Seccin Quinta

FORMAS DE ESTADO
19. Estado unitario.
20. El Estado federal.
21. Uniones de Estados.
22. La Confederacin.
23. El Estado y la comunidad internacional.

Una vez configurado el Estado como mente se clasifican en simples y compuestas,

forma de organizacin poltica con todos
sus elementos inherentes, ste puede es-
tructurarse de diversas maneras y presentar
distintas formas. Segn el criterio adoptado,
son mltiples las clasificaciones de Estado
formuladas por los estudiosos. Sin embargo,
antes de sealar el criterio a que adhieren
los autores de esta obra, es preciso advertir
lo que se entiende por forma de Estado
para no incurrir en el clsico error de con-
fundirla con las formas de gobierno.
La forma de Estado atiende fundamen-
talmente a la estructura del poder, del cual
el Estado es el titular; considera la distribu-
cin espacial de la actividad del Estado. La
forma de gobierno, en cambi, concierne
al ejercicio del poder; considera la distri-
bucin orgnica de la actividad del Estado.
Atiende a la forma como se ejerce el poder
y como son designados los gobernantes. As,
solamente, puede explicarse que Estados
de estructura semejante estn regidos por
formas de gobierno diferentes. As, EE.UU. y
Alemania son Estados federales, con gobier-
no presidencial el primero y parlamentario
el segundo. Y, a la inversa, dos formas de
gobierno semejantes pueden darse en for-
mas de Estado diferentes: Mxico y Chile se
gobiernan segn el rgimen presidencial,
siendo el primero de estructura federal y
unitario el segundo.
Para clasificar los Estados adoptaremos
el punto de vista jurdico. Jurdicamente,
la forma de Estado deriva de la estructura
interna del poder estatal. En efecto, segn
que el aludido poder tenga un titular nico
o que l se impute a centros mltiples de
potestad, estaremos en presencia de dos
formas de Estados diversas que tradicional-
pero que aqu designaremos directamente
como Estado unitario y Estado federal.
De este modo, si el poder estatal se dis-
tribuye en varios territorios que lo ejercen
en forma autnoma, estaremos frente a una
estructura federal. Si, por el contrario, el
poder estatal emana de un centro nico,
el orden ser unitario.
Contra la opinin generalizada, y con
el afn de rectificar errores metodolgicos,
no consideraremos dentro de las formas de
Estado la Confederacin ni las Uniones de
Estados. Estimamos que tales formaciones
no constituyen, en general, forma de Estado
porque no son Estados. En primer lugar, la
Confederacin carece de una Constitucin
Poltica comn, no tiene autonoma cons-
titucional. Carece de un centro de poder
soberano con autoridad sobre los ciudadanos
de cada Estado confederado. Carece de un
grupo humano unificado, lo mismo que de
un territorio comn. En suma, la Confede-
racin de Estados no rene las condiciones
de existencia o elementos que cualifican a
un Estado como tal y mal podra, entonces,
ser considerado como una de sus formas.
En consecuencia, dicha formacin ser es-
tudiada, junto con las Uniones de Estados,
a continuacin del Estado federal.1
19. ESTADO UNITARIO
Estado unitario es aquel que no posee
ms que un solo centro de impulsin po-
1
Vase GALAZ ULLOA, SERGIO, Derecho Constitucional
e Instituciones Polticas, Universidad de Concepcin,
1960.

87
 Manual de Derecho Poltico
ltica y gubernamental. Es servido por un
titular nico, que es el Estado.
La estructura de poder, la organizacin
poltica es nica, en tanto que un solo aparato
gubernamental cumple todas las funciones
estatales. Los individuos obedecen a una
sola y misma autoridad, viven bajo un solo
rgimen constitucional y son regidos por
una legislacin comn.
El poder estatal se ejerce sobre todo el
grupo humano que habita el Estado, se
dirige a una colectividad unificada. Las de-
cisiones polticas obligan por igual a todos
los gobernados.
Adems, el Estado unitario se caracteriza
porque la organizacin poltica abarca todo
el territorio estatal y rige para todo su m-
bito sin entrar a considerar las diferencias
locales o regionales que pudieren existir. El
Estado unitario, por tanto, es aquel en que
el poder conserva una unidad en cuanto
a su estructura, al elemento humano y al
territorio sobre el cual recae.2
Sin embargo, no debe asimilarse esta
idea a la de Estado monocrtico o totali-
tario. La unidad monocrtica exige una
concentracin orgnica del poder en las
manos de uno solo o de algunos. El Estado
unitario, en cambio, es compatible con un
rgimen poltico de divisin de poderes o
distribucin de funciones. Es decir, varios
rganos pueden concurrir al ejercicio del
poder estatal unitario. El totalitarismo, que
descarta toda limitacin al poder del Esta-
do, no depende de una estructura estatal
simple o compuesta, pero s de la extensin
dada a su actividad sobre los individuos y
la colectividad.
El Estado unitario constituye una forma
de Estado que se caracteriza por la centra-
lizacin poltica, o sea, que la competencia
legislativa est reservada a los rganos cen-
trales, de tal modo que si existen autoridades
locales la descentralizacin consiguiente
slo alcanza a la ejecucin de la actividad
estatal. Este tipo de Estado es la forma en
que se realiza del modo ms perfecto la
2
Ver PRELOT, MARCEL, Institutions Politiques et
Droit Constitutionnel, 3me. dition, Dalloz, Pars,
1963, pp. 222-226.
88
idea del Estado, porque en l un pueblo
es organizado sobre un nico territorio y
bajo un solo poder.3
El Estado constituye una organizacin
y un orden para el ser humano que tiende
por s mismo hacia la unidad. El proceso
de centralizacin es un fenmeno natural
inherente al Estado, que se manifiesta desde
que nace como forma poltica tpica de los
tiempos modernos. El poder central surge
como un centro de atraccin que tiende
a absorber a los poderes locales para for-
mar una sola unidad de la cual emanen
las decisiones polticas. La formacin del
Estado y la centralizacin son dos fenme-
nos correlativos.
Hoy da, sin embargo, frente a la com-
plejidad de la vida contempornea, el Es-
tado, para proveer mejor a la satisfaccin
eficiente de los mltiples intereses colectivos,
tiende a la descentralizacin y a traspasar
facultades a diversos organismos. El Estado
unitario ha ido incorporando los Sistemas
de administracin local que pueden ir desde
una mera desconcentracin de funciones
hasta una descentralizacin administrativa
o, ms an, de carcter poltico.
La actividad del Estado, entonces, puede
organizarse en forma centralizada o en for-
ma descentralizada, segn que sta emane
o no de un centro nico de decisin.
Centralizacin y descentralizacin son
dos diferentes manifestaciones de la orga-
nizacin del Estado atendiendo a la forma
como ste desarrolla su actividad, y no de-
ben entenderse como dos categoras rigu-
rosamente limitadas, sino ms bien como
una serie continua de diferentes grados y
opuestos que nunca se dan enteramente
puros en la realidad.
19.1. La centralizacin
La centralizacin se produce cuando
el poder pblico se convierte en el centro
unificador de todas las funciones y las ejerce
en una congestin de la autoridad pblica.
3
LPEZ, ob. cit., p. 242.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
El poder poltico est centralizado cuando
la autoridad que rige el Estado monopoliza,
junto con el cuidado del bien pblico en
todos los lugares, de todas las materias y en
todos los aspectos, el poder de mando y el
ejercicio de las funciones que caracterizan
a la potestad pblica.4
Se configura una sola estructura admi-
nistrativa donde los jefes de las divisiones
y subdivisiones son agentes que ejecutan y
transmiten las decisiones del poder central,
tanto las instrucciones generales como las
rdenes particulares.
El Estado unitario centralizado constituye
una organizacin piramidal. Las rdenes
descienden desde la cspide (la capital del
Estado) a la base (los ltimos villorrios).
Del mismo modo los recursos humanos,
econmicos y naturales de los niveles lo-
cales y provinciales se remontan desde la
base hasta la cspide. Las colectividades
inferiores no poseen rganos propios ni
poder de decisin.
Evidentemente, tal grado de centraliza-
cin no existe en el mundo contemporneo,
donde las dimensiones del Estado, con sus
millones de habitantes y sus mltiples nece-
sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus
funciones y su capacidad de decisin. Frente
a las inoperancias de la centralizacin han
surgido dos correctivos: la desconcentracin
y la descentralizacin.5
19.2. La desconcentracin
La desconcentracin se caracteriza por-
que los agentes del poder central no slo se
limitan a ejecutar las decisiones, sino que
disponen de competencia en determinadas
materias, quedando, respecto de stas, al
margen de la jerarqua central.
El centro no toma ms que una parte
de las decisiones. Los agentes locales del
poder central tienen competencia para
adoptar ciertas decisiones sobre deter-
minados asuntos respecto de los cuales
4
BIDART CAMPOS, Derecho Poltico, Buenos Aires,
p. 397.
5 6
PRELOT, ob. cit., p. 225.
89
no estn sometidos al poder central, en-
tendindose s que en cuanto rganos
como tal permanecen jerrquicamente
subordinados.
En suma, un rgano transfiere faculta-
des y atribuciones a otro rgano, pero ste
queda sujeto a la dependencia jerrquica de
aqul. La desconcentracin no crea agentes
independientes, slo desplaza el centro de
poder de decisin. Es el traspaso de compe-
tencia de un rgano de la administracin
a otra inferior.
El rgano desconcentrado carece de
personalidad jurdica, no acta por s mis-
mo, sino con la personalidad jurdica del
rgano central. Por ejemplo, en Chile, las
oficinas del Servicio de Impuestos Internos
en las regiones.
Para muchos autores, especialmente
franceses, la desconcentracin es una va-
riante de la centralizacin, una especie de
centralizacin imperfecta.
19.3. La descentralizacin
Descentralizar en su acepcin ms lata
implica una separacin. Descentralizar
quiere decir separar del centro, conside-
rndose como la anttesis de centralizar, o
unir en el centro.6
Existe descentralizacin cuando, en
distinta medida, se admite que el poder
pblico y/o las funciones pblicas estn
distribuidos y sean ejercidos con mayor o
menor independencia por ciertos grupos
estructurados en el seno del Estado (co-
munas, provincias), o por rganos creados
especficamente para tales propsitos.
La descentralizacin implica siempre
una distribucin de la actividad del Estado
que se manifiesta sea como distribucin del
poder o dicho de otro modo, como diver-
sidad de fuentes originarias del derecho
positivo o como distribucin de funciones
derivadas a travs de rganos subordinados.
Por lo comn se da a la primera el nombre
BIDART, ob. cit., p. 397.
 Manual de Derecho Poltico
de descentralizacin poltica y a la segunda el
de descentralizacin administrativa.7
19.3.1. Descentralizacin administrativa. Con el
fin de aumentar la eficiencia de los servicios
pblicos, incorporar al progreso los recursos
locales y ejercer mejor el mando, el Estado
distribuye sus funciones y crea rganos para
cumplir cometidos especficos. El Estado
descentraliza la ejecucin de la norma, es
decir, realiza una administracin indirecta
de los asuntos, ya que no administra un
rgano central sino una persona jurdica
creada por l.
Los organismos descentralizados se ca-
racterizan porque no estn subordinados
jerrquicamente a ningn otro rgano admi-
nistrativo sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Adems,
estn dotados de personalidad jurdica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son
responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias
y especficas. Pero, evidentemente, estn
sujetos al control del poder central, control
que se ejerce sobre los rganos y sus actos
y que recibe el nombre de tutela. Esta se
diferencia de la dependencia jerrquica
forma de control propia de los rganos
desconcentrados, porque se ejerce a tra-
vs de un rgano contralor. Adems, los
rganos desconcentrados carecen de per-
sonalidad jurdica y de patrimonio propio;
consiste, como ya dijimos, en la traslacin
de funciones de un rgano administrativo
a otro. La descentralizacin, en cambio,
origina una persona jurdica dirigida por
sus propias autoridades.
La descentralizacin administrativa pue-
de o no tener asiento territorial. Ejemplo
de descentralizacin administrativa con
diferenciacin territorial lo constituye la
actividad que corresponde a una munici-
palidad, que en el ordenamiento constitu-
cional chileno es definida por el artculo
118 inciso 4 de la Constitucin Poltica. Y
ejemplo de descentralizacin administrativa
o de servicios sin base territorial lo cons-
7 9
LPEZ, ob. cit., p. 230.
90
tituye la actividad que corresponde a un
ente encargado de cumplir determinado
servicio pblico, sea en un Estado federal
o unitario, como es el caso de la Empresa
Nacional de Minera, en nuestro pas, que
se relaciona con el Gobierno a travs del
Ministerio de Minera.
Ahora bien, estos organismos descentrali-
zados actan a travs del poder del Estado, no
se autogobiernan, no tienen competencia
para dictar las normas que rigen su activi-
dad,8 se administran por normas particu-
lares, simples medidas de aplicacin, pero
no por disposiciones normativas originarias.
En suma, la descentralizacin administrativa
no afecta la unidad poltica del Estado sino
que se circunscribe a la organizacin de la
administracin.
La descentralizacin administrativa
comporta una pluralidad de instituciones
secundarias que nacen y dependen de la
institucin central. Siguiendo a M. Prlot
diremos que la descentralizacin es pro-
piamente un rgimen de co-administracin,
en el cual resulta difcil determinar lo que
corresponde a las administraciones descen-
tralizadas y centralizadas. La trabazn de
los rganos, de los recursos y de las respon-
sabilidades es tal que en la mayora de los
casos es difcil reconocer al que dirige. En
sntesis, la descentralizacin, creadora de
instituciones, es igualmente limitadora de
sus libertades. El poder central se desprende
de ciertas funciones y atribuciones, pero
puede retomarlas en cualquier momento.
Es un rgimen ms bien complementario
que antagnico de la centralizacin. Le
importa la unidad del Estado en s mismo,
a pesar de implicar una atenuacin de ella
en muchos casos.9
19.3.2. Descentralizacin poltica. Se manifiesta
como una distribucin del poder pblico,
reconociendo diversas fuentes originarias de
derecho positivo. Por lo general, requiere
base territorial, es decir, un mbito espacial
propio del ente u rganos, donde ejercer
el poder que le corresponde.
8
LPEZ, M. J., ob. cit., tomo II, p. 222.
PRLOT, ob. cit., p. 230.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
El ente se halla investido de poder, de
facultad para generar las normas que han
de regir su actividad. El goce de descen-
tralizacin poltica no es el resultado de
una concesin o delegacin de poder por
parte del Estado, sino que tiene su origen
en ttulo propio. El poder emana de los
rganos propios del ente.
Adems, junto con ser capaz de regirse a
s mismo en forma autnoma, debe revestir
carcter pblico, es decir, estar encargado
de gestionar una porcin o un aspecto de la
cosa pblica. La descentralizacin poltica
surge cuando las instituciones ejercen algu-
nas funciones del poder pblico, estando
facultadas para dar rdenes obligatorias
como las del Estado, dotadas del mismo valor
imperativo y operantes en una jurisdiccin
territorial delimitada. Ejemplo tpico es el
caso de la actividad que corresponde a un
Estado miembro de un Estado federal.
La descentralizacin poltica es un pro-
blema que atae a la unidad poltica del
Estado. El poder poltico se distribuye en
varios territorios que lo ejercen en forma
autnoma. Esta forma de descentralizacin
es caracterstica, de los Estados federales.
En el Estado unitario, en cambio, el
poder poltico reconoce una sola fuente
originaria, emana de un centro nico. La
concentracin del poder significa, a la vez,
el monopolio reservado a los gobernantes
en la emisin de reglas jurdicas (poder
normativo) y la centralizacin en su pro-
vecho de medios materiales para asegurar
la ejecucin (fuerza pblica).10 Lo que s
puede distribuirse en un Estado unitario
es la ejecucin de la actividad estatal, a
travs de las formas ya explicadas de
desconcentracin y descentralizacin ad-
ministrativa. Eventualmente, la descen-
tralizacin poltica puede presentarse en
ciertos Estados unitarios, como en los casos
de Italia, Espaa y Blgica que, atendiendo
a ciertos factores locales, han establecido
regiones autnomas dentro de su terri-
torio. Parte de la doctrina los denomina
Estados Regionales.
10
LPEZ, ob. cit., p. 243.
91
La Constitucin italiana contempla,
junto a los entes territoriales propios de
un Estado unitario, es decir, las provincias
y los municipios, a las regiones que son
unidades territoriales con autonoma ga-
rantizada constitucionalmente, que gozan
de facultades legislativas sobre las materias
que la Constitucin determina. Del mismo
modo, en Espaa existen ciertas regiones,
como Catalua y Vasconia, que se caracte-
rizan por detentar facultades legislativas
y poseer rganos legislativos propios. Asi-
mismo, Blgica presenta fuertes contrastes
entre las zonas de Valonia y Flandes, que se
diferencian por factores tnicos, lingsticos
y religiosos, de modo tal que puede pre-
verse que Blgica podra derivar de Estado
unitario a federal.
19.4. La regionalizacin
Jurdicamente, la regionalizacin se
considera como una forma de descentra-
lizacin con asiento territorial, que puede
ser indistintamente de carcter poltico o
administrativo.
En las ltimas dcadas el regionalismo
ha cobrado especial importancia y se ha
convertido en uno de los tpicos actuales
de la literatura poltica. Una serie de fac-
tores evidencian que este hecho obedece
a la necesidad de crear nuevas estructuras
territoriales. Fenmenos tales como la rpida
urbanizacin, los cambios de los medios
de comunicacin, de transporte y de edu-
cacin han tornado obsoletos los antiguos
lmites territoriales de los municipios y de
las provincias y propugnado un cambio en
las formas territoriales. En ese proceso, la
palabra regin ha servido como denomi-
nacin comn de estas nuevas estructuras
territoriales, sea en el orden supramuni-
cipal, supraprovincial o supranacional.
Son ejemplos del primer orden las reas
metropolitanas con propia organizacin;
del segundo, las comnmente llamadas re-
giones, y del tercero, las zonas abarcadas
por ciertas organizaciones supraestatales,
tales como la Unin Europea.
Son variadsimos los significados de la
 Manual de Derecho Poltico
palabra regin. Puede entenderse como
una unidad geogrfica, obra exclusiva de la
naturaleza, como tambin se puede pensar
en una unidad socioeconmica caracte-
rizada por ciertas actividades e intereses.
Pero, adems, puede existir como ente ju-
rdico-poltico planificado por el hombre
que ha tomado en consideracin elemen-
tos geogrficos, econmicos y culturales.
En todo caso la regionalizacin no puede
ser producto del arbitrio, es creacin de la
voluntad humana, pero considerando un
complejo de elementos proporcionados
por la naturaleza.
Desde el punto de vista jurdico, la re-
gin ha sido definida como el ente pblico
territorial dotado de autonoma legislativa,
y tambin como la entidad pblica terri-
torial dotada de personalidad jurdica no
originaria ni soberana; pero esas definicio-
nes, si bien son vlidas para determinadas
Constituciones que han contemplado expre-
samente la regin, tales como la espaola
de 1931, la de 1978 y la italiana de 1947, no
contemplan otros supuestos. Por eso, dada
la multiplicidad de posibles manifestacio-
nes, parece preferible no ensayar ninguna
definicin de carcter jurdico y limitarse
a tener presente que, en definitiva, en el
indicado sentido, la regin no es otra cosa
que el ente territorial estructurado sobre
la base y concordancia con la regin geo-
grfica y socioeconmica y cuyo grado de
competencia estatal depende de muchas
variables.
Por las razones expuestas, no es posible
establecer en forma universal la naturaleza
jurdica de la regin. Si nos atenemos a la
institucionalizacin de ellas a travs de la
Constitucin espaola y la italiana, cabra
sostener que gozan de autonoma y que la
potestad legislativa de que son titulares es
del mismo carcter que la estatal, siempre,
claro est, dentro del marco constitucional
nacional.
En Chile se inici en 1974 un proceso
de regionalizacin administrativa con el fin
de aprovechar mejor los recursos naturales,
la distribucin geogrfica de la poblacin
y la utilizacin del territorio nacional. Los
D.L. Nos 573 y 575 de julio de 1974 modifi-
92
caron la estructura poltico-administrativa
del pas, dividiendo el territorio nacional
en 13 regiones incluida un rea Metro-
politana, stas en provincias, y stas, por
ltimo, en comunas.
Entre los fundamentos de la regionaliza-
cin cabe destacar que principalmente se
persegua: a) un equilibrio entre el apro-
vechamiento de los recursos naturales, la
distribucin geogrfica de la poblacin y
la seguridad nacional, de manera que se
establecieran las bases para una ocupacin
ms efectiva y racional del territorio na-
cional; b) una participacin real de la
poblacin en la definicin de su propio
destino; c) una mejor utilizacin del te-
rritorio y de sus recursos.
La normativa referente a la regiona-
lizacin fue recogida por el Acta Consti-
tucional N 2, de 1976, y posteriormente
incorporada a la Constitucin Poltica de
1980. Las normas atinentes a esta materia
se encuentran establecidas en el artculo
3 de la Constitucin y en el Captulo XIV
titulado Gobierno y Administracin In-
terior del Estado. Esta normativa ha sido
objeto de varias reformas constitucionales
dictadas con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Carta de 1980.
Actualmente el artculo 3, modificado
por la reforma constitucional de 2005, es-
tablece: El Estado de Chile es unitario. La
administracin del Estado ser funcional y
territorialmente descentralizada, o descon-
centrada en su caso, de conformidad a la
ley. Los rganos del Estado promovern el
fortalecimiento de la regionalizacin del
pas y el desarrollo equitativo y solidario
entre las regiones, provincias y comunas
del territorio nacional.
Por su parte, el artculo 110 inciso primero
del Captulo XIV dispone: Para el gobierno
y administracin interior del Estado, el terri-
torio de la Repblica se divide en regiones
y stas en provincias. Para los efectos de la
administracin local, las provincias se di-
vidirn en comunas. El gobierno de cada
regin reside en un intendente (art. 111
inciso 1), y en un Consejo Regional (art.
111 inciso 3). La administracin local de
cada comuna reside en una municipalidad,
 Seccin Quinta: Formas de Estado
constituida por el alcalde, que es su mxima
autoridad y por el Concejo (art. 118).
Cabe sealar que del anlisis de nuestro
ordenamiento constitucional se concluye
que el Gobierno Regional (constituido
por el Intendente y el Consejo Regional)
y la Municipalidad se ajustan a las carac-
tersticas propias de la descentralizacin
administrativa, ya que tienen un mbito
propio de competencia segn la ley org-
nica constitucional respectiva y gozan de
personalidad jurdica y patrimonio propios,
debiendo observar como principio bsi-
co la bsqueda de un desarrollo territo-
rial armnico y equitativo (art. 115). En
la actualidad, la mayora de los Estados
son unitarios. Lo son Inglaterra, Francia,
Suecia, Noruega, Portugal, Italia, Blgica,
Espaa, entre otros. Los tres ltimos ofre-
cen, como sealamos precedentemente, la
peculiaridad de presentar formas de des-
centralizacin poltica, lo que los ubica en
una situacin intermedia, ya que avanzan
hacia formas de federalismo. Tambin son
unitarios China, Japn, Indonesia, Polonia,
Rumania, Bulgaria, Hungra, Albania, as
como la mayora de los Estados de frica
y Asia y los pases latinoamericanos, con
excepcin de Mxico, Venezuela, Brasil
y Argentina.
20. EL ESTADO FEDERAL
20.1. Antecedentes
Diversas razones pueden inducir a una
colectividad a adoptar la estructura federal.
Considerando ciertos factores geogrficos,
como su extensin territorial, por ejemplo,
un Estado unitario puede decidir federarse,
como en el caso de Brasil y Mxico; o bien
el orden federal puede ser el resultado de
una vinculacin jurdico-poltica de Estados
hasta entonces independientes, como es el
caso de los Estados Unidos y Suiza. Aparte de
razones geopolticas, existen otras de gran
importancia que inducen naturalmente a
la unin de ciertas regiones, como es, por
ejemplo, la existencia de intereses econ-
micos, polticos o estratgico-militares, una
93
tradicin, ascendencia y lengua comunes.
De todas maneras, la razn principal para
optar a la organizacin federal es la con-
viccin de que, a pesar de la reconocida
necesidad de unidad nacional, las tradicio-
nes regionales operan contra la fusin de
Estados individuales en una organizacin
estatal unitaria, siendo necesario que las
diferencias culturales de las diversas en-
tidades se mantengan por medio de un
orden federal.
Uniones de Estados de tipo federal han
existido desde hace siglos. Por ejemplo,
en la antigua Grecia funcionaron las ligas
blicas, anfictinica, helnica y aquea. En
Suiza se habla de la alianza eterna de sus
cantones desde el siglo XIV y XV. En los
Pases Bajos se form en 1569 la Unin de
Utrecht entre sus siete provincias norteas.
Pero ninguna de estas formaciones consti-
tuy un autntico Estado federal, en parte
por la ausencia de rganos comunes con
jurisdiccin directa sobre los ciudadanos
de los Estados Asociados y en parte por la
preponderancia de uno de los miembros.
Otras asociaciones estatales, como el Sacro
Imperio Romano Germnico, fueron, o
bien asociaciones basadas en relaciones de
vasallaje o feudales, o bien, en el mejor de
los casos, de naturaleza semiconfederal.11
El Estado federal nace con la Constitucin
norteamericana de 1787, que transform a
los trece estados independientes que com-
ponan la Confederacin, en trece estados
miembros de un Estado federal. Este hecho
fue producto de las circunstancias y de la
necesidad prctica de conciliar la existencia
de una autoridad central con la de varios
estados individuales.12
Sin embargo, la denominacin de Estado
federal comienza a sonar por primera vez
en los tiempos de la Confederacin Renana
y ya en Zacharia von Berg, Kluber, etc., se
encuentra usada como trmino contrapuesto
a confederacin. Sin embargo, la denomi-
nacin no penetra en el derecho positivo,
donde continan usndose los trminos
11
LOEWENSTEIN, K., Teora de la Constitucin, Edi-
torial Ariel, 1970, Espaa, p. 355.
12
Ver texto complementario, atinente a prrafo
20.1 de p. 102.
 Manual de Derecho Poltico
federacin o confederacin como equi-
valente al Estado federal. As acaece, por
ejemplo, en el Tratado de Pars de 1814, en
las Constituciones Suizas de 1848 y 1874.
Es, pues, en la Literatura alemana donde
surge la denominacin Estado federal con
un contenido preciso y como contraste entre
las Confederaciones y las nuevas formas de
organizacin representadas, primero, por
los Estados Unidos; ms tarde, por Suiza
(1846); despus por Alemania del Norte y
el Reich (1867 y 1871). Pues, como quiera
que se estimaba, en general, que en estas
organizaciones exista un nuevo sujeto jur-
dico-poltico independiente de los Estados
componentes, se afirm la idea de que en
ambas situaciones tenan que corresponder
trminos diferentes, y de aqu que se con-
trapusiese Staatenbund (Confederacin,
literalmente: Federacin de Estados) a
Bundestaat (Estado federal).13
20.2. Concepto de Estado federal
Lo que califica al Estado federal es que
su actividad es objeto no slo de descen-
tralizacin administrativa, sino que adems
y esto es lo que lo diferencia del Estado
unitario descentralizado de descentraliza-
cin poltica. En consecuencia, el Estado
federal reconoce varias fuentes originarias
de poder poltico. Una, que corresponde
al gobierno central, y otras que son propias
de los gobiernos regionales. Cada una acta
dentro de su esfera, de modo coordinado
pero independiente. La estructura federal
tiene el mrito y tal vez el arte de conciliar
la pluralidad con la unidad, de lograr la
integracin de unidades autnomas en una
unidad superior.
Los enfoques conceptuales del Estado
federal son mltiples y cada autor los for-
mula segn el o los factores que considere
esenciales en su estructura.
Atendiendo a la soberana, Antonio Carro
observa que los Estados miembros pierden
13
GARCA-PELAYO, MANUEL, Derecho Constitucio-
nal Comparado, Revista de Occidente, Madrid, 1964,
p. 216.
94
sus soberanas peculiares, con lo que dejan
de ser verdaderos Estados para convertirse
en territorios o provincias del nuevo Estado
federal, que pasa a ser el nico soberano.
Consecuentemente define el Estado federal
como la unin de Estados en torno a una
soberana comn a todos ellos.14
Por su parte, Marcel Prlot, consideran-
do que todo Estado nace formalmente de
una Constitucin, define el Estado federal
como aquel donde existe una pluralidad
de ordenamientos constitucionales, entre
los cuales destaca uno como el principal y
al cual estn subordinados los dems, sin
perjuicio de que se le reconozcan formas
de participacin a los ordenamientos cons-
titucionales menores.15
El Estado federal responde a necesidades
prcticas de diversa ndole econmica,
geogrfica, cultural, poltica que lo im-
pelen a distribuir el poder a travs de su
territorio. Atendiendo a esta necesidad de
descentralizacin poltica, Garca-Pelayo
considera que el Estado federal significa
una forma de divisin del poder poltico no
slo desde el punto de vista funcional, sino
sobre todo desde el punto de vista territorial,
y con arreglo a la cual hay un nico poder
para ciertas materias y una pluralidad de
poderes (regionales) para otras.16
El Estado federal se caracteriza por
una especfica estructura, en que no slo
se trata de equilibrar el poder central con
los poderes regionales, sino de lograr una
sntesis dialctica entre ambos. Se trata de
un Estado que debe integrar la unidad con
la pluralidad, la centralizacin y la descen-
tralizacin.
Por una parte, est el deseo de los Esta-
dos miembros de usufructuar de las venta-
jas de la federacin, de ah su tendencia a
mantenerse en ella; por otra, est el deseo
de mantener su autonoma como unidad
particular.
De este modo, la existencia del Estado federal
est determinada por dos momentos contradic-
14
CARR MARTNEZ, ANTONIO, Derecho Poltico,
Editorial Universidad de Madrid, 1959, p. 237.
15
PRLOT, ob. cit., p. 233.
16
CARCA-PELAYO, ob. cit., p. 217.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
torios: la cohesin y el particularismo, los
cuales dependen de una serie de factores
extraconstitucionales de ndole natural,
econmica, social, etc.
En primer trmino estn los factores geo-
grficos, tales como la contigidad espacial,
la cual crea un sentido de copertenencia
que puede incluso acentuarse por el progre-
so de las comunicaciones. Desde el punto
de vista poltico tiene una importancia de
primer orden al menos en la etapa inicial
del Estado federal, la inseguridad militar y,
por consiguiente, la necesidad de defensa
comn frente a extraos, porque no slo
hace surgir la necesidad de la unin, sino
que crea un supuesto de conciencia colec-
tiva, ya que el peligro exterior hace superar
o relativizar los antagonismos internos. Y
este principio no rige solamente para los
Estados federales que han surgido mediante
la unin de Estados independientes, sino
tambin para aquellos que se han formado
mediante un proceso desintegrador de un
Estado unitario que, si no llega a sus ltimas
consecuencias, se debe quiz a supuestos
de ndole militar, que contribuyen a man-
tener todava una conciencia comn por
debajo de los antagonismos. Otro factor
cohesivo de primer orden est represen-
tado por elementos de ndole econmica,
es decir, por un lado por las ventajas eco-
nmicas que para los participantes pueden
desprenderse de la unin; por otro, por las
posibilidades de acoplamiento recproco de
la estructura econmica de cada uno de los
Estados particulares. Una gran importan-
cia cobra tambin la homogeneidad de la
estructura social y de sus modos y formas
de vida, ya que sobre la unidad o similitud
de esta estructura se basan contenidos co-
munes de conciencia colectiva. No se trata
de algo absolutamente necesario para la
existencia del Estado federal, pero s de
algo que pueda ponerla en peligro, y de lo
que es buena prueba la Guerra de Secesin
norteamericana. Y, en fin, es fundamental
la similitud de instituciones polticas, no
slo porque de otro modo se produciran
fricciones entre los regmenes opuestos de
los diversos Estados, intervenciones ms o
menos abiertas de los unos en los asuntos de
95
los otros, sino tambin, y ante todo, porque
el Estado federal afecta a la existencia po-
ltica total del pueblo y su funcionamiento
prctico no sera posible sin una homoge-
neidad poltico-institucional que rebasara
las particularidades de cada uno de los
miembros. De aqu que las constituciones
federales se ocupen no slo de fijar esta ho-
mogeneidad, sino tambin de garantizarla,
estableciendo que los Estados miembros han
de tener determinada forma de gobierno,
de cuya existencia, en caso necesario, se
hace responsable la Federacin. Una de
las razones del fracaso de la Constitucin
Federal de la India de 1935 fue, sin duda,
la heterogeneidad de las instituciones po-
lticas albergadas en su seno.
Mas junto a estos factores cohesivos han
de operar los factores particularizadores.
Como principales y generales podemos enu-
merar los siguientes: en primer trmino, la
existencia previa de las partes como unida-
des polticas, sea como Estados, sea como
colonias. Esta previa existencia puede ser
inmediata a la formacin del Estado federal
cuando ste ha surgido de una unidad de
Estados hasta entonces independientes, o
puede ser un recuerdo histrico cuando el
Estado federal se ha formado por desinte-
gracin de un Estado unitario. En ciertos
casos, es de gran importancia que las partes
constituyan naciones en sentido cultural o
simplemente comarcas diferenciadas por
notas de ndole cultural, como la lengua,
las costumbres, el Derecho, etc. Motivo fre-
cuente de particularismo es la divergencia
de intereses econmicos frente al resto; la
capacidad financiera para hacer frente a sus
propias necesidades y la diversa estructura
econmica de las partes integrantes.
Por consiguiente, el Estado federal reposa
sobre una armonizacin de la tendencia a
la unidad y a la diversidad, de modo que
la acentuacin de los poderes de la Fede-
racin sobre los Estados o de stos a costa
de aqulla es funcin de la relacin entre
ambas tendencias.17
17
GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 218.
 Manual de Derecho Poltico
20.3. Caracteres fundamentales del orden
federal
Cada orden federal puede presentar
ciertos rasgos tpicos de su evolucin his-
trica; sin embargo, la gran mayora de-
tenta inexorablemente ciertos caracteres
fundamentales que lo distinguen de otras
formas de Estado.18
20.3.1. Poder central y poderes locales. Es precisa
la existencia de un poder central con rga-
nos propios y, frente a este poder central, la
existencia de una serie de poderes locales
que actan en esferas territoriales que sue-
len conservar el nombre de Estado, pero
que frente al Estado federal se denominan
Estados miembros. En algunos pases es-
tos miembros se llaman provincias, como
es el caso de Argentina; cantones como
en Suiza o territorios (Lnder) como en
Alemania.
20.3.2. Constitucin federal. La federacin se
organiza sobre la base de una Constitucin
que es ley suprema, y que juega el papel de
norma central, vlida para todo el territorio.
El acto constituyente del Estado federal es
un acto poltico que integra una unidad
conjunta con colectividades particulares;
un Estado federal se define, segn Kelsen,
como un Estado soberano compuesto de
varios Estados. No hay tratado ni pacto que
d origen contractual a esa unidad de par-
tes, sino una Constitucin que se erige en
norma primera de validez para fundar la
validez de los ordenamientos locales.
La primaca de la Constitucin federal no
significa negar la atribucin de los Estados
particulares para darse su propia organiza-
cin constitucional y legal, sino solamente
subordina estas organizaciones locales a las
pautas de la federacin. La Constitucin
federal suele ser de tipo rgido, a fin de
evitar modificaciones en perjuicio de los
Estados miembros. O tambin para evitar
perjuicios a los Estados que constituyen mi-
18
En la sntesis ofrecida a continuacin hemos
seguido de cerca las ideas de K. Loewenstein, Bidart
y A. Carr.
96
nora. En todo caso, cada Estado miembro
tiene tambin su Constitucin, que no puede
oponerse en manera alguna a los principios
constitucionales del Estado federal.
20.3.3. Distribucin de competencias. Poderes
implcitos. La Constitucin federal debe fijar
taxativamente las atribuciones de la Federa-
cin y de los Estados miembros, procurando
buscar una coordinacin de intereses. Hay
una superposicin de gobiernos sobre la mis-
ma poblacin y el mismo territorio, aunque
quepa distinguir las materias especficas de
cada uno salvo las llamadas concurrentes
o comunes y la limitacin del poder de los
Estados locales al mbito de su jurisdiccin
territorial y de sus habitantes.
En la distribucin de las competencias
yace la clave de la estructura del poder fede-
ral. Existe un mnimo irreductible de com-
petencias federales que son indispensables
para un autntico orden federal. Afectan a
los siguientes campos: los asuntos exteriores,
la defensa nacional, el sistema monetario,
pesos y medidas, la nacionalidad, comercio y
comunicaciones entre los Estados miembros
y los medios financieros para llevar a cabo
las tareas federales. Este catlogo mnimo
de competencias del Estado central, clsico
en todas las organizaciones federales anti-
guas, ha experimentado tras experiencias
recientes una ampliacin a causa de las
tareas estatales exigidas por el Estado en
materia de bienestar y otorgamiento de
servicios. Ellas no pueden ser realizadas
si existen desigualdades territoriales en el
mbito de la organizacin federal.
En efecto, la Constitucin Poltica de
los EE.UU. de Norteamrica seala expre-
samente un conjunto de competencias que
pertenecen a la Federacin de manera ex-
clusiva o concurrente (Art. 1, seccin VIII),
indicando que los poderes que no se hayan
delegado a la Federacin corresponden
a los respectivos Estados (Enmienda X).
Es claro, entonces, que la Federacin no
puede ejercer otros poderes que aquellos
expresamente enumerados por la Constitu-
cin. Sin embargo, el desarrollo constitu-
cional de los Estados Unidos no ha seguido
una lnea tan rgida de interpretacin, y
 Seccin Quinta: Formas de Estado
las competencias y poderes de la Federa-
cin se han extendido ms all de lo que
indica una rgida interpretacin del texto
constitucional. Ello ha sido posible gracias
a la adopcin del principio de los poderes
implcitos y resultantes.19
As se ha estimado que, ante la imposi-
bilidad de establecer una lista exhaustiva
de todos los poderes que corresponden a
la Federacin, el constituyente se limit
a enumerar los objetivos fundamentales,
debiendo entenderse que, adems, estn
dentro de la esfera de competencia del
Congreso Federal todos los medios que
sean apropiados al objeto, que se adapten
a l y sean acordes con la letra y el espritu
de la Constitucin. Tal es el criterio para
determinar si una medida federal cae dentro
de los poderes implcitos. Adems, para
que una medida tenga tal carcter, no es
necesario que derive de manera precisa
de un poder delegado concreto, sino que
puede tener lugar como resultante de varios
poderes o de toda la masa de ellos.
La doctrina de los poderes implcitos
encuentra su origen en la misma Constitu-
cin Poltica norteamericana que, adems
de sealar expresamente las atribuciones
del Congreso Federal, establece que ste
podr hacer todas las leyes necesarias y
convenientes para el uso de estos pode-
res y para el de todos aquellos de que, en
virtud de esta Constitucin, puedan estar
investidos el gobierno de los Estados Uni-
dos o cualquiera de sus dependencias y
empleados (1, VIII).
Evidentemente, en virtud de la teora de
los poderes implcitos, adoptada tambin en
Argentina, las atribuciones del poder central
se han ampliado en enormes dimensiones,
no previsibles al momento de la creacin
de la Constitucin y que han permitido al
Estado norteamericano enfrentar problemas
econmicos, sociales y polticos, incluyendo
dos guerras mundiales.
20.3.4. La soberana es indivisible. La Cons-
titucin no distribuye la soberana entre
19
Vase GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 361.
97
el Estado federal y los Estados miembros;
no lo hace porque la soberana es indivi-
sible. Todas las atribuciones de soberana
corresponden al Estado federal. De ah se
deduce el principio general que el Derecho
de los Estados miembros en ningn caso
puede infringir el Derecho de la federacin
o Estado federal.
El principio de la distribucin del poder
es entendido frecuentemente en la teora
constitucional como la existencia de una
doble soberana,20 atribuyendo el poder
estatal originario y supremo, esto es, la so-
berana, tanto al Estado central como a los
Estados miembros en sus respectivos campos
de competencias. Esta concepcin es falsa
y hasta peligrosa, como qued mostrado
en la crisis constitucional ms grave de los
Estados Unidos, la Guerra de Secesin, hecha
por los rebeldes sudistas bajo la bandera
de la soberana estatal. En realidad, en los
Estados federales existe tan slo la sobera-
na indivisible del Estado central que, en
el marco de los lmites constitucionales,
ha absorbido la soberana originaria de
los Estados miembros. La distribucin del
poder estatal en una organizacin federal
no puede ser equiparada con un sistema de
doble soberana. Desde el punto de vista de
la distribucin del poder, la organizacin
federal se propone y consigue proteger los
derechos de los Estados miembros y de una
manera tan eficaz como sea compatible con
la soberana del Estado central contra una
usurpacin y absorcin anticonstitucional
por parte del Estado central. Se propone
asimismo la proteccin del Estado central
frente a las intromisiones anticonstitucionales
de los Estados miembros en los dominios
asignados a su exclusiva competencia.
20
Tal es la teora de la cosoberana o de la doble
soberana (descrita por Garca-Pelayo, ob. cit., p. 220),
que surge en Norteamrica con las discusiones en torno
a la Constitucin de 1787. Sostenida por El Federa-
lista, fue montada con afn poltico por Hamilton
a fin de abrir cauce a la federacin norteamericana
dentro de la opinin pblica. Popularizada en Europa
por Tocqueville, construida en Alemania por Weitz
y sus discpulos, se convirti en teora dominante a
mediados del siglo XIX, aproximadamente.
 Manual de Derecho Poltico
20.3.5. Sistema bicameral. Todo estado
federal suele tener un sistema bicameral.
En general, el pueblo queda representado
bajo dos modalidades diferentes: una C-
mara elegida en proporcin al nmero de
habitantes como en los Estados unitarios y
otra Cmara elegida en forma igualitaria
por cada uno de los Estados miembros ex-
clusiva de los Estados federales. Es el caso
de los Estados Unidos, con su Cmara de
Representantes representacin propor-
cional y el Senado representacin de dos
senadores por cada Estado miembro.
20.4. Principios que rigen el Estado federal
No obstante las diferencias que puedan
existir entre los Estados miembros, el Estado
federal conforma una unidad; y, por encima de
los rasgos locales, ste se alza como un grupo
humano uniforme que habita un territorio
propio y cuyo poder es soberano hacia dentro
y hacia fuera, pues su autonoma constitucional
es incondicionada, y posee la competencia
de las competencias. Adems es producto
de una Constitucin, pues est basado en un
acto de soberana de un pueblo.
El orden federal no es un orden de sim-
ple agregacin y superposicin de Estados.
No se trata de sobreponer varios ordena-
mientos constitucionales particulares a un
ordenamiento colectivo, sino, como ya se
expres en pginas anteriores, de resumir
en una nueva unidad dialctica los diversos
aspectos del Estado federal.
En la fusin y compenetracin lograda
entre la unidad y la pluralidad, entran en
juego dos principios o leyes que rigen el
Estado federal: el principio de la autonoma
y el principio de la participacin.
20.4.1. Principio de la autonoma. De acuerdo
a esta ley cada Estado miembro federado
conserva cierta independencia en la gestin
de sus asuntos. Esta autonoma se traduce
en la existencia de una Constitucin propia
libremente establecida por cada Estado y
libremente modificable, siempre que no se
oponga a los principios establecidos por la
Constitucin federal.
98
El ordenamiento constitucional del Estado
miembro configura un rgimen de gobierno
completo, es decir, comporta todos los rga-
nos a travs de los cuales el poder estatal se
manifiesta habitualmente. La autonoma del
Estado federal no solo implica la autonoma
administrativa, es decir, la ejecucin de las
normas, sino la competencia legislativa, es
decir, la capacidad de darse a s mismo las
normas que regulan su funcionamiento.
Adems, implica la existencia de tribunales
propios para aplicar las reglas.
En consecuencia, y pese a establecerse
un orden de prioridad a favor del Estado
federal y su Constitucin, existen mbitos
locales en los cuales las Constituciones esta-
duales pueden regular ciertas materias sin
limitacin. Los Estados miembros disponen
de verdadera autonoma constitucional.
Adems, las autoridades que gobiernan
un Estado federado emanan de su propio
grupo humano y ejercen el poder en forma
autnoma, no son meros agentes ni estn
sometidos a tutela alguna.
Por ltimo, cabe agregar que la Consti-
tucin poltica de un Estado miembro es,
por lo general, de tipo rgido. Contra lo
que sucede en un Estado unitario, donde
el poder central puede aumentar o reducir
el grado de descentralizacin territorial,
las competencias de un Estado federado
no pueden suprimirse ni restringirse sin
su consentimiento o intervencin.21
20.4.2. Principio de la participacin. Con arre-
glo a este principio, los Estados federados
colaboran en la formacin de la decisin
que valdr para toda la Unin. Las rela-
ciones a que ste da lugar se manifiestan
en la participacin de los Estados como
personalidades autnomas en la formacin
de la voluntad federal y en la reforma de
la Constitucin federal.
La participacin de los Estados miembros
en la formacin de la voluntad federal tiene
lugar a travs de una Cmara compuesta de
representantes de los Estados que recibe
diversos nombres, segn los pases: Senado
21
PRLOT, ob. cit., p. 237.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
en los Estados Unidos de Norteamrica;
Consejo de Estado en Suiza; el Consejo Fe-
deral o Bundesrat en Alemania. La eleccin
de sus miembros puede hacerse con arreglo
a los siguientes mtodos: a) por el cuerpo
electoral de los Estados miembros; b) por
determinados rganos constitucionales de
los Estados, y c) dejando a la decisin de los
Estados miembros el mtodo y el rgano
competente para su eleccin.
Adems, los miembros de la Cmara
Federal pueden estar en relacin de pari-
dad o hegemona, que es la solucin ms
admitida, como acontece en Estados Uni-
dos, por ejemplo; o bien atendiendo a la
importancia, poblacin, riqueza, tamao u
otros factores, como sucede, por ejemplo,
en Alemania.
Finalmente, la participacin de los Esta-
dos miembros en la reforma constitucional
hace que los Estados se integren en el orden
constitucional conjunto, interviniendo en
la actividad suprema de la vida constitu-
cional. Tal participacin tiene lugar por
alguno o por ambos de estos sistemas; o
por el derecho de iniciativa de la Cmara
Federal, o por la ratificacin de las refor-
mas propuestas, sea por Cmara, sea por
el pueblo de los Estados, sea por rganos
de Estados.
Ahora bien, as como los Estados miem-
bros participan de la actividad poltica fe-
deral recprocamente, el Estado federal no
slo participa sino que limita los ordena-
mientos constitucionales locales en varios
aspectos.
En primer lugar, la Constitucin fede-
ral impone a los Estados ciertos principios
y formas concretas de existencia poltica
(inspiracin democrtica o comunista, com-
posicin y determinacin de los diferentes
rganos, etc.), que es esencial para lograr
una vida poltica homognea que contribuya
a la unidad del Estado federal.
El derecho federal, como sabemos, tie-
ne primaca sobre el de los miembros; en
otras palabras, las normas jurdicas esta-
blecidas por los Estados pierden validez
si estn en contradiccin con las normas
jurdicas establecidas por la federacin. El
Estado federal se expresa, pues, en un solo
99
orden jurdico, cuya validez descansa en la
Constitucin federal.22
En caso de conflictos entre el derecho
federal y local decide un rgano federal
denominado Tribunal Federal con deter-
minadas competencias, segn materias y
personas, y que decide soberana, judicial
e inapelablemente. Resuelve conflictos en-
tre los Estados miembros, entre stos y la
Federacin y en los asuntos suscitados por
la aplicacin del derecho federal.
Como puede apreciarse, no obstante el
funcionamiento real de los dos principios
mencionados, es decir, la autonoma de los
Estados miembros y su participacin en los
asuntos de la Federacin, el poder central es
poderoso y posee varios instrumentos para
someter a los poderes locales. La tensin en-
tre la unidad y la pluralidad no se mantiene
de modo inmutable, vara constantemente,
de donde derivan las distintas estructuras
que puede asumir un Estado federal. Ac-
tualmente se observa un movimiento de
tipo centralizado, hacia la mayor unidad
y preponderancia del rgano federal, en
desmedro de la autonoma estadual.
20.5. Tipos de Estados federales y tendencia a
la centralizacin
Tras el desarrollo del orden federal en
los Estados Unidos de Amrica ste se fue
implantando en diversos pases del mundo.
As, en Amrica son Estados federales Cana-
d, Mxico, Brasil, Venezuela y Argentina;
en Europa, Alemania, Suiza, Austria; en Asia
y Oceana, India, Pakistn y Australia, entre
otros. Es interesante recordar que en Chile
se aprob en 1826 una ley que implantaba
el rgimen federal, experiencia que termin
en un completo fracaso.23
No todos los Estados federales se atienen
estrictamente a los caracteres clsicos, y los
principios de la autonoma y la participacin
no juegan de la misma manera. Algunos
Estados colocan el centro de gravedad en
22
GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 238.
23
Ver texto complementario, atinente a prrafo
20.5 de p. 107.
 Manual de Derecho Poltico
los Estados miembros y confan a stos la
mayor parte de las tareas pblicas; otros
en cambio robustecen las competencias
de la federacin y se caracterizan por una
orientacin centralizadora.
Es posible observar esta ltima tenden-
cia por diversas razones, cuales son ciertas
emergencias como la guerra y las depresiones
econmicas que obligan a la concentracin
de esfuerzos y a la actuacin unitaria para
afrontar los problemas; el intervencionismo
estatal en determinados servicios que slo
pueden ser prestados eficazmente si se esta-
blecen a nivel nacional; la ayuda financiera
que en algunas ocasiones presta el Estado
a los miembros a travs de subvenciones
para cumplir ciertos cometidos; los adelan-
tos tcnicos que, sobre todo en materia de
comunicaciones, superan el aislamiento y
facilitan la unin del poder Central en las
comunidades locales. Adems, las cadenas
de peridicos y otros medios de comuni-
cacin masiva permiten la formacin de
una opinin pblica federal; por ltimo,
la recaudacin de impuestos en favor de
la federacin es un instrumento que le da
enorme poder al rgano federal, favore-
ciendo la tendencia centralizadora.
21. UNIONES DE ESTADOS
Comnmente los Estados se relacionan
entre s y, a travs del tiempo, algunos han
formado ciertas uniones que sin llegar a
constituir un nuevo Estado, conforman
un agregado poltico distinto dentro de
la comunidad internacional. Justamente,
por no ser realmente Estados, no han sido
consideradas como formas de Estado junto
al Estado Unitario y Federal.
Hoy da ninguna de estas uniones subsiste;
los Estados han buscado otras vas de orga-
nizacin internacional,24 pero por su valor
histrico interesa considerar la Unin Perso-
nal, la Unin Real, y la Confederacin.25
24
Ver texto complementario, atinente a prra-
fo 23.1 de p. 108.
25
En este punto hemos seguido de cerca a GAR-
CA-PELAYO, ob. cit., p. 205.
100
21.1. La Unin Personal
Existe la Unin Personal cuando dos
Estados independientes y separados se en-
cuentran unidos por la circunstancia de
tener en comn un mismo Jefe de Esta-
do, generalmente un monarca. Es decir,
las Coronas de dos Reinos coinciden en
la persona de un mismo titular, pero con-
servndose ambas comunidades estatales
independientes y distintas. Normalmente
la Unin Personal se produce de manera
casual, es decir, por aplicacin automtica
de leyes sucesorias de coronas distintas, y
no por un acto internacional.
Lo que caracteriza a la Unin Personal
es que a pesar de la comunidad del titular
las dos Coronas son instituciones distintas,
pertenecientes a dos rdenes jurdico-reales
completamente independientes. El rey, si
bien es la misma persona fsica, tiene, sin
embargo, dos personalidades como soberano;
no hay actos jurdicamente comunes.
Tales fueron los casos de Jorge I de Ingla-
terra, que sigui siendo prncipe territorial
de Hannover; Carlos I de Espaa fue V de
Alemania; Felipe II y Felipe III, que a la vez que
Reyes de Espaa lo fueron de Portugal.
21.2. La Unin Real
Tal como la Unin Personal, la Unin
Real consiste en una comunidad de monarca
para dos Coronas que permanecen distintas
e independientes. Pero se diferencian en
que esta ltima no corresponde a un hecho
casual, sino que descansa sobre un funda-
mento jurdico que es el pacto o tratado
de ndole internacional. Adems, por lo
general tiene rganos de gestin comunes
(Ministros de Asuntos Exteriores, Ejrcito y
Hacienda, normalmente), destinados a hacer
efectiva una poltica exterior comn.
La soberana de cada uno de los Estados
no resulta afectada; cada uno mantiene su
independencia.
Ejemplos de unin real fueron los de
Austria-Hungra que se constituy en 1865
y desapareci despus de la Primera Guerra
Mundial; Suecia y Noruega, de 1814 a 1905;
Dinamarca e Irlanda, hasta 1940.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
22. L A CONFEDERACIN
22.1. Concepto
La Confederacin es una vinculacin
entre Estados, creada por un pacto interna-
cional, con intencin de perpetuidad, que
da lugar a un poder que se ejerce sobre los
Estados miembros y no, de modo inmedia-
to, sobre los individuos. La existencia de
la Confederacin est determinada por la
consecucin de unos fines comunes y, como
stos estn concebidos con carcter perma-
nente, requiere rganos tambin permanen-
tes. Objetivo comn a toda Confederacin
ha sido la seguridad exterior e interior, al
que se aaden otras finalidades, variables
segn los casos.
El rgano fundamental de la Confedera-
cin es un Congreso o Dieta compuesto de
mandatarios designados por los rganos com-
petentes de cada Estado participante.
Estos enviados estn sujetos a mandato
imperativo, es decir, a instrucciones reci-
bidas de sus Gobiernos, quienes pueden
destituirlos de su investidura. De este modo,
el rgano central viene a ser y as lo de-
fina la Confederacin Germnica un
Congreso Permanente de Embajadores.
Las competencias del Congreso o Dieta
son las necesarias para el desarrollo de los
fines confederales, pero rigurosamente
enumeradas, pudiendo ser modificadas
tan slo por va de tratado y requirien-
do, por consiguiente, la unanimidad. Del
mismo modo, las decisiones confederales
han de ser tomadas por unanimidad o, al
menos, por el asentimiento de dos tercios
o tres cuartos de los miembros. No hay
normalmente atribucin de funciones
a determinados rganos, sino que todas
pertenecen a la Dieta. Las decisiones de la
Confederacin no obligan directamente a
los individuos sino a los Estados, de manera
que para convertirse en derecho vlido
para los ciudadanos es indispensable su
transformacin en normas jurdicas par-
ticulares de cada Estado miembro.
La Confederacin no forma un Esta-
do nuevo distinto de los miembros que la
componen.
101
Esto explica que la Confederacin sea
esencialmente transitoria, desapareciendo
una vez alcanzado el objetivo que confe-
der a los Estados; o cuando se deciden a
integrarse en una forma ms coherente y
estable, en un verdadero Estado como es
el Estado federal.
Histricamente la Confederacin ha mar-
cado una etapa en la formacin del Estado
federal, constituyendo su antesala.
Hoy esta forma de asociacin no tiene
sino un mero valor histrico. Podemos citar,
por va de ejemplos, las siguientes confe-
deraciones:
La Confederacin del Rhin. Formada
en 1806 con los restos del Sacro Imperio
Romano Germnico, que haba fundado
Otn el Grande en el ao 962 y que des-
truy Napolen en 1805, dej de existir
en 1813.
La Confederacin Germnica. Estable-
cida por el Congreso de Viena en 1815 y
que integraron 39 Estados independientes.
La autoridad central radicaba en la Die-
ta o Asamblea Diplomtica que se reuna
en Francfort. Termin en 1866 despus
de la guerra de los Estados confederados:
Prusia y Austria, siendo reemplazada por
la Confederacin de Alemania del Norte,
para dar nacimiento, en 1871, al Estado
federal alemn.
La Confederacin Helvtica, constituida
por 13 cantones. En 1513 fue reconocida
como independiente por el Tratado de
Westfalia (1648). Bajo la presin del Direc-
torio francs en 1798, se intent transformar
esta Confederacin bajo la forma unitaria.
Finalmente se transforma en Estado federal
despus de las revisiones constitucionales
de 1848 y 1874.
La Confederacin de los Estados de Nor-
teamrica, que condujo con xito la guerra
de la independencia, y que se transform
en Estado federal con la promulgacin de
la Carta de Filadelfia en 1787.
La Confederacin Per-Boliviana, orga-
nizada en 1836 por Andrs de Santa Cruz,
con miras a reconstruir el antiguo Virrei-
nato del Per. Termin con el triunfo de
las armas chilenas en 1839.
 Manual de Derecho Poltico
22.2. El Estado federal y la Confederacin
Entre el Estado federal y la Confedera-
cin hay diferencias notorias que pueden
sintetizarse as:
La Confederacin se basa en un tra-
tado internacional, mientras que el Estado
federal se funda en una Constitucin, en el
sentido jurdico-poltico de la palabra. De
aqu puede concluirse que la Confederacin
es una entidad jurdica internacional, en
tanto que el Estado federal constituye una
entidad jurdico-poltica.
En la Confederacin, cada Estado, como
consecuencia de permanecer independiente,
forma parte de la comunidad internacional,
mientras que el Estado federal forma un
solo Estado, y slo la Federacin es sujeto
de derecho internacional.
Esta misma circunstancia determina
que la Confederacin carezca de imperio
sobre sus miembros, puesto que, como se ha
visto, los Estados que la integran conservan
en plenitud su soberana. No acontece as
en la Federacin, en la cual, por el hecho
de formarse un solo Estado, es la Federa-
cin la soberana, quedando, por lo tanto,
los Estados que la integran sometidos a su
potestad. Por esto, las decisiones de la Fe-
deracin obligan a todos los ciudadanos,
mientras que las de la Confederacin, para
ser obligatorias, deben ser ratificadas por
los rganos competentes de los Estados
que forman la Confederacin.
Por ltimo, los Estados miembros de
una Confederacin tienen el derecho de
anular las decisiones de la Confederacin
en caso de disconformidad, y el derecho
de secesin. Ambos derechos no existen
respecto de los miembros de un Estado
federal (Garca-Pelayo).
23. EL ESTADO Y LA COMUNIDAD
INTERNACIONAL
El Estado es la forma poltica que inici
su desarrollo durante el Renacimiento, con
motivo de las grandes unificaciones nacio-
nales, principalmente de Francia, Espaa e
Inglaterra, y es la forma poltica que, desde
102
entonces, agrupa al hombre contempor-
neo. El Estado es hoy la sociedad perfecta
a la que se refera Aristteles, por cuanto
da satisfaccin a todas las necesidades del
hombre.
Sin embargo, los Estados no han perma-
necido aislados unos de otros. Sino que se
han relacionado permanentemente a travs
de interacciones pacficas y tambin vio-
lentas, como la guerra concretndose stas
en convenciones y tratados. La comunidad
internacional se presenta como un hecho
natural e indiscutible. Desde fines del siglo
XVIII los tratados internacionales y, sobre
todo, ciertas convenciones que han creado
alianzas o uniones administrativas para sa-
tisfacer intereses comunes de los Estados,
han ido diseando uniones de Estados en
sentido lato, de tal modo que puede decirse
como lo ha hecho Jellinek que todos
los Estados, unidos por la comunidad del
Derecho Internacional, forman una gran
comunidad de intercambio.26
Durante el presente siglo, como conse-
cuencia del enorme desarrollo tecnolgico
de los medios de comunicacin de masas,
los Estados se han acercado an ms estable-
ciendo mltiples relaciones internacionales,
de modo tal que se ha ido produciendo
una interdependencia recproca en el logro
del bien pblico de cada Estado. Proble-
mas derivados de las comunicaciones, de
la contaminacin, energticos slo pueden
tener solucin dentro de un marco de co-
operacin entre los pases.
Hoy el Estado aislado difcilmente se basta
a s mismo, ya que en forma inevitable est
inmerso en un orden internacional donde no
slo existen otros Estados sino otros sujetos
de Derecho Internacional, como son las or-
ganizaciones internacionales. La comunidad
internacional se ha organizado.
23.1. Las organizaciones internacionales
Hasta la guerra que comenz en 1914 la
comunidad internacional exista sin orga-
26
Vase M. JUSTO LPEZ, ob. cit., pp. 362 y ss.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
nizacin: la comunidad internacional no
se haba corporizado en una organizacin
internacional. Lo que haba habido y se
fue tema de la Teora General del Estado y
del Derecho Internacional Pblico fueron
Uniones de Estados. Pero estas ltimas tu-
vieron siempre carcter parcial, es decir, slo
establecieron vnculos jurdico-polticos entre
algunos Estados, por lo comn muy pocos.
La comunidad internacional comenz
efectivamente a institucionalizarse con los
tratados de paz concertados entre los aos
1919 y 1920, entre los Estados que haban
resultado vencedores y vencidos en la Pri-
mera Guerra Mundial. Entre stos destac
el Pacto por el que se constituy la Sociedad
de las Naciones. Nacen as las denominadas
colectividades interestatales, que deben ser
distinguidas de las colectividades estatales
de estructura compleja (Uniones de Estados
en sentido estricto. Confederacin, Esta-
do federal, formaciones sui gneris v. gr.:
Commonwealth).
La Sociedad de las Naciones fue la prime-
ra colectividad interestatal que, con el obje-
tivo de mantener la paz, procur asociar a
los distintos Estados nacionales. Fueron sus
miembros originarios las potencias aliadas y
asociadas vencedores y Alemania, Austria,
Hungra y Bulgaria vencidos y algunos Esta-
dos neutrales. Sus rganos principales fueron
la Asamblea y el Consejo. Este primer ensayo
de colectividad interestatal a nivel mundial
no dio resultado. Desde el principio, debido
especialmente a la falta de ratificacin de
los Tratados por parte de Estados Unidos de
Amrica, demostr su inoperancia y, por fin,
no pudo evitar la Segunda Guerra Mundial,
hecho este que sell su suerte.
Tras el fracaso de la Sociedad de las Na-
ciones y la derrota de las Potencias del Eje
(Alemania, Italia, Japn y sus aliados), en la
Segunda Guerra Mundial, surgi una nueva
colectividad interestatal, con el carcter
de organizacin gubernamental mundial,
que se denomin Naciones Unidas y cuya
Carta de creacin fue Suscrita en San Fran-
cisco el 26 de junio de 1945.27 Consta de
27
LPEZ, ob. cit., tomo I, p. 364.
103
seis rganos principales: 1) el Consejo de
Seguridad compuesto por miembros per-
manentes (Reino Unido, Francia, Estados
Unidos, China y Rusia) y temporales, su
funcionamiento es continuo y sus miembros
tienen el derecho de veto; 2) la Asamblea
General, constituida por todos sus miem-
bros en igualdad de condiciones, se rene
peridicamente; 3) la Secretara que acta
como rgano permanente y de servicio;
4) el Consejo Econmico y Social; 5) el
Consejo de Administracin Fiduciaria; y
la Corte Internacional de Justicia.
Algunos organismos especializados de las
Naciones Unidas son el Fondo Monetario
Internacional (FMI), la Organizacin para la
Alimentacin y la Agricultura (FAO), la Orga-
nizacin Internacional del Trabajo (OIT), la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la
Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
la Organizacin Internacional de la Propie-
dad Intelectual (OMPI), entre otras.
A nivel regional, existen organizaciones
regionales polticas como la Organizacin
de Estados Americanos (OEA) creada en
1948 por la Carta de Bogot; la Liga ra-
be creada en 1945; la Unin de la Europa
Occidental (UEO) constituida en 1949; la
Organizacin de la Unidad Africana (OUA)
creada en 1963 y que en 2002 pas a deno-
minarse Unin Africana (UA).
Asimismo, existen organizaciones regio-
nales de defensa mutua y seguridad colectiva
como, por ejemplo, la Organizacin del
Tratado del Atlntico Norte (OTAN) estable-
cida en 1949, integrada por Estados Unidos,
Canad, numerosos Estados europeos y, a
contar de 2004, por varios Estados de Europa
del Este que antes formaban parte del Pacto
de Varsovia; la Organizacin del Tratado
del Sudeste Asitico (SEATO) constituida
en 1954, entre otras.
La Comunidad Econmica Europea de
1957, creada por el Tratado de Roma, es un
caso especial de organizacin internacio-
nal regional de integracin, con facultades
supranacionales, y que ha derivado en lo
que hoy se conoce como la Unin Europea.
(Ver Texto Complementario, atinente a
prrafo 23.1 de p. 109.)
 Manual de Derecho Poltico
Tambin cumplen una importante ac-
tividad internacional algunas instituciones
que, sin ser organizaciones internacionales
distintas de las Naciones Unidas, han sido
creadas por ella para el cumplimiento de
objetivos determinados. Tal es el caso, por
ejemplo, de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR); de la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD); del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), y del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
23.2. La soberana y el orden internacional
Hemos sealado en el prrafo pertinente
a la soberana como caracterstica del poder
estatal, que est presente un elemento distin-
tivo cual es su calidad de independencia,
en cuanto no hay otro grupo humano, fuera
del Estado, al que se le deba obediencia. Este
aspecto que se proyecta hacia el exterior
es llamado soberana externa.
Los Estados si bien son soberanos en
lo interno, en la medida que se autode-
terminan sin sujecin a otro poder en lo
externo, la soberana se manifiesta como
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a prrafo 20.1.:
El Estado federal. Antecedentes.
LESLIE LIPSON
Los grandes problemas de la poltica
Editorial Limusa, Mxico, 1964, pp. 330-333
F EDERALISMO NORTEAMERICANO,
EL COMIENZO DE UNA INVENCIN
Mucho ms descentralizado, sin embargo,
as en forma como de hecho, es el gobierno
de los Estados Unidos. A este respecto, como
cuando atendieron a Montesquieu y separaron
104
independencia, es decir, como el dere-
cho a determinar su poltica de accin sin
admitir la intervencin de otros Estados.
Lo que no significa, como seala Bidart
Campos,28 que el Estado pueda hacer in-
ternacionalmente (o hacia afuera) lo que
se le antoje, sino slo que internamente
repele todo otro poder ajeno. Internacio-
nalmente se debe decir que el Estado es
independiente, porque no est sujeto a otro
u otros estados, y porque, adems, frente a
la organizacin internacional slo admite
la jurisdiccin internacional (concurrente
con la suya interna, y a veces exclusiva)
cuando la cuestin interesa al bien comn
internacional y cae en la rbita del derecho
internacional pblico.
Esto nos demuestra que la independen-
cia no juega como un principio absoluto
ni ilimitado. Ser independiente no es igual
a carecer de limitaciones provenientes del
bien comn internacional y del derecho
internacional. Tales limitaciones existen
y han de ser respetadas. (Ver Texto Com-
plementario, atinente a prrafo 23.2 de
p. 109.)
28
Lecciones Elementales de Poltica. 4 Ed., EDIAR,
Argentina, 1984, p. 309.
las tres ramas, los forjadores de la Constitucin
manifestaron su preferencia por la dispersin de
poderes. Su realizacin fue la nueva e ingeniosa
de una unin federal, que indudablemente ha
sido la contribucin ms caracterstica, duradera
e influyente de los Estados Unidos al arte de
gobernar. En qu consisti esta novedad? Antes
de 1776, las trece colonias estaban por separado,
una por una, ligadas a Inglaterra. No estaban
conectadas entre s de ninguna manera. Pero
declarar la independencia, librar y ganar una
guerra y construir una nueva nacin requiri
la unin. El primer marco destinado a este fin
y propuesto a los estados por el Congreso Con-
tinental fue experimental, y su construccin
 Seccin Quinta: Formas de Estado
imperfecta. Bajo la gida de los Artculos de la
Confederacin se organiz un gobierno para los
Estados Unidos. Sin embargo, cuando se enfrent
a los urgentes problemas del desarrollo de la
postguerra, rpidamente se puso de manifiesto
su carencia de poder. El Congreso se pareca
menos a una legislatura que a una conferencia
de embajadores, que actuaban conforme a las
instrucciones de los gobiernos que representa-
ban. Sus decisiones ms importantes requeran
una mayora de por lo menos nueve estadios;
y los Artculos mismos no podan enmendarse
sin unanimidad. La autoridad central era dbil
en su brazo ejecutivo y careca totalmente de
una rama judicial. Para los ingresos y las tropas
dependa de lo que los estados quisieran aportar
de sus propios recursos.
Slo unos cuantos aos de experiencia con
tal sistema se necesitaron para demostrar sus
insuficiencias. El Congreso careca de la autori-
dad para soldar a los estados y hacerlos formar
una unidad, para mitigar sus rivalidades co-
merciales, para establecer una moneda slida,
para combatir las causas de los trastornos inte-
riores y para fomentar y proteger los intereses
norteamericanos en el exterior. Por tanto, los
delegados a la convencin de Filadelfia de 1787
fueron enviados por los estados con el objeto
de preparar una revisin de la Confederacin.
Afortunadamente, se sobrepasaron respecto de
sus instrucciones y redactaron la Constitucin
de una Unin federal. Segn lo entenda Ha-
milton, los Artculos no han logrado satisfacer
la necesidad de los Estados Unidos porque las
partes predominaban sobre el todo. La principal
debilidad que l diagnostic fue la dependencia
en que estaba el gobierno del centro respecto
de los gobiernos de los estados, que actuaban
como intermediarios entre l y los individuos
ciudadanos.29 Fue precisamente este defecto el
que corrigi la Constitucin, con lo cual inaugu-
r una unin ms perfecta. El nuevo gobierno
central fue dotado de un Congreso cuyos poderes
eran genuinamente legislativos; un ejecutivo,
con medios adecuados para hacer cumplir las
leyes, y un poder judicial con autoridad para
preservar un equilibrio entre el todo y las partes
y sostener la supremaca de la Constitucin.
Los poderes federales comprenden el de fijar
impuestos. Sobre todo, el gobierno federal deriva
su apoyo y su mandato directamente del pueblo,
formado por votantes, y les lleva directamente
sus servicios a ellos, como individuos.
29
The Federalist, nm. XV.
105
Cuando Jorge Washington fue nombrado
Presidente de los Estados Unidos, algo ms co-
menz junto con l: el principio de un nuevo y
ms fuerte tipo de unin federal, que no tena
semejante en la historia anterior del mundo y
no lo conoca la generacin que fue testigo de
su nacimiento. Las ligas no eran una novedad
ni tampoco las confederaciones. Pero todas
ellas, y los Artculos de la Confederacin, se
asemejaban por el rasgo esencial de que el
poder real estaba en las partes, y en que las
instituciones del centro constituan un aparato
ms para la cooperacin que para el gobierno.
El rasgo que distingua a una unin federal de
las ligas, las confederaciones y los estados uni-
tarios era el de que en la unin todo el mundo
estaba sujeto a tres niveles de gobierno y era
servido por ellos. Esto es as porque todo trozo
de tierra de los Estados Unidos continentales
queda comprendido bajo tres jurisdicciones,
la federal, la estatal y la local.30 Lo que ade-
ms distingue a una unin federal de las ligas
y confederaciones es que en las primeras el
derecho y los procedimientos de la Constitucin
hacen imposible que el gobierno federal anule
a los estados miembros o que stos eliminen al
gobierno federal. La razn de esto es que los
gobiernos, en los ms altos niveles, se derivan
directamente del pueblo, y que la Constitucin
no slo crea una autoridad nacional, sino que
garantiza a los estados su posicin permanente
dentro de la unin federal. As, el juez Chase, en
una opinin31 expresada despus de la guerra
civil, describi al sistema norteamericano como
una unin indestructible, compuesta de estados
indestructibles. Con la primera parte de esta
frase quera decir que los estados no podan
romper la unin o la autoridad federal que la
encarna; con la segunda, que el gobierno federal
no puede destruir a los estados y sustituirlos por
un estado unitario.
Variaciones sobre el tema federal. Una vez que el
ejemplo de los Estados Unidos hubo demostrado
que una unin federal poda funcionar con xito,
se estableci un precedente que podran imitar
otros pases que se encontraban en situacin
semejante. As, en 1847, la Confederacin Suiza
30
Una excepcin es el Distrito de Columbia,
que se encuentra exclusivamente bajo la jurisdiccin
federal. A sus residentes se les niega el derecho a
votar en las elecciones federales y no controlan el
gobierno de la ciudad de Washington, del que se
encarga directamente el Congreso.
31
Texas v. White, 7 Wallas 725 (1868).
 Manual de Derecho Poltico
se vio gravemente trastornada por el intento de
secesin de siete cantones catlicos. La mayora
protestante aplast a los secesionistas (el Son-
derbund) en una guerra civil de corta duracin.
Al ao siguiente, los vencedores redactaron de
nuevo su Constitucin y crearon una unin
federal inspirada de cerca en la de los Estados
Unidos. Por vez primera32 desde 1291, cuando la
Confederacin se form en virtud de un pacto
de defensa mutua entre los cantones de Uri,
Schwyz y Unterwalden, los suizos organizaron
un autntico gobierno central, que tiene ahora
ms de un siglo de duracin.
Es interesante ponerse a pensar en si los
suizos habran copiado tan fielmente el mo-
delo norteamericano si la guerra civil hubiese
estallado ya en los Estados Unidos. Pero una
indicacin plausible nos la proporciona lo que
ocurri en Canad a mediados de la dcada
de 1860. Una unin federal canadiense se
forj por la suma de tres poderosas razones.
La depresin econmica haba afectado a las
regiones martimas de Nueva Escocia, Nueva
Brunswick y la isla del Prncipe Eduardo, que
buscaron su recuperacin dentro de un marco
poltico ms amplio. Se haba comprobado que
era imposible formar un gobierno unitario
entre los franceses y los ingleses habitantes
de las provincias de Quebec y de Ontario. Las
relaciones muy fras con los Estados Unidos33
y una determinacin de conservar el Oeste
para Canad dieron fuerza al argumento en
favor de una autoridad nacional. La unin
federal pareca ser la solucin obvia, puesto
que permitira la incorporacin de la costa del
Atlntico con la regin del alto San Lorenzo y
la separacin de Quebec y Ontario, as como la
inclusin de los territorios occidentales, cuando
estuvieron adecuadamente poblados. Pero la
reciente experiencia de la casi disolucin de
la Unin norteamericana en la guerra civil
llev a los estadistas ingleses y canadienses
a la conclusin de que el gobierno central
de Canad deba poseer ms poderes que los
que le pertenecan al de los Estados Unidos.
32
Una excepcin parcial es el estado unitario
que Napolen les impuso a los suizos poco despus
de que los conquist. Esto se acept, sin embargo,
solamente por la presin externa y result ser tan
impracticable que el propio Napolen ayud a los
suizos a restaurar su confederacin.
33
Esto se debi a que el gobierno ingls no vio
con buenos ojos al norte durante la guerra civil y a las
intimidaciones de posible expansin de los Estados
Unidos por el norte y el noroeste.
106
As, mientras que el gobierno federal de los
Estados Unidos estaba organizado conforme
al principio de que sus poderes estaban dele-
gados en l por la Constitucin, en tanto que
el residuo era conservado por los estados, los
canadienses invirtieron la distribucin, al de-
legar los poderes a las provincias y conservar
el resto para el Dominio. En Canad, adems,
el gobierno nacional (en efecto, el gabine-
te) posee la facultad de vetar la legislacin
promulgada por una provincia, arma decisiva
destinada claramente a robustecer la suprema-
ca nacional. Con o sin este ltimo poder, sin
embargo, el caso canadiense demostr otro
importante descubrimiento, a saber, que era
posible fusionar las estructuras instituciona-
les norteamericana e inglesa, combinando la
unin federal con el sistema de gabinete. La
concentracin de los poderes o integracin,
en el central, junto con la dispersin de los
poderes o descentralizacin, en el campo de
las relaciones dominio-provinciales, es la so-
lucin conciliatoria canadiense. Proporciona
una solucin a este problema, que ha sido
factible llevar a la practica tambin en otras
partes, en el Pacfico del Sur lo mismo que en
la Amrica del Norte. As, cuando los estados
australianos se federaron para formar su actual
Commonwealth en 1900, se imit el mismo
modelo, en el sentido de que las relaciones
federal-estatales se inspiraron en las de los
Estados Unidos, en tanto que la preferencia
inglesa, por una fusin de los poderes legislativo
y ejecutivo, se conserv en el gabinete.
La importancia del federalismo como una
autntica invencin en materia de estructura
gubernamental se manifiesta de manera por
dems convincente por la imitacin consciente
y adopcin del mismo en otros lugares. Desde
1945, especialmente, el mundo ha sido testigo
de la independencia de antiguas colonias que
se han lanzado por el camino del autogobierno,
unas tras otras. Varias de stas han elegido de-
liberadamente el tipo federal de constitucin,
por considerarlo el ms adecuado a sus necesi-
dades. Ejemplos de ello son la India y Nigeria.
De manera semejante, cuando pequeas zonas,
anteriormente dispersas y separadas, tratan de
juntarse en una unin ms amplia, sin perder
su identidad original, el federalismo es el instru-
mento perfecto pan alcanzar tal resultado. Viene
al caso el ejemplo de la nueva federacin de las
Antillas inglesas. As tambin es de esperarse que
otro ejemplo semejante habr de producirse en
la costa occidental de frica, acontecimiento ya
 Seccin Quinta: Formas de Estado
presagiado en la unin declarada de Ghana con
Guinea y la invitacin que han hecho a otros
para que se sumen.
Texto atinente a prrafo 20.5.:
Tipos de Estados federales y tendencias a la
centralizacin
ALCIBADES ROLDN
Elementos de Derecho Constitucional de Chile
1913, pginas 90-94
AUGE DE LAS DOCTRINAS FEDERALES
Mientras que Freire diriga la segunda cam-
pana de Chilo, un consejo directorial que haba
quedado encargado de las funciones ejecuti-
vas, bajo la presidencia de Jos Miguel Infante,
impuls el gobierno del pas en ese sentido.
Fue dividido, para el efecto, el territorio de la
repblica en ocho provincias, a cada una de las
cuales se reconoci el derecho de elegir una
asamblea encargada de atender sus intereses
particulares. Autorizose tambin a aqullas para
que nombraran sus gobernadores por eleccin
popular. A fin de establecer de un modo definitivo
el nuevo sistema, un congreso aprob, en 1826,
una ley segn la cual Chile se constituira bajo
el rgimen federal. Acordose, al mismo tiempo,
preparar una Constitucin que se conformara
con las bases de este rgimen y, dentro de tales
ideas, se presentaron varios proyectos.
Surgieron entonces dos grandes corrientes
polticas. Una de estas corrientes persegua la
implantacin de los principios federales, ins-
pirndose en el ejemplo de Estados Unidos,
ejemplo que haba sido seguido por Mxico,
Colombia y las Provincias del Ro de la Plata.
Sus partidarios crean que la autonoma de las
provincias, o sea, el derecho de stas para orga-
nizarse y gobernarse a s mismas, sin perjuicio de
mantenerse unidas para los intereses comunes de
la nacin, constitua el complemento necesario
de la obra realizada por nuestra emancipacin
poltica. El federalismo desarrollara las fuerzas
vivas de cada una de ellas, a la vez que asentara
las libertades pblicas, sofocadas en el gobierno
unitario por el poder central. Pensaban, ade-
ms, que la federacin era el medio de poner
fin a la hegemona que ejerca la capital sobre
el resto de la repblica, y que pona en manos
de aqulla la casi totalidad de las entradas de
la nacin, dejando en un abandono completo
a las provincias.
107
La otra corriente era de los unitarios o partida-
rios de mantener un solo gobierno que ejercitara
la plenitud de la soberana. Sostenan estos lti-
mos que el federalismo no poda ser establecido
de un modo artificial, sino que es el producto
de determinados antecedentes histricos, segn
haba ocurrido en Estados Unidos, y que si se
procede en otra forma, sobreviene la anarqua,
como lo demostraba el espectculo ofrecido por
las dems repblicas latinoamericanas que lo
haban adoptado. Ni por la reducida extensin
de su territorio ni por la configuracin de ste
ni por la homogeneidad de raza, de tradicio-
nes, de costumbres, Chile estara llamado a im-
plantar con xito aquel sistema. Manifestaban,
por fin, que algunas de las provincias creadas
recientemente iban a carecer de recursos, de
modo que les faltaran los elementos necesa-
rios para conservar su autonoma, y que, por
otra parte, a causa de la escasa preparacin
poltica del pueblo, no todas dispondran del
nmero suficiente de personas aptas para una
administracin independiente.
Acaso, ms que por el influjo de doctrinas
que, en general, no eran bien comprendidas,
por un sentimiento de oposicin a la capital, las
provincias acogieron con jbilo el federalismo
y procedieron a gobernarse a s mismas. Cons-
tituyeron, al efecto, sus asambleas y se prepa-
raron para nombrar sus gobernadores y hasta
sus curas, en conformidad a las leyes dictadas
por el Congreso.
El ejercicio de facultades a que los pueblos
no estaban acostumbrados, produjo una intensa
agitacin poltica en todos ellos y trajo muy
pronto un desgobierno completo.
El general Freire, que haba regresado vic-
torioso de su expedicin a Chilo, provincia
que desde entonces qued incorporada a la
repblica, encontrndose en presencia de di-
ficultades que imagin insuperables para l,
abandon el mando supremo. Fue elegido en
su reemplazo por el Congreso el Vicealmirante
Blanco Encalada, con el ttulo, ya no de Director,
sino de Presidente de la Repblica. El mismo
Congreso eligi un Vicepresidente, recayendo
este cargo en Eyzaguirre (Agustn).
El presidente Blanco renunci al poder al
cabo de pocos meses, porque no participaba de
las ideas polticas de la mayora de esa asamblea,
y se vea, por otra parte, sin los medios necesarios
para gobernar. Pas a desempear la primera
magistratura el vicepresidente Eyzaguirre.
La vicepresidencia de este ltimo no trajo
ningn alivio a la situacin. Las perturbaciones
 Manual de Derecho Poltico
que ocasionaron en el pas las trascendentales
reformas antes mencionadas, fueron agravadas
considerablemente por los atentados cometidos
en el sur de la repblica contra la vida y las pro-
piedades de los ciudadanos, por las partidas de
montoneros que pretendan seguir defendiendo
la causa del rey.
La debilidad del gobierno estimul un
movimiento militar que felizmente pudo ser
dominado. Sofocado este motn, el Congreso
crey necesario poner de nuevo el poder en
manos del general Freire, para lo cual lo eli-
gi Presidente, nombrando Vicepresidente al
general Pinto.
Las contrariedades que experiment Freire
en el gobierno, particularmente a causa de los
embarazos que le creaba el Congreso; la anarqua
que continuaba desarrollndose por obra del
ensayo de federalismo que se llevaba a cabo, y
los apuros del erario, que eran mayores cada
da, indujeron a este general a renunciar por
segunda vez el mando supremo. Entr a ejercer
el poder el Vicepresidente Pinto.
El nuevo jefe de Estado no participaba de
las ideas federales; era un poltico de opiniones
moderadas y de temperamento conciliador.
Por entonces haba empezado a modificarse
la opinin del pas en lo relativo al important-
simo problema que lo traa preocupado. Esta
modificacin era sin duda efecto del espectculo
verdaderamente desconsolador que ofreca la
repblica. El Congreso, que funcionaba, a la
sazn, no pudo menos que sentir la influencia
de este cambio de ideas y rechaz el pensa-
miento de aprobar una Constitucin redactada
sobre la base del federalismo. No queriendo,
sin embargo, adoptar una resolucin definitiva,
acord dirigirse a los pueblos, para que, por
medio de sus asambleas, decidieran si optaban
por la forma federal o por la unitaria.
En 1828 qued elegido un nuevo Congre-
so, que tena el carcter de constituyente. Este
Congreso, que inici sus sesiones en febrero del
ao sealado, aprob una indicacin, confor-
me a la cual el proyecto de Constitucin deba
redactarse sobre la base popular, representati-
va, republicana, dando a los pueblos aquellas
libertades que demandaba su felicidad y sean
compatibles con su actual situacin, sin esperar
el voto de las asambleas que no lo hubieran
emitido.
Como se ve, la indicacin adoleca de vague-
dad, pues era cuestin de apreciacin discernir
cules libertades demandaba la felicidad de los
pueblos. Dentro de semejante base podan caber
108
tanto la forma unitaria como la federal. Pero los
antecedentes de la discusin, as como el voto
de aquellas asambleas que lo haban emitido,
demostraban claramente que quedaba eliminada
la idea de que deba organizarse el Estado bajo
esta ltima forma, por lo cual, los federales
estimaron haber sufrido un serio fracaso.
Segn se deja comprender por los documen-
tos de la poca, la opinin dominante era que
el pas deba volver al sistema unitario; pero que
convena arbitrar, al mismo tiempo, una forma
unitaria que dejase a los pueblos cierto nmero de
atribuciones calculadas para que pudieran velar
por sus intereses propios e intervenir en el nom-
bramiento de sus funcionarios particulares.
Texto atinente a prrafo 23.1.:
Las organizaciones internacionales
EDMUNDO VARGAS CARREO
Tratado de Derecho Internacional
Editorial Jurdica de Chile, 1 edicin 2007,
pginas 309 y 310
L AS ORGANIZACIONES EUROPEAS DE
INTEGRACIN : L A UNIN EUROPEA
El proceso de integracin europea comien-
za con la creacin de la Comunidad Europea
del Carbn y Acero (CECA) en 1951, conocida
tambin como el Plan Schuman, por el estadista
francs que la impuls, y de la que formaron
parte Francia, Italia, la Repblica Federal de
Alemania y los tres Estados del Benelux Bl-
gica, los Pases Bajos y Luxemburgo, que con
anterioridad formaban una organizacin con ese
nombre. Esos seis Estados por medio del Tratado
de Roma de 1957 establecieron la Comunidad
Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Eu-
ropea de Energa Atmica (EURATOM).
Paralelamente a esta Europa de los seis, que
lleg a establecer un mercado comn entre sus
miembros, se sum la Europa de los Siete Austria,
Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido,
Suecia y Suiza, la que mediante el Tratado de
Estocolmo de 1960 form la Asociacin Europea de
Libre Comercio (EFTA) con el objeto de eliminar
entre s los aranceles aduaneros. Sin embargo,
Noruega nunca lleg a ratificar ese tratado y
Dinamarca y el Reino Unido en 1973 optaron
por ingresar a la CEE, originando un proceso de
absorcin de la EFTA por parte de la CEE.
En aos posteriores Irlanda, Grecia, Espaa,
Portugal, Austria, Finlandia y Suecia ingresaran a
 Seccin Quinta: Formas de Estado
la CEE establecindose as la Europa de los quin-
ce, que pas a ser la experiencia integracionista
ms avanzada hasta aquel entonces.
En 1993, como resultado del tratado de Maas-
tricht suscrito el ao anterior, la CEE se transforma
en la Unin Europea (UE), amplindose sus po-
deres hasta el punto de llegar a tener una poltica
exterior y defensa comn e impulsar una activa
cooperacin en materia de justicia. A partir de
1999 la mayora de los pases europeos adoptan
una moneda comn, el euro.
A travs de sus rganos principales el Par-
lamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas,
la Unin Europea ejerce funciones polticas y
econmicas, algunas de las cuales anteriormente
haban sido ms propias de un Estado que de
una organizacin internacional.34
La UE es actualmente uno de los actores ms
importantes de las relaciones internacionales. En
mayo de 2004 la UE es la Europa de los Veinticinco,
al haber ingresado a ella en esta oportunidad
Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra,
Letonia, Lituania, Malta, Repblica Checa y
Polonia. En 2007 se incorporan a ella Bulgaria
y Rumania con lo cual es ahora la Europa de los
Veintisiete. Se est considerando actualmente la
incorporacin de otros Estados, como Turqua
y los que formaban parte de Yugoslavia.
Los veinticinco Estados de la Unin Europea
adoptaron en Roma el 29 de octubre de 2004
una Constitucin, la que entrar en vigor una vez
que sea ratificada por todos esos Estados, para
lo cual se contempl que durante el curso de
2005 y los primeros diez meses de 2006 la Cons-
titucin Europea sera sometida a referndum
o aprobacin parlamentaria en cada uno de sus
Estados miembros. Aunque en buena parte de
los Estados se aprob la Constitucin, el hecho
de que en los referndums efectuados en 2005
en Francia y en Holanda esta fuese rechazada
signific un serio tropiezo que oblig a la pos-
tergacin de este asunto. Sin embargo, en el
34
Sin embargo, no siempre en asuntos funda-
mentales de poltica exterior ha habido una coinci-
dencia, como qued en evidencia cuando se utiliz
la fuerza armada en Irak en 2003 sin la autorizacin
del Consejo de Seguridad, habindose producido
una divisin entre los cuatro Estados europeos que
entonces formaban parte del Consejo de Seguridad.
Mientras el Reino Unido y Espaa (que ms tarde,
con nuevo gobierno cambi de posicin ) se unieron
a Estados Unidos enviando tropas a Irak, Alemania
y Francia se opusieron a esa accin militar no auto-
rizada por el Consejo de Seguridad.
109
curso de 2007 se reiniciaron las negociaciones
para solucionar esa crisis, habindose acordado
que, en vez de una Constitucin, se adoptara
un nuevo tratado que enmendara a los dos
tratados constitutivos el de Roma de 1957 y el
de Maastricht de 1992, con sus modificaciones
posteriores-, en el cual se dotara a la Unin
Europea de fundamentos comunes renova-
dos. Este nuevo tratado debera adoptarse en
2009, aunque en lo que concierne al sistema de
rotacin convenido (55% de los Estados Uni-
dos que sumen al menos 65% de la poblacin
para ciertas materias calificadas), tal sistema
entrara en vigor solo en 2014, con posibilidad
de que pueda prorrogarse a 2017.
Texto atinente a prrafo 23.2.:
La soberana y el orden internacional
MARIO RAMREZ NECOCHEA
La soberana en el mundo actual
pginas 23 y ss.
L A SOBERANA EXTERNA
En el plano externo la soberana, como poder
absoluto e ilimitado, no corresponde tampoco
a la realidad.
Desde luego, es incompatible con la coexis-
tencia de los distintos Estados y es contraria
al Derecho Internacional, por cuanto este se
preocupa, precisamente, de fijar los lmites del
poder de cada uno de ellos.
Hans Kelsen expresa as esta idea:
Cada Estado puede reclamar como su territorio
solo una parte del espacio, y como su pueblo, solo
una parte de la Humanidad... Un examen ms
cuidadoso mostrara que la existencia del Estado
en el tiempo y las materias que han de ser regla-
das por su derecho, estn tambin determinadas
por un orden normativo... Esta delimitacin es
la funcin especfica del Derecho Internacional.
En efecto, por el Derecho Internacional se deter-
minan las esferas de validez territorial y personal,
as como la temporal y la material, de los rdenes
jurdicos nacionales. Las normas que rigen estas
materias son esencial y necesariamente normas
de Derecho Internacional.35
La soberana exterior del Estado no significa
entonces que este sea omnipotente, ni que pueda
actuar a su arbitrio en el plano internacional.
35
HANS KELSEN, Principios de Derecho Internacional.
El Ateneo, Buenos Aires, 1965, pgs. 178-179.
 Manual de Derecho Poltico
Solo significa que por el hecho de serlo,
posee ciertos atributos esenciales como son la
independencia, la igualdad soberana y la invio-
labilidad territorial.
Estos atributos estn plenamente reconocidos
en la Carta de las Naciones Unidas, especialmente
en sus arts. 1 N 2, y 2 N 4, que expresan:
Art. 1.- Los propsitos de las Naciones Uni-
das son:
2.- Fomentar entre las naciones relaciones
de amistad basadas en el respeto al principio
de la igualdad y al de la libre determinacin de
los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas
para fortalecer la paz universal.
Art. 2.- Para la realizacin de los propsitos
consignados en el art. 1, la Organizacin y sus
Miembros procedern de acuerdo con los si-
guientes Principios:
4.- Los miembros de la Organizacin, en
sus relaciones internacionales, se abstendrn
de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra la integridad territorial o la independen-
cia poltica de cualquier Estado, o en cualquier
otra forma incompatible con los Propsitos de
las Naciones Unidas.
La independencia se refiere a que el Estado no
est sometido a ninguna otra autoridad externa,
sino solamente al Derecho Internacional.
De acuerdo con el enunciado clsico de An-
zilotti, las limitaciones que derivan del derecho
internacional comn, o de los compromisos que
contraiga, no afectan la independencia del Es-
tado. Mientras estas limitaciones no produzcan
el efecto de colocar al Estado bajo la autoridad
legal de otro, contina siendo independiente,
aunque sus obligaciones sean muy amplias o
importantes.36
La igualdad significa que los Estados go-
zan del mismo estatus jurdico, aunque sean
muy distintos en cuanto a su riqueza, podero
y desarrollo.
Pero el mismo estatus jurdico supondra la
misma capacidad que tendran todos los Estados
para influir, de igual manera, en la poltica mun-
dial, lo que realmente constituye una fantasa.
La soberana territorial es la completa autori-
dad que tiene el Estado sobre las personas y cosas
que se encuentren dentro de sus fronteras.
El atributo de independencia que hemos
visto, llevara a la conclusin que el Estado se
36
SANTIAGO BENADAVA: Derecho Internacional P-
blico. Editorial Jurdica. Conosur, Santiago, 1997,
cita en pg. 94.
110
obliga solo por aquellas normas que ha aceptado
como tales. De aqu deriva el principio clsico
del consentimiento, que se considera como un
axioma del sistema poltico internacional.
Este principio opera en los tratados interna-
cionales; pero no se ve tan claro respecto de las
diversas categoras del Derecho no Convencional
que reconoce el Derecho Internacional moder-
no, entre las cuales se encuentran el Derecho
Constitucional del Sistema Internacional, el
Derecho Bsico, la Costumbre Internacional
propiamente tal, el Jus Cogens y los Principios
Generales del Derecho.
El Derecho Constitucional incluye los con-
ceptos de Estado y gobierno, territorio, pobla-
cin; la igualdad de los Estados; la autonoma
de los Estados y sus implicancias, notablemente
el consentimiento del Estado para obligarse;
la integridad e inviolabilidad territorial, y la
impermeabilidad del Estado como entidad; el
principio pacta sunt servanda; el concepto de
nacionalidad.
Este Derecho Constitucional del sistema in-
ternacional no fue determinado por ningn
tratado; mucho de l antecede al concepto de
tratado y a cualquier tratado conocido. Es anti-
guo, no escrito, establecido, aceptado, aunque
haya tenido miles de articulaciones escritas.
El moderno sistema interestatal hered estos
principios al nacer. El Derecho Constitucional
del sistema estaba all simultneamente con
cualquier prctica, si no antes. 37
De acuerdo con lo expuesto por Henkin, el
Derecho Constitucional del sistema internacional
no est basado ni en la costumbre ni en las con-
venciones, sino que fue heredado por los Estados
al momento de constituirse como tales.
El Derecho Bsico emana de la Ciencia del
derecho y contiene reglas que son tambin
anteriores a los Estados. En esta categora se
encuentran los conceptos de persona, de pro-
piedad, de contrato, de responsabilidad por los
daos causados, de prescripcin, etc.
La costumbre propiamente tal requiere de
una prctica generalmente aceptada como De-
recho. No es necesario que todos los Estados
la hayan seguido; basta la aceptacin general,
especialmente de los Estados que tengan inters
en el asunto de que se trate.
El jus cogens est constituido por las normas
imperativas del Derecho Internacional.
De acuerdo con el art. 53 de la Convencin
de Viena sobre Derecho de los Tratados:
37
LOUIS HENKIN, ob. cit., pgs. 31-32.
 Seccin Quinta: Formas de Estado

Es nulo todo tratado que, en el momento
de su celebracin, est en oposicin con una
norma imperativa de derecho internacional
general.
Por su parte, el art. 64 de la Convencin
agrega:
Si surge una nueva norma imperativa de
Derecho Internacional general, todo tratado
existente que est en oposicin con esa norma,
se convertir en nulo y terminar.
En consecuencia, el principio del consenti-
miento, como expresin de la independencia
de los Estados, tiene claras limitaciones en el
Derecho Internacional moderno, lo que desvirta
an ms el concepto absoluto de la soberana
exterior.

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