UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAO
NCLEO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

SIDENI PEREIRA LIMA

CONFIGURAO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAES

DE GOVERNO:
contribuio crtica dos enfoques de Escolha Racional

Salvador
2009
 SIDENI PEREIRA LIMA

CONFIGURAO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAES

DE GOVERNO:
contribuio crtica dos enfoques de Escolha Racional

Dissertao apresentada ao Ncleo de Ps-Graduao em

Administrao da Escola de Administrao da UFBA como
parte dos requisitos para obteno do ttulo de Mestre em
Administrao.

Orientadora: Profa. Dra. Vera Lcia Peixoto Santos Mendes.

Salvador/Ba
2009
 Escola de Administrao - UFBA

L732 Lima, Sideni Pereira

Configurao administrativa de organizaes de governo :
contribuio crtica dos enfoques de escolha racional /
Sideni Pereira Lima. 2009.
72 f.

Orientadora: Prof. Dr.Vera Lcia Peixoto Santos Mendes.

Dissertao (mestrado) Universidade Federal da Bahia,
Escola de Administrao, 2009.

1. Administrao pblica Idia (Filosofia). 2.

Organizaes pblicas. I. Ttulo.
CDD
351.001
 SIDENI PEREIRA LIMA

CONFIGURAO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAES

DE GOVERNO:
contribuio crtica dos enfoques de Escolha Racional

Dissertao aprovada para obteno do grau de Mestrado Acadmico em Administrao pela

Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia.

Aprovada em 08 de julho de 2009.

Banca Examinadora

_____________________________________________
Profa. Dra. Vera Lcia P. S. Mendes - Orientadora
Doutora em Administrao UFBA
Universidade Federal da Bahia - UFBA

______________________________________________
Prof. Dr. Eduardo Fausto Barreto
Doutor em Administrao
Universidade Federal da Bahia - UFBA

________________________________________________
Profa. Dra. Maria Ceci A. Misovsky
Doutor em Administrao - UFRGS
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
 A meus pais,
por razes que no caberiam nem mesmo em toda extenso deste escrito.
 AGRADECIMENTOS

Agradeo Professora Vera Lcia Peixoto Santos Mendes, pelo generoso aceite e toda
devoo empenhada atividade de orientao da presente pesquisa; e a todo o Ncleo de Ps-
Graduao em Administrao da Universidade Federal da Bahia NPGA/UFBA, pelo
excepcional ambiente por que fui acolhido em minha passagem por seu tradicional Programa
de Mestrado Acadmico.
Em que pesem os desafortunados episdios a turvar os dias de finalizao deste
estudo, agradeo, evidentemente, ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto pela
autorizao de afastamento para participao no aludido programa.
De meus viscerais convvios, segue agradecimento infinito amada famlia pais,
irmos e a pequena Sara , em particular, pela colossal complacncia ante minhas freqentes,
ainda que involuntrias, ausncias.
A Andrezinho e Elga, afetos maiores dos dias de Salvador, tornados, por graa da
vida, novos e estimados amigos.
A Emanuel e Elsie, Eneidinha e Joo, Clarice e Juliana, em especial, pelo terno abrao
com que fui recebido em meu regresso Braslia.
Aos ocasionalmente distantes, e sempre to prximos, Ronaldo e Toninho.
Ao generoso Fbio, ao honrado Raulzito e ao desmedidamente altrusta e
preceitualmente discreto Kaiser, pela descarada beleza de suas almas. Gi, Anjo de
Minhas Letras, com imenso beijo. Aos decididamente bem- vindos Marcelo e Tas, ddivas do
presente e esplendorosas flores do porvir. A vocs agradeo os risos, os sambas e, sobretudo,
a imensa solidariedade que entre eles se abriga.
A Dinho, Cris e Renato, certezas de que o legado de minha gerao no se far,
apenas, por longa lista de infortnios.
 Adormece o teu corpo com a msica da vida.
Encanta-te.
Esquece-te.
Tem por volpia a disperso.
No queiras ser tu.
Quere ser a alma infinita de tudo.
Troca o teu curto sonho humano
Pelo sonho imortal.
O nico.
Vence a misria de ter medo.
Troca-te pelo Desconhecido.
No vs, ento, que ele maior?
No vs que ele no tem fim?
No vs que ele s tu mesmo?
Tu que andas esquecido de ti? [verso-base: Tu que te esqueceste de ti?]

Ceclia Meireles, 2003, p. 17

 RESUMO

LIMA, S. P. Configurao Administrativa de Organizaes de Governo: contribuio

crtica dos enfoques de escolha racional. 2009. 75f. Dissertao (Mestrado Acadmico em
Administrao) Escola de Administrao, Salvador, 2009.

O presente trabalho traz contribuio crtica das abordagens de escolha racional para o
estudo de problemas de reorganizao administrativa de organizaes de governo. Seu
principal objetivo consiste na interpretao de marcante episdio de aplicao da perspectiva
de escolha pblica s investigaes sobre o tpico. A nfase de todo o texto recai sobre a
relevncia de indagaes da assim chamada Teoria Democrtica em particular, daquelas
relacionadas noo de interesse pblico para a compreenso de semelhantes questes.
Aps alongadas justificativas, so colhidas, pela considerao de intervenes de importantes
intrpretes, preciosas indicaes da pertinncia da abordagem para o adequado estudo do
tema. Reconhecidas as significativas lacunas e razovel desatualizao dos inventrios
oferecidos, e a fragilidade das interpretaes sobre as opes normativas da ortodoxia
contempornea em Administrao Pblica, apresenta-se alternativa leitura do correspondente
debate. Serve de guia nova interpretao proposio de Marhsall e Choudhury (1997) sobre
a rivalidade, no campo dos estudos polticos, de duas grandes tradies analticas,
comprometidas com concepes absolutamente diversas de interesse pblico. A
extrapolao dessa tese permitir, ainda, a formulao de hiptese sobre o movimento de
idias no seio da prpria tradio dos estudos de escolha racional. A dissertao concluda
com a apresentao de indcios de recrudescimento do conservadorismo democrtico no
interior dessa tradio, com sugesto de aprofundamento das investigaes nesse campo e
incitao valorizao dos empreendimentos sobre a Histria das Idias em Administrao
Pblica.

Palavras- chave: Administrao. Histria das Idias em Administrao Pblica. Modelagem

Organizacional.
 ABSTRACT

LIMA, S. P. Administrative Configuration of Governmental Organizations: contribution

for a critique to Rational Choice Perspectives. 2009. 75f. Dissertation (Academic Masters on
Business) Business School. Salvador, 2009.

This presents a contribution for a critique of Rational Choices approach to governmental

reorganization problems. Its main purpose is to interpret an important episode on Intellectual
Public Administration History. The emphasis rests upon the relevance of democratic theory
issues and especially of public interest conceptualizations for a full understanding about
such topics. After the research justifications, by assessment of some leader scholars works,
we have some relevant signs about the importance of the proposed approach for
reorganization policies studies. For the actualization gaps and usual misunderstandings about
Public Administration Orthodoxys normative choices, it will be offered an alternative
interpretation for the debate. Serves as a guide Marshall and Choudhury (1997) thesis
concerning the presence of two rival traditions on political studies, evolved with very
different conceptions of public interest. The same thesis will serve, a step further, to
reinterpret the dynamic of ideas gone, over the last decades, inside the Rational Choice
Tradition. The work ends with some remarks about democratic conservatism increasing inside
this tradition and an invitation for deeper researches on this important field, as well on
Intellectual Public Administration History at large.

Key words: Administration. Public Administration Intellectual History. Organizational

Design.
 SUMRIO

1 INTRODUO......................................................................................................................9

2 A DIETA DO ELEFANTE: MODELAGEM ORGANIZACIONAL E A

ADMINISTRAO PBLICA CONTEMPORNEA .................................................25

2.1 INTERPRETAES DO DEBATE CONTEMPORN EO .............................................25

2.2 O DEBATE SOB NOVO PRISMA ...................................................................................42

3 AS SEMENTES DO MAL: ESCOLHA RACIONAL, INTERESSE PBLICO E

CONFIGURAO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAES DE GOVERNO EM
PIONEIROS ESCRITOS DE VINCENT E ELINOR OSTROM .................................48

4 CONSIDERAES FINAIS ..............................................................................................58

REFERNCIAS ......................................................................................................................61

ANEXO ...................................................................................................................................68
 9

1 INTRODUO

A histria social das cincias sociais no uma especialidade dentre outras. Ela o
instrumento privilegiado da reflexividade crtica, condio imperativa da lucidez
coletiva e individual. Sem dvida ela pode tambm servir para o ressentimento e a
m-f, quando dela se esperam apenas satisfaes sem o perigo da indignao e da
denncia retrospectivas, ou os benefcios assegurados por uma defesa sem riscos de
boas causas passadas. Mas, realmente, ela s encontra sua justificao quando
consegue atualizar os pressupostos inscritos no princpio dos empreendimentos
cientficos do passado, os quais perpetuam, freqentemente no estado implcito, a
herana cientfica coletiva, os problemas, os conceitos, os mtodos ou as tcnicas
(BOURDIEU , 2002, p. 143).

O presente estudo tem como objetivo analisar a aplicao da denominada perspectiva

da Escolha Pblica ao estudo das atividades de configurao e redesenho de orga nizaes de
governo. Apresenta como questo norteadora a seguinte indagao: qual a relevncia de
consideraes de Teoria Democrtica em particular daquelas relacionadas noo de
interesse pblico para a configurao e redesenho de organizaes de go verno?

Com recordao de artigo do professor Renato Lessa publicado no ano de 2002, pela
expresso Teoria Democrtica far-se- referncia, ao longo de todo o trabalho, ao campo de
estudos que se confunde com a prpria teoria poltica atual e se afirma, sobretudo, pelos
esforos de decifrao de dois enigmas fundamentais, a saber: a compreenso dos dilemas
decorrentes do imperativo de afirmao do princpio da igualdade de direitos (isonomia) e
da vigncia, nas modernas sociedades mercantis, de expressivos nveis de desigualdade scio-
econmica; e a necessidade de superao de tenses derivadas da existncia e eventual
expanso dos domnios no-pblicos de deciso dos regimes democrticos
contemporneos (LESSA, 2002: 51-54).

Considerado o esquema classificatrio proposto pelo professor Luis Felipe Miguel, a

adeso tese de Gary S. Marshall e Enamul Choudhury sobre as concepes de interesse
 10

pblico prevalecentes entre estudiosos do campo da Administrao Pblica vista nas pginas
seguintes resulta, por sua vez, em reconhecimento da relevncia de crticas fundamentais aos
compromissos normativos da vertente liberal-pluralista do pensamento democrtico atual
(MARSHALL, CHOUDHURY, 1997; MIGUEL, 2005).

A definitiva aproximao do autor desta dissertao em relao ao tema data de

perodo de atuao no que constitui, hoje, o Departamento de Modernizao Institucional do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto DMI/SEGES/MP, unidade que possui,
entre outras atribuies de relevo, a tarefa de zelar pelo aperfeioamento e racionalizao das
estruturas regimentais dos rgos da administrao federal (art. 26 do Decreto no 6.081, de 12
de abril de 2007, e legislao correlata).

Nesse mesmo perodo, foi iniciada a coleta dos primeiros itens do inventrio que
forneceu suporte realizao da presente pesquisa. Em decorrncia desses esforos, foi
possvel a identificao, ainda que de modo bastante preliminar, de marcos fundamentais da
trajetria das investigaes sobre problemas de configurao administrativa do setor
governamental e de importantes controvrsias desse singular campo de estudos. O resultado
no teria sido alcanado sem o contato com contribuies de autores internacionalmente
consagrados, mas pouco citados nas discusses nacionais relacionadas ao tema. Nessa etapa,
apareciam com maior destaque os nomes de John Bthe e Kenneth Meier, da Texas A & M
University; de Barry Bozeman, da School of Public and International Affairs da University of
Georgia; e de Morten Egeberg, da University of Oslo (BOZEMAN, 1982, 1981; MEIER,
BTHE, 2003, 2000; EGEBERG, 2003, 1999, 1987).

O interesse pela investigao dos condicionantes polticos e dos requisitos ticos das
atividades relacionadas definio do padro de organizao formal das agncias
governamentais e pela avaliao do grau de adequao dos parmetros legalmente
estabelecidos para o seu cumprimento origina-se, em especial, da observao e participao
de episdios posteriores publicao da Medida Provisria no 163, de 23 de janeiro de 2004,
que deflagrou oficialmente a primeira reforma ministerial da era do Presidente Lula.

Pelas justificativas apresentadas poca pelos ministros Jos Dirceu e Guido Mantega,
a iniciativa tinha em vista, primordialmente, o aumento da efetividade da ao govername ntal
nas atividades de coordenao poltica e na gesto dos programas sociais existentes. Pela
necessidade de reestruturao de organizaes diversas e de reduo de suposto dficit
institucional, argumentava-se, ainda, em favor da criao de 1.332 cargos de livre nomeao
 11

e de outras 1.475 funes gratificadas a serem ocupadas apenas por integrantes do quadro de
servidores efetivos do rgo ou entidade em que fossem alocadas (Exposio de Motivos
Interministerial CCIVIL/MP no 1, de 23 de janeiro de 2004).

A publicao da Medida, ocorrida poucas semanas antes da ecloso, na mdia, do

escndalo protagonizado por Waldomiro Diniz, foi seguida por acusaes de aparelhamento
da mquina pblica e pela constatao da existncia de ruidosos conflitos no interior do
prprio bloco de governo (HIPPOLITO, 2005). Tais acontecimentos no impediram,
entretanto, que suas principais determinaes fossem validadas, meses depois, pelo prprio
Congresso Nacional, com a aprovao da Lei no 10.869, de 13 de maio de 2004.

Em meados do ano de 2005, o autor da presente dissertao teve sua ateno

despertada por singular e pouco notada entrevista do ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso, em que discorria sobre as peculiaridades da atividade de configurao de
corporaes de governo e sobre os condicionantes das correntes iniciativas de reorganizao
do Executivo Federal (CARDOSO, 2005)4 .

Ao considerar as formas mais adequadas para a conduo das estratgicas e sensveis

atividades de articulao poltica, de modo aparentemente inusitado, o ex-presidente assumiu
que as aes de organizao administrativa tinham, entre suas funes precpuas, a tarefa de
contribuir para a reduo do risco de emergncia de crises poltico- institucionais. O
posicionamento decorreu de adeso tese de que as escolhas relativas ao padro de
configurao do Executivo Federal so condicionadas, de modo bastante decisivo, por
caractersticas do sistema poltico. Por esse exato motivo, advogava o entrevistado, em
particular, em favor da centralizao das atividades de negociao com o Congresso Nacional
e da observncia do perfil de atuao de seus responsveis diretos. Dentre os trechos mais
significativos sobre esses pontos, destaca-se:

E eu tinha a convico (tenho a convico!) de que tem que tomar uma deciso. No
regime militar, os militares alguns deles tiveram um Chefe da Casa Civil que era
realmente quem controlava o dia-a-dia. Mas que, naquela poca, o dia-a-dia
no passava pelo Congresso. O Congresso no era uma fora, no ? (CARDOSO,
2005).

Quando o Congresso uma fora, a nica pessoa que pode dialogar mesmo o
Presidente da Repblica, que tem a representao da sociedade, do pas, pelo voto.
Ento, ele pode se contrapor aos parlamentares, que tambm tm voto. Se voc
manda um delegado que no tem voto, difcil; no ? Mesmo que seja deputado,
difcil. O Presidente tem que, realmente.... No sistema presidencialista, o Presidente,

4
Os trechos do depoimento tidos como mais prximos ao objeto da presente dissertao foram integralmente
transcritos, e constam do Anexo do trabalho.
 12

nas horas decisivas, tem que, ELE, ser o coordenador. Agora, nesse caso, eu digo: na
Casa Civil, melhor ter algum de perfil tcnico, gerencial! (CARDOSO, 2005).

Depois, o que sempre eu fiz como coordenador poltico? Eu sempre botei como se
fosse fusveis. Porque o Coordenador Poltico SE QUEIMA no processo de
negociar com o Congresso, e a voc troca. A Casa Civil tem que ser alguma coisa
mais recuada a meu ver! (cada um organiza como quer!). Mais recuada, porque o
Coordenador Poltico faz um acordo, a Casa Civil no deixa passar. Diz NO!, e
poupa o Presidente (CARDOSO, 2005).

Argido sobre os determinantes da crise instalada a partir do caso Waldomiro, o ex-

presidente reafirmava o entendimento de que o padro geral de organizao do Executivo
Federal determinado, em larga medida, por caractersticas do processo poltico. Em sua
anlise do modelo poltico brasileiro, reconhecia, desde o incio, o imperativo da realizao
de alianas, e recorria, adicionalmente, consagrada noo de clientelismo.

Em termos rigorosamente weberianos, o depoimento traz, ao lado de declarao de

apreo pelo ideal burocrtico de organizao do aparelho de Estado, clara referncia ao
carter trgico das deliberaes sobre a configurao administrativa das entidades que o
constituem, fato que teria sua origem precisa na condenvel e, no entanto, inevitvel presena
do clientelismo poltico. Para amenizao desse quadro, recomendava, alm da manifestao
de intencionalidade quanto promoo de mudanas, a proteo do que considerava ser o
ncleo de funcionamento da mquina estatal. Quanto a essas questes, textualmente,
declarava:

O modelo poltico... tem seus problemas. Qual ... o que voc chama de modelo
poltico, o seguinte: voc tem uma eleio majoritria para Presidente, pela Lei! Eu
ganhei no primeiro turno duas vezes, mas quem no ganha tem que ganhar no
segundo turno, com a maioria... (CARDOSO, 2005).

Tem que fazer as composies. E o Congresso no elege... nenhum partido que tem
maioria. [...] Ento, voc tem que fazer alianas. (CARDOSO, 2005).

Bom! Agora, esse sistema leva, necessariamente, s alianas. Agora, voc tem que
fazer aliana, a meu ver, primeiro, com um propsito PRO-GRA-M-TI-CO. [...]
Ento, voc, para ter uma aliana, voc tem que ter RUMO! Tem que d o rumo ao
Congresso, no ? E, em segundo lugar, voc tem que escolher que postos voc d.
(CARDOSO, 2005).

Quer dizer: certas reas mais sensveis tm que ser sob o controle da burocracia ou
dos tcnicos. A orientao geral pode ser (deve ser!) parte de um partido ou de uma
aliana. Voc no pode deixar que o clientelismo entre a. Semp re h algum
clientelismo, mas voc tem que tentar evitar que ele venha para o centro da cena.
(CARDOSO, 2005).

Agora, necessrio... necessrio ter algum que venha de fora. O problema : no

precisa tanto. Em segundo lugar, no pode ser MI-LI-TAN-TE! Voc tem que trazer
gente que voc pode ter at indicaes e tal, mas COMPETENTE! No pode ser
militante. E isso no precisa de lei, s fazer! No ? [...]. Voc conhece Histria:
nos Estados Unidos, durante muito tempo, eles tinham o que eles chamam de l o
 13

Spoils System, que no muito diferente disso, ou seja: cada um (partido) que
entra divide o butim do Estado com os outros. A corrupo foi altssima, no ?
sobretudo nas prefeituras... Depois, eles foram mudando tudo isso, pouco a pouco,
porque no funcionava. Para ns, chegou a poca de mudar! (CARDOSO, 2005).

Tais posicionamentos no esto, por certo, livres de crticas. O pragmatismo presente

em algumas dessas declaraes v-se vulnervel a acusaes de excessiva permissividade
frente a prticas polticas francamente condenveis. curioso, tambm, que a perspectiva
geral que parece ter animado esse depoimento no seja encontrada em escritos publicados,
anos antes, pelo ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, e dedicados defesa das
iniciativas de reforma administrativa levadas adiante em seu primeiro mandato.

Em artigo publicado em edio comemorativa da srie Novos Estudos CEBRAP, por

exemplo, a premissa de inevitabilidade do clientelismo poltico foi substituda, de certo modo,
pelo princpio de universalizao do acesso a servios sociais bsicos. De modo semelhante, a
tese da subordinao das aes de configurao administrativa s vicissitudes do processo
poltico totalmente deslocada, restando, dela, a confisso relativamente tmida do imperativo
de obteno de apoio para a consecuo das metas de reforma (CARDOSO, 1998).

A argumentao inicia-se, aqui, com diagnstico de adequao das proposies gerais

do movimento poltico- ideolgico referido como onda rosa, responsvel, segundo Fernando
Henrique Cardoso, pelos impulsos de reforma do aparelho do Estado observados, ao longo da
dcada de 1990, em importantes naes do globo. Para o ex-presidente, a difuso do novo
iderio teria como antecedente fundamental as profundas transformaes nas condies
polticas e no estilo de vida contemporneos, resultantes da acelerao do processo de
internacionalizao capitalista, da disseminao do emprego de novas tecnologias de
comunicao de massa e de suposta entronizao da cidadania como valor poltico
universal.

As proposies polticas desse movimento, tambm denominado terceira via,

repousariam, a um s tempo, sobre o reconhecimento das virtudes do mercado como
mecanismo relevante de alocao de recursos e, por suas falhas de operao, da necessidade
de preservao e concepo de modalidades alternativas de regulao social. Em esforo de
sntese dessa perspectiva, o ex-presidente asseverou:

Para ser simples e direto, todos eles partem de uma constatao: o mercado uma
realidade inescapvel, aloca recursos e benefcios sob o imperativo da eficincia
capitalista, racionalizadora na tcnica organizacional e produtiva (fundindo cincia,
tecnologia e organizao da produo) e acumuladora de riquezas. Mas no o
mercado que garante, como subproduto, a redistribuio de rendas ou o bem-estar
social (a seguridade sade, assistncia social e previdncia) e a coeso da
 14

sociedade. Estes elementos, tambm inescapveis, no s como imperativo moral

das sociedades contemporneas, mas como fatores de equilbrio e coeso social,
requerem ao pblica.
No obstante, ao pblica no a mesma coisa que ao estatal ou burocrtica,
nem os objetivos vlidos de distribuio de renda e de desconcentrao da
propriedade so alcanados por meio das nacionalizaes ou controle estatal de
produo (CARDOSO, 1998, p. 6-7).

A centralidade das atividades de configurao administrativa para a construo do

ncleo da retrica rosa de reforma do aparelho de Estado era anunciada, desse modo, no
apenas pela distino entre as noes de ao pblica e ao estatal, mas, tambm, por
sonora condenao de prticas tradicionais de interveno governamental. Afirma va-se,
ainda, pela indicao das reas prioritrias para a viabilizao dos objetivos refo rmistas: os
setores de infra-estrutura e proviso de servios pblicos; e o campo das polticas sociais
(CARDOSO, 1998, p. 9-10).

Quanto a este ltimo aspecto, parece ter sido objeto de ampla desateno por parte dos
pesquisadores nacionais mais prximos temtica o fato de a proposta de substituio das
tradicionais organizaes governamentais, responsveis pela regulao da proviso de
servios pblicos e pela implementao dos programas sociais existentes, por agncias de
governo autnomas e por entidades da sociedade civil assentar-se, primordialmente, sobre
uma nova conceituao de cidadania5 . Ao tratar deste ponto de capital importncia para a
presente pesquisa, recorda o autor:

Tony Blair (e seus inspiradores, como Anthony Giddens) chamaram ateno para
algo significativo para a responsabilidade (os deveres) de cada cidado e no s
para seus direitos. A idia dos direitos torna o Estado, o governo, responsvel e ativo
no processo social, mas pode alienar, se no bem ressalvada, a responsabilidade e a
solidariedade de cada um, dos cidados.
Por certo, esta nfase no nos desobriga de ver o cidado (sobretudo a massa com
cidadania incipiente, como no Brasil) como portador tambm de direitos que ho de
ser assegurados pelo Estado. Mas quebra as exp ectativas tradicionais de um Estado
que faz (ou deve fazer) e uma cidadania passiva que recebe (e torna-se cliente ou
genericamente reivindicante, mas no construtiva) (CARDOSO, 1998, p. 7-8).

esta dimenso ativa dessa singular noo de cidadania que fornece, no plano
essencialmente terico-argumentativo, a justificativa ltima para as iniciativas de reforma do
Estado preconizadas pelos partidrios do novo credo poltico.

5
Constitui exceo, entre os pesquisadores nacionais em Administrao Pblica, o posicionamento defendido
pela professora Maria Ceci Mis oczky em Congresso do Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarollo CLAD ocorrido no ano de 2000 (MISOCZKY, 2000).
 15

Em intervenes do professor Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da Administrao

Federal e Reforma do Estado durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, v-se, entretanto, nova inflexo na abordagem do tema, que passa a ser considerado
a partir de uma perspectiva eminentemente econmica. Em artigo de coletnea tambm
publicada no ano de 1998, por exemplo, prope ser a incontornvel escassez de recursos
econmicos e polticos a determinante mais elementar do excesso de demandas sociais
anteposto s possibilidades de atendimento da mquina estatal. Para o autor, por esse simples
motivo, tornar-se-iam, desde logo, legtimos e desejveis os esforos de superao do
tradicional modelo de administrao governamental, com a conseqente elevao dos nveis
de desempenho de suas organizaes constituintes (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 24).

O destaque atribudo pelo ex- ministro conhecida noo de eficincia enquanto guia
essencial para a reconstruo da administrao pblica contempornea recorda, de imediato, a
longa tradio de estudos estabelecida com a divulgao, nos primeiros decnios do ltimo
sculo, de importantes escritos da Escola Clssica de Administrao, e nos remete, dentre
tantos outros autores, s contribuies seminais de Frederick Taylor, Luther Gulick e Lyndall
Urwick (GULICK; URWICK, 1973). Esse posicionamento surge, no entanto, sem qualquer
referncia extensa, polmica e relevante literatura sobre os requisitos de efetividade das
organizaes de Estado, bem como ao antigo e incontornvel debate sobre suas
especificidades de funcionamento (PERRY; RAINEY, 1988; RAINEY; BOZEMAN, 2000;
RAINEY; BACKOFF; LEVINE, 1976).

Longe de representar gratuito ataque s concepes reformistas do ex- ministro, a

observao encontra amplo respaldo em passagem dedicada interpretao dos motivos da
atual proeminncia do tema da reconstruo da administrao pblica, em que declara:

A explicao simples: os cidados esto-se tornando cada vez mais conscientes de

que a administrao pblica burocrtica no corresponde s demandas que a
sociedade civil apresenta aos governos no capitalismo contemporneo. Os cidados
exigem do Estado muito mais do que o Estado pode oferecer. [...]. Os recursos
econmicos e polticos so por definio escassos, mas possvel superar
parcialmente essa limitao com seu uso eficiente pelo Estado, quando no se pode
contar com o mercado, isto , quando a alocao de recursos pelo mercado no
soluo factvel, dado seu carter distorcido ou dada sua incompletude. Nesse caso,
a funo de uma administrao pblica eficiente passa a ter valor estratgico, ao
reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfao dessa demanda.
(BRESSER PEREIRA, 1998, p. 24).

Alm da necessidade de mitigao dos problemas originados pela escassez de recursos

econmicos e polticos, haveria, tambm segundo o ex-ministro, justificativa de ainda maior
relevo para a promoo dos aludidos esforos de reforma do Estado: a necessidade de
 16

proteo do patrimnio pblico contra as ameaas de apropriao por particulares. Neste

ponto, mobiliza o autor a conhecida noo de busca de rendas (rent-seeking) expresso
cunhada, em meados da dcada de 1970, pela economista americana Anne Krueger, mas
bastante prxima e entusiasticamente divulgada por importantes nomes da Escola da Escolha
Pblica (BUCHANAN, TOLLISON, TULLOCK, 1980; KRUEGER, 1974; PASOUR, 1985).

No artigo do ex- ministro Bresser Pereira, a noo de rent-seeking constitui base

essencial para a identificao de uma nova categoria de direitos, denominados direitos
pblicos, a partir dos quais se erige a contundente reivindicao de que a propriedade estatal
seja mantida, em seu conjunto, livre de todo e qualquer intento de apropriao privada. A
dbil afirmao desse novo espectro de direitos e o elevado grau de sofisticao alcanado
pela ao de busca de rendas forneceriam, para o autor, as justificativas ltimas para os
atuais esforos de transformao das modernas burocracias estatais. O aprimoramento dos
mecanismos de participao em arenas relevantes e a renncia s atuais estratgias de
conduo de assuntos governamentais em favor da assim chamada administrao pblica
gerencial indicariam, por fim, o caminho mais adequado para o enfrentamento do alegado
mal. Em importantes passagens sobre o tema, afirma:

medida que a proteo aos direitos pblicos passava a ser dominante em todo o
mundo, foi-se tornando cada vez mais claro que era preciso refundar a repblica, que
a reforma do Estado ganhava nova prioridade, que a democracia e a administrao
pblica burocrtica as duas instituies criadas para proteger o patrimnio pblico
precisavam mudar: a democracia devia ser aprimorada para se tornar mais
participativa ou mais direta, e a administrao pblica burocrtica devia ser
substituda por uma administrao pblica gerencial (BRESSER PEREIRA, 1998, p.
25).

A administrao pblica gerencial, [...], parte do princpio de que preciso combater

o nepotismo e a corrupo, mas que, para isso, no so necessrios procedimentos
rgidos. [...] O rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de
privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. A administrao
gerencial; a descentralizao; a delegao de autoridade e de responsabilidade ao
gestor pblico; o rgido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores
acordados e definidos por contrato, alm de serem modos muito mais eficientes de
gerir o Estado, so recursos muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades
de privatizao do Estado (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 29).

Depois da grande crise dos anos 80, na dcada dos 90 est-se construindo um novo
Estado. Esse novo Estado resultar de reformas profundas. Tais reformas habilitaro
o Estado a desempenhar as funes que o mercado no capaz de executar. O
objetivo construir um Estado que responda s necessidades de seus cidados; um
Estado democrtico, no qual seja possvel aos polticos fiscalizar o desempenho dos
burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas, e onde os eleitores
possam fiscalizar o desempenho dos polticos e estes tambm sejam obrigados por
lei a lhes prestar contas. Para tanto, so essenciais uma reforma poltica que d
maior legitimidade aos governos, o ajuste fiscal, a privatizao, a desregulamentao
que reduz o tamanho do Estado e uma reforma administrativa que crie os
meios de se obter uma boa governana. Neste trabalho, descrevi as caractersticas
 17

desta ltima reforma a reforma do aparelho do Estado , uma reforma que

propiciar que se estabelea, no setor pblico, uma administrao pblica gerencial
(BRESSER PEREIRA, 1998, p. 36).

essencial destacar que as proposies do ex- ministro o aproxima indubitavelmente

da vertente do pensamento poltico contemporneo cujas mais remotas origens so
encontradas no debate entre federalistas e anti- federalistas americanos e que responsvel
pela conhecida e seguramente controvertida tentativa de reduo do complexo problema
da determinao dos requisitos para afirmao da ordem social democrtica mera exigncia
de constituio de mecanismos adequados de controle administrativo e de garantia de direitos
civis elementares. No perodo imediatamente posterior Segunda Guerra Mundial, essa
tradio v-se especialmente fortalecida pelo surgimento dos enfoques agrupados, hoje, sob o
rtulo de Estudos de Escolha Racional, e que recebiam de um de seus formuladores pioneiros
e mais eminentes colaboradores, o economista James M. Buchanan, a oportuna denominao
de Teoria Individualstica do Processo Poltico (BUCHANAN, 1966; LESSA, 2002;
MARSHALL, CHOUDHURY, 1997; REIS, 2002).

Tendo como trao mais evidente o empenho de aplicao do mtodo hegemnico em

pesquisa econmica a investigao de problemas de ao coletiva, esta perspectiva assenta-se
sobre um compromisso normativo e epistemolgico fundamental. O elogio ao individualismo
como postura filosfica e metodologicamente vlida se expressa, de um lado, pela recusa ao
reconhecimento da prpria realidade de fenmenos cuja existncia e dinmica de operao
no resultem, imperiosamente, do processo de interao entre agentes singulares e, de outro,
pela adoo do pressuposto, tambm controvertido, da possibilidade de decomposio dos
fatos polticos at o nvel das escolhas pelas quais foram necessariamente engendrados.

A exigncia de testabilidade das proposies sobre o comportamento dos atores

polticos e a eleio das variveis nvel de aderncia emprica e capacidade preditiva
como critrios para a resoluo das controvrsias tericas existentes levam, a seu turno,
recomendao de severa restrio quando no de efetivo banimento ou expurgo de
enunciados que envolvam a formulao de juzos explcitos de valor ou especulaes morais
de matizes diversos.

Desses posicionamentos, deriva, primordialmente, a assuno da irrelevncia ou do

carter presumivelmente secundrio de consideraes sobre o processo de socializao dos
agentes pblicos, bem como sobre o conjunto de valores verdadeiramente compatveis com o
florescimento da ordem democrtica, para o entendimento da dinmica de funcionamento das
modernas instituies polticas (BUCHANAN, 1966; KUSCHNIR; PIQUET CARNEIRO,
 18

1999; McCUBBINS; THIES, 1996; PRZEWORSKI, 1999; PRZEWORSKI; CHEIBUB;

LIMONGI, 2003).

Essas observaes remetem, enfim, ao tema e diretrizes metodolgicas da presente

pesquisa. O trabalho oferece contribuio crtica de abordagens de grande proeminncia
entre estudiosos dos problemas de reorganizao do setor estatal, o que realiza, sobretudo,
pela interpretao de episdio de sistemtica aplicao da denominada Perspectiva da Escolha
Pblica investigao de semelhantes questes. Para localizao do conjunto dos Estudos de
Escolha Racional em meio ao debate sobre os problemas de configurao administrativa de
organizaes de governo, sero consideradas, ao longo do prximo captulo, os esforos de
caracterizao levados a termo por importantes autores contemporneos. Por fragilidades das
descries fornecidas, ofertar-se- alternativa interpretao do quadro. Tambm sero
discutidos, com notria brevidade, os pressupostos, teses e recomendaes tidos como de
maior relevncia para o entendimento das perspectivas inventariadas. O captulo seguinte ser
dedicado apreciao da perspectiva do casal Vincent e Elinor Ostrom, pioneiros na
divulgao da Teoria da Escolha Pblica no campo dos estudos administrativos, sobre os
tpicos em pauta. Em linha com indicao colhida em escritos essenciais sobre o tema, elege-
se como eixo de toda a narrativa as discusses em torno da relevncia de questes da assim
chamada Teoria Democrtica sobretudo aquelas relacionadas noo de interesse pblico
para a justa compreenso dos problemas envolvidos.

O texto insurge-se contra o difundido diagnstico de que a fragilidade essencial dos

enfoques correspondentes ortodoxia contempornea em Administrao Pblica encontra-se
em sua relutncia considerao de questes de anlise poltica normativa e ao
reconhecimento da relevncia de semelhantes questes para a compreenso do modo de
operao e organizao, bem como do problema da determinao dos nveis de efetividade
das modernas agncias de Estado. O trabalho defende, ao contrrio, que essas abordagens
compartilham, no campo das discusses democrticas, os mesmos pressupostos normativos da
vertente do moderno pensamento poltico representada pelo conjunto de abordagens
comumente referidas como Teorias da Escolha Racional. Colocada em termos de indagao
direta, a questo de pesquisa que guia o presente estudo pode ser formulada da seguinte
forma: Advogam os partidrios da ortodoxia contempornea em Administrao Pb lica em
favor da irrelevncia de questes de Teoria Democrtica e, em particular, daquelas
relacionadas noo de interesse pblico para a compreenso dos problemas de
configurao administrativa de organizaes de Estado? O satisfatrio enfrentamento da
 19

questo exige, portanto, satisfatria caracterizao do debate contemporneo sobre os

problemas de configurao administrativa do Estado. Alm disso, suposio essencial da
presente dissertao a afirmao da relevncia das aludidas questes normativas para o estudo
das polticas contemporneas de modelagem institucional.

O argumento origina-se de extrapolao de tese de Gary S. Marshall e Enamul

Choudhury segundo a qual a evoluo dos estudos em Administrao Pblica resultou em
progressiva desvalorizao das concepes de interesse pblico formuladas a partir das
premissas da existncia de uma comunidade de significado e da necessidade de interao
discursiva entre cidados eticamente motivados, e em concomitante ascenso de abordagens
que pem em destaque o imperativo da construo de mecanismos efetivos de controle
administrativo. A adeso tese de Marshall e Choudhury (1997) sobre as concepes de
interesse pblico prevalecentes entre estudiosos do campo da Administrao Pblica
resulta, cabe uma vez mais notar, em reconhecimento da relevncia de importantes crticas
quanto aos compromissos normativos da vertente liberal-pluralista do pensamento
democrtico atual (MARSHALL, CHOUDHURY, 1997; MIGUEL, 2005).

Na presente pesquisa, a tese de Marshall e Choudhury (1997) servir, a bem da

verdade, como guia para a reinterpretao do movimento de idias ocorrido no interior da
prpria tradio dos Estudos de Escolha Racional e, em menor medida, de suas repercusses
sobre os modelos gerenciais que ne la se inspiram. A prvia leitura de escritos de Mattews
McCubbins, Mancur Olson Jr., Adam Przeworski, Vincent e Elinor Ostrom e Jean Tirole
permitiu, ademais, um primeiro teste do potencial explicativo dessas proposies
(McCUBBINS, 1984; OLSON JR., 1986; OSTROM, 1972; OSTROM; OSTROM, 1971;
PRZEWORSKI, 1998; TIROLE, 1994).

Alm da relevncia de consideraes de carter essencialmente normativo para a

compreenso das deliberaes sobre a configurao administrativa das organizaes de
governo como demonstram os pronunciamentos discutidos acima , h outras justificativas
importantes para a realizao do estudo.

A primeira delas provm das usuais lacunas e da notria desatualizao dos

inventrios oferecidos em escritos obrigatrios sobre o tema (AUCOIN, 1997; BOZEMAN,
1982, 1981; deLEON, 1993; EGEBERG, 2003, 1999, 1987; ELMORE, 1978;
GOLEMBIEWSKI, 1983; KAUFMAN, 1978; LEVINE; BACKOFF; CAHOON; SIFFIN,
1975; LINDER; PETERS, 1995; MARCH; OLSON; OLSEN, 1983; MOSHER, 1965;
PETERS, 1992, 1988; SKELCHER; MATHUR, 2004; WEST, 1997; WISE, 1990). Esse
 20

entendimento no autoriza, por certo, que sejam olvidadas as incontveis virtudes dessas
pesquisas. Em alguns casos, as deficincias originam-se do fato, seguramente banal, da
publicao dos estudos ter se dado em perodo de incipiente difuso de abordagens
contemporaneamente bastante conhecidas (DENHARDT, 2004, 1994, 1981; LANE, 1993;
WEIMER; VINING, 1996). No que se refere ao conjunto desses trabalhos, mais significativo,
portanto, mostra-se o carter impreciso das interpretaes sobre as opes democrticas dos
investigadores do campo de investigao em questo.

O exerccio faz-se tambm importante em virtude de insuficincias da produo

nacional relacionada ao tema. Para ilustrao desse ponto, basta a referncia a textos recentes
de eminentes pesquisadores brasileiros (CAVALCANTI, 2004; MARINI; MARTINS, 2004;
MARTINS, 2004).

Em artigo dedicado ao estudo do problema de fragmentao de polticas e da

constituio de mecanismos eficazes de coordenao governamental, por exemplo, o
professor Humberto Falco Martins prope ser o aumento dos nveis de coerncia,
consistncia e sinergia de aes e programas em implementao o principal desafio posto ante
premente tarefa de elevao dos nveis de efetividade do setor estatal. Para o autor, o tema
tem sua relevncia dada, primordialmente, pelas transformaes nas condies gerais de
operao das agncias governamentais, que resultam, por sua vez, do agravamento dos
problemas de escassez de recursos, da acelerao do ritmo de mudanas ambientais e do
aumento dos nveis de complexidade e conflito em arenas relevantes (MARTINS, 2004, pp.
1-3).

O recurso a categorias consagradas por expoentes da Escola Contingencialista e a

sustentao da viabilidade de abordagem otimizadora do processo de coordenao revelam as
fontes preferenciais de sua teoria multiparadigmtica da fragmentao de polticas
(MARTINS, 2004, pp. 3-4). So essas, alm da inconfessa inspirao fornecida por modelos
gerenciais conhecidos desde a divulgao dos primeiros estudos da Escola Clssica de
Administrao, as matrizes essenciais para a indicao dos pressupostos e das dimenses
fundamentais de anlise da proposta de Governo Matricial6 , formulada pelo autor em conjunto
com o consultor Caio Marini (MARINI; MARTINS, 2004; MARTINS, 2004).

6
Tais compromissos aparecem de modo bastante explcito, em importantes passagens de Martins (2004). Na
primeira delas, que traz veemente defesa da viabilidade de abordagem otimizadora do processo de coordenao
de polticas, l-se: Existe um ponto timo de fragmentao. A busca da integrao mediante o estabelecimento
de arranjos de cooperao/coordenao tem um custo, e, obviamente, uma soluo maximizadora aquela cujos
custos da coordenao so menores que os custos da fragmentao (MARTINS, 2004, p. 3). Sobre suas
 21

A identificao das frentes de atuao prioritrias para a consecuo do intento de

elevao dos nveis de coerncia percebidos na ao estatal e os esforos de diferenciao
dessa categoria frente s noes prximas de consistncia e coordenao no livram o
trabalho de certo nmero de ponderaes. curioso que os enunciados prescritivos do modelo
de Governo Matricial derivem, sobretudo, da adeso a teses de duas abordagens
particularmente vulnerveis a crticas em razo dos insuficientes nveis de adequao
emprica e da minimizao da contribuio de servidores e pblicos para o xito (ou fracasso)
dos projetos de transformao organizacional em que ocasionalmente se engajam
(BOZEMAN, 1981; PETERS, 1992).

Dados esses elementos, tida como plenamente adequada a interpretao segundo a

qual a proposta de Governo Matricial resulta, em ltima instncia, em vigorosa defesa do
conhecido princpio da unidade de comando transmutado, sem grandes repercusses
semnticas, em princpio da integrao de polticas e da validade de sua adoo como marco
essencial para o redesenho dos arranjos organizacionais em operao em uma ou mais esferas
de governo. A afirmao da universalidade desse princpio surge com o entendimento
tambm formulado com recurso a noes do jargo contingencialista de que o novo
referencial analtico forneceria base satisfatria para a orientao de intervenes em
estruturas mecanicistas e arranjos orgnicos com quaisquer nveis de racionalidade e
institucionalizao (MARTINS, 2004, pp. 3-4).

pressuposies normativas e o emprego algo descontextualizado de categorias do discurso contigencialista

tem-se, um pouco mais adiante: No sentido normativo, atribuir uma condio de problema a uma circunstncia
de fragmentao equivale a uma aposta na racionalidade, ainda que sujeita a inmeros constrangimentos. Nesse
sentido, a fragmentao, embora possa ser considerada um padro recorrente e uma conseqncia esperada,
representa ineficincia. A fragmentao tratada tanto como conflito ou ambigidade, caractersticos das
polticas intersetoriais e dos contextos institucionais complexos, quanto como um custo de oportunidade que
produz ineficincia alocativa, ineficcia e reducionismo. Tal considerao invarivel em relao ao grau de
racionalidade presumida no sistema; aplica-se a estruturas mecanicistas, baseadas em diferenciados graus de
institucionalizao de ordenamentos rgidos (segundo os quais a integrao decorre, principalmente, das
definies prvias de papis e arranjos de superviso). Mas tambm se aplica, sobretudo, a arranjos orgnicos,
baseados em padres instveis de relaes sobre e entre as quais a integrao, elemento vital do conjunto nodal
da rede, decorre do carter hologrfico das unidades (viso compartilhada e domnio de requisitos mnimos).
Dessa premissa normativa advm uma postura segundo a qual a integrao vital, o cimento que une os arranjos
racionais, seja qual for o seu grau de institucionalizao. Em sntese: a integrao importante (integration
matters) (MARTINS, 2004, pp. 3-4). Quanto estrutura geral do modelo e suas variveis principais, esclarece:
O modelo analtico proposto para explicar a fragmentao verificada [...] composto de seis variveis
independentes ou fatores estruturais fragmentadores: liderana executiva, estratgia, ajustamento mtuo,
estrutura, processos e pessoas. No sentido normativo, essas categorias de variveis independentes so
consideradas elementos potenciais de integrao/fragmentao, a partir dos quais os processos de formulao e
implementao de polticas podem ser dotados de maior convergncia, entre si e com as macroestratgias de
governo. As categorias se entrecruzam e se interpenetram, e h conceitos que aparecem subjacentes a todas as
categorias elaboradas, tais como controle e coordenao (MARTINS, 2004, p. 4-5).
 22

A inexistncia de evidncias suficientes para a confortvel defesa do aludido princpio,

a possibilidade de sustentao de proposio diametralmente oposta e igualmente
(in)aceitvel que teria na expresso princpio da descentralizao e participao uma
denominao bastante conveniente e a necessidade de cautela na identificao de diretrizes
aptas orientao dos esforos de configurao e redesenho de todo e qualquer arranjo
institucional permitem, em adendo, assinalar o carter proverbial do ncleo prescritivo do
modelo de Governo Matricial. A crtica, que se pretende o quanto mais cuidadosa,
formulada com lembrana de argumentos de artigo clssico de Herbert A. Simon, no qual o
autor recorda o uso eminentemente retrico e persuasivo de semelhantes instrumentos e o
carter irrefutvel e anticientfico dos enunciados pelos quais so usualmente expressos
(SIMON, 1946).
Alguns desses pontos encontram equacionamento satisfatrio em intervenes
recentes do professor Bianor S. Cavalcanti e seus esforos de compreenso da dinmica
organizacional do setor pblico brasileiro. Em artigo surgido, tambm no ano de 2004, nas
pginas da Revista de Administrao Pblica RAP, o professor Bianor aponta, de incio, a
relativa aproximao, no campo especfico dos estudos de modelagem administrativa, entre
representantes contemporneos da tradio contingencialista e pesquisadores da vertente
interpretacionista dos estudos organizacionais. Da incorporao de formulaes originais do
americano Karl Weick investigao dos problemas de configurao administrativa do setor
estatal, decorrem, em especial: a renncia ao af prescritivo que, com tanta freqncia, tem
contagiado os investigadores desse campo; a indicao do carter simblico e usualmente
conflituoso das deliberaes correlatas; e o reconhecimento da importncia das questes de
reflexividade e dos problemas de mensurao com os quais se defrontam, invariavelmente, os
estudiosos mais prximos ao tema (CAVALCANTI, 2004).
Ainda assim, no se encontra ao longo de todo o artigo do professor Bianor qualquer
meno ao importante debate sobre os limites da incorporao de referenciais de escolha
estratgica como marcos vlidos para a elaborao de projetos de reestruturao de agncias
estatais, e dentre os quais se destacam: a reduzida autoridade dos dirigentes pblicos para a
aprovao unilateral de projetos radicais de transformao organizacional; as inmeras
dificuldades impostas aos corriqueiros esforos de inovao gerencial; e a necessidade de
formulao de uma concepo de efetividade compatvel com a natureza das organizaes
envolvidas (AUCOIN, 1997; BOZEMAN, 1981; BOZEMAN; STRAUSSMAN, 1990;
LOVELESS; BOZEMAN, 1983, PETERS, 1994; ROBERTS, 1990).
 23

Demonstraes adicionais da relevncia e atualidade do tema da presente pesquisa so

obtidas pela observao de dois valiosos indcios. O primeiro surge com a constatao da
retomada, em perodo recente, da produo acadmica sobre problemas de configurao
administrativa do setor governamental, movimento que se concretiza, a um s tempo, pelo
crescimento do nmero de trabalhos dedicados estimao do impacto de modificaes nos
padres de organizao formal de agncias de governo sobre seus respectivos nveis de
desempenho; pelos esforos de reabilitao de proposies de autores clssicos sendo o
exemplo mais notvel o de teses do pesquisador americano Luther Gulick (18921993); e pela
formulao e disseminao de novas e importantes perspectivas analticas (AUCOIN, 1997;
BOZEMAN, 1982, 1981; EGEBERG, 2003, 1999, 1987; MEIER; BOHTE, 2003, 2000;
PETERS, 1992, 1988). O segundo desses indcios dado pela instituio, ao final da dcada
de 1980, de comit de pesquisa dedicado exclusivamente investigao do tema no mbito da
prestigiada International Political Science Association IPSA 7 . O Structure and Organization
of Government SOG tem como principal objetivo a promoo do debate permanente sobre
questes relacionadas a organizao e a dinmica de atuao dos Es tados nacionais
contemporneos. Para tanto, a associao realiza encontros peridicos, promove aes de
incentivo pesquisa e desenvolve importantes atividades editoriais com destaque para a
publicao da srie trimestral Governance: an International Journal of Policy and
Administration.
Enfim, pesquisas sobre as abordagens relevantes no campo dos estudos de
configurao institucional no so, de nenhum modo, desprovidas de interesse prtico.
Fornecem subsdios valiosos, ainda que insuficientes, para a formulao de projetos de
reestruturao de organizaes de governo. Favorecem, de igual maneira, a compreenso de
questes invariavelmente prximas a deliberaes sobre tpicos como: a constituio de
sistemas integrados de prestao de servios; a concepo de mecanismos adequados de
coordenao intragovernamental; e a criao de rgos independentes de regulao
econmica e superviso administrativa.
No captulo seguinte sero discutidas diferentes interpretaes do debate
contemporneo sobre os problemas de configurao administrativa de organizaes de
governo. Em face das insuficincias desses estudos, ser apresentada, tambm, alternativa
compreenso dos posicionamentos analticos de maior visibilidade nesse campo. O segundo

7
A International Political Science Association IPSA foi fundada em 1949, com patrocnio da United Nations
Educational, Scientific and Cultural Organization UNESCO, e seu principal propsito promover o avano
dos estudos em Cincia Poltica pelo estmulo colaborao entre pesquisadores de diferentes pases do mundo.
 24

captulo dedicado interpretao de episdio de zelosa aplicao da chamada Perspectiva de

Escolha Pblica investigao de semelhantes questes, e elucidao de controvrsia sobre
os compromissos normativos dos tericos da tradio dos Estudos de Escolha Racional. Por
fim, sero apontadas as concluses mais significativas do estudo.
 25

2 A DIETA DO ELEFANTE: MODELAGEM ORGANIZACIONAL E A

ADMINISTRAO PBLICA CONTEMPORNEA

As we discuss theories in reorganization, we will need to be extremely careful to

distinguish the theories (implicit or explicit) that have guided practitioners who
constructed the reorganizations from those theories that political scientists and other
organizational analysts have utilized in their attempts to understand, ex post, the
changes imposed. In some instances the two bodies of theory may be synonymous,
while in other cases there are marked differences. Several of the more abstract
theories of the analysts may in fact be useful in informing practical reform efforts,
but few appear to be consulted as governments cycle through their progression of
reform and then reform again (B. Guy Peters, 1994, p. 107).

Este captulo tem como objetivo apresentar o debate contemporneo sobre os

problemas de configurao administrativa de organizaes governamentais. O
empreendimento se justifica pelo imperativo de localizao dos chamados Estudos de Escolha
Racional em meio moderna produo intelectual sobre o tema. Pela apreciao de
intervenes de importantes autores, busca-se preliminar aproximao ao tpico, sendo esse o
objeto de preocupao precpua da primeira seo. Pelas fragilidades das interpretaes
analisadas, a seo seguinte oferece alternativa s interpretaes correntes. Como anunciado
na seo introdutria, tem-se como foco da narrativa a questo da relevncia de consideraes
de Teoria Democrtica e, em especial, daquelas prximas noo de interesse pblico
para compreenso das prticas e reflexes sobre reorganizao do setor governamental.

2.1 INTERPRETAES DO DEBATE CONTEMPORNEO

No incio da dcada de 1980, por obra do professor e pesquisador americano Barry

Bozeman, vem a pblico, ensaio essencial compreenso do atual estgio das discusses
sobre as atividades de configurao administrativa de organizaes de governo. Agraciado
 26

com o Prmio Charles Levine, concedido anualmente aos autores dos melhores artigos
surgidos na American Review of Public Administration, o trabalho discute os problemas
envolvidos na assimilao da concepo preponderante de modelagem organizacional por
estudiosos de Administrao Pblica. Com reconhecimento da notvel inclinao desses
pesquisadores para a adoo de teorias forneas e da rara disposio para a formulao de
categorias prprias, o autor tem o caso como fonte de ilustrao das dificuldades dos
exerccios de transposio conceitual, mesmo em episdios marcados pela interao de
campos disciplinares especialmente imbricados (BOZEMAN, 1981, p. 107).

Associada aos nomes de Jay W. Lorsch e Peter Clark, a abordagem referida como
modelagem estrutural aplicada parece identificada por Barry Bozeman a nada mais, nada
menos, do que a vertente contingencialista da Teoria das Organizaes. Embora reconhea a
significativa heterogeneidade das contribuies de seus principais formuladores, o autor
entende ser o problema da determinao do padro de organizao formal mais adequado ao
funcionamento de corporaes pblicas e privadas o grande foco e trao comum de suas
investigaes (BOZEMAN, 1981, pp. 107-108).

Com a lembrana de que tais contribuies originam-se, sobretudo, de esforos de

investigao em temas de gesto empresarial e com a mobilizao de argumentos de escrito
clssico do tambm americano Dwight Waldo, Bozeman assume significar a recente difuso
da noo de modelagem organizacional, mais do que efetivo progresso terico, um retorno
a velhos e conhecidos valores. Para este autor, escondida sob rtulos diversos, essa noo
teria sido, por exemplo, indispensvel Teoria Clssica das Organizaes, e sua divulgao
por estudiosos contemporneos representaria, portanto, mais uma mera etapa da histria dos
estudos organizacionais, marcada pela alternncia de enfoques prescritivos e descritivos em
suas posies hegemnicas (BOZEMAN, 1981, p. 108).

So esses argumentos, acrescidos da evidncia de escassez de estudos e mesmo

experincias inovadoras de reestruturao nas organizaes de governo, que levam Barry
Bozeman indagao sobre os motivos da menor influnc ia da perspectiva predominante em
modelagem organizacional sobre as pesquisas em Administrao Pblica. Para compreenso
desse fato, volta-se o autor investigao das numerosas restries inovao gerencial no
setor governamental (BOZEMAN, 1981, p. 108).

De incio, reconhecida por Bozeman a imposio de severos limites autoridade dos

executivos pblicos para a aprovao unilateral de projetos radicais de transformao
organizacional. A expectativa de que a disseminao de novos modelos organizacionais leve
 27

vigncia de padres ainda mais difusos de atribuio de responsabilidades, com a ampliao

das ameaas capacidade de superviso e controle sobre as agncias do Executivo,
forneceria, segundo o autor, base essencial para as resistncias parlamentares aprovao de
semelhantes iniciativas. Agravaria o quadro o fato do grau de interconexo existente entre
organizaes de governo ser, em geral, superior ao de suas congneres privadas 8 , assim como
o freqente descompasso entre as atividades de formulao (e planejamento estratgico) e as
aes de carter operacional que ordinariamente executam. No ltimo caso ressalta, em
especial, o peso das incontveis demandas polticas e a diminuta extenso dos mandatos dos
dirigentes estatais (BOZEMAN, 1981, pp. 109-110).

Ainda segundo Barry Bozeman, tambm constituiriam francos obstculos ao xito de

iniciativas inovadoras de reestruturao governamental fatores relacionados estrutura de
incentivos e a prpria relevncia desses projetos. Em contraposio premissa tida como
essencial aos defensores dos novos modelos organizacionais, e segundo a qual episdios de
acirramento de conflitos intra-organizacionais representariam fontes privilegiadas de acesso a
informaes e de incremento de desempenho instituc ional , recorda o autor a existncia de
formidvel intolerncia ao dissenso nas organizaes governamentais contemporneas. Os
graus relativamente estveis dos recursos que gerenciam e a costumeira inviabilidade da
proviso dos bens e servios ofertados por corporaes privadas seriam, por sua vez, os
determinantes fundamentais da baixa taxa de mortalidade e da menor relevncia do
monitoramento de seus respectivos espaos de atuao. Tomados em conjunto, esses seriam
os condicionantes principais da baixa motivao para engajamento em projetos radicais de
transformao organizacional no setor estatal (BOZEMAN, 1981, p. 110).

Barry Bozeman prope, adicionalmente, que as exigncias de inovao de produto

so, tambm para grande nmero de organizaes de governo, bastante reduzidas. Tal
caracterstica decorreria, uma vez mais, da relativa estabilidade das condies gerais de
operao dessas organizaes, bem como do fato dos alargamentos de seus respectivos
domnios de atuao serem determinados, prioritariamente, por questes de desenvolvimento
de clientela e no por imperativos de garantia de demanda para produtos novos. Entende o
autor, em simultneo, que as informaes de maior importncia para o bom desempenho
8
De capital importncia para a argumentao em favor da elaborao e divulgao de abordagens que permitam
o satisfatrio enquadramento dos problemas de configurao administrativa do setor pblico, esta proposio
sustentada, essencialmente, pela lembrana da usual subordinao dos objetivos das organizaes de Estado
queles comumente fixados para as grandes reas de atuao governamental em que se situam. Desse fato,
decorreria, em particular, a maior ateno de tericos (e prticos) em Administrao Pblica s chamadas
polticas de reorganizao, em detrimento do enfoque, supostamente mais restritivo, das abordagens tpicas de
modelagem estrutural (BOZEMAN, 1981, pp. 109-110).
 28

dessas entidades no seriam aquelas que se referem a alteraes nos padres tecnolgicos
vigentes, mas, de outro modo, as que permitem a identificao das demandas polticas
relevantes. Sendo os novos modelos organizacionais mais efetivos na gerao de informaes
tcnicas, conclui haver, tambm aqui, reduo dos incentivos para engajamento em projetos
arrojados de transformao organizacional (BOZEMAN, 1981, p. 111).

A apresentao dos rudimentos de conservadora abordagem para suporte a

deliberaes em questes de configurao administrativa do governo perspectiva cuja
exposio pormenorizada encontra-se, alis, demasiado distante dos objetivos do presente
trabalho antecedida, em Bozeman (1981), por ponderaes sobre o carter
invariavelmente incerto das intervenes correlatas. A radicalizao do conservadorismo
antecipatrio de Peter Clark justificada pela indicao das usuais fontes de transtornos para
aqueles devotados antecipao de impactos de projetos reestruturantes, e especialmente
representadas pela impossibilidade de predio da intensidade e sentido das alteraes nos
padres vigentes de distribuio do poder; pela recordao dos problemas de reflexibilidade
to freqentemente citados em discusses de Metodologia das Cincias Sociais e ilustrados,
no caso dos estudos administrativos, pelos episdios de profecia auto-realizvel, efeitos
Hawthorne e outros; e pela constatao da ocorrncia de defasagens de tempo que tornariam
particularmente custosas a confirmao de vnculos de causalidade entre as medidas de
remodelagem adotadas e os resultados efetivamente produzidos. Por todos esses motivos,
reconhece o autor que, excetuados os casos em que os resultados da ao organizacional
encontram-se em aberto e em permanente conflito com as metas previamente acordadas, a
adoo de postura de intensa cautela seria o mais apropriado (BOZEMAN, 1981, pp. 111-
112).

O texto contm, por fim, um conjunto de advertncias sobre os seguintes tpicos: a

participao em deliberaes sobre reestruturao estatal; as relaes entre subjetividade e
empiricismo; o problema da elaborao de planos eficazes de avaliao; e a compatibilizao
entre os objetivos dos projetos de reestruturao administrativa e aqueles estabelecidos para
as grandes reas de ao governamental que os abrigam.

Para Bozeman, os inconvenientes da fixao de regras universais ou demasiadamente

rgidas para participao em deliberaes sobre a constituio ou reconfigurao de
corporaes governamentais resultariam, em princpio, da multiplicidade de trajetrias e
pluralidade de objetivos e carncias dessas instituies, da impossibilidade de generalizaes
quanto ao perfil de participao requerido e das incertas repercusses sobre o desempenho das
 29

organizaes em reforma. O autor reconhece, tambm, as dificuldades e incertezas associadas

existncia de agendas ocultas, e de assimetrias, lacunas e incompatibilidades entre metas
individuais, organizacionais e aquelas estabelecidas para os diferentes campos de atuao
governamental. Apesar de todos os contratempos, no deixa de assinalar a importncia do
mapeamento de interesses e do perfil de atuao dos protagonistas de cada quadro
administrativo (BOZEMAN, 1981, p. 114).

Por sua vez, o reconhecimento da impossibilidade de realizao de pesquisa

rigorosamente objetiva aparece, ao contrrio da expectativa vulgar, ao lado da valorizao de
relatos e evidncias sobre experimentos de reestruturao administrativa, recursos que
favoreceriam, segundo o autor, a reunio de informaes teis identificao de metas
exeqveis e ao mapeamento de interesses e perfis de atores relevantes. No ltimo caso,
ressalta Bozeman o potencial de contribuio das chamadas tcnicas de grupo ao trabalho
de coleta de dados e aos esforos de antecipao dos resultados das intervenes planejadas
(BOZEMAN, 1981, pp. 114-115).

As dificuldades da elaborao de planos eficazes de avaliao e de antecipao de

efeitos de modificaes intencionais nos padres organizacionais prevalecentes so ilustradas
por referncias varivel tamanho organizacional, oportunidade em que o autor aponta o
carter manifestamente inconcluso das investigaes sobre as relaes entre esse e outros
conceitos de estrutura e o elevado grau de incidncia do seguinte conjunto de problemas:
escassez e inadequao dos dados utilizados; incomensurabilidade de medidas adotadas; e
falhas de especificao conceitual. Essas dificuldades no justificariam, entretanto, o
abandono dos referidos intentos avaliativos, tarefa que, segundo Bozeman, teria como alentos
a possibilidade de restrio dos exerccios de anlise agregada de organizaes e a relativa
abundncia de indicadores para monitoramento e implementao de mudanas (BOZEMAN,
1981, p. 115).

Quanto compatibilizao entre os objetivos dos diferentes projetos de reestruturao

administrativa e aqueles estabelecidos para as grandes reas de atuao governamental
existentes, registra o autor a impossibilidade de adoo do critrio contribuio
lucratividade e/ou crescimento como referncia til aferio do grau de efetividade das
intervenes remodeladoras e as dificuldades da busca de sucedneo de fcil mensurao
(BOZEMAN, 1981, pp. 115-116). A discusso serve, ademais, como pretexto para
reafirmao de tese de indiscutvel importncia, e segundo a qual:
 30

[...] questes de modelagem organizacional no setor pblico envolvem no apenas a

misso e objetivos da organizao, mas, nos termos empregados anteriormente, o
sucesso da policy industry da qual esta organizao parte (BOZEMAN, 1981, p.
116).

A cerrada leitura do artigo de Barry Bozeman justifica-se, de um lado, por seu

potencial de contribuio para as discusses nacionais sobre os problemas de configurao
administrativa do setor governamental e, de outro, por sua extrema proximidade em relao
temtica da presente investigao. A argumentao de Bozeman converge, em tudo, para a
sustentao de tese sobre a existncia de severos limites disseminao dos chamados novos
modelos organizacionais no universo restrito das corporaes de governo e sobre a
impossibilidade de assuno de postura rigorosamente objetiva no estudo de semelhantes
questes. Costumeiramente ausente do debate brasileiro neste campo, esse posicionamento
faz-se acompanhar por resoluta defesa e empenho de elaborao de abordagens fundadas em
caracterizao mais realista do modo de funcionamento dessas instituies e que favoream,
idealmente, a apreenso do real significado das intervenes reorganizadoras9 (BOZEMAN,
1981, p. 109). A estratgia resulta, entretanto, em relativo deslocamento de consideraes de
ordem genuinamente normativas, confinadas, a bem da verdade, a comentrio sobre a
formidvel intolerncia ao dissenso freqentemente observada em organizaes de Estado.
Este elemento, alm do carter excessivamente impressionstico de vrias proposies do
autor, consiste na principal limitao do estudo, e autoriza, por certo, a busca de marcos
alternativos de interpretao.

No ano de 1990 foi a vez de Charles R. Wise lanar, nas pginas da prestigiada Public
Administration Review, outro trabalho com apreciao do debate contemporneo sobre
questes de configurao administrativa de organizaes de governos. O texto iniciado com
alerta sobre a validade de diagnstico enunciado dez anos antes por Frederick Mosher, e
resistente at mesmo aos amplos projetos de privatizao que o sucederam, de que o governo
federal americano havia se tornado um superconglomerado com crescente influncia sobre a
sociedade civil. Em consonncia com esse fato, Wise prope ser o principal desafio das
iniciativas de reestrut urao do setor estatal a garantia de efetividade de polticas com
implementao em ambientes interorganizacionais complexos (WISE, 1990, p. 141).

9
Em virtude de peculiaridades do modo de operao das modernas agncias de Estado com destaque para o
notvel grau de interconexo existente entre corporaes de um mesmo setor e o imperativo de subordinao dos
objetivos e metas de organizaes singulares queles da indstria de poltica a que esto invariavelmente
submetidas , entende o autor que a formulao dos aludidos enfoques depende, crucialmente, da sustentao de
concepes alternativas de efetividade organizacional (BOZEMAN, 1981, p. 109).
 31

Assim como Barry Bozeman, Wise aponta a essencialidade dos estudos sobre
similaridades e distines entre organizaes pblicas e privadas para a compreenso dos
problemas de reconfigurao administrativa do Estado, iniciativas cuja relevncia decorreria,
essencialmente, das contribuies elucidao das infindveis polmicas sobre a
possibilidade de transposio de tcnicas e perspectivas analticas endereadas, a princpio, a
apenas um desses conjuntos institucionais (WISE, 1990, p. 141).

Segundo a interpretao de Wise, o alargamento das discusses sobre os padres de

organizao administrativa mais apropriados ao funcionamento do setor governamental
corresponderia, a rigor, a inusitada conseqncia dos recentes movimentos de privatizao.
Com a advertncia de que a perspectiva de seus propositores representa apenas uma nica e
controvertida posio do debate, o autor sugere que a incorporao de indagaes sobre as
atividades a serem conduzidas pelo Estado e sobre os critrios a serem observados nas
deliberaes correlatas contribuiu, tambm curiosamente, para a retomada do interesse pela
questo da identificao de funes de carter pblico e pelo problema da efetividade dos
arranjos organizacionais do setor estatal (WISE, 1990, p. 141).

Em contexto marcado por expressivas restries de recursos e intensa vigilncia sobre

a contribuio de organizaes pblicas e privadas para alcance do conjunto dos interesses
societrios, a questo crucial no estaria, para Charles Wise, na convenincia da delegao de
determinada funo a agncias pblicas ou privadas, mas, de outro modo, em qual
configurao de organizaes, pblicas e privadas, necessria e quais arranjos entre elas
provem a relao de maior efetividade para o cumprimento da funo requerida (WISE,
1990, p. 142). Decorre desse fato a percepo do autor de que a considerao das grandes
reas de atuao governamental existentes e a anlise dos padres prevalecentes de
articulao com atores e instituies relevantes so requisitos essenciais dos estudos sobre
configurao administrativa do setor estatal, sendo igualmente incontornvel a incorporao
de suposto de que a efetividade de suas agncias constituintes depende, decisivamente, da
capacidade de influencia r os entes privados com os quais interagem (WISE, 1990, p. 142).

Em seo dedicada discusso da prpria relevncia das investigaes sobre os

problemas de reorganizao governamental, Wise (1990) faz uma breve retrospectiva do
movimento de idias no interior desse singular campo de estudos. Recorda, primeiramente, as
dcadas de proscrio das pesquisas sobre os padres de configurao dos Estados
contemporneos, o que resulta, segundo o autor, da ampla acolhida de crticas do movimento
comportamentalista e do pressuposto de irrelevncia de inquiries sobre os condicionantes
 32

institucionais das atividades de formulao e implementao de polticas. Destaca, ao lado

disso, a freqente oposio de estudiosos da Administrao Pblica a semelhantes
diagnsticos, e o convvio nem sempre amistoso de partidrios de perspectivas concorrentes
(WISE, 1990, p. 142).

De modo bastante prximo s proposies de Bo zeman (1981), Wise assinala o carter

manifestamente incompleto do modelo mecanicista seminalmente proposto por luminares
da Escola Clssica de Administrao e aperfeioado, em alguma medida, a partir de
contribuies do movimento comportamentalista. Dele, sublinha, a par dos problemas de
impreciso conceitual e insuficiente nvel de adequao emprica, a atribuio de excessiva
nfase a especficos dilemas de gesto intra-organizacional (WISE, 1990, p. 142).

A retomada do interesse por questes de configurao administrativa de organizaes

de governo dever-se- ia, ainda segundo Wise (1990), no apenas s desiluses com os modelos
analticos disponveis e com programas pretritos de reestruturao, mas, tambm,
disseminao de novas e relevantes evidncias sobre o impacto de aes de reorganizao
administrativa sobre os nveis de efetividade de suas agncias constituintes. Sobre o carter
distintivo dos novos esforos de investigao, alerta, em especial, o autor:

This is not a return to the preoccupations of the earlier era; it is not a debate over the
optimal span of control versus the levels in a hierarchy. The field is now proceeding
from a different conceptual base one that has evolved and one that is in the process
of digesting the perspectives of allied fields and disciplines. Gulick himself
recognized the necessity of employing nonmechanistic models in restructuring
government organizations (WISE, 1990, p. 143).

A apresentao do debate contemporneo neste campo de estudos faz-se, em Wise

(1990), com o reconhecimento da existncia de razovel nmero de abordagens tericas, e a
indicao de proeminncia de duas grandes tradies analticas, portadoras de concepes
essencialmente conflitantes sobre os problemas de reestruturao e reorganizao estatal e
vinculadas, respectivamente, Economia e Sociologia. No primeiro caso, o autor confere
especial destaque Teoria da Escolha Pblica, ao mesmo tempo em que atribui ao enfoque
analtico referido como teoria interorganizacional uma posio de destaque no campo da
Sociologia das Organizaes.

Charles Wise entende a Teoria da Escolha Pblica como um enfoque de carter

notadamente microeconmico, que teria na teoria da falha de mercado a base essencial para
a construo de seu edifcio analtico. Os indivduos constituiriam sua unidade bsica de
anlise, e seriam vistos como auto- interessados, racionais e tomadores de deciso
 33

maximizadores (WISE, 1990, p. 143). Alm disso, possuiriam acesso a certo nmero de
diferentes coletividades aptas a prover servios pblicos que respondem a vrias comunidades
de interesse (WISE, 1990, p. 143).

O ltimo suposto favoreceria, ainda segundo Wise, a adoo de mecanismos de

quasi-mercado, supostamente aptos, pela gerao de presses competitivas, dilatao dos
nveis de eficincia da proviso de bens e servios com graus variados de compartilhamento
de produo ou consumo. A conseqente elevao dos nveis de autonomia e participao na
determinao da qualidade e quantidades dos bens e servios ofertados resultaria, ao lado
disso, em inequvoco fortalecimento da ordem democrtica (WISE, 1990, p. 143).

Para o autor, a instituio de corporaes de governo identificar-se- ia, a seu turno,

com a alternativa de estabelecimento de monoplios exclusivos e geridos por uma hierarquia
de representantes, com o setor estatal percebido, em sua integralidade, como coleo de
numerosas indstrias de servios pblicos (WISE, 1990, p. 143). A contestao da presena
de monoplios burocrticos pblicos dever-se-ia, na percepo de Wise, ao suposto
comprometimento do desempenho estatal, seja por queda dos nveis de eficincia ou por
recrudescimento da atuao colusiva. A constituio de arranjos de proviso mltiplos, pela
reduo de barreiras de acesso participao de empreendedores privados, justificar-se-ia, em
simultneo, pelas capacidades purgativas do processo de concorrncia, sendo os eventuais
conflitos entre ofertantes arbitrados, a qualquer tempo, pelas cortes judiciais existentes
(WISE, 1990, p. 143).

Com auxlio de contribuies do ingls Christopher Hood, Charles Wise aponta quatro
consequncias principais da adoo da Teoria da Escolha Pblica como marco exclusivo para
o ordenamento de atividades de proviso de servios pblicos. So elas: a predileo pelos
empreendimentos em pequena escala; a disseminao de contratos de desempenho; a
recomendao da instituio de estruturas mltiplas de proviso de servios pblicos; e a
preferncia pela atuao de entes privados e autnomos, em detrimento das burocracias
pblicas (WISE, 1990, p. 143).

Wise (1990) destaca, tambm, virtudes e limitaes da abordagem da escolha pblica.

Dentre as primeiras, assinala: o reconhecimento do carter mltiplo das escolhas
institucionais passveis de mobilizao para resoluo de dilemas especficos de
configurao administrativa e o alerta sobre a necessidade de justificao dos cursos de ao
eventualmente seguidos; o entendimento de que os sistemas de prestao de servios pblicos
so constitudos por conjunto de numerosas organizaes e de que no h qualquer razo a
 34

priori para que a produo correspondente seja confiada somente a burocracias

governamentais; e a percepo de que as agncias estatais so elementos de uma complexa
economia poltica e de que as regras e mecanismos de incentivo sob os quais operam
influenciam, decisivamente, a dinmica de funcionamento desses entes. Quanto s limitaes
da Teoria da Escolha Pblica, o autor aponta: a recusa formulao de arcabouo analtico
nico, universalmente aplicvel e apto ao fornecimento de orientaes gerais para
deliberaes sobre a constituio e reconfigurao de agncias pblicas; a aceitao de
concepo democrtica empiricamente imprecisa e normativamente insustentvel o que
decorreria, advoga, dos pressupostos individualistas sobre os quais a abordagem se assenta ;
a entronizao das cortes judiciais existentes como instncias privilegiadas de resoluo de
conflitos, em detrimento das instituies de governo representativo; e as dificuldades de
aplicao do enfoque nos nveis estadual e federal de ao governamental (WISE, 1990, p.
144).

No que se refere Teoria Interorganizacional, o autor lamenta que, excetuadas poucas

investigaes, os avanos nos estudos sobre modelagem organizacional tenham sido
prejudicados, at perodo relativamente recente, pela sistemtica omisso das relaes
organizao-ambiente. Dentre os esforos mais significativos de incorporao dessa
dimenso, Charles Wise destaca as contribuies de pesquisas sobre o universo das
organizaes privadas vindas a pblico durante os anos de 1960 e 1970. Delas, sublinha, de
modo tambm prximo s consideraes de Barry Bozeman, a tese segundo a qual os padres
formais de organizao e os nveis de efetividade de agncias pblicas e privadas so
determinados, prioritariamente, por caractersticas de seus respectivos espaos de atuao
(WISE, 1990, p. 144).

Passando s limitaes desse enfoque, Wise salienta, assim como Bozeman, o carter
particularmente conflituoso das deliberaes sobre problemas de reestruturao do setor
governamental. Ao lado disso, recorda os desafios engendrados pelo fenmeno da elevao
geral dos nveis de turbulncia ambiental e suas repercusses sobre as investigaes acerca
dos requisitos de efetividade das agncias de go verno. Por essas duas razes, em oportuna
sntese desse ponto, assevera conclusivamente o autor: no h princpios simples para as
relaes organizao-ambiente, assim como no h para as relaes organizacionais internas
(WISE, 1990, p. 144).

Charles Wise nota, por outro lado, a ocorrncia de importantes progressos em

pesquisas relativas dinmica das relaes interorganizacionais. Ao revisar a trajetria desses
 35

estudos, Wise assinala a elaborao, por William Evan, da noo de conjunto

organizacional, cuja maior contribuio estaria em propiciar a identificao e anlise das
instituies participantes do ambiente particular de uma organizao focal (WISE, 1990, p.
144). De Roland L. Warren sublinha, a par de seminal formulao do conceito de rede ou
campo estruturado , a adoo de premissa segundo a qual as formas de interao
estabelecidas entre organizaes singulares so condicionadas, em alguma medida, pelo
padro de configurao da prpria rede ou campo em que se situam. Em meados da dcada de
1970, Michel Crozier e Jean Claude Thoenig defenderiam, a partir de estudo de caso, que
essas redes constituem, em verdade, sistemas relativamente estruturados. Poucos anos depois,
Jeffrey Pfeffer e Gerald Salancik proporiam, por fim, que uma organizao todo o conjunto
de atividades mutuamente estruturantes em que se encontra permanentemente engajada
(WISE, 1990, p. 145).

Em que pesem as limitaes do enfoque, Wise tem a Teoria Interorganizacional como

fonte de valioso auxlio para deliberaes sobre questes de configurao administrativa do
Estado. Ainda que refratrio elaborao de quadro de referncia para a anlise sinptica
dos campos e redes interorganizacionais, o autor assume como suas maiores contribuies: a
assuno das noes de campo ou rede organizacional como indicativas da escala prioritria
de anlise e interveno e requisito elementar de estudos e projetos de reorganizao estatal; e
o fornecimento de auxlio para os esforos de antecipao de repercusses, identificao de
limites e desvelamento do prprio significado dos cursos de ao eventualmente seguidos
(WISE, 1990, p. 145).

O original aporte de Charles Wise ao estudo do tema d-se, de um lado, pelo

reconhecimento da tripla dimenso dos projetos de reorganizao administrativa do governo
o que se expressa, mais amide, pelos aspectos econmicos, gerenciais e de interesse pblico
desses empreendimentos. Decorre, de outro, da indicao da relevncia da atribuio de
respostas satisfatrias ao seguinte conjunto de problemas: caracterizao do padro de
interao estabelecido entre agncias governamentais e as demais instituies do campo em
apreo; identificao dos produtos e resultados almejados; determinao do padro de
configurao da rede organizacional mais favorvel ao alcance dos objetivos estabelecidos;
e especificao dos padres de configurao das corporaes de Estado mais ajustados s
metas de reestruturao do campo em questo (WISE, 1990, p. 145).

A abordagem de Charles Wise cujo detalhamento exaustivo foge, uma vez mais, aos
propsitos do presente estudo supe, ainda, o reconhecimento de que a responsabilidade
 36

gerencial dos administradores pblicos desdobra-se em duas dimenses bsicas de anlise,

referidas, alternativamente, como gesto institucional e gesto transorganizacional, e
sobre o que esclarece:

This approach incorporates the notion that management responsibility of public

administrators is really twofold: (1) institutional management (management within a
single organization) and (2) transorganizational management (management across
organizational boundaries).The focus of the latter is on managing interdependencies
among an array of different types of organizations profit, nonprofit, and
governmental. This does not exclude institutional management it requires
governmental institutions to possess the capacity to play effective roles in the
system. It recognizes that government organizations operate through a variety of
intermediate structures. This contrast with a single organization perspective based on
a hierarchical production model (WISE, 1990, p. 145).

Pelo fornecimento de indicaes teis anlise de diferentes configuraes de servio

pblico e pelo auxlio identificao e compreenso dos padres de interao organizacional
prevalecentes, Wise (1990) reconhece a existncia de certa compatibilidade entre os Estudos
de Escolha Pblica e a Teoria Interorganizacional. No entanto, alerta que a disseminao de
mecanismos de quasi- mercado no permite, em quaisquer circunstncias, a elevao dos
nveis de eficincia e responsabilizao de corporaes atuantes em um mesmo contexto
administrativo (WISE, 1990, pp. 145-146). Na verdade, quanto a este ltimo ponto, prope,
de outro modo, o autor:

The strategy is not to assume that the incentives will operate to produce greater
efficiency, but to determine how they will operate according to such variables as the
number of potential providers, ability to define and monitor provider performance,
etc. (WISE, 1990, p. 146).

A relativa proximidade entre o enfoque publicista de Barry Bozeman e a abordagem

tridimensional de Charles R. Wise no constitui bice constatao de que as contribuies
deste possibilitam duplo alargamento das discusses sobre problemas de configurao e
reestruturao do setor governamental. A incorporao dos Estudos de Escolha Pblica e a
libertao da Teoria Interorganizacional dos escaninhos demasiado estreitos da tradio
contingencialista propiciam, de um lado, apresentao um pouco mais verossmil do
correspondente debate. As proposies de Wise (1990) tambm torna evidente a relevncia de
questes de anlise poltica normativa para as investigaes e prtica de reorganizao
administrativa de corporaes de governamentais. Ponto de capital importncia para as
finalidades da presente pesquisa, este posicionamento torna-se particularmente visvel em sua
crtica s concepes democrticas subjacentes Teoria da Escolha Pblica. A identificvel
incompletude e relativa desatualizao do estudo impem- lhe, entretanto, moderada miopia,
feita, sobretudo, por notrio silncio sobre sensveis e recentes alteraes em proposies
 37

democrticas dos partidrios do movimento de escolha racional. O comentrio remete, uma

vez mais, ao tema das fragilidades de correntes interpretaes sobre as debilidades normativas
dessa tradio, e ser objeto de consideraes da seo seguinte.

Percurso bastante diverso foi trilhado por outro estudioso dos problemas de
configurao administrativa do setor estatal. Em competente artigo dedicado apreciao das
perspectivas do correspondente debate para o presente sculo, o canadense Peter Aucoin adota
como ponto de partida a constatao da existncia, ao final dos anos de 1990, de amplo
consenso sobre o futuro do modelo burocrtico de organizao. Expresso pelo prognstico,
bastante difundido, de iminente extino dessa peculiar forma de organizao do trabalho,
trata-se, segundo Aucoin (1997), de posicionamento que teria nos textos fundadores da
vertente analtica referida como paradigma ps-burocrtico o seu principal instrumento de
veiculao (AUCOIN, 1997, p. 290).

Sucessos editoriais como Breaking through bureaucracy, de Michael Barzelay e

Babak Armajani, e Reinventing government, de David Osborne e Ted Gaebler, seriam, para
Aucoin (1997), os grandes responsveis pela difuso desse iderio no campo da
Administrao Pblica. A tese da inevitabilidade do desaparecimento da burocracia sustentar-
se-ia, nesses trabalhos, sobre a percepo de seu manifesto anacronismo ante as condies de
um mundo globalmente integrado. Notoriamente evidenciado pelos problemas de
burocratizao e desatualizao normativa, e pelas dificuldades de coordenao e deliberao
to freqentes entre agncias governamentais, o diagnstico forneceria, segundo os seus
divulgadores, justificativa suficiente para a busca de modelos alternativos.

Em confronto direto com os adeptos da perspectiva ps-burocrtica, prope Peter

Aucoin que os problemas de fragmentao, ineficincia e irracionalidade das modernas
organizaes de governo no so patologias inerentes ao modelo burocrtico, mas
decorreriam de prticas inadequadas de gesto e reconfigurao administrativa. Ao lado disso,
a instituio de sistemas de regras formalmente expressos e a declarao de adeso a um
conjunto de valores compatveis com uma tica defensvel do servio pblico forneceriam,
por sua vez, valiosos indcios da contribuio burocrtica ao florescimento da direo
democrtica e ao alcance de metas relevantes de controle e responsabilizao poltico-
administrativa (AUCOIN, 1997).

Por todos esses motivos, Peter Aucoin tem a presena de organizaes

burocraticamente estruturadas como condio necessria embora no suficiente para a
 38

constituio de um bom governo. Os argumentos tambm constituem sustentculos

essenciais para o enunciado de predio absolutamente diversa, a saber: a da sobrevivncia,
ao longo do corrente sculo, do modelo burocrtico de organizao do Estado (AUCOIN,
1997, p. 291). a partir dela, e sobre esse tpico especfico, que assevera, conclusivamente, o
autor:

In order for bureaucracy to contribute to good public management, and thus to good
governance, it must obtain a reasonable fit with transformations in the political
system, the challenges and opportunities extant in the socioeconomic order, and the
changing character of the public workplace with respect to both technological
developments and the expectations of those who work therein. There is thus no
contradiction in stating that public management must remain bureaucratic but, at the
same time, be practiced in ways that enable, even require, public servants to exercise
greater authority, accept increased responsibilities, and be subject to enhanced
accountability. The challenge in organizing public management for the twenty
century is not to banish bureaucracy; it is to design bureaucracy in ways that best
adapt the requirements of hierarchy, specialization and standardization to the ends of
democratic direction, control and accountability, as well as the ends of effective
public policy, productive public management and responsive public service.
(AUCOIN, 1997, p. 291-292).

Quanto a suas origens histricas, Aucoin (1997) entende o paradigma ps-burocrtico

como peculiar reao aos movimentos privatistas que marcaram os debates das dcadas de
1970 e 1980 e que teria na Teoria da Escolha Pblica sua preferencial fonte de inspirao.
Para Aucoin (1997), o principal ponto de divergncia entre os dois enfoques estaria, em
verdade, em suas contrastantes interpretaes sobre as razes da lamentvel atuao das
modernas agncias de Estado. Afirma que enquanto a incompetncia e a indolncia de seus
servidores seriam, para os adeptos da Escolha Pblica, as fontes essenciais dos insatisfatrios
nveis de desempenho, os tericos ps-burocrticos tm insistido, mais recentemente, ser nos
sistemas e no nos responsveis por sua operao que reside a real causa da
desalentadora disfuno. A busca de abrigo contra as hostilidades da Escola da Escolha
Pblica tomada, ao lado disso, como justificativa maior para o grande xito de divulgao
das proposies ps-burocrticas para o enfrentamento dos atuais problemas de organizao e
reestruturao de organizaes de governo (AUCOIN, 1997, pp. 292-293).

A principal distino entre a Teoria da Escolha Pblica e o paradigma ps-burocrtico

repousaria, assim, sobre o pressuposto ps-burocrtico de que os problemas de gerenciamento
das modernas corporaes de governo constituem inevitvel conseqncia de sua ordinria
forma de estruturao (AUCOIN, 1997, p. 292). Do mesmo modo, prope o autor que,
subjacente perspectiva vulgar dos problemas de configurao administrativa do setor
governamental, encontra-se a pretensiosa premissa de que os sistemas, como estruturas
 39

formais, determinam sozinhos o comportamento e o desempenho organizacional (AUCOIN,

1997, p. 293).

Vrios argumentos so apresentados por Aucoin (1997) em sua crtica aos esforos
ps-burocrticos de absolvio dos servidores pblicos. Ele defende, sobretudo, que os
dficits de efetividade de incontveis agncias de governo no resultam apenas de debilidades
dos sistemas em que necessariamente se enredam, mas so tambm decorrentes dos
insatisfatrios nveis de desempenho e perfil de atuao dos que as animam.

Para sustentao dessa tese, dois conjuntos de evidnc ias so mobilizados. O autor
reconhece, de um lado, a existncia de diferenciais significativos de desempenho entre
funcionrios pblicos, sendo eles passveis de cometimento de erros de natureza tcnica e
engajamento em comportamentos ilcitos. Ao lado disso indica a possibilidade tambm
bastante evidente de influenciarem, pelo exerccio da autoridade executiva que lhes
usualmente delegada, ou por atividades de aconselhamento poltico, as aes e rumos dos
diferentes governos.

Quanto recomendao de substituio do sistema burocrtico por modelo

radicalmente distinto, denominado sistema empreendedor, Aucoin (1997) afirma que no h
evidncias favorveis corroborao do pressuposto ps-burocrtico de que os
comportamentos e nveis de desempenho prevalecentes no setor estatal so determinados
apenas por aspectos de sua estrutura formal. A baixa taxa de mudana das grandes
corporaes pblicas e a subordinao destas ao conjunto do sistema poltico constituiria, para
o autor, restries adicionais estratgia de banimento do modelo burocrtico de organizao
do Estado (AUCOIN, 1997, p. 294).

Tendo em vista suas vulnerabilidades analticas e as imprecises das descries

comportamentais fornecidas, o autor conclui ser a perspectiva ps-burocrtica dos problemas
de configurao administrativa do Estado portadora de funo eminentemente poltica e
retrica, devotada, especialmente, mobilizao de foras para a promoo de mudanas. Ao
contrrio da alardeada promessa de incremento dos nveis de produtividade e efetividade das
agncias governamentais, alerta Aucoin terem sido a desordem e, eventualmente, a corrupo
os resultados freqentes de experimentos ps-burocrticos de reestruturao das modernas
estruturas de organizaes de governo (AUCOIN, 1997, p. 294-295); e recorda, ademais, que:

Both the political and socioeconomic exigencies of the times and the changing
dynamics within public management demand increased attention to teamwork and
horizontal coordination, flatter management structures and integrated delivery, and
more delegation and decentralization. But the first set of conditions does not
 40

eliminate the requirement of hierarchy; the second does not do away with
specialization; and the third does not imply an absence of standards. In the design of
new organization forms to meet these challenges, great care must be taken not to
diminish effective democratic direction, control and accountability over the state
apparatus and its coercive powers. To the extent that these characteristics of good
government are diminished by changes to public bureaucracy, they can hardly
constitute prospects to be welcomed. (AUCOIN, 1997, p. 295).

Apesar da dura avaliao do programa de pesquisa ps-burocrtico, Aucoin (1997)

reconhece a existncia de trs grandes desafios para a reabilitao da abordagem burocrtica
dos problemas de reorganizao administrativa das organizaes de governo. So eles: a
instituio de sistemas integrados de prestao servios; a implementao de polticas
horizontais; e a devoluo da autoridade de gesto aos agentes relevantes. Do
enfrentamento desses desafios, emergiriam, segundo o autor, tendncias aparentemente
contraditrias, alis, em insuspeita harmonia com o carter seguramente controverso das
prescries dos contemporneos estudos em Administrao Pblica (AUCOIN, 1997, p. 295).

Em sua seo conclusiva, Aucoin (1997) responsabiliza o movimento ps-burocrtico

pela gerao de grave dano semntico: a atribuio de pejorativa conotao a um termo
essencialmente tcnico para descrever organizaes desenvolvidas com base em certos
princpios de gesto (AUCOIN, 1997, p. 304). Ao lado disso, reafirma ser condio
necessria, embora no suficiente, para o florescimento e consolidao da boa gesto
pblica a compreenso e observncia de importantes princpios subjacentes forma de
organizao burocrtica hierarquia, especializao e padronizao ; sendo este o preciso
motivo que leva o autor confisso de adeso ao ideal burocrtico em modelagem
organizacional, ressalvado, no entanto, o imperativo de adaptao s exigncias do novo
contexto scio-poltico e do reconhecimento de que o desempenho das modernas agncias de
Estado no depende apenas da concepo e implementao de louvveis iniciativas
reestruturantes (AUCOIN, 1997, p. 304-305).

A interveno de Aucoin (1997) possibilita, tambm, oportuna e parcial atualizao do

debate. Os extensos comentrios sobre o paradigma ps-burocrtico ofertam apreciao da
perspectiva de maior popularidade sobre os problemas de gerenc iamento das corporaes de
Estado contemporneas. O recurso noo de burocracia constitucional mobilizada
originalmente por Henry Parris como recurso interpretao do movimento de constituio
do moderno servio pblico britnico (PARRIS, 1969) e a sustentao de tese sobre a
contribuio dos princpios subjacentes ordem burocrtica para o alcance de metas
relevantes de direo e responsabilizao democrticas propiciam, por outro lado, o
 41

aprofundamento das discusses sobre as implicaes normativas de deliberaes sobre

mudanas no padro de configurao administrativa do setor estatal. A caracterizao do
debate segue, entretanto, bastante imprecisa. Mostra-se igualmente inadequado o vigoroso
silncio quanto aos compromissos democrticos dos partidrios da corrente dominante dos
estudos em Administrao Pblica, tpico que remete, oportunidade mais, ao tema central da
presente investigao.

Os posicionamentos assumidos por Barry Bozeman, Charles Wise e Peter Aucoin

sugerem a vigncia, entre integrantes da ortodoxia contempornea em Administrao Pblica,
de amplo acordo quanto irrelevncia de questes da assim chamada Teoria Democrtica e,
mais especificamente, daquelas relativas noo de interesse pblico para compreenso
das prticas de configurao administrativa do setor governamental. Muito embora a colossal
distncia a separar as descries fornecidas por esses trs autores, tm-se as dificuldades de
compreenso da real natureza das opes normativas dos partidrios do movimento de
Escolha Racional como fonte primeira do lamentvel equvoco. Tambm contribuem para o
desafortunado resultado a visvel desatualizao e a manifesta incompletude dos inventrios
que serviram de base para realizao de cada um desses estudos.

precisamente contra essa tese que a presente pesquisa se insurge. Argumenta-se, de

modo diametralmente oposto, em favor da existncia, entre os tericos contemporneos, de
amplo consenso quanto importncia de questes de anlise poltica normativa para a
compreenso dos problemas de reorganizao do setor governamental e do desenho das
organizaes governamentais. Registra-se, ademais, os mltiplos significados atribudos
noo de interesse pblico, eleita, em linha com indicaes colhidas nas discusses
precedentes, como eixo privilegiado da narrativa aqui delineada.

Para comprovao da tese, trar a prxima seo alternativa interpretao para o

aludido debate. O captulo seguinte oferecer, pela interpretao de marcante episdio de
aplicao da Perspectiva da Escolha Pblica ao estudo das atividades de reorganizao
administrativa do Estado, modesta contribuio elucidao de controvrsia sobre os
pressupostos analticos e compromissos normativos dos Estudos de Escolha Racional. Ter-se-
, por fim, as concluses do estudo.
 42

2.2 O DEBATE SOB NOVO PRISMA

Elaborados a partir de inventrios notoriamente insuficientes, quando tomados em

conjunto, os trabalhos de Barry Bozeman, Charles Wise e Peter Aucoin no deixam de formar
mosaico razoavelmente aproximado das discusses contemporneas sobre os problemas de
configurao administrativa do setor estatal. A descrio assim obtida careceria, no entanto,
de aprimoramentos. O recurso a levantamentos procedidos em sries internacionais de renome
e outras fontes bastante dispersas possibilitou, afortunadamente, o preenchimento de
expressivas lacunas. A construo do Quadro 1, abaixo, exigiu, em adendo, a indicao de
autores freqentemente mobilizados e a necessria classificao do material coletado.

PERSPECTIVAS DE ANLISE PRINCIPAIS AUTORES

Enfoques formalistas (no-culturalistas)

Estudos de Escolha Racional Mancur Olson Jr.; James M. Buchanan; Gordon Tullock;
Vincent e Elinor Ostrom; Mattews McCubbins; Adam
Przeworski; Jean Tirole; e outros.

Perspectiva Ps-burocrtica Michael Barzelay e Babak Armajani; David Osborne e Ted

Gaebler; Al Gore Jr.; e outros.

The A & M Universitys Group Approach Kenneth Meier, John Bthe e pesquisadores associados;
Tom Hammond; e outros.

Enfoques no-formalistas (culturalistas) PRINCIPAIS AUTORES

Institucionalismo Sociolgico James G. March e Johan P. Olsen; Paul DiMaggio e Walter

W. Powell; Morten Egeberg; Nils Brunsson; e outros.

Abordagens do Processo Poltico B. Guy Peters; e Harold Seidman.

Enfoque Publicista Barry Bozeman; e Charles R. Wise.

Quadro 1 Inventrio de Perspectivas Contemporneas (1980-2006)

Fonte: Elaborao do autor mediante mapeamento bibliogrfico.

Em linha com discusses tidas na seo precedente e com as diretrizes de pesquisa

enunciadas no captulo introdutrio, os significados atribudos to referida quanto
enigmtica noo de interesse pblico sero as referncias centrais a permitir o
agrupamento de autores e a oposio entre distintas tradies analticas. Servem de base para
essa classificao as proposies de pouco notado artigo de Gary S. Marshall e Enamul
 43

Choudhury sobre o emprego dessa noo por estudiosos de Administrao Pblica. Dele,
importa, sobretudo, a reteno de argumento sobre a presena, no mbito dessa disciplina, de
patente oposio entre os partidrios de concepes de interesse pblico formuladas a partir
de premissas sobre a existncia de uma comunidade de significado e sobre a necessidade de
interao discursiva entre cidados eticamente motivados e os adeptos de abordagens cujo
acento principal recai, de outro modo, sobre o imperativo da construo de mecanismos
adequados de controle administrativo. Neste ltimo caso, convm destacar, em especial, a
constrangedora reduo do complexo problema da determinao dos requisitos para
florescimento e afirmao da ordem social democrtica s meras exigncias de constituio
de mecanismos apropriados de controle administrativo e de garantia de direitos civis
elementares (MARSHALL; CHOUDURY, 1997).

As adjetivaes formalistas (no-culturalistas) e no- formalistas

(culturalistas), aplicadas aos dois grandes grupos de abordagens apresentados, provm de
intervenes de B. Guy Peters, Adam Przeworski e pesquisadores associados, e referem- se ao
reconhecimento ou, de outro modo, assuno da irrelevncia de consideraes sobre o
processo de socializao dos agentes pblicos e da disseminao de valores compatveis com
o desenvolvimento da ordem democrtica para a compreenso dos problemas de
reestruturao dos modernos aparelhos de Estado (PETERS, 1994; PRZEWORSKI;
LIMONGI; CHEIBUB, 2003).

As discusses travadas na seo precedente nos dispensam, felizmente, de adicionais

comentrios sobre bom nmero dos enfoques apontados. Dentre as abordagens formalistas,
resta, entretanto, a considerao das proposies remodeladoras e dos compromissos
normativos da corrente referida como The Texas A & M Universitys Group Approach. Da
vertente culturalista, espera-se, por outro lado, breve caracterizao das perspectivas do
Institucionalismo Sociolgico e do que se rotula Abordagens do Processo Poltico.

Com denominao alusiva vinculao de alguns de seus principais autores a projeto

de pesquisa abrigado pela diviso de estudos polticos da Texas A & M University, a
remanescente escola formalista corresponde, com grande probabilidade, ao mais ativo grupo
contemporneo em volume de trabalhos editados devotado investigao de problemas
de configurao administrativa de organizaes pblicas. Oportuna sntese de seu programa
de investigao encontrada, dentre outros escritos, no artigo Ode to Luther Gulick: Span of
Control and Organizational Performance, de Kenneth J. Meier e John Bohte, surgido, anos
atrs, na srie Administration & Society (MEIER; BTHE, 2000).
 44

Como o prprio ttulo sugere, o trabalho reflete o esforo de reabilitao de

investigaes fundadas sobre a premissa de relevncia de atributos forma is de organizaes
pblicas e privadas para a determinao de seus respectivos nveis de desempenho.
Seminalmente proposta por expoentes da Escola Clssica de Administrao, essa perspectiva
teria sido relegada a categrico abandono por devastadora crtica proferida, em meados da
dcada de 1940, pelo laureado Herbert A. Simon (MEIER; BOHTE, 2000, p. 115; SIMON,
1946).

Particularmente tributrios das postulaes do americano Luther Gulick (18921992)

sobre as repercusses de oscilaes da varivel amplitude de controle (ou amplitude de
superviso) sobre o comportamento e desempenho das organizaes do mundo
contemporneo, devotam-se os membros do Texas A & M University Group proposio de
modelos consagrados determinao dos padres de interao estabelecidos entre diferentes
atributos estruturais e ao acmulo de evidncias para validao ou reviso de princpios
gerenciais especficos. Ao lado disso, tomam a inexistncia de fatos comprobatrios da
manifesta irrelevncia desse mtodo de estudo para a compreenso do modo de operao das
modernas agncias de Estado como principal justificativa para promoo de semelhantes
empreendimentos investigativos (MEIER; BOHTE, 2000, p. 115-121).

A representao das organizaes governamentais como sistemas abertos e a

incorporao de suas respectivas estruturas de custo enquanto elementos essenciais de anlise
permitem notria e oportuna atualizao da abordagem, mas no eliminam, por certo, trao
seguramente indesejvel. A atribuio de excessiva nfase varivel amplitude de
superviso e o reconhecimento de parentesco com a chamada Teoria da Agncia so indcios
suficientes para denncia de modo absolutamente prximo ao que se afirma para o conjunto
dos Estudos de Escolha Racional de indisfarvel tendncia assimilao da complexa
noo de interesse pblico ao demasiadamente restrito conceito de controle
administrativo (MARSHALL; CHOUDHURY, 1997; MEIER; BOHTE, 2000, p. 115-121).

Dentre as perspectivas no- formalistas, tem-se, de incio, o conjunto de autores

abrigado sob a rubrica Institucionalismo Sociolgico, obtida por adeso a esquema
classificatrio proposto por Peter A. Hall e Rosemary C. R. Taylor para estudo das formas de
manifestao do neo-institucionalismo poltico. Quanto s implicaes da abordagem para a
investigao de problemas de reestruturao do setor estatal, valiosas anotaes so
encontradas em artigo de B. Guy Peters integrante da coletnea Modern Organizations,
editada por Ali Farazmand no ano de 1994 (HALL; TAYLOR, 2003; PETERS, 1994).
 45

Com concepes significativamente diversas sobre os determinantes da ao

organizacional, presumem os socilogos institucionalistas ser o comportamento das atuais
agncias de Estado o resultado de complexo processo de definio e compatibilizao de
metas e padres de apropriao coletiva, histrica e normativamente determinados. Do
decidido distanciamento em relao aos modelos proposicionais e ambientais do processo de
mudana organizacional, segue-se, alm disso, entendimento de que o xito de iniciativas
relevantes de reorganizao administrativa depende, em alguma medida, da modificao de
valores operativos dos atores afetados (PETERS, 1994, p. 117-118).

A longnqua evocao da algo desgastada noo de cultura organizacional no

obscurece, entretanto, o resoluto abandono de premissas quanto ao acentuado grau de
mutabilidade e manipulabilidade de sistemas manifestamente simblicos para incremento dos
nveis de eficincia e produtividade prevalecentes. De outro modo, assinala Peters (1994) o
estupendo grau de inrcia a que sistemas de valores e smbolos encontram-se usualmente
submetidos, de onde proviria, importa sublinhar, o manifesto ceticismo dos socilogos
institucionalistas quanto s possibilidades de modificao de padres, procedimentos e rotinas
h muito estabelecidos (PETERS, 1994, p. 118-119).

A predileo por estratgias bottom-up de investigao da dinmica axiolgica das

organizaes e a concomitante renncia ao enfoque de integrao de valores convergem,
nas investigaes da Sociologia Institucional, para o reconhecimento da existncia de
conflitos pela definio de metas e do prprio significado da atuao organizacional como
fenmenos absolutamente rotineiros. A atribuio de importncia e sentido aos programas de
reforma administrativa ocasionalmente deflagrados constituiria, tambm para os socilogos
institucionalistas, objeto de agudas e corriqueiras disputas. Ponto que remete s discusses
sobre o problema da dominao e legitimidade da ao organizacional torna particularmente
inadequada a pressuposio de generalizada adeso s iniciativas reestruturantes e indica,
alm disso, a possibilidade de que presses reformistas brotem como resultado espontneo das
interaes entre os atores envolvidos (PETERS, 1994, p. 118-119).

Os esforos de identificao de mecanismos relevantes de resistncia e adaptao

mudana so acompanhados, ainda no que se refere aos estudos da Sociologia Institucional,
pela indicao das conseqncias notadamente incertas de processos pretensamente racionais
de transformao administrativa e pela reafirmao da relevncia dos aspectos essencialmente
 46

normativos e simblicos da atuao das modernas organizaes de Estado (PETERS, 1994, p.

119-120). 10

diminuta a distncia que separa esta ltima escola das chamadas Abordagens do
Processo Poltico, cujo acento principal repousa, em todos os casos, sobre a tese de
subordinao das aes de configurao administrativa aos mecanismos vigentes de
deliberao poltico- institucionais. Alm do prprio B. Guy Peters, integra o grupo Harold
Seidman, autor de intervenes clssicas e inclinao nitidamente empiricista que props
como parmetros indispensveis apreciao dos tipos institucionais existentes as seguintes
variveis: status; aprovao pblica; acesso a autoridades executivas e congressuais;
competio por recursos financeiros e de pessoal; flexibilidade operacional e financeira;
distribuio de poder; e responsabilizao pblica (PETERS, 1988, p. 20; SEIDMAN,
1981, p. 33-34; SEIDMAN; GILMOUR, 1986).

O enquadramento de Barry Bozeman entre os autores publicistas deu-se, enfim, no

apenas pelas proposies de Organization Design in Public Bureaucracy, de 1981, mas,
sobretudo, por conjunto de intervenes posteriores. Portadoras de original interpretao do
problema da efetividade de organizaes pblicas e privadas, incumbidas da defesa da
relevncia da noo de interesse pblico para a investigao de problemas centrais da teoria
e prtica em Administrao Pblica ou da apreciao das chamadas perspectivas dos valores
pblicos, tais escritos asseguram- lhe posio de inquestionvel destaque entre os crticos
contemporneos da exacerbada influncia do individualismo econmico no alargado campo
dos estudos polticos (BOZEMAN, 2007, 2002, 1982, 1981; JRGENSEN; BOZEMAN,
2007).

Acima de qualquer outro propsito, pretendeu o presente captulo prover indicao

acurada da localizao do conjunto dos Estudos de Escolha Racional em meio moderna
literatura sobre as atividades e problemas de reestruturao administrativa do setor estatal.
Uma primeira aproximao ao tpico fez-se pela apreciao de valiosas interpretaes do
debate. O exerccio possibilitou, de incio, a reunio de novos e significativos indcios sobre a
importncia de consideraes de anlise poltica normativa para a compreenso de
incontornveis questes de teoria e prtica de reorganizao estatal, dados, tal como indicado
na seo 2.1., pelas suposies de Barry Bozeman sobre a formidvel intolerncia ao dissenso
freqentemente observada em organizaes de Estado, pelas crticas de Charles R. Wise s

10
Nesse sentido, Mendes (2000) afirma que a ideologia poltica tem sido importante fator na introduo
de mudanas nas organizaes governamentais.+
 47

concepes democrticas subjacentes Teoria da Escolha Pblica e pela tese de Peter Aucoin
sobre a contribuio de princp ios basilares de organizao burocrtica para a consecuo de
meritrias metas de direo e responsabilizao poltico-administrativa.
Analisadas em conjunto, e com o benefcio de levantamentos procedidos em fontes
bastante diversas, essas intervenes fa voreceram, ainda, a construo de quadro-sntese com
indicao das correntes analticas de maior proeminncia nesse campo de estudos, e a
denncia de tese sobre a vigncia, entre integrantes da ortodoxia contempornea em
Administrao Pblica, de difundido acordo quanto irrelevncia de questes de Teoria
Democrtica para reflexo e prtica de reestruturao das organizaes de governo.
Em linha com diretrizes anteriormente enunciadas, os diferentes significados atribudos
a essa noo foram tomados, na seo 2.2. como parmetros bsicos para o agrupamento de
autores e indicao de oposies entre distintas tradies analticas. Para alm da visvel
desatualizao e considervel incompletude dos inventrios que serviram de base realizao
dos estudos de Barry Bozeman, Charles Wise e Peter Aucoin, props-se, ento, que a
principal deficincia desses trabalhos encontra-se na incompreenso dos posicionamentos
normativos dos partidrios do movimento de Escolha Racional.
A sustentao do diagnstico de oposio, no campo especfico dos estudos de
reestruturao estatal, de duas tradies normativamente distintas somente foi possvel com
evocao de tese sobre as concepes de interesse pblico prevalecentes entre estudiosos de
Administrao Pblica contida em artigo de Gary S. Marsall e Enamul Choudhury publicado
a pouco mais de uma dcada. Resultou desse exerccio o entendimento, absolutamente
essencial, de que o conjunto dos Estudos de Escolha Racional representa, segundo a mais
generosa interpretao, apenas a mais conhecida vertente da moderna literatura sobre
configurao administrativa de corporaes estatais. A extrapolao do argumento de
Marshall e Choudhury (1997) permitir, por fim, a interpretao de marcante episdio de
aplicao da Perspectiva da Escolha Pblica investigao de temas de reorganizao
administrativa, o que contribuir, espera-se, para a apreciao do movimento de idias
ocorrido, em perodo recente, no seio da prpria Tradio da Escolha Racional.
 48

3 AS SEMENTES DO MAL: ESCOLHA RACIONAL, INTERESSE PBLICO E

CONFIGURAO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAES DE GOVERNO
EM PIONEIROS ESCRITOS DE VINCENT E ELINOR OSTROM

A administrao pblica tradicional foi praticamente eliminada da ASPA [American

Political Science Association] por obra e graa de uma nica e diablica influncia,
a de Herbert Simon, que transformou o campo de estudos pelo rebaixamento de seu
discurso. Simon reduziu o fenmeno burocrtico menor unidade possvel, a
deciso, e introduziu a racionalidade para vincular as decises ao sistema no a um
sistema qualquer, mas ao sistema econmico. Seu doutorado foi obtido em cincia
poltica, mas o prmio Nobel foi ganho em economia (Theodore Lowi, 1994, p. 8).

Marco de inaugurao da Escola da Escolha Racional, os chamados Estudos de

Escolha Pblica exibem como trao mais evidente o empenho de aplicao do mtodo
hegemnico em pesquisa econmica investigao de problemas de ao coletiva. Surgida ao
final dos anos de 1940, por motivos que se faro claros ao final do presente captulo, essa
tradio recebeu de um de seus formuladores pioneiros e mais eminentes colaboradores, o
economista James M. Buchanan, a oportuna e deliberada denominao de Teoria
Individualstica do Processo Poltico (BUCHANAN, 1966; MUELLER, 1976).

Registro de sua proliferao no campo dos estudos polticos, o artigo Public Choice: a
Different Approach to the Study of Public Administration, de Vincent e Elinor Ostrom,
esmera-se, em particular, pela diferenciao das estratgias investigativas de seus adeptos
frente aos princpios da Escola Clssica de Administrao. Complementaes provenientes de
The Design of Public Organization Arrangement, publicado por Vincent Ostrom no ano de
1972 e que reproduz, curiosamente, numerosos trechos do escrito precedente , permitiro,
em adendo, a necessria sntese da perspectiva dos (autodenominados) modernos economistas
polticos para os problemas de configurao administrativa do setor estatal (OSTROM, 1972;
OSTROM; OSTROM, 1971).
 49

Estabelecida sobre postulados defendidos por Woodrow Wilson ainda no final do

sculo XIX e aperfeioados, em alguma medida, ao longo das dcadas seguintes , a
tradicional abordagem para os problemas de administrao pblica teria sido consolidada,
tambm para o casal Vincent e Elinor Ostrom, pela assuno da excelncia da forma
burocrtica de organizao do trabalho e por intransigente defesa de princpios
organizacionais especficos (OSTROM, 1972; OSTROM; OSTROM, 1971; SIMON, 1946).
As iniciativas de reforma propugnadas pelos partidrios da Escola Clssica de Administrao
iniciam-se, invariavelmente, pela identificao de problemas associados proliferao de
agncias estatais, fragmentao de poder decisrio, verificao de sobreposies
jurisdicionais e duplicao de funes e persecuo de interesses particularistas, e resultam,
com impressionante constncia, em tautolgicas recomendaes de integrao e ampliao da
escala de atuao das corporaes existentes e de elevao dos correlatos nveis de
centralizao da autoridade burocrtica (OSTROM, 1972, p. 158-159).

Entendido como oportuna resposta s crticas dirigidas por Herbert A. Simon ao

carter proverbial e anticientfico dos princpios advogados por expoentes da Escola Clssica
de Administrao, o recurso perspectiva microeconmica e neoclassicista entusiasticamente
proposta pelos adeptos da escolha pblica justifica-se, segundo Vincent e Elinor Ostrom,
intento de antecipao dos impactos de diferentes arranjos institucionais sobre a proviso de
determinados bens e servios. A defesa de abordagem atomstica e pretensamente no-
transcedental dos fatos administrativos e o empenho de caracterizao das estruturas de
eventos relevantes para deliberaes sobre modificaes dos padres organizacionais
vigentes indicariam, em linhas gerais, as inovaes em relao ao programa de pesquisas de
seus antecessores clssicos (OSTROM, 1972, p. 159-164; OSTROM; OSTROM, 1971, p.
204-206).

A sustentao do individualismo metodolgico como postura epistemolgica e

normativamente vlida resulta de modo prximo interpretao de Charles R. Wise na
percepo dos agentes polticos e administrativos como racionais, otimizadores, legalistas e
auto-interessados pelos adeptos da perspectiva da escolha pblica. Adotam, ao lado disso,
hipteses bastante precisas sobre trs estados informacionais bsicos certeza, risco e
incerteza , indicativos dos montantes e modalidades desses recursos acessveis, em tempo e
lugares especficos, a cada agente representativo, e sobre as implicaes desse fato para os
correspondentes processos de tomada de deciso (OSTROM, 1972, p. 160-161; OSTROM;
OSTROM, 1971, p. 205-206; WISE, 1990).
 50

No edifcio analtico dos tericos da escolha pblica, a noo de estrutura de eventos

refere-se, a seu turno, variedade de contextos confrontados por atores polticos e
administrativos no desempenho de suas funes. Definida, prioritariamente, pelo atributo da
divisibilidade entendido como o grau em que eventos podem ser submetidos ao controle
de agentes individuais pela posse, troca ou uso , o uso da categoria estrutura de eventos
remete, nos trabalhos de Vincent e Elinor Ostrom, s noes derivadas de bem pblico,
externalidade e regime de propriedade (OSTROM, 1972, p. 162).

Enquanto os bens privados so caracterizados pelos elevados nveis de divisibilidade e

rivalidade observados em seus respectivos processos de produo e consumo, fato que,
segundo os tericos da escolha pblica, tornaria a proviso em condies de mercado o
mtodo mais adequado para distribuio social desses artefatos ou servios, os chamados bens
pblicos exibiriam, ao contrrio, acentuados nveis de indivisibilidade, razo principal das
enormes dificuldades para imposio de sanes a consumidores ocasionalmente faltosos
quanto ao pagamento de contrapartidas pelos benefcios auferidos. Entre esses dois extremos,
ter-se-ia, ademais, uma infinidade de bens de tipo intermedirio, com produo marcada por
significativos efeitos de transbordamento, ou externalidades, apenas parcialmente
sanveis por apelo ao princpio da excluso (OSTROM, 1972, pp. 162-163).

Quanto ao regime de propriedade, especial nfase atribuda, pelos adeptos da teoria

da escolha pblica, ao caso dos recursos de propriedade comum, caracterizado pelo
compartilhamento de oferta e pela separao do uso de determinado insumo. Oportunamente
ilustrado por episdios de utilizao de recursos hdricos, segundo Vincent Ostrom,
apresentaria como principal dificuldade a impossibilidade de mobilizao do princpio da
excluso em circunstncias em que a demanda existente excede, em alguma medida, a oferta
disponvel, o que traria riscos de deteriorao das condies comunitrias de uso, dado o
emprego predatrio do insumo por alguns indivduos (OSTROM, 1972, p. 163).

A evocao da categoria estrutura de eventos e das correlatas noes de bem

pblico, externalidades e regime de propriedade indicativa da abdicao, pelos partidrios
da Perspectiva da Escolha Pblica, de clssica premissa sobre a validade incondicional de
princpios organizacionais especficos. Para os adeptos do movimento, circunstncias
administrativas particulares sugerem, ao contrrio, a adoo de singulares estruturas de
deliberao ou seja, conjuntos de regras e sistemas decisrios especficos e
deliberadamente constitudos. Sendo assim, propem os tericos da escolha pbica que a
adoo de distintos arranjos organizacionais resulta, em verdade, em variados efeitos, e
 51

julgam, desse modo, forjada base indispensvel formulao dos conceitos de d ebilidade
institucional e falha institucional, a partir dos quais se postula:

The essential problem in the theory of organization is to anticipate or predict the

consequences which will follow when self-interested individuals choose maximizing
strategies in relation to particular sets of decision rules or organizational
arrangement when applied to particular structures of events. The optimum choice of
organizational arrangement would be that which minimizes the costs associated with
institutional weakness or institutional failure. (Buchanan, 1969). (OSTROM, 1972,
p. 163).

Ostrom (1972) identifica quatros estruturas bsicas de deliberao, apreciadas,

essencialmente, a partir de expectativas quanto s escolhas usualmente realizadas em quadros
que envolvem a oferta de bens pblicos ou o uso compartilhado de recursos. So elas: a
tragdia dos comuns; a organizao burocrtica; os empreendimentos pblicos
autogovernveis; e os arranjos multiorganizacionais (OSTROM, 1972, pp. 164-176).

A primeira estrutura de deliberao equivale ao caso denominado tragdia dos

comuns. Correspondente, segundo Vincent Ostrom, s circunstncias administrativas em que
indivduos otimizadores e auto-interessados realizam escolhas livres de quaisquer imposies,
exigiria, em sntese, que cada indivduo buscasse acesso ao bem pblico ofertado ou insumo
compartilhado aos menores nveis de custos, valendo-se, sempre que possvel, do emprego de
estratgias de escamotagem de informaes e do recurso atuao predatria (OSTROM,
1972, pp. 164-166).

Dadas essas condies, as concluses de Vincent Ostrom referentes distribuio de

bens pblicos so, em verdade, bastante diretas: os agentes no teriam quaisquer incentivos
para honrar suas respectivas parcelas dos custos de proviso e, assim sendo, a maioria desses
produtos teria sua oferta inviabilizada sempre que a coleta de fundos ocorresse em bases
estritamente voluntrias. Para os contextos em que h uso compartilhado de recursos o
referido autor reafirma, mesmo com o reconhecimento de contribuio para a reduo dos
custos de empreendimento percebidos em situaes mercadolgicas especficas, a existncia
de razoveis motivos para supor que, sempre que a demanda agregada exceder a oferta do
insumo compartilhado, elevaes do consumo individual causaro prejuzos para toda a
comunidade de usurios (OSTROM, 1972, pp. 164-165).

O modelo de organizao burocrtica surgiria, ainda segundo os estudiosos da escolha

pblica, pelo simples abandono da premissa de escolha individualstica. De modo
absolutamente convergente com a caracterizao oferecida por estudiosos da Escola Clssica
de Administrao, tm sua configurao como decorrente da constituio de extensa cadeia de
 52

comando responsvel pelo estabelecimento de padres mais ou menos explcitos de diviso de

atribuies entre dirigentes e subordinados. Dentre as virtudes associadas a essa tradicional
forma de organizao do trabalho, aponta Vincent Ostrom: a inibio do recurso a estratgias
oportunistas de atuao; e a possibilidade de implementao de programas especficos para
proviso de bens pblicos e desenvolvimento de estruturas compartilhadas de utilizao de
insumos (OSTROM, 1972, p. 166).

Pela inoperncia do princpio da excluso, a proviso de bens pblicos por intermdio

dessas instituies estaria, tambm segundo os adeptos da teoria da escolha pblica, sujeita a
numerosas dificuldades. A percepo dos servidores governamentais como agentes
particularmente sensveis a oscilaes de suas oportunidades de ascenso profissional resulta,
para alguns de seus principais expoentes, em diagnstico de excessiva subservincia e
irremedivel tendncia distoro e omisso de informaes. Decorreria esse fato da
necessidade de obteno de recomendaes favorveis de gerentes e dirigentes polticos, e
acarretaria, pela gerao de expectativas usualmente equivocadas sobre os estados de coisas
vigentes, a eroso das condies prevalecentes de controle administrativo. Ainda segundo
esse diagnstico, tornar-se-iam as modernas organizaes de Estado especialmente dbeis em
suas aptides para adaptao a mudanas e relativamente insensveis aos problemas de
deseconomias de escala originados por custos de gerenciamento inevitavelmente crescentes.
Seria igualmente favorecido o funcionamento, no seio das grandes agncias governamentais
contemporneas, de empreendimentos burocrticos autnomos, portadores de metas e
objetivos prprios e passveis, at mesmo, de engajamento em atividades ilcitas (OSTROM,
1971, p. 166-167).

Para Vincent Ostrom, a contabilizao negligente e distorcida dos custos de produo

e comercializao dos itens ofertados contribuiria, adicionalmente, para reduo dos nveis de
bem-estar social alcanados com recurso exclusivo ao princpio de organizao hierrquica, e
a inexistncia de canais apropriados para manifestao de interesses e revelao de
preferncias por parte de consumidores e usurios e para registro de alteraes nas condies
de demanda traria, por fim, o risco de deflagrao de dinmica semelhante quela da tragdia
dos comuns, com a degradao do bem pblico em pauta e sua eventual converso em mal
pblico (public bad) (OSTROM, 1971, pp. 168-169).

Pelos argumentos at aqui expostos, os adeptos da teoria da escolha pblica depositam

sobre as estruturas de deliberao remanescentes toda a esperana pela superao dos
problemas de proviso de bens pblicos e uso compartilhado de insumos verificados em
 53

contextos de escolha individualstica e grandes organizaes burocrticas. A partir da simples

referncia s singularidades desses produtos e recursos supem esses estudiosos a
fragmentao da representao societria em mirade de comunidades de interesses dedicadas
ao atendimento de demandas particulares e constitudas por consumidores de bens pblicos e
usurios de insumos especficos. Diante desse quadro, entendem que o alcance de nveis
satisfatrios de eficcia regulatria dependeria, ainda que favorecido por ampla disposio
proposio e observncia de sistemas consensuados de regras de deliberao coletiva, da
instituio e recurso a mecanismos adequados de coero social (OSTROM, 1971, p. 170).

A defesa dos denominados empreendimentos pblicos autogovernveis realizada

pelos partidrios do movimento de escolha pblica acompanhada, comumente, por
atenuao de nfase particularmente atribuda pelo pioneiro Gordon Tullock aos
transtornos advindos da formao dos j mencionados grupos burocrticos autnomos.
Quanto a este ponto, em especial para Vincent Ostrom, os problemas de corrupo e
insubordinao gerados por tais grupos autnomos seriam reduzidos a patamares bastante
tolerveis desde que atendido o seguinte conjunto de condies: os servidores pblicos devem
se reportar diretamente s comunidades que lhes incumbe assistir; as cotas para financia mento
dos custos de proviso incorridos devem ser definidas a partir dos benefcios individualmente
auferidos ou alguma regra de eqidade alternativa ; o acesso aos bens pblicos ofertados ou
insumos compartilhados deve ser disciplinado por regras estabelecidas pelos respectivos
grupos de interesse, consideradas metas oportunas de incremento de bem-estar coletivo. Ao
lado disso, o recurso a estruturas externas de deliberao far-se-ia, apenas, pelo imperativo
de confrontao de renitentes conflitos locais, dificilmente sanveis por apelo s estruturas de
deliberao vigentes, ou, de outra sorte, pela necessidade de mitigao de danos impostos a
comunidades de interesses distintas (OSTROM, 1971, p. 170-173).

O derradeiro motivo e a constatao dos variados graus de compartilhamento de uso e

interdependncia do consumo de bens pblicos e insumos diversos desguam em vibrante
defesa da estratgia de constituio de arranjos multiorganizacionais, eleitos, ento,
mecanismos preferenciais para superao de dificuldades ainda presentes em experimentos
pblicos autogovernveis. As virtudes deste ltimo modelo de organizao econmica advm
segundo Vincent Ostrom, das possibilidades de aferio de ganhos oriundos da explorao de
episdios de fragmentao de autoridade e da instituio de jurisdies sobrepostas
(OSTROM, 1971, pp. 173-176).
 54

A comercializao de bens pblicos e o compartilhamento de insumos na presena de

externalidades sugeririam, ainda segundo Vincent Ostrom, a constituio de arranjos de
mltiplas agncias atuantes em distintas jurisdies administrativas e institudas de modo que
as mais prximas comunidade de referncia teriam como atribuio precpua a proviso
direta dos itens demandados. s corporaes com escalas mais alargadas de operao caberia,
a seu turno, a oferta de produtos intermedirios e servios complementares indispensveis
atuao das organizaes locais (OSTROM, 1971, pp. 174-175).

A ocorrncia de economias de escala representaria, tambm para Vincent Ostrom,

convite celebrao de contratos de servios que garantiriam, s agncias sediadas nos
menores nveis de governo, o acesso a ganhos de produtividade auferidos por unidades de
melhor desempenho. Em situao reversa ou seja, diante de deseconomias de escala os
referidos contratos viabilizariam, de outro modo, a aquisio de produtos e insumos gerados
escala tima de produo por corporaes dos nveis mais abrangentes de atuao
governamental (OSTROM, 1971, p. 175).

A partir desta perspectiva, em conclusivas consideraes sobre o modelo de arranjos

multiorganizacionais, sumariza Vincent Ostrom:

The industry characteristics of multi-organizational arrangements functioning in a

public service economy can only be realized where diverse public agencies are able
to develop different economies of scale in response to varying communities of
interest. Overlapping jurisdictions and fragmentation of authority thus are necessary
conditions for public services industries to exist. Centralization cannot be conceived
as the converse of decentralization in the sense that we speak of centralization versus
decentralization. In responding to problems of diverse economies of scale, elements
of both centralization and decentralization must exist simultaneously (OSTROM,
1971, p. 176).

Mesmo que controversa, a qualificao desses arranjos como verdadeiras indstrias

de servios pblicos constitui, em si mesma, importante trao de distino em relao
perspectiva da Escola Clssica de Administrao, e testemunha a participao dos adeptos da
Teoria da Escolha Pblica de consenso contemporneo sobre a necessidade de libertao das
investigaes e prticas de reorganizao governamental dos limites, por demais estreitos, dos
exerccios de anlise intra-organizacional. A Teoria da Escolha Pblica tambm prov,
importa reconhec-lo, resposta de razovel consistncia lgica aos apelos de Herbert A.
Simon quanto necessidade de circunscrio dos diagnsticos sobre a validade dos diferentes
princpios organizacionais aos contextos administrativos a que se referem (SIMON, 1946, pp.
135-139).
 55

O recurso noo de estrutura de eventos e a evocao das geminadas noes de

bem pblico, externalidades e regime de propriedade atestam os dbitos da produo atual de
estudos de escolha racional em relao a clssicas intervenes de tericos da escolha pblica.
Em que pese os expressivos esforos de diferenciao, parece impossvel negar a estes a
primazia da identificao de numerosos problemas e da formulao de importantes noes
referidas ao enfr entamento de condies informacionais especficas, existncia de direitos
contratuais e regimes de propriedade particulares e a adoo de estratgias predatrias e
oportunistas de interveno poltico-administrativa, e tornadas indispensveis anlise
organizacional contempornea (PRZEWORSKI, 1998, pp. 39-46).

Descontado o grau seguramente mais elevado de sofisticao matemtica alcanado

pelos modelos principal-agente forma usual das atuais intervenes de estudiosos de
escolha racional no campo dos estudos polticos , o singelo e pouco observado fato favorece
a constatao de ser rigorosamente o mesmo o arcabouo conceitual bsico a sustentar as
teses formuladas pelas duas geraes de autores. Permite tambm supor jazer em outro ponto
a distino ent re pioneiros e tributrios dos estudos de escolha pblica.

Argumenta o presente trabalho que o movimento de idias ocorrido, ao longo das

ltimas dcadas, no interior da Tradio da Escolha Racional, resultou, em verdade, em
progressiva desvalorizao de concepo de interesse pblico formulada com recurso a
premissas sobre a existncia de frgil comunidade de argumentao e sobre a necessidade de
interao discursiva entre agentes relevantes, e em concomitante ascenso de abordagem que
pem em relevo o imperativo da construo de mecanismos efetivos de controle
administrativo.

Importante indcio em favor desta tese obtido, como anunciado, em releitura de

episdio de sistemtica aplicao da Perspectiva da Escolha Pblica ao estudo de problemas
de configurao administrativa de organizaes pblicas visto em escritos de Vincent e Elinor
Ostrom vindos a pblico no incio dos nos de 1970. Quanto aos posicionamentos normativos
desses autores, chama primeiramente ateno o que constitui evidncia desfavorvel s
interpretaes eminentemente privatistas da Teoria da Escolha Pblica o reconhecimento da
relevncia e inevitabilidade da regulao estatal, e sobre o que Vincent Ostrom
peremptoriamente argumenta:

Optimal use of public facilities, when each use is not fully compatible with each
other use, requires the development of a system of rules and regulations establishing
capabilities and limitations in the discretion which persons can exercise in using
common facilities made available to them. The development of such rules and
 56

regulations is relevant both to the scheduling of production processes and to the

ordering use patterns by potential users and consumers. These rules and regulations
like any set of decision rules are not self-generating, self-modifying, nor self-
enforcing. Thus, we are confronted with the basic problem of who shall enact and
enforce rules of conduct to govern relations among individuals who use common
properties or public facilities in relation to what sets of interests? Administrative
rules and regulations are not a matter of political indifference to the users of public
goods and services (OSTROM, 1972, p. 169).

Assinalo, ao lado disso, que as referncias ao fenmeno da formao de comunidades

de interesses devotadas ao atendimento de demandas especficas contidas em intervenes do
casal Vincent e Elinor Ostrom decorrem, ao que tudo indica, de concesso a acusaes de
sistemtica omisso da noo de interesse pblico dirigida aos pioneiros do movimento de
escolha pblica11 . Desprovida de qualquer apelo emancipatrio e limitada, em suas funes,
representao dos anseios materiais de conjuntos particulares de indivduos, preserva esta
categoria, ainda que sob frgeis e camuflantes vestes, o germe de comunitarista e bastante
peculiar concepo de interesse pblico. Dependente, nesta formulao, de precedente
abordagem ao problema da escolha constitucional, o conceito de interesse pblico v-se,
ento, tragicamente identificado com o interesse de longo prazo de agentes econmicos e
polticos. Segundo luminares da Teoria da Escolha Pblica, seria este, enfim, o nico motivo
para que seja tomado, errnea e correntemente, como indicador de pujana do componente
altrusta e no-utilitrio do comportamento humano (BUCHANAN, 1966; DOWNS, 1962;
OSTROM, 1972, pp. 170-173).

Definidos como processos de fixao de regras para instituio das estruturas

decisrias responsveis pela regulao de futuros processos de tomada de deciso e para a
distribuio de capacidades deliberatrias entre integrantes de uma mesma comunidade de
interesses, os ritos de escolha constitucional estariam, para os adeptos da Teoria da Escolha
Pblica, igualmente submetidos aos numerosos transtornos advindos do enfrentamento de
condies de razovel incerteza. Para os partidrios do movimento, seria esse o principal
motivo para o comportamento de decidida cautela de agentes econmicos e polticos e a
relativa estabilidade dos sistemas de regras vistos neste plano de deliberao especfico. A
vigncia de significativos nveis de incerteza favoreceria, do mesmo modo, certa inclinao
ao consenso e a constituio de comunidades de discusso dedicadas realizao de
episdicos exerccios argumentativos. Dar-se- ia tudo, entretanto, apenas por dificuldades de

11
Cabe meno s crticas dirigidas por Gerhard Colm, Martin Diamond e A. Bergson ao clssico An Economic
Theory of Democracy, um dos marcos de nascimento da Teoria da Escolha Pblica, escrito por Anthony Downs
e vindo a pblico no ano de 1957. As consideraes de Anthony Downs s objees formuladas aparecem,
alguns anos depois, no artigo The Public Interest: Its Meaning in a Democracy, e resultam em reconhecimento
de deficincias do modelo originalmente proposto (DOWNS, 1962, 1957).
 57

mensurao dos benefcios e custos associados escolha, em tais circunstncias, dos mais
rentveis cursos de ao. (BUCHANAN, 1966, p. 41-43; OSTROM, 1972, pp. 171-173).

A interpretao sobre os posicionamentos democrticos contidos em pioneiras

intervenes do casal Vincent e Elinor Ostrom no campo dos estudos de modelagem
institucional oferecida pelo presente trabalho no dista, importa notar, daquela fornecida por
Charles R. Wise para o conjunto dos Estudos de Escolha Pblica. Ressalta-se, no entanto, o
no reconhecimento por este autor do recrudescimento, ao longo dos anos de 1980 e 1990, das
posies conservadoras talvez totalitrias de expoentes da Tradio da Escolha Racional.
O diagnstico corroborado por constatao da ampla difuso, nesse mesmo perodo, dos
denominados modelos principal-agente, pelos quais as relaes entre Estado e sociedade civil
so convertidas em imensa cadeia de burocratas, cidados e polticos, e os problemas de
configurao administrativa do setor governamental so reduzidos, categoricamente, ao
imperativo de constituio de mecanismos adequados de controle administrativo
(PRZEWORSKI, 1998, pp. 41-47; WISE, 1990, p. 143).

Quanto ao ltimo aspecto, observo no ser por acaso que Adam Przeworski,
pesquisador polons radicado nos Estados Unidos e autor de interessante resenha sobre a
aplicao dos modelos principal-agente aos problemas de reorganizao estatal, , tambm, o
principal arauto do minimalismo democrtico contemporneo. A recente inflexo no debate
d-se, ao que tudo indica, pelos esforos de incorporao da conhecida noo de busca de
rendas (rent seeking) expresso cunhada, em meados da dcada de 1970, pela
economista americana Anne Krueger , a discusses sobre a essncia do interesse pblico
(KRUEGER, 1974; PASOUR, 1985; PRZEWORSKI, 1999, 1998; PRZEWORSKI;
CHEIBUB; LIMONGI, 2003; PRZEWORSKI; MARTINEZ; CHEIBUB; LIMONGI, 1997,
p. 131).

O movimento no se encontra, uma vez mais, livre de implicaes. Expresso por

defesa, tornada recorrente e agressiva, da irrelevncia de consideraes sobre o processo de
socializao dos agentes pblicos e sobre os valores compatveis com o florescimento da
ordem democrtica para o entendimento da dinmica de funcionamento das modernas
instituies polticas. Contrasta, tambm, com evidncias de dependncia dos nveis de
efetividade das modernas corporaes de Estado com relao difuso de valores cvicos
fundamentais.
 58

4 CONSIDERAES FINAIS

Cynical descriptive conclusions about behavior in government threaten to undermine

the norm prescribing public spirit []. Cynics are therefore in the business of
making prophecies that threaten to become self-fulfilling. If the norm of public spirit
dies, our society would look bleaker and our lives as individuals would be more
impoverished. That is the tragedy of public choice. (Steven Kelman, 1987, pp. 93-
94).

A presente dissertao pretendeu trazer modesta contribuio crtica das abordagens

de escolha racional para o estudo das atividades de configurao administrativa de
organizaes de Estado. Teve como objetivo primordial a reinterpretao de episdio de
sistemtica aplicao da Perspectiva da Escolha Pblica investigao dos aludidos
problemas. A nfase de todo o trabalho foi depositada sobre a questo da relevncia de
discusses de Teoria Democrtica e, em especial, aquelas relacionadas noo de interesse
pblico para a justa compreenso das questes envolvidas.

Ao longo da seo introdutria, foram apresentadas alongadas justificativas para o

empreendimento. A recordao de recentes iniciativas nacionais de interveno nesse campo
forneceu indcios importantes para afirmao da relevncia de investigaes sobre os
condicionantes polticos e requisitos ticos das atividades de fixao dos padres de
organizao formal das agncias de Estado, e permitiu, ademais, a indicao da centralidade
de aes de configurao administrativa para os atuais projetos de reforma do aparelho
estatal.

As evidentes limitaes da produo nacional relacionada ao tema, assim como as

significativas lacunas e equvocos interpretativos vistos em intervenes de obrigatrio
conhecimento, autorizam, por certo, a realizao de novos estudos. O empreendimento conta,
em verdade, com o benefcio do inegvel ressurgimento da pesquisa internacional nesse
campo, o que se verifica, mais precisamente, pelo crescimento do volume de pesquisas de
 59

carter eminentemente emprico, pela formulao e divulgao de novos marcos de anlise e

pela instituio de inditos fruns de debate.

A crtica s contribuies de Barry Bozeman, Charles R. Wise e Peter Aucoin foi

sucedida pela apresentao de alternativa leitura do debate contemporneo sobre os problemas
de reorganizao administrativa do setor estatal. Por ela, constatou-se ser a tradio dos
estudos de escolha racional e isso na mais generosa hiptese representante de apenas uma
vertente da produo terica sobre o tema. O diagnstico foi somente possvel com recurso
proposio de Gary S. Marshall e Enamul Choudhury de que a atual configurao do campo
dos estudos em Administrao Pblica resulta em inequvoca ciso entre duas tradies
bastante distintas, marcadas pela adeso a concepes de interesse pblico fundadas, de um
lado, sobre o pressuposto da existncia de uma comunidade de significado e da relevncia da
interao discursiva entre atores eticamente motivados e, de outro, sobre o imperativo de
constituio de mecanismos adequados de controle administrativo (MARSHALL;
CHOUDHURY, 1997).

A extrapolao dessa tese possibilitou curiosa leitura de importantes escritos de

Vincent e Elinor Ostrom devotados demonstrao dos benefcios da aceitao da Teoria da
Escolha Pblica como marco privilegiado de anlise e referncia imprescindvel formulao
e apreciao de projetos de reorganizao do setor estatal. Nessas intervenes, datadas do
incio dos anos de 1970, v-se, em particular, resqucios de comunitarista e peculiar
concepo de interesse pblico. Apresentada sob o abrigo da noo de comunidades de
interesses, tal concepo mostra-se, no entanto, desprovida de qualquer apelo emancipatrio
e limitada, em suas funes, representao dos anseios materiais de conjuntos particulares
de indivduos. Ao lado disso, demonstrou-se que, na formulao de Vincent e Elinor Ostrom,
o emprego da noo de interesse pblico depende, ainda, de precedente abordagem do
problema da escolha constitucional, e de extensas consideraes sobre seu enfrentamento
em condies de razovel incerteza.

Ressalta-se que a vigncia de expressivos nveis de incerteza favorece, segundo

luminares da Teoria da Escolha Pblica, certa inclinao ao consenso, e a constituio de
comunidades de dilogo, marcadas por episdicas contendas argumentativa s. Da usual
incompreenso desses fatos, brotaria, ainda para os adeptos da Perspectiva da Escolha
Pblica, o equivocado diagnstico sobre a relativa pujana do componente altrusta e no-
utilitrio do comportamento humano.
 60

A origem da singular formulao de Vincent e Elinor Ostrom encontrada em

concesso a acusaes de sistemtica omisso da noo de interesse pblico dirigida aos
pioneiros do movimento de escolha racional. As restries impostas ao emprego dessa
categoria por expoentes contemporneos desta tradio constitui indcio de transformao dos
posicionamentos normativos dos pesquisadores aderentes perceptvel em intervenes de
autores como Mattews McCubbins, Jean Tirole e o prprio Adam Przeworski, dentre outros.
Entende-se, por fim, que apenas o aprofundamento das pesquisas sobre semelhantes tpicos
trar luz compreenso da inusitada combinao entre liberalismo econmico e
conservadorismo poltico promovida por seus atuais expoentes.
 61

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 68

ANEXO A Entrevista concedida pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso ao

Programa Conexo Roberto D vila, exibida em 24 de junho de 2005

[...]
R: Agora, eu estava lendo outro dia um Globo [o jornal O Globo] antigo, quando o Senhor
estava terminando o seu mandato, o Presidente [Luiz Incio Lula da Silva] j eleito.
FHC: Sim!

R: Uma entrevista que o Senhor deu para o Rodolfo Fernandes e para a Helena Chagas. E o
Senhor fala o seguinte; textualmente. O Senhor diz que duas figuras fortes no Palcio do
Planalto no poderiam conviver, e que se o Presidente Lula no tomasse as rdeas da
questo poltica ele estaria frito.
FHC: . Esse era meu pensamento, que, alis, eu externei a quem eu pude na poca da
transio.

R: O Senhor conversou com ele?

FHC: Conversei com ele... com ele, diretamente sobre isso, eu no me lembro. Eu falei sobre
algumas questes... Eu s falava com ele naquilo que ele trazia baila... ele era o Presidente
eleito... Alguns... sobre alguns ministrios ele conversou. Mas eu conversei com o Gushiken,
conversei com o Gilberto Carvalho, conversei com o Jos Dirceu. Mais, alis, com o Jos
Dirceu do que com os outros. Conversei com o Palocci. Na transio, no ? Bom! E eu tinha
a convico (tenho a convico!) de que tem que tomar uma deciso. No regime militar, os
militares - alguns deles - tiveram um Chefe da Casa Civil que era realmente quem controlava
o dia-a-dia. Mas que, naquela poca, o dia-a-dia no passava pelo Congresso. O
Congresso no era uma fora, no ?

R: Claro!

FHC: Bom! Quando o Congresso uma fora, a nica pessoa que pode dialogar mesmo o
Presidente da Repblica, que tem a representao da sociedade, do pas, pelo voto. Ento, ele
pode se contrapor aos parlamentares, que tambm tm voto. Se voc manda um delegado que
no tem voto, difcil; no ? Mesmo que seja deputado, difcil. O Presidente tem que,
 69

realmente.... No sistema presidencialista, o Presidente, nas horas decisivas, tem que, ELE, ser
o coordenador. Agora, nesse caso, eu digo: na Casa Civil, melhor ter algum de perfil
tcnico, gerencial! Eu pus s dois: Clvis Carvalho e Pedro Parente. Nenhum dos dois era
poltico. Nenhum dos dois teve um voto na vida.

R: E a figura forte, que era o Serjo, estava fora do Palcio, no ?.

FHC: Nunca deixei entrar. Nunca deixei entrar... Sempre a ambio foi de entrar, no ?

R: Claro.
FHC: ... ambio discreta; mas era, obviamente. E sempre o Srgio se chocou contra quem?
Contra o Chefe da Casa Civil e contra o Coordenador Poltico. Mas eu tive a noo de que
uma pessoa como o Srgio podia ser ministro, mas longe, no no Palcio; pela fora dele.

R: Claro.
FHC: Depois, o que sempre eu fiz como coordenador poltico. Eu sempre botei como se fosse
fusveis. Porque o Coordenador Poltico SE QUEIMA no processo de negociar com o
Congresso, e a voc troca. A Casa Civil tem que ser alguma coisa mais recuada - a meu ver!
(cada um organiza como quer!). Mais recuada, porque o Coordenador Poltico faz um acordo,
a Casa Civil no deixa passar. Diz NO!, e poupa o Presidente. Isso que eu estou lhe
dizendo, eu disse a quem eu podia dizer, na poca. Agora, claro que eu no sou dono da
verdade. O Presidente Lula saberia o que fazer. Eu disse que acabava frito. Eu no queria
que ele se fritasse, no. No quero que ele se frite! Mas corre o risco.

R: Agora, Presidente: essa crise, que nasceu dentro do PT, dentro do Congresso, nas
estatais, no ?... um pouco, tambm, por causa do nosso modelo poltico ou eles se
atrapalharam todos?
FHC: So as duas coisas. O modelo poltico... tem seus problemas. Qual ... o que voc
chama de modelo poltico, o seguinte: voc tem uma eleio majoritria para Presidente,
pela Lei! Eu ganhei no primeiro turno duas vezes, mas quem no ganha tem que ganhar no
segundo turno, com a maioria...

R: Tem que fazer as composies.

FHC: Tem que fazer as composies. E o Congresso no elege... nenhum partido que tem
maioria. O partido que mais tem, agora, o PT: tem 20%. O PSDB teve, no mximo, 20%.
 70

Ento, voc tem que fazer alianas. Eu as fiz antes da eleio: com o PFL e com PTB, na
poca (que era o Luiz Eduardo Andrade Vieira). Fizemos as eleies... (um acordo) e
ganhamos. Ainda assim, eu chamei o PMDB para poder ter uma maioria, mas eu tinha um
propsito: eu queria reformar a Constituio. Precisava de 308 votos, no ?

R: Eram dois teros.

FHC: Eram dois teros. Ento, bem! Mas eu chamei o PMDB, s que... quem foi o Ministro
do PMDB quando eu fui eleito? Nelson Jobim e Odacir Klein, no ? ... depois veio, do
Nordeste, o Ccero Lucena: a j foi uma negociao. Mas o Nelson Jobim e Odacir Klein, eu
escolhi! No foi o PMDB quem escolheu, eu escolhi! Do PFL, eu escolhi! O Krause, que era
de Pernambuco, e o Stefanes, no ? Eu escolhi! Depois no foi assim... Depois, voc tem...
no processo de governo, voc se desgasta. Mas, no comeo, voc tem fora para escolher
(entre os seus....), primeiro, quem so seus aliados; e, entre os aliados, separar um pouco o
joio do trigo - pelo menos como voc v joio e trigo, isto varivel, no ? Bom! Agora, esse
sistema leva, necessariamente, s alianas. Agora, voc tem que fazer aliana, a meu ver,
primeiro, com um propsito PRO-GRA-M-TI-CO. Voc pode dizer o que quiser de mim,
mas eu disse que eu ia fazer privatizaes. Eu disse que ia reformar o Estado. Eu disse que ia
tentar reformar a Previdncia. Eu disse o que eu ia fazer! Eu disse que eu ia manter uma
Poltica de Estabilizao da economia. Eu disse o que eu ia fazer na Poltica Externa. Durante
a campanha, eu escrevi um livro. Nas duas campanhas... Eu no fiz tudo que eu disse que
faria, mas eu no fiz nada diferente do que eu disse que faria. Bom! Ento, voc... quando
voc tem uma orientao, voc chama o partido, mas para isso! E eles vo votar nessa
direo. No votam sempre, no! Voc tem que forar, forar, forar... Ento, voc, para ter
uma aliana, voc tem que ter RUMO! Tem que d o rumo ao Congresso, no ? E, em
segundo lugar, voc tem que escolher que postos voc d. Na rea econmica, ns no
cedemos NADA; nem ao meu partido!

R: Alis, esse governo t continuando, de certa forma...

FHC: Na parte da Fazenda, sim! No ?

R: Claro!
FHC: Mas, no Banco do Brasil, no nomeei ningum que fosse de partido. No BNDES,
ningum que fosse de partido. No [...] [inaudvel], ningum que fosse de partido. Na Receita
Federal, ningum que fosse de partido. Quer dizer: certas reas mais sensveis tm que ser sob
 71

o controle da burocracia ou dos tcnicos. A orientao geral pode ser (deve ser!) parte de um
partido ou de uma aliana. Voc no pode deixar que o clientelismo entre a. Sempre h
algum clientelismo, mas voc tem que tentar evitar que ele venha para o centro da cena.
Agora, pelo que ns estamos vendo na televiso, o que se chama aqui de fisiologismo foi
para o centro da cena, e se percebe o seguinte: para fazer o qu? Quando o governo tem uma
proposta de reforma o PSDB e o PFL votam a favor! No ? No precisava uma aliana to...
to grande. Ento, eu acho que, a, h erros estratgicos. Talvez porque estejam pensando no
no Congresso, AGORA, mas na ELEIO do ano que vem. muito longe para pensar em
eleio agora!

R: Presidente, falando em eleio, no to longe assim! Se ns fizermos os clculos, so

doze meses, quatorze meses...
FHC: No!... Agora chegou perto, mas eles pensaram isso no comeo do governo!

R: Agora ns estamos em cima, j, praticamente, no ? O Senhor tem dito que no

candidato, mas a gente conhece a Histria, no ? Como o Senhor seria candidato? Em que
situao o Senhor poderia ser candidato?
[...]

R: Agora, Presidente, voltando ainda para esse momento que ns estamos vivendo, no ? O
Senhor disse que lhe preocupa muito uma diviso do pas: as pessoas que so a favor do
Presidente, do Governo, e outras que so contra e haja, a, uma chavizao... uma
fujimorizao, alguma coisa nesse sentido. O que mais lhe preocupa?
FHC: O que me preocupa, tambm, o seguinte: a descrena, [que] gera isso; e o dano que
essa situao possa causar ao aparelho de Estado, mquina pblica. Porque desestimula
muita gente, no ? J difcil. Hoje mais difcil do que nunca voc convidar algum para
ser parte de qualquer governo, porque ele est sujeito a uma poro de... imprevistos dessa
natureza, no ? Voc, de repente, se v envolvido em situaes delicadas. No normal que
um pas como o Brasil tenha, a cada no sei quantos anos, uma crise desse tipo. No
normal... E ns temos que acabar com isso. Alguma coisa mais profunda existe nas nossas
instituies polticas que ns temos que mudar. Por exemplo (que pode mudar)... Isso
qualquer governo... no precisa de lei, no precisa de lei... Porque nomear tanto DAS? (quer
dizer, essas pessoas que so nomeadas...)...
 72

R: Os cargos... [cargos comissionados]. Mas o Senhor tinha tambm no seu governo.

FHC: Eu tinha, mas o que eu fiz? Eu tinha, e usei! E achei bom, sabe por que eu achei bom?
Eu era contra, mas depois eu vi: necessrio! Porque a nica maneira que voc tem de
trazer da sociedade civil fo ra nova para dar nimo administrao.

R: O Senhor acha que o PT aparelhou muito?

FHC: ... esse foi o erro. Por exemplo, na Educao: o Paulo Renato foi nomeado ministro. O
Paulo Renato do PSDB, mas ele no foi l para fazer o trabalho do PSDB. E ele trouxe uma
poro de pessoas competentes, abnegadas, que o ajudaram a mudar a educao no Brasil. A
mquina sozinha teria mais dificuldades. Mas em outras reas, por exemplo, eu fui ministro
no Itamaraty: no se leva ningum! Eu fui Ministro da Fazenda: no levei praticamente
ningum, no ?... (de fora). Agora, necessrio... necessrio ter algum que venha de fora.
O problema : no precisa tanto. Em segundo lugar, no pode ser MI-LI-TAN-TE! Voc tem
que trazer gente que voc pode ter at indicaes e tal, mas COMPETENTE! No pode ser
militante. E isso no precisa de lei, s fazer! No ? Agora foram criados MAIS cargos: para
qu? Milhares... milhares de cargos de livre nomeao. Para qu? Para trazer mais militantes
para dentro da mquina? Isso atrapalha, arrebenta a mquina pblica. Voc conhece Histria:
nos Estados Unidos, durante muito tempo, eles tinham o que eles chamam de l o spoils
system, que no muito diferente disso, ou seja: cada um (partido) que entra divide o butim
do Estado com os outros. A corrupo foi altssima, no ? - sobretudo nas prefeituras...
Depois, eles foram mudando tudo isso, pouco a pouco, porque no funcionava. Para ns,
chegou a poca de mudar!

R: Quer dizer: uma burocracia estvel?

FHC: Mais estvel. Isso no quer dizer deixar essa burocracia rgida. Tem que ter sempre
possibilidade de trazer gente de fora, mas tem haver critrios para trazer de fora e, em
segundo lugar, v para onde. Certos rgos, eu diria toda a Administrao Fazendria, todos
os Bancos de Estado, a Petrobrs, tudo isso, s a cpula l em cima, e olhe l! E olhe l! Isso
no quer dizer que voc acaba com a corrupo, porque... no pense voc que a prpria
burocracia no seja passvel de ser corrompida ou no haja corruptos na burocracia. H
tambm!
 73

R: A questo a impunidade, no Presidente?

FHC: ... a impunidade vem em seguida, no ? Eu acho que o pas cansou! Por exemplo:
quando eu fui Ministro da Fazenda, tudo era contrrio a que ns fizssemos a estabilizao da
economia. O FMI no nos apoiou. Foi contra! Disse que no tem condies!. Todo mundo
dizia que... no tinha condies. Muito bem! Ns fizemos, por qu? Porque o pas cansou da
inflao. Eu acho que agora o pas CANSOU da impunidade; CANSOU do empreguismo;
CANSOU da corrupo; CANSOU da incompetncia! Ento, est na hora! Est na hora de
fazer. Eu acho que o candidato do PSDB Presidncia da Repblica deve fazer uma
campanha CLARA, dizendo ao pas o que ele vai fazer, que ele vai mudar tais e tais pontos.
At mesmo no sistema eleitoral! Eu no tenho aqui no bolso do colete uma frmula, mas,
CERTAMENTE, do jeito que est no pode continuar! E que voc vota num candidato, voc
no sabe nem quem o candidato; porque so milhares de candidatos! Veja uma coisa: pega
So Paulo. So Paulo tem 70 deputados (federais). Cada partido pode lanar uma vez e meia,
cerca de 130 deputados (eu no sei nem quantos!). Muito bem!

R: So milhares de candidatos...
FHC: Dez partidos. So 13 mil candidatos; que vo pescar o voto (literalmente pescar!) no
eleitorado do estado todo! Pode isso?! Quer dizer: voc mal votou, esqueceu o nome de quem
voc votou. Quem recebeu o voto esqueceu a base qual ele deveria servir. Chega l, est
livre para fazer qualquer acordo. No pode!

[...]

R: Eu vou ter que interromper o socilogo agora, desculpa, mas...

FHC: que eu me entusiasmo mais com a Sociologia do que com a Poltica.

R: Ns estamos chegando no final, Presidente. S uma coisinha, para terminar. O Senhor

falou do Mandela, falou em smbolo, no ? Os smbolos, s vezes, devem ficar como
smbolos, no ?
FHC: Para serem preservados. Eu acho! Eu acho. s vezes voc arrisca muito quando o
smbolo comea a se rotinizar.

R: Obrigado, Presidente!
FHC: Obrigado a voc!