Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
ANTECEDENTES
Em julho de 1971, na cidade de Recife, o Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB) realizou o II Seminrio de Estudos e Debates da Realidade Brasileira. Nesse
encontro, organizado pela bancada pernambucana, aconteceu a primeira manifestao
pblica em favor de uma Constituinte. A represso s antigas elites polticas propiciara,
j na eleio para o Congresso de 1970, o surgimento de novas lideranas partidrias, e
a acomodao, na direo emedebista, de lderes moderados. O grupo de jovens
parlamentares entre os quais se destacavam Jarbas Vasconcelos (PE), Francisco Pinto
(BA), Fernando Lira (PE) e Alencar Furtado (PR) pressionava a direo do partido por
uma ao mais contundente de oposio ao regime. Em perspectiva oposta, os
moderados, liderados pelo deputado Tancredo Neves (MG), temendo que uma atitude
agressiva fechasse ainda mais os canais de comunicao com o governo do general
Emlio Garrastazu Mdici, defendiam aes cautelosas.
Na abertura do encontro de Recife, o grupo organizador, que mais tarde formaria
a corrente dos autnticos, props s lideranas partidrias um documento com forte
contedo nacionalista no qual pedia, entre outras medidas, a convocao para 1974 de
uma Assemblia Nacional Constituinte. Liderados por Tancredo Neves, com o apoio dos
ex-pessedistas Amaral Peixoto (RJ) e Nlson Carneiro (GB), os moderados
pressionaram os deputados Ulisses Guimares (SP) e Pedroso Horta (SP), recm-
alados, respectivamente, presidncia e liderana do partido na Cmara dos
Deputados, a no aceitar os termos do documento. Aps intensa disputa, os lderes
emedebistas redigiram um texto conciliador, de teor nacionalista, mas que moderava os
termos da questo constituinte. A Carta de Recife pedia a elaborao de uma nova
Constituio assim que cessassem os instrumentos de fora vigentes.
A situao do pas mudara, quando a questo da Constituinte voltou ao debate
poltico, anos depois. Em 1974, o general Ernesto Geisel assumiu o governo, iniciando
um processo de distenso poltica. Em novembro do mesmo ano, o MDB obteve
expressiva votao nas eleies legislativas, ameaando, j no nascedouro, o que se
concebia como transio lenta, gradual e segura. A reao governista comeou pela
mudana das regras do pleito municipal de 1976, atravs da Lei n 6.639 (Lei Falco), a
qual restringia a propaganda eleitoral gratuita em rdio e TV. Em abril de 1977, a
interveno institucional foi estendida ao mbito constitucional. Utilizando-se dos
poderes conferidos pelo AI-5, o presidente Geisel fechou o Congresso Nacional e
baixou o Pacote de Abril. Entre as medidas impostas destacavam-se a extenso da Lei
Falco para as eleies de 1978; a criao dos senadores binicos a tera parte do
Senado seria eleita indiretamente; a alterao da composio do Colgio Eleitoral que
elegeria o sucessor de Geisel; a definio do mandato presidencial em seis anos, e a
reduo, para maioria absoluta, do qurum para aprovao de emendas constitucionais.
A reao ao Pacote de Abril rompeu as fronteiras s quais se limitara a questo
da Constituinte, mobilizando setores organizados da sociedade civil. A Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), j em abril, defendeu publicamente a convocao de uma
Constituinte como nica sada para restaurar as instituies democrticas. No ms de
julho, por ocasio da XXIX Reunio Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia (SBPC), a discusso sobre a Constituinte mobilizaria as atenes.
No dia 8 de agosto, em So Paulo, foi lida pelo jurista Gofredo da Silva Teles
Jnior, na Faculdade de Direito do largo de So Francisco, a Carta aos brasileiros,
documento elaborado por juristas do pas, no qual se pedia o retorno ao estado de direito
e a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte. Em seguida, o MDB, reunido
em conveno extraordinria, adotaria a idia da convocao de uma Constituinte como
uma de suas principais bandeiras de luta. Em 1978, ao lanar sua candidatura sucesso
de Geisel, o general Euler Bentes assumiu o compromisso de convocar uma Assemblia
Nacional Constituinte at dois anos aps sua posse.
Envolto em disputas intestinas e pressionado por aes descontroladas dos
setores mais duros do regime, o governo buscava manter sob controle a transio,
alternando medidas de fora com atos de distenso. Entre os ltimos, destaque-se a
Misso Portela, empreendida pelo senador Petrnio Portela (Arena-PI), da qual
resultaram medidas liberalizantes fim do AI-5, restabelecimento do habeas-corpus,
trmino das cassaes sumrias e do poder do Executivo de decretar o recesso do
Congresso. Em contrapartida, passavam a vigorar na Constituio novos tipos de
poderes excepcionais medidas e estado de emergncia.
Em maro de 1979, o general Joo Batista Figueiredo assumiu a presidncia,
proclamando a inteno de fazer deste pas uma democracia. Prosseguiram as
alteraes institucionais. Em 28 de agosto, foi sancionada a Lei n 6.683, anistiando
parte dos punidos por atos de exceo ao longo do regime militar. Regulamentada em
novembro, a Lei da Anistia no satisfez setores organizados da sociedade civil que
adotaram nova bandeira de luta: anistia ampla, geral e irrestrita. No final do ano, o
Congresso Nacional aprovou a Lei n 6.767, que extinguia a Aliana Renovadora
Nacional (Arena) e o MDB, estabelecendo um prazo para a reorganizao de novas
agremiaes partidrias.
O fim do bipartidarismo colocou o debate sobre a Constituinte em novos termos.
Firmara-se o entendimento de que as sucessivas alteraes normativas haviam
transformado a Constituio em vigor, e o prprio aparato poltico-institucional, em
uma colcha de retalhos. Nas maiores agremiaes que surgiam, trs posies se
consolidaram em torno da Constituinte. Do lado governista, as lideranas do Partido
Democrtico Social (PDS), na tentativa de esvaziar o movimento da oposio e de
manter o controle sobre a transio, acenavam com propostas de reforma constitucional.
Em dezembro de 1979, Petrnio Portela, ento ministro da Justia, aventou a
possibilidade de ser elaborada uma nova Carta, desde que sem uma Assemblia
Nacional Constituinte. No incio do ano seguinte, o senador Jos Sarney (MA) sugeria a
criao de uma comisso interpartidria e de juristas para adaptar o texto constitucional
s realidades criadas pela abertura poltica.
Pela oposio moderada, nos limites de uma transio negociada, Tancredo
Neves, presidente do recm-constitudo Partido Popular (PP), entendia que a soluo
mais apropriada seria a atribuio de poderes constituintes ao futuro Congresso
Nacional a ser eleito em 1982. Em contraposio, Ulisses Guimares, presidente do
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), defendia enfaticamente a
convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, como expresso de uma ruptura
com o regime anterior. O PMDB incorporaria ao seu programa a proposta de
convocao de uma Constituinte exclusiva, encarregada de elaborar, livre e
soberanamente, a futura Carta constitucional.
Os dois lderes voltariam a estar juntos no PMDB em 1982, quando este
incorporou o PP, em reao a mais um casusmo do regime. Nesse ano, as primeiras
eleies diretas para os governos estaduais desde os anos 1960 ocorreriam
simultaneamente escolha de prefeitos e vereadores, deputados estaduais e federais e da
tera parte dos senadores. Como o partido governista tinha a melhor estrutura no mbito
municipal, os estrategistas do regime conceberam o mecanismo da vinculao do voto,
obrigando o eleitor a optar por candidatos de um mesmo partido. Embora essa
ingerncia do governo autoritrio reforasse os argumentos em defesa da ANC, a
questo foi deixada em segundo plano, em favor do imperativo de se conquistar os
governos estaduais e municipais nas eleies de novembro. A idia da Constituinte
voltaria com vigor agenda poltica em 1984, aps a derrota da Emenda das Diretas
na Cmara dos Deputados.
Inicialmente, pretendia-se, com a bandeira da Constituinte, manter a mobilizao
popular decorrente da Campanha das Diretas. Com a ciso provocada no partido
governista pela candidatura de Paulo Maluf (SP), o tema foi incorporado ao acordo
entre o PMDB e os dissidentes do PDS, ou seja, a Frente Liberal. No dia 7 de agosto de
1984 foi lanado o manifesto Compromisso com a nao, base da Aliana Democrtica
que sustentaria as candidaturas de Tancredo Neves e Jos Sarney. Em um dos seus
dispositivos, os signatrios comprometiam-se a convocar uma Assemblia Nacional
Constituinte livre e soberana.
SUBCOMISSES E COMISSES
As 24 subcomisses funcionaram de 7 de abril a 25 de maio de 1987. Em
conformidade com as preferncias dos parlamentares, a composio de cada uma variou
entre o mnimo de 14 integrantes Questo Urbana e Transporte e o mximo de 26
Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos , o que descompensou, em parte,
a proporcionalidade partidria. A definio dos nomes que comporiam cada mesa
diretora, desgastou o relacionamento entre o lder Mrio Covas e peemedebistas que se
sentiram desprestigiados pelas indicaes. Nessa etapa, a participao dos constituintes
e da populao foi intensa, tendo sido concedidas 182 audincias pblicas,
encaminhadas 11.989 propostas e apresentadas 6.417 emendas aos anteprojetos. A
sobrecarga de informaes e de temas, a inexperincia de parte dos parlamentares e
normas regimentais novas e imprecisas produziram algumas votaes confusas. Por sua
vez, o procedimento descentralizado e o menor nmero de parlamentares em cada
comit favoreceram a obteno e a troca de informaes, recompensaram os
constituintes mais atuantes e propiciaram a elaborao de anteprojetos extensos e
detalhistas. As primeiras grandes polmicas e os contornos bsicos da futura
Constituio manifestaram-se nessa fase.
As comisses temticas, instaladas formalmente no dia 1 de abril, com a eleio
dos integrantes da mesa diretora, s comearam a trabalhar efetivamente com matria
constitucional aps o encerramento dos trabalhos das subcomisses. A partir do dia 26
de maio, as oito comisses receberam os anteprojetos. Com a unio das subcomisses, o
qurum deliberativo foi ampliado, variando entre 59 componentes Organizao do
Estado e 65 Ordem Econmica e Ordem Social. Essa etapa representou o
primeiro esforo para depurao dos assuntos e compatibilizao dos textos. Isso
permitiu a especializao temtica de parlamentares e a formao de grupos informais
unidos pela afinidade de idias. Na fase do plenrio, a experincia adquirida nas
comisses mostrar-se-ia fundamental, tanto para esclarecer o teor das posies em
conflito, quanto para fornecer bases preliminares para os acordos.
Na etapa das comisses, tambm comeou a ser selado o fim da Aliana
Democrtica, ocorrendo a aproximao do governo com os setores de centro e direita.
Uma das principais motivaes foi a escolha feita pelo lder Mrio Covas dos relatores
peemedebistas, em sua maioria de centro-esquerda, fato que desagradou o palcio do
Planalto e os setores direita da Constituinte.
A diferente composio de cada comisso, a concentrao de constituintes
interessados em questes especficas, reforada pela ao de grupos de presso e
interesses organizados, fizeram com que os anteprojetos resultantes, quando reunidos,
compusessem um projeto descoordenado. Alm de superposies e desencontros da
matria constitucional por exemplo, definio de despesas e vinculaes
oramentrias sem a contrapartida das receitas , houve perfis antagnicos
Comisso de Ordem Social, esquerda, e Comisso de Ordem Econmica, direita.
Como conseqncia, e dada a crescente fragmentao do PMDB, comearam a ser
articulados blocos suprapartidrios. Alguns unidos por afinidade ideolgica ou temtica,
tendo em vista influir na organizao do texto; outros interessados em ocupar o espao
que surgia do afastamento entre a elite peemedebista e o Poder Executivo.
COMISSO DE SISTEMATIZAO
No dia 9 de abril, instalou-se a Comisso de Sistematizao, tendo por tarefa
elaborar o projeto de Constituio que, enviado ao plenrio, serviria como base para
discusso e votao em primeiro turno. Regimentalmente, a Sistematizao seria
composta por 49 membros titulares, aos quais se somariam os 24 relatores das
subcomisses, oito relatores e oito presidentes das comisses, totalizando 89
parlamentares. Para adequar a proporcionalidade da representao partidria ao
imperativo de se conceder pelo menos uma vaga a todos os partidos, o qurum do
comit foi ampliado para 93 integrantes.
A disputa pela funo de relatar o projeto adiou o incio dos trabalhos. Em
eleio interna bancada do PMDB, o deputado amazonense Bernardo Cabral
conquistou o cargo, ao derrotar o senador Fernando Henrique Cardoso e o deputado
mineiro Pimenta da Veiga. A presidncia, que pelo acordo partidrio cabia ao PFL, foi
atribuda ao senador Afonso Arinos (PFL-RJ). Inicialmente, completavam a Mesa os
constituintes Alusio Campos (PMDB-PB) e Brando Monteiro (PDT-RJ),
respectivamente, primeiro e segundo vice-presidentes. Posteriormente, dado o ritmo
intenso de trabalho, os senadores Jarbas Passarinho (PDS-PA) e Fernando Henrique
Cardoso foram indicados como terceiro e quarto vice-presidentes.
A Comisso de Sistematizao tinha, essencialmente, trs funes. A primeira
era coordenar os anteprojetos oriundos das comisses temticas, compatibilizando-os
em um texto preliminar para discusso. A segunda, que comeava pelo recebimento e
organizao das propostas enviadas, implicava a elaborao de um anteprojeto
substitutivo. Essa fase inclua o recebimento das emendas populares e a concesso de
audincia pblica para que os representantes das propostas as defendessem perante a
Constituinte. Finalmente, atribua-se aos componentes da Sistematizao, por delegao
dos demais, a competncia para debater as propostas, definindo, pelo voto, o projeto de
Constituio a ser enviado ao plenrio.
Em 17 de junho, foram enviados Sistematizao sete anteprojetos elaborados
pelas comisses temticas uma delas, a Comisso VIII, no conclura a sesso de
votao. Coube ao relator, alm da tarefa de reunir os textos, elaborar, a partir de
conversas com os relatores das etapas anteriores, a matria referente a essa comisso. O
primeiro projeto da Sistematizao, apresentado no dia 26, continha 501 artigos, e
apenas reunia formalmente os anteprojetos. Incompatibilidades entre os textos e
inconsistncias tcnicas de algumas normas eram visveis, fato que, acrescido do carter
polmico de alguns dos dispositivos, motivou crticas cidas dentro e fora da ANC. As
lideranas partidrias decidiram que, das 5.624 emendas feitas ao texto, o relator
Bernardo Cabral levaria em conta apenas as 977 emendas consideradas como de
adequao, ficando as demais emendas de mrito para serem avaliadas em etapa
subseqente. No dia 14 de julho, o relator apresentou o Projeto Zero, composto por
496 artigos, e marco inicial para a apresentao e discusso de novas propostas.
O volume de informaes a serem sistematizadas e a urgncia dos prazos
regimentais sobrecarregavam o relator, o que obrigou a organizao de um comit
auxiliar, que em seguida evoluiria para a criao do cargo de relatores adjuntos. Os
constituintes Adolfo de Oliveira (PL-RJ), Antnio Carlos Konder Reis (PDS-SC),
Fernando Henrique Cardoso, Nlson Jobim (PMDB-RS) e Wilson Marins (PMDB-MS)
compuseram um corpo de coordenao e redao. Paralelamente, grupos
suprapartidrios foram sendo articulados com o objetivo de influir no trabalho dos
relatores. Dentre esses grupos, trs comearam a se destacar: o Grupo dos 32, liderado
pelo senador Jos Richa (PMDB-PR) e que chegou a elaborar anteprojetos informais; o
Grupo do Consenso, que reunia parlamentares de centro e centro-esquerda; e um grupo
conservador que, agregando a parcela conservadora da ANC, ganhava fora estimulado
pelo governo Sarney. Igualmente importante para o esforo de coordenao foi o papel
assumido pelos lderes partidrios na negociao das matrias e na organizao da
agenda de trabalho. Ressalte-se que, nesse processo, as decises mais importantes foram
sendo centralizadas nas mos de uma elite parlamentar.
Ao Projeto Zero foram apresentadas 20.791 emendas, das quais 5.237
oriundas de etapas anteriores e 122 emendas populares. Destas, 83, tendo preenchido as
exigncias regimentais, seriam defendidas na Sistematizao, entre os dias 26 de agosto
e 4 de setembro, por representantes das entidades que as patrocinaram. As atenes,
porm, estavam voltadas para o Substitutivo I, o novo texto elaborado pelo relator
Bernardo Cabral. Decorrente de negociaes entre a equipe do relator, grupos de
constituintes e lideranas partidrias, o substitutivo suscitou polmicas dentro e fora da
ANC.
Sobrecarregada de trabalho outras 14.320 emendas seriam apresentadas ao
Substitutivo I, perfazendo um total de 35.111 , a ANC enfrentava presses diversas
medida que crescia a expectativa com relao votao. A concentrao das decises na
Sistematizao, entre lderes e relatores, era criticada pelos constituintes excludos do
processo, descontentes com a falta de informao sobre a seleo dos dispositivos.
Externamente, o governo Sarney, pressionado por conflitos polticos internos e acuado
pela crise econmica e social, culpava a lentido dos trabalhos e as propostas
apresentadas pelo acirramento do clima de insegurana. Para complicar, foi includo na
ltima hora um dispositivo que condicionava a interveno das foras armadas defesa
da ordem constitucional, e por iniciativa de um dos poderes. Contrariados com a
excluso da referncia defesa da lei e da ordem, presente nas etapas anteriores,
setores militares protestaram publicamente.
Em ambiente tenso, em meio s articulaes das foras polticas, Bernardo
Cabral concluiu seu parecer sobre as emendas apresentadas optando pela elaborao de
um novo anteprojeto, Substitutivo II. Fruto de uma nova rodada de negociaes, na
qual a reforma agrria e o sistema de governo eram as questes mais disputadas, o
Substitutivo II foi objeto de novas crticas, principalmente por incluir o sistema
parlamentar de governo com um mandato de seis anos para o presidente Sarney. Aps a
distribuio do texto, foi aberto prazo para apresentao de requerimentos de destaque
para votao, sendo admitidos tanto aqueles que se referissem s emendas apresentadas
ao Projeto Zero e ao Substitutivo I, quanto os relativos aos novos dispositivos do
Substitutivo II.
Em 24 de setembro, comeou a votao do projeto da Comisso de
Sistematizao, de modo confuso e em ritmo lento, dados o grande nmero de destaques
para votao 8.377 , o pouco tempo para debater o Substitutivo II e o sistema de
votao nominal. Para complicar, dvidas procedimentais suscitavam sucessivas
questes de ordem que obstruram o andamento da votao, confundindo-se com a
discusso da matria constitucional. O painel eletrnico s foi utilizado a partir da 164
votao, dia 17 de outubro, quando ainda se deliberava sobre o ttulo II do substitutivo.
Como os prazos regimentais estavam vencendo e restavam mais de cinco mil destaques
para ser votados, os lderes partidrios, entre outras medidas procedimentais,
concordaram em limitar os destaques a 10% do total 504. Esse nmero foi dividido
proporcionalmente ao peso de cada partido, compensando-se as menores agremiaes
com o mnimo de sete destaques por constituinte. O prazo para a concluso dos
trabalhos foi prorrogado pela mesa da ANC do dia 29 de outubro para o dia 30 de
novembro.
Enquanto avanavam as votaes da Sistematizao, externamente articulava-se
um movimento para a alterao das normas regimentais. Latente desde o incio da ANC,
ganhava forma uma coalizo de centro e direita, unindo a parcela conservadora do
PMDB Centro Democrtico PFL, PDS, PTB, PL e PDC. Incentivaram a
organizao do bloco suprapartidrio elites empresariais, insatisfeitas com a aprovao
de direitos sociais e de dispositivos nacionalistas e estatizantes, e o governo federal,
com o objetivo de derrubar algumas definies como o sistema parlamentar de governo
e o mandato presidencial de quatro anos. Setores militares tambm articulavam,
preocupados com o que consideravam ser uma tendncia esquerdista da Sistematizao.
No dia 4 de novembro, o grupo que se intitulou Centro conseguiu arregimentar o
nmero mnimo de assinaturas necessrias 280 para apresentar projeto de
resoluo que alterava o Regimento Interno da ANC.
Ante a ampliao do apoio ao Centro e sob a presso dos prazos, a
Sistematizao acelerou o ritmo de trabalho. No dia 18 de novembro, aps a apreciao
de 2.612 destaques, aconteceu a ltima votao (535), sendo definido o texto final. O
Projeto de Constituio A, com cerca de 1.800 dispositivos, possua 335 artigos, dos
quais 271 nas disposies permanentes, e 63 em disposies transitrias.