Nulidad Administrativa

NDICE
NULIDAD ADMINISTRATIVA ......................................................................................................... 3

1.- ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO .............................................. 3
2.- LA ETAPA DE FORMACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ................................................ 5
3.- LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ....................................... 11
3.1. ESPAA ............................................................................................................................. 12
3.2. ITALIA................................................................................................................................ 14
3.3. ALEMANIA ........................................................................................................................ 16
3.4. MXICO............................................................................................................................. 18
3.5. ARGENTINA ...................................................................................................................... 19
3.6. COLOMBIA ........................................................................................................................ 20
4.-EL ACTO ADMINISTRATIVO ..................................................................................................... 21
4.1.- ACTO ADMINISTRATIVO CALIFICACIONES ...................................................................... 22
5.- FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO....................................... 24
5.2.- EL ACTO JURDICO EN EL CDIGO CIVIL ........................................................................ 24
5.3.- CONCEPTO DE ACTO JURDICO ....................................................................................... 25
5.4.- NULIDAD DEL ACTO JURDICO ........................................................................................ 25
5.5.- EFECTOS DE LA NULIDAD ............................................................................................... 27
5.6.- PRESCRIPCIN DE LA ACCIN DE NULIDAD .................................................................... 30
5.7.- ACTO JURDICO ADMINISTRATIVO.................................................................................. 30
5.8.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO .......................................................................... 34
6.- EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA DOCTRINA Y EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL PERUANA ....................................................................................... 36
7. BREVE REPASO A LOS REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL
ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO ........................................................................................ 39
8. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA DOCTRINA ................ 41
9. LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL PERUANA RECOGE LA NULIDAD
DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO? ................................................................... 45
10. CMO SE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO? .................................... 48
11. NULIDAD DE OFICIO .............................................................................................................. 49
11.1. FUNCIONARIO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ........................................ 49
11.2. PLAZO PARA DECLARAR LA NULIDAD ............................................................................ 49
11.3. ACTOS EMITIDOS POR CONSEJOS O TRIBUNALES .......................................................... 49
11.4. REVOCACIN DE OFICIO ................................................................................................ 50
11.5. REVISIN DE ACTOS JUDICIALMENTE CONFIRMADOS .................................................. 51
12. SOBRE LA NULIDAD A PEDIDO DE UN ADMINISTRADO ........................................................ 51
DERECHO PROCESAL CIVIL I NULIDAD ADMINISTRATIVA
12.1. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DE LOS RECURSOS ...................................................... 51

12.2. REQUISITOS DE LOS RECURSOS...................................................................................... 51
12.3. SOBRE EL RECURSO DE RECONSIDERACIN .................................................................. 52
12.4. RECURSO DE APELACIN ............................................................................................... 52
12.5. SOBRE EL RECURSO DE REVISIN................................................................................... 53
12.6. SOBRE LA CALIFICACIN DE LOS RECURSOS .................................................................. 53
12.7. SOBRE LOS EFECTOS DE LOS RECURSOS ........................................................................ 54
12.8. SOBRE LA RESOLUCIN QUE RESUELVE LOS RECURSOS ............................................... 54
12.9. SOBRE EL AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA ................................................ 54
10.- ANEXOS ................................................................................................................................ 54
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NULIDAD ADMINISTRATIVA
1.- ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Para los administrativistas de Amrica Latina constituye un honor y una especial
satisfaccin, tener la oportunidad de participar en el homenaje que se rinde a la vida del
eminente profesor mexicano Jorge Fernndez Ruiz, quien representa un testimonio de
dedicacin acadmica y de calidades personales, que lo han convertido en un ejemplo
para las actuales y nuevas generaciones de juristas. Quienes con l hemos compartido
por varios aos las actividades de la Asociacin Iberoamericana de Derecho
Administrativo, que en este momento l preside, somos testigos directos de su
permanente y profunda preocupacin por las actividades investigativas en los temas del
derecho pblico.
Cuando se estudia el derecho administrativo, generalmente se analizan los grandes
temas que constituyen su objeto, como son, principalmente, la organizacin
administrativa, los actos y los contratos administrativos, el rgimen de la funcin
pblica, el rgimen de los bienes del Estado, la responsabilidad de las personas pblicas,
los servicios pblicos, el poder de polica, etctera, as como los aspectos ms detallados
que hacen parte de esos temas, segn las necesidades acadmicas o prcticas del
momento en que se realiza el estudio. Pero raramente se analizan o se plantean los
aspectos que estn en la base del derecho administrativo y que constituyen su
fundamento y su razn de ser, es decir, lo que podramos denominar su esencia o su
espritu.
En esa perspectiva pocas veces se analizan y resuelven las preguntas que tienen que ver
con la razn o el origen de su existencia y que, como toda reflexin de carcter filosfico,
son fundamentales para comprender 293 el sentido y el contenido de cualquier objeto

3
del conocimiento. Por eso, en este trabajo nos proponemos presentar y precisar las
circunstancias que dieron lugar al nacimiento de esta rama del derecho, que permiten
comprender mejor su existencia y su objeto.
Al respecto, si el derecho administrativo es, como de manera general se tiene aceptado,
el rgimen jurdico de la administracin pblica, es decir, de la administracin estatal,
puede afirmarse, en primer lugar, como lo expres el profesor Georges Vedel en su
momento, que todo pas civilizado poseera un derecho administrativo, puesto que
necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la accin de la administracin.
Sin embargo, como el mismo autor y otros clsicos lo afirman, en el sentido preciso del
trmino no existe derecho administrativo mientras ese conjunto de reglas no sea
sustancialmente diferente del que se aplica a las relaciones entre particulares y que
dichas reglas no sean obligatorias para los gobernantes. Es decir, que slo puede
afirmarse que efectivamente existe derecho administrativo en un Estado, cuando ese
conjunto de normas reguladoras de la organizacin y la actividad administrativas son
obligatorias para las autoridades y conforman un cuerpo coherente y sistemtico, que
permita afirmar la existencia de una rama especializada del derecho, diferente de las
ramas jurdicas tradicionales, como el derecho civil, el penal, el comercial, el laboral,
etctera.
En ese orden de ideas podra identificarse una primera etapa relaciona- da con el origen
del derecho administrativo, referida a los que podran denominarse antecedentes
remotos, que vendran inclusive, desde el derecho romano, pues en la poca de ese
imperio ya existan instituciones pblicas que requeran de algn mnimo de normas
para regular su funcionamiento. Igual situacin se presenta con etapas histricas ms
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prximas a los diferentes pases, como la poca monrquica y la colonizacin espaola
en Amrica. Pero es evidente que en esas pocas, fuera de la necesidad prctica de tener
algunas reglas para organizar la actuacin de las autoridades, no exista la ms mnima
intencin de conformar un cuerpo sistemtico de normas que regularan esa actuacin
y que, adems, fueran de obliga- torio y efectivo cumplimiento para las mismas
autoridades.
Por consiguiente, entendido en los trminos ms estrictos que hemos mencionado, el
derecho administrativo es una creacin moderna, relativa- mente reciente, cuyo origen
apenas se remonta a un poco ms de dos siglos, los cuales, a su vez, pueden dividirse en
dos grandes etapas: una primera, que cubre aproximadamente de finales del siglo XVIII
a la ltima parte del siglo XIX y que puede identificarse como la etapa de formacin del
derecho administrativo (I), y una segunda, que transcurre desde la ltima parte del siglo
XIX hasta nuestros das, que podemos denominar como la etapa de consolidacin de esa
rama del derecho(II).
2.- LA ETAPA DE FORMACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Puede afirmarse que la filosofa poltica y la concepcin del Estado que se impusieron
con la Revolucin Francesa, de 1789, constituyen la fuente prxima del derecho
administrativo. En ese sentido, podemos decir que el concepto de Estado de derecho,
que constituy uno de los principios rectores de esa Revolucin fue, a su vez, el punto
de partida de esa rama del derecho. En efecto, si el Estado de derecho traduce,
bsicamente, la concepcin de que las normas jurdicas son obligatorias no slo para los
gobernados o sbditos de un Estado, sino para los gobernantes del mismo, ello quiere
decir que las diferentes actividades del Estado, entre ellas la administrativa, estarn
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sometidas a unas reglas jurdicas. Sin embargo, no debe perderse de vista desde un
comienzo, que el sometimiento de las autoridades a unas normas jurdicas no implica
necesariamente la aparicin y existencia del derecho administrativo pues, como lo ha
mostrado la evolucin histrica, para que pueda afirmarse la existencia de esa rama del
derecho en un Estado determinado, se requiere que esas normas constituyan un cuerpo
especial y diferente de las que regulan la actividad de los gobernados, es decir, de los
llamados particulares.
Lo anterior se traduce en que la concepcin del Estado de derecho, a pesar de ser la
fuente del derecho administrativo, como lo hemos afirma- do, no implica
necesariamente la existencia de esa rama jurdica, pues pueden existir, como de hecho
existen en los Estados que conforman la comunidad internacional, unos en los cuales se
reconoce claramente esa existencia, mientras que otros son reticentes a ese
reconocimiento.
A este respecto, son diversas las clasificaciones que se hacen, aunque con mucha
dificultad, para diferenciar los pases en los cuales se afirma y reconoce claramente la
existencia de un derecho administrativo, como conjunto sistemtico y ordenado de
normas especiales que regulan la administracin del Estado, diferentes de las que rigen
para los particulares, de aquellos que parecen no reconocer la existencia de ese
derecho, en cuanto tienen como principio la aplicacin del mismo rgimen jurdico a la
actividad tanto de los particulares como de la administracin. As, partiendo de la idea
bsica de un solo rgimen jurdico para la administracin como para los particulares, o
de un rgimen diferente para cada uno de esos sujetos, el exconsejero de Estado de
Francia, Guy Braibant, clasifica los pases entre los que aplican un sistema MONISTA y
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los que aplican un sistema DUALISTA, con las dificultades que resultan, por una parte,
de que esa clasificacin est realmente ms basada en la existencia o no de una
jurisdiccin nica que en la existencia de un rgimen especial de fondo y, por otra, que
los dos sistemas presentan importantes atenuaciones que desfiguran la clasificacin
bsica.
Otros, como el autor colombiano Jorge Vlez Garca, prefieren, basados en la naturaleza
de las reglas de fondo aplicables a la administracin, hablar del sistema de derecho
administrativo, de origen francs, y del otro sistema de derecho administrativo, para
referirse al Administrative Law del sistema angloamericano del Common Law.
En este orden de ideas, puede afirmarse que el derecho administrativo, como rama
especializada del derecho, es una concepcin y creacin del derecho francs, originado
en la Revolucin Francesa de 1789 y producto de una evolucin progresiva que fue
consolidando dicha concepcin. La formacin de ese conjunto especial de normas
jurdicas para la administracin del Estado, diferentes de las que regulan la actividad
de los particulares, se vio estimulada por un hecho histrico muy particular producido
con el triunfo de la Revolucin Francesa, consistente en que los hombres de la
revolucin tuvieron un especial temor frente a los jueces por cuanto en la etapa previa
a la revolucin los administradores de justicia de la poca se haban convertido en un
obstculo para la aplicacin de las polticas del rey, cuando estaban en desacuerdo con
ellas, por lo cual teman que los jueces de la poca posrevolucionaria aplicaran la misma
estrategia cuando estuvieran en desacuerdo con las decisiones de los nuevos
gobernantes. Para enfrentar ese temor adoptaron una decisin contradictoria con la
filosofa revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asuntos
7
de la administracin, con lo cual en la prctica esta ltima quedaba sin control, situacin
que afectaba gravemente la concepcin del Estado de derecho en la medida de que el
principio consistente en que los gobernantes estaban sometidos al ordenamiento
jurdico quedaba en la realidad como un simple postulado terico, sin significado
prctico.
Esta prohibicin fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de agosto de 1790, en
la cual se estableci que las funciones judiciales son y continuarn siendo separadas de
las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricato,
inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar
ante ellos a los funcionarios de la administracin por razn de sus funciones.
Este principio fue elevado a categora constitucional mediante el artculo 3o. de la
Constitucin francesa de 1791, el cual determin expresamente que los tribunales no
pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, o suspender la ejecucin de las
leyes, ni en las funciones administrativas, o citar ante ellos a los funcionarios de la
administracin por razn de sus funciones.
Para resolver esa contradiccin, los mismos hombres de la revolucin idearon el
mecanismo de la administracin-juez, consistente en que las eventuales reclamaciones
contra la administracin deban ser presenta- das ante ella misma y resueltas por el jefe
del ejecutivo, solucin que, sin duda, debilitaba la filosofa de la sumisin de los
gobernantes a la ley. Esta solucin se vio complementada por una medida prctica
ideada por los nuevos gobernantes, consistente en la creacin de un rgano especial,
denominado Consejo de Estado que, con alguna semejanza al Consejo del Rey existente
en la poca monrquica anterior, deba servir de asesor del ejecutivo en diversos
8
aspectos, como los de redactar los proyectos de ley y de reglamentaciones
administrativas y resolver las dificultades que se presenten en materia administrativa.
La segunda de las funciones citadas, dado el carcter simplemente asesor del Consejo
de Estado, se tradujo en que este rgano estudiaba las reclamaciones que fueran
presenta- das por los ciudadanos contra la administracin del Estado y propona al jefe
del ejecutivo la decisin que las resolviera. Por la misma poca se crearon en los
departamentos los Consejos de Prefectura con la funcin de asesorar al prefecto, en la
misma forma que el Consejo de Estado lo haca respecto del ejecutivo nacional. Se habl
entonces de la justicia retenida, para indicar que, en materia de reclamaciones contra
la administracin, el jefe del ejecutivo se reservaba el poder de resolverlas, a pesar de
que el estudio de las mismas estuviera a cargo de un rgano asesor.
Paradjicamente, esta debilidad inicial en la aplicacin de la concepcin del Estado de
derecho, se convirti con el tiempo en la fuente real del nuevo derecho para la
administracin pblica por varias razones.
En primer lugar, porque en 1806 se cre dentro del Consejo de Estado una comisin
contenciosa a fin de separar la asesora en materia de conflictos de todos los dems
aspectos de que conoca ese organismo, de tal manera que se produjo una
especializacin por parte de quienes componan dicha comisin.
En segundo lugar, porque el jefe del ejecutivo, agobiado por las mltiples tareas
estatales, progresivamente fue depositando su confianza en el buen juicio de su rgano
asesor, y se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que el Consejo de Estado le
propona.
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Correlativamente con lo anterior, la sociedad francesa fue comprendiendo y
reconociendo la seriedad e imparcialidad con la que el Consejo de Estado ejerca su
funcin asesora, hasta el punto de que, a pesar de que la justicia administrativa
continuaba retenida en manos del jefe del ejecutivo, empez a considerarse que en la
prctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado, pues si bien formalmente
no tena el poder de decidir, en la realidad sus puntos de vista eran los que se imponan.
A su vez, el Consejo de Estado fue consolidando su prestigio y desarroll su labor con
sentido creativo, en aras de equilibrar el poder de la administracin con los derechos de
los ciudadanos, a travs de decisiones que no siempre correspondan a la aplicacin de
soluciones tradicionales, sino que, en ocasiones, implicaban la adopcin de principios
especiales por tratarse de la solucin de conflictos entre el Estado y sus ciudadanos.
Todo lo anterior trajo como consecuencia que mediante la ley del 24 de mayo de 1872
se reconociera al Consejo de Estado carcter jurisdiccional, al otorgarle competencias
como juez de la administracin para algunos asuntos y no ya como simple cuerpo asesor,
de tal manera que comenz el abandono de la concepcin de la administracin-juez y
de la justicia retenida para abrir la poca de la justicia delegada, en el sentido de que ya
no era el jefe del ejecutivo quien adoptaba las decisiones, sino que ellas eran tomadas
directamente por el Consejo de Estado, en nombre del pueblo. Adems, se cre el
Tribunal de Conflictos para resolver las dudas que se presentaran en relacin con la
competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos. Con todo
ello apareci el sistema de dualidad de jurisdicciones, consistente en que la
administracin de justicia quedaba en manos de dos rdenes jurisdiccionales
diferentes: la jurisdiccin comn, encargada de resolver las controversias entre
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particulares, y la jurisdiccin administrativa, competente para resolver las controversias
en que fuera parte la administracin pblica.
Por la misma poca se produjo uno de los hitos ms importantes en la formacin del
derecho administrativo, con el famoso Fallo Blanco, proferido por el Tribunal de
Conflictos francs en 1873, que se constituy en el smbolo del nacimiento de esta rama
jurdica, por cuanto en l, si bien no por primera vez ni como principio general, pero s
de la manera ms clara y expresa, se consagr el principio consistente en que la actividad
de la administracin debe regirse por normas y principios especiales diferentes de los
aplicables a las relaciones entre los particulares, afirmacin que constituye la base de la
existencia del derecho administrativo.
Puede decirse que esta etapa termina con la expedicin del Fallo Cadot, de 1889,
mediante el cual el propio Consejo de Estado consolid su carcter de juez de la
administracin, al expresar que no obstante que la ley le reconoca ese carcter slo
para resolver directamente algunos asuntos especficos, l era el juez comn en materia
de controversias de la administracin, es decir, que su competencia era general.
3.- LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
De la gama de pases que han adoptado la idea del derecho administrativo como
derecho especial para la administracin pblica, podemos, a ttulo de ejemplo, analizar
la forma como en algunos de ellos se ha presentado la formacin de este derecho.
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3.1. ESPAA
El eminente tratadista espaol Eduardo Garca de Enterra reconoce expresamente que
el derecho administrativo, como rgimen jurdico especial de la administracin pblica,
nace con la Revolucin Francesa.
Tambin hizo notar en su momento que la historia del contencioso administrativo es,
en cierta manera, la historia misma del derecho administrativo en cuanto producto
ltimo de una elaboracin cientfica realizada a partir de la obra jurisprudencial del
Consejo de Estado francs, que, al comps de su propio funcionamiento, cre primero
unas vas de proteccin no previstas inicialmente por la ley y acert despus a formular
a travs de ellas con tanta perseverancia como prudencia las reglas y principios bsicos
de un nuevo corpus institucional y cientfico.
La primera doctrina espaola del derecho administrativo se encuentra en la obra de Dou
y de Bassols (Instituciones de derecho pblico general de Espaa, 1800). Posteriormente
a la creacin del Consejo de Estado en la Constitucin de Cdiz, de 1814, se tradujeron
obras de derecho administrativo francs, entre ellas las de Bonnin, Grando, Faucart y
Macarel, al tiempo que empezaron a aparecer autores espaoles como Javier de Burgos
(Ideas de administracin, 1841), Manuel Ortiz de Ziga (Elementos de derecho
administrativo, 1842), Pedro Gmez de la Serna (Instituciones de derecho
administrativo espaol, 1843), Manuel Colmeiro (Derecho administrativo espaol, 1850)
y Santamara de Paredes (Curso de derecho administrativo, 1885), todos los cuales
tuvieron una influencia francesa muy importante. Por su parte, el profesor Luciano
Parejo Alfonso, en un estudio especial ya citado, dedicado a la comprensin del
concepto de derecho administrativo, presenta las siguientes consideraciones:
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En resumen, pues, slo con la precisin que resulta de las precedentes consideraciones
parece posible tomar el Estado constitucional de derecho surgido de la Revolucin
Francesa o por su influjo como punto de partida u origen del derecho administrativo.
Este no surge como consecuencia inevitable de los valores originales que consagra dicho
Estado revolucionario (es decir, no es fruto nicamente de la revolucin y sus
consecuencias polticas), sino como resultado de la mezcla o sntesis de esos valores y de
los heredados del rgimen anterior caducado.
Una importante consecuencia se extrae de la conclusin alcanzada. El comienzo de la
historia del derecho administrativo en sentido contemporneo no puede fecharse sin
ms en 1789 (por tomar como punto de referencia convencional la fecha histrica de la
Revolucin Francesa), sino que ha de remontarse cuando menos a los siglos XVII y XVIII
en que se desarrolla el formidable aparato administrativo del absolutismo (vocado a
actividades de polica de carcter no judicial) y el ambicioso intento de la sistematizacin
de toda su actuacin conforme a reglas y principios generales establecidos con vistas
precisamente al inters pblico, al bienestar general. Quiere decirse que el punto de
arranque de todo ensayo de comprensin del concepto del derecho administrativo (en la
medida en que la fijacin de los perfiles y la identificacin de la sustancia de cualquier
fenmeno o institucin jurdicos no pueden prescindir de la vertiente histrica) ha de ser
como mnimo el de la ciencia de la polica. Aqu nos atendremos a l, si bien con los
condicionamientos que impone el insatisfactorio estado de la investigacin del periodo
histrico y de la obra producida en el mismo.
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En todo caso, como lo expresa Garca de Enterra, el derecho administrativo espaol se
perfila con la creacin de una jurisdiccin especial en 1845, conformada por Consejos
Provinciales con jurisdiccin delegada, o sea, con poderes de decisin propios, y en
Consejo Real con jurisdiccin retenida, es decir, con simple facultad de propuesta que
el gobierno poda acoger o no.
Despus de diversas reformas sobre la conformacin de la jurisdiccin, que unas veces
se consideraba integrada al poder judicial, mientras que otras como institucin
administrativa, en la actualidad, de acuerdo con el artculo 6o. de la Ley reguladora de
la jurisdiccin contencioso administrativa, de 13 de julio de 1998, su organizacin est
dada por los juzgados de lo contencioso administrativo, los juzgados centrales de lo
contencioso administrativo, las salas de lo contencioso administrativo de los Tribuna-
les Superiores de Justicia, la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia
Nacional y la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo.
Por otra parte, desde el punto de vista sustancial, el derecho administrativo espaol se
ha venido consolidando de acuerdo con sus propias necesidades y caractersticas, cuyas
reglas y principios conforman actualmente una rama del derecho claramente
identificada y autnoma, tanto en la vida prctica como acadmica.
3.2. ITALIA
Al referirse al tema de la existencia del derecho administrativo, uno de los grandes
administrativistas italianos reconoce especficamente que si bien la existencia de una
funcin administrativa es esencial para la nocin misma del Estado, no puede decirse
otro tanto del derecho administrativo, ya que son admisibles ordenamientos estatales
que carezcan de dicho derecho. Tal puede ocurrir en los casos en que las normas que
14
eventualmente regulan el desarrollo de la funcin administrativa no tengan carcter
jurdico externo y, como tales, no sean estrictamente obligatorias para la administracin
en todos o en cualquiera de sus grados (esto ocurra en los Estados pre-constitucionales,
en los que las normas en cuestin tenan generalmente el carcter de normas internas,
dictadas por el prncipe para la buena marcha de la administracin sometida al mismo
y, por lo tanto, obligatorias para los rganos sometidos en base a la relacin de servicio,
pero no obligatorias para el propio prncipe que las dictaba, de manera que no
constituan garanta alguna de los derechos de los sbditos).
Lo anterior significa que, para Alessi, slo existe derecho administrativo en la medida en
que exista un conjunto sistemtico de normas que regulen la actividad de la
administracin y que sean obligatorias para todas las instancias de ella, de tal forma que
se conviertan en una garanta para los administrados. La doctrina italiana es
generalizada en afirmar que el fundador del derecho administrativo italiano es Gian
Domenico Romagnosi, quien escribi el primer estudio general sobre la materia (Principi
fondamentali di diritto amministrativo, 1814).
En lo que tiene que ver con la exposicin de los orgenes del derecho administrativo en
ese pas, la doctrina italiana habla de la evolucin histrica del derecho administrativo
italiano, referida a la evolucin del sistema normativo de la administracin pblica. En
este sentido, es contundente Alessi en afirmar que el sistema de normas obligatorias
para la administracin, reguladoras del ejercicio de la funcin administrativa y que
constituyen una garanta para los intereses y los derechos de los sbditos que puedan
ser lesionados por el ejercicio de la citada funcin nace con la formacin del reino. Para
el efecto seala que el Estado italiano se form por la anexin de las otras regiones
15
italianas al Reino de Piamonte, de tal forma que los orgenes del ordenamiento
administrativo italiano se encuentran en el ordenamiento sardo-piamonts, el cual, a su
vez, surgi gradual y profundamente influido por el ordenamiento francs de la poca
napolenica y posnapolenica, aun despus de la restauracin. Finalmente, en el nuevo
Reino se extendi a otras provincias parte de la legislacin piamontesa, pero tambin se
promulgaron nuevas leyes, entre las cuales se destaca la Ley 2248 de 20 de marzo de
1865, denominada Ley sobre la unificacin administrativa del Reino, con sus
respectivos anexos que con- tenan las leyes fundamentales del Estado, la ley provincial
y municipal, la ley sobre seguridad pblica, la de sanidad, la del Consejo de Estado, la de
lo contencioso administrativo y la de obras pblicas.
La doctrina italiana del derecho administrativo se divide en dos periodos histricos. El
primero, posterior a la unificacin italiana, se caracteriza por una doctrina que ha sido
calificada por los mismos autores de ese pas como escasa de originalidad, pues mientras
un sector muestra una fuerte influencia de la doctrina francesa, otro inspira su
construccin en los es- quemas, sistemas y principios del derecho privado.
3.3. ALEMANIA
Segn lo expresa Fleiner, el derecho administrativo alemn nace ale- jado del derecho
administrativo francs:
Cuando la Revolucin Francesa derroc las instituciones polticas del antiguo rgimen,
la prctica y la legislacin pudieron proceder libremente a formar un derecho pblico
homogneo para la administracin pblica, derecho que gravit en torno a un punto
central: las relaciones del poder pblico con sus sbditos, los ciudadanos. En Alemania,
el desarrollo ha seguido otro camino. El derecho administrativo alemn en la actualidad
16
no fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino el fruto de una
transformacin lenta ocurrida en cada uno de sus territorios. Este desarrollo no se
verific al mismo tiempo en los distintos Estados alemanes, y en ninguno de ellos el
nuevo derecho establecido lleg a derogar radicalmente el antiguo; en cada periodo se
observan vestigios jurdicos de antiguas concepciones, ya superadas. Pero en todos los
periodos se determinan nuevas maneras de concebir la posicin del poder pblico
respecto de sus sbditos y del derecho, distintas a las anteriores. Hay que tener presente
que de una poca a otra varan las concepciones acerca del alcance de los fines del
Estado.
El mismo autor expresa que el derecho germnico de la Edad Media no hizo diferencia
entre el derecho privado y el derecho pblico, pues tanto las facultades privadas como
las pblicas emanaban de un derecho de igual naturaleza. En este periodo existieron los
Tribunales del Reich (Reichska- mmergericht creados en 1495 y Reichshofrat creado en
1501), a los cuales se someta el prncipe. A comienzos del siglo XVI, en el naciente
Estado- polica, el ius politiae concedi al prncipe el derecho y la obligacin de obviar
con su autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de los ciudadanos, con lo cual
se empez a otorgar un poder absoluto al prncipe, pues los nuevos fines del Estado
autorizaron al prncipe a intervenir en la vida de los ciudadanos, intervencin que en sus
orgenes no tena, en principio, ninguna limitacin legal. Eventualmente, en el Estado de
polica, la jurisdiccin de los Reichskammergericht protega a los ciudadanos de los
abusos del poder del prncipe. Sin embargo, el prncipe procur, mediante la obtencin
de privilegios imperiales y con violencia, sustraerse del control de los tribunales
imperiales.
17
Esta situacin se pretendi remediar con la llamada Fiskustheorie o doctrina del fisco,
segn la cual el patrimonio pblico no perteneca ni al prncipe ni al Estado sino a un
sujeto jurdico diverso llamado el Fisco, que era una persona sometida al derecho
privado. Mediante la doctrina del fisco, el derecho patrimonial de la administracin se
consider como parte del derecho privado. As el fisco result sometido a la jurisdiccin
como cualquier otro particular, de este modo, esta teora proporcion al sbdito la
posibilidad de demandar a la autoridad, en la persona del Fiscus, ante sus propios
Tribunales territoriales, con tal de que la relacin litigiosa tuviera carcter patrimonial
Mas no se agota con esto la teora del fisco. Su conquista ms interesante est contenida
en el intento de lograr tambin proteccin jurdica para el sbdito frente a los actos
soberanos de la autoridad. Lo anterior mediante una condena al fisco a pagar una suma
de dinero como indemnizacin a favor del sbdito cuyo derecho adquirido hubiese sido
lesionado por decisin de la autoridad. En suma, la doctrina del fisco implic el
sometimiento de la administracin a la ley comn y a la jurisdiccin ordinaria.
3.4. MXICO
En Mxico, la doctrina ha reconocido que el origen del derecho administrativo de ese
pas se encuentra en el siglo XIX pues slo hasta ese momento es posible determinar
con claridad la autonoma y especificidad de su objeto de estudio. Al respecto ha dicho
que el estudio del derecho administrativo, como ciencia, arranca en el siglo XIX; su
autonoma, la precisin de su objeto de conocimiento, de construccin, estn en
evolucin constante y han sido matizados, y todava lo son, por las profundas
transformaciones poltico-sociales del Estado.
Es precisamente en el siglo XIX donde podemos encontrar las primeras obras
significativas de derecho administrativo en Mxico, como fueron las de Teodosio Lares
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(Lecciones de derecho administrativo, 1852), Jos Mara del Castillo Velasco (Ensayo
sobre el derecho administrativo mexicano, 1874) y Manuel Cruzado (Elementos de
derecho administrativo, 1895).
La doctrina mexicana tambin ha reconocido que en el nacimiento del derecho
administrativo la influencia francesa fue evidente, pero que su evolucin muestra
importantes diferencias con el derecho administrativo francs, permitindole presentar
ciertos rasgos propios. En este sentido se ha dicho que a diferencia del derecho
administrativo francs, que es jurisprudencial, nuestro derecho administrativo es
legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas son obra del legislador. Ni la
jurisprudencia ni la costumbre tienen la fuerza determinante en esta rama del derecho.
3.5. ARGENTINA
El profesor Agustn Gordillo, al comentar la incidencia del constitucionalismo de los
Estados Unidos, la Revolucin Francesa y la Declaracin de los Derechos del Hombre,
sobre el derecho administrativo, afirma tajantemente que en este momento se da el
germen del moderno derecho administrativo.
Para Dromi, los orgenes remotos del derecho administrativo argentino se remontan a
Roma y al derecho indiano, en primer lugar porque aun cuando en Roma no existiera
derecho administrativo, s es posible encontrar instituciones administrativas que tienen
alguna influencia sobre Espaa y, como Argentina nace mirando a Espaa, algunas
normas del derecho indiano constituyen medidas poltico-administrativas destinadas
especficamente a Argentina y que constituyen las primeras normas propias del derecho
administrativo argentino.
19
Aclarados esos antecedentes remotos el mismo Dromi afirma: de all que en el derecho
administrativo argentino concurriera la fuente universal (los antecedentes
institucionales de Espaa, Francia, Estados Unidos), pero tambin lo propio nacional
(pactos provinciales y constituciones provinciales, dictadas anteriormente a 1953). De
modo que los pactos, tratados y acuerdos interprovinciales, las Constituciones,
reglamentos y leyes fundamentales locales preexistentes a la Constitucin nacional,
conformaron un rgimen propio de las autonomas provinciales, citando finalmente
como precursores de la doctrina administrativista argentina a Juan Bautista Alberdi
(Derecho pblico provincial, 1856), Ramn Ferreira (Derecho administrativo argentino,
1866), Vicente Fidel Lpez (Escritos, 1870), Lucio V. Lpez (Derecho administrativo
argentino, 1902) y Adolfo Horma (Conferencias sobre derecho administrativo, 1902-
1914).
De lo dicho por Dromi, lo cual es corroborado por Marienhoff, se colige que el derecho
administrativo argentino es originalmente un derecho local, un derecho provincial, lo
cual se explica por el sistema federal de gobierno argentino y porque las provincias son
preexistentes respecto de la nacin argentina. En cuanto al control judicial de la
actividad administrativa, el derecho administrativo argentino acogi la solucin judicial,
es decir, que la actividad de la administracin pblica es controlada por jueces y
tribunales pertenecientes a la rama judicial, de sistema unificado.
3.6. COLOMBIA
A pesar de que, como es lgico, en Colombia podran citarse como antecedentes
remotos del derecho administrativo las instituciones y principios aplicables a la
administracin de la poca colonial espaola, que son comunes a la generalidad de la
Amrica hispnica, los antecedentes prximos de esta rama del derecho pueden
20
encontrarse en el siglo XIX, una vez producida la independencia, y slo en el siglo XX
puede realmente reconocerse la existencia de esta rama especial del derecho. Tanto los
antecedentes prximos como el reconocimiento de un derecho especial para la
administracin del Estado, se caracterizan en Colombia por estar ligados histricamente
a la formacin del derecho administrativo francs, y especficamente a la formacin y
consolidacin de una jurisdiccin administrativa especial.37
En ese sentido, como el antecedente ms claro de la formacin del derecho
administrativo en Colombia se cita la creacin del Consejo de Estado por Bolvar, en
1817, a semejanza del Consejo de Estado creado por Napolen, en 1799, con funciones
bsicamente consultivas y de asesora al ejecutivo. Este Consejo de Estado tuvo
existencia intermitente durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX, hasta que en 1914
dio inicio a una presencia definitiva en la vida institucional de Colombia y a una actividad
ininterrumpida, ya no solamente como rgano asesor del ejecutivo, funcin que ha
conservado, sino como mximo tribunal de una jurisdiccin administrativa
especializada, que fue construyendo un derecho especial para la administracin pblica,
tomando como referencia los principios bsicos del derecho administrativo francs, con
algunas adaptaciones y aportes que las circunstancias nacionales propias han producido.
4.-EL ACTO ADMINISTRATIVO

Acto administrativo el dictado por un poder pblico en el ejercicio de potestades pblico
en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que se impone su voluntad
sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos pblicos o privados, bajo el
control de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. (RAMN PARADA)
21
Acto administrativo es toda Acto administrativo es toda manifestacin de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada de conocimiento o de juicio realizada por
la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa. (GUIDO
SANOBONI)
Acto administrativo es toda disposicin, resolucin u otra medida de autoridad
adoptada por un rgano administrativo y dirigido a la regulacin de un caso particular
en el mbito del Derecho Pblico, con efectos inmediatos en el exterior (frente a
terceros). (RAUL BOVANEGRA SIERRA)
Acto administrativo es la resolucin unilateral, con eficacia vinculante de un caso
concreto con eficacia vinculante, de un caso concreto dictada por un sujeto cuando
gestiona actividades y servicios administrativos actividades y servicios administrativos
pblicos. (ALFREDO GUERRERO ANABITARTE)
4.1.- ACTO ADMINISTRATIVO CALIFICACIONES

Finalidades
Licencias
Verificaciones
Negociales
Aumentan esfera de los particulares (absolutos y precarios)
Disminuyen esfera de los particulares
Decisin ejecutoria (francesa)
CONTENIDO NORMA
22
Trmino
Condicin
Modo
Carga
Modificacin
revocacin
Revocacin
Contenido bsico, clusulas y deberes legales
Clusulas accesorias
Acto administrativo estructura
Presupuestos
Causa
Procedimiento
Otras condiciones (competencia, fin, etc.)
Elementos
Formales
Sustanciales o de fondo
Acto administrativo requisitos
Produccin
23
Competencia
Procedimiento
Formales (Forma y motivacin)
Contenido
Material (legalidad)
Fin
Motivacin
5.- FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO FIN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO
Satisfacer con la mayor eficiencia y eficacia las Satisfacer con la mayor eficiencia y
eficacia las necesidades colectivas, (optimizacin y equilibrio).
Algunas veces son explcitas, pero las ms de ellas son implcitas y estn escondidas en
los principios y directrices constitucionales.
Resolver conflictos horizontales donde se involucra a la Administracin para que
regule y fomente.
5.2.- EL ACTO JURDICO EN EL CDIGO CIVIL

De acuerdo con los Doctores Pedro Patrn Faura y Pedro Patrn Bedoya, para
analizar el acto jurdico administrativo es necesario recurrir al acto jurdico regulado
por el Cdigo Civil, con el objeto de conocer su contenido y establecer si ste es
aplicable ntegramente al Derecho Administrativo o si existe algn tipo de
incompatibilidad que determine la existencia de caractersticas especiales de este
24
acto en el campo del Derecho Administrativo'. (Art. IX del Ttulo Preliminar del Cdigo
Civil).
5.3.- CONCEPTO DE ACTO JURDICO

El Cdigo Civil en su artculo 140 define el acto jurdico como la manifestacin
de voluntad destinada a crear, regular, modificar o extinguir relaciones jurdicas.
Para su validez se requiere: agente capaz, objeto fsica y jurdicamente posible, fin
lcito, observacin de la forma prescrita bajo sancin de nulidad.
5.4.- NULIDAD DEL ACTO JURDICO

El mismo cdigo sustantivo, en su artculo 219 establece las causales de nulidad
del acto jurdico y determina que ste es nulo: cuando falta la manifestacin de
voluntad del agente; cuando se haya practicado por persona absolutamente
incapaz, salvo lo dispuesto en el artculo 135892; cuando su objeto es fsica o
jurdicamente imposible o cuando sea indeterminable; cuando su fin sea ilcito;
cuando adolezca de simulacin absoluta; cuando no revista la forma prescrita bajo
sancin de nulidad; cuando la ley lo declara nulo; y, en el caso del artculo V del
Ttulo Preliminar", salvo que la ley establezca sancin diversa.
Marcial Rubio Correa4 se adhiere al concepto de Giuseppe Stolfi quien considera
que Es nulo el negocio al que le falte un requisito esencial, o bien sea contrario
al orden pblico o a las buenas costumbres, o bien infrinja una norma imperativa.
Stolfi, mencionado por Rubio sostiene que existen dos tipos de nulidades en la
legislacin positiva: la expresa o textual, o la tcita o virtual.
25
La primera consta expresamente en el texto de las normas jurdicas, es decir que
la norma especficamente sanciona con la nulidad la inobservancia de alguna
condicin o forma. Por ejemplo artculo 156 del Cdigo Civil cuando establece que
Para disponer de la propiedad del representado o gravar sus bienes, se requiere
que el encargo conste en forma indubitable y por escritura pblica, bajo sancin de
nulidad.
La nulidad tcita o virtual, siempre siguiendo a Stolfi, citado por Rubio, es aquella
que no consta expresamente en el texto de la norma, pero que puede
desprenderse fcilmente de l, a partir de la aplicacin de las reglas de interpretacin
o del argumento a contrario, lo cual significa que si como consecuencia de la
aplicacin de tales mtodos se advierte que el acto entra en conflicto con
disposiciones legales entonces dicho acto sera nulo.
Igualmente, citando a Georges Ripert y Jean Boulanger, Rubio manifiesta que la
nulidad tcita o virtual existe... solamente porque no han sido respetadas las
prescripciones legales en la conclusin del contrato. La Ley no da la lista de los casos
de nulidad El mtodo del legislador es diferente: fija las condiciones de validez del
acto o contrato. Se incurre en nulidad cuando falta una de estas condiciones. As, en
nuestro Cdigo Civil por ejemplo, el artculo V del Ttulo Preliminar encuadrara en el
caso de una nulidad tcita o virtual (vase llamada 3 ), en cuyo caso habr que
elucidar si determinado acto efectivamente contrara el orden pblico o agravia a
las buenas costumbres. De llegarse a dicha conclusin entonces se considerar que el
acto es nulo.
26
Sin embargo, hay que advertir que el artculo 219 del Cdigo Civil establece
taxativamente los casos en que el acto jurdico es considerado nulo. Ello significa
que aquellos no contemplados en dicha norma, no sern considerados nulos para
el mbito civil o privado.
Si esto es as, cuando el inciso 8 de dicho artculo establece que el acto jurdico es
nulo en el caso del artculo V del Ttulo Preliminar, dicho artculo slo se refiere a las
leyes que interesan al orden pblico o a las buenas costumbres y no a la totalidad
de las leyes, por lo cual, la teora de la nulidad virtual, en la extensin que le estara
dando Marcial Rubio, no necesariamente se encuadrara dentro de los alcances del
artculo 219 del Cdigo Civil. Por el contrario y como lo veremos ms adelante, s lo
estara respecto de la nulidad del acto administrativo.
Una conclusin importante a la que llega Rubio es que la falta de los elementos
esenciales del acto jurdico no es causal de inexistencia, sino especficamente de
nulidad, a tenor de diversos incisos del artculo 219. Por consiguiente, hay que
sealar que nuestro Cdigo no opta por reconocer la teora de la inexistencia del
acto: entre nosotros slo existen la nulidad y la anulabilidad. Los casos que en
otros sistemas se consideran de inexistencia, entre nosotros son de nulidad".
Otra conclusin importante a la que llega Rubio es que El acto nulo debe ser
considerado como existente (pues slo puede ser calificada alguna entidad
existente), pero resulta privado de efectos>",
5.5.- EFECTOS DE LA NULIDAD

Fernando Vidal Ramrez, autor de la Exposicin de Motivos del Libro II -Acto
Jurdico- del Cdigo Civil de 1984, refirindose a los actos nulos considerados en
27
el artculo 219 del Cdigo Civil, expresa que El acto nulo lo es de pleno derecho,
lo que significa que no requiere de una sentencia judicial que as lo declare. Como
caracterstica de la nulidad ipso jure es que el acto sea jurdicamente inexistente,
o sea, que no genera efectos... . Contina diciendo: La nulidad absoluta hace,
pues, que el acto no produzca los efectos queridos por las partes...
Sobre este mismo tema, Rubio citando a Stolfi sostiene que en cuanto a las partes
puede decirse que ninguna de ellas puede pretender cosa alguna de la otra
basndose en el acto invlido, porque de otro modo el negocio producira el efecto
que le es propio. Si el negocio ha sido cumplido las cosas deben reponerse en su
estado anterior, como si el acto no se hubiese realizado ya que no tuvo ni puede
tener eficacia alguna. Concluye mencionando que si esto ocurre en las relaciones
bilaterales o plurilaterales, tambin sucede en un acto unilateral: No produce
efectos.
A su vez, Francesco Messineo, sostiene lo siguiente: La nulidad obra de pleno
derecho, es decir, acta sin necesidad de ser declarada y el interesado no tiene la
carga de una iniciativa para hacerla pronunciar; y la eventual accin es siempre
de declaracin de certeza (negativa) para todos los posibles efectos futuros,
aunque falte un inters actual del sujeto.
Una conclusin importante consiste entonces en que, la Exposicin de Motivos
del actual Cdigo Civil identifica al acto jurdico nulo, con el acto jurdico nulo
de pleno derecho.
Anteriormente este tema no resultaba de una claridad absoluta por lo que llev a
diferenciar entre una suerte de acto jurdico nulo comn que requera de una
28
declaracin judicial previa, del acto jurdico nulo de pleno derecho o ipso jure que
no necesitaba de ninguna declaracin judicial para oponerse a un tercero.
Tal vez esta ltima distincin en alguna forma resultaba superflua o poco prctica,
ya que a decir de los Mazeaud, citado por Rubio':', bastaba que la contraparte no
acepte la alegada nulidad ipso jure o de pleno derecho para que se tuviera que
recurrir a los tribunales a fin de que sta sea declarada.
En efecto, el artculo 220 del Cdigo Civil establece que la nulidad a que se refiere
el artculo 219 puede ser alegada por quienes tengan inters, lo que significa que
si la contraparte no reconoce la existencia de la nulidad entonces existir inters
porque sta sea declarada. El mismo artculo tambin prev que la declaracin de
nulidad pueda ser demandada por el Ministerio Pblico y que, asimismo, puede
ser declarada de oficio por el Juez cuando resulte manifiesta (nulidad expresa o
textual).
En este mismo sentido se pronuncia Fernando Vidal cuando manifiesta que: ...
Slo si una de las partes, o ambas, pretende su validez, corresponder al Juez
declarar la nulidad absoluta sin que la sentencia tenga un carcter constitutivo sino
declarativo.
En consecuencia, los actos nulos a que se refiere el artculo 219 del Cdigo Civil,
lo son ipso Jure o de pleno derecho sin necesidad de que se consigne este
calificativo; no surte ningn efecto jurdico y es oponible a terceros. Adems
no puede convalidarse mediante su confirmacin. Sin embargo, de requerirse, se
puede recurrir al rgano jurisdiccional para que declare la existencia de dicha
nulidad, que nunca surti efectos y que resulta insubsanable.
29
5.6.- PRESCRIPCIN DE LA ACCIN DE NULIDAD

El inciso 1 del artculo 2001 del Cdigo Civil, establece que prescribe a los diez
aos la accin de nulidad del acto jurdico; lo cual no implica que vencido el plazo
de prescripcin la nulidad quede revertida o subsanada, sino que por razones de
seguridad jurdica pueda oponerse a quien la alega, la excepcin de prescripcin,
por lo que, si bien el acto jurdico nulo contina sindolo, el interesado perdi la
accin para que sea declarada (CC Art. 1989), aun cuando el Cdigo permite la
renuncia expresa o tcita de la prescripcin ya ganada ( Art. 1991 ) y determina
adems que el juez no puede invocarla de oficio, lo que supone un pedido expreso
de parte ( CC artculo 1992 ). En otros trminos, tericamente, aun cumplido el
plazo de prescripcin, a quien le interese alegar la nulidad de un acto jurdico podra
hacerlo incluso judicialmente y de ser fundada, la demanda prosperara si es que
el demandado no le opone expresamente la excepcin de prescripcin.
5.7.- ACTO JURDICO ADMINISTRATIVO

Conocidos los alcances del acto jurdico regulado por el Cdigo Civil, sus causales de
nulidad y anulabilidad y los alcances de estos dos ltimos conceptos, nos toca
analizar a continuacin si el acto jurdico administrativo, tal como se encuentra
regulado por el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N 02-94-JUS de 28
de enero de 1994, tiene contenidos y efectos iguales o similares que los regulados
por el Cdigo Civil.
El TUO alcanza a todos los actos de la administracin pblica, entendindose por
tal, a los ministerios, instituciones y organismos pblicos descentralizados, gobiernos
regionales, gobiernos locales, los organismos constitucionalmente autnomos y las

30
empresas u otras entidades pblicas y privadas que prestan servicios pblicos,
incluidas las universidades pblicas y privadas. Advirtase lo irrazonable que resulta
otorgar a los actos que realizan las universidades privadas y las empresas privadas
que prestan servicios pblicos, la categora de actos administrativos.
El Decreto Legislativo N 817 -Ley del Rgimen Previsional a cargo del Estado-,
ampla el mbito a las empresas que pertenecen a la actividad empresarial del Estado,
sin distincin de que presten o no servicios pblicos, en el sentido de que todos
los actos relacionados a los regmenes pensionarios a cargo del Estado que puedan
dictar estas empresas constituyen actos administrativos de Derecho Pblico
(Art.3 ).
El contenido del artculo 113 del TUO, ubicado dentro de las Disposiciones Finales,
cuando realmente debi serlo dentro del Ttulo 11 del TUO -Actuacin
Administrativa- Captulo II -De los Actos Administrativos-; define a los actos
administrativos como ... las decisiones de las autoridades u rganos de la
Administracin Pblica que, en ejercicio de sus propias funciones, resuelven sobre
intereses, obligaciones o derecho de las entidades administrativas, o de los
particulares respecto de ellas..
Para los autores Pedro Patrn Faura y Pedro Patrn Bedoya surge el acto
administrativo cuando el acto jurdico es realizado por una entidad estatal o un
funcionario pblico, definiendo el acto administrativo, como toda manifestacin de
voluntad o decisin, general o especial, de una entidad estatal, de un funcionario
o autoridad competente, en ejercicio de sus funciones, que producen efectos de
31
derecho respecto al Estado o a particulares en el mbito de su autoridad y
responsabilidad, susceptibles de impugnacin administrativa o judicial segn el caso.
Los autores mencionados concluyen que, para que el acto jurdico sea administrativo
es necesario que lo realice la Administracin Pblica, a travs de sus funcionarios
investidos de autoridad.
En consecuencia, el elemento determinante que diferencia actos administrativos de
actos jurdicos de derecho privado, es que el acto administrativo constituye el
ejercicio de la potestad pblica, lo que no sucede con el acto privado." El TUO no ha
determinado expresamente cules son los requisitos de validez del acto
administrativo. Sin embargo, el artculo 43 del TUO, establece las causales de
nulidad de los actos administrativos. De tal disposicin puede inferirse, segn
razonamiento interpretativo a contrario, los requisitos de validez de los mismos que
seran rgano competente, sujecin a la Constitucin y las leyes, posibilidad jurdica;
y, observancia de las normas esenciales del procedimiento y de la forma prescrita por
la ley.
Sin duda, estos requisitos que consideramos implcitos en la ley son similares con
los que doctrinariamente enumera y explica Humberto Nez Borja. Este autor
abunda en detalles acerca del contenido de cada uno de los requisitos de validez
de los actos administrativos" y que de manera sucinta son los siguientes:
a) Autoridad competente. El acto debe emanar de un administrador calificado para
tal acto, no de cualquier funcionario. Por ello, todo funcionario pblico debe
actuar dentro del rea de accin que las leyes o reglamentos le hubiesen
establecido. La competencia requiere texto claro e inequvoco de la normatividad
32
vigente. La competencia entraa, por lo dems, el cumplimiento de una obligacin
ineludible.
b) Formalidades legales o reglamentarias. El acto administrativo debe observar
ciertas formas que se constituyen en garantas para asegurar el buen funcionamiento
de los servicios pblicos, impidiendo las decisiones irreflexivas, precipitadas o no
estudiadas. A diferencia del Derecho Privado, donde las formalidades son
excepcin, en Derecho Administrativo son la regla, c) Voluntad libremente
manifestada o determinada. Al igual que los actos privados, los administrativos
implican una manifestacin de voluntad, aunque calificado por la competencia.
Como los actos administrativos no son automtica materializacin de la ley y
requieren que el administrador acte, se necesita que su voluntad no est viciada.
Ello supone existencia de capacidad (requisito genrico de los actos jurdicos), as
como tambin inexistencia de violencia fsica o intimidacin; pero del mismo modo
exige que no haya error en el conocimiento de lo esencial para emitir la voluntad
administrativa.
d) Objeto lcito y posible. No debe contrariarse ni perturbarse mediante los actos
administrativos el orden pblico ni los derechos ciudadanos. Tampoco pueden
conculcarse las normas jurdicas ni transgredir los principios de la funcin
administrativa.
e) Finalidad enmarcada dentro de las leyes. El fin que persiguen los actos
administrativos es la utilidad general, que no puede contrariarse. Se trata, a diferencia
del objeto, del fin trascendente de todo acto administrativo, que ha de obedecer
ciertos principios de convivencia social.
33
El acto jurdico que obedezca todos estos requerimientos sencillamente subsistir
y tendr efectos jurdicos.
5.8.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El artculo 43 del TUO establece que, Son nulos de pleno derecho los actos
administrativos dictados por rgano incompetente; contrarios a la Constitucin y a
las leyes y los que contengan un imposible jurdico; dictados prescindiendo de las
normas esenciales del procedimiento y de la forma prescrita por la ley. Una primera
constatacin que podemos efectuar es sobre la calificacin que efecta el artculo
respecto de la calidad de la nulidad del acto administrativo: nulos de pleno derecho.
De acuerdo a lo tratado al analizar la naturaleza y efectos del acto jurdico civil,
resultara redundante tal adjetivacin ya que la nulidad supone per se que lo es ipso
jure, es decir de pleno derecho, por lo que, en principio, no requerira que fuera
declarada. Sin embargo, el artculo 44 del TUO determina que La nulidad ser
declarada por la autoridad superior que conozca de la apelacin interpuesta por el
interesado, lo cual supone una diferencia de tratamiento respecto al Cdigo Civil,
que permite lo sea de oficio por el juez siempre y cuando sea manifiesta. En cambio
el TUO exige que la parte interesada la ponga de manifiesto en el recurso de
apelacin para que tal nulidad pueda ser declarada por el superior jerrquico.
En efecto, el artculo 109 del TUO, por excepcin, permite la declaracin de
oficio de la nulidad de las resoluciones administrativas, aun cuando hayan quedado
consentidas, siempre que agravien el inters pblico. En otros trminos, si
tericamente la nulidad del acto no agravia el inters pblico, an cuando fuere
manifiesta o textual, la autoridad administrativa no estara en la posibilidad de
34
declarar de oficio dicha nulidad, lo cual indudablemente constituye una deficiencia
normativa.
Es ms, en el supuesto que el administrado, por alguna razn, no interpone el
recurso impugnativo dentro de los quince das hbiles (Arts.98, 99 y 100
concordantes con el Art. 49 del TUO), el ente administrador podra exigirle
tericamente el cumplimiento de un acto administrativo nulo, ya que al quedar
consentida la resolucin de primera instancia, se vera impedido de interponer la
Accin Contencioso Administrativa prevista en el artculo 148 de la Constitucin,
que para su admisibilidad requiere que el acto o la resolucin se hayan impugnado
en la va administrativa, agotando los recursos previstos en las leyes respectivas (CPC,
Art. 541, inc. 2), en este caso en el TUO.
En este supuesto el administrado aparentemente quedara en situacin de
indefensin, ya que no le sera aplicable la prescripcin de diez aos prevista en el
inciso 1 del artculo 2001 del Cdigo Civil para demandar la nulidad del acto
jurdico ya que habra perdido la va judicial idnea para hacerlo.
Sin embargo, consideramos que la respuesta a este supuesto de injusticia, estara
dada porque no estamos frente a un caso de prescripcin sino de caducidad, que
conforme al artculo 2003 del Cdigo Civil no slo extingue la accin sino tambin
el derecho.
En efecto, dentro de los requisitos de admisibilidad de la Accin
Contencioso Administrativa, el Cdigo Procesal Civil contempla entre otros que el
acto administrativo haya sido impugnado agotando los recursos previstos en las
leyes respectivas, y que dicha accin se interponga dentro de los tres meses de
35
notificada o publicada la resolucin final (Art. 541 , incs. 2 y 3 ). Este plazo, sin
lugar a dudas, es de caducidad. Tambin debe entenderse que consentir en la
resolucin sin interponer el recurso impugnativo correspondiente implica la
aceptacin de su vigencia y la imposibilidad posterior de hacer valer ningn otro
recurso porque igualmente habra caducado su derecho a ello.
Este tratamiento tan dismil en el mbito privado y administrativo tiene como
sustento que, mientras que en el primero lo que se discuten son intereses privados,
de ah lo lato del perodo prescriptorio.
6.- EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA DOCTRINA Y EN LA LEY DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL PERUANA
En el mbito del Derecho Administrativo una de las nociones que ms discusiones ha
generado es la de acto administrativo. La tarea de definir esta institucin es de vital
importancia ya que permitir delimitar los elementos comunes de los actos
procedentes de la Administracin que justifican que se les deba aplicar un determinado
rgimen de Derecho administrativo, justamente el caracterstico de los actos
administrativos.
En la doctrina contempornea destacan dos vertientes acerca de la definicin de acto
administrativo: una estricta y otra amplia. La vertiente estricta de la definicin de
acto administrativo se origina en Alemania, cuya Ley de Procedimiento Administrativo
de 25 de mayo de 1976 declara que: acto administrativo es toda disposicin,
resolucin, u otra medida de autoridad adoptada por un rgano administrativo y dirigida
a la regulacin de un caso particular en el mbito del Derecho Pblico, con efectos
inmediatos en el exterior. El profesor Bocanegra resalta que la idea fundamental de
36
esta definicin es el carcter regulador del acto, en consecuencia, los actos
administrativos para serlo deben encaminarse a la creacin, a la modificacin o a la
extincin de una determinada relacin jurdica, o a la declaracin (o a la negacin de la
declaracin) de un derecho (o de otra circunstancia jurdicamente relevante), respecto
de una persona, cosa o situacin.
La vertiente amplia de la definicin de acto administrativo se sustenta en el
pensamiento del autor italiano Zanobini. Segn esta doctrina es acto administrativo
cualquier declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada
por un rgano de la Administracin pblica en el ejercicio de una potestad
administrativa. Esta tesis fue adoptada en Espaa por el profesor Garca de Enterra,
quien por cuestiones sustanciales reduce la idea del profesor italiano, al sostener que es
acto administrativo la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la potestad reglamentaria. En la definicin de Zanobini quedan incluidos los
reglamentos; sin embargo, el profesor Garca de Enterra los excluye de la definicin de
acto administrativo, por considerar que existen diferencias sustanciales entre el
reglamento y el acto administrativo y, por tanto, es necesario un rgimen jurdico
distinto para cada uno de ellos.
En el ordenamiento jurdico administrativo peruano se ha recogido la vertiente amplia
del acto administrativo. El artculo 1.1 de la LPAG seala: Son actos administrativos
las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn
destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
los administrados dentro de una situacin concreta. La LPAG no distingue a los actos
37
administrativos segn las potestades que hayan sido ejercitadas en la produccin de los
mismos, ni segn los efectos que produce cada acto. As, se comprende que son actos
administrativos tanto los normativos (reglamentos) como los no normativos (licencia,
denuncia, informe, propuesta, etc.).
La definicin de acto administrativo que recoge la legislacin peruana se sustenta en
tres elementos que pueden considerarse como requisitos para determinar si se est
frente a un acto administrativo o no:
En primer lugar, el acto administrativo debe proceder de una Administracin pblica.
Slo la Administracin pblica puede dictar actos administrativos, pues ella es una
organizacin con Poder pblico.
En segundo lugar, el acto administrativo debe consistir en una declaracin jurdica
productora de efectos jurdicos, declaracin que puede ser segn se ha expuesto de
voluntad (actos jurdicos), juicio (dictmenes, informes), conocimiento (certificaciones,
denuncias), y deseo (propuestas).
Por ltimo, el acto administrativo debe ser la manifestacin del ejercicio de una
potestad pblica administrativa. El artculo I. 7 del Ttulo Preliminar de la LPAG reconoce
tcitamente que las acciones de la Administracin Pblica se caracterizan por el ejercicio
de potestades administrativas. Con mayor precisin, el artculo 4 del TUO de la Ley que
regula el Proceso Contencioso administrativo seala que: Conforme a las previsiones
de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso,
procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades
administrativas. A la luz de estas normas, resulta claro que el acto administrativo puede
38
proceder del ejercicio de cualquiera de las potestades administrativas: potestad de
polica, ablatoria, de fomento, organizadora, etctera.
En sntesis, es acto administrativo, segn lo previsto en el ordenamiento peruano, toda
declaracin de la Administracin pblica capaz de producir efectos jurdicos de cualquier
clase, que implica el ejercicio de una potestad administrativa.
7. BREVE REPASO A LOS REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO
El artculo 3 de la LPAG detalla los requisitos que debe poseer todo acto administrativo
para ser vlido. Tales requisitos son: la competencia del autor del acto, la necesidad de
expresar el contenido del acto, la exigencia de sustentar el acto en una finalidad pblica,
la motivacin y el procedimiento regular para la emisin del acto.
El primer requisito, la competencia, hace referencia al conjunto de atribuciones y
facultades expresas, improrrogables e irrenunciables de los rganos de la
Administracin pblica, conferidas por el ordenamiento jurdico positivo. El acto
administrativo, para ser vlido, debe ser emitido por el rgano facultado en razn de la
materia, territorio, grado, tiempo o cuanta. Esta exigencia prevista por el ordenamiento
jurdico demuestra la vinculacin positiva de la Administracin a las leyes: la
organizacin administrativa slo puede hacer aquello para lo que est facultada
legalmente.
El segundo requisito, el objeto o contenido del acto administrativo, obliga al autor del
acto a expresar con claridad y precisin cules son los efectos jurdicos que se quieren
alcanzar, los cuales deben ser lcitos, precisos y posibles fsica y jurdicamente. Esta
exigencia puede interpretarse desde una vertiente a favor del administrado, pues lo que
39
se desea es garantizar que el destinatario del acto conozca efectivamente los efectos
jurdicos impuestos por la Administracin pblica.
El tercer requisito, la finalidad pblica que debe perseguir el acto administrativo, se
encuentra en sintona con la naturaleza vicarial de la Administracin pblica. Si sta
existe para servir al inters general, resulta claro que todos sus actos deben dirigirse
hacia l. Lo contrario da lugar al fenmeno de desviacin de poder, en virtud del cual el
autor del acto utiliza indebidamente sus potestades para conseguir un fin distinto al
previsto por el ordenamiento jurdico. El numeral 3.3 de la LPAG condena la desviacin
de poder al expresar que el autor no puede perseguir mediante el acto administrativo
una finalidad a favor suyo, de un tercero, o una finalidad pblica distinta a la prevista en
la ley.
La motivacin, cuarto requisito de validez del acto administrativo, constituye un
requisito formal y, al mismo tiempo, se identifica con la declaracin expresa de las
circunstancias fcticas y jurdicas que han promovido la emisin del acto, con la causa
del acto. Son los presupuestos o razones que justifican objetivamente la existencia del
acto administrativo. El artculo 6 de la LPAG regula con profundidad este requisito de
validez del acto administrativo, sealando cmo debe realizarse la motivacin y qu
actos no precisan de ella.
Cabe resaltar que la motivacin se debe interpretar como una garanta a favor del
administrado, toda vez que si el particular conoce cules son los motivos que justifican
el acto dirigido hacia l, podr contradecirlo si no se encuentra de acuerdo con el
mismo. As, la motivacin del acto administrativo permite que a posteriori el
administrado pueda ejercer adecuadamente su derecho de defensa. Por otro lado,
40
la necesidad de la motivacin tiende a erradicar que las autoridades administrativas
produzcan actos arbitrarios o antojadizos que puedan afectar los intereses de los
particulares.
Por ltimo, se seala como requisito de validez de todo acto administrativo que ste
haya sido dictado conforme al procedimiento regular previsto para tal efecto. Es
pertinente recordar en este punto que no toda omisin de trmites que conforman el
procedimiento conduce inexorablemente a la nulidad del acto administrativo dictado.
Como se ha sealado en la doctrina, slo la ausencia de trmites esenciales en el
procedimiento previo provoca la nulidad del acto administrativo; las irregularidades
formales no invalidantes (que en esencia son faltas al procedimiento regular) pueden
ser subsanadas. La LPAG acoge esta interpretacin en el artculo 14.2.3 que considera
susceptibles de subsanacin aquellos actos administrativos emitidos con infraccin
a las formalidades no esenciales del procedimiento.
8. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

EN LA DOCTRINA
Como ha sealado el profesor Santamara Pastor, el rgimen de la invalidez de los actos
administrativos se encuentra construido, en sus lneas fundamentales, sobre los
principios clsicos que esta teora ha adquirido en el Derecho civil a lo largo de la
historia. En la teora civil sobre este tema se reconocen hasta tres categoras que
recogen las modalidades tpicas de irregularidad de los actos jurdicos: la nulidad
absoluta o de pleno derecho, la anulabilidad o nulidad relativa y la inexistencia.
La nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos jurdicos se caracteriza por ser
automtica e inmediata, teniendo la sentencia efectos declarativos y erga omnes. Al
estar basada en el orden pblico, puede ser apreciada de oficio por las autoridades, no
41
se extingue por prescripcin ni puede ser subsanada por convalidacin. El acto
jurdico nulo es aquel cuya ineficacia es intrnseca, es decir, cuya carencia de efectos
negociales ocurre sin necesidad de una previa impugnacin del negocio. El acto nulo,
entonces, no produce efectos jurdicos vlidos.
La anulabilidad de los actos jurdicos, por su parte, no tiene carcter automtico e
inmediato. Es necesaria su declaracin mediante una sentencia que tendr efectos
constitutivos; la anulabilidad, adems, slo puede ser alegada por las personas
afectadas y puede ser subsanada por el transcurso del tiempo. El acto jurdico anulable
es aquel que tiene todos los aspectos de su estructura y su contenido es perfectamente
lcito, slo que tiene un vicio estructural en su conformacin. Finalmente, la
inexistencia de los actos jurdicos es una figura prevista en algunos ordenamientos que
se aplica a los supuestos de ausencia evidente de los requisitos mnimos indispensables
para la validez del acto. La inexistencia es la no configuracin del negocio jurdico que
[] no produce ningn tipo de efecto jurdico. Esta institucin es regulada del mismo
modo que la nulidad de pleno derecho.
Al ser extrapoladas estas instituciones al mbito del Derecho Administrativo, han
surgido crticas respecto a si deben ser asumidas con las mismas caractersticas que
presentan en la teora clsica del Derecho civil o si deben ser acogidas de un modo
instrumental por el ordenamiento administrativo, adquiriendo peculiaridades propias.
As, mientras que en el Derecho privado la regla general tiende a ser la nulidad de los
actos contrarios al ordenamiento jurdico, en el Derecho Administrativo la regla general
deber ser la anulabilidad de los actos administrativos, por motivos de seguridad
42
jurdica; la nulidad de los actos administrativos slo se justifica en los casos ms graves
y manifiestos de irregularidad.
Por otro lado, la nulidad y anulabilidad de los actos se ven matizadas por la presencia de
la autotutela administrativa, en virtud de la cual los actos administrativos son
inmediatamente eficaces y la Administracin puede, incluso, materializar esa eficacia
imponiendo la ejecucin forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su
validez, en el supuesto de que sta haya sido cuestionada.
En virtud de esta ltima situacin sealada, en un sector de la doctrina se argumenta
que no existe una relacin necesaria entre el acto administrativo nulo y la ineficacia del
acto; es decir, el acto nulo no es necesariamente ineficaz. En la doctrina espaola, esta
posicin fue introducida por Santamara Pastor para quien es imposible afirmar que un
acto nulo no produzca efectos jurdicos, pues en la prctica se advierte que todo negocio
jurdico o acto jurdico pblico surte efectos en la realidad de los hechos. Sin embargo,
esta aseveracin basada en datos fcticos no conduce a rechazar de plano la relacin de
causalidad que existe entre el acto nulo de pleno derecho y la ineficacia.
Si bien es cierto que en virtud de la autotutela administrativa, los actos administrativos
son inmediatamente eficaces al margen de que se cuestione o no su validez, pues
producen los efectos prcticos que se derivan de ellos, al decir que el acto nulo es
ineficaz ab initio, el concepto de eficacia que se utiliza se traduce principalmente en la
obligatoriedad jurdica del acto. Es decir, el acto nulo puede surtir efectos fcticos, pero
estos efectos no sern protegibles jurdicamente. Por lo tanto, el contenido bsico de
la nocin de eficacia [] a la que se refiere la doctrina y la legislacin comparada cuando
43
habla de ineficacia del acto es [] la obligatoriedad del contenido del acto
administrativo.
Es necesario, por ltimo, exponer brevemente uno de los aspectos procesales de la
nulidad de pleno derecho del acto administrativo: la imprescriptibilidad de la accin de
nulidad. La configuracin de esta institucin parte de una premisa fundamental: la
nulidad de pleno derecho ha sido diseada para reaccionar frente a las infracciones ms
graves y patentes del ordenamiento jurdico, por ello puede ser apreciada de oficio por
las autoridades, no se extingue por prescripcin ni puede ser subsanada por
convalidacin. Por lo tanto, la accin para solicitar la declaracin de nulidad de los actos
administrativos debe ser imprescriptible. Esta afirmacin, sin embargo, tiende a generar
conflictos pues se sostiene tambin que, por motivos de seguridad jurdica, la
declaracin de nulidad de los actos administrativos debe someterse a plazos que deben
ser respetados por los posibles afectados No obstante los conflictos y crticas que
puedan generarse, la accin para declarar la nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos no debe estar sometida a plazos perentorios. Si se reconoce que la
nulidad de pleno derecho existe para expulsar del sistema jurdico aquellos actos
flagrantemente contrarios al ordenamiento, no es posible sostener que por seguridad
jurdica estos actos deben mantenerse pues constituyen manifestaciones del poder
pblico. Es la propia seguridad jurdica, principio fundamental del Estado de Derecho, la
que obliga a eliminar los actos nulos de pleno derecho pues stos contaminan
gravemente la realidad jurdica, pudiendo contravenir principios de carcter
constitucional. As ha sido entendido en Alemania y Francia, pases cuyos sistemas
jurdicos administrativos afirman el carcter imprescriptible de las acciones de nulidad
tanto en la va administrativa como en el proceso contencioso administrativo.
44
9. LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

PERUANA RECOGE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO?
Como se ha puesto de manifiesto, el rgimen de invalidez de los actos jurdicos en
general y de la nulidad del acto administrativo en especial, es un tema espinoso en la
doctrina comparada. Lo mismo sucede en el escenario jurdico peruano, en el cual la
regulacin de la invalidez efectuada por la Ley 27444 [] introduce una dosis adicional
de oscuridad. A continuacin se expondrn algunas de las razones que conducen a esta
afirmacin.
Ante todo, hay que sealar que el anlisis del tema debe basarse en la interpretacin de
dos tipos de normas del ordenamiento administrativo peruano. En primer lugar,
aquellas normas de la LPAG que tratan de los vicios de los actos administrativos; y, en
segundo lugar, aquellas otras que regulan los medios impugnatorios para declarar la
invalidez de los actos.
El artculo 10 de la LPAG regula los vicios del acto administrativo que causan su nulidad
de pleno derecho. Por otro lado, el artculo 14 de la misma norma regula los vicios no
trascendentes que pueden dar lugar a la conservacin del acto administrativo.
Asimismo, el artculo 140.3 reconoce la existencia de un vicio considerado irregularidad
no invalidante, y por ltimo, el artculo 202 regula una situacin sui generis al considerar
que los vicios del acto administrativo reconocidos en el artculo 10 pueden dar lugar a
una posible anulacin de oficio, siempre y cuando el acto agravie el inters pblico. As,
en el ordenamiento peruano se reconocen tres clases de vicios: trascendentes o que
afectan al orden pblico, no trascendentes e irregularidades no invalidantes25.
Aparentemente, el artculo 10 de la LPAG reconoce la institucin de la nulidad de pleno
45
derecho del acto administrativo. Sin embargo, esta supuesta nulidad de pleno
derecho no ha sido configurada como tal en sus dems aspectos. Si bien el legislador
ha previsto vicios trascendentes del acto administrativo que permitiran invocar la
nulidad de ste, el rgimen jurdico impugnatorio para solicitar dicha nulidad no es el
ms adecuado.
El artculo 11.1 de la LPAG seala que: Los administrados plantean la nulidad de los
actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos
previstos en el Ttulo III Captulo II de la presente Ley. Estos recursos
administrativos reconsideracin, apelacin y revisin (este ltimo de carcter
extraordinario) slo pueden interponerse en un plazo de 15 das hbiles a partir del
momento en que el acto es definitivo, segn detalla el artculo 207. 2 de la LPAG. Si se
ha vencido este plazo el acto administrativo se considera firme y no hay lugar para que
el particular interponga recurso alguno.
Por su parte, la Administracin pblica cuenta con un plazo ms amplio para revisar de
oficio los actos administrativos afectados por algn vicio sealado en el artculo 10 de la
LPAG, siempre y cuando el acto agravie el inters pblico. Esta posibilidad se articula de
dos modos distintos segn que el presunto acto viciado provenga de un consejo o
tribunal administrativo, o no. Cuando el acto procede de un consejo o tribunal
administrativo se excluye la posibilidad de revisin de oficio por la propia
Administracin, pudiendo plantearse solamente la accin de nulidad ante el Poder
Judicial durante los tres aos siguientes desde la fecha en que el acto qued firme.
Cuando el acto no procede de un consejo o tribunal administrativo, la Administracin
puede declarar la nulidad del acto en el plazo de un ao desde que el acto qued
46
consentido, vencido este plazo, la misma Administracin puede solicitar al Poder Judicial
la invalidez del acto mediante proceso contencioso administrativo, dentro de los dos
aos siguientes desde la fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad de
oficio.
En el acpite anterior se detall que la nulidad de pleno derecho es una categora que
ha sido elaborada como mecanismo para reaccionar frente a las infracciones ms graves
y patentes del ordenamiento jurdico, por ello la accin para solicitar su declaracin
no se extingue por prescripcin ni puede ser subsanada por convalidacin. No
obstante, el rgimen jurdico aplicable a la supuesta nulidad de pleno derecho en el Per
se contradice con las notas esenciales de esta institucin. En el ordenamiento peruano
las acciones para solicitar la declaracin de nulidad de un acto administrativo se
encuentran sujetas a plazos de caducidad, por lo que realmente se trata de acciones de
anulabilidad. En efecto, es propio de la anulabilidad la posibilidad de que el particular
interponga sus recursos slo en un limitado margen de tiempo, porque [] en estos
casos se otorga preferencia al principio de seguridad jurdica.
En consecuencia, si por un lado el artculo 10 de la LPAG reconoce la existencia de vicios
trascendentes que deben dar lugar a la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo, vicios que por su naturaleza grave no pueden ser convalidados, por otro
lado, los medios impugnatorios sujetos a plazos de caducidad niegan esta razonable
conclusin. Existe una grosera contradiccin en el articulado de la LPAG, pues todos los
vicios que pueden afectar al acto administrativo, sean gravemente contrarios al orden
pblico o no, pueden ser convalidados con el transcurso del tiempo si los medios
impugnatorios para solicitar la declaracin de nulidad del acto no se interponen.
47
Por lo tanto, la pregunta planteada en el inicio del presente punto obtiene una respuesta
negativa: la LPAG no reconoce la nulidad de pleno derecho del acto administrativo.
Aunque formalmente pareciera que s, pues el artculo 10 de esta norma as lo expresa,
queda claro que la configuracin de los medios impugnatorios en va administrativa y en
sede contencioso administrativa es ms bien la propia del rgimen de anulabilidad del
acto administrativo. En sntesis, se asiste a un escenario jurdico en el que la nulidad de
pleno derecho se encuentra deformada.
10. CMO SE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO

ADMINISTRATIVO?
De conformidad a las disposiciones de la Ley N 27444, los administrados solo pueden
solicitar la nulidad de los actos administrativos con motivo de la interposicin de los
recursos administrativos de reconsideracin, apelacin o revisin.
Pero, tambin es posible que la nulidad sea declarada de oficio cuando agravien el
inters pblico. La nulidad de oficio ser declarada por el superior jerrquico del que
expidi el acto. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no est sometida
a subordinacin jerrquica, la nulidad ser declarada por resolucin del mismo
funcionario. Asimismo, si el acto cuestionado hubiera sido emitido por consejos o
tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en
ltima instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaracin de nulidad de
oficio. En tal caso, solo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, va el
proceso contencioso-administrativo. A continuacin, veremos cmo operan estos
mecanismos de revisin del acto administrativo.
48
11. NULIDAD DE OFICIO

rea Derecho de la Competencia y Propiedad Intelectual Cuando se presente alguna de
las causales de nulidad previstas en el artculo 10 de la Ley, se podr declarar de oficio
la nulidad de los actos administrativos, incluso si han quedado firmes al haber vencido
los plazos para la interposicin de los recursos administrativos. Pero, la Ley seala que
la declaracin de nulidad de oficio procede siempre que agravien el inters pblico.
11.1. FUNCIONARIO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD

La declaracin de nulidad solo puede efectuarla el funcionario jerrquico superior al que
expidi el acto que se invalida. Cuando el acto lo emiti una autoridad que no est
sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad ser declarada por resolucin del mismo
funcionario.
11.2. PLAZO PARA DECLARAR LA NULIDAD

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al
ao, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. Cuando ha
prescrito el plazo de un ao antes sealado, solo se podr declarar la nulidad del acto
mediante la interposicin de una demanda ante el Poder Judicial en la va del proceso
contencioso administrativo, la cual deber presentarse dentro de los dos aos contados
desde la fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad en instancia
administrativa.
11.3. ACTOS EMITIDOS POR CONSEJOS O TRIBUNALES

Cuando el acto administrativo es emitido por consejos o tribunales regidos por leyes
especiales competentes para resolver controversias en ltima instancia administrativa,
no puede ser declarado nulo de oficio.
49
En tales casos, nicamente procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial, va el
proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de
los tres aos siguientes a contar desde la fecha en que el acto qued firme.
11.4. REVOCACIN DE OFICIO

La revocacin de oficio no est referida a los actos administrativos que adolecen de una
causal de nulidad, sino a aquellos actos declarativos o constitutivos de derechos o de
intereses legtimos que son modificados o sustituidos de oficio por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia.
Al respecto, la Ley establece una prohibicin para que los actos sean revocados de oficio
por los motivos antes sealados, con excepcin de las revocaciones con efectos a futuro
de los siguientes supuestos:
Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma
con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas legalmente para la
emisin del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia
de la relacin jurdica creada.
Cuando al apreciar elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.
Estos casos de revocacin slo podrn ser aplicados por la ms alta autoridad de la
entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus
alegatos y evidencia en su favor.
50
11.5. REVISIN DE ACTOS JUDICIALMENTE CONFIRMADOS

Cuando un acto administrativo es confirmado por sentencia judicial firme, no procede
su revisin en instancias administrativas.
12. SOBRE LA NULIDAD A PEDIDO DE UN ADMINISTRADO

La nulidad tambin puede ser invocada con la interposicin de un recurso
administrativo, es decir, que la pretensin de nulidad est contenida en los recursos
administrativos. As lo dispone el artculo 11 de la Ley N 27444 cuando seala que: los
administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por
medio de los recursos administrativos.
12.1. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DE LOS RECURSOS

Segn a lo dispuesto por el artculo 207 de la Ley N 27444, el plazo para interponer los
recursos administrativos es de quince das hbiles contados a partir del da siguiente de
la notificacin del acto que se desea impugnar.
Asimismo, dicho artculo dispone que las entidades debern resolver los recursos en un
plazo no mayor de treinta das hbiles contados desde el da siguiente a la interposicin
del recurso. Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se
perder el derecho a articularlos quedando firme el acto que se deseaba impugnar.
12.2. REQUISITOS DE LOS RECURSOS

En los recursos, deber sealarse el acto que se impugna y se debern cumplir los
requisitos previstos en el artculo 113 de la Ley N 27444. Los recursos requieren ser
autorizados por un abogado habilitado para ejercer la profesin.
51
12.3. SOBRE EL RECURSO DE RECONSIDERACIN

El recurso de reconsideracin tiene por finalidad que el mismo funcionario revise
nuevamente el expediente administrativo a raz de una nueva prueba o hecho nuevo
invocado por el administrado. Efectivamente, en la reconsideracin, y de all su nombre,
se solicita que el funcionario que resolvi la solicitud o el expediente, vuelva a
pronunciarse sobre la misma materia. El sustento para esta nueva evaluacin es un
nuevo medio probatorio presentado por el administrado o la ocurrencia de un nuevo
hecho que modifica la situacin en la que se resolvi inicialmente el expediente. Por
ello, esta nueva prueba o el nuevo hecho son requisitos indispensables para que proceda
el recurso de reconsideracin.
nicamente en aquellos casos donde la entidad que resolvi el recurso constituya la
nica instancia administrativa, no ser necesaria la presentacin de la nueva prueba.
Por otra parte, el recurso de reconsideracin constituye un recurso de carcter opcional,
pues el administrado puede optar por no interponerlo lo cual no impide que se pueda
presentar un recurso de apelacin, es decir, la reconsideracin no es requisito para la
interposicin del recurso de apelacin.
12.4. RECURSO DE APELACIN

Mediante el recurso de apelacin, el administrado solicita que el funcionario u rgano
superior al que resolvi el expediente, lo revise nuevamente y emita una resolucin que
revoque o anule la resolucin impugnada. Este recurso se dirige al mismo funcionario
que emiti la resolucin que se impugna, para que lo eleve a su superior jerrquico.
Como tal, el recurso de apelacin no requiere sustentarse en una nueva prueba o hecho,
sino en una diferente interpretacin de los argumentos o medios de prueba actuados
52
en el expediente, o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, es decir, aquellos
casos donde el punto de discusin es la interpretacin o aplicacin de una norma.
El recurso de apelacin es la manifestacin del derecho a la doble instancia
administrativa que poseen los administrados, en virtud del cual, todos los actos
administrativos estn sujetos a la revisin del superior jerrquico, con las excepciones
previstas por ley. Salvo en aquellos casos en los que cabe la interposicin del recurso de
revisin, la resolucin del funcionario que resuelve el recurso de apelacin pone fin a la
va administrativa, siendo impugnable nicamente a travs del proceso contencioso-
administrativo.
12.5. SOBRE EL RECURSO DE REVISIN

El recurso de revisin constituye un mecanismo excepcional en el procedimiento
administrativo y se aplica nicamente en aquellos casos en los que el recurso de
apelacin es resuelto por un funcionario o autoridad que no constituye la autoridad de
competencia nacional en el sector correspondiente. En este caso, el recurso se
interpone ante la autoridad que resolvi el recurso de apelacin a fin de que lo eleve a
su superior jerrquico. Se tratara entonces de una tercera instancia en la que se
revisara el procedimiento, a fin de emitir una resolucin definitiva en la va
administrativa.
12.6. SOBRE LA CALIFICACIN DE LOS RECURSOS

Como una garanta de los derechos delos administrados, los funcionarios de la
administracin estn obligados a dar trmite a los recursos presentados, aun cuando el
administrado se hubiera equivocado al calificarlo como de reconsideracin o de
apelacin, de tal manera que si un administrado interpuso un recurso de
reconsideracin pero del sentido del escrito se aprecia que su voluntad es que resuelva
53
el superior jerrquico, entonces el funcionario debe tramitarlo como un recurso de
apelacin y elevarlo a su superior.
12.7. SOBRE LOS EFECTOS DE LOS RECURSOS

La interposicin de los recursos administrativos no determina la suspensin de la
ejecucin del acto impugnado, salvo que as se haya establecido en una norma legal. Sin
embargo, es posible que el funcionario competente para resolver el recurso suspenda
de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto impugnado, cuando se hubiera
presentado alguna de las siguientes situaciones:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
12.8. SOBRE LA RESOLUCIN QUE RESUELVE LOS RECURSOS

La resolucin de los recursos administrativos declarar fundadas o infundadas, en todo
o en parte, las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisibilidad.
Si se constatara la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, adems de la
declaracin de nulidad, resolver sobre el fondo del asunto. Si esto no fuera posible,
dispondr la reposicin del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.
12.9. SOBRE EL AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA

Dependiendo del procedimiento, la resolucin que resuelve los recursos administrativos
de apelacin o de revisin constituyen la ltima instancia en la va administrativa, por lo
que quedara agotada con las decisiones sobre estos recursos.
10.- ANEXOS
54

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NDICE

NULIDAD ADMINISTRATIVA ......................................................................................................... 3

12.1. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DE LOS RECURSOS ...................................................... 51

1.- ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

satisfaccin, tener la oportunidad de participar en el homenaje que se rinde a la vida del

eminente profesor mexicano Jorge Fernndez Ruiz, quien representa un testimonio de

dedicacin acadmica y de calidades personales, que lo han convertido en un ejemplo

por varios aos las actividades de la Asociacin Iberoamericana de Derecho

Administrativo, que en este momento l preside, somos testigos directos de su

Cuando se estudia el derecho administrativo, generalmente se analizan los grandes

temas que constituyen su objeto, como son, principalmente, la organizacin

administrativa, los actos y los contratos administrativos, el rgimen de la funcin

momento en que se realiza el estudio. Pero raramente se analizan o se plantean los

aspectos que estn en la base del derecho administrativo y que constituyen su

fundamento y su razn de ser, es decir, lo que podramos denominar su esencia o su

son fundamentales para comprender 293 el sentido y el contenido de cualquier objeto

comprender mejor su existencia y su objeto.

Al respecto, si el derecho administrativo es, como de manera general se tiene aceptado,

el rgimen jurdico de la administracin pblica, es decir, de la administracin estatal,

puede afirmarse, en primer lugar, como lo expres el profesor Georges Vedel en su

necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la accin de la administracin.

trmino no existe derecho administrativo mientras ese conjunto de reglas no sea

afirmarse que efectivamente existe derecho administrativo en un Estado, cuando ese

conjunto de normas reguladoras de la organizacin y la actividad administrativas son

obligatorias para las autoridades y conforman un cuerpo coherente y sistemtico, que

ramas jurdicas tradicionales, como el derecho civil, el penal, el comercial, el laboral,

del derecho administrativo, referida a los que podran denominarse antecedentes

imperio ya existan instituciones pblicas que requeran de algn mnimo de normas

prximas a los diferentes pases, como la poca monrquica y la colonizacin espaola

algunas reglas para organizar la actuacin de las autoridades, no exista la ms mnima

intencin de conformar un cuerpo sistemtico de normas que regularan esa actuacin

Por consiguiente, entendido en los trminos ms estrictos que hemos mencionado, el

rama del derecho(II).

2.- LA ETAPA DE FORMACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

con la Revolucin Francesa, de 1789, constituyen la fuente prxima del derecho

administrativo. En ese sentido, podemos decir que el concepto de Estado de derecho,

de partida de esa rama del derecho. En efecto, si el Estado de derecho traduce,

comienzo, que el sometimiento de las autoridades a unas normas jurdicas no implica

necesariamente la aparicin y existencia del derecho administrativo pues, como lo ha

derecho en un Estado determinado, se requiere que esas normas constituyan un cuerpo

Lo anterior se traduce en que la concepcin del Estado de derecho, a pesar de ser la

fuente del derecho administrativo, como lo hemos afirma- do, no implica

existencia de un derecho administrativo, como con- junto sistemtico y ordenado de

para los particulares, de aquellos que parecen no reconocer la existencia de ese

actividad tanto de los particulares como de la administracin. As, partiendo de la idea

de un rgimen diferente para cada uno de esos sujetos, el exconsejero de Estado de

de que esa clasificacin est realmente ms basada en la existencia o no de una

los dos sistemas presentan importantes atenuaciones que desfiguran la clasificacin

de las reglas de fondo aplicables a la administracin, hablar del sistema de derecho

administrativo, de origen francs, y del otro sistema de derecho administrativo, para

referirse al Administrative Law del sistema angloamericano del Common Law.

en la Revolucin Francesa de 1789 y producto de una evolucin progresiva que fue

consolidando dicha concepcin. La formacin de ese conjunto especial de normas

con el triunfo de la Revolucin Francesa, consistente en que los hombres de la

a la revolucin los administradores de justicia de la poca se haban convertido en un

estrategia cuando estuvieran en desacuerdo con las decisiones de los nuevos

filosofa revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asuntos

que afectaba gravemente la concepcin del Estado de derecho en la medida de que el

principio consistente en que los gobernantes estaban sometidos al ordenamiento

jurdico quedaba en la realidad como un simple postulado terico, sin significado

Esta prohibicin fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de agosto de 1790, en

las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricato,

inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar

ante ellos a los funcionarios de la administracin por razn de sus funciones.