Teoria do rgo, classificao

e Poderes do Estado

rgo pblico
Vrias teorias tentam explicar a natureza do rgo pblico e identificar
suas atribuies ao Estado. Os rgos pblicos so meros centros de com-
petncia que executam as funes das pessoas jurdicas que representam
o Estado. A dificuldade maior saber qual teoria se assenta realidade do
rgo pblico. Temos vrias teorias que tentam explicar o que so os rgos
pblicos.

A primeira teoria, chamada teoria do mandato, pega por base um institu-

to tpico do Direito Privado e teria por primazia o contrato de mandato, onde
o mandante outorgava poderes a outra pessoa, o mandatrio, para que esse
pudesse exercer atos em nome do mandante sob a responsabilidade deste.

Dessa forma, o agente seria mandatrio da pessoa jurdica que outorgaria

poderes ao agente para agir em seu nome. Essa teoria no utilizada em
nosso ordenamento jurdico e em provas de concursos deve ser dada como
errada.

A segunda teoria a teoria da representao, em que o agente pblico

seria como um representante de pessoas incapazes. O agente trabalharia
como um tutor do Estado. Essa teoria tambm no foi acolhida e deve ser
rechaada.

Teoria do rgo
Essa a terceira teoria e a que deve ser utilizada nas provas de concur-
sos pblicos, pois ela adotada por nossa doutrina e jurisprudncia. Por essa
teoria presume-se que a pessoa jurdica da Administrao Pblica manifesta
sua vontade atravs dos rgos que so partes integrantes da sua estrutura.
Os rgos pblicos, por essa teoria, possuem algumas caractersticas mar-
cantes, descritas a seguir.

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 os rgos pblicos no possuem patrimnio prprio;

 os rgos pblicos no possuem personalidade jurdica;

 os rgos pblicos no possuem autonomia;

 os agentes que trabalham nos rgos esto em imputao pessoa

jurdica que esto ligados.

Os rgos pblicos no possuem

patrimnio prprio
Para que essa teoria seja entendida, temos que pensar em uma metfora.
Pense em um corpo humano em que a cabea a pessoa jurdica (como
exemplo a Unio) e que os rgos so os braos e as pernas. Pois bem, quem
comanda as aes a cabea, ou seja, a pessoa jurdica.

Os braos e pernas s se movimentam porque a cabea determina. Da

mesma forma que um relgio no pertence ao brao esquerdo, os rgos
tambm no possuem patrimnio prprio. Podemos trocar o relgio do brao
esquerdo para o direito e ainda assim o relgio continuar pertencendo
pessoa. No caso da Administrao Pblica, por exemplo, podemos tirar uma
viatura da Polcia Rodoviria Federal (PRF) e transport-la para a Polcia Federal
e ainda assim o patrimnio continuar pertencendo Administrao Pblica.

Dessa forma, errado dizer que uma viatura pertence, por exemplo,
Receita Federal, ou um avio Polcia Federal, pois esses rgos so como os
braos e pernas, somente executam o que a cabea manda.

Os rgos pblicos no possuem

personalidade jurdica
Os rgos no so pessoas, so meros centros de competncia ou de exe-
cuo, somente executam as decises da pessoa jurdica a que esto ligados.
No podemos confundir rgo com pessoas polticas ou pessoas adminis-
trativas, pois rgos so partes integrantes das pessoas da Administrao
Pblica, como se braos e pernas fossem. Se um rgo for extinto, a pessoa
ainda ter personalidade jurdica e continuar existindo. Da mesma forma

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que, se uma pessoa perder um brao, a pessoa continuar a existir e ter

direitos e obrigaes.

Os rgos pblicos no possuem autonomia

Alguns rgos possuem uma pequena autonomia, que caracteriza a ex-
ceo regra. A capacidade processual do rgo se confirma na perspectiva
da possibilidade de impetrao de mandado de segurana, na defesa de sua
competncia, quando violada por outro rgo.

Contudo, devemos nos atentar, pois essa capacidade processual somente

alcana os rgos independentes e autnomos.

Os agentes que trabalham nos rgos esto em

imputao pessoa jurdica que esto ligados
Aqui a teoria diz que todas as aes do agente so imputadas civilmente
pessoa jurdica a que os agentes esto ligados. Para facilitar a explicao
vamos criar uma metfora e o entendimento ficar simplificado.

Imagine que uma me saia e leve seu filho a uma exposio de arte moder-
na. Imagine agora que ela descuide de seu filho de trs aninhos e que o garoto
empurre uma esttua muito cara, que cai ao cho. Nesse caso, a me no pode
alegar que o filho o responsvel, tampouco esperar que o filho cresa para
pagar o prejuzo. Na prtica, para a responsabilidade civil, quem efetivamente
empurrou a esttua foi a me, pois o filho estava em imputao me, ou
seja, o filho funcionou como uma extenso do corpo da me. Assim, quem na
verdade empurrou a esttua e gerou o prejuzo foi a me, portanto, resta a ela
pagar e esperar o filho crescer para cobrar regressivamente.

Trazendo para a Administrao Pblica a ideia a mesma. Quando um

policial federal est trabalhando e causa um prejuzo como, por exemplo,
enquanto dirige uma viatura colide com veculo de terceiro, o terceiro cobra
no do agente, mas diretamente do Estado e depois o Estado tenta cobrar
do agente em uma ao regressiva. Estar em imputao significa que tudo
que o agente fizer dentro do rgo, a responsabilidade civil ser imputada
ao Estado.

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Esquema didtico da teoria do rgo pblico:

Teoria criada pelo professor Hely Lopes Meirelles

Pessoa jurdica

rgo pblico

Agentes
trabalhando
no rgo em
imputao pessoa
jurdica a que esto
ligados

Classificao dos rgos segundo

a posio estatal

Independentes
So aqueles que esto descritos no texto constitucional e no possuem
qualquer subordinao com outros rgos. Esto no pice da cadeia dos
rgos pblicos e seus agentes so considerados agentes polticos.

Autnomos
Caracterizam-se por possurem ampla autonomia administrativa, finan-
ceira e tcnica. Recebem a denominao de rgos diretivos.

Superiores
Sua caracterstica marcante receber a denominao de rgos de dire-
o, controle e deciso, dessa forma esto sujeitos ao controle hierrquico.
No possuem autonomia administrativa nem financeira.

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Subalternos
Esses rgos possuem reduzidssimo poder decisrio e so considerados
rgos de mera execuo.

Exemplo esquematizado da classificao dos rgos segundo a posio

estatal.

Presidncia da Repblica

Ministrio da Justia

Departamento de Polcia Federal

Delegacia da Polcia Federal

Colocamos como exemplo da teoria do rgo a estrutura do Poder Execu-

tivo da Unio. Dessa forma, os rgos so simples e meros centros de com-
petncia que agem sob os comandos da pessoa jurdica Unio. Aqui a regra
a hierarquia e subordinao, assim, os rgos de maior escalo comandam
as aes dos de menor escalo.

A presidncia da Repblica na Unio, dentro do Poder Executivo, um

exemplo de rgo independente, seus agentes so inseridos atravs de elei-
o, so considerados agentes polticos e possuem suas competncias hau-
ridas diretamente do texto constitucional. Podemos dar vrios outros exem-
plos: STF e STJ, dentro da estrutura do Poder Judicirio da Unio; Cmara e
Senado dentro da estrutura do Poder Legislativo da Unio. Nos Estados po-
demos colocar como base as Governadorias e nos Municpios as Prefeituras.
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Os rgos autnomos so subordinados chefia dos rgos indepen-

dentes, no entanto, possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica.
Como exemplo de rgo autnomo colocamos o Ministrio da Justia.

Os rgos superiores recebem a classificao de rgo de deciso,

controle e direo, ou seja, so rgos de comando e execuo. Esses
so inmeros na esfera federal e so eles que coordenam as aes cen-
tralizadas da Unio. Esto sujeitos aos comandos dos rgos autnomos
e independentes e no possuem autonomia administrativa e financeira.
So exemplos as superintendncias da Polcia Federal ou da Receita Fe-
deral na Unio.

Por fim, pegamos como exemplo de rgos subalternos uma delegacia

da Polcia Federal. Esse tipo de rgo somente executa as funes deter-
minadas pelos rgos superiores, est na base da cadeia hierrquica e no
possui nenhuma autonomia. So considerados rgos de mero expediente,
no podem no governo federal sequer determinar a remoo de um servi-
dor, que competncia dos rgos superiores.

A classificao dos rgos, segundo a posio estatal, consequncia da

tcnica administrativa de desconcentrao, ou seja, mera diviso de rgos
para melhor executar a funo administrativa.

Poderes do Estado: funes tpicas

e funes atpicas
A Constituio Federal de 1988 adotou a teoria da tripartio dos Poderes
no seu artigo 2., que reza o seguinte:
Art. 2. So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio.

Dessa forma, os Poderes so independentes e harmnicos entre si, no

valendo aqui a regra da hierarquia e subordinao, pois em suas funes
Constitucionais, os Poderes no podem sofrer qualquer tipo de interferncia
externa.

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O Poder Executivo exerce o controle da Administrao Pblica e tem a

funo principal de executar as leis. Na estrutura descentralizada do Estado,
os Municpios so representados pelos prefeitos, os Estados pelos governa-
dores e a Unio pelo Presidente da Repblica.

Ao Poder Legislativo atribuda a funo legislativa e, segundo a deter-

minao da teoria da separao dos Poderes, atribuda a funo constitu-
cional de elaborao das leis.

O Poder Judicirio tem a funo, segundo a Constituio, de ser o guar-

dio da lei e julgar as lides em sociedade.

Assim, os trs Poderes integram a organizao poltica do Estado e so

considerados como uma diviso interna, tendo como funo principal im-
pedir o poder do Estado nas mos de uma nica pessoa ou rgo. Em 1748,
Charles de Montesquieu desenvolveu a clssica teoria da tripartio do
poder do Estado, ou seja, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Na estrutura das Constituies anteriores, a ideia original era de uma rgida

separao entre os Poderes, contudo essa estrutura foi sendo substituda pela
ideia de uma maior integrao para melhor administrao do Estado. Dessa
forma, os Poderes passaram no s a desenvolver suas funes tpicas de-
terminadas pela Constituio, como tambm funes que a princpio seriam
determinadas pela Constituio a outros Poderes. A separao rgida foi aos
poucos sendo transformada em flexvel, ou seja, a separao no mais era ab-
soluta, tomando o cunho de uma separao relativa.

Diante desse contexto, criamos a ideia das funes tpicas aquelas fun-
es originais determinadas pela Constituio, em que o Judicirio julga, o
Executivo executa e o Legislativo cria leis , e tambm das funes atpicas
em que os Poderes desempenham outras funes fora as que esto deter-
minadas na Constituio. Vejamos alguns exemplos.

O Poder Executivo, quando profere decises nos processos administra-

tivos, est desempenhando a funo de julgar; o Poder Legislativo, quando
est compondo as mesas do Senado ou da Cmara, est administrando; o
Poder Judicirio, quando est administrando um frum, est tambm na
funo de administrar; assim, podemos notar que os Poderes desempenham
funes que no so originariamente suas, ou seja, funes atpicas.

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Quadro exemplificativo
Funes atpicas
Poderes Funes tpicas
(exemplos)
Legislar quando edita medidas pro-
Executivo Administrar
visrias com fora de lei.
Administrar quando compe as me-
Legislativo Legislar
sas da Cmara e do Senado.
Administrar quando controla admi-
Judicirio Julgar as lides
nistrativamente um frum.

Resoluo de questes
1. (Cespe) Acerca dos rgos pblicos, julgue o item abaixo.

Alguns rgos possuem capacidade processual, que independe da

personalidade jurdica, j que possuem interesses e prerrogativas pr-
prias a serem defendidas, como, por exemplo, as agncias executivas,
que operam contratos de gesto.

Soluo: Errado. Vrios erros esto presentes na questo. O primeiro

que, em regra, o rgo pblico no possui capacidade processual,
a exceo se d quando o rgo defende prerrogativas de direitos
subjetivos contra outros rgos e, mesmo assim, somente os rgos
autnomos e independentes possuem essa prerrogativa. As agncias
executivas representam uma espcie de ttulo para quem assina os
contratos de gesto e podem ser os rgos, pessoas jurdicas da Ad-
ministrao direta e tambm as autarquias. Na regra geral, para ter ca-
pacidade processual, necessrio ter personalidade jurdica. Questo
em que o concursando resolveria sob vrios aspectos.

2. (Cespe) Lanando mo do conceito de Administrao Pblica em seu

sentido orgnico, isto , no sentido de conjunto de rgos e pesso-
as destinado ao exerccio da totalidade da ao executiva do Estado,
a Constituio Federal positivou os princpios gerais norteadores da
totalidade de funes, considerando todos os entes que integram a
Federao brasileira (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
Assim, os princpios inerentes Administrao Pblica so aqueles ex-

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postos no art. 37 da Constituio Federal. Alguns foram positivados de

forma expressa, e outros, de forma implcita ou tcita.

Acerca do assunto abordado no texto acima, julgue o item subsequente.

O princpio ou regra de moralidade da Administrao Pblica pode

ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela
Administrao Pblica, ou por ela delegados, so imputveis no ao
funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa
em nome do qual age o funcionrio.

Soluo: Errado. Essa teoria no diz respeito ao princpio da moralidade

administrativa, mas sim teoria do rgo, em que os rgos no pos-
suem personalidade jurdica, tampouco vontade prpria, e seus agen-
tes esto em imputao pessoa jurdica a que esto ligados, ou seja,
todas as aes do agente pblico nessa qualidade so imputveis ao
Estado, nesse sentido temos o artigo 37, 6., da Constituio Federal:
Art. 37 [...]

6. As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de

servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos
de dolo ou culpa.

3. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Pblico e os seus rgos

assegurar, s pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno
exerccio de seus direitos bsicos, julgue o item.

Os rgos da Administrao direta devem dispensar, no mbito de sua

competncia e finalidade, tratamento prioritrio e adequado, tenden-
te a viabilizar, na rea de educao, a matrcula compulsria em cursos
regulares de estabelecimentos pblicos e particulares de pessoas por-
tadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema
regular de ensino.

Soluo: Certo. Obrigatoriedade legal determinada pelo princpio da

eficincia, ltimo a ser inserido no bojo do texto Constitucional. As de-
terminaes da eficincia inseridas pela Emenda Constitucional 19/98
esto determinadas no artigo 37 ao 41 da Constituio Federal. Essa
Emenda foi chamada de Reforma Administrativa.

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Atividades
1. (Cespe) Acerca da organizao administrativa da Unio, julgue o item
seguinte.

Em regra, os rgos, por no terem personalidade jurdica, no tm

capacidade processual, salvo nas hipteses em que os rgos so
titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade pro-
cessual para a defesa de suas prerrogativas e competncias.

2. (Cespe) A respeito da Administrao Pblica brasileira, julgue o item

subsequente.

Como regra, a criao e a extino de rgos pblicos no podem acon-

tecer por decreto do chefe do Poder Executivo, mas apenas por lei.

3. (Cespe) Acerca do Direito Administrativo e do abuso de autoridade,

julgue o item a seguir.

O Direito Administrativo, por ser um dos ramos do Direito Pblico, dis-

ciplina no somente a atividade administrativa do Poder Executivo,
mas tambm a do Poder Legislativo e do Judicirio.

4. (Cespe) A respeito do Direito Administrativo, julgue o item seguinte.

facultado ao Poder Judicirio, ao exercer o controle de mrito de um

ato administrativo, revogar ato praticado pelo Poder Executivo.

5. (Cespe) O estado X editou uma lei que determina nica e exclusiva-

mente s distribuidoras de combustvel a responsabilidade pela ins-
talao de lacres em tanques de combustveis dos postos de revenda,
ficando elas sujeitas multa, em caso de descumprimento da deter-
minao legal. O governador do estado, por meio de decreto estadual,
responsabilizou tambm os postos revendedores pela no instalao
dos lacres nos respectivos tanques de combustvel, sob pena de apli-
cao de multa.

Em relao situao hipottica acima, julgue o item que se segue.

Na hiptese em questo, o decreto um ato primrio do Poder Execu-

tivo e tem carter interno.

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6. (Cespe) Acerca dos rgos pblicos, julgue o item seguinte.

Quanto composio, os rgos pblicos se classificam em singulares

e coletivos. Os singulares so aqueles integrados por um s agente,
como os chefes do Poder Executivo, e os coletivos, aqueles compostos
por vrios agentes.

7. (Cespe) Julgue o prximo item a respeito da Administrao Pblica,

segundo a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF).

Os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio

podem ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.

8. (Cespe) Acerca do conceito de ato administrativo, julgue o item abaixo.

Atos administrativos so aqueles praticados exclusivamente pelos ser-

vidores do Poder Executivo, como, por exemplo, um decreto editado
por ministro de estado ou uma portaria de secretrio de justia de es-
tado da Federao.

9. (Cespe) Quanto aos Poderes Pblicos, julgue o prximo item.

O ato normativo do Poder Executivo que contenha uma parte que

exorbite o exerccio de poder regulamentar poder ser anulado na sua
integralidade pelo Congresso Nacional.

10. (Cespe) Considerando que o Departamento de Polcia Federal (DPF)

um rgo do Ministrio da Justia, julgue o item a seguir.

Por pertencer o DPF ao Poder Executivo, os atos praticados por agen-

tes pblicos lotados nesse rgo no so sujeitos a controle legislati-
vo, mas apenas a controles administrativo e judicial.

11. (Cespe) No que concerne aos agentes pblicos, julgue o item subse-
quente.

constitucional o decreto editado por chefe do Poder Executivo de

unidade da Federao que determine a exonerao imediata de ser-
vidor pblico em estgio probatrio, caso fique comprovada a partici-
pao deste na paralisao do servio, a ttulo de greve.

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Dicas de estudo
 O primeiro passo para chegar a to sonhada aprovao ter organi-
zao na hora de estudar. Diante disso, o mais importante deixar um
horrio determinado para assistir s videoaulas na web e sempre ter
em mente que o fato de estudar em casa s vezes se torna um desafio,
mas com perseverana, a vitria chegar.
 O material dialgico, ou seja, assista s aulas e acompanhe todo o
material escrito. Assim, o que se fala nas aulas consta tambm no ma-
terial escrito. Contudo, fazer anotaes de suma importncia.
 Objetividade a palavra de ordem. Diante disso, no adianta ficar se
debruando em livros gigantescos, pois as bancas examinadoras co-
bram questes objetivas e de grau mediano. Os contedo program-
ticos so gigantescos e, caso o concursando perca tempo tentando se
aprofundar demais, perder o foco no estudo.
 Para fins de concursos pblicos temos que achar livros que retratem os
vrios posicionamentos das bancas examinadoras e tratem dos assun-
tos de forma simples. Diante disso, e focando sempre na necessidade
do concursando, eu indico as obras dos professores Marcelo Alexan-
drino e Vicente Paulo (Direito Administrativo e Direito Constitucional
Descomplicado, da editora Mtodo).
 Tenacidade deve ser um predicativo fundamental para o concursan-
do chegar aprovao. Lembrem-se, os concursos pblicos no Brasil
esto profissionalizados, dessa forma, o importante ter em mente
que a preparao mnima dura em torno de oito meses a dois anos de
muito estudo.

Boa sorte concursando e at a aprovao!

Referncias
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011.

Mello, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Ma-
lheiros, 2011.

Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.

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Gabarito
1. Certo

2. Certo

3. Certo

4. Errado

5. Errado

6. Certo

7. Errado

8. Errado

9. Errado

10. Errado

11. Errado

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