08 de agosto de 2016

Resumen Ejecutivo
DIAGNSTICO Y PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE
PENSIONES

Hasta 1980 las pensiones en Chile funcionaban bajo el esquema de reparto.

En dicho sistema haba mltiples regmenes administrados por las Cajas de
Previsin, cada una con su respectiva tasa de cotizacin (en torno al 20%) y
modalidad de pensin. Tal como lo reconoce el informe de la Comisin Bravo,
el sistema responda a las necesidades de agrupaciones de empleados y
profesionales, en forma segmentada y no orgnica. As, aquellas que
correspondan a los grupos de presin ms relevantes obtenan mejores
condiciones y beneficios. Y cerca de la mitad de los trabajadores no tena
derecho a una pensin por no cumplir con los requisitos mnimos, lo que llev
incluso en 1968 al Presidente Frei Montalva a afirmar que el sistema vigente era
injusto, regresivo y capturado por los intereses de los grupos de presin. A
comienzos de la dcada de los 80 haba 35 cajas de previsin en el pas, cerca de
150 regmenes previsionales y 600 cuerpos legales asociados.
Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) fueron creadas en
noviembre de 1980 mediante el Decreto Ley 3.500, que reform el sistema
previsional reemplazando gradualmente el sistema de reparto hasta entonces
vigente por uno mixto compuesto por un pilar de capitalizacin individual,
administrados por las AFP, y otro pilar solidario administrado por el Estado a
travs de pensiones mnimas y pensiones asistenciales (PASIS), financiado
mediante impuestos y asignado en la Ley de Presupuesto.
De acuerdo a lo establecido en el DL 3.500, las AFP son sociedades annimas
cuyo objeto exclusivo es administrar Fondos de Pensiones y otorgar y administrar
las prestaciones y beneficios que establece esta ley. Adicionalmente, les corresponde
recaudar las cotizaciones, abonarlas en las respectivas cuentas de capitalizacin
individual de los afiliados e invertir dichos recursos segn lo dispuesto por la
ley.
Segn las cifras ms recientes de la Subsecretara de Previsin Social, las AFP
hoy cuentan con 10 millones de afiliados, 5,2 millones de cotizantes y 1,1
millones de pensionados por vejez, invalidez o sobrevivencia. En trminos de
activos, administran US$167 mil millones, de los cuales el 30% corresponde a
los aportes de la cotizacin obligatoria de los afiliados, mientras que el 70%
restante es producto de la rentabilidad de estos fondos durante el periodo de
existencia de las administradoras. Las comisiones cobradas por las AFP han

1
 cado sistemticamente en las ltimas dcadas, desde cifras superiores al 3% a
valores que actualmente varan entre 0,41% y 1,54% del salario.
En cuanto al gasto en pensiones, actualmente el pas destina un 5,7% del PIB al
pago de pensiones, inferior al 9,5% de los pases de la OECD.
En trminos de aporte pblico, Chile destina cerca del 4% del PIB,
mientras que la OECD un 7,9%. Sin embargo, del 4% de gasto pblico,
1,6% corresponde al sistema antiguo (US$4.140 millones), 0,9% a las
FF.AA. (US$2.329 millones), 0,8% a otros beneficios como el Bono por
Hijo y por reconocimientos (US$2.100 millones) y slo el 0,7% del PIB al
Pilar Solidario (US$1.811 millones).
En cuanto al aporte privado, Chile destina US$4.300 millones anuales
(1,7% del PIB) en lnea con la OECD (1,6%).
El sistema de AFP, vigente desde 1980, tiene importantes diferencias con el
antiguo sistema de reparto:
Tasa de cotizacin: en el sistema actual es un 10% (ms la cotizacin para
el seguro de invalidez y sobrevivencia y la comisin de las AFP),
mientras que en el sistema antiguo en promedio era un 19,7%.
Porcentaje de los cotizantes que recibe una pensin: en el sistema actual
el 100% de los afiliados recibe una pensin, mientras que en el sistema
antiguo solo la mitad poda acceder a una (se requeran entre 10 y 20 aos
de cotizacin mnima, dependiendo del tipo de caja).
Pensin promedio: en el sistema actual la pensin promedio asciende a
$207 mil, mientras que en el sistema antiguo, sin corregir por diferencias
en los parmetros, sta llega a $203 mil. Sin embargo, si se considera que
en este ltimo slo la mitad tena derecho a una pensin, el promedio real
est en torno a los $100 mil. Adicionalmente, la comparacin anterior
debe ser corregida por la diferencia en las tasas de cotizacin, ya que la
pensin promedio de $207 mil del sistema actual se obtiene con la tasa
de cotizacin del 10%, mientras que los $203 mil del sistema antiguo se
obtienen a partir de la tasa de cotizacin del 19,7%. En consecuencia, al
hacer estas correcciones, la pensin promedio del sistema actual ms
que duplica la pensin promedio del sistema antiguo. De hecho, segn
el Libro Blanco de las Pensiones, publicado por el Gobierno del
Presidente Sebastin Piera durante 2013 y entregado formalmente a la
administracin entrante, el monto promedio de las pensiones del sistema
actual supera hasta en un 50% las del sistema antiguo, comparando
niveles similares de cotizacin.
Equidad: el sistema actual garantiza iguales condiciones de cotizacin y
pensin a todos los trabajadores, incluyendo a quienes no han tenido
capacidad suficiente de ahorro durante su vida activa. El antiguo sistema
de reparto discriminaba entre grupos de trabajadores, siendo los de

2
 menores ingresos (afiliados principalmente en el Servicio de Seguro
Social), quienes reciban los menores beneficios.
Sustentabilidad: el sistema actual no depende de las condiciones
demogrficas vigentes, a diferencia del sistema antiguo, que por ser de
reparto, dependa en gran medida de la estructura de la pirmide
poblacional. As, la fuerte cada de la natalidad junto con la mayor
longevidad, que signific que la relacin entre trabajadores activos y
pasivos se redujese de 7 a 5 en las ltimas tres dcadas, y que se estima
llegar a 1,8 al 2050, lo vuelve en la prctica inviable.
En el ao 2008 se introdujeron una serie de cambios al sistema de pensiones,
a travs de la creacin del Sistema de Pensiones Solidarias, financiado por el
Estado e integrado al rgimen de capitalizacin individual, por medio de una
Pensin Bsica Solidaria (PBS), para quienes no tienen derecho a pensin
alguna, y el Aporte Previsional Solidario (APS), que complementa las pensiones
autofinanciadas. Este sistema que reemplaz a las pensiones mnimas y
asistenciales - est garantizado para quienes pertenecen al 60% ms vulnerable
de la poblacin y tiene un costo fiscal equivalente a 0,7% del PIB, es decir,
aproximadamente US$1.800 millones anuales. Actualmente, 580 mil personas
reciben la PBS mientras que 767 mil se benefician del APS.
El sistema de pensiones chileno enfrenta hoy una serie de desafos. Aunque
quienes cotizan con regularidad durante toda su vida laboral pueden esperar
una pensin que represente una proporcin significativa de los salarios por los
que cotizaron, las pensiones obtenidas por muchos trabajadores estn por
debajo de las expectativas, con tasas de reemplazo que, en promedio, llegan al
45% segn el informe de la Comisin Bravo, pero que podran caer entre los
aos 2025 y 2035 a un 37,2%. Lo anterior se debe a un conjunto de razones:
Efecto demogrfico: desde la puesta en marcha del sistema de AFP, la
proporcin de aos de cotizacin versus aos de pensin ha cado desde
1,85 a 1,27 en el caso de los hombres y de 0,68 a 0,51 de las mujeres. Ello
se ha debido fundamentalmente a la evolucin de la situacin
demogrfica de Chile, la que ha experimentado un dramtico cambio en
las ltimas dcadas:
i. Si en 1981 los hombres que se pensionaban a los 65 aos de edad
tenan una expectativa de vida de 78 aos, es decir, 13 aos
despus de la jubilacin, actualmente tienen una expectativa de
vida de 86 aos, es decir, 21 aos adicionales. En el caso de las
mujeres, las expectativas de vida a los 60 aos de edad pasaron de
21 a 30 aos entre 1981 y la actualidad.
ii. As, los pensionados hombres hoy deben financiar 8 aos ms de
pensin respecto a la situacin de comienzos de la dcada de los
80, mientras que las mujeres deben financiar 9 aos ms.

3
 iii. Cabe tener presente que la edad mnima de pensin en Chile de
los hombres (65 aos) es similar al promedio de la OECD (64,7
aos). Sin embargo, en el caso de las mujeres se encuentra
significativamente por debajo (63,5 aos). Otro aspecto relevante
es que el 70% de los pases de la OECD tienen la misma edad de
jubilacin entre hombres y mujeres.
Lagunas previsionales: una fraccin muy significativa de los
trabajadores cotiza durante su vida activa por muy pocos aos, lo que
afecta negativamente el monto de las pensiones. Ms an, la mitad de los
trabajadores cotiza por menos del 60% de su vida laboral. Esto se debe
fundamentalmente a las caractersticas del mercado laboral: las personas
estn en promedio slo el 40% de su vida laboral como empleados con
contrato, pasando el resto del tiempo como independientes, inactivos o
desempleados.
i. El promedio de aos cotizados por los hombres actualmente es de
24 aos. Con stos deben financiar -en promedio- una pensin por
21 aos. En el caso de las mujeres, stas cotizan en promedio 15
aos, con los que deben financiar 30 aos de pensin desde el
momento de su jubilacin.
ii. Esto implica una densidad de cotizaciones (meses cotizados desde
edad de afiliacin sobre meses totales contados desde la edad de
afiliacin hasta la edad legal de pensin), del 56% para los
hombres y del 43% para las mujeres.
iii. A esto se suma la evasin y elusin previsional. Segn diversos
estudios consignados en el Libro Blanco, el incumplimiento de las
obligaciones legales en cuanto al pago de cotizaciones vara entre
el 17% y el 20%. Al mismo tiempo, muchos trabajadores cotizan
por menos de la renta que reciben, pues algunos de los
componentes de su remuneracin no son imponibles. Se estima
que este hecho podra reducir las pensiones en un 9,9% en el caso
de los trabajadores del sector privado, mientras que en el caso de
los del sector pblico el impacto podra llegar hasta el 18%.
Crecimiento de salarios:
i. Otro factor que ha incrementado la brecha entre las expectativas y
la realidad ha sido el aumento de los salarios reales, lo que se
explica por el crecimiento econmico de los ltimos aos y la
mayor demanda por trabajo.
ii. Tal como se muestra en el Libro Blanco, el salario real de los
hombres afiliados al Seguro de Cesanta que cumplieron 65 aos
entre 2012 y 2013 aument un 3,7% anual en los seis aos previos,
mientras que en el caso de las mujeres de 60 aos crecieron un
3,4% anual.

4
 iii. Como la mayor parte de las personas se forma expectativas de
pensin sobre la base de las ltimas rentas, a mayor crecimiento de
los salarios durante la vida laboral mayores diferencias se
registran entre el salario promedio sobre el cual se pagaron las
cotizaciones y los ltimos salarios recibidos por los trabajadores.
Menores rentabilidades de los fondos:
i. A pesar de que en promedio han sido elevadas, las tasas de
retorno de las inversiones del sistema de pensiones muestran una
tendencia a la baja en el ltimo tiempo.
ii. Tomando el Fondo C como referencia, para quienes se afiliaron en
1981 la rentabilidad promedio de los fondos ha sido superior al 8%
anual, mientras que para quienes se afiliaron el ao 1990 ha sido
7%, y para los afiliados el ao 2000, 5,3%.
iii. Tambin han disminuido las estimaciones de rentabilidad de largo
plazo de las reservas que usan las aseguradoras para ofrecer rentas
vitalicias (de 5,3% el 2000 a 2,8% el 2014), as como las tasas de
inters de los retiros programados (de 6,4% el 2000 a 3,8% el 2014).
El principal desafo es mejorar las pensiones de todos los chilenos,
especialmente de los sectores ms vulnerables y la clase media. Las medidas
propuestas apuntan a incrementar en forma significativa los montos de las
pensiones, tanto la de los trabajadores activos como la de aquellos que ya
jubilaron. Para lograrlo, lo que hoy se requiere es perfeccionar y fortalecer
nuestro sistema mixto de pensiones, a partir de una estrategia que combine el
esfuerzo y compromiso, gradual pero significativo, de los cuatro grandes
actores del sistema: Empleadores, Trabajadores, Estado y AFP. A continuacin
se presenta un resumen de las principales propuestas:
Empleadores: aumentar la tasa obligatoria de cotizacin entre 3 y 4
puntos porcentuales, de cargo exclusivo del empleador. Esta medida
implicara a largo plazo un aumento de los montos de las pensiones entre
un 30% y un 40%. Cabe tener presente que en los pases de la OECD la
cotizacin promedio es de 19,6%, de los cuales 8,4% provienen de los
trabajadores y 11,2% de los empleadores.
Trabajadores: estimular la extensin voluntaria de la vida laboral de los
trabajadores; igualar gradualmente la edad de jubilacin entre hombres y
mujeres; e indexar la edad legal de pensin a las expectativas de vida (se
excluye de las ltimas dos medidas a quienes estn prximos a la edad
de jubilacin). Para generar incentivos a la permanencia voluntaria en el
mercado laboral se propone:
i. Aumentar el Aporte Previsional Solidario de vejez cuando se
postergue la edad de jubilacin, manteniendo el nivel calculado al
momento de cumplir 65 aos para quienes opten por postergar su
retiro.

5
 ii. No considerar los ingresos laborales de pensionados que trabajen,
para efectos de acceso al Pilar Solidario, de manera de evitar los
desincentivos al trabajo formal de los pensionados del sistema de
pensiones solidarias.
iii. Crear un subsidio al empleo de los adultos mayores, similar al
existente para jvenes y mujeres.

Igualar la edad de jubilacin entre hombres y mujeres significara un

incremento de la pensin promedio de estas ltimas del 48%.
Adicionalmente, se estima que cada ao adicional de postergacin de la
edad de jubilacin podra aumentar el monto de la pensin en un 5,65%.

Estado: incrementar los aportes estatales al sistema solidario de

pensiones, desde el actual 0,7% del PIB a una cifra que supere el 1%, en
un plazo gradual, de forma de aumentar la PBS y el APS en un 30-40%.
Tambin se propone aumentar la Pensin Mxima con Aporte Solidario a
lo menos hasta $350 mil e igualar el clculo del Aporte Previsional
Solidario de Invalidez y Aporte Previsional Solidario de Vejez.
AFP: mejorar la competencia, gobernanza y alternativas de inversin de
los fondos de pensiones, de forma de reducir costos, bajar comisiones e
incrementar la rentabilidad de los fondos de pensiones:
i. Introducir mecanismos que faciliten el traspaso de los afiliados
entre las AFP.
ii. Crear espacios institucionales que permitan una mayor
participacin de los afiliados en las decisiones de las AFP.
iii. Evaluar mecanismos que permitan compartir los riesgos y
prdidas de la gestin de los fondos entre los afiliados y las
administradoras.
iv. Posibilitar nuevas opciones de inversin para los fondos de
pensiones en activos de mayor rentabilidad, como obras de
infraestructura y otros instrumentos financieros.

Otras medidas que debiesen implementarse:

i. Establecer mecanismos que aceleren y faciliten la incorporacin de
los trabajadores independientes y a honorarios al sistema
previsional, incluyendo un aumento gradual de la retencin de los
honorarios brutos, del 10% al 17%, de forma de cubrir
adecuadamente las necesidades previsionales de los trabajadores
independientes.
ii. Fortalecer subsidios al empleo de jvenes y mujeres vulnerables,
elevando la edad y cobertura del beneficio, y hacindolo
imponible.

6
 iii. Crear un subsidio de desempleo para el pago de las cotizaciones
previsionales.
iv. Limitar los componentes no imponibles de la remuneracin,
incorporando gradualmente aquellas asignaciones que hoy se
encuentran excluidas de la obligacin de cotizar.
v. Modificar la licitacin del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia
diferenciando por edad (lo que permitira aumentar la tasa efectiva
de cotizacin en un punto porcentual adicional).
vi. Masificar el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo,
incorporando mecanismos de matching funds estatales para
fortalecer los esquemas de ahorro entre empresas y trabajadores.
Asimismo, se propone permitir el retiro de hasta un 25% del
ahorro, por una sola vez, por cada relacin laboral del trabajador.
vii. Crear una Libreta de Ahorro del Hogar, suplementada por el
Estado a travs de matching funds cuando los aportes a la libreta
se destinen a las pensiones de los adultos mayores del grupo
familiar o a la educacin de los hijos.
viii. Estudiar la creacin de un seguro de dependencia fsica para
los adultos mayores, o bien, diferenciar la PBS por edad, en
funcin de sus mayores carencias y necesidades. Segn la Casen
2013, en Chile hay 320 mil personas mayores de 65 aos con
dificultades para desplazarse o realizar sus actividades mnimas
en forma independiente, lo que equivale a poco ms del 15% del
total, cifra que se eleva hasta el 32% en el caso de los mayores de
80 aos.
ix. Recalcular la rentabilidad del Bono por Hijo a partir del ao 2009,
de forma de incrementar las pensiones de aquellas mujeres que
cotizan al final de su periodo activo nicamente con el fin de
obtener el beneficio.
x. Incentivar la educacin previsional para los afiliados al sistema
informando a cada trabajador en forma mensual y
adicionalmente a la cartola cuatrimestral- el monto de sus ahorros,
la pensin proyectada y las alternativas disponibles para mejorar
la pensin.

Finalmente, un aspecto central para mejorar las pensiones a mediano y largo

plazo es recuperar la capacidad de crecer de la economa chilena, lo que pasa
a su vez por la recuperacin de la inversin, la productividad y las
expectativas, factores que se han visto severamente deteriorados en los ltimos
dos aos. Ello es requisito indispensable para contar con un mercado laboral
dinmico e inclusivo, que incorpore a la mayor cantidad posible de gente, con
las mejores remuneraciones posibles y en condiciones de formalidad. La

7
 relativa precariedad de nuestro mercado laboral ha sido uno de los factores que
ms ha incidido en los montos de las pensiones que actualmente se estn
pagando. Una persona que tuvo largos periodos de cesanta o trabajo informal,
con bajas rentas y sin cotizaciones previsionales, ve afectado seriamente el
monto final de su pensin. De hecho se estima que una persona que cotiz 40
aos podra obtener una pensin del 77% de su renta bruta, mientras que
alguien con una laguna de 10 aos al inicio de su vida laboral apenas obtendr
el 40%.
As, hay que preocuparse especialmente de los cinco factores del mercado
laboral que inciden en el monto de las pensiones:
i. Nivel del desempleo: Segn cifras del INE, la tasa de desempleo
promedio desde 1986 a la fecha ha sido de 8,1%, lejos de los
niveles de desempleo de pases desarrollados como Estados
Unidos, que en el mismo periodo promedi una tasa de 6,1%. De
hecho desde enero de 1986 a la fecha, el desempleo en el pas ha
superado los dos dgitos casi el 20% del tiempo.
ii. Periodos de cesanta: Segn las ltimas cifras de empleo de la
Universidad de Chile, el tiempo de cesanta promedio est en
torno a 3 meses, aunque un tercio de los desocupados lleva ms de
tres meses en esta situacin. En periodos complejos para la
economa como el 2009, en plena crisis subprime, el promedio fue
de 5 meses, con un 46% de los desocupados sin empleo por ms de
tres meses.
iii. Informalidad del empleo: Desde 1986 a la fecha se estima que el
23% de los ocupados, en promedio, corresponden a la categora
ocupacional cuenta propia, es decir, aquella que es ms
informal, peor remunerada y generalmente sin cotizaciones. Es
decir, casi uno de cada cuatro trabajadores se desempea en la
informalidad.
iv. Inclusin laboral: Un aspecto central es mejorar la participacin
de mujeres y jvenes en el mundo del trabajo. La tasa de
participacin laboral de las mujeres entre 15 y 64 aos actualmente
llega al 55,8% mientras que el promedio de la OECD es 63%. Esto
implica que 284 mil mujeres podra estar hoy en el mercado
laboral si tuvisemos niveles similares a los de los pases
desarrollados. En el caso de los jvenes, la tasa de participacin
llega a 55,2%, mientras que en la OECD es 64,8%. Incluso, en el
caso de los hombres registramos un promedio inferior que el
bloque (77,7% versus 79,7%, respectivamente).
v. Remuneraciones: Desde 1991 a la fecha las remuneraciones
promedio han crecido en trminos nominales un 8,8% al ao,
mientras que en ese mismo periodo el costo de la vida

8
 prcticamente ha aumentado al 6%. Es decir, el aumento real de
los salarios ha estado en promedio por debajo del 3% anual.
Por esto resulta especialmente preocupante el sostenido deterioro que ha
mostrado el mercado laboral desde el cambio de gobierno. Segn las ltimas
cifras del INE, la tasa de desempleo lleg a 6,9%, su valor ms alto en cuatro
aos y siete meses, acumulando seis meses consecutivos al alza, lo que implica
que 105 mil personas han perdido su empleo durante el ltimo semestre.
A eso se suma la brusca cada en la capacidad de generar empleos, donde
pasamos de generar 254 mil nuevos puestos anuales entre 2010 y 2013 a apenas
50 mil entre 2014 y 2016, es decir, una cada del 80% que equivale a 204 mil
personas que podran haber encontrado un trabajo y no lo tienen.
Pero, adems, se observa una fuerte precarizacin de los trabajos. Los
trabajadores por cuenta propia como proporcin del total de ocupados han
aumentado del 19,8% al 21,3% en lo que va del periodo de gobierno, mientras
que los asalariados se han reducido del 70,9% al 69,7. Ms an, desde inicios de
2014 a la fecha se han destruido ms de 80 mil puestos de trabajo asalariado.
El deterioro del mercado laboral de los ltimos dos aos ha afectado en mayor
medida a las mujeres. La tasa de desempleo ha aumentado de 6,5% a 7,3%, la
creacin anual de empleos se redujo a 58 mil, en comparacin a los 121 mil de
los tres aos previos, y tanto la tasa de participacin laboral, que haba
aumentado de 44,3% a 48,5% entre 2010 y 2014, se ha reducido a 48% en la
actualidad.
Adicionalmente, los salarios se encuentran prcticamente estancados, con un
crecimiento real de apenas 1,6% anual de las remuneraciones de los
trabajadores chilenos desde inicios de 2014, por debajo del promedio histrico y
menos de la mitad del 3% que crecieron entre 2010 y 2014.

9
 ANEXO: Avances en el sistema de pensiones durante la administracin del
Presidente Sebastin Piera
Eliminacin o reduccin del 7% de descuento para la salud para pensionados: El 31
de agosto de 2011 fue publicada la Ley 20.531, que elimin y redujo el 7% de descuento
en salud que pagaban los pensionados de los sectores ms vulnerables y de clase
media del pas que formen parte del pilar solidario. La ley benefici a ms de un
milln de pensionados.
Implementacin reforma previsional: Al Gobierno del Presidente Piera le
correspondi implementar una parte importante de la reforma previsional del ao
2008, incluyendo el desarrollo del instrumento de focalizacin previsional (que
permite entregar los beneficios del Pilar Solidario a los pensionados del 60% ms
pobre de la poblacin), y el aumento de cobertura de dicho Pilar, que pas desde
888.000 hasta 1.228.000 beneficiarios.
Libro Blanco de las Pensiones: Durante 2013 se evaluaron los resultados de la reforma
de 2008 y se construyeron una serie de propuestas para resolver los desafos
pendientes, lo que qued plasmado en el documento Propuestas para Mejorar las
Pensiones de Vejez, el cual fue entregado a las autoridades entrantes a comienzos de
2014.
Mejoras para los pensionados en las condiciones de acceso al crdito de Cajas de
Compensacin: Se implementaron iniciativas para mejorar el control de pago de las
cotizaciones previsionales, y para mejorar la calidad de servicio a los pensionados, lo
que signific, entre otros avances, la creacin de una red de centros de pagos
(implementada por la Caja Los Hroes, en virtud de un contrato con el IPS)
completamente nueva y con mayor cobertura.
Tambin se introdujeron cambios sustantivos al sistema de pensiones de las Fuerzas
Armadas y de Orden, con la aprobacin de la Ley 20.135 que Modifica el Sistema
Previsional de las Fuerzas Armadas, publicada en marzo de 2014.

10