997.
20
Sobre um caso de overshooting del enfoque del consenso vase em: LAHERA, Eugenio;
CABEZAS, Mabel , op. cit.
21
GUILLES, Saint Paul.The New political economy: recent books by Allen Drazen and by
Torsten Persson and Guido Tabellini. Journal of Economic Literature, v. XXXVIII,
Dic., 2000.
22
Un caso interesante puede verse en: FROHMANN, Alicia. Consultas con la sociedad civil sobre
negociaciones comerciales: el caso de Chile. Ponencia en Seminario, BID, Miln, 2003.
23
Con este argumento, Coase favorece la atribucin completa de derechos de propiedad.
24
BHATNAGAR, Bhuvan; WILLIAMS, Aubrey. Participatory development and the Word Bank:
Potential directions for change. World Bank Discussion Papers, n. 183, Washington, D.C.,
Banco Mundial, 1992.
25
CEPAL. Descentralizacin fiscal en Amrica Latina. Notas sobre la economa y el desarrollo,
n. 596, Santiago de Chile, oct., 1996.
26
BHATNAGAR, Bhuvan; WILLIAMS, Aubrey. World Bank Discussion Paper n. 183, Washing-
ton, D.C.: Banco Mundial, 1993.
27
Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Organizaes Soci-
ais. Braslia: 1998.
28
PAUL, Samuel. Does voice matter? For public accountability, yes. Policy Research Working
Paper, n. 1388, Washington, DC.: Branco Mundial, dic.,1994.
29
WINKLER, Donald. The design and administration of intergovernmental transfers. Fiscal
decentralization in Latin America. World Bank Discussion Papers, n. 235, Washington,
D.C.: Banco Mundial, jul., 1994.
30
KINGDON, John W. op. cit.
31
Una mirada muy crtica de este hecho puede encontrarse en: HECLO, Hugo. Campaigning
and governing: a conspectus. In: OMSTEIN, Norman; MANN, Thomas. (Eds.).The permanen-
te campaign and its future. Washington: American Enterprise Institute The Brookings
Institution, 2000.
32
MAJONE, Giandomenico. op. cit.
33
KINGDON, John. op. cit.
34
OCDE. Building policy coherence. Tools and tensions. Public Management Ocassional
Papers, n. 12, Pars, 1996.
35
PIZARRO, Eduardo. La comisin para la refirma de los partidos. Anlisis poltico, n. 26, Santa
F de Bogot, sept./dic., 1995.
92
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propuestas a partir de la experiencia. Documento interno, Secretara Gral de la Presidencia,
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NELSON, Robert. The economics profession and the making of public policy. Journal of
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43
TIRONI, Luis F. op. cit.
44
Para el caso de Estados Unidoa vase. Putting customers first95. Standards for serving the
american people. National Performance Review, Washington, D.C., oct., 1995.
45
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Eugenio Lahera Parada Ph.D. e Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade de Princeton,
EUA. Professor Associado da Universidade do Chile. Diretor de Polticas Pblicas da Presi-
dncia da Repblica do Chile (2000-2006). Editor da Revista da CEPAL (1987-2000).
Diretor Executivo da Fundao Chile 21.
Texto originalmente publicado em: PARADA, Eugenio Lahera. Poltica y polticas pblicas,
Serie Polticas Sociales, n. 95 (LC/L.2176-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), agosto. Publicacin de las Naciones Unidas, N de
venta: S.04.II.G.103. 2004.
Copyright (2004): Naciones Unidas, agosto de 2004. Todos os direitos reservados.
Reimpresso autorizada pelo autor e pela CEPAL.
95
DEFINICIN DEL PROBLEMA. RELEVANCIA
PBLICA Y FORMACIN DE LA AGENDA DE
ACTUACIN DE LOS PODERES PBLICOS
Joan Subirats
Supuesta objetividad de los problemas

y dificultades en su definicin
A menudo, refirindose al mundo de la administracin pblica, se nos

advierte sobre la falta de definicin de los deseos de los que tienen capacidad
de decidir. En este sentido, se afirmara, no hay la suficiente claridad en la
determinacin de objetivos que permita introducir mecanismos de medida y
control de eficacia y eficiencia que, en cambio, parecen operativos en el
mundo de lo privado. Sin negar lo anterior, deberamos, no obstante, retroce-
der un poco ms y plantearnos el momento previo a la toma de la decisin:
la definicin del problema resolver .
En opinin de algunos, esta es una cuestin casi irrelevante. El pro-
blema a resolver nos vendra dado por las condiciones objetivas externas,
por los hechos tal como se nos aparecen. Si recordamos las distintas
versiones que merecen los incrementos estadsticos de factores como la
inflacin, el paro o la criminalidad por parte de los distintos actores y analistas
polticos podramos caracterizar como naif esta manera de abordar la
definicin de los problemas con los que se enfrenta la administracin pblica.
Y ello no slo ocurre porque muchas veces los factores considerados son
inconsistentes entre s, sino sobre todo porque son muy distintas las maneras
de ver elementos como la conducta humana, la accin de gobierno o las
oportunidades o prioridades en la intervencin de los poderes pblicos.
Nos enfrentamos, pues, con uno de los aspectos ms cruciales y menos
estudiado del proceso de actuacin de la administracin pblica. Cuando, en
199
Joan Subirats
cambio, hay quien opina que se producen muchos ms errores como

consecuencia de la errnea definicin de un problema que al ofrecer malas
soluciones a problemas bien planteados (DUNN, 1981, p. 98). Intentaremos
en este apartado introducir algunas reflexiones sobre las vas de
estructuracin de los problemas, as como acercarnos a algunas tcnicas
que faciliten esa tarea.
Como ya hemos avanzado, la primera reflexin a hacerse es la
siguiente: los problemas no estn all fuera. No existen los problemas
objetivos. Deberemos construir, estructurar nuestra propia (la del ana-
lista) definicin del problema a plantear y resolver. Refirmonos al tema,
por ejemplo, de los accidentes en carretera. Hace unos aos, la cuestin se
planteaba como un problema de conducta del automovilista. Los esfuerzos
se encaminaban a conseguir que el conductor cumpliera las normas. En la
actualidad el tema se considera ms como un problema de seguridad en
carretera: seguridad del vehculo (normas tcnicas de proteccin, sistema
anti-bloqueo de frenos, etctera), y de seguridad del conductor y dems
ocupantes (cinturones, etc.). En el fondo, lo que ha cambiado es la percepcin
de una misma realidad. Una realidad que se nos presenta polidrica e
interdependiente. Cada nueva cara o faceta del problema, cada nuevo factor
que descubrimos nos hace ms compleja su estructuracin, pero al mismo
tiempo puede considerarse una nueva oportunidad, an no contemplada,
para su mejor solucin.
El mundo de los problemas estar, pues, en directa relacin con el
mundo de las soluciones, ya que muchas veces diferentes soluciones se
refieren de hecho a distintos problemas. Si en una instalacin deportiva se
constata un excesivo consumo de agua, podemos empezar partiendo de la
hiptesis de que ese es el problema a resolver: se gasta agua en exceso; y,
por tanto, deberamos buscar la solucin en una reduccin del consumo de
agua por parte de los usuarios. Cmo conseguirlo?: mentalizando al usuario
con una campaa de sensibilizacin sobre la necesidad de ahorrar energa?
o, introduciendo un sistema de grifera que obligue a una constante
intervencin-presin por parte del usuario para conseguir agua? Pero tambin
podramos considerar que las caeras estn en mal estado o que el coste de
las cuotas de socio son excesivamente bajas. En el fondo, al rechazar el
200
Definicin del problema
objetivismo como mtodo para encararse con el mundo de los problemas

estamos posibilitando considerar a toda definicin de un problema como
buena, legtima o adecuada.
Deberamos centrarnos en aspectos que fueran comunes dentro del
complejo campo de la definicin de problemas que generan la actuacin de los
poderes pblicos. En primer lugar, conviene ser consciente de que los proble-
mas que generan la formacin de las polticas pblicas son casi siempre
interdependientes (vase Figura 1). Normalmente no podemos afirmar este
es un problema estrictamente energtico, ya que casi siempre envuelve otros
aspectos relacionados, por ejemplo, con el desempleo o el transporte. Nunca
es un nico problema el que plantea la preocupacin de la comunidad o de
uno de sus sectores. Se trata de un conjunto de factores que precisan de una
aproximacin holstica, global, que impida una perniciosa segmentacin. Hay
quien opina que incluso es ms sencillo resolver un conjunto de problemas que
tratar de enfrentarse nicamente con el ms aparente (ACKOFF, 1974).
Por otra parte, los problemas dependen de la subjetividad del analista,
que a partir de la situacin problemtica planteada construye el problema,
lo define, clasifica, explica y evala.
Figura 1 : Interdependencia de polticas
Los problemas son artificiales, en el sentido de que responden a una

decisin voluntaria de que existan y se resuelvan. Los problemas, as, no
tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen.
201
Joan Subirats
Los problemas y sus soluciones estn relacionados constantemente.

De la misma manera que hay muchas posibles definiciones de un problema,
hay muchas soluciones para un mismo problema.
Vinculacin del problema con la solucin del mismo
Podramos intentar avanzar en algunos aspectos que nos ayuden a

conceptualizar mejor esos problemas. Es preciso que la manera de plantear
el problema resulte instrumental, es decir, que se haga desde una perspectiva
que posibilite la intervencin y que permita una va de mejora.
Para ello podramos empezar imaginando los problemas, bsicamente,
como situaciones que no nos satisfacen. Describir un problema se acercara
a definir una situacin. Deberamos entonces preguntarnos sobre las causas
de los problemas, para ir retrocediendo a las causas de las causas, etc. Lo
que parece poco operativo.
Tambin podramos considerar que los problemas fuesen las
discrepancias entre aquello que es y aquello que nos gustara que fuera. Los
problemas seran, desde esta perspectiva, lo que separa la realidad de lo que
desearamos que fuera. Y ello conecta con la dimensin del decisor racional
que al formular sus objetivos es consciente de la distancia existente entre la
realidad y sus deseos, formulando objetivos, identificando alternativas y
mecanismos para alcanzarlos y seleccionando la ms eficaz y eficiente.
Pero ello implia el admitir que los objetivos existen previamente e
independientemente del anlisis. Y por otro lado conviene recordar que a
cada definicin del problema le corresponder una nueva definicin de los
medios a disposicin.
Al plantear el problema como discrepancia entre realidad y deseos,
no se resuelve la dificultad de cmo atravesar la distancia entre las dos
situaciones. Quiz deberamos referirnos a los problemas como discrepancias
superables. Ello significa no limitarse a sealar las discrepancias, sino tambin
subrayar las diferencias entre lo que es y lo que debera ser, pero al mismo
tiempo articulando una solucin que permita salvar la distancia. Qu sera
solucin en este sentido? Davis ha definido la solucin como una
combinacin de ideas ya existentes (DAVIS, 1973, p. 14). Eso puede no implicar
202
una mejora de la situacin, aunque de entrada solucione el problema. Puede

aspirarse, por ejemplo, a que se resuelva un problema de falta de dinero,
asumiendo que el resto de las actuales condiciones de vida no cambiarn.
Pero si no se plantea explcitamente puede ocurrir que la nueva situacin de
bienestar econmico provenga, por ejemplo, del cobro de la pliza de vida
de uno de los seres queridos. Deberamos, pues, partir siempre de la
intercomunicabilidad de los factores y ser conscientes de los posibles efectos
no queridos de ciertas actuaciones. Evaluando, si es necesario, el balance
entre costos y beneficios de las acciones emprendidas.
Para salir de este impasse debera abandonarse definitivamente la
concepcin que liga problema a situacin observable. El problema es
bsicamente una construccin analtica. Y de hecho, distintas partes implicadas
defienden distintas visiones del problema a resolver, lo mismo que distintos
analistas pueden definirlo de manera diferente. A partir de un conjunto de
condiciones consideradas no deseables o perniciosas, pueden darse varias
definiciones del problema a resolver o, si se prefiere, distintas vas para
mejorar esa situacin.
De hecho, al ligar de manera clara definicin o planteamiento del
problema con el proceso de toma de decisiones (yo decido que ese es el
problema), nos acercamos a una visin laberntica del tema. En un
laberinto se dan distintas vas cuya nica distincin reside en lo que encon-
tramos a su trmino: premio o callejn sin salida. Unas sern las vas
correctas y las restantes sern errneas. Por tanto, lo importante ser
construir correctamente ese laberinto, es decir, introducir todos los factores
que permiten o no permiten ciertas actitudes o conductas. En el mundo de
las polticas pblicas es muy importante sealar las limitaciones polticas,
econmicas, sociales o de organizacin que plantea su puesta en prctica
(MAJONE, 1975). Y si nos referimos a limitaciones estamos, de hecho,
reduciendo el espacio del analista o, en otro sentido, dirigiendo mejor la
actuacin encaminada a la consecucin de objetivos.
Si concebimos los problemas como oportunidades de mejora (DERY,
1984, p. 25-26), entonces el proceso de definicin de los problemas se
convierte en el de bsqueda, creacin y primer examen de las ideas o vas
de solucin. Se examinarn esas propuestas para ver si son oportunidades
203
Joan Subirats
reales de mejora (por ejemplo, si satisfacen ciertas condiciones o

limitaciones), y para comprobar cul es su beneficio neto. Se ir as
construyendo el laberinto, en el que se proceder a colocar las distintas vas
de salida, convirtiendo, en definitiva, la definicin del problema en un problema
de decisin. En definitiva, se tratara de escoger distintas alternativas de
solucin o, siguiendo nuestra anterior idea, establecer distintos problemas o
distintas oportunidades de mejora.
Nos inclinamos as, pues, por considerar los problemas como oportu-
nidades de mejora, que una vez identificadas o definidas pueden poner en
marcha la accin de los poderes pblicos. Su misma artificiosidad, en el
sentido de construcciones analticas, les puede dar un gran dinamismo. A
medida que se va solucionando el problema planteado, de hecho, lo que
sucede es que cambia la oportunidad de mejora planteada, cambia el problema,
en un proceso continuo de aprendizaje.
Relevancia pblica de los problemas
Decamos anteriormente que los problemas, una vez identificados,

pueden dar lugar a la accin de los poderes pblicos. De hecho, estamos
subrayando la distincin que establece la literatura especializada entre los
denominados problemas y lo que podramos denominar temas o
cuestiones (issues). Es decir, aquellos problemas lo suficientemente rele-
vantes (desde distintas consideraciones) para ser considerados como pro-
blemas por parte de los poderes pblicos y, por tanto, susceptibles de formar
parte del programa o agenda de esos mismos poderes pblicos (vase Figura
2). Muchas veces la consideracin de issue depende de una previa batalla
por la definicin del problema entre los distintos actores presentes.
204
Figura 2: Proceso formacin agenda institucional
Pero, en general, podramos plantearnos el porqu unos problemas

llegan a formar parte del programa de accin de los poderes pblicos y otros
no. En principio, podemos imaginar que una de las causas esenciales ser la
limitacin de recursos, tanto econmicos como humanos, pero puede tambin
derivar de la falta de legislacin sobre el tema que autorice la accin, la falta
de voluntad poltica, de adecuada presin por parte de los medios de
comunicacin o de los sectores implicados, etc.
Por tanto, nos encontramos ante una cierta competencia entre
cuestiones o temas planteados, ante la cual los poderes pblicos establecern
prioridades, otorgando status de problema pblico a determinados temas
y no a otros. En lneas generales, podra afirmarse que un nuevo tema resulta
susceptible de convertirse en problema pblico y, por tanto, llegar a formar
parte del programa de actuacin:
a) Si el tema o cuestin ha alcanzado proporciones de crisis y, por
tanto, no puede continuar siendo ignorado. Una lectura detallada de muchas
exposiciones de motivo de las leyes podra reafirmarnos en lo expuesto.
Otra posibilidad es que el tema plantee claras posibilidades de agravamiento
en el futuro, con lo que se pretende anticiparse a la previsible situacin de
crisis (por ejemplo, residuos nucleares).
b) Cuando ha adquirido caractersticas peculiares o significativas que
lo diferencian de una problemtica ms general (por ejemplo, el tema de la
205
Joan Subirats
lluvia cida surgido con caractersticas singulares del ms global problema

de la polucin atmosfrica).
c) Cuando la cuestin provoca una seria situacin emotiva que atrae
la atencin de los medios de comunicacin (ejemplos como el de la talidomida
en procesos de gestacin, aceite de colza, etc.).
d) Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuando en sus
inicios tena unas dimensiones y efectos muy limitados (aumento generalizado
de impuestos locales obliga a intervencin central).
e) Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con legitimidad
o poder y que, por tanto, afectan al ncleo sensible del poder pblico,
arrastrando una gran carga simblica (sueldos funcionarios, pago
impuestos,...).
f) Temas que alcanzan gran notoriedad pblica por conectar con
tendencias o valores ms de moda (rehabilitacin cascos antiguos, diseo
urbano,...).
Formacin de la agenda de actuacin

de los poderes pblicos
Todos estos elementos no garantizan por s solos la politizacin

del tema, su acceso al programa o agenda de actuacin pblica. El trnsito
al programa o agenda precisa de la intervencin de aquellos que tienen
cierta influencia en la formacin del mismo (agenda setters). As, los
grupos organizados representativos de intereses sociales, los partidos
polticos. los sectores influyentes del aparato burocrtico, los creadores
de opinin, las acciones de protesta de los sectores afectados por la posible
actuacin, la opinin informada, etc., pueden, todos ellos, intervenir en ese
trnsito delicado entre surgimiento de la cuestin y encaramamiento al
programa o agenda de actuacin pblica.
Podramos afirmar que todo el proceso de consideracin de la cuestin,
definicin de la misma como asunto pblico a resolver y puesta en marcha
de las vas de resolucin depender en buena parte del nmero de gente
afectada por el problema y las medidas de solucin, el grado de agregacin
de los intereses afectados y su nivel y tipo de organizacin.
206
En la formacin del programa o agenda de actuacin de los poderes

pblicos en un momento determinado se concentra, pues, toda la compleja
problemtica de definicin de los problemas, agregacin de intereses y su
representacin y organizacin. La agenda nos muestra cul es la percepcin
de los poderes pblicos, en un instante concreto, sobre lo que se debe
resolver. En ese programa o agenda detectaremos muchos temas
recurrentes y pocas novedades. De ah ya podemos deducir que sern cosas
distintas el acceder a ese programa yel mantenerse en l, aunque cualquier
especialista de organizacin burocrtica o de poltica presupuestaria (Por
ejemplo, ROURKE, 1986; WILDAVSKY, 1986) podra recordarnos que una vez
alcanzado el nivel de problema pblico a resolver y decididas unas deter-
minadas asignaciones presupuestarias y recursos humanos, resulta ya com-
plicado hacer desaparecer ese problema del programa de actuacin pblico,
dadas las tendencias ampliamente debatidas sobre el incrementalismo y la
autoexpansin de las organizaciones burocrticas complejas. As, el acceso
al programa o agenda depende en buena parte del nivel de crisis o escndalo
que ha asumido el tema o cuestin planteado. Ejemplos como los de la crisis
energtica del 73 y las medidas de Contencin o ahorro de energa, la crisis
de Chernobyl del 86 y las medidas de seguridad nuclear, o las instalaciones
de ciertos aeropuertos espaoles y los acontecimientos del 92, pueden resultar
esclarecedores.
En estos casos, los efectos de la crisis sobre el programa de
actuacin pueden ser de desplazamiento, de expansin o de transformacin
(JONES, 1984, p. 57 y ss.). En el caso del desplazamiento aludimos al hecho
de la prdida de status de problema pblico a resolver debido a la situacin
de crisis planteada. En el caso de expansin nos encontramos en el caso
de que la crisis provoca un reforzamiento de una o ms reas de actuacin
pblica. Y en el caso de la transformacin hacemos referencia a la posible
modificacin de la situacin debido a un nuevo establecimiento de priori-
dades.
Podemos tambin aludir al papel del gobierno o del organismo decisor
(sea el nivel que sea) en la formacin del programa o agenda. Una primera
opcin que se plantea es la llamada alternativa pluralista, consistente en
dejar que transcurra el tiempo, asumiendo el organismo decisor un papel
207
Joan Subirats
ms o menos pasivo, lo que implica asumir como un simple dato el desigual

nivel de fuerza y representacin ya existente socialmente. Una segunda va
pasara por un rol ms activo del organismo decisor en el sentido de impulsar
o reforzar determinada visin del problema. Y quedara finalmente una
tercera alternativa, de carcter anticipador y no reactivo, que prev una
actuacin previsora del organismo decisor ante una posible agravacin o
surgimiento de crisis posterior. En esta tercera hiptesis no resultan,
lgicamente, imprescindibles la existencia de seales procedentes de
sectores o grupos afectados.
En la dinmica de formacin de la agenda podemos considerar tres
caractersticas generales que permiten que un determinado tema o cuestin
reciba la atencin necesaria de los poderes pblicos para integrarse en el
programa de actuacin. En primer lugar, valorar el grado de apoyo que el
tema o cuestin puede recabar o, lo que es lo mismo, valorar el impacto
general de la cuestin. En segundo lugar, valorar su significacin, es decir,
su nivel de impacto sobre la realidad social. Y en tercer lugar, la viabilidad de
la solucin anticipada o previsible.
Junto a estos elementos cabra detenerse ms en detalle en aquellos
aspectos que resultan de imprescindible consideracin en el proceso de
formacin del programa o agenda de actuacin pblica.
Los hechos
Deberamos, ante todo, preguntarnos cules la importancia de los

hechos planteados o, si se quiere, la cantidad de gente afectada, cul es su
grado de conciencia y cules son los resultados de tal percepcin. Despus
convendra detenerse en la definicin del problema: Se entiende la situacin
planteada como un problema?, por quin?, existen diferentes versiones
del problema? Y cuestionar asimismo la intensidad de tal situacin: la
intensidad de la tensin es constante?, vara con el tiempo o desde las
diferentes perspectivas presentes?
La organizacin de los grupos presentes
Desde la perspectiva del organismo pblico en cuestin, cabra

plantearse la problemtica de la gente afectada y de su organizacin: cul
208
es la extensin organizativa de los grupos presentes en la escena? Cuntos

miembros afectados por el problema tienen esas organizaciones presentes y
el grado de relevancia de esos miembros? Cul es la estructura de los
grupos, su jerarqua, su organizacin interna? Cul es la estructura de
liderazgo existente y sus vas de acceso?
La problemtica de la representacin
No debera tampoco olvidarse cul es la relacin entre los sectores

afectados y los mecanismos de representacin poltica. Tienen los afectados
acceso directo a la estructura representativa de los decisores pblicos?
Existe o puede existir un proceso de empata o solidaridad entre afectados
y policy makers? Pueden construir ese mecanismo de apoyo o de
solidaridad por ellos mismos?
Estructura decisoria
Pero conviene no perder de vista tampoco la relacin entre sectores

afectados y actores relevantes del proceso de formacin de la agenda o
programa de actuacin pblico dentro de la estructura formalmente
establecida: cul es la relacin formal entre actores relevantes y afectados
(vas de negociacin, jerarqua democrtica...)?, cules son los requisitos
formales del proceso de formacin de la agenda?
Tradicin o capacidad de respuesta del sistema
Ser asimismo importante ver cul es la tradicin de respuesta de los

poderes pblicos ante el tipo de problemtica planteado. Plantearse la
percepcin sobre la capacidad de respuesta del sistema que tienen los afectados
puede resolver dudas sobre el nivel de resultados que esperan alcanzar.
Liderazgo
En este proceso parece tambin relevante plantearse el proceso de

seleccin de los lderes, su grado de autoridad y su estilo o capacidad de conexin.
El paso de un tema o cuestin de relevancia pblica a la consideracin
de asunto pblico a resolver y, por tanto, a su inclusin en el programa o
209
Joan Subirats
agenda de actuacin de los poderes pblicos implica una cierta definicin

oficial del problema a resolver. Ser una versin oficial de un problema
que, en cambio, puede tener muy distintas consideraciones desde las distintas
posiciones de los actores implicados. Ello no quiere decir que pase a ser la
nica versin. Ser la que provisionalmente prevalezca, hasta que se d el
debate legislativo, o la implementacin administrativa posterior. No debemos
tampoco olvidar que puede cambiar la correlacin de fuerzas imperante (par-
tido o coalicin de gobierno) y ello puede llevar a una redefinicin o incluso a
una desaparicin del problema de la agenda de actuacin (vase Figura 3).
En definitiva, volvemos a remarcar el carcter no objetivo, no dado
de la consideracin y definicin de problema dentro del campo de actuacin
de las polticas pblicas. En cada caso depender de la movilizacin, de la
organizacin de los sectores implicados, de su fuerza y representatividad, y
no tanto de una consideracin objetiva y racional sobre su existencia,
definicin, la consideracin de las necesidades reales existentes y de los
valores y objetivos a conseguir. Ello significa, normalmente, que la aparicin
de una cuestin o tema en el marco de un programa de actuacin pblica no
implica que se haya procedido a un estudio o examen profundo de sus
implicaciones e interdependencias. Y ello es an ms normal en temas deri-
vados de situaciones de crisis o emergencias, que desencadenan presiones
polticas insostenibles que obligan a respuestas inmediatas.
210
Fuente: STARLING, G., 1988, p.69.
Figura 3 : Diagrama de desarrollo de la formacin de la agenda de

actuacin de los poderes pblicos
Nos encontramos, pues, en un marco en el que los juicios de valor, las

consideraciones subjetivas, pueden y de hecho predominan sobre los hechos
subjetivos. La relacin entre esos valores y los hechos objeto de
consideracin pasan obligatoriamente por el nivel de decisin poltica, ya
que son los dirigentes polticos quienes expresan los valores dominantes en
un momento dado en una sociedad determinada. Ello implica una localizacin
clara del decisor y una explicacin del sistema de valores tericamente (pro-
grama poltico) imperante. Lo que en general podra tener una consecuencia
positiva: facilitar y personalizar el mecanismo y proceso de decisin se
enturbia y complica al producirse una cierta confusin o abstraccin de los
valores dominantes y, por tanto, una menor capacidad de decisin y definicin
de objetivos. No es ajeno al tema el hecho de que si bien todo proceso de
decisin poltica conlleva un cierto grado de consenso y acuerdo que, nor-
malmente, facilita la obtencin del acuerdo, ello provoca al mismo tiempo un
cierto enmascaramiento de los objetivos.
211
Joan Subirats
Anlisis del problema previo

a la toma de decisiones
Como hasta ahora hemos visto, en la formacin de la agenda o pro-

grama de actuacin de los poderes pblicos interviene un conjunto de factores
poco controlables desde las instancias decisoras y que, adems, provocan
que los procesos de decisin se vean constantemente alterados y condicio-
nados por una presionante realidad externa. No existe normalmente el sufi-
ciente tiempo ni tranquilidad poltica como para proceder a un anlisis
serio de evaluacin de necesidades que la cuestin plantea, y relacionar las
mismas con los objetivos a definir. Sera necesario, en definitiva, mejorar la
capacidad de decisin y anlisis sobre los problemas a resolver. No pode-
mos empezar preguntdonos, por ejemplo, dnde construir un centro
penitenciario despus de constatar la necesidad de su construccin. Tampoco
es suficiente preguntarse cmo disear un sistema de consulta y negociacin
que permita a los mismos decisores responder a esa pregunta. Es
imprescindible mejorar el sistema de decisin, y para ello el primer paso
sera plantearse cmo poder hacer mejores preguntas.
Es evidente que en ciertas cuestiones o temas, la decisin puede ser
rpida, pero convendra proporcionar algn instrumental a los centros
decisores para que ellos mismos pudieran evaluar la necesidad de realizar
un anlisis previo, es decir, profundizar en el estudio del tema previamente a
la toma de cualquier decisin. Veamos algunos criterios a tener en cuenta
(HOGWOOD-GUNN, 1984, p. 92 y ss.):
El contexto de la cuestin planteada
Hay tiempo para hacer el anlisis?
Esta puede parecer una pregunta redundante, pero ya hemos anunci-

ado que en determinadas ocasiones la presin poltica es tan aguda o los
compromisos previos han sido ya fijados ya externamente (el ministro se
ha comprometido a decir tal cosa tal da) que no parece haber tiempo para
un estudio ms pormenorizado. Pero an as siempre es posible tomar alguna
212
iniciativa: limitar lo ms posible las decisiones urgentes a tomar, convencer

al decisor poltico de posponer su decisin a la vista de lo imprescindible del
anlisis, partiendo de la hiptesis de que casi siempre hay ms tiempo del
que se supone, y sobre todo, si los otros criterios aqu expuestos demostrasen
lo perentorio del anlisis.
Hasta qu punto el tema tiene implicaciones polticas?
Implicaciones polticas no slo en relacin a los partidos, sino tambin

a departamentos ministeriales, niveles administrativos, etctera. Conviene
examinar si el tema incide sobre las lneas divisorias formales entre estos
rganos, grupos o protagonistas, ya que ello puede indicarnos una mayor
facilidad de politizacin. A veces el tema o cuestin hace inmediatamente
sospechar de su rpida politizacin. En general, podramos decir que el hecho
de tratarse de temas de una especial sensibilidad pueden aconsejar un
anlisis ms detallado, o por el contrario desaconsejar el mismo. Su politizacin
resulta un arma de doble filo, ya que si bien puede requerir dotarse de mayor
instrumental analtico para defender la opcin tomada, por otro lado al pro-
ceder al anlisis se est abriendo el tema, hacindolo ms abordable desde
posiciones crticas. Por tanto, la politizacin de un tema puede potenciar la
necesidad de un anlisis o puede precisamente impedirlo.
Existen ya posiciones fijas sobre el tema?
Muchas veces, cuando se trata de un asunto intensamente polmico

o politizado, las posiciones de las distintas partes implicadas estn ya muy
claras y difcilmente el anlisis podr variarlas.
Resulta el tema muy central para

la organizacin de que se trate?
Este es tambin un criterio de los que podramos denominar de con-

texto que resulta tambin relevante. Hay ciertas cuestiones que al estar
relacionadas con factores clave para la organizacin, o que afectan a sus
valores ms importantes, o por tener implicaciones a muy largo plazo, a
213
Joan Subirats
pesar de que no tengan una especial consideracin poltica, requieren y

motivan un anlisis sobre la cuestin a decidir.
Caractersticas internas del tema
El tema permite plantearse alternativas?
En general podramos afirmar que cuanto ms problemtica es una

poltica ms necesario parece un anlisis sobre su planteamiento o la
bsqueda de las diferentes alternativas posibles. Ello no ser lgicamente
posible cuando slo aparezca una opcin o cuando todas parezcan dar los
mismos resultados, pero, cuando mayor sean las posibilidades de opcin,
mayor ser el requerimiento de anlisis.
Qu grado de consenso existe sobre el tema y su solucin?
Si el tema planteado goza de un elevado grado de consenso, entonces

las aportaciones del analista pueden resultar poco tiles, a no ser que se
pretenda que ejercite su labor como abogado del diablo ante una opcin
que parece demasiado convencional. Si no existe tal consenso, y s un
notable grado de desacuerdo, el anlisis parece aconsejable.
Cul es el grado de complejidad del tema?
Cuanto ms complejo es el tema, cuantos ms factores parecen inter-

venir en el mismo, ms necesidad de profundizar en el estudio parece existir.
Cul es el grado de incertidumbre en torno

al tema y a sus posibles consecuencias?
Tambin en este sentido la necesidad del anlisis parece relacionada

con las incertidumbres presentes, precisamente para evaluar y estimar todas
las posibilidades presentes.
214
Se trata de un tema fcilmente objetivable o,

por el contrario, resulta muy cargado de valores?
Si se trata de un tema objetivable, fcil de cuantificar y que permite

una cmoda comparacin de las medidas a tomar, entonces el anlisis parece
ms recomendable y ms aceptable por las distintas partes. Si, por el contrario,
se trata de un tema ms normativo, con una mayor presencia de valores
socialmente polmicos, entonces el anlisis deber limitarse a los hechos, o
a clarificar los valores aadidos al tema desde cada perspectiva.
Repercusiones del tema
Qu alcance tienen las repercusiones

que la solucin del tema puede desencadenar?
La resolucin del tema puede provocar el cambio de una estructura

organizativa, el fin de un conjunto de actividades, etc. Este tipo de decisiones
que conllevan unas repercusiones importantes precisan con mayor insistencia
del apoyo de un anlisis especfico.
Cunta gente puede resultar afectada?
Es evidente que este es un tema muy importante. Cul es el tamao

de la constituency afectada. Cuanta ms gente resulte afectada mayor
ser la necesidad de contar con anlisis previos que permitan justificar las
medidas a tomar y que signifiquen soportes tcnicos a la decisin poltica.
Cul es la significacin de los grupos afectados?
En muchas ocasiones la relevancia de las personas afectadas por la

decisin no vendr tanto determinado por el tamao del grupo como por lo
relevante o especfico de su composicin. Cuanta mayor sea su fuerza,
organizacin o capacidad de movilizacin mayor ser la necesidad del anlisis.
215
Joan Subirats
Puede el tema tener ramificaciones o afectar a otros temas?
A pesar de que en general ya hemos mencionado la interdependencia

de los temas en el campo de las polticas pblicas, sin duda podemos referirnos
a temas de una mayor o menor insularidad. Ciertos temas presentan menos
puntos de contacto con otros y, por tanto, sus repercusiones externas son
menos importantes. Otros en cambio tienen tendencia a ramificarse, y ello
puede requerir un anlisis especfico, dada su centralidad y por tanto su
mayor complejidad.
Puede ser que la actividad que desencadene

la resolucin del tema afecte en el futuro a la flexibilidad
de actuacin del mismo servicio?
En este sentido es muy importante examinar hasta qu punto el actuar

en un campo especfico cierra posibilidades de actuacin futura o
posibilidades de intervencin en otros campos. Temas como los de coste-
oportunidad surgen aqu como relevantes y pueden requerir un mayor estudio.
Costos de la accin y del anlisis
Es muy importante el coste de la accin que plantea el tema?
Es evidente que toda accin comporta un coste. Aquellos temas que

requieren una mayor inversin (no slo econmica, sino de recursos huma-
nos, de equipamiento, de tiempo) son ms susceptibles de requerir el anlisis.
Incluso en algunos pases se establece que al tomar determinadas decisiones
legislativas que comporten un cierto nivel de gasto (a partir de los x millones,
por ejemplo) se requerir un estudio pormenorizado de la decisin y sus
consecuencias (caso en Espaa de la nueva normativa sobre autopistas y la
evaluacin de su impacto).
216
El tema plantea un simple incremento de costos o es realmente

un salto adelante de proporciones notables?
Ciertas decisiones sobre determinados temas pueden asumirse

simplemente usando el proceso incrementalista tradicionalmente usado en la
administracin pblica. Incluso ello puede asumirse como una tctica de prueba-
error, empezando a pequea escala la resolucin de un tema, e ir ampliando la
dotacin a medida que se constata su funcionamiento. Hay ciertas decisiones,
sin embargo, que requieren grandes inversiones desde sus inicios y que no
permiten hacerlas frente a travs del mecanismo incrementalista. El nivel de
gasto que llevan aparejado y su cierto carcter de irreversibilidad les hacen
especialmente susceptibles de anlisis a gran escala.
Por cunto tiempo quedan comprometidos los recursos?
Hay decisiones que implican largos perodos de inversin y condicionan

la disposicin de recursos posterior. Este tipo de decisiones plantean,
asimismo, problemas de coste-oportunidad que aconsejan el anlisis de
soporte. Pero al mismo tiempo requieren que se valore el factor tiempo y
sus efectos sobre la inversin solicitada.
Cul ser el coste del anlisis en s mismo?

Vale la pena hacerlo?
Es un factor tambin a tener en cuenta. El coste del anlisis en relacin

al conjunto del tema, y su posterior utilizacin real, plantean dos cuestiones
que conviene examinar antes de emprender el estudio.
Una vez establecidos estos criterios, podran organizarse de manera
que facilitasen su evaluacin, a travs, por ejemplo, de una matriz de priori-
dades en la que se fueran sealando aquellos aspectos que propician la
realizacin del anlisis y aquellos otros que lo desaconsejan, e incluso
cuantificando, concepto por concepto, la valoracin que se hace de la
necesidad del anlisis. Cada organizacin puede, lgicamente, valorar de
manera distinta los factores recogidos anteriormente. As podran tambin
introducirse factores numricos que ayudaran a una mejor afinacin de la
217
Joan Subirats
necesidad o la oportunidad del anlisis. Otra va posible podra ser la utilizacin

de los llamados rboles decisionales que permiten de manera grfica ir
siguiendo las distintas valoraciones efectuadas e introducir variables
disuasorias o que cierran la oportunidad del anlisis.
ACKOFF, R. A. Redesigning the future: a system approach to societal problems. Nueva York,
John Wiley, 1974. pp. 21.
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Joan Subirats Doutor em Cincias Econmicas. Professor catedrtico de Cincia Poltica e

Diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas e do Programa de Gesto Pblica da
Universidade Autnoma de Barcelona, Espanha. Membro do Grupo Europeu de Administrao
Pblica.
Texto originalmente publicado em: SUBIRATS, Joan. Definicin del problema. Relevncia pblica
y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos. In: . Anlisis de polticas y
eficcia de la administracin. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1989.
pp. 47-66 (Srie Administracin General).
Reproduo autorizada pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Espanha.
218
OS NVEIS DE ANLISE
DAS POLITCAS PBLICAS*
Estes so tempos fascinantes para os que se interessam pela origem

de novas idias em organizaes econmicas (GRANICK, 1959).
Os nveis de anlise das polticas pblicas
Na seqncia da argumentao desenvolvida no captulo anterior,

conclui-se que o estudo de poltica pblica no deve ficar restrito a este ou
quele segmento das Cincias Sociais. Tal recomendao especialmente
relevante quando se tem em conta a diferenciao metodolgica da Economia,
Sociologia, Cincia Poltica e Administrao, no trato do problema de poltica.
Consideremos um exemplo concreto para ilustrar esse aspecto. Seja
a poltica nuclear no Brasil, nos ltimos quatro a cinco anos, cujo estado
atual pode ser percebido por diferentes ngulos:
a) Essa poltica teria resultado da tentativa de se obter a mdio e
longo prazos a independncia brasileira relativamente a fontes de abasteci-
mento externo de energia, tanto quanto de se atender a objetivos de segurana
nacional. Assim, ela seria uma decorrncia lgica no atendimento a objetivos
mais amplos de poltica. O policy-maker brasileiro fez uma escolha racional
num conjunto de escolhas possveis.
b) Essa poltica seria a resultante da interao de diferentes segmentos
da organizao governamental brasileira, na qual diferentes objetivos e critrios
de deciso so conciliados. De um lado, unidades de deciso como o Ministrio
da Fazenda ou o Ministrio das Minas e Energia estabelecendo condies
oramentrias e tecnolgicas a serem observadas nessa poltica e, de outro,
unidades como o Conselho de Segurana Nacional ou os ministrios militares
estabelecendo outras condies operacionais do Programa Nuclear e, ainda,
249
a rea diplomtica estabelecendo as condies pelas quais o Pas pode adequar-

se a exigncias e regulamentaes de governos e entidades estrangeiras.
c) Essa poltica pode ainda ser percebida pelo ngulo da negociao
poltica em nvel internacional. Como se sabe, o Programa Nuclear Brasi-
leiro desenvolve-se segundo um acordo bilateral de cooperao com a
Alemanha, enquanto o uso de equipamentos, instalaes e materiais nucle-
ares submete-se s regras da Agncia Internacional de Energia Atmica.
Ademais, inmeros pases so signatrios e encampam os pressupostos do
Tratado sobre a No-Proliferao das Armas Nucleares, de 1968, o qual
no aceito pelo Brasil. Assim, essa poltica refletiria as presses e limita-
es impostas por outros pases, bem como as possibilidades de negociao
da poltica externa do Brasil frente a tais presses e limitaes.
Nessa ordem de idias, percebe-se que a evidncia factual sumariada
em a, b e c, acima, interliga-se com trs ngulos de anlise de poltica:
a) A poltica como uma escolha racional de um agente de deciso.
Esse como veremos no Captulo IV o ngulo de anlise tpico da Economia.
b) A poltica como um output da organizao governamental. Nessa
perspectiva, o estudo de poltica articula-se diretamente com as reas de
conhecimento da Administrao e da Teoria de Organizao.
c) A poltica como uma resultante da negociao (ou barganha)
poltica. Esse o cenrio tpico das anlises desenvolvidas por cientistas
polticos e socilogos.
A literatura de poltica pblica apresenta pelo menos trs importantes
estudos de caso em que se tenta estabelecer a reconstruo de decises
governamentais, a partir desses trs ngulos de anlise:
a) o estudo a nosso ver, pioneiro de Snyder e Paige (1958) sobre
a deciso norte-americana de se envolver militarmente na chamada guerra
da Coria (1950);
b) o estudo de Allison (1971), tambm na rea de poltica externa,
sobre o bloqueio de Cuba na crise dos msseis (1962); e
c) o estudo de Hah e Lindquist (1975) sobre a deciso do Governo
Truman de embargar usinas siderrgicas norte-americanas (1952).
Em relao a essas opes metodolgicas, h dois comentrios
relevantes que podem ser feitos:
250
Os nveis de anlise das politcas pblicas
a) As opes anteriormente sumariadas em a , b e c so, de fato,

cenrios bsicos de anlise. A partir deles, o analista de poltica pode compor
uma variedade de outros cenrios em que se interligam seus diferentes ingre-
dientes. Assim que tem sido freqente a incurso de economistas e cientistas
polticos no campo da teoria de organizao, dando expresso ao modelo b,
tanto quanto crescente a presena de economistas no trato de aspectos
burocrticos e de processos polticos em suas anlises de poltica, interligando
os modelos b e c .
b) Cada uma dessas opes , em si mesma, um rumo metodolgico
em que se descortinam melhor certos temas, enquanto deixam de ser explici-
tados outros temas. Um exemplo relevante o do tema da coordenao de
polticas. Na perspectiva do processo decisrio individual no modelo a,
virtualmente impossvel dar ateno ao tema da coordenao. A noo de
processo decisrio a adotada muito limitada para permitir uma viso
adequada da interdependncia de decises e a decorrente necessidade de
gerenciar essa interdependncia1. Outro exemplo refere-se represen-
tatividade das polticas face sociedade, como um todo, ou a seus grupos
constitutivos. Nessa discusso importante ampliar a noo de governo
para incluir no apenas o Executivo, mas o Legislativo e o Judicirio, alm
de reconhecer, eventualmente, a presena e atuao de grupos de interesse.
Esse um contexto tpico na perspectiva c.
De modo geral, pressupomos neste livro que a poltica pblica
uma ocorrncia organizacional ou, mais precisamente, interorganizacional.
O Esquema I.3 do captulo anterior ilustra essa possibilidade com o caso
da poltica industrial no Brasil em anos recentes. Nesse esquema tem-se a
composio da organizao governamental em termos de unidades de
deciso que atuam no processo decisrio da poltica industrial, caracteri-
zando-se a noo de poltica como um conjunto de decises inter-relacio-
nadas (grade)2. O Esquema 1 uma verso simplificada dessa noo
matricial da poltica.
A perspectiva organizacional analiticamente mais rica do que a
perspectiva individual, por permitir a observao e o estudo do princpio da
diviso do trabalho no processo decisrio de governo. Nesse sentido, conside-
remos, em seqncia, trs aspectos relevantes da operao desse princpio:
251
a) diferenas de informao e linguagem na organizao gover-

namental;
b) diferenciao e integrao de atividades na organizao gover-
namental e o problema associado de definio da base dessa organizao; e
c) tipologia de aes ou decises de poltica.
Informao e linguagens no processo

decisrio de polticas
Um corolrio da diviso do trabalho no decision-making gover-

namental a complexidade do fluxo das informaes, que so emitidas e
recebidas por cada unidade de deciso na organizao governamental. Tal
complexidade pode ser ilustrada por dois atributos:
a) A reduo no anonimato dessa informao, ou seja, a resposta
informao recebida por uma unidade de deciso depende da origem da
informao, e no apenas de seu contedo, e essa informao, ademais,
discrimina (do ponto de vista do emitente) entre as unidades de deciso. Em
decorrncia, o fluxo de informaes passa a interligar assimetricamente os
diferentes participantes do processo decisrio de poltica pblica. Essa
assimetria, por seu turno, define contedos e timings especficos no fluxo
de informaes.
Esquema 1: Noo matricial de poltica pblica

i - sima unidade de deciso (i= 1,2, ...,N)
j - sima unidade de deciso (j= 1,2, ...,N)
252
b) O aumento da privacidade da informao, isto , uma unidade de

deciso no dispe de conhecimento quanto ao processo decisrio interno
das demais unidades de deciso. Tal fato implica uma tendncia maior
disperso da informao na organizao governamental.
Essas propriedades do fluxo de informao concorrem para o surgi-
mento de certas caractersticas operacionais importantes na organizao de
poltica, tais como:
a) A prpria compreenso do processo decisrio, por parte dos policy-
makers, torna-se difcil. Como lembra Dror (1968, esp. pp. 12 e 81), muitos
policy-makers no estariam conscientes de como as decises so tomadas
ou quais as foras que moldam essas decises, porm os policy-markers
mais sofisticados teriam uma sensao ttica desses processos, e alguns
seriam mesmo capazes de, em certa medida, manipular esses processos.
Note-se que esse um tipo de transparncia do processo decisrio
distinto do que comumente se conceitua do ponto de vista dos demais agentes
da sociedade, exgenos em relao ao processo decisrio de governo.
b) A necessidade de mecanismos de coordenao entre esses pro-
cessos decisrios e suas polticas. Outra vez, uma rpida vista de olhos no
Esquema I.3 convence-nos de que s por mero acaso os diferentes compar-
timentos da organizao ali descrita atuariam de forma coordenada. Mais
adiante, esse tema da coordenao de poltica ser retomado.
Especialmente devido reduo do anonimato nas informaes, uma
caracterstica operacional tpica na organizao de poltica a hierarquizao
das decises, ou seja, uma unidade de deciso d maior ateno s informa-
es mais importantes3, em detrimento das menos importantes, num compor-
tamento que Brown e Neuberger (1968) chamam de violao seletiva de
instrues. Tambm Kornai (1959, p. 122), passando em revista a poltica
industrial na Hungria, acentua esse fato: Segundo quais sejam suas conse-
qncias, algumas instrues tm grande autoridade e peso, e so muito
efetivas, enquanto outras so de importncia apenas mais ou menos formal,
tendo sua existncia apenas no papel.
c) A especificidade do fluxo de informaes tambm concorre para a
setorializao da poltica pblica. O aumento da privacidade dos processos
decisrios na organizao governamental, reforado pela fraqueza, ou mesmo
253
inexistncia dos mecanismos de coordenao, concorre para que cada

unidade de deciso movimente-se no sentido de unificar suas decises (v.g.,
identificando mais precisamente sua clientela, em termos de seus problemas,
de seu entendimento das informaes transmitidas, etc.). Por outro lado, a
reduo do anonimato permite maior liberdade de ao s unidades centrais
(de coordenao ou planejamento) para institurem novas polticas, seja por
acrscimo ao elenco de polticas j existentes, seja pela redefinio da diviso
de trabalho.
Esquema 2: Linguagens no processo decisrio de poltica

(Classificao Shubik)
I Na deciso poltica e no estabelecimento de objetivos

Gaming operacional
II Na deciso administrativa e implementao
Gaming operacional
Simulaes especficas
III Na coleta e no armazenamento de dados
Tecnologia da informao
Mtodos estatsticos de survey
IV No processamento de dados*
Simulao geral
Tecnologia da informao
V No planejamento
Gaming operacional
Simulaes especficas
Simulao geral
Econometria
Teoria econmica
VI Na pesquisa
Simulaes especficas
Simulao geral
Econometria
Teoria econmica
Gaming experimental
* No contexto de seu uso projetado.
254
Um outro aspecto da diviso de trabalho, em parte relacionado a

caractersticas do fluxo de informaes, reflete-se no diferente grau de
racionalidade e no uso de metodologias ao longo do processo decisrio
de poltica. Trata-se da diferenciao de linguagens que se estabelece nos
diferentes segmentos da organizao de formulao de polticas. O Esquema
2 ilustra tal diferenciao, segundo a classificao de Shubik (1971).
Uma constatao importante a ser feita, margem do Esquema 2,
diz respeito ao variado contexto em que pode ser enunciada uma mesma
poltica o que, por vezes, concorre para dificultar a prpria identificao
dessa poltica. Essa uma questo que, vez por outra, surge na discusso de
experincias de planejamento e no contedo de seus planos. O teor sofisticado
dos planos e documentos de poltica em geral pode constituir-se num srio
obstculo sua implementao (cf. SEERS, 1972; Leys, 1972).
Diferenciao e integrao de atividades
Um segundo corolrio na operao do princpio da diviso do trabalho

relaciona-se diferenciao e integrao de atividades no governo. Esse
tema, embora razoavelmente explorado nos estudos organizacionais, ainda
tem escassas evidncias aplicadas ao setor pblico.4
O que levaria a organizao de formulao de polticas e o setor
pblico, em geral a apresentar diferenciao entre unidades de deciso?
Primeiro, a prpria heterogeneidade do meio externo induz a que a organiza-
o se adapte de forma consistente. Em boa parte, a organizao gover-
namental, num dado momento, reflete na sua composio a lista crescente
de temas que acabam sendo transferidos para a responsabilidade do setor
pblico5, como seria o caso, por exemplo, da fragmentao da poltica social,
em temas como habitao, saneamento, desenvolvimento comunitrio, etc.
A essa fragmentao corresponde uma diferenciao mais fina entre as
unidades de deciso do governo.
Com efeito, esse o contexto da chamada teoria contingencial6, que
vincula a diferenciao na organizao heterogeneidade de seu meio externo
(ou ambiente). Seria, contudo, despropositado no considerar que tambm
significativa a relao entre diferenciao organizacional e a prpria motivao
255
dos membros de organizao governamental (vale dizer, dos policy-

makers)7, ou seja, o policy-maker tem preferncia por um determinado
design organizacional. Assim, por exemplo, notrio na organizao
federal no Brasil, no perodo 1966-1974, a criao e atuao de unidades
em colegiado8, tanto quanto em nvel mais operacional a proliferao de
empresas estatais.
Por outro lado, essas duas razes da diferenciao da poltica pblica
no operam em compartimentos estanques. Assim que, num meio de
substancial incerteza (ou de crise), a preferncia do policy-maker tende a
uma maior tolerncia com a ambigidade, e desse modo a organizao de
deciso apresenta uma estrutura mais frouxa (ou flexvel) do que num
contexto de menor incerteza. Um sintoma disso a distncia maior que se
observa entre a organizao, como formalmente estabelecida, e os arranjos
informais a que se recorre em fase de turbulncia. Cyert e March (1963),
em seu celebrado estudo sobre oligoplios, introduzem o conceito de folga
organizacional, isto , o hiato entre o desempenho efetivo e o potencial de
uma firma. Os arranjos informais aqui mencionados so, em certa medida,
um sistema organizacional para a reduo do montante de folga na organiza-
o de poltica. O mecanismo, pelo qual isso ocorreria, pode ser bastante
complexo, envolvendo as prprias aspiraes gerenciais dos policy-makers.
Aproximadamente, a ocorrncia de folga organizacional e a sua eventual
reduo tambm vlida no contexto da poltica de curto prazo versus a
poltica de longo prazo. A disfuno do Sistema de Planejamento Federal
(SPF) mencionada no Captulo I um exemplo nesse sentido.
Embora empiricamente seja complexo tentar separar o quanto a
diferenciao da organizao do setor pblico se deve heterogeneidade
do meio externo e a uma predisposio do policy-maker quanto ao design
organizacional, essa constatao nos permite relacionar atributos de qualidade
da poltica pblica a caractersticas operacionais da organizao de governo.
Essa conexo , por vezes, tomada como o rationale de reformas
organizacionais empreendidas no governo. Dois exemplos relativamente
recentes no Brasil ilustram essa afirmao:
a) a alterao, em 1974 (no comeo do governo Geisel), do vnculo
do Sistema de Planejamento Federal na organizao de formulao da poltica
256
econmica visou a eliminar o divrcio que at ento se observava entre as

atividades formais de planejamento e a formulao e coordenao de
polticas;9 e
b) em 1977, a criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assis-
tncia Social (Sinpas) visou a tornar mais gil e menos onerosa a poltica de
previdncia social, desmembrando-se a organizao at ento centrada
no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) em trs novas organiza-
es: o novo INPS; o Instituto de Administrao Financeira da Previdncia
e Assistncia Social (Iapas); e o Instituto Nacional de Assistncia Mdica
da Previdncia Social (Inamps).
Um terceiro exemplo do vnculo entre variedade organizacional e
qualidade da poltica pblica tambm pode ser observado na vasta experincia
que se vem processando em pases da Europa Oriental, especialmente na
Hungria, desde meados da dcada de 196010. Trata-se de uma reforma de
toda a organizao econmica, na direo de promover os processos de
mercado e com o intuito de ampliar as possibilidades do crescimento econmico,
ou seja, a partir do reconhecimento de que a organizao econmica (v. g.,
os controles governamentais, o tipo de planejamento, a falta de motivao
dos agentes econmicos) tornava-se um forte determinante da inoperncia
da poltica econmica11, empreendeu-se uma alterao dessa organizao
(movimento conhecido como reforma do mecanismo econmico). Outra
vez, nota-se a mo dupla entre caractersticas organizacionais e atributos de
qualidade (ou eficincia) da poltica econmica.
De fato, a experincia hngara e de modo geral da prpria Unio
Sovitica, desde meados da dcada de 1960, com a alterao dos pressupostos
das relaes entre agentes econmicos (governo, produtores, consumidores,
etc.) extremamente rica, tanto para o analista de poltica, quanto em
termos de exerccio em descontrolao de uma economia. Para o Brasil,
essa experincia no deveria ser ignorada, como vem sendo at aqui. Pelo
menos desde o incio de 1979, com o governo Figueiredo12, fala-se com
mais vigor na reduo da tutela do governo na economia; e o caso das
reformas nas economias da Europa Oriental fornece um paralelo importante
e renovador para a definio de controles mnimos que se poderia ter nas
relaes setor pblico/setor privado na economia brasileira13.
257
Esse desvio muito longo na linha bsica da argumentao sobre o

caso das reformas nas economias da Europa Oriental objetivou reforar a
importncia da varivel organizacional para a teoria econmica, em especial
na teoria de poltica.
Voltando ao corolrio da diviso de trabalho, que a diferenciao
nas atividades do setor pblico, a poltica pblica est constantemente
refletindo as variaes de organizao que ora caminham no sentido da
maior diversificao, ora da maior uniformidade (ou integrao) de atividades.
Sob esse aspecto, h uma questo interligada que a definio da base da
organizao, ou seja, a base do princpio da diviso de trabalho. O exemplo
do Sinpas mencionado anteriormente ilustra uma diviso de tarefas por pro-
dutos da previdncia social: a assistncia mdica fica com o Inamps, a con-
cesso de benefcios com o novo INPS e a arrecadao de contribuies
com o Iapas.
De modo geral, a organizao pblica tradicionalmente se estabelece
na base funcional, isto , por variedades de poltica, com as unidades de
deciso das polticas industrial, agrcola, monetria, etc., articulando-se a
uma unidade de deciso central. o esquema ministerial tpico: a cada
variedade de poltica, o seu ministrio. Uma base mais apropriada para lidar
com a complexidade dos problemas de poltica pode ser estabelecida em
termos de objetivos de poltica. De fato, freqente observar-se a base
funcional sendo precedida da base por objetivos de poltica. O Esquema 3
mostra essas duas possibilidades.
H dois comentrios relevantes que podem ser feitos em relao ao
Esquema 3. Primeiro, essa uma representao pura, e a organizao pblica
efetiva combina as bases de modo complexo, no hierarquizado. Assim,
ainda que se possa alocar variedades de polticas por unidades de deciso
especficas (v. g., poltica industrial e Ministrio da Indstria e do Comrcio),
o grau de inter-relao dos objetivos de poltica (e mesmo dos instrumentos
acionados em cada variedade de poltica) torna necessria a atuao simul-
tnea dessas unidades14. Segundo, junto a essas duas dimenses (a funcional
e a de objetivos), pode-se estabelecer uma terceira base, a temporal. Esse
, em geral, o contexto em que corriqueiramente se discute a presena do
planejamento na organizao pblica.
258
Esquema 3: Bases na organizao governamental
Uma tipologia de polticas
Um terceiro corolrio da diviso de trabalho que se estabelece na

organizao governamental refere-se decomposio da noo de poltica
pblica. Como estabelecemos no Captulo I, poltica pblica envolve um
conjunto de aes interligadas que so desempenhadas por diferentes policy-
makers, em diversos estgios do processo decisrio. Com efeito, um mesmo
tema de poltica pblica, digamos previdncia social, pode ser analisado sob
o ngulo agregado das decises do Conselho de Desenvolvimento Social
(CDS) ou do Ministro da Previdncia Social, tanto quanto, sob um aspecto
mais operacional; a poltica de previdncia pode ser estudada, por exemplo,
em termos do atendimento ambulatorial do Inamps15, ou mesmo, abrangendo
ambos os aspectos, desde uma deciso do CDS at suas eventuais ramifi-
caes da ao do Inamps.
Esse exemplo ilustra a necessidade de termos um conceito de poltica
pblica que articule diferentes segmentos de decises ou aes ao longo do
processo decisrio. A literatura de Cincias Sociais prdiga em sugestes
nesse sentido. Todavia, parece que as tipologias em voga na literatura de
259
planejamento estratgico-empresarial16 so no apenas mais precisas, como

melhor adaptveis ao contexto de poltica pblica.
Suponhamos, pois, que na organizao governamental exista, implci-
ta ou explicitamente, uma hierarquia de decises ou aes que estabelece:
a) O mbito das atividades de uma unidade de deciso, seja em termos
de seu produto ou servio, ou de sua clientela. Chamamos a esse conjunto
de regras maiores de misses (da organizao governamental, ou de uma
unidade de deciso especfica). Essas misses englobam tantos as regras
de ao, que valem para toda a organizao de governo e, por isso mesmo,
esto comumente definidas na legislao maior da sociedade (v. g., na Consti-
tuio do pas), como no caso de uma determinada unidade de deciso, em
que as regras de ao norteiam a formao dessa agncia ou rgo pblico
e tambm, comumente, esto definidas na documentao bsica que rege a
ao desse rgo (v. g., decreto ou lei de criao, regulamento interno)17.
O primeiro tipo de misses (as constitucionais) sui generis na
anlise da organizao de formulao de polticas pblicas, especialmente
pelo fato de que a transferncia de regras de ao para o nvel
constitucional pode ser vista como a promoo de maior representatividade
da poltica pblica, tanto quanto de maior limitao ao poder discricionrio
do policy-maker18.
b) Os resultados ou metas desejadas. So objetivos da organizao
(ou de suas unidades de deciso), que no envolvem necessariamente a
quantificao; de fato, podem-se constituir do enunciado de propsitos
qualitativos.
c) As grandes linhas de ao para diferentes nveis e unidades de
deciso da organizao, na promoo dos objetivos. So as polticas,
propriamente ditas.
d) As principais linhas de ao especficas, para a promoo dos
objetivos e viabilizao das polticas. So as estratgias.
e) Os procedimentos gerais da organizao utilizados em resposta a
um tipo particular de estmulo. So os programas, que podem ser to
detalhados quanto quisermos, descendo at o nvel do desempenho individual.
Nessa seqncia, poderiam ainda vir os projetos, os oramentos, os planos
de aplicao, etc.
260
O Esquema 4 sumaria essa hierarquia de aes ao longo do processo

decisrio na organizao de Governo.
A decomposio estabelecida nos itens acima um conjunto articulado
de conceitos de tal sorte que uma determinada poltica pblica pode ser
situada em qualquer daqueles cinco nveis, tanto quanto pode ser vista como
uma cadeia de decises que se inicia com as misses e vai at a alocao
de recursos.
O Esquema 5 ilustra uma utilizao dessa tipologia. Trata-se de uma
aplicao hipottica ao caso da poltica de controle de preos e ao Conselho
Interministerial de Preos (CIP). Nesse esquema no esto enunciadas as
misses constitucionais que transcendem a poltica de controle de preos e
se aplicam poltica pblica, como um todo (v. g., a preservao da pro-
priedade privada)
Esquema 4: Hierarquia de aes no processo

decisrio de poltica pblica
261
Esquema 5: Poltica de controle de preos: um exemplo hipottico

de hierarquizao de aes no processo decisrio do CIP
Misses
M1: Adequar o controle de preos s necessidades conjunturais da poltica econmica do
governo
M2: Supervisionar as prticas de mercado e coibir os mecanismos inibidores da eficincia
competitiva
M3: Sensibilizar empresrios, consumidores e a opinio pblica em geral, para os objetivos
do controle de preos
Objetivos
O1: Estabilidade global de preos
O2: Estabilidade da rentabilidade econmico-financeira das empresas
O3: Compatibilidade de estrutura intersetorial de custos
O4: Atendimento de padres mnimos de qualidade dos produtos e servios nos setores sob
controle
O5: Progressiva especializao do controle na formao de preos em setores monopolistas
e oligopolistas, bem como dos produtos e servios providos pelo setor pblico
O6: Regulao da concorrncia
O7: Simplificao burocrtica e minimizao dos custos do controle de preos
Polticas
P1: Definio e operao de critrios de reajuste de preos
P2: Definio e operao de um sistema de informaes bsicas sobre a estrutura de custos de
empresas e setores sob controle
P3: Autorizao de repasses de elevaes nos itens de custo das empresas aos preos finais
dos produtos e servios
P4: Acompanhamento dos preos praticados comparativamente aos preos autorizados
P5: Definio e operao de um sistema de informaes bsicas sobre empresas e setores
liberados, de modo a acompanhar sua evoluo
Estratgias*
E1: Autorizao dos repasses de elevao de custos no perodo, tentando evitar que a mdia
dos aumentos de preo autorizados seja superior taxa desejada de inflao, em igual perodo
E2: Adequao das decises de incidncia dos repasses atravs de:
a) diferenciao do regime de controle, em funo da essencialidade conjuntural do setor
ou empresa, ou mesmo da necessidade de simplificao burocrtica
b) fixao do percentual do repasse, ou seja, o grau em que a elevao de custos se
transmite aos novos preos autorizados
c) parcelamento dos repasses ao longo do tempo
E3: Coero de empresas que atuem contra os objetivos do controle de preos, seja coero
moral** (v. g., exposio do infrator opinio pblica), seja econmico-financeira
(ameaa e efetivao de corte de crdito em organizaes oficiais)
Programas
PG1: Liberao do controle de preos:
a) identificao de setores (ou empresas) a serem liberados do controle de preos
a. 1) significado do setor na poltica industrial do governo
262
a. 2) sensibilidade dos preos do setor relativamente a outros controles que no

o controle direto de preos
a. 3) grau de competitividade existente no setor
a. 4) participao da formao de preos no setor no clculo dos ndices oficiais de preo
b) determinao de setores (ou empresas) a serem transferidos para o regime de
liberdade vigiada, regimes especiais de controle e liberao total
c) determinao de tipos de controle e reajustes de preos a serem impostos a setores
e empresas monopolistas e oligopolistas, bem como formao de preos de
produtos e servios providos pelo setor pblico
d) estudo do impacto potencial da liberalizao do controle de preos na evoluo da
economia em perodos futuros
PG2: Desburocratizao:
a) unificao de critrios de reajuste de preos
b) consolidao de normas e regulamentos do controle de preos
c) ampliao e racionalizao do uso de computao no arquivamento, processamento
e anlise de informaes relevantes ao controle de preos
d) simplificao de rotinas administrativas internas
PG3: Interdependncias do controle de preos:
a) vinculao do controle de preos aos reajustes de preos administrados
a. 1) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses dos reajustes da taxa
de cmbio
a. 2) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de elevao de custos
do leo combustvel
b) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de reajustes salariais
c) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de outros eventuais
reajustes decorrentes da poltica econmica do governo
PG4: A fase de descontrolao e o futuro do CIP:
a) desenvolvimento de estudos relativos evoluo do CIP, a mdio e longo prazos,
face ao programa de liberalizao do controle de preos (PG1)
a. 1) o CIP como organizao de superviso das prticas de mercado e regulador
da concorrncia, de modo a evitar a concorrncia predatria e arranjos
oligopolistas
a. 2) o CIP como unidade central de um sistema de informaes e planejamento .
de preos
a. 3) o estabelecimento de uma poltica de preos administrados e maior controle
sobre atividades de servios pblicos
a. 4) O CIP como organizao de informao e defesa do consumidor.
Obs.: A listagem acima no implica que no haja alguma incompatibilidade (ou conflito) entre as
misses, os objetivos, as polticas, as estratgias e os programas. O exemplo relevante pela
relao vertical (entre faixas) entre os diferentes elementos de hierarquia. Igualmente, a listagem
acima no exaustiva e a enumerao dentro de cada faixa arbitrria. Utilizou-se, no obstante,
a evidncia recente do controle de preos no Brasil, desde meados do governo Geisel at fins do
primeiro semestre de 1979.
* Na nomenclatura utilizada na teoria de poltica econmica (ver Captulo IV, adiante), esses
seriam exemplos de instrumentos da poltica de controle de preos.
** Embora de pouco uso no controle de preos no Brasil, o recurso coero moral tem sido o
ponto central do controle de preos em alguns pases, como, por exemplo, a Austrlia.
263
A decomposio de uma poltica pblica nos moldes aqui sugeridos

merece alguns comentrios. Inicialmente, devemos notar que uma tipologia
como essa no se constitui propriamente numa decomposio do processo
decisrio de governo. As etapas de um processo decisrio, de fato,
constituem-se muito mais em rotinas de comportamento do que em tipos de
decises tomadas. Em segundo lugar, deve-se notar que essa decomposio
de aes do governo est intimamente associada a uma distribuio de papis
desempenhados por inmeras unidades de deciso no setor pblico. Assim,
por exemplo, a reforma organizacional empreendida no incio do governo Geisel
(1974) atribua o estabelecimento de misses e objetivos da poltica pblica
aos ento criados Conselhos de Desenvolvimento Econmico (CDE) e Social
(CDS), integrados no Sistema de Planejamento Federal (SPF), quando, anterior-
mente, essa atribuio era desempenhada efetivamente pelo Conselho Mone-
trio Nacional (CMN), em razovel divrcio do SPF. Essa distribuio de
papis na hierarquia das aes do governo um elemento muito importante
na anlise de poltica, mas que tem sido negligenciado pelos cientistas sociais,
especialmente pelos economistas. Boa parte dos problemas de efetivao ou
implementao das polticas decorre de uma distribuio inadequada de pa-
pis nos vrios compartimentos da organizao governamental19.
Por fim, voltando ao tema da transparncia ou percepo da poltica
pblica, podemos notar que uma poltica pblica, no nvel de suas misses e
seus objetivos, , tipicamente, menos transparente do que no nvel de suas
estratgias ou de seus programas. Desse modo, a reao de grupos na
sociedade tende a se dirigir muito mais sobre as estratgias das polticas ou
as caractersticas de seus programas do que sobre as etapas mais agrega-
das dessas polticas20. Esse um aspecto relacionado ao chamado efeito-
funil, ou seja, o estabelecimento de misses e objetivos refletiria a influncia
generalizada das condies socioeconmicas e de variveis como poder,
cultura, ideologia e instituies polticas; j no nvel do estabelecimento de
estratgias e programas o mbito das decises mais especficas e
operacionais , as condicionantes mais diretas decorrem de caractersticas
do prprio processo decisrio (v. g., grau de centralizao, maior ou menor
extenso das cadeias de deciso).
264
Notas
*
NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa.
Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de
Janeiro: Ipea, 1982.
1
A posio que aqui defendemos decorre de uma argumentao de Simon, segundo a qual
uma teoria de organizao no existe sem sua contrapartida, uma teoria da escolha. Ver, a
respeito, Monteiro (1979 a e 1979 b).
2
A propsito, o Esquema I.3 uma forma de se definir o policy-space.
3
O que no tem necessariamente contrapartida na organizao formal do processo decisrio.
4
Para o leitor que no considere tal observao to notria, ilustrativa a argumentao de
Scharff (1976).
5
Essa uma preocupao muito atual quanto sobrecarga do governo e com a possvel
implicao da ingovernabilidade do setor pblico. Uma referncia central a esse respeito
King (1975).
6
Entre inmeras referncias, ver Lorsch (1976).
7
Evidncias sugestivas nesse sentido e relativas a organizaes privadas so apresentadas
em Lorsch e March (1974).
8
Para o sentido preciso dessa ocorrncia, ver Captulo VII, adiante.
9
Ver, a esse respeito, o Captulo VII.
10
A bibliografia relevante sobre esse tema substancial e incessante. Uma referncia importante
e sofisticada ainda Bornstein (1973). Publicaes como Problems of communism e Eastern
European economics permitem vises mais diretas e atualizadas dessa experincia.
11
No caso de alguns pases da Europa Oriental a Hungria, por exemplo , tal ocorrncia
pode ser traada s circunstncias histricas de adoo de uma poltica de desenvolvimento
tipo Unio Sovitica sem que o pas se enquadrasse nos pressupostos-chave do modelo
sovitico, entre os quais a abundncia de recursos naturais e extenso territorial.
12
Veja-se o documento Diretrizes do planejamento e, especialmente, o documento setorial da
Fazenda, escrito sob inspirao do ento ministro Rischbiter, ambos divulgados amplamente
no ms de maro de 1979.
13
Paralelamente, h um outro aspecto que eventualmente pode ser relevante para ns: o caso
hngaro ilustra uma reforma que endogeneza os limites polticos que devem ser observa-
dos na poltica econmica. Embora no Brasil tais limites polticos venham sendo redefinidos
e alargados (a chamada abertura poltica do governo Figueiredo) diferentemente do caso
hngaro , a semelhana est na necessidade de se lidar explicitamente com variveis
polticas na definio da poltica econmica.
14
Outra vez, um exemplo disso seriam as unidades colegiadas. Ver, a respeito, o Captulo VII,
adiante.
15
importante notar que sob esse ngulo que a poltica de previdncia social pode se tornar
mais transparente. Afinal, so as filas porta dos ambulatrios do Inamps que do aos
beneficirios da previdncia uma viso concreta dessa poltica.
16
Duas referncias relevantes so King e Cleland (1978) e Paine e Naumes (1974).
17
Note-se que, por vezes, um rgo pblico pode estabelecer sua misso margem (ou em
adio) da sua misso, como estabelecida no ato de sua criao. A diversificao de atividades
265
to caracterstica das empresas estatais brasileiras na dcada de 1970 um bom exemplo

nesse sentido. Igualmente, esse recurso pode ser um fator de sobrevivncia na organizao
pblica. Sobre esse ponto de vista, ver Kaufman (1976).
18
Esse um ponto de vista polmico e atual que encontra seu tratamento mais explcito em
Buchanan e Wagner (1977).
19
Em especial, isso verdadeiro no circuito interjurisdicional, ou seja, quando uma poltica
articulada em nvel federal, regional, estadual e municipal.
20
Um estudo de caso interessante sobre essa incidncia diferenciada de conflitos apresentado
por Mayntz (1976) e diz respeito poltica de proteo ambiental da Repblica Federal da
Alemanha.
Leituras complementares
ALLISON, G. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little, Brown
and Company, 1971, cap. 1, 3 e 5.
Este um celebrado texto de recomposio de uma poltica (no caso, uma deciso de poltica
externa), a partir de trs histrias alternativas: a do modelo do policy-maker racional, a do
processo organizacional e a da barganha poltica.
GRANICK, D. An organizational model of Soviet industrial planning. The Journal of Political

Economy, pp. 109-30, abr. 1959.
O pano de fundo o planejamento industrial na Unio Sovitica, porm a linha meldica deste
brilhante artigo de Granick a articulao da organizao econmica. A leitura no simples,
mas a profundidade de viso analtica que se obtm neste texto torna-o uma msica rara.
KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd:
North Holland, 1971, cap. 4, 5, 6 e 7.
Kornai possivelmente o grande inovador do pensamento econmico na dcada de 70. Seu
trabalho est ultimamente vinculado reforma econmica hngara, mas sempre evidente a
preocupao de construir um quadro analtico mais amplo que acomoda a ao governamental.
Os captulos aqui indicados so preciosos em termos de elaborao de conceitos organizacionais.
MONTEIRO, J. V.; CUNHA, L. R. A. A formulao da poltica industrial no Brasil. In: SUZIGAN,

W., (Ed.). Indstria: poltica, instituies e desenvolvimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES,
1978, pp. 11-34. Srie Monogrfica, 28.
Embora parcialmente superada pelas constantes alteraes na organizao do governo federal,
esta leitura particularmente indicada pelo uso da definio de poltica como categoria
analtica. De fato, os autores utilizam uma noo matricial de poltica industrial que evidencia
a inter-relao de decises.
SMITH, T. The policy implementation process. Policy Sciences, 4, pp. 197-209, 1973.
Uma inteligente caracterizao dos obstculos na operacionalizao das polticas pblicas.
Interessante o envolvimento do grupo-meta de uma poltica e sua articulao com a organizao
implementadora. Trata-se de uma concepo analtica de grande maleabilidade emprica.
266
ALLISON, G. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little Brown
and Co., 1971.
BORNSTEIN, M. Plan and market: economic reform in Eastern Europe. New Haven, Yale
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of an analytical scheme. Administrative Science Quarterly, pp. 341-378, dez. 1958.
Jorge Vianna Monteiro professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade

Catlica do Rio de Janeiro e editor da carta de conjuntura quinzenal Estratgia macroeconmica.
Texto originalmente publicado em: MONTEIRO, Jorge Vianna. Os nveis de anlise das pol-
ticas pblicas. In: _____.Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. cap. 2,
pp. 33-53.
Reimpresso autorizada pelo autor e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(Ipea).
268
O PROCESSO
DECISRIO DE POLTICA*
Se uma deciso importante deve ser tomada, eles (os persas)

discutem a questo enquanto esto bbados e, no dia seguinte, o chefe
da casa onde se deu a discusso submete sua deciso para
reconsiderao, quando eles esto sbrios. Se eles a aprovam, ela
adotada; se no, ela abandonada. Contrariamente, qualquer deciso
que eles tomem quando esto sbrios reconsiderada depois, quando
eles esto bbados. (HERDOTO, 484-425 a.C.)
O processo decisrio de poltica
Tendo especulado com algum detalhe sobre o contedo analtico do

termo poltica pblica, os captulos anteriores nos permitem agora distin-
guir certos atributos mais especficos das polticas pblicas, boa parte dos
quais esto relacionados concepo de que a poltica pblica o output
de um processo decisrio interorganizacional.
A literatura das cincias de deciso costuma distinguir dois contextos
amplos em que se processam as decises:
a) O contexto de oportunidade, em que a poltica estabelecida volun-
tariamente pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situao em que a
capacidade de rastreio1 da organizao governamental utilizada com ampla
folga, em grande parte devido:
relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de
poltica a ser resolvido, o que no significa necessariamente um modo nico
de percepo da conjuntura (se h percepes diversas dentro e fora da
organizao de deciso elas so incorporadas no processo decisrio); e
269
reduzida (ou mesmo ausente) presso de grupos de interesse, o

que torna o tempo da ao relativamente flexvel.
Essas duas condies (relativa clareza de diagnstico e flexibilidade
de cronograma) tanto podem ocorrer em decises rotineiras, no sentido de
processos decisrios cclicos (v. g., poltica oramentria, poltica tributria),
como em nveis de definio de poltica muito amplos (v. g., universalizao
da previdncia social, Plano Nacional de Sade).
b) Em outro extremo esto as conjunturas de crise, em que as polticas
adotadas ocorrem muito mais por provocao do que por atitude voluntria
dos policy-makers. Nesse sentido, em situao de crise ocorre:
sobrecarga na capacidade de rastreio da organizao governamental
face ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicao, torna-se
crtica a prpria definio ou caracterizao do problema sobre o qual se
pretende atuar. Na possibilidade de vises alternativas quanto ao problema
de poltica elas so bastante conflitantes e mesmo em boa margem no
se chega a ter a percepo dessas alternativas; e
presses intensas de dentro e de fora da organizao de poltica no
sentido de se estabelecer um curso de ao. Por implicao, o tempo de
ao torna-se pouco flexvel, e o timing da poltica passa a ser um elemento
importante a ser considerado pelo policy-maker.
A sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do
tempo de ao levam ao estabelecimento de polticas que no contemplam
opes, aumentando a probabilidade de correes a ajustamentos2.
Essas so duas situaes extremas, e seria despropositado pensar
que as polticas pblicas tambm se distribussem por esses casos limites.
Com efeito, toda poltica envolve elementos de oportunidade, tanto quanto
de crise, e, assim sendo, relevante ver essa gradao de oportunidade
crise desdobrando o processo de formao de polticas, segundo: o grau de
inovao que requerido no estabelecimento de uma poltica; e os procedi-
mentos internos (ou fases) do processo decisrio dessa poltica.
Esse o folclore da anlise de processos decisrios. Outra vez, so
incontveis as sugestes encontradas na literatura especializada: uma delas
a de Mintzberg, Raisinghani e Thort (1976), que nos parece bastante
densa para adapt-la ao contexto de poltica pblica.
270
As polticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua
emergncia ao longo do processo decisrio. Em processos decisrios rotineiros
(v.g., processo oramentrio), as aes dos policy-makers j so, em geral,
programadas de incio. Sua efetivao apenas aguarda o tempo apropriado,
dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim tambm ocorre
com a operao de certos instrumentos3 de poltica em determinadas conjun-
turas: tudo que o policy-maker tem que decidir a dosagem ou mistura
desses parmetros cuja atuao tpica naquelas conjunturas. Esto nesse
caso boa parte das polticas fiscal, cambial e monetria. certo que essa
calibrao e a mistura de instrumentos de poltica podem-se constituir num
ponto crtico do estabelecimento da poltica.
Uma segunda possibilidade e que se encontra bastante prxima da
anterior que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma)
ao longo do processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde
to simplesmente com a operacionalizao de uma determinada poltica,
mas envolve alguma capacidade analtica mais ativa de compreender o pro-
blema de poltica e suas possveis solues. Uma variante dessa possibili-
dade a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se,
nesse caso, a comparao de experincias em outras economias, lidando
com circunstncias semelhantes. Por exemplo, polticas de energia seguem
padres semelhantes pelo mundo afora, copiando-se, adaptando-se umas s
outras. Tambm a introduo da indexao (correo monetria), no mbito
da poltica econmica, um bom exemplo de soluo adaptada, isto ,
uma modificao de solues disponveis e j praticadas em outros pases.
Todavia, a complexidade dos processos decisrios de poltica pblica
encontra sua caracterizao mais tpica nas situaes em que o policy-
maker um inovador, ou seja, quando a conjuntura requer uma ao absoluta-
mente nova, fora dos padres habitualmente praticados. Em boa margem, o
prolongamento das situaes de crise contribui para tais processos inovadores.
Uma reflexo sobre a crise do petrleo que j se estende desde 1972/1973
pode indicar em vrios pases em especial no Brasil uma mudana
radical na concepo macroeconmica que se vem revelando no teor das
polticas adotadas: tanto no tipo e mistura de parmetros de poltica que so
acionados, como na intensidade dessa manipulao. Um exemplo significativo
271
nesse sentido a poltica econmica proposta em meados de 1979 pelo

ento novo ministro do Planejamento (Delfim Netto), comparativamente
que vinha sendo praticada pelo seu antecessor (Mario Simonsen)4.
Uma dimenso habitual dessa inovao no processo decisrio de
poltica relaciona-se a reformas organizacionais de maior ou menor
amplitude. A criao de novas unidades de deciso ou a redefinio de
atribuies nas unidades j existentes um sinalizador dessa necessidade
de adaptao crise. Em tempos recentes (v.g., incio do governo Geisel,
segundo trimestre de 1974, e incio da administrao do ministro Delfim
Netto na Secretaria de Planejamento, no segundo semestre de 1979) h
numerosas evidncias dessas reformas. O captulo VII, que trata da organi-
zao de formulao de polticas no Brasil, ilustra com maior detalhe algumas
dessas inovaes organizacionais.
A discusso anterior torna-se mais significativa quando recorremos
ao expediente de tentar identificar fases homogneas no processo decisrio
de poltica. De fato, processo decisrio de poltica um rtulo muito amplo
que oculta aspectos relevantes para entendermos o output desse processo,
ou seja, a poltica pblica.
No captulo II mencionamos o princpio de diviso de tarefas que
vigora na organizao governamental. A dimenso dessa diviso foi
estabelecida em termos da diferenciao de linguagens e informao, da
definio da base (v.g., funcional, por objetivos, temporal) da organizao, e
do nvel de desagregao das polticas. Agora, vamos considerar esse princpio
de diviso de tarefas atravs de procedimentos tpicos, ao longo do processo
decisrio. Para facilitar a argumentao, vamos rotular tais procedimentos
internos ao processo decisrio, como resumido no Esquema 1.
Um aspecto das polticas pblicas que tem sido muito ignorado pelos
economistas, mas que tem ocupado os cientistas polticos, o de quando e
como o policy-maker tem a sensao de que algo precisa ser feito, ou seja,
como se d a formao da agenda do policy-maker. Em variados graus de
formalizao, o policy-maker tem um padro esperado5 para uma dada conjun-
tura. Tal diferena aliada a uma margem de tolerncia que difere a cada
caso introduz o tema de poltica nas preocupaes do policy-maker. Por
outro lado, podemos imaginar que h um continuum de nveis em que tais
272
Esquema 1: procedimentos internos ao

processo decisrio de poltica pblica
P.1 Identificao
1.1 Reconhecimento
1.2 Diagnstico
P.2 Desenvolvimento
2.1 Busca
2.2 Design
P.3 Seleo
3.1 Peneiramento
3.2 Avaliao Escolha
3.3 Autorizao
Obs.: As categorias acima so originariamente propostas em Mintzberg e outros (1976).
Esquema 2: a relao da diferena entre a

^ e a efetiva (C) e o contedo dos
conjuntura esperada (C)
fluxos de informao no processo decisrio de poltica
Contedo dos
fluxos de
informao
Cmputo dos
impactos da
poltica adotada
Caracterizao do
curso de ao
(poltica)
necessria em C
Caracterizao da
crise ou oportuni-
dade, sua extenso,
cronologia, etc.
Identidade da fonte
de descontinuidade
Evidncias de
provvel
descontinuidade
O Sensao de Identificao Estimao da Adoo de Conseqn- ^ C

C,
que C^ C da fonte na diferena uma poltica cias efetivas
diferena ^e C
entre C para lidar da poltica
^
entre C e C com C adotada
273
Esquema 3: contedo de um fluxo de

informao: uma cronologia da crise do petrleo*
1 o -9-73 Nacionalizao pela Lbia dos interesses de companhias de

explorao de petrleo.
5 a 9-9-73 Conferncia de pases em desenvolvimento, em Argel, vincula a ao
de associaes de produtores a presses para retirada de Israel de
terras do mundo rabe.
15 a 16-9-73 35a reunio da OPEP, em Viena, trata de negociao coletiva de
preos junto s companhias de explorao de petrleo.
6-10-73 Incio da guerra entre rabes e Israel.
7-10-73 Iraque nacionaliza interesses de companhia de explorao de
petrleo.
8 a 10-10-73 Reunio do comit de ministros da OPEP com representantes das
companhias de explorao de petrleo para reviso de acordo de
preos estabelecido em 1971. Falham as negociaes.
16-10-73 Alguns pases do Golfo Prsico aumentam unilateralmente o preo
do petrleo de $3 para $5 por barril.
17-10-73 Em reunio no Kuwait, ministros do petrleo de pases rabes
acertam o uso do preo do petrleo como arma no conflito
rabesIsrael, tanto quanto o embargo e o corte nas exportaes.
19 a 20-10-73 Arbia Saudita e outros pases rabes decretam embargo de
exportao de petrleo para os Estados Unidos.
23 a 28-10-73 O embargo estendido Holanda.
4 a 5-10-73 No Kuwait, renem-se os ministros do petrleo dos pases rabes e
anunciam corte de 25% na produo alcanada em setembro.
9-12-73 Anncio no Kuwait de novo corte de 5% na produo de petrleo.
22 a 24-12-73 Comit ministerial da OPEP decide aumentar preo do petrleo cru
para $11,6 por barril, a partir de janeiro.
24 a 25-12-73 Ministros do petrleo reunidos no Kuwait cancelam a reduo de 5%
na produo e reduzem o corte de 25% para 15% a partir de
setembro.
12 a 14-2-74 Chefes de Estados rabes (Arglia, Egito, Sria e Arbia Saudita)
discutem a estratgia do petrleo face evoluo da guerra
rabesIsrael.
13-3-74 Em Trpoli anuncia-se o fim do embargo aos Estados Unidos
e restaura-se a produo aos nveis de antes de outubro.
10 a 11-7-74 Suspenso do embargo Holanda.
*Composto a partir de Smart (1975).
diferenas so detectadas: das mais vagas s mais concretas. O Esquema 2

^ e o estado
associa os diversos nveis das diferenas do estado esperado (C)
efetivo (C) de uma conjuntura e o contedo do fluxo de informaes que
chegam organizao de poltica. Pode-se constatar nesse Esquema que a
274
poltica pblica estabelecida em variados graus de incerteza: ao longo do

eixo horizontal, da esquerda para a direita, essa incerteza se reduz.
Por seu turno, o Esquema 3 ilustra esse variado grau de preciso de um
fluxo de informao, a partir de uma cronologia de eventos relacionados
crise do petrleo. O leitor lucrar em examinar as variadas leituras a que os
elementos dessa cronologia permitem chegar, bem como em tentar relacion-
las maior ou menor prontido da organizao de formulao de polticas.
Esse reconhecimento de que algo precisa ser feito pode-se dar pela
manifestao, mais ou menos intensa, de grupos de fora da organizao
governamental, tais como grupos de interesse, rgos de opinio pblica,
governos de outros pases, a prpria classe poltica (Congresso), ou mesmo no
sentido do voto em uma eleio. De modo geral, em regimes polticos pouco
representativos usual limitar a atuao da classe poltica outra ponta do
processo decisrio (a fase de autorizao), excluindo-a ou tornando-a
meramente cerimonial do papel sinalizador de necessidades de poltica. Em
tais circunstncias, o processo decisrio de governo essencialmente o pro-
cesso decisrio do Poder Executivo. J em regimes polticos democrticos
(ou seja, no contexto de governo representativo), o Legislativo tem partici-
pao muito ativa nessa fase de reconhecimento do processo decisrio, se
no por iniciativa prpria, como canal das demandas da coletividade.
A fase de reconhecimento est tambm intimamente associada ao
que vem sendo rotulado na literatura especializada de capacidade de rastreio
do meio externo, isto , a maior ou menor percepo dos policy-makers
quanto s mudanas que ocorrem no meio externo sobre o qual atua a poltica.
Esse rastreio envolve um problema de traduo6, isto , de como interpretar
os sinais que chegam organizao. Por exemplo, se os juros no Euromarket
esto caindo ou subindo, como devemos incorporar tal evidncia formulao
de poltica econmica? At que ponto o policy-maker deve-se inquietar
com essa ocorrncia?
Para responder a tais questes, h que interpretar relaes bem
conhecidas entre variveis o que sempre ser a tarefa da expertise dos
tcnicos do governo. Mas tambm h que conhecer as relaes que no
so bem conhecidas. So essas que tipicamente desempenham um papel-
chave no processo de deciso, e nesse sentido que a capacidade de rastreio
275
requer uma sensibilidade, uma quase capacidade artstica, que poucos policy-
makers, de fato, exercitam ou possuem.
O rastreio falho pode levar a aes que acabam por transferir pesados
nus para a coletividade, e mesmo para geraes futuras, tanto quanto por
acarretar a perda de uma oportunidade ou a aproximao de uma crise o
que, inicialmente, sugere as fortes conotaes ticas da poltica pblica.
A atividade de rastreio tambm envolve a definio e construo de
bases de dados estratgicos (BDE), que so evidncias sobre os aspectos
mais significativos no s de grupos de variveis do meio externo organiza-
o de poltica, como tambm de variveis referentes ao prprio desempenho
do setor pblico. Entre outras BDEs, desempenham papel relevante no
processo decisrio da poltica pblica as seguintes:
a) BDE de Condies Polticas: interpretao das posies e valores
dos diferentes grupos da sociedade quanto conjuntura econmica e social
do pas, incluindo as posies e os valores do grupo dirigente;
b) BDE de Condies Organizacionais: estrutura e desempenho da
organizao de poltica, em termos de suas interdependncias e divises de
tarefas, e avaliao do papel desempenhado pelo governo nos setores
econmico e social;
c) BDE da Conjuntura Interna: tendncias e projees de agregados
como produto real, meios de pagamento, inflao, etc.;
d) BDE das Condies Empresariais: tendncias e projees do nvel
de atividades em termos de desempenho setorial (preos, custos, emprego,
captao e aplicao de recursos financeiros, tecnologia, etc.); e
e) BDE da Conjuntura Internacional: tendncias e projees de balano
de pagamentos, captao de recursos externos, importao e exportao.
A fase de identificao da poltica torna-se mais densa com o
diagnstico, em que de fato se estabelece qual o problema de poltica7,
com a identificao da natureza do estmulo e de relaes de causa e efeito.
Outra vez, h diversos graus de formalismo com que esse procedimento
pode ocorrer: desde o simples envolvimento dos setores de pesquisa, planeja-
mento e assessoria tcnica da organizao, at a constituio de um grupo-
tarefa ad hoc (v.g., o Grupo de Trabalho do Desenvolvimento do Nordeste
GTDN , como precursor da Sudene), ou mesmo da transferncia do
276
encargo do diagnstico a organizaes externas ao governo (v.g., os think

tanks e as empresas de consultoria, de modo geral).
Em seqncia identificao, atravs das fases de reconhecimento
e diagnstico, chega-se a uma elaborao mais complexa da poltica: o desen-
volvimento de solues. Boa parcela do tempo e dos recursos humanos e
materiais no processo decisrio costuma concentrar-se nessa fase. Inicial-
mente, procede-se busca de solues, que representa a tentativa de
encontrar polticas j disponveis, eventualmente j praticadas em circuns-
tncias anlogas. Essa busca tanto pode ser passiva, no sentido de o policy-
maker aguardar que sejam propostas solues (v.g., atravs de um balo
de ensaio), ou ativa, quando em diferentes segmentos da organizao h a
busca direta por alternativas. Todavia, o estabelecimento de solues ou
polticas criadas especificamente para o problema diagnosticado que requer
a engenhosidade do policy-maker (essa a fase do design de poltica,
propriamente dito). Em certas conjunturas, essa uma tarefa totalmente
inovadora; em outros casos, a inovao limita-se a adaptaes de solues
j disponveis. Como mencionado anteriormente, essa inovao sempre
mais intensa em situaes de crise. Assim, comparativamente ao incio dos
anos 70, a segunda metade da dcada de 70 ilustra uma intensa inovao
institucional macroeconmica, com a reorganizao e a reorientao tanto
dos instrumentos da poltica macroeconmica, como da estrutura de deciso
que trata dos problemas macroeconmicos.
A seleo logicamente a fase final do processo decisrio, podendo
envolver diferentes estgios de investigao de alternativas. Segundo
Kornai (1971), o esforo intelectual no processo decisrio concentra-se
nas fases de identificao e desenvolvimento, de tal sorte que a seleo
da poltica em grande parte uma escolha aleatria. Contrariamente, a
literatura de processo decisrio, especialmente a de Economia, apenas
enfatiza essa etapa final da deciso propriamente dita, negligenciando o
processo de preparao da deciso8.
A seleo envolve a determinao, tentativa de um nmero maior de
alternativas do que efetivamente ser avaliado. a fase do peneiramento,
que feito segundo critrios bastante flexveis. De modo geral, a preocupao
apenas a de eliminar as polticas que no so viveis. Um desses critrios
277
amplos utilizados no peneiramento costuma ser do tipo alternativas que no

comprometam as possibilidades eleitorais do governo.
Na avaliao ou escolha propriamente dita, as polticas j so mais
formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critrios analticos,
como a barganha poltica9. Por fim, ocorre a autorizao, de vez que nem
sempre quem escolhe a poltica tem autoridade legal para comprometer a
organizao com esse curso de ao. A tramitao legislativa , por vezes,
a contrapartida formal dessa fase de autorizao, que obviamente pode
ser meramente simblica ou homologatria. Todavia, no deveramos supor
que essa autorizao uma conseqncia inevitvel, ou to pacfica, das
fases anteriores do processo de formao de uma poltica. Nem mesmo que
seria uma fase sem maior interesse para o analista de poltica.
De modo geral, na autorizao que a poltica se torna mais
transparente, tanto para os policy-makers, quanto para a sociedade como
um todo, e nessa circunstncia que se poder perceber melhor os interesses
de diferentes grupos, os critrios de deciso utilizados, os mecanismos pelos
quais se pensa operacionalizar a poltica, etc. Um estudo de caso relevante
consiste na tramitao de boa parte da poltica econmica, no mbito do
Conselho Monetrio Nacional (CMN) com seu sistema de compresso do
processo decisrio, isto , em uma nica reunio do CMN so apresentadas e
discutidas alternativas de poltica (atravs das chamadas declaraes de
voto de um ou mais membros do conselho), dado o detalhamento a essa
poltica, e a emisso pelas unidades de deciso competentes de decretos,
portarias, resolues, etc.
Tal compactao do processo decisrio tanto mais favorecida pela
composio variada de membros do CMN10, que envolve ministros e
elementos de nveis de deciso mais subalternos que atuam nos estgios
mais operacionais das polticas.
Os processos decisrios de poltica do mundo real apresentam algumas
complexidades margem dessas fases hipotticas que acabamos de passar
em revista.
Primeiramente, vale lembrar que a tramitao de uma poltica em seu
processo de formao no necessariamente linear, ou seja, freqente a
ocorrncia de loops (v.g., na ocorrncia de algum impasse imprevisto ou
esbarra-se na limitao da prpria capacidade analtica da organizao),
278
quando ento uma ou mais fases do processo de deciso podem-se alongar

indefinidamente. Esse teria sido o caso do racionamento de combustveis no
Brasil, ao final do governo Geisel (em torno de 1975 e meados de 1977),
quando poderamos apontar um loop na fase de avaliao ou escolha da
poltica de racionamento.
O rompimento de um loop pode ocorrer pela redefinio de uma
fase do processo anterior fase em que ocorre o loop. Suponhamos que o
loop esteja ocorrendo na fase de autorizao; por fora de grupos de
interesse, a autorizao (digamos, um projeto de lei a ser enviado ao
Congresso) no se materializa. Aps algum tempo decorrido, o ministro, ao
qual diz respeito essa autorizao, aciona sua assessoria para reestudar o
assunto, isto , volta-se fase de seleo, ou mesmo ao diagnstico11. Tais
feedbacks podem tornar extremamente complexos os processos decisrios
de poltica pblica.
Outro aspecto relevante a ser notado diz respeito ao grau de comunica-
o externa que se observa em cada fase do processo de poltica. comum
imaginarmos que o padro tpico de um processo de poltica, no que toca s
suas ligaes externas, de contatos no ponto terminal (fase de autorizao)
do processo decisrio, especialmente pelo vnculo poltico desse processo
decisrio: seria nesse ponto que a classe poltica (ou os polticos) desempe-
nharia um papel mais ativo na elaborao de uma poltica.
Todavia, podemos ter uma variedade de outros padres em que a
discusso tcnica e a negociao poltica se estabelecem em fases inter-
medirias da formao de uma poltica. Um exemplo notrio em anos
recentes no Brasil foi a elaborao da chamada reforma poltica, com
destaque na atuao do ento ministro da Justia, Petrnio Portella. Os
interlocutores externos organizao governamental incluam rgos
de classe (como a OAB, a ABI), tcnicos (como juristas de renome) e a
prpria classe poltica (individualmente, ou as direes partidrias).
Em certo sentido, o exemplo da reforma jurdica revela um expediente
ad hoc de consultas e contatos. No entanto, importante estabelecer at
que ponto a organizao governamental pode ser estruturada para facilitar
essa participao externa. O sentido mais amplo dessa participao externa
obviamente o do governo representativo, isto , do governo como reflexo
279
das aspiraes da coletividade. Nesse caso, o processo decisrio de poltica

no s generalizadamente sensvel s demandas da coletividade, como o
Congresso e o Judicirio desempenham papis relevantes nas diferentes
fases da formao de polticas. O exemplo mais notrio dessa participao
dado pelos comits do Senado norte-americano.
Tambm ocorre com muita freqncia a participao tcnica setoria-
lizada quando representantes de associaes de classe ou do setor privado,
em geral, compem comisses consultivas, grupos executivos, etc., da
organizao de poltica. So exemplos as Comisses Consultivas do Conselho
Monetrio Nacional (CMN)12 e os Grupos Setoriais do Conselho de Desen-
volvimento Industrial (CDI).
Defasagens nas polticas pblicas
Ao mencionarmos o grau de autonomia das polticas, no Captulo I,

ilustramos que o regime de uma poltica pode ser descrito, entre outros
atributos, pela ocorrncia de defasagens (ou lags). Ao nvel de generalidade
do Captulo I, no caberia elaborar sobre esse aspecto. Agora, dentro da
viso do processo decisrio de poltica, podemos retomar, em maior detalhe,
esse assunto,
Tanto quanto os feedbacks e os loops, as defasagens observadas na
poltica pblica podem seguir padres variados, tornando a anlise de poltica
substancialmente complexa. De modo geral, grande e notria a ignorncia
do cientista social quanto ao grau de resposta que efetivamente ir resultar
da adoo de uma poltica. Em parte, essa uma questo tcnica (v.g.,
como prever o comportamento de variveis aleatrias), porm, tambm
decorrente de uma viso intelectual mope quanto adoo de cenrios
organizacionais e de processos decisrios por demais simplistas. Na parte
tcnica, a Econometria, bem como outros recursos de projeo quantitativa,
tem aprofundado o tratamento emprico dessas defasagens, embora os
resultados dessas aplicaes apontem muito mais na direo dos efeitos do
que na preciso de suas intensidades, quando no encampam de vez a idia
do ajustamento automtico13.
280
Assim, o tema das defasagens no regime de uma determinada poltica

acaba por ser deslocado para a prtica dessa poltica, numa espcie de
aprender fazendo.
Dificuldades parte, pode-se sempre atenu-las examinando
conceitualmente tais defasagens. Num processo decisrio de poltica, h
pelo menos quatro tipos de defasagens:
a) Tipo I ou defasagem de sinalizao. Trata-se de uma defasagem
que surge na fase de identificao, no processo decisrio, e que decorre da
maior ou menor capacidade de rastreio da organizao de poltica, ou seja,
ela se define pela diferena na deteco da necessidade de agir e o reco-
nhecimento dessa necessidade (cf. FRIEDMAN, 1948, p. 255). Essa defasa-
gem tem sinal negativo quando o rastreio falho e nos defrontamos com
uma ocorrncia no antecipada. As evidncias factuais da poltica econmica
do Brasil em anos recentes apontariam generalizadamente nessa direo?
(O leitor lucrar em percepo analtica se explorar um pouco mais esse
ponto.) O sinal positivo na defasagem do Tipo I seria, por outro lado, indicativo
de uma prontido maior dos processos decisrios de poltica. Nas polticas
rotineiras, em que os reajustes e as calibraes so quase automticos, essa
defasagem virtualmente nula14.
b) Tipo II ou defasagem de ao. Trata-se de uma defasagem que
surge entre as fases de desempenho e de seleo no processo decisrio.
Tanto quanto a defasagem do Tipo I est associada qualidade do rastreio,
no Tipo II h uma variedade de limitaes de ordem legal, organizacional,
etc., que contribue para a sua ampliao.
Mesmo que o reajuste na poltica seja automtico (Tipo I nulo),
pouco provvel que no ocorra defasagem do Tipo II, isto , a diferena
entre a leitura da necessidade e o empreendimento da ao. Um exemplo
notrio de defasagem do Tipo II dado na rea fiscal pelo impedimento
legal de, num mesmo exerccio (ou ano fiscal), coincidir a criao de um
imposto e sua arrecadao: prev-se uma defasagem de um perodo (ano)
entre esses dois fatos. De igual modo, a capacidade de um municpio ampliar
sua dvida est condicionada por uma aprovao do Senado Federal. Tambm
as rotinas administrativas costumam fornecer exemplos (por vezes,
exagerados) de tais limitaes: freqentemente a imprensa do Pas15 noticia
281
entraves burocrticos na transferncia de recursos do setor pblico para o

setor privado, contribuindo para uma protelao das intenes do governo.
c) Tipo III ou a defasagem de resultado, ou seja, a diferena entre
o empreendimento da ao e a ocorrncia de impactos. Esse possivelmente
o tipo de defasagem mais discutido na literatura de poltica, como tambm
parece ser o mais abrangente e complexo. Entre outros aspectos, vale notar:
a) que essa defasagem do Tipo III interliga-se com a defasagem do
Tipo I, na medida em que a organizao de poltica no pode dispensar a
orientao dada pelo rastreio de polticas j adotadas (as experincias de
planejamento que negligenciam o acompanhamento dos planos so por
demais notrias para necessitar de maiores consideraes); e
b) as polticas apresentam diferentes defasagens de resultados: poucos
sero os casos de efeitos contemporneos, e com freqncia h defasagens
que se distribuem, segundo variados padres, ao longo do tempo (essa distri-
buio de defasagens concorre para dificultar a identificao de uma poltica,
de vez que o analista sempre estar observando misturas ou hbridos de
vrias polticas e de seus efeitos) .
Essa distribuio de defasagens do Tipo III torna razoavelmente
simplista a viso de que as polticas agrupam-se em categorias de curto
prazo, mdio prazo e longo prazo. A poltica monetria habitualmente tida
como poltica de curto prazo pode ter seus impactos distribudos ao longo de
seis ou oito meses, em que podem ser observadas inmeras correes de
curso que iro alterar ainda mais essa distribuio.
Segundo Friedman (1948, p. 256), a ordenao das vrias polticas
segundo a extenso dessa defasagem do Tipo III inversa ordenao
segundo a extenso da defasagem do Tipo II. Fica o leitor encarregado de
prover um ou dois exemplos ou contra-exemplos quanto a essa afirmao.
d) Tipo IV ou a defasagem de correo, ou seja, a diferena entre
a deteco de conseqncias no desejadas (ou no antecipadas) de uma
poltica e a introduo de correes ou reajustes a essa poltica. Em parte,
essa defasagem est relacionada observao feita acima, quanto ao
necessrio rastreio do curso seguido por uma poltica.
O Esquema 4 sintetiza a incidncia desses quatro tipos de defasagens.
282
Esquema 4: tipos de defasagem no

processo decisrio de poltica
Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV
* * * * *
Sinal Leitura Ao Efeitos Correo
Por fim, vale notar que tais defasagens so em certa medida admi-
nistrveis pelo policy-maker, ou seja, um recurso freqente na formula-
o de polticas o prolongamento intencional do perodo de leitura, seja na
emergncia de um problema de poltica, seja no acompanhamento de uma
poltica. Igualmente, pode interessar ao policy-maker adotar polticas cujos
efeitos sejam menos intensos contemporaneamente, sobretudo se eles podem
ser percebidos como nus, por parte de amplos segmentos da coletividade:
uma poltica de impactos diferidos pode ser uma escolha deliberada do policy-
maker, ainda que ele disponha de alternativas mais imediatas.
Transferncia e representatividade
Anteriormente, fizemos meno a um atributo das polticas pblicas

que nos parece relevante tornar a ele, nesta altura de nossa discusso. Trata-
se do grau de transparncia de uma poltica: por transparncia entenda-se a
percepo do processo decisrio, tanto por parte dos prprios policy-makers
(interna), como, especialmente, do ponto de vista dos agentes de deciso
externos organizao governamental, que tanto podem ser os destinatrios
(ou grupo-meta) de uma poltica, como a sociedade como um todo.
Por certo, nenhuma poltica apresenta transparncia total ou perfeita,
porque essa poltica deixaria de ser poltica para ser um mero cerimonial
homologatrio: com os grupos a que se destina essa poltica antecipando
com certeza completa as decises dos policy-makers. Suponha-se, por
exemplo, um rgo de governo que controlasse os preos de produtos
industriais, segundo uma determinada frmula matemtica que o levasse a
cortar invariavelmente 10% dos pleitos de reajuste de preos. Se assim
283
ocorresse, certo que os empresrios cuidariam de encaminhar seus pleitos

devidamente inflados de 10%, para que a conteno do rgo controlador
eliminasse essa margem de 10%.
De igual modo, podemos perceber que h certo tipo de poltica que se
situa no outro extremo: o do reduzido grau de transparncia. As polticas de
armamentos, de segurana nacional, nuclear, e mesmo a poltica externa,
costumam apresentar pouca transparncia. Na rea econmica, o exemplo
mais notrio o da poltica cambial: governo algum, em parte alguma, pode
deixar que se antecipe, em toda a extenso, uma desvalorizao cambial,
por exemplo. Como costumava dizer um ministro da Fazenda, em assuntos
cambiais no me perguntem nada, pois serei forado a mentir.
De modo geral, a prtica continuada de uma poltica pode colaborar
para que a situao descrita acima torne-se mais plausvel, com os empre-
srios e outros grupos de interesse familiarizando-se com o processo decisrio
das polticas. Via de regra, esse no ser um problema crtico, mas h casos
em que a maior transparncia pode contribuir para minimizar os impactos
antecipados (pelo policy-maker) de uma poltica. No caso das desvaloriza-
es cambiais, por exemplo, certo que a maior transparncia poder levar
especulao com a moeda estrangeira, de sorte que, quando de sua
implementao, a desvalorizao j estaria superada e em nvel insuficiente
o que seria uma ocorrncia perversa. O Esquema 5 indica a possibilidade da
associao inversa entre a transparncia de uma poltica e seu padro de
repetio (medido pelo nmero de perodos de tempo em que tal poltica
adotada). Essa uma possibilidade freqente na regulao econmica, sobre-
tudo pelas interligaes que acabam por se estabelecer entre o rgo regu-
lador e sua clientela. De resto, sempre relevante lembrar que a formao da
poltica pblica muito mais um jogo contra um adversrio inteligente do que
um jogo contra a natureza, ou seja, sempre do interesse dessas clientelas
quebrar a intransparncia das polticas que lhes so destinadas.
284
Esquema 5: curva de transparncia

de uma poltica pblica
Cabe tambm notar que a transparncia de uma poltica no homo-

gnea para todos os agentes de deciso do meio externo organizao de
governo. Fundamentalmente, a transparncia de uma poltica, do ponto de
vista de um indivduo (cidado) ou grupo de interesse, depende de sua pro-
ximidade ao tema dessa poltica (v.g., onde se localizam nossos custos e
benefcios advindos dessa poltica?) e sua capacidade privada de rastreio.
Por vezes, um cidado pode ter grande interesse numa poltica, porm no
ter recursos (monetrios, tempo disponvel) para levantar informao e
desenvolver anlises quanto a essa poltica. J uma empresa tem mais
condies de desenvolver essa habilidade de rastreio, com a formao de
unidades de pesquisa e planejamento econmico.
Vale ressaltar que o grau de transparncia de uma poltica um
parmetro passvel de ser administrado pelo prprio policy-maker. Por vezes,
to prejudicial aos propsitos de uma poltica a grande intransparncia,
tanto quanto o ser a grande transparncia. Outra vez, a poltica cambial
285
serve de exemplo: sejam as desvalorizaes cambiais fixadas por uma frmula

matemtica do tipo:
= (Ii Ie)
em que , Ii e Ie so, respectivamente, as variaes na taxa de cmbio, no
ndice da inflao interna e no ndice da inflao externa, e um parmetro
do tamanho do reajuste.
Desse modo, talvez convenha ao policy-maker anunciar uma poltica
de reajuste cambial nos moldes dessa frmula, ficando a intransparncia
restrita seja fixao do valor de , seja sistemtica de clculo dos ndi-
ces de inflao, seja prpria oportunidade (ou timing) do reajuste. O
anncio aberto da poltica segundo a frmula contribuiria, entre outros
aspectos, para uma maior facilidade do clculo econmico e da avaliao
de alternativas por parte do setor privado.
Ainda com relao ao atributo de transparncia, h um ponto polmico
que, a nosso ver, tem recebido pouca ateno na anlise de polticas. Trata-se
da vinculao da transparncia com a representatividade das polticas pblicas16.
Problema de difcil tratamento analtico, a representatividade costuma
ser considerada tanto no sentido de representao poltica, atravs de
mecanismos como plebiscitos e eleies para provimento direto (v.g., a eleio
de um prefeito) ou indireto (v.g., os membros da administrao do prefeito
eleito) de cargos na organizao de poltica, como tambm no sentido de
participao, ad hoc, de representantes de grupos de interesse, em todo ou
parte do processo decisrio de poltica. Embora ambos os sentidos de
representatividade possam ocorrer simultaneamente, a motivao e o
contedo ideolgico deles so distintos, e cremos que a representatividade
no segundo sentido fica considerada de modo mais adequado quando vista
pelo ngulo da transparncia.
Tm sido freqentes no Brasil as reivindicaes propostas por grupos
empresariais (ou oferecidas por membros do governo) de aumento na partici-
pao no processo decisrio de poltica (basicamente, pelo aumento do
nmero de membros no-governamentais no CMN, CIP e CDI). Tais
propostas corresponderiam de fato a um aumento de transparncia das
decises de poltica, e esse aumento na participao talvez seja uma forma
286
pouco eficaz de aumentar essa transparncia17, especialmente porque:

a) poder ocorrer a substituio do outro sentido de representatividade
por este; e b) os limites da transparncia costumam ser bem mais estreitos
que os da representatividade. Ademais, vale notar um corolrio comum aos
dois atributos citados: o de possibilitarem um maior controle da coletividade
sobre os atos dos policy-makers. bvio, porm, que s a representatividade
garantiria a cobrana de responsabilidade por esses atos. Nesse particular,
a transparncia um atributo incuo.
Notas
*
NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa.
Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de
Janeiro: Ipea, 1982.
1
Para uma caracterizao mais detalhada dessa capacidade, ver mais adiante, neste mesmo
captulo.
2
O que em geral transparece como poltica tipo pra-e-anda ou casustica.
3
Para o sentido mais exato desse termo, ver Captulo IV.
4
guisa de salutar exerccio intelectual, o leitor estimulado a levantar evidncias formais
dessa inovao na poltica pblica. Para tanto, parece-nos suficiente o recurso documenta-
o (v.g., discursos, entrevistas) divulgada nos jornais da poca, ou seja, maro-abril de
1979 e agosto-setembro de 1979.
5
Em outros termos, esse padro esperado definido pelas preferncias do policy-maker.
6
Devemos creditar a Erich Willner a percepo de alguns aspectos que aqui desenvolvemos.
7
Muito da literatura de poltica nos textos de macroeconomia parte de pressuposto simplista:
que o problema de poltica um dado. Ao policy-maker resta estabelecer a soluo desse
problema. Para um exerccio extremamente interessante de definies alternativas para um
problema de poltica (no caso, a poltica de combate ao uso de txicos) e que demonstra
como simplista supor que o problema um dado, ver Moore (1976).
8
Ver Captulo IV, adiante, em que esse ponto de vista ilustrado pela teoria quantitativa de
poltica econmica.
9
Segundo Kornai (1971), tanto a utilizao de critrios tcnicos como a negociao poltica
seguiriam padres aleatrios.
10
O que especialmente verdadeiro no perodo de 1965 a 1974. Ver, a respeito, o Captulo
VII, adiante.
11
Segundo material apresentado em um seminrio que conduzimos, esse teria sido o caso da
Poltica Nacional de Desportos, elaborada no MEC, no governo Geisel. Segundo as evidncias
apresentadas, essa recorrncia da autorizao para fases anteriores do processo de deciso
teria ocorrido mais de uma vez, retardando substancialmente o advento daquela poltica.
12
A atual composio do plenrio do Conselho Monetrio Nacional envolve ainda nove
representantes de entidades privadas.
287
13
Para uma posio meio demolidora, mas, no obstante, refrescante no contexto habi-
tualmente pedante e faccioso do uso de tcnicas de projeo, ver Armstrong (1978).
14
Essa a pressuposio da celebrada discusso sobre os estabilizadores embutidos freqente
na argumentao de poltica em textos de macroeconomia.
15
Em 7 de julho de 1978, o jornal O Estado de So Paulo noticiava que a Usiminas, nos
processos de compra de equipamentos para seu estgio 3 de ampliao de produo, teve
de submeter os papis necessrios a 238 assinaturas em nvel de ministro de Estado.
16
Esse aspecto inicialmente abordado em Monteiro (1978).
17
Outras formas seriam, por exemplo, as consultas, sistemticas ou no, aos grupos de
interesse (v.g., ida de ministros a So Paulo e Rio de Janeiro quando do encaminhamento de
alguma legislao importante na rea industrial) e o full disclosure da documentao bsica
que instrui o processo decisrio de poltica (como em 1978 foi adotado, atravs de demanda
no Judicirio, nos Estados Unidos).
ARMSTRONG, J. S. Long range forecasting: from crystal ball to computer. New York, Wiley,
1978.
FRIEDMAN, M. A monetary and fiscal framework for economic stability. The American
Economic Review, XXXVIII, 3, pp. 245-264, jun. 1948.
KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd,
North Holland, 1971.
MINTZBERG, H.; RAISINGHANI, D.; THORT, A. The structure of unstructured decision process.
Administrative Science Quarterly, pp. 246-275, jun. 1976.
MONTEIRO, J. V. Representatividade e transparncia de uma poltica pblica. In: SIMPSIO
SOBRE PESQUISA ECONMICA, DECISES DE GOVERNO E PARTICIPAO DA SOCIEDADE. Gramado, Rio
Grande do Sul, 5-8 de dezembro de 1978. Mimeografado.
MOORE, H. Anatomy of the heroin problem: an exercise in problem definition. Policy Analysis,
pp. 589-613, 1976.
SMART, I. Uniqueness and generality. Daedalus, 104, n. 4, pp. 259-291, 1975.
Jorge Vianna Monteiro professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade

Catlica do Rio de Janeiro e editor da carta de conjuntura quinzenal Estratgia macroeconmica.
Texto originalmente publicado em: MONTEIRO, Jorge Vianna. O processo decisrio de poltica.
In: _____.Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. cap. 3, pp. 63-83.
Reimpresso autorizada pelo autor e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(Ipea).
288
ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A
REPRESENTAO DE INTERESSES NO
PROCESSO DE FORMULAO
DE POLTICAS PBLICAS
Lenaura Lobato
Introduo
Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam

formulao e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas
dcadas, no sentido de superar anlises que procuravam apreender o desen-
volvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia,
eficincia e mesmo efetividade que essa impunha sua rea fim. Apesar
de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente
definidas, esse enfoque se mostrou insuficiente para dar conta da com-
plexidade que, na verdade, constitui o longo processo que vai da proposi-
o de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano legal e
segue por sua implementao. Esse processo sabidamente inclui uma gama
de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises foto-
grficas que delas possamos ter.
A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como
a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais
analticos que permitem uma melhor compreenso do processo de formu-
lao e implementao de polticas pblicas.
Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas
sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes
matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse rela-
cionamento, reconhecendo ser ele o lcus por excelncia de concretizao
dessas polticas. Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante pro-
fundas que guardam entre si, reconhecem cada vez mais a importncia do
que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
289
Lenaura Lobato
Nossa inteno neste artigo discutir a especificidade do processo

de formulao de polticas pblicas e, entre elas, as das polticas sociais,
luz da representao de interesses, conforme abordagem de diferentes
matrizes tericas. Inicialmente, apontamos, a partir da literatura, as linhas
gerais de anlise de polticas pblicas e dos interesses representados no
nvel da relao Estado/sociedade. Posteriormente, procuramos identificar
as especificidades do processo de formulao de polticas, para, finalmente,
localiz-las no interior das polticas sociais.
Consideraes sobre polticas pblicas e

a representao de interesses
Em linhas gerais, so basicamente trs as grandes matrizes tericas

sob as quais pode ser apreendido o processo de formulao de polticas
pblicas. Apesar de todas possurem diferenas, interessa-nos trat-las em
blocos, por suas concepes da relao entre Estado e sociedade.
Uma das vertentes, chamada pluralista, desenvolvida principalmente
a partir da experincia americana, tem como base terica a noo de que a
formulao de polticas dada segundo o jogo de foras empreendido por
diferentes grupos de interesses que, atuando junto ao governo, procuram
maximizar benefcios e reduzir custos. Os indivduos se reuniriam nesses
grupos com vistas a defender interesses similares, e sua conquista dar-se-ia
pela capacidade de serem politicamente mais fortes que outros grupos com
interesses contrrios. A forma de intermediao desses interesses, com vis-
tas a impedir o excesso de poder poltico pelos detentores de maior poder
econmico, seria o processo eleitoral, como garantidor supremo de um equi-
lbrio extremo entre grupos diversos (VAITSMAN, 1989, p. 145).
Segundo Labra (1990, p. 58), a poltica pblica seria aqui a busca
permanente de um compromisso amoral entre foras contrapostas, ou bem
a imposio de tal compromisso acima dos grupos contendores por algum
corpo soberano. A esse corpo soberano caberia manter o equilbrio entre
os grupos, sendo ele prprio um grupo de lderes cujo poder deriva de apoio
que recebe de interesses corporificados em grupos (LABRA, 1990). Para os
tericos do pluralismo, o equilbrio entre foras opostas, garantidor de uma
sociedade livre, no que tange s polticas pblicas, ocorreria assim como no
290
Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas
mercado econmico. Pela inexistncia de um poder monoltico a impor ao

pas um nico estilo de vida (LABRA, 1990), o equilbrio seria dado pela
competio plural, garantia de acesso de todos vida poltica.
Os pluralistas no acreditam ou o fazem secundariamente na
existncia de um interesse geral, que na teoria liberal clssica, da qual des-
cendem, seria representado por um Estado neutro e imparcial. No entanto,
creditam a um interesse pblico o papel de aliviador de conflitos, exercido
pelo governo (que tratam no lugar de Estado), que para tanto neutraliza-se
frente aos grupos. Como aponta Labra (1990, p. 54), o sentido ideolgico
em que se havia transformado a teoria dos grupos, como justificativa para o
sistema americano de governo, evidencia-se quando se reputa a defesa de
um interesse geral como intrnseca sociedade americana, que elege a
dissenso como instrumento de relacionamento social, mas aposta no con-
senso sobre as questes fundamentais da ordem poltica, a nica base pos-
svel para uma convivncia democrtica.
A complexidade das relaes sociais fez com que, a partir da dcada
de 70, o prprio pluralismo revisse esses preceitos, principalmente pelo
reconhecimento da presena e conseqente desigualdade de interesses
diversos no plano das decises de polticas pblicas. Entretanto, mesmo
criticando a idia de que todo o movimento da poltica d-se em torno dos
grupos fazendo presso sobre o governo, os pluralistas no conseguiram
romper o crculo que recorre s teses originais de sua matriz (LABRA, 1990).
Autores como Schattchneider (1960), Dahl (1956) e Olson (1965),
precursores da reviso no interior do pluralismo, procuraram apontar as
debilidades da teoria dos grupos. Como resume Labra, Schattchneider, por
exemplo, mostra o desequilbrio de poder entre os grupos ao reconhecer a
existncia de interesses especiais de determinados grupos. Entretanto,
creditou a uma separao entre poder econmico e poltico a capacidade de
regular esses conflitos, pressupondo um sistema poltico que plural. Da
mesma forma, mas por caminho inverso, Dahl credita ao sistema poltico
americano a possibilidade de priorizar o consenso. Tambm Olson reconhe-
ce o desequilbrio entre os grupos, mas confere prpria existncia desses
grupos a possibilidade de coeso (LABRA, 1990, p. 60-61). Mais aprofundadas
teriam sido as teses de Macpherson (1978), mas que terminam por reiterar
291
Lenaura Lobato
a preexistncia do pluralismo social como mantenedor do equilbrio entre a

procura e a oferta de bens polticos (LABRA, 1990, p. 60).
Teorias mais recentes, como o rent seeking ou jogo institucional,
partem do princpio de que a atuao governamental em relao ao conjunto
da sociedade, expressa em ltima instncia pelas polticas pblicas, no pode
ser entendida como um corpo uniforme e racional. Criticam os chamados
modelos racional ou organizacional, muito utilizados pela administrao
pblica, em que as polticas seriam resultantes, no primeiro caso, do processo
decisrio do governo (visto a como entidade individual) ou, no segundo caso,
como resultante de processos decisrios fruto das diferentes unidades de
deciso do governo (visto a como organizao, com tarefas distribudas
hierarquicamente por diferentes nveis de deciso). Para esses autores
(BUCHANAN et al., 1980; HARTLE, 1983; TOLLISON, 1982), os dois modelos no
introduziriam no seio do processo decisrio o conflito entre diferentes inte-
resses inerentes ao processo de formulao de polticas. Ao contrrio desses,
o paradigma do jogo institucional procura caracterizar o processo interna-
mente. Nesse modelo, o jogo objetiva a aquisio de ganhos especiais por
parte dos jogadores, caracterizados como agentes de deciso. Para tanto,
os diversos agentes (burocratas, polticos e grupos de interesse) procuram
garantir para si ganhos que lhes permitam aumentar seu poder de deciso
dentro do setor pblico.
Mesmo desmistificando o altrusmo dos interesses em jogo, essas
teorias ainda pecam por insistir em uma falsa delimitao pblico versus
privado, que no reconhece a ocupao de espaos pblicos por diferentes
grupos de interesse. Principalmente, no chegam a explicar a origem da
desigualdade de poder entre diversos setores.
Para Offe (1989, p. 224-225), terico neomarxista, as anlises pluralistas
reduzem a representao de interesses sua organizao em interesses comuns
e formas de articulao, no considerando que essa sempre um resultado
de interesses mais a oportunidade mais o status institucional, ou, na linguagem
estruturalista, determinada por parmetros ideolgicos, econmicos e
polticos. Ou seja, para alm da formao de grupos que intervenham na
formao de polticas segundo seus interesses especficos e para os que utilizam
seu poder poltico, existem caractersticas intrnsecas ao prprio Estado, que
292
interferem no direcionamento e atuao dos prprios grupos. Essas caracte-

rsticas respondem a uma determinada organizao scio-econmica, cujas
necessidades devero ser permanentemente levadas em conta, fazendo com
que, em diferentes perodos, determinadas polticas sejam privilegiadas, sendo
os que as defendem mais aceitos pelo Estado, e mais negados os que as
criticam ou a elas se opem.
A carncia de capacidade que o pluralismo tem para explicar o pro-
cesso de formulao de polticas nas sociedades industriais contemporneas
no se d, portanto, pelo lado do reconhecimento da existncia de grupos
organizados, mas sim, no que tange intermediao em si, como forma de
relacionamento Estado/sociedade: intermediao que extrapola o plano
especfico de uma determinada poltica, mas que nela interfere concreta-
mente. Principalmente para pases com as caractersticas do Brasil, essa
matriz no se aplica j que, como afirmam seus prprios tericos, requer um
sistema poltico democrtico e plural, o que ainda difere bastante do nosso.
Outra vertente, o neocorporativismo, surgiu principalmente da crtica
ao pluralismo e da anlise dos modelos de relacionamento poltico adotados
pelas democracias do Welfare State. Nessas, o consenso pela necessidade
da interveno estatal importou em uma relao mais estreita entre a esfera
pblica e a privada, determinando maior complexidade no atendimento a
demandas opostas, expondo o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo
os governos representativos e implicando maiores custos. A dinmica
pluralista dos grupos de interesse tornava suas demandas excessivas, trans-
cendendo os limites da tolerncia da ordem econmica (OFFE, 1989, p. 232).
Novas formas de relacionamento Estado/sociedade procuram, assim, supe-
rar o pluralismo liberal esgotado. Isso ser desenvolvido teoricamente a
partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica pol-
tica das sociedades modernas.
Schmiter, em Still the century of corporativism, define o corpora-
tivismo como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e
sociedade civil, constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas,
reconhecidas ou criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de
representatividade junto a suas respectivas categorias, em troca de controle
sobre a escolha de seus lderes e articulaes de demandas e apoio (SCHMITTER,
293
Lenaura Lobato
1974). Segundo Labra (1990, pp. 69-70), o corporativismo pressupe as regras

da democracia moderna, mas introduz a configurao de uma democracia
concertada pela base e pelo alto, baseada no somente na soberania
popular mas tambm na vontade cupular das organizaes de interesse que,
monopolicamente, dominam o mundo do trabalho, do capital e das profis-
ses. Contrariamente aos preceitos do pluralismo, nesse modelo a
intermediao institucionalizada, com vistas no a ordenar a sociedade ou
dirigir a economia, mas sim refere-se a um arranjo poltico (LABRA, 1990,
p. 91). O corporativismo reconhece o conflito como inerente s relaes
polticas, tendo sido o estabelecimento de um novo contrato entre Estado e
sociedade o resultado no-intencional da atividade poltica moderna. Assim
como o marxismo, identifica a contradio de classes no capitalismo como
origem dos conflitos, mas, de forma diferente daquele, acredita na possibi-
lidade de superao dessa contradio.
O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de
intermediao de interesses e, como modelo, visa exatamente sua manu-
teno, de forma pacfica e democrtica. Ou seja, propugna um novo con-
trato entre Estado e sociedade como forma de resoluo dos conflitos.
Atravs da institucionalizao de grupos, sindicatos, corporaes, partidos,
esses tornam-se co-responsveis pela elaborao da poltica, possibilitando
agregar demandas difusas e permitindo uma viso intersetorial das mesmas.
Assim, essas organizaes bloqueiam uma excessiva politizao dos conflitos,
constituindo, portanto, mais um arranjo.
O corporativismo assume tambm formas diversas segundo o
sistema poltico no qual se insere. Como afirma Offe (1989, pp. 242-243),
o corporativismo no define explicitamente uma situao, mas um
eixo de desenvolvimento, dependendo do grau em que se atribui status
pblico a grupos de interesse organizados. Estaria avanado onde esse
status dado a um maior nmero de grupos e na maioria das dimenses
importantes da institucionalizao. Poucos ou nenhum grupo represen-
tariam a posio inversa.
Como extremos do que poderamos chamar um continuum e ligados
a sistemas polticos tambm polares, Schmitter distingue corporativismo
societal e estatal. Enquanto o primeiro relaciona-se a democracias com
294
sistemas eleitorais partidrios abertos e competitivos, o segundo designaria

formaes com rigorosa centralizao burocrtica e sistemas partidrio e
eleitoral fracos ou inexistentes. O primeiro diz respeito, portanto, s demo-
cracias avanadas do Welfare State, substitutas dos sistemas liberal-
pluralistas, enquanto o segundo refere-se aos Estados autoritrios, de
capitalismo retardatrio, sem experincia plena do pluralismo (SCHMITTER,
1974). Para a caracterizao de corporativismo estatal, Schmitter baseou-
se em estudos sobre o Brasil. Mesmo que no representemos mais um caso
tpico, so bastante presentes ainda caractersticas desenvolvidas nos pero-
dos autoritrios de Vargas e no ps-64, no tocante s instituies pblicas,
organizao da sociedade civil e economia, determinando a persistncia
de formas de relacionamento poltico que nos aproximariam mais dessa
categoria do que daquela de corporativismo societal.
Como matriz bastante abrangente, que procura abarcar aspectos tanto
do pluralismo quanto do marxismo (VAITSMAN, 1989), o corporativismo
discutido por ambos e encontra atualmente diversas interpretaes. Das trans-
formaes pelas quais passou, o corporativismo tem procurado ajustar-se como
modelo passvel de aplicao a sistemas polticos diversos, que no aqueles
que se aplicam ao seu constructo tpico ideal, em que as polticas so
negociadas sob a superviso do Estado, tendo como premissa a negociao
com vistas reduo dos conflitos e onde a democracia premissa e resul-
tado do ajuste de interesses de blocos do capital, trabalho e Estado. Na
verdade, a negociao tripartite, institucionalizada, com regimes polticos
democrticos e estveis, exemplo em muito poucos pases, entre os quais
no podemos incluir o Brasil.
Independentemente, contudo, da existncia de formas institucionali-
zadas de negociao via corporaes e Estado, da diversidade de regimes
polticos e sistemas eleitorais, e das caractersticas polticas que propici-
am as bases da negociao, inegvel que atravs da representao de
interesses que se desenvolve atualmente a dinmica de relacionamento
poltico nas sociedades industriais modernas. Assim, essa matriz tem avan-
ado de um nvel macro de comparao de sistemas polticos nacionais,
de difcil generalizao, para a anlise de formas de intermediao de
interesses segundo as caractersticas especficas de diferentes formaes
295
Lenaura Lobato
sociais, o que levou a que fossem privilegiadas situaes de formulao

de polticas setoriais1.
A contribuio do corporativismo reside para ns no reconhecimento
de que o processo de formulao de polticas no se reduz presso de
grupos frente ao governo, como no pluralismo. E principalmente contribui
no debate com o marxismo, no sentido de superar as anlises desse pro-
cesso como restrito contradio de classes. Contudo, sua aplicao aqui
seria temerria, sob pena de reduzirmos um modelo terico a um mero
instrumento de anlise, j que suas premissas no se aplicam ao caso do
Brasil. Ou seja, seria arriscado proceder ao simples mapeamento das
organizaes de interesse, suas demandas e os resultados da poltica, dei-
xando de lado seu potencial explicativo e portanto prospectivo no tocante
a novos arranjos poltico-institucionais, o que consideramos fundamental
para a administrao pblica.
A matriz marxista, que agrega outras contribuies, tem procurado
avanar na compreenso do campo de formulao de polticas pblicas, frente
a frente com o relacionamento Estado/sociedade, principalmente atravs do
aprofundamento da anlise do Estado capitalista, buscando superar a viso
clssica em que esse representaria exclusivamente os interesses da classe
dominante. Mesmo que essa viso esteja ainda bastante presente na literatura
latino-americana, refletindo, portanto, caractersticas de um capitalismo em
que o Estado tem sido mais restrito que nos pases centrais, j se reconhece,
principalmente a partir do debate com o corporativismo, que a dinamizao e
a setorizao em formaes como a nossa indicam tambm um aumento da
complexidade do papel do Estado e a conseqente presena de interesses
diversos, no diretamente identificados com os interesses de classes.
A partir do tratamento das caractersticas estruturais do capitalismo,
juntamente com as caractersticas histricas de seu desenvolvimento em
diferentes formaes sociais, foi possvel identificar diversas etapas e for-
mas do processo de acumulao, e sua relao quanto evoluo do
papel do Estado e suas instituies, constituindo padres diversos de rela-
cionamento Estado/sociedade. No entanto, o que antes simplificava a com-
preenso da interveno estatal determinao, em ltima instncia, dos
interesses de classe no conjunto da dinmica social, passou a tomar o
296
papel inverso, qual seja, de como preencher o gap que possibilite relacio-
nar desenvolvimento histrico-estrutural com processos polticos concre-
tos e especficos. Em outras palavras, se diferentes padres de
relacionamento Estado/sociedade so responsveis por formas tambm
diversas de emergncia das polticas pblicas, a dificuldade estaria em
conseguir estabelecer um locus de anlise dessas polticas que, mesmo
embasando-se em suas caractersticas histrico-estruturais, desse conta
de explic-las segundo sua especificidade.
As anlises marxistas que se referem a formaes capitalistas avan-
adas tm procurado enfatizar a permanncia do antagonismo de classes
no capitalismo, mas de forma renovada. De acordo com o conceito de
Offe de seletividade estrutural do Estado capitalista, esse selecionaria,
segundo interesses invisveis de classe, as questes que seriam ou no
tratadas pelas instituies do Estado (GERSCHMAN, 1989, p. 131). Assim,
criticando o modelo pluralista, para Offe os grupos de interesse no seriam
os determinantes na formulao da poltica mas, ao contrrio, o status
pblico que o Estado daria a um ou outro grupo que seria mais determinante
em sua constituio e, portanto, em sua capacidade de interferir nas pol-
ticas. J quanto ao corporativismo, o mesmo autor defende que esse merece
uma explicao dual ou combinada. Visando sempre atenuao do conflito,
ao dar status pblico a organizaes da classe trabalhadora, estaria o
Estado impondo restrio e disciplina; j no caso dos grupos de interesse
pluralistas, visaria delegao, levando demandas para campos que no
afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda
(OFFE, 1989, pp. 247-248).
Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no
capitalismo avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na
estrutura produtiva, mas segundo a relao de diversos setores com o Estado,
as anlises marxistas procuram relevar o carter de classe das relaes
entre Estado e setores sociais organizados.
Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e
diversos pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem,
contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao
requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade,
297
Lenaura Lobato
a identificao das formas de relacionamento Estado/sociedade como uma

faca de dois gumes, pois reveste-se de uma dubiedade de difcil apreenso.
Por um lado, a ausncia quase total, com breves interregnos, de sistemas
representativos legtimos; a excluso de amplos setores sociais do processo
poltico; e um tratamento variante entre a cooptao dominadora e a coer-
o estrita sobre os setores populares indicariam uma fcil identificao dos
setores dirigentes e dominantes do Estado, apontando para uma certa
restringncia desse. Por outro lado, as mesmas caractersticas da acumu-
lao induziram a uma complexidade na dinmica social, atravs da convi-
vncia pari passu de padres diferenciados de relacionamento entre
diferentes segmentos sociais e desses com o Estado, com o acmulo de
formas pr-capitalistas ou marginais ao processo dominante, junto com formas
tpicas do capitalismo avanado. A diversidade implicou a fragilidade dos
setores envolvidos para a articulao do consenso necessrio acumu-
lao, via industrializao, papel reconhecidamente assumido pelo Estado.
Se em nosso caso o Estado conquistou uma autonomia bastante
ampla frente s prprias classes, impedindo sua anlise segundo uma pers-
pectiva restrita, essa mesma autonomia dificulta o entendimento de sua
relao com a sociedade, que se d de diferentes formas. Assim, o
complicador passa a compreender quais so essas formas e, no plano da
representao de interesses, como se manifestariam em relao a diferentes
padres de relacionamento.
ODonnell (1976, p. 2), ao analisar o corporativismo em regimes que
denomina burocrtico-autoritrios (onde o Brasil foi caso exemplar), ressalta
ser ele til apenas se limitado a certas estruturas que vinculam Estado e
sociedade, mas no se ampliado para utiliz-lo como caracterizao sufici-
ente de um ou outra. Para o autor, esse corporativismo se distingue daquele
predominante nos regimes populistas, em que, apesar de o Estado visar
corporatizao das classes trabalhadoras com o objetivo de control-las, ele
possibilitava sua politizao. J nos casos dos regimes burocrtico-autoritrios,
o corporativismo seria bifronte, com dois componentes. Um que ele chama
de estatista e consiste na conquista pelo Estado e posterior subordinao
de organizaes da sociedade civil. O outro o componente privatista, em
que o Estado abre a setores da sociedade civil reas institucionais prprias
298
a ele, para a representao de interesses privados (ODONNELL,1976, p. 3).

Alm de bifronte, o corporativismo nesses regimes seria segmentrio, pois a
forma de relacionamento estaria definida em funo das classes. O autor
no encontra, portanto, possibilidade de incorporar a matriz do corporativismo
como forma de compreenso das relaes Estado/sociedade na maioria dos
pases latino-americanos. Para ele, alguma semelhana daria-se no elemento
privatista, mas apenas no plano formal, de assessoramento, e no na
deciso de polticas. O carter do corporativismo nesses pases, ao contr-
rio de promover a coeso e negao de classes, aprofundou as diferenas
estruturais (O DONNELL, 1 976, pp. 22-3).
Alm do corporativismo, persiste em nossa sociedade o clientelismo.
Forma que conviveu juntamente com o corporativismo populista e o bifronte
dos perodos burocrtico-autoritrios, mantm-se de maneira bastante forte
como canal de relacionamento entre a sociedade e o Estado de maneira
ainda bastante forte. Com efeito de legitimao nos perodos populistas ou
de cooptao nos autoritrios, visa troca de favores. Ademais, so
caractersticas concomitantes na constituio histrica de nosso pas, a
ausncia de sistemas partidrios fortes e a ainda fraca organizao de
grupos pluralistas de interesse.
incontestvel, portanto, a presena do Estado brasileiro como for-
mador da prpria sociedade, diferindo daqueles dos pases centrais, e que
poderia indicar pouca similaridade no plano da formulao das polticas
pblicas luz da representao de interesses. No entanto, acreditamos que,
exatamente pela enorme presena do Estado, as anlises sobre polticas
pblicas devem considerar aspectos da representao de interesses.
No Brasil, a presena absoluta do Estado sobre a sociedade importou
no direcionamento de todas as demandas ao seu interior. No entanto, o
processo de transio democrtica demonstrou uma inabilidade desse mesmo
Estado em conviver com demandas advindas de formas diferenciadas
daquelas tradicionais, que surgiram da dinmica societria, determinando
formas plurais de representao de interesses, assim como diferenciaes
nos padres ento existentes. Os movimentos populares, a criao de partidos
de base e a excluso, mesmo que espasmdica, do Estado nas negociaes
entre capital e trabalho, so, ao nosso ver, exemplares nesse sentido. A
299
Lenaura Lobato
negao do Estado em abrir espaos a esses setores no impediu, contudo,

que suas demandas fossem consideradas.
Ao contrrio dos pases com sistemas democrticos consolidados,
onde formas plurais de organizao no necessariamente dirigem suas
demandas ao Estado, no nosso caso o Estado o alvo principal. Contudo,
essas formas plurais localizam-se fora dele, sendo essa localizao a condi-
o de possibilidade de que suas demandas sejam atendidas. Ou seja, elas
emergem em oposio ao carter pactuado da transio democrtica no
Brasil que, ao manter inalteradas as elites (ODONNELL, 1987), supunha a
ampliao de canais de democratizao, mas no a alterao ou mesmo a
ampliao das bases de negociao do regime burocrtico-autoritrio, em
que prevaleciam a cooptao ou excluso de demandas de amplos setores
sociais. O atendimento s demandas pode ocorrer independentemente de
suas formas correspondentes de representao serem institucionalizadas
pelo Estado. A especificidade aqui que essas formas plurais se
institucionalizam (legitimam) na sociedade civil pela negao do Estado em
considerar suas demandas ou por consider-las na forma de cooptao,
mas com esse mesmo Estado como principal interlocutor.
Essas formas de associao no representam, pois, grupos de pres-
so como no pluralismo, j que seu acesso ao governo no supostamente
garantido, sendo a ausncia dessa garantia fator crucial em sua constitui-
o. No so tambm condizentes com as formas de associao do
corporativismo, j que sua emergncia e relacionamento com o Estado pres-
supem a ausncia da premissa de atenuao de conflitos. Assim mesmo,
se considerarmos a caracterizao de Offe (1989), para quem o
corporativismo requereria uma forma dual ou combinada de relaciona-
mento entre Estado e interesses representados, j que essas formas plurais
no tm por parte do Estado nem um tratamento de dar-lhes status pblico,
nem delegao.
O surgimento de novos atores e os movimentos sociais so exemplares
nesse sentido. No Brasil, sua emergncia esteve estreitamente vinculada
falta de demandas, em sua maioria sociais, negadas pelo Estado. E sua articu-
lao foi determinada mais pela ausncia, impossibilidade de utilizao ou
descrena nos canais institudos de representao poltica, do que propriamente
300
pela abrangncia de segmentos sociais diferenciados, atingidos pelo mesmo

tema ou problema. Mesmo sendo a capacidade do Estado de rearticular-se
bem maior, a partir da presso de demandas constitudas desde fora dele (e
mesmo apesar dele), os interesses no seu interior tambm se diversificam,
determinando novos arranjos. Assim, apesar da persistncia e mesmo predo-
minncia das formas tradicionais de intermediao, outras passam a surgir.
Se essas so marginais ao Estado, definitivamente no o so poltica.
A perspectiva da representao de interesses traz, portanto, a possibi-
lidade de superarem-se as anlises que vem as polticas pblicas como
exclusivamente internas ao plano estatal, onde, no caso do Brasil, estariam
presentes interesses articulados segundo as clssicas formas corporativista
ou clientelista, em que os diferentes atores ou so excludos, ou representa-
dos, ou cooptados, ou legitimadores. Se essas caractersticas refletem o padro
predominante de relacionamento Estado/sociedade, no do conta do processo
de formulao de polticas, dado que Estado e sociedade exigem nveis dife-
rentes de anlise, apesar de estarem mtua e estreitamente vinculados.
Especificidades do processo de formulao

de polticas
Como locus por excelncia de realizao das polticas pblicas, o rela-

cionamento Estado/sociedade determinado pelas condies histrico-estru-
turais de desenvolvimento de uma dada formao social. Essas condies
remetem ao desenvolvimento das relaes de produo, que, interagindo
dialeticamente com caractersticas histricas e culturais, determinam padres
diversos desse relacionamento, em momentos histricos tambm diferentes,
que permeiam direta ou indiretamente toda a sociedade. Mas os padres desse
relacionamento no so necessariamente passveis de apreenso e podem,
mesmo, ser contrariados, em situaes polticas especficas.
J o plano de formulao de polticas pblicas requer outras condi-
es, que residem em um nvel mais singular e so dadas pela organizao
sociopoltica especfica onde se formula a poltica pblica. Nessa so rele-
vantes as organizaes social e poltica vigentes (regime poltico e padro
de organizao da sociedade), as condies econmicas e, em maior ou
menor grau, as condies tecnolgicas e culturais. Como nvel intermedirio,
301
Lenaura Lobato
a anlise de formulao de polticas tambm no possibilita que se incorra

diretamente sobre padres de relacionamento Estado/sociedade.
Para a anlise do processo de formulao de polticas pblicas
necessrio, portanto, o tratamento de condies especficas de uma dada
formao social. A importncia da representao de interesses reside em
que essas condies, quando referidas ao processo poltico que inscreve
uma determinada poltica pblica, no esto previamente dadas. Elas se
manifestam atravs de diferentes atores sociais, que representam interesses
diversos. Tanto as condies histrico-estruturais quanto as especficas que
determinam direta e/ou indiretamente uma dada poltica pblica, localizam
se no processo poltico que a circunscreve e se manifestam atravs de
diferentes atores sociais. Os interesses so, portanto, a representao, no
nvel poltico, daquelas condies. A possibilidade de que se perpetuem ou
sejam modificadas, expressa na forma de demandas e atravs de grupos
e/ou movimentos especficos da sociedade.
O processo poltico tanto mais amplo, quanto mais atores sociais
dele fizerem parte, sejam institucionalizados ou no, estejam ou no repre-
sentados em grupos formais de interesse. Mesmo sob as mais variadas
formas organizacionais, com interesses os mais diversos e, portanto, com
diferentes graus de poder, o processo poltico engloba tantos atores sociais
quantos dele quiserem fazer parte, ao menos onde existirem canais demo-
crticos de manifestao de demandas. Das relaes estabelecidas entre
esses atores, resultar a poltica pblica em si, sendo essa apenas uma das
etapas de todo o processo.
A representao de interesses no pode ser vista como restrita ao
acesso de diferentes grupos ao aparelho estatal. Ela deve buscar o processo
poltico que determina a poltica pblica, buscar a poltica em seu sentido
lato. E isso nos parece vlido principalmente para aquelas sociedades onde
o Estado amplamente dominado por interesses privados.
Como vimos anteriormente, o acesso de grupos ao aparelho estatal como
predominante para uma maior ou menor interferncia na elaborao da poltica
pblica tratado de forma diversa pelas diferentes matrizes tericas. A dife-
rena nas abordagens est no s no referencial terico que adotam, como
tambm nas especificidades das formaes sociais nas quais predominam.
302
O pluralismo predominante nos Estados Unidos, onde so historica-

mente mais delimitados os espaos pblico e privado, decorrncia de uma
mais discreta presena do Estado nos diversos domnios da vida privada.
Essa matriz defende, portanto, uma separao clara entre esses espaos,
sendo o privado diretor do pblico e onde se d a conformao de deman-
das e suas representaes, segundo a iniciativa, a anuncia e a associao
voluntria de seus prprios membros. O corporativismo tanto aplicvel
para os Estados Unidos, pela crtica ao pluralismo, quanto a democracias
com Estados de bem-estar consolidados, que apresentam forte interveno
estatal. Tem procurado relevar a dimenso associativa de setores funcio-
nais da sociedade como vertente importante da representao, para alm
da dimenso corporativa, no intento de superar a referncia nos grupos
plurais ou no Estado. Entretanto, a referncia ainda de sistemas polticos
cuja base a intermediao com vistas ordem social. J o marxismo, ao
relevar, com justeza, as caractersticas histrico-estruturais do desenvolvi-
mento do Estado no capitalismo, tende, em certa medida, a tornar absoluto
esse Estado. Em verdade, a predominncia do Estado na formulao da
poltica realidade em formaes sem sistemas democrticos consolidados
e com forte interveno estatal. Entretanto, as revises do marxismo a partir
das experincias com sistemas polticos democrticos e complexos, em que
o pblico e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidncia
do Estado, tm apontado, como no corporativismo, para uma limitao
prevalncia desse na anlise da conformao de polticas pblicas.
Ao tentarmos, mesmo que superficialmente, encontrar parmetros
de comparao dessas formaes sociais com o Brasil, esbarramos logo na
ausncia de um sistema poltico democrtico consolidado. Dada a forte pre-
sena do Estado, altamente privatizado, tenderamos a concluir que o Estado
quem principalmente determina a interveno ou no de grupos nas polticas
pblicas. No entanto, se essa assertiva verdadeira para o padro predomi-
nante de relacionamento Estado-sociedade, no o , ao nosso ver, para o
plano da formulao de polticas. Por isso insistimos no tratamento diferen-
ciado desses dois planos de anlise.
No nvel da formulao de polticas pblicas, interagem mutuamente
interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado.
303
Lenaura Lobato
Esse, no entanto, a tanto arena quanto tambm ator, a partir ou para onde
so canalizadas demandas e onde no existe como entidade autnoma e
homognea. arena quando, atravs do aparelho estatal, poder constitu-
do que possibilita a concretizao institucional-legal de uma determinada
poltica, assim como quando possui domnios diversos cuja apropriao total
ou parcial favorece negociaes no seu interior e fora dele. E ator, tanto
como constituio peridica de uma determinada hegemonia dirigente, quanto
como hegemonia dominante. Enquanto essa referida, no capitalismo, ao
carter estrutural de classes, aquela representa sua direo peridica.
principalmente como representante dos interesses dos setores diri-
gentes que o Estado atua no plano da formulao de polticas, fato que
muitas vezes no devidamente considerado. Os interesses das fraes de
classe dirigentes dizem respeito muito mais anlise da formulao de
polticas do que o carter de classe do capitalismo e sua reproduo atravs
do Estado o fazem. Assim como interessam tambm as disputas no interior
das diversas fraes, que so conflituosas e podem perpassar, em muitos
casos, amplos setores da sociedade. J o carter estrutural da dominao
garantido, no nvel da formulao de polticas, pelo que Offe (1984) denomina
seletividade estrutural do Estado, mecanismo de seleo antecipada de
demandas. Alm disso, h a constante possibilidade do uso da coero, assim
como, numa analogia ao termo de Offe, h uma seletividade da sociedade
que, estrutural ou no, garante tambm a manuteno da dominao.
Se o Estado no capitalismo seleciona demandas no sentido de garan-
tir sua permanncia, reproduo e expanso, essas demandas existem e,
como vimos, so a tentativa de perpetuar ou modificar condies existen-
tes. Como demandas, so a representao de interesses e so expressas de
alguma forma. A interveno estatal em forma de poltica significa uma
necessidade dada pela impossibilidade de que essas demandas sejam cana-
lizadas por outros mecanismos, sejam do Estado ou no. Assim, h um
momento em que a interveno requerida e um movimento circunscreve
essa interveno, em que o Estado precisa abrir-se para a negociao de
interesses diversos. o processo poltico que circunscreve a poltica pblica.
o momento frgil do Estado, e ser tanto mais frgil quanto mais interesses
estiverem envolvidos e quanto mais divergentes sejam.
304
Da a necessidade estratgica do Estado de manter vnculos estreitos

com setores diversos da sociedade e, conseqentemente, o far com aque-
les que so virtuais demandantes, no s pela possibilidade de prever ou
acomodar demandas, mas tambm pela capacidade que tenham de difundir
interesses ou amortecer interesses contrrios. No entanto, para que tenham
esse status pblico (OFFE, 1989), necessrio que os interesses se coadu-
nem, principalmente em se tratando daqueles setores que o Estado visa a
cooptar. Isso porque, para os setores do capital, a divergncia pode ser
recompensada com privilgios na mquina estatal ou mesmo em outras
polticas. J para os setores no dominantes, essa possibilidade praticamente
inexiste, ou d se apenas para parcelas ou mesmo indivduos isolados. Assim,
se possuem status pblico no coercitivo, no esto necessariamente sendo
cooptados, nem tm seus interesses moldados por privilgios junto ao Esta-
do, mas sim h uma convergncia de interesses para tanto.
Isso ainda mais verdadeiro para sociedades menos democrticas,
onde o status pblico atribudo a poucos grupos ou parcelas dos setores
no dominantes. Na histria brasileira, por exemplo, podemos identificar o
perodo populista, em que a participao do operariado foi proveniente de
uma real emergncia de interesses, mesmo que a longo prazo o sentido
fosse a cooptao. Assim tambm o foi em boa parte do perodo varguista.
J os perodos de regimes discricionrios no podem ser considerados como
tal, dado o uso da coero e a impossibilidade de os setores pretensamente
representados se manifestarem.
necessrio, portanto, que no se subestime a interferncia dos inte-
resses em si na definio do status pblico. No s para que no se d
carter absoluto ao Estado, como tambm para que, ao contrrio, no se
subestime a sociedade. Tanto o Estado quanto os interesses e os grupos que
o representam interagem mutuamente na determinao da representatividade
que o Estado atribui, perena ou periodicamente, em maior ou menor grau, a
diferentes setores.
Assim tambm o no plano especfico da formulao de polticas. O
fato de demandas serem ou no consideradas no reside exclusivamente na
capacidade de o Estado reprimi-las ou coopt-las. Reside, tambm, na
capacidade que tenham os diferentes atores sociais de ganhar espaos,
305
Lenaura Lobato
institucionais ou no, assim como conquistar outros atores, estejam ou no

representados no aparelho estatal. A necessidade de conquista desses espaos
ser, no entanto, inversamente proporcional a essa representatividade. Ou
seja, quanto mais as demandas forem contrrias aos interesses do Estado,
maior ser a necessidade de aliar-se a outros atores, o que depender, por
sua vez, dos interesses e da forma como sero canalizados.
Por outro lado, o grau de acessibilidade ao Estado dado pela situa-
o de diferentes reas de sua interveno, dependendo da agenda gover-
namental em um determinado perodo, assim como dos interesses envolvidos.
Onde o processo de formulao da poltica pblica inclui poucos interesses,
esta tender a privilegiar interesses privados e as demandas sero canaliza-
das basicamente por grupos de interesse institucionalizados. J onde o pro-
cesso de formulao inclui uma ampla gama de interesses diversos, a poltica
pblica poder tender a privilegiar interesses pblicos, pela impossibilidade
de fragmentar-se no atendimento a inmeros interesses privados.
Contudo, mais do que a multiplicidade de interesses, importar o
carter desses interesses: se mais pblicos ou privados. A existncia de
uma multiplicidade de interesses, mas majoritariamente privados, facilitar
o atendimento s demandas de grupos poltica ou economicamente mais
fortes, em vez de interesses pblicos. Essa , sem dvida, uma caracterstica
das polticas sociais nos pases de capitalismo retardatrio.
sabido que as polticas sociais tm caractersticas prprias em rela-
o ao conjunto das polticas pblicas. Apesar de matrizes tericas diversas
tratarem diferencialmente essas caractersticas, no cabe aqui discorrer sobre
elas. Importa apenas que as polticas sociais so extremamente dependen-
tes do resultado das relaes polticas. E isso ainda mais verdadeiro na
atualidade, na qual essas polticas tm sido responsabilizadas pelo dficit
dos Estados, no sendo mais consideradas como estratgia para o desen-
volvimento, como o foram no perodo do ps-guerra.
Formulao de polticas sociais

e representao de interesses
Se a interveno estatal necessria para garantir determinados bens

sociais, h um princpio intrnseco de que esses bens so incompatveis ou,
306
ao menos, no so passveis de aquisio direta no mercado. Por princpio,

a poltica social fornecedora de um bem pblico. Um bem que custeado
pelo conjunto da sociedade e dirigido a todos aqueles a ela pertencentes; ou
seja, so todos tanto responsveis quanto merecedores, mesmo que jamais
o requeiram. Assim, a poltica social inclui a noo do direito e do dever
sobre os bens sociais.
O princpio do que pblico requer a existncia de um locus social
no aproprivel por qualquer indivduo ou grupo privadamente: a esfera
pblica. J o princpio do direito/dever exige o reconhecimento de igualdade
de todos frente quela. Esses dois princpios se efetivam na noo que a
sociedade contempornea associa cidadania. Essa, por sua vez, requer
regras coletivas que garantam seu exerccio: a democracia social e um
sistema poltico democrtico.
Podemos considerar a poltica social como a interveno estatal pelo
fornecimento de bens sociais dirigidos a todos os cidados de uma mesma
sociedade (nao), que por eles se responsabilizam e dos quais so mere-
cedores, podendo ou no deles precisar. A execuo dessa poltica garan-
tida por mecanismos legais e/ou institucionais, aos quais os cidados podem
recorrer, isoladamente ou em conjunto, caso no sejam atendidos.
Essa definio pode ser considerada tpico-ideal, pois no inclui as
contradies inerentes poltica social no capitalismo. No entanto, tem
sido a partir do pblico em oposio ao privado e do direito em oposio
ao favor que se tem travado o debate sobre a possibilidade das polticas
sociais na atualidade. E essas polticas no residem, como pode parecer,
no plano estritamente ideolgico, mas se referem aos problemas vividos
pela sociedade contempornea, no que diz respeito nova ordem social
que se delineia para o futuro.
Com o fim das idias socialistas tradicionais e o avano das chamadas
polticas neoliberais, esse embate , na realidade, uma reproduo, em
nova roupagem, do dilema histrico entre liberalismo e bem-estar, ou
proteo social.
Na emergncia do Welfare State, a interveno estatal, via benefcios
sociais, foi a forma vencedora contra os liberais de ento: a opo poltica
passvel de direcionar o desenvolvimento capitalista com justia social,
307
Lenaura Lobato
freando os movimentos de esquerda. J hoje, com a falncia do socialismo

real, volta-se a pregar, atravs da justificativa da racionalidade econmica,
o princpio bsico da doutrina liberal, o individualismo, em que o Estado deve
fornecer o mnimo, ficando o resto para o mercado.
As doutrinas socialista, socialdemocrata e suas tantas vertentes
encontram dificuldades em se opor opo neoliberal, principalmente no
que diz respeito ao seu referencial principal o Estado, entendido como
alvo principal de demandas ou ataques. Umas e outras, guardadas as devidas
diferenas, superestimaram o Estado e relegaram a segundo plano a dinmica
autnoma da sociedade. As polticas sociais foram, mesmo com objetivos
diversos, o canal principal de consolidao de ambas, que passaram a ser
nas ltimas dcadas um assunto de Estado.
No entanto, o desenvolvimento das polticas sociais no se restrin-
giu ao Estado. Nem logrou acelerar a conscientizao das classes subal-
ternas e, principalmente, do proletariado no sentido da oposio ao
capitalismo, como previam setores socialistas, nem restringiu os benefcios
sociais relao entre Estado-provedor e populao, como garantia da
paz social, como prega a socialdemocracia. Nos pases do Welfare, o
diferencial das polticas sociais que elas se desenvolveram como garan-
tidoras de direitos sociais de cidadania. E desenvolveram se como direitos
no por necessidades da acumulao, para o que seria suficiente o forne-
cimento de bens para garantia da reproduo, manuteno e formao da
mo-de-obra, nem pela necessidade de legitimao via amenizao de
conflitos, para o que tambm seria suficiente o Estado-provedor, execu-
tando a clssica frmula de antecipar-se queles conflitos.
A emergncia das polticas sociais no exclue o Estado e as classes
e, portanto, no desconsideram os componentes econmicos e polticos
intrnsecos s contradies estruturais do capitalismo. Como afirma King
(1988), os direitos civis e polticos no impuseram s sociedades pr-dcada
de 40 a estreita relao entre Estado e economia, como o fariam os direitos
sociais no ps-guerra. Isso no s teve conseqncias no plano restrito ou
do Estado ou da economia, mas determinou um novo arranjo no plano das
relaes polticas. Os direitos civis e os direitos polticos, apesar de
requererem regras coletivas dinmica social, hoje so perfeitamente
308
compatveis com os princpios liberais, e dirigem-se, em ltima instncia,

aos indivduos. J os direitos sociais requerem um outro grau de arranjo
social, que parta do coletivo e a ele se dirija.
Como instituidoras de direitos de cidadania, as polticas sociais pas-
saram a se localizar em um plano que subsume o Estado e as classes e que
chamaramos de societrio ou tico-poltico, em que os indivduos atuam no
no sentido restrito da maximizao de seus interesses privados, sejam eles
econmicos ou no, mas no qual concordem em abrir mo de recursos em
prol de um bem comum, mesmo que dele no se utilizem diretamente, mas
que reconheam seu retorno pela responsabilidade que imputam a si mesmos
pelas conseqncias advindas da ausncia de resposta a essas necessidades.
Esse plano o que entendemos por esfera pblica, que transcende o Estado
e a sociedade e que no passvel de ser apropriada privadamente.
As polticas sociais na atualidade requerem, portanto, essa dimenso,
que as coloca como garantidoras de bens sociais como direitos reconhecidos
pela sociedade, que reclama a interveno estatal para sua efetivao, mas
que as localiza na esfera pblica, em oposio privada e para alm do Estado.
O reconhecimento de que os bens sociais so responsabilidade do
conjunto da sociedade e no exclusivamente do Estado , portanto, o que
possibilita sua aquisio como direito. O Estado intermedeia e institui o direito
via polticas sociais, mas no plano societrio que elas alcanam o status de
direito e, portanto, o Estado s o far como tal se assim for definido pelas
relaes polticas que se estabelecem entre ele e a sociedade.
Por isso as polticas sociais no se efetivaram plenamente no Brasil e
em muitos pases de economia retardatria. Nesses, a incorporao de
demandas sociais se deu de forma alienada, onde a universalizao de bens
sociais no passou pela cidadania, mas pela extenso de privilgios.
A cidadania o canal de intermediao entre Estado e sociedade,
que viabiliza polticas sociais como garantidoras de direitos sociais. ela
quem estabelece a criao e manuteno da esfera pblica. Estreitamen-
te vinculada ao conceito de democracia, a cidadania , na definio de
Sonia Fleury Teixeira (1989, p. 33), a mediao que d organicidade a
essa relao (Estado moderno e sociedade) na medida em que, para alm
ou em negao estrutura social, articula o conjunto de indivduos de uma
309
Lenaura Lobato
nao ao Estado representativo, assegurando-lhe a legitimidade necessria

ao exerccio do poder.
Ao constituir padro de relacionamento predominante entre a socie-
dade e o Estado, a cidadania distingue um e outro, consente na preservao
e autonomia de ambos e, principalmente, associa o conjunto dos cidados
tanto individualmente quanto coletivamente. A cidadania seria, portanto, a
forma contempornea de preservao da coletividade e controle sobre o
Estado. A possibilidade desse controle , por sua vez, diretamente propor-
cional preservao da coletividade. Assim, quanto mais solidria for a
sociedade, mais ampla ser a cidadania e, portanto, menor possibilidade ter
o Estado de ser excludente ou exercer poder de fora.
O ataque s polticas sociais, como causadoras de dficit pblico e,
conseqentemente, de desemprego, mina a solidariedade social e reduz a
cidadania, possibilitando o rearranjo dos grandes cartis internacionais
revelia dos interesses dos cidados. Na verdade, no se reduz o tamanho
do Estado, mas sim os interesses nele envolvidos. O enxugamento do
Estado nas chamadas reas sociais possibilita o desmantelamento de ins-
tituies e interesses que no so regidos, principalmente nas economias
de Welfare, por critrios de mercado. Como afirma King (1988, p. 76), o
Estado de bem-estar altera as percepes pessoais acerca da natureza
das relaes de mercado e de seu alcance efetivo (grifo nosso); e isso
pouco surpreendente, dado que o descontentamento com as relaes de
mercado alimentou muitas das demandas originais por servios pblicos e
auxlios financeiros.
Sendo os direitos sociais um dos pilares centrais da solidariedade social
nas sociedades contemporneas, sero certamente contraditrios s iniciati-
vas de recuperao do liberalismo e, portanto, alvo principal de ataque, via
individualismo. Sua estreita relao com a cidadania decorre de que, se por
um lado, ela por si s no garante os direitos sociais, esses so fundamentais
para que ela se fortalea e efetive, assim como a ausncia desses a enfraquece.
As polticas sociais requerem, na atualidade, caractersticas que resi-
dem no plano societrio. Mesmo de difcil apreenso, referem-se a uma
necessria negociao social, que implica concordncia, estabelecida nesse
plano societrio, de que determinados bens sociais so direitos de todos os
310
cidados e, portanto, dever de toda a coletividade, que para sua efetivao

requer a interveno estatal.
Como procuramos apontar, tanto as caractersticas histrico-estrutu-
rais quanto as especficas de uma dada poltica pblica se reproduzem no
processo poltico que circunscreve sua formulao atravs de interesses
diversos, manifestos como demandas de diferentes atores sociais em
interao com o Estado e suas instituies.
No plano especfico da formulao da poltica social, a negociao
social revela se nos interesses envolvidos atravs do que denominamos grau
de universalizao, que implica a disponibilidade e/ou a possibilidade de que
o senso pblico ou coletivo se sobreponha ao privado, no de forma contra-
ditria, mas que o segundo possa ser atendido, direta ou indiretamente, pela
subsuno ao primeiro.
Em um continuum que estabelea os interesses essencialmente pri-
vados (particulares) em oposio aos exclusivamente pblicos (coletivos), a
possibilidade de que se estabelea uma poltica social plena (que garanta
bens sociais como direitos de cidadania) ser dada pela proximidade com o
plo pblico, como resultado da correlao de foras estabelecida pelos
diferentes atores no processo poltico.
O grau de universalizao dos diferentes agentes ser, por sua vez,
determinado tanto pela interao com outros, quanto por suas caractersti-
cas especficas. Assim, as demandas originrias, que os diferentes atores
levam para o processo poltico, tero seu grau de universalizao determi-
nado principalmente por suas condies particulares (tanto histricas quanto
conjunturais). J no processo poltico, essas demandas podero ser modifi-
cadas e tornar-se mais ou menos pblicas, dependendo da interao com
outros atores, o Estado e seu aparelho.
311
Lenaura Lobato
Notas
1
Importante vertente neste caso o chamado mesocorporativismo, que procura adaptar a
intermediao de interesses a um rol menor de premissas do corporativismo macro (CAWSON,
1985). Contudo, carece ainda de modelos que dem conta da complexidade ao policy
making pblico. Em especial para as anlises de polticas dos setores sociais, o prprio
Cawson reconhece sua limitao diante da preponderncia dos processos histricos de
cada formao social.
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Lenaura Lobato Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica, Funda-
o Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro. Professora e pesquisadora do Programa de Estudos Ps-
Graduados em Poltica Social da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense.
Coordenadora do Ncleo de Avaliao de Polticas Sociais. Pesquisadora colaboradora do
Programa de Estudos da Esfera Pblica PEEP da Escola Brasileira de Administrao Pblica
- EBAP/FGV- RJ e do Ncleo de Estudos Poltico-Sociais em Sade da Escola Nacional de
Sade Pblica ENSP/FIOCRUZ.
Texto originalmente publicado em: LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a repre-
sentao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. Revista de Adminis-
trao Pblica (RAP). v. 31, n. 1, pp. 30-48, Rio de Janeiro, jan./fev.1997.
Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP).
313

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