Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014

Sistemas municipais de cultura: caminhos possveis para o exerccio

dos direitos culturais?

Sistemas municipales de cultura: posibles caminos para el ejercicio

de los derechos culturales?

Municipal systems of culture: possible paths for the exercise of

cultural rights?

Fernanda Las de Matos

Vnia Maria Andrade Brayner Rangela
Cristina Maria do Vale Marques1

Resumo:

Palavras chave:
Plenos exerccios dos Cultura (SMCs), no mbito da proposta do Sistema Nacional de
direitos culturais
Sistema Nacional de
Cultura
Sistemas Municipais de
Cultura
Autonomia federativa
O presente artigo apresenta como tema a garantia dos direitos
culturais por meio da instituio de Sistemas Municipais de
Cultura (SNC). A pesquisa analtico-descritiva teve como base a
inaugurao, pela Constituio Federal de 1988, de paradigmas,
como o da incluso do Municpio na organizao governamental
brasileira e o do reconhecimento da fundamentalidade dos direitos
culturais. Por meio da apresentao da proposta de estruturao,
institucionalizao e implantao de SNC, partiu-se para a anlise
da natureza das polticas pblicas de cultura que daro base para
os sistemas municipais e do conceito de autonomia federativa.
Concluiu-se que, na autonomia municipal, podem ser encontradas

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Resumen:

En este artculo se presenta el tema de la garanta de los derechos Palabras clave:

culturales mediante la creacin de Sistemas Municipales de Cultura
(SMCs), bajo la propuesta del Sistema Nacional de Cultura (SNC). La Pleno ejercicio de los
investigacin analtica-descriptiva se basa en la inauguracin, por la derechos culturales
Constitucin Federal de 1988, de los paradigmas, como la inclusin del
municipio en la organizacin del gobierno brasileo y el reconocimiento Sistema Nacional de
Cultura
de la fundamentalidad de los derechos culturales. Con la presentacin
de la propuesta de estructuracin, institucionalizacin e implementacin Sistemas Municipales de
de los sistemas SNC se empez el anlisis de la naturaleza de las Cultura
polticas pblicas culturales que basarn los sistemas municipales y el
concepto de la autonoma federal. Autonoma federal

Abstract:

Keywords: The possibility of exercising cultural rights with the institutionalization of

the so-called Municipal Cultural Systems (MCSs), in the sphere of the
The exercise of cultural Brazilian National Cultural System (BNCS) is the theme of the present
rights article. The analytical and descriptive research started with the study
of two paradigms established by the Federal Constitution of 1988: the
The Brazilian National
Cultural System
organization and the recogniztion of the fundamentality of cultural
Municipal Cultural rights. Having presented the BNCSs structuring, institutionalization
Systems and implementation proposal, the nature of the public policies which
will support the Municipal systems and the concept of federative
Federative autonomy autonomy were analysed. The main conclusion of this work is that
different arguments, within the different dimensions of the Municipalitys
autonomy, explain the various levels of development of the MCSs.

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Sistemas municipais de cultura:
caminhos possveis para o exerccio
dos direitos culturais?
1. Introduo
Patrice Meyer-Bisch (2011, p. 28-
para os direitos culturais: o primeiro, de
natureza antropolgica (vinculao); o
- To importante quanto reconhecer os
direito (subjetividade)2. O Sistema Na-
cional de Cultura (SNC), incorporado re-
centemente Constituio Federal, par-
norma programtica desse sistema, para
desenvolver sistemas de cultura, em to-
dos os entes federados. Espera-se que,
com a uniformizao e a harmonizao
das estruturas institucionais, presentes
na atual proposta do sistema (2011b, p.
41), os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios avancem na promoo da ci-
dadania cultural, mas paira a dvida se
tero condies e meios de a garantir.
Pouco antes da apresentao da
proposta do SNC, o Brasil chamou aten-
o do Conselho Econmico e Social das
Naes Unidas (ECOSOC), no momento
em que o rgo solicitou dois relatrios a
respeito da implantao do Pacto Interna-
cional dos Direitos Econmicos Sociais
e Culturais3 no pas (ONU, 2001; ONU,
2003). Nas duas ocasies, o conselho
emitiu preocupao em relao s desi- mento dos Sistemas Municipais de Cultu-
gualdades de acesso cultura em Esta-
dos e Municpios. Por o sistema poltico no
Brasil se organizar em funo de pacto fe-
derativo, com trs entes diferentes (Unio,
Estados e Distrito Federal e Municpios),
listar as medidas adotadas por cada um
deles, mas que relatrio semelhante seria
invivel (ONU, 2008, p. 9). No documento
mais recente (ONU, 2009, p. 11), foi reco-
Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014
mendado que o Estado brasileiro tomasse
medidas para encorajar participao mais
expressiva de cidados na vida cultural
dos entes federados.
Essa preocupao tambm en-
contrada no parecer aprovao da Pro-
posta de Emenda Constitucional (PEC) n
34, de 04 de julho de 20124, da ento rela-
tora da Comisso de Constituio e Justi-
a5, Marta Suplicy:
avanos dos ltimos anos no mbito
da facilitao do acesso s fontes da
cultura reconhecer que a atuao do
poder pblico tem sido limitada pela
ausncia de um sistema que articule
as aes culturais dos trs nveis de
governo. Quando so analisadas as
medidas implementadas na forma
de planos, programas e projetos nas
trs esferas de governo, percebe-se
que iniciativas desarticuladas comu-
e desperdcio de recursos (BRASIL,
2012, p. 2-3). [grifos nossos]
Se, como Jos Mrcio Barros
precisam de territorialidade e setorialida-
de para atender dimenso antropol-
gia da cultura e aos modelos de organi-
zao de circuitos produtivos culturais ,
parece que no Municpio que elas mais
podero aproximar-se do cidado. Nas
pginas seguintes, portanto, sero levan-
tadas questes atinentes ao desenvolvi-
ra (SMCs) e a promoo e a proteo dos
direitos culturais.
2. Direitos culturais, polticas pblicas
de cultura e Sistemas Municipais de
Cultura
Em 1966, isto , durante a Guer-
ra Fria, a Assembleia-Geral das Naes
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pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura
Unidas adotou o Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Cultu-
rais (PIDESC) como instrumento jurdi-
co, no mbito da Carta Internacional de
Direitos Humanos, para a promoo e
a proteo especfica a esses direitos.
J nesse documento, afirmava-se que o
Estado que aderisse norma deveria to-
mar medidas para o pleno exerccio dos
direitos de: a) participar da vida cultu-
ral; b) desfrutar o processo cientfico e
suas aplicaes; c) beneficiar-se da pro-
teo dos interesses morais e materiais
decorrentes de toda a produo cien-
tfica, literria ou artstica de que seja
autor (art. 15, 1 e 2). O Brasil ade-
riu ao PIDESC6 somente em 1992, num
contexto de retomada de compromissos
jurdico-polticos com a agenda interna-
cional de direitos humanos.
O Comit de Direitos Econmi-
cos, Sociais e Culturais (CDESC), cria-
do como rgo do Sistema das Naes
Unidas, para monitorar o PIDESC,
analisou a natureza das obrigaes
decorrentes do art. 2, 1 do pacto.
Adotou, em seguida, tipologia para as
obrigaes decorrentes do tratado. As
medidas a serem adotadas pelos Esta-
dos, para efetivar os direitos culturais,
devem incluir:
(a) respeitar os direitos econmi-
cos, sociais e culturais, por meio
no-interveno no gozo dos direi-
tos culturais;
(b) proteger os direitos econmi-
cos, sociais e culturais, por meio
da preveno de violao a esses
direitos por terceiros; e
(c) realizar (promover, facilitar e pro-
ver) os direitos econmicos, sociais
e culturais, por meio medidas legis-
lativas, administrativas, orament-
rias, judiciais e outras adequadas
plena fruio desses direitos (ONU
CESCR, 1991). [traduo livre; gri-
fos nossos]
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O Estado brasileiro, portanto,
deve pautar-se minimamente nesses
documentos internacionais, na conse-
cuo de aes para garantir o pleno
exerccio dos direitos culturais, uma
vez que foram incorporados, na dcada
de 1990, ao chamado ordenamento ju-
rdico brasileiro.
a. Novos paradigmas da Constitui-
o da Repblica Federativa do Brasil
(1988)
Decorrentes da abetura do pro-
cesso de redemocratizao do Brasil,
a partir de 1985, e da realizao da
Constituinte de 1988; algumas trans-
formaes da ordem jurdico-poltica
nacional parecem essenciais ao debate
do exerccio dos direitos culturais nos
Municpios. A primeira e talvez mais ra-
dical das inovaes foi a incluso do
Municpio na lista dos entes federados
que conformam a federao brasileira.
Essa mudana, por si, representa desa-
fio substancial de gesto pblica, uma
vez que os atuais de 5.570 Municpios
foram dotados de autonomia.
Poder-se-ia deduzir que a atual
ordem jurdica do Brasil passou a re-
conhecer os poderes locais. Isso foi
materializado por meio da incluso do
Municpio entre os entes que tm com-
petncias constitucionais. Pelo art. 23 da
norma fundamental, o Municpio passou
a exercer competncias comuns. Dalmo
Dallari (2006, p 67) lembra que h re-
ferncia aos Estados somente quando
se admite a legislao suplementar. Ele
lembra que tem sido consenso na dou-
trina que essa foi uma imperfeio da
Constituio, j que o Municpio legisla-
r sobre a matria em relao qual for
exercer concretamente a competncia,
sobretudo porque, pelo art. 30, I, ao Mu-
nicpio tambm foi conferida competn-
cia para legislar sobre os assuntos de
interesse local.

A segunda novidade refere-se
ampliao do reconhecimento histri-
co dos direitos culturais. Em entrevista
a Teixeira Coelho (2011, p. 19), Farida
Shaheed pondera que constituti desa-
culturais, por estarem intimamente inter-
ligados aos demais direitos. Talvez, por
esse motivo, seja curioso notar que os
direitos culturais no encontram tipolo-
gia ou rol expresso na Constituio Fe-
deral; pelo contrrio, esto espalhados
ou sugeridos nela. Jos Afonso da Silva
(2001, p. 51-52)7, Marilena Chau (2006,
p. 70-71)8, Bernardo Machado (2007,
6-12)9 e mais recentemente Eduardo
Pinto (2009, p. 99-103)10 propuseram
enumerao dos direitos culturais, de-
correntes da Constituio Federal.
Francisco Humberto Cunha Fi-
lho (2011) recomenda que, em vez de
os direitos culturais serem pensados
por meio de um rol, poderiam ser reco-
nhecidos em diferentes categorias. Eles
poderiam, em seguida, ser materializa-
dos e garantidos pelo Estado por meio
de diferentes polticas culturais nestas
categorias. Prope, dessa forma, que
o rol de direitos culturais exposto por
Jos Afonso da Silva seja interpretado
por meio de categorias.
Esse jurista cearense j havia
anteriormente (CUNHA FILHO, 2004)
oferecido contribuio para o fortaleci-
mento do debate a respeito dos direitos
culturais, ao pugnar pela interpretao
de que esses direitos so traduzidos
como direitos fundamentais nos arts.
215 e 216, da Constituio Federal. Os
direitos culturais, com isso, traduziriam
caractersticas de direitos fundamentais:
seriam universais e absolutos, apresen-
tariam historicidade, seriam inalienveis
e indisponveis, estariam constitucionali-
zados, vincular-se-iam aos trs poderes
e teriam aplicabilidade imediata (MEN-
DES; COELHO; BRANCO, 2010). Talvez
Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014
mais importantemente, o reconhecimen-
to da fundamentalidade implique a deter-
minao de garantias.
Cunha Filho (2011, p. 124), em
outra publicao, anota que no Brasil
relativamente fcil reconhecer normati-
vamante novos direitos; difcil mesmo
dar efetividade a eles. Assim como no
caso dos direitos, categorizar as garan-
tias seria mais importante para proteger
e promover os direitos culturais do que
elaborar rol taxativo deles. Esse foi o
caso de outras reas dos servios pbli-
cos: a chamada Carta Magna brasileira
tambm resultou na criao de sistemas
de organizao dos mais diferentes se-
tores da sociedade nacional, os quais
so necessariamente apoiados no prin-
cpio da descentralizao (CUNHA FI-
LHO, 2010, p. 13).
A ideia do SNC, como se ver,
provm desse impulso. Exemplos sig-
de direitos sociais, so o Sistema ni-
co de Sade (SUS), o Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS). O primeiro
SNC, especialmente no que diz respeito
descentralizao de recursos, demo-
cratizao de polticas pblicas e mu-
nicipalizao das aes11.
Em busca de vincular as presen-
tes e futuras gestes ao compromisso
de promoo da cidadania cultural e de
-
-se conjunto de propostas legislativas ao
Congresso Nacional. Aps anos de de-
bate, algumas foram aprovadas, como
trs emendas constitucionais a EC n
42, de 19 de dezembro de 2003 (que
faculta aos Estados vincular receita tri-
EC n 48, de 10 de agosto de 2005 (a
qual prescreveu que a lei estabeleceria
uma poltica nacional cultural, de dura-
o plurianual, visando ao desenvolvi-
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mento cultural do pas e integrao das
aes do Poder Pblico, de acordo com
prioridades); e, mais recentemente, com
impacto mais expressivo para este traba-
lho, a EC n 71/2012 (que criou o SNC)
e diversas leis federais a Lei n 12.343,
de 02 de dezembro de 2011 (que institui
o PNC e o Sistema Nacional de Informa-
es e Indicadores Culturais SNIIC); a
Lei 12.761, de 27 de dezembro de 2012
(que instituiu o Programa de Cultura do
Trabalhador e criou o Vale-Cultura) e da
Lei n 13.018, de 22 de julho de 2014
(pela qual se instituiu a Poltica Nacional
de Cultura Viva)12.
b. A proposta do SNC
O documento A imaginao a
servio do Brasil (COLIGAO LULA
PRESIDENTE, 2002), programa de go-
verno do ento candidato presidncia,
Lus Incio Lula da Silva, considera-
do o primeiro registro da proposta do
SNC. Discutido, elaborado e assinado
por militantes do campo da cultura, o
manifesto tinha como objetivo principal
qualificar a gesto cultural por meio de
seis propostas 13. O Sistema Nacional
de Polticas Culturais (SNPC) deno-
minao inicialmente sugerida foi in-
serido no terceiro objetivo, o da gesto
democrtica.
Duas caractersticas do chama-
- Cultura, regulamentados em lei es-
nifesto: que o sistema seria maneira de
garantir a efetivao de polticas pbli-
cas de cultura e que ele seria condio
necessria para a efetiva descentrali-
zao da poltica nacional de cultura. A
- cao, da Cincia e Tecnologia, do
ta em discurso do Ministro Gilberto Gil
ao Frum dos Dirigentes Estaduais de
- e do Meio Ambiente, conforme legis-
culao federativa para a cultura: Para
MinC num efetivo articulador da poltica
cultural, parceiro solidrio dos Estados e
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Municpios, estamos investindo na cria-
o de um Sistema Nacional de Cultura
(GIL, 2003b). Na apresentao da PEC
416/2005, por isso, almejava-se a insti-
tuio de um sistema que inclua expres-
samente, alm dos sistemas estaduais,
do Distrito Federal e municipais de cultu-
ra, tambm instituies pblicas e priva-
das e a articulao com outros sistemas
nacionais e polticas setoriais:
Art. o 216-A. O Sistema Nacional de
Cultura, organizado em regime de
colaborao, de forma horizontal,
aberta, descentralizada e participati-
va, compreende:
I - o Ministrio da Cultura;
II - o Conselho Nacional da Cultura;
III - os sistemas de cultura dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Muni-
cpios, organizados de forma autno-
ma e em regime de colaborao, nos
termos da lei;
IV - as instituies pblicas e priva-
das que planejam, promovem, fo-
-
senvolvem e executam atividades
culturais no territrio nacional, con-
forme a lei;
V - os subsistemas complementa-
res ao Sistema Nacional de Cultura
como o Sistema de Museus, Sistema
de Bibliotecas, Sistema de Arquivos,
Sistema de Informaes Culturais,
Sistema de Fomento e Incentivo
Pargrafo nico. O Sistema Nacional
de Cultura estar articulado como os
demais sistemas nacionais ou polti-
cas setoriais, em especial, da Edu-
Turismo, do Esporte, da Sade, da
Comunicao, dos Direitos Humanos
Enquanto tramitava a PEC do
SNC; a Unio, por meio do MinC, deu

continuidade estruturao de fato do
SNC, por meio da assinatura inicialmen-
te de Protocolos de Inteno de Adeso
ao SNC, posteriormente substitutdos
por Acordos de Cooperao Federati-
va ACFs, cujo objeto a o estabele-
cimento de condies e a orientao
instrumentao necessria para o de-
senvolvimento do SNC, com implanta-
o coordenada e conjunta de progra-
mas, projetos e aes, no mbito de
competncia do Municpio, do Distrito
Federal ou do Estado em questo (BRA-
SIL, 2013). Nesses instrumentos, refor-
ou-se a ideia de fortalecimento de uma
rede de articulao: o SNC um siste-
ma de articulao, gesto, informao e nio, o objetivo, os princpios, a estru-
promoo de polticas pblicas de cul-
tura com participao e controle social,
pactuado entre os entes federados. A
proposta levada ao Consellho Nacional
de Poltica Cultural (CNPC), cuja ela-
borao fora mediada em oficinas, na I
Conferncia Nacional de Cultura e em
outros espaos de debate, pelo MinC,
sugeria que o SNC poderia ser definido
pelas partes que o compem, por como
elas interagem e por quais propriedades
lhe so peculiares:
concluiu-se que, em relao sua
composio, o SNC rene a socie-
dade civil e os entes federativos da
Repblica Brasileira Unio, estado,
municpios e Distrito Federal com
suas respectivas polticas e institui-
es culturais, incluindo os subsiste-
mas setoriais j existentes e outros
que podero vir a ser criados: de mu-
seus, bibliotecas, arquivos, do patri-
mnio cultural, de informao e indi-
da cultura, etc. (BRASIL, 2011b, p.
41) [grifos nossos]
Quando da aprovao da referida
PEC, a redao final do caput do art.
216-A, CF passou a apresentar a se-
guinte redao:
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O Sistema Nacional de Cultura, or-
ganizado em regime de colaborao,
de forma descentralizada e participa-
tiva, institui um processo de gesto
e promoo conjunta de polticas p-
blicas de cultura, democrticas e per-
manentes, pactuadas entre os entes
da Federao e a sociedade, tendo
por objetivo promover o desenvolvi-
mento humano, social e econmico
com pleno exerccio dos direitos cul-
turais. [grifos nossos]
O art. 216-A, tema da EC n
71/2012, alm de ter institudo o SNC,
incluiu na Constrituio Federal a defi-
tura e a forma de regulamentao dele.
Apresenta, por isso, contedo progra-
mtico e est associado elaborao
de diretrizes, metas, programas pelo
Estado, os quais devem ser cumpridos
pelo Poder Pblico. Cunha Filho (2011,
p. 123) alerta que o esse carter pro-
gramtico significa que os direitos cul-
turais podem ser realizados por meio de
diferentes projetos polticos. Isso tam-
bm significa que depende de atuao
legislativa e poltica futura do poder p-
blico, para que possa produzir os efeitos
essenciais planejados inicialmente pelo
constituinte (SILVA, 2001).
Superados os esforos pela inclu-
so do SNC e suas diretrizes gerais na
Constituio Federal, restou determina-
do, no 3, que caber Unio regu-
lamentar o sistema e pormenorizar as
regras que valero a todos os integran-
tes desse sistema. Como se trata de
matria de cooperao federativa, a es-
pcie legislativa a ser editada deve ser
a da lei complementar. O Projeto de Lei
Complementar (PLC) foi elaborado pelo
MinC em 2012, com base no documen-
to Proposta de estruturao, institucio-
nalizao e implementao do Sistema
Nacional de Cultura (BRASIL, 2011b),
documento aprovado em 2007 pelo
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Conselho Nacional de Polticas Cultu-
rais (CNPC), resultado de discusses a
respeito do SNC com diferentes setores
sociais e do trabalho de trs Grupos de
Trabalho, compostos por especialistas
convocados pela Secretaria de Articula-
o Institucional, rgo coordenador do
SNC no MinC.
Em 2013, o projeto foi devolvido
pela Casa Civil ao MinC. A reapresen-
tao dele foi objeto, no mesmo ano,
de uma das propostas mais votadas
na III Conferncia Nacional de Cultura
(III CNC) 14. Em 2014, a nova minuta foi
reencaminhada Casa Civil. Enquan-
to se aguarda a regulamentao do
SNC, no h certeza se as diretrizes
aprovadas pelo CNPC sero transfor-
madas em lei.
3. O lugar dos SMCs na proposta do
SNC
Uma das preocupaes com o
projeto do SNC a que ele poderia tor-
nar-se uma espcie de camisa de fora
- dores culturais, programa de formao
cropoltica pela qual se garanta o pleno
exerccio dos direitos culturais, no espa-
o territorial de um pas continental seria
temerrio e no se diferenciaria da tradi-
o centralizadora da histria das polti-
- rentemente de outros sistemas, progra-
car, se os devidos cuidados no fossem
tomados, a elaborao de normas gerais
para os sistemas de cultura, cuja aplica-
o resultaria na homogeneizao da
diversidade cultural ou mesmo na prima-
em detrimento de outras.
A forma, por isso, como Cunha
Filho (2010, p. 136-137) traduziu o es-
prito do SNC parece no se eximir des-
sa preocupao: o SNC deve constituir
sistema misto, com caractersticas de
sistemas estticos e dinmicos. Os pri-
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meiros como no caso do SUS, prin-
cipal modelo inspirador referem-se a
obrigaes positivas do Estado, preve-
em comportamentos obrigatrios para
os entes federados e tm objeto defi-
nido. Os outros propem responsabili-
dades diferentes para os variados ato-
res envolvidos. A sntese proposta pelo
jurista seria um equilbrio entre os dois
modelos, dado que a cultura campo
definido pela subjetividade, pela fluidez
e pela dinmica dos processos que lhe
so inerentes; mas que necessita de
um ponto estvel, para desenvolver po-
lticas pblicas especficas.
O ncleo esttico do SNC, dessa
forma, seria a estrutura bsica proposta
para os sistemas federal, estaduais, do
Distrito Federal e municipais de cultura,
compostos de nove elementos (art. 216-
A, 2, CF). Devem conformar os siste-
mas de cultura no Brasil: rgo gestor,
o chamado CPF da cultura (conselho
de polticas culturais, plano de cultura
e sistema de financiamento cultura),
conferncia de cultura, sistemas seto-
riais, sistema de informaes e indica-
na rea da cultura e comisses integes-
tores. Identificam-se, portanto, meca-
nismos de gesto de polticas pblicas
de cultura, instncias de articulao e
participao social, subsistemas e, dife-
ma de formao.
O entorno dinmico desses sis-
temas se constituiria da autonomia de
cada ente para organizar a respectiva
poltical cultural. Isso se realizaria pe-
las interaes entre os diferentes nveis
da federao e destes com os diversos
setores da sociedade brasileira e pe-
las possibilidades de descentralizao
federativa. Os processos resultantes
das inter-relaes entre o ncleo est-
tico com o entorno dinmico do sistema
constituiriam a qualidade distintiva fun-

damental dele em relao s experin-
cias internacionais 15.
Como a organizao dos siste-
mas de cultura de competncia con-
corrente (arts. 24, IX e 216-A, 3, CF),
Unio cabe elaborar as normas gerais,
e, a cada Municpio, instituir o respec-
tivo sistema, por meio de leis prprias,
respeitados os ditames constitucionais.
Ao serem retomados os esforos de ar-
ticulao, para assinatura de acordos
de cooperao com Estados e Munic-
pios, parece que o MinC evidenciou a
necessidade de oferecer orientaes
especficas a cada tipo de ente federa-
do. Para atender demanda recebida,
guias de orientaes ao Estados e ao
Municpios foram redigidos pela equi-
pe do MinC. Na ltima atualizao do
Guia de orientaes para os Munic-
pios: perguntas e respostas, antes de
serem respondidas dvidas frequentes
recebidas pelos gestores municipais,
afirma-se que:
importante que todos os compo-
nentes do Sistema Nacional de Cul-
tura estejam presentes nas esferas
federal, estadual, municipal e distri-
tal ( exceo das Comisses Inter-
gestores, que fazem parte apenas
das instncias federal e estadual).
No entanto, nem todos os munic-
pios tm condies materiais, tc-
nicas e polticas de implantar todos
os componentes do SNC. Esse o
caso do Sistema de Informaes e
Indicadores Culturais, dos Sistemas
Setoriais e do Programa de For-
mao na rea da Cultura, que os
pequenos e mdios municpios, em
geral, no tm condies ou neces-
sidade de instituir imediamente nos
seus Sistemas Municipais de Cultu-
ra. Entretanto, podem e devem in-
teragir com esses componentes nas
esferas estaduais e nacional, a fim
de se manterem integrados ao pro-
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cesso geral de implantao do SNC.
(BRASIL, 2011a, p. 32).
Se a regulamentao do SNC
acompanhar esse entendimento, ao Mu-
nicpio caber a estruturao e a implan-
tao de cinco componentes, referidos
como obrigatrios: alm do rgo gestor,
duas instncias de articulao, pactua-
o e deliberao (conferncia munici-
pal de cultura e conselho municipal de
poltica cultural) e dois instrumentos de
gesto (plano municipal de cultura e or-
amento municipal da cultura)16. No que
se refere ao prazo, para a instituio
dos SMCs, os Municpios que aderiram
ao ACFs, pactuaram que realizariam 02
4. Dimenses da autonomia municipal
no desenvolvimento dos SMCs
Ainda que os Municpios tenham
inicialmente de estruturar cinco compo-
nentes, parece fundamental considerar
que sero necessrios esforos de na-
turezas diversas, para que consigam
criar os respectivos SMCs e torn-los
efetivos. Dada, alm disso, a discrepn-
cia entre os desafios enfrentados pelas
gestes dos cerca de 5.570 Municpios
brasileiros, parece razovel afirmar que
no apenas aes da Administrao P-
blica Municipal sero necessrias para
promover e proteger os direitos cultu-
rais dos habitantes de cada localidade,
mas verdadeiro conjunto de polticas
pblicas de cultura.
Numa discusso a respeito de
SMCs, parece relevante compreender
-
cas de cultura e quais as discusses
correntes a respeito da contribuio da
cultura para o desenvolvimento huma-
no. Canclini (2001, p. 65) arrazoa que as
polticas culturais sem fazer distino
entre pblicas ou privadas - resumem
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pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura
um conjunto de intervenes realizadas
pelo Estado, por instituies civis ou por
grupos comunitrios organizados, com a
- termos desta Constituio. Alm desse
to simblico, satisfazer as necessidades
culturais da populao e obter consenso
para um tipo de ordem ou de transforma-
o social. J Botelho (2006, p. 50-51)
explica que poltica pblica para a cultu-
ra no pode prescindir de ser formulada
com base em diagnstico da realidade
e em hierarquia de prioridades. Pare-
ce fundamental, portanto, que o gestor,
dessa maneira compreenda ou se sensi-
bilize dessa dimenso.
Recorre-se ainda a Bucci (2006,
p. 39), para quem poltica pblica , na
realidade, um programa de ao gover-
namental, resultado de variados pro-
cessos juridicamente regulados, que
usam todos os meios disponveis para o
Estado alcanar objetivos socialmente
relevantes e politicamente determina-
dos. Ele no seria composto apenas de
atos de gesto, mas de todas as etapas
do processo eleitoral, do processo de
planejamento, do processo de governo,
do processo oramentrio, do proces-
so legislativo, do processo administra-
tivo e do processo judicial. Rua (1999,
p. 231) acrescenta que a alocao de
bens, recursos e valores pblicos acon-
tece entre os diversos atores polticos
envolvidos e que o carter pblico des-
sas polticas deriva principalmente da
autoridade soberana do poder pblico,
a qual as torna imperativas.
Ao se tratar, em decorrncia dis-
so, de direitos e polticas culturais e
SMCs, parece impossvel deixar de pro-
blematizar uma das principais caracte-
rsticas dos entes federados brasileiros:
a autonomia. Esse termo encontrado
em poucos dispositivos constitucionais.
O primeiro e talvez o mais fundamental
deles o caput do art. 18: a organiza-
o poltico-administrativa da Repbli-
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54
ca Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, todos autnomos, nos
caso, ele pode ser observado ainda nos
arts. 29 e 34, VII, c.
curioso observar que a autono-
mia dos entes federados e das institui-
es da sociedade civil tambm cons-
titui princpio do SNC, inscrito no art.
216-A, 1, VIII CF, pela EC n 71/2014.
Foi uma das poucas vezes que o prin-
cpio federalista foi reiterado no texto
constitucional. Interpretao de acordo
com a vontade presumida do legislador
-
cipao do Municpio no desenvolvimen-
to do SNC. Com o intuito de investigar as
repercusses desse princpio para o de-
senvolvimento dos SMCs, detalhar-se-
o conceito de autonomia do Municpio,
por meio de quatro dimenses (DALLA-
RI, 2010; MEIRELES, 2006): auto-orga-
nizao, autogoverno, autolegislao e
autoadministrao.
a. Auto-organizao
A primeira, da autoorganizao,
presente no caput art. 29, CF, traduz-se
na autodeterminao do Municpio em
estruturar o prprio funcionamento:
O Municpio reger-se- por lei or-
gnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, e
aprovada por dois teros dos mem-
bros da Cmara Municipal, que a
promulgar, atendidos os princ-
pios estabelecidos nesta Constitui-
o, na Constituio do respectivo
Estado (...)
A Lei Orgnica do Municpio
(LOM) equivalente a uma constituio
municipal, deve ser elaborada pela C-
mara Municipal, tem procedimento espe-

institui regras sobre atribuies dos po-
deres Legislativo e Executivo municipal,
competncias e procedimentos adminis-
trativos, entre outros temas relevantes.
na LOM que geralmente prevista a
competncia, por exemplo, para criar
e extinguir os rgos da Administrao
Pblica Direta, como rgos gestores
de cultura. As atribuies, alm disso,
desses rgos, no podero ir de en-
contro s determinaes da LOM. Se,
por um lado, a Constituio Federal con-
feriu autonomia para os Municpios se
organizarem, e agora podero instituir
os respectivos SMCs, por outro, a gran-
de quantidade de Municpios pequenos
tornou-se dependente de recursos do
Fundo de Participao dos Municpios
- vinte e um vereadores, nos Municpios
mam no disporem de condies para
compor secretaria exclusiva de ou ora-
mento para a cultura.
Constitui a Meta 37 do Plano Na-
cional de Cultura (PNC) 100% das Uni-
dades da Federao (UFs) e 20% dos
municpios, sendo 100% das capitais e
100% dos municpios com mais de 500
mil habitantes, com secretarias exclu-
sivas de cultura instaladas (BRASIL,
2012). Caso a transformao do respec-
tivo rgo gestor numa secretaria ex-
clusiva de cultura (caso esta ainda no
exista) seja do interesse dos gestores
municipais, ser necessrio ter a LOM
como base e coordenar aes com a
Cmara Municipal. Torna-se fundamen-
tal para o gestor municipal, portanto, ter
cincia de que as decises polticas tra-
duzidas nesses e em outros dispositivos
tero implicao direta na forma como o
SMC ser estruturado.
b. Autogoverno
A segunda dimenso da autono-
mia municipal, a de autogoverno, refere-
-se existncia de mecanismos espec-
Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014
locais que governaro o Municpio em
questo. No art. 29, CF, tambm esto
dispostas as regras para a escolha dos
representantes do Poder Executivo (pre-
feito e vice-prefeito) e do Poder Legisla-
tivo (vereadores) municipais. Decorrem
as funes administrativa e de governo
cabem quele, j as funes legislativa,
este ltimo Poder.
De acordo com o art. 29, IV, a, b
e c, CF, a quantidade de vereadores a
serem eleitos determinada de acordo
com um sistema de representao pro-
porcional e partidria, com relao
quantidade de habitantes: entre nove e
com at um milho de habitantes; entre
trinta e trs e quarenta e um, nos Muni-
cpios com at cinco milhes de habitan-
tes; e entre quarenta e dois e o cinqen-
ta e cinco, nos Municpios com mais de
cinco milhes de habitantes. Como
nesta dimenso que se espelha a capa-
cidade de os representantes municipais
realizarem escolhas polticas, as deci-
ses resultantes dela tero impacto dire-
to nos servios e nas polticas pblicas.
Conhecer as propostas dos parlamenta-
res para o setor cultural e acompanhar
as atividades legislativas poder auxiliar
a compreender as razes para que as
polticas culturais locais sejam perenes
ou circunstanciais naquele espao.
c. Autolegislao
A terceira faceta da autonomia
municipal, a da autolegislao, repre-
senta o poder normativo do Municpio,
em sentido estrito. Se o princpio da le-
galidade (art. 37, caput; e art. 5, II, CF)
um dos corolrios do direito adminis-
trativo e tem impacto direto em todos os
agentes pblicos, essa dimenso torna-
-se estratgica, porque os limites da le-
galidade naquele Municpio sero defi-
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55
pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura
nidos pela Cmara e, em alguns casos,
pela Prefeitura e respectivos rgos.
Essa categoria apresenta implicao
para a cultura, na medida em que o Mu-
nicpio tem competncia, por exemplo,
de promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a le-
gislao e a ao fiscalizadora federal e
estadual (art. 30, IX, CF).
Com a EC n 71/2012, foi acres-
cida a competncia de os Municpios
institurem os respectivos sistemas de
cultura, em leis prprias. Dependero
do voto do Poder Legislativo Municipal
no s a estrutura e os componentes do
respectivo SMC, mas tambm a valida-
o dos planos municipais de cultura,
com validade de dez anos, e eventuais
reformas na estrutura do SMC. A Pre-
feitura ou o rgo gestor de cultura,
por outro lado, sero responsveis por
aprovar o regimento interno do conselho
municipal de poltica cultural, convocar
comisses organizadoras de confern-
cias (inter)municipais de cultura, entre
outras normas.
d. Autoadministrao
A autonomia administrativa con-
cerne organizao dos servios p-
blicos municipais. Ela tem que ver com
a vinculao ou a discricionariedade
(oportunidade e convenincia) do gestor
municipal. A deciso, por instncia, de
aderir ou no ao SNC, cabe estritamente
ao representante do Municpio, chefe do
Poder Executivo local.
Outro aspecto ligado a esta di-
menso a autonomia financeira e
refere-se ao modelo vigente de plane-
jamento oramentrio-financeiro (art.
165, CF), pelo qual se criaram instru-
mentos especficos e exclusivos de
planejamento oramentrio e fiscal, de
qualquer dos entes federados: o Pla-
no Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
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56
Oramentrias (LDO) e a Lei Oramen-
tria Anual (LOA). As relaes intergo-
vernamentais propostas pelo SNC, a
descentralizao de recursos e os to
aguardados repasses de recursos re-
caem nessa dimenso, uma vez que a
autonomia financeira as permeia.
Em outras palavras, se os SMCs
forem criados ainda que de maneira
estratgica, participativa e transparen-
te sem incluso de diretrizes para as
polticas pblicas de cultura, nesses me-
canismos, os esforos envidados para a
estruturao dos cinco componentes b-
sicos dos SMCs tero grandes chances
de serem esquecidos por nova gesto
municipal. As polticas pblicas munici-
pais para a cultura, sobretudo, por meio
dos planos municipais de cultura, podem
ser fortalecidas, se integradas ao plane-
5. Em busca de concluses
Ao parodiar Norberto BOBBIO
(1992), pode-se dizer que a realizao
-
mo Constituio mais evoluda e pe
em crise at mesmo o mais perfeito me-
canismo de garantia jurdica. A institucio-
nalilzao do SNC, por meio da referida
emenda constitucional e das adeses dos
entes federados, tem o condo de elevar
o nvel de seguranca jurdica em relao
s polticas culturais em todos os recan-
tos do pas. A consolidao dele tem-se
dado por meio de processo gradual de
reinvindicao da plena realizao dos
direitos culturais, da militncia cultural,
como acontece em outros sistemas de
descentralizao de polticas sociais.
O SNC constitui projeto estrutu-
rante para organizar as polticas pbli-
cas de cultura no Brasil, cujos elementos
devero em tese fornecer diagnstico e
bases para que ele se fortalea e se re-

troalimente. Nesse contexto, parece que
questes sobre qual o papel do Estado
no setor cultural; qual o papel do MinC,
no desenvolvimento do SNC e no apoio
aos SMCs; e que cuidados devem ser
tomados para que o ncleo esttico no
prescinda do entorno dinmico dos SMCs
estaro sempre em debate.
O protagonismo e autonomia reco-
nhecidos e propalados desde 1988 apre-
sentam duas faces: ao mesmo tempo em
que garante o direito, aos governantes lo-
cais, de estabelecerem polticas pblicas
de cultura, pode por em risco a misso
constitucional do Estado Brasileiro de ga-
rantir os direitos culturais. Outra questo
que merece ateno sobre quais instru-
mentos a sociedade civil tem para garan-
tir o funcionamento dos Sistemas Munici-
pais de Cultura institudos.
As dimenses da autonomia prin-
cipal apresentadas podem evidenciar,
em conjunto ou isoladamente, entraves
ou potencialidades ao desenvolvimento
dos SMCs. Se, alm disso, os Munic-
pios tm liberdade para se administra-
rem, seus gestores, muitas vezes, no
- wp-content/uploads/2008/10/pnc_2_compac-
guirem incluir na agenda governamental
o tema da poltica cultural e lhe derem
prioridade, mas no envolverem a socie-
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Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014
1 Contatos, respectivamente: felais@gmail.com; vania-
brayner2012@gmail.com; crisvale.marques@gmail.com
-
o pessoal, por meio da vinculao entre as pessoas
por intermdio de obras, como o prprio corpo e a pr-
pria identidade, alm de coisas, gestos, ambientes, ins-
tituies etc. O segundo demonstraria a necessidade
de renunciar iluso de que a igualdade se faz, apesar
das diferenas culturais; pelo contrrio, os conceitos
de equidade e de universalidade devem ser pensados
-
-
de das expresses culturais.
3 Apesar de ter entrado em vigor, no plano internacio-
nal, em 1976; O PIDESC foi incorporado ao ordena-
mento jurdico brasileiro por meio do Decreto n 591,
de 6 de julho de 1992.
4 Na origem (Cmara dos Deputados), a numerao da
proposta PEC n 416, de 16 de junho de 2005 apre-
senta a referncia pela qual ela reconhecida no setor
cultural. Aps validada como norma jurdica, recebeu a
numerao de Emenda Constitucional (EC) n 71, de 29
de novembro de 2012.
5 No dia seguinte aprovao da referida PEC, a se-
nadora seria nomeada Ministra de Estado da Cultura.
6 O PIDESC foi incorporado ao ordenamento jurdico
por meio do Decreto n 591 - de 6 de julho de 1992.
7 De acordo com Jos Afonso da Silva, os direitos
culturais no Brasil, em decorrncia dos art. 215 e 216,
CF, seriam: a liberdade de expresso da atividade inte-
o direito de acesso s fontes da cultural nacional; o di-
reito de difuso das manifestaes culturais; o direito
de proteo s manifestaes das culturais populares,
indgenas e afro-brasileiras e de outros grupos partici-
pantes do processo civilizatrio nacional; o direito-de-
ver estatal de formao do patrimnio cultural brasileiro
e de proteo dos bens de cultura.
8 Em decorrncia da experincia da estudiosa frente
da Secretaria Municpal de Cultura de So Paulo, enten-
de os direitos culturais como o direito de produzir cultura,
o direito de participar das decises quanto ao fazer cul-
tural; o direito de usufruir dos bens da cultura; o direito
de estar informado sobre os servios culturais e sobre
a possibilidade de deles participar ou usufruir; o direito
formao cultural e artstica gratuita; o direito expe-
rimentao e ao novo nas artes e nas humanidades; o
informao e comunicao.
9 Bernardo Machado sugere que os direitos culturais
sejam pensados com base em diferentes entendimentos
a respeito de o que a pessoa humana: se entendida
com indivduo, reconhecer-se-iam o direito autoral e o
Disponvel em http://www.pragmatizes.uff.br
59
pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura
direito livre participao na vida cultural; se entendida
como a reunio dos povos, haveria o direito identidade
cultural e o direito-dever de cooperao cultural interna-
cional. Finalmente, nas palavras dele: A partir das lutas
polticas e sociais que tm como marco o ano de 1968,
os direitos culturais evoluram de tal forma que poss-
vel falar na emergncia de um novo direito, ao qual de-
nominamos direito subjetividade ou personalidade
(MACHADO, 2007, p. 10).
10 Em dissertao de mestrado de 2009, Eduardo Pinto
sugere elenco de direitos fundamentais culturais, com
base no texto da Constituio Federal: direitos de identi-
dade, direitos de acesso, direitos de participao ativa e
direitos de diversidade.
11 No primeiro pronunciamento Comisso de Edu-
cao e Cultura do Congresso Nacional, o ento Mi-
nistro Gil fez referncia falncia desses sistemas no
Brasil, no sem reconhecer que a situao da cultura
era ainda mais calamitosa (GIL, 2003a). Como lembra.
ZIMBRO DA SILVA (2009), a despeito das crticas a
esses sitemas, nenhuma delas sugere a desmontagem
do SUS ou do SUAS.
12 Outras propostas encontram-se em tramitao no
Poder Legislativo Federal, como o Projeto de Lei (PL) n
1.139/2007 (cujo objeto a reforma da Lei Rouanet e a
instituio do Programa Nacional de Fomento e Incenti-
vo Cultura Procultura), que tramita conjuntamente ao
PL n 6.722/2010; a PEC 49/2007, apensada PEC n
236/2008, (cujo objeto a incluso do direito cultura no
rol dos direitos sociais do art. 6, CF); o PL 1.786/2011,
apensado ao PL 1.176/2011 (cujo objeto a instituio
da Poltica Nacional Gri ou de Programa de Proteo
e Promoo dos Mestres e Mestras dos Saberes e Fa-
zeres das Culturas Populares); e mais recentemente,
a PEC n 421/2014, que substituiu a PEC n 150/2003
(cujos objeto se referem vinculao da receita ora-
mentria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e do
Municpios ao desenvolvimento cultural); entre outras.
13 (1) Cultura como poltica de Estado, (2) Economia
da cultura, (3) Gesto democrtica, (4) Direito me-
mria, (5) Cultura e comunicao e (6) Transversalida-
des da poltica cultural.
14 Mais precisamente, foi a 3 proposta mais vota-
da no Eixo I (Implementao do Sistema Nacional de
Cultura): aprovar com urgncia no Congresso Nacio-
nal Projeto de Lei Complementar (PLC) 383/2013 de
regulamentao do SNC, na forma de um substitutivo,
com o texto do projeto encaminhado pelo MINC Casa
Civil em 19/12/2012, resultado de um intenso e profun-
do trabalho tcnico e poltico com a participao dos
trs entes federados e da sociedade civil, e apoiar a
implantao e o pleno funcionamento dos seus compo-
nentes, em todos os nveis da Federao, consideran-
do as seguintes questes: a) comisses ou grupos de
trabalho formados por sociedade civil e poder pblico
para monitorar e auxiliar nessa implantao e difundir
-
Disponvel em http://www.pragmatizes.uff.br
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to do Ministrio da Cultura (MinC) a esse processo; c)
oferecimento, por parte do MinC, de suporte tcnico e
recursos do Fundo Nacional de Cultura para os fundos
estaduais, distrital e municipais, mediante o cumpri-
mento das exigncias previstas no Projeto de Lei Com-
plementar do Sistema Nacional de Cultura; e) criar,
garantir e implantar o sistema setorial das culturas Ind-
genas (BRASIL, 2014).
15 Na maioria dos pases ibero-americanos, os siste-
mas de cultura assemelham-se ao que se chama no
Brasil de Sistema MinC ou simplesmente a reunio
dos rgos da Administrao Pblica Federal Direta,
Indireta e Fundacional. Para citar dois exemplos, (1)
na Colmbia, o Sistema Nacional de Cultura Con-
junto de instancias y procesos de desarrollo institu-
s, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de
la comunidad a los bienes y servicios culturales se-
gn los principios de descentralizacin, participacin
y autonoma (BRAVO, 2008, p. 133). (2) No Mxico,
em 1994 o Sistema de Informacin Cultural rene la
infraestructura cultural de Mxico (teatros, museos,
casas de cultura, centros culturales, escuelas de arte
y auditorios) los programas de estmulos a la creaci-
n, las revistas culturales, los festivales, medios de
comunicacin y grupos artsticos subsidiados (JIM-
NEZ, 2008, p. 219). A despeito de haver iniciativas de
institucionalizao da poltica, no parece haver siste-
matizao dos componentes: nos pases ibero-ameri-
canos, a elaborao de planos para a cultura, no nvel
federal, aparece como tendncia para orientao dos
respectivos sistemas federais de cultura. No Mxico,
acordos de cooperao federativa tambm foram ado-
tados, assim como sistema de indicadores culturais.
J Portugal apresenta redes setoriais, a exemplo dos
sistemas de biblioteca, de patrimnio e de museus
no Brasil. Na Argentina, o Plan Federal de Cultura,
em 1990, j propugnava por organizao federativa
que enfatizasse o papel das provncias, anlogas aos
Estados no Brasil. O atual Plan Estratgico Nacional
de Cultura sublinha a construo de um Sistema Na-
cional de Informacin Cultural. (ALBINO; BAYARDO,
2008, pp. 31, 133, 219).
16 curioso notar que, entre as propostas aprovadas
pela III CNC, encontra-se sugesto de criar e imple-
mentar planos setoriais de cultura, nos estados, distri-
tos e municpios institudos no mbito dos Conselhos
Estaduais de seus respectivos conselhos de Polticas
(BRASIL, 2014). Ainda que os sistemas setoriais no
sejam obrigatrios para os Municpios, passaram a re-
presentar demanda social.